inkluzywne wspólnoty czyli o roli polityki społecznej w samorządzie

Transkrypt

INKLUZYWNE WSPÓLNOTY
CZYLI O ROLI POLITYKI SPOŁECZNEJ
W SAMORZĄDZIE
JERZY KRZYSZKOWSKI
Warszawa, grudzień 2014 r.
Autor: Jerzy Krzyszkowski
Recenzenci: prof. WSP dr hab. Mirosław Grewiński i dr Justyna Przywojska, Uniwersytet Łódzki
Wydawca:
Mazowieckie Centrum Polityki Społecznej
Wydział ds. realizacji projektów POKL
ul. Nowogrodzka 62A, 02-002 Warszawa
tel. 22 622 42 32, faks: 22 622 47 32
e-mail: [email protected], [email protected]
Konsultacja merytoryczna:
Barbara Kucharska – Zastępca Dyrektora Mazowieckiego Centrum Polityki Społecznej
Koordynator wydania:
Edyta Wojciechowska, e-bit
Druk:
e-bit Wydawnictwo & Logistyka
LIDER WYDAWNICTW DOPASOWANYCH
ul. Kołowa 42
03-536 Warszawa
Nakład: 1000 sztuk.
ISBN: 978-83-63332-31-0
Warszawa, grudzień 2014
Wydanie współfinansowane przez Unię Europejską w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego
Wszelkie prawa do publikacji wraz z udostępnianiem i powielaniem treści należą do realizatorów
projektu.
SPIS TREŚCI
WSTĘP – CZYLI PO CO TA KSIĄŻKA 5
ROZDZIAŁ I. KRÓTKA HISTORIA POLITYKI SPOŁECZNEJ 8
1. OD RODZINY I KOŚCIOŁA KU PAŃSTWU OPIEKUŃCZEMU
8
2. POLSKA DROGA POLITYKI SPOŁECZNEJ
17
ROZDZIAŁ II. EWOLUCJA POMOCY SPOŁECZNEJ PO 1989 ROKU 28
1. BUDOWA SYSTEMU
28
2. GŁÓWNI KLIENCI POMOCY SPOŁECZNEJ
32
3. PRACA SOCJALNA ALTERNATYWĄ DLA POMOCY SPOŁECZNEJ
37
3.PLANOWANE KIERUNKI REFORM 45
ROZDZIAŁ III. SAMORZĄD JAKO PODMIOT POLITYKI SPOŁECZNEJ 47
1. RESTYTUCJA SAMORZĄDU I DECENTRALIZACJA POLITYKI SPOŁECZNEJ
47
2. ZARZĄDZANIE PUBLICZNE W SAMORZĄDOWEJ POLITYCE SPOŁECZNEJ 53
3. ZARZĄDZANIE STRATEGICZNE W SAMORZĄDOWEJ POLITYCE SPOŁECZNEJ ZAKOŃCZENIE
62
4. ZAKOŃCZENIE
70
ROZDZIAŁ IV. SAMORZĄDOWA POLITYKA SPOŁECZNA W WALCE Z EKSKLUZJĄ 72
1. WYKLUCZENIE SPOŁECZNE 72
2. STRATEGIE WALKI Z WYKLUCZENIEM RODZIN, STARSZYCH I MŁODZIEŻY
76
A. PRZECIWDZIAŁANIE WYKLUCZENIU RODZIN
77
B. WALKA Z WYKLUCZENIEM STARSZYCH 81
C. POKOLENIE „ANI – ANI” – POMOC WSPÓŁCZESNEJ MŁODZIEŻY
90
ZAKOŃCZENIE – WNIOSKI I REKOMENDACJE 94
BIBLIOGRAFIA
98
4
CZYLI O ROLI POLITYKI SPOŁECZNEJ W SAMORZĄDZIE
WSTĘP – CZYLI PO CO TA KSIĄŻKA
Ceniony ekonomista Witold Orłowski w przedmowie do swojej, wydanej w 2011 roku, książki
Świat do przeróbki pisał:
Żyjemy w bardzo dziwnym i szybko zmieniającym się świecie. Według ONZ około 1,5 miliarda
ludzi (więcej niż co czwarty człowiek na świecie) żyje dziś poniżej granicy absolutnego ubóstwa,
określonej jako jeden dolar dziennie (...) jednocześnie na świecie żyje dziś niemal 10 milionów milionerów… Niezwykle zróżnicowane jest też obserwowane na świecie tempo rozwoju.
W ciągu minionej dekady PKB wytwarzany przez mieszkańców Indii wzrósł 2 razy, w Chinach
2,7 razy. W ciągu minionej dekady Chiny zdystansowały Japonię jako druga gospodarka świata
i znacznie zmniejszyły dystans dzielący je od największych pod tym względem Stanów Zjednoczonych. Indie przeskoczyły Niemcy i teraz właśnie mijają Japonię. Krótko mówiąc, świat bardzo
szybko się zmienia, a za kolejną dekadę zapewne będzie zupełnie inny niż dziś1.
Jak widać z przytoczonego cytatu, pierwsze dekady XXI wieku to okres nowego podziału społeczeństw Europy i świata, rozwoju obszarów bogactwa i biedy. Wśród przyczyn tego stanu
rzeczy wskazuje się na największy od 80 lat kryzys gospodarczy, który wywołał zubożenie i wykluczenie znacznych grup społecznych. Negatywne konsekwencje społeczne procesów gospodarczych wzmocniła globalizacja i restrukturyzacja rynku, powodująca nierównomierny rozwój
i pojawienie się „umierających” przemysłów i regionów. Brak jednak zgody na temat przyczyn
i skutków wymienionych procesów. Liberałowie, których opinia dominuje we współczesnym
świecie, przypisują szczególną rolę w tworzeniu nowej biedy państwu, które swoją polityką
gospodarczą (podatki, kredyty), polityką na rynku pracy (jako pracodawca i prawodawca) oraz
w sferze socjalnej (demoralizujący wpływ państwa opiekuńczego) przyczynia się do pogłębiania
trudności życia obywateli. Przedstawiciele innych opcji politycznych, tj. m.in. socjaldemokraci,
widzą ciągle w zrekonstruowanym, pluralistycznym państwie opiekuńczym, państwie inwestycji
społecznych (social investment welfare state) główną drogę rozwiązania współczesnych problemów. Równocześnie obserwujemy nowe wyzwania, jakimi są starzenie się ludności, wzrost liczby biednych i wykluczonych, przemiany rynku pracy i modelu rodziny itp., których rozwiązanie
wymaga kompleksowych i nowatorskich działań w obszarze polityki społecznej. Opinie na temat
roli i potencjału polityki społecznej są jednak także niezwykle zróżnicowane. Niektórzy badacze
widzą optymistycznie znaczącą rolę polityki społecznej. Krzysztof Piątek swoją interesującą książkę Oblicza polityki społecznej rozpoczyna w następujący sposób:
Wiek XX bardzo często uważany jest za stulecie polityki społecznej, a pierwsza i druga dekada XXI wieku, mimo pojawiających się różnego rodzaju trudności i znaków zapytania, wyraźnie wpisują się w ten cykl rozwojowy. Sytuacja ta dotyczy zarówno działalności praktycznej,
która przejawia się w olbrzymiej ilości rozmaitych prognoz, projektów, programów, strategii,
a także konkretnych instytucji, przepisów prawnych, procedur i środków finansowych niezbędnych do uruchomienia tych działań, jak również aktywności naukowej w postaci formułowania prawidłowości, konstruowania teorii i doskonalenia warsztatu metodologicznego2.
1
2
Orłowski W.M, Świat do przeróbki. Spekulanci, bankruci, giganci i ich rywale, Agora SA, Warszawa 2011, s. 11 i nast.
Piątek K., Oblicza polityki społecznej. W kierunku autonomizacji polityki socjalnej, Wyd. UMK, Toruń 2012, s. 13.
5
Ten optymistyczny obraz stoi w sprzeczności z innymi opiniami w tym względzie. Mirosław Księżopolski w swojej książce Wspólnie czy osobno? Rozważania o polityce społecznej pisze:
Współcześnie wśród polityków i ekonomistów dominuje przekonanie o negatywnym wpływie wysokich wydatków socjalnych na możliwości osiągania wzrostu gospodarczego, wydajność pracy, stopę oszczędności i inwestycji. Argumenty o szkodliwości polityki społecznej,
za pomocą których uzasadnia się konieczność ograniczenia ingerencji państwa w sprawy
socjalne, nie są nowe, jednak w opinii powszechnej stopniowo zaczynają one nabierać charakteru prawd absolutnych, czemu sprzyjają rozliczne trudności gospodarcze, przeżywane
przez większość krajów rozwiniętych3.
Zmianie takiego negatywnego podejścia do polityki społecznej służą innowacyjne rozwiązania
w tym obszarze. Do takich dobrych praktyk należy bez wątpienia projekt „Kalkulator Kosztów Zaniechania – wprowadzenie innowacyjnych rozwiązań na Mazowszu w zakresie polityki społecznej
w obszarze analizy kosztów braku podejmowania działań aktywizująco-wspierających”4. Jest on realizowany w ramach POKL Priorytet VII – Promocja integracji społecznej. Projekt jest przykładem innowacyjnej polityki społecznej, bowiem celem, jaki postawili przed sobą jego twórcy i realizatorzy,
jest stworzenie warunków do zwiększenia efektywności i spójności polityki społecznej jednostek
samorządu terytorialnego Mazowsza. Metodą osiągnięcia tak określonego celu było wypracowanie i przetestowanie zestawu narzędzi do prowadzenia aktywnej polityki społecznej. Projekt został
oparty na diagnozie, w wyniku której stwierdzono, że blisko 100 samorządów na Mazowszu nie
realizuje aktywnej polityki społecznej. Wyniki badań wskazały na dysfunkcje w systemie pomocy
społecznej, czego dowodem było to, że większość gmin i powiatów w województwie mazowieckim
prowadzi interwencyjną politykę społeczną, czego skutkiem jest niska skuteczność działań pomocy
społecznej. Interwencjonizm prowadzi do nadopiekuńczości i ukrywa istotę problemów społecznych, które są przyczynami sytuacji stających się podstawą interwencji. Interwencyjna polityka
społeczna oznacza nieuporządkowane i zachowawcze działania w obszarze polityki społecznej,
co skutkuje utrzymywaniem biernej postawy klientów pomocy społecznej. Jej przeciwieństwem
jest, zdaniem Barbary Kucharskiej5, aktywna polityka społeczna oznaczająca ograniczenie skali
wypłacanych zasiłków i zastąpienie ich działaniami profilaktycznymi, doradczymi, osłonowymi,
wspierającymi, aktywizującymi i integrującymi. Jak wskazuje Piotr Błędowski6, interwencja socjalna jest per saldo jest droższa od działań prewencyjnych. Kalkulator Społeczny to narzędzie, które
pozwala na użycie znanego od lat w ekonomii instrumentu mierzącego koszty zaniechania. Zaniechanie w lokalnej polityce społecznej można rozpatrywać w wymiarze społecznym, ekonomicznym i politycznym. Przyczynami zaniechań jest prymat polityki interwencyjnej nad aktywizującą,
ograniczenia finansowe polityki rozumianej jako możliwość wyboru i ustalania hierarchii celów
działania. Przyczyną zaniechania działań jest także, zdaniem Piotra Błędowskiego7, niedostateczny
3
Księżopolski M., Wspólnie czy osobno? Rozważania o polityce społecznej, Wyd. IPS UW, Warszawa 2013, s. 174.
Prezentowane informacje na temat projektu pochodzą ze strony internetowej Mazowieckiego Centrum Polityki
Społecznej.
5
Czas na zmiany w sztuce pomagania, w: „Newsweek” 37/2013.
6
7
Tamże.
4
6
poziom świadomości znaczenia społecznych aspektów rozwoju zrównoważonego. Konsekwencją
zaniechania działań jest kumulowanie się problemów społecznych, zwiększenie ryzyka wykluczenia
społecznego niektórych grup ludności, a w rezultacie zakłócenia w rozwoju społeczności lokalnych.
Odbiorcami są osoby wykluczone i zagrożone wykluczeniem społecznym, klienci publicznych instytucji i organizacji pozarządowych oraz lokalne społeczności. Użytkownikami tego projektu są zaś
przedstawiciele władz lokalnych oraz kadra kierownicza i pracownicy lokalnych (to jest gminnych
i powiatowych) instytucji infrastruktury społecznej, to jest jednostek organizacyjnych pomocy społecznej, funkcjonariusze policji, pracownicy administracji pracy, szkół i instytucji ochrony zdrowia,
organizacji pozarządowych, Kościołów i związków wyznaniowych8.
Prezentowana książka ma w zamyśle jej autora wpisać się w innowacyjne rozwiązania w obszarze
polityki społecznej i pomocy społecznej samorządu lokalnego (gminy i powiatu) oraz samorządu
wojewódzkiego, bowiem regiony stają się coraz ważniejszym podmiotem polityki społecznej.
Polityka społeczna i pomoc społeczna są zjawiskami ponadczasowymi, uniwersalnymi, częścią
układu społeczno-kulturowego określającego role pomagającego, klienta oraz formy pomocy.
Historia wskazuje na rosnącą złożoność i wewnętrzne zróżnicowanie struktur organizacyjnych
wywołujące potrzebę integracji i koordynacji działań. Współczesna polityka społeczna i pomoc
społeczna wywodzą się z dobrowolnego zaangażowania się osób fizycznych i instytucji kościelnych w pomoc potrzebującym wsparcia. Przechodziła ona przez różne fazy od dobroczynności
prywatnej po dobroczynność publiczną. Obecnie pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, umożliwiającą jednostkom i grupom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych
przy pomocy świadczeń materialnych i pracy socjalnej9. Rozwinęła się ona jako element porządku
społeczno-ekonomicznego i kulturowego społeczeństwa industrialnego, uzupełniający lub zastępujący dominujące w poprzednich okresach rodzinne systemy wsparcia oraz działania religijnych
i świeckich organizacji charytatywnych. Tradycje publicznej (państwowej i samorządowej) pomocy społecznej w Polsce sięgają 1923 roku (pierwsza ustawa o opiece społecznej). Po 1990 roku
system pomocy społecznej w Polsce był przedmiotem wielu przekształceń. Samorządy przejęły
wykonywanie usług pomocy społecznej dla swoich mieszkańców, a także podjęły trud strategicznego myślenia w tej dziedzinie w oparciu o kompleksowe programy. Jak pokazuje jednak praktyka, funkcjonowanie systemu napotyka większe trudności, niż sądzono na początku. Samorządy
z wielkim trudem radzą sobie z wyzwaniami prowadzenia i tworzenia współczesnego, nowoczesnego modelu polityki społecznej. W skali kraju brakuje rozstrzygnięć, które ułatwiałyby budowę
systemu będącego odpowiedzią na wyzwania teraźniejszej doby. Jednocześnie należy sobie zdać
sprawę, że obecny rozwój cywilizacyjny generuje pewną grupę osób, która ma trudności z funkcjonowaniem w coraz bardziej złożonych i wymagających strukturach społecznych. Tym samym
na znaczeniu powinny zyskiwać wysiłki, aby racjonalizować i usprawniać system samorządowej
polityki społecznej. Powinien on być narzędziem integracji tych, którzy z różnych powodów nie
dotrzymują kroku. Pomocą w budowie systemów lokalnej polityki społecznej, a w ten sposób
budowie inkluzywnych, włączających, wspólnot służy prezentowana książka.
8
9
Kalkulator Kosztów Zaniechania Informator MCPS.
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, tekst jedn., Dz.U. z 2009 r. nr 175, poz. 1362, z późn. zm.
7
ROZDZIAŁ I KRÓTKA HISTORIA
POLITYKI SPOŁECZNEJ
Aby mierzyć drogę przyszłą, trzeba wiedzieć, skąd się wyszło
Cyprian Kamil Norwid
1. OD RODZINY I KOŚCIOŁA KU PAŃSTWU OPIEKUŃCZEMU
W starożytności i średniowieczu głównym wsparciem była wielopokoleniowa rodzina, a sprawowana w rodzinie opieka była domeną kobiet, które w ten sposób zapewniały zdolność reprodukcji członków gospodarstwa domowego. Starożytność dostarcza przykładów publicznych
i niepublicznych form opieki społecznej10, ale nie istniał wówczas zorganizowany i powszechny system zabezpieczenia społecznego państwa. Pomoc publiczna miała charakter interwencji
w kryzysach lub koncentrowała się na wybranych grupach społecznych czy kategoriach zawodowych. Obowiązek utrzymania rodziny i niewolników pozostawał w systemie prywatnym i nie
miał regulacji państwowych. W sferze publicznej występowały pewne zinstytucjonalizowane
formy działalności opiekuńczej, co przejawiało się w rozwoju zasad udzielania pomocy, jak
i konkretnych form świadczeń socjalnych11. Podział na sferą publiczną i prywatną zniosły gminy
chrześcijańskie, wprowadzając nową koncepcję człowieka (miłość bliźniego aktem wiary Caritas
Christiana). Działalność opiekuńcza pierwszych chrześcijan miała charakter zinstytucjonalizowany i zorganizowany (aparat urzędniczy, rejestr ubogich itp.). W okresie średniowiecza opieką
społeczną zajmowały się jedynie małe wspólnoty religijne, z których rozwinęły się zgromadzenia opiekuńcze o charakterze świeckim. Obok gmin wiejskich, opieki swoim członkom udzielały w miastach korporacje zawodowe, a także stowarzyszenia sąsiedzkie. Jedyną ponadlokalną
instytucją charytatywną był Kościół, który szerzył nakaz moralny miłosierdzia chrześcijańskiego
jako atrybutu zbawienia, a przez instytucję jałmużny finansował pomoc potrzebującym. Działalność opiekuńczą prowadziły parafie, zakony, bractwa miłosierdzia.
Kryzys systemu charytatywno-opiekuńczego przyniosły przemiany społeczno-gospodarcze
(wzrost demograficzny, głód, epidemie etc.) XIV i XV wieku. Wiejskie społeczności lokalne i miejskie korporacje zawodowe oraz organizacje Kościoła katolickiego nie były w stanie rozwiązać
problemów narastającej pauperyzacji. Reformacja przyniosła nowe idee ładu społecznego
10
W historii Babilonu znajdujemy ślady zainteresowania problematyką socjalną: zapis w Kodeksie Hammurabiego nakładał na obywateli obowiązek pomocy wzajemnej w sytuacjach określanych dzisiaj mianem kryzysowych.
W Atenach istniała instytucja lekarzy publicznych, dystrybucja zboża w czasach kryzysu żywnościowego i opieka
nad rodzinami żołnierzy. W Rzymie od II wieku p.n.e. funkcjonowała instytucja redystrybucji (rozdawnictwa zboża)
na rzecz najuboższych, a żołnierze i ich rodziny posiadali stałą opiekę socjalną ze strony państwa.
11
Zalewski D., Opieka i pomoc społeczna. Dynamika instytucji, Wydawnictwo Uniwersytetu Warszawskiego, Warszawa 2005, s. 71.
8
opartego na obowiązkach jednostki wobec wspólnoty (praca zamiast żebractwa) i wzmożonej
kontroli społecznej, co przybrało formę surowej polityki represyjnej (domy pracy przymusowej).
Postulowano potrzebę reformy kościelnych organizacji charytatywnych, wprowadzenie zakazu
„sprzedaży odpustów” stanowiących źródło dochodów umożliwiających finansowanie działalności charytatywnej. Jałmużnę zastąpiły podatki na rzecz biednych, a władze świeckie przejmowały
placówki opieki (szpitale, przytułki itp.). Angielskie tzw. Elżbietańskie ustawodawstwo ubogich
(Elisabethian Poor Law 1601) izolowało biednych, a pomocy udzielano wyłącznie miejscowym
ubogim, karząc obcych włóczęgów i żebraków. Umieszczanie ubogich w placówkach stacjonarnych było próbą ich stygmatyzacji i segregacji od „zdrowej” reszty społeczeństwa. Nowe koncepcje przyniosły czasy Oświecenia oraz Wielkiej Rewolucji Francuskiej 1789 roku. Upaństwowienie
opieki społecznej rozpoczęło się we Francji w 1794 roku, a centralizacja funduszy socjalnych
dokonana została na mocy ustaw napoleońskich w 1811 roku.
Wiek XIX przyniósł rewolucję przemysłową, industrializację i urbanizację połączone ze wzrostem
liczby robotników, których złe warunki pracy i życia stały się głównym problemem społecznym.
Reakcją była aktywizacja społeczna w formie związków zawodowych, które prowadziły działalność
socjalną w postaci zasiłków na wypadek bezrobocia, zapomogi dla wdów i sierot itp. oraz spółdzielni i towarzystw pomocy wzajemnej prowadzących działalność ubezpieczeniową dla swoich
członków. Bieda i bezrobocie wywołały zwiększenie liczby i rozszerzenie działalności organizacji
charytatywnych, które zajmowały się pomocą finansową, rzeczową oraz opieką nad ubogimi sprawowaną przez wolontariuszy z warstw wyższych. Zasługi w organizowaniu i świadczeniu pomocy
ubogim posiada powstałe w Londynie w 1869 roku Charity Organization Society, które stworzyło
podwaliny współczesnej środowiskowej pomocy społecznej, organizując terytorialnie opiekę i tworząc komisyjne zasady rozdzielania pomocy, rejestr podopiecznych, przeprowadzając wywiady środowiskowe dla oceny realnych potrzeb i koniecznych środków niezbędnych dla efektywniejszej
pomocy. Nadało to nowy, instytucjonalny wymiar organizacji pomocy społecznej i zapoczątkowało
profesjonalizację działalności, z której wyrosła później zawodowa praca socjalna12. Działania charytatywne i samopomocowe zbiegły się ze wzrostem roli i aktywności państwa w sferze socjalnej.
W Wielkiej Brytanii przeprowadzono nowelizację Elżbietańskiego Prawa Ubogich, wprowadzając
formalizację pomocy w postaci tzw. zasady mniejszych uprawnień do pomocy (less eligibility). Ograniczono wysokość pomocy poniżej płacy pracowniczej, tak aby standard życia klientów pomocy
społecznej był gorszy niż robotników. Pomoc była warunkowana przebywaniem w domu pracy
oddzielnie kobiet, mężczyzn, dzieci. Przyjęto, że ubóstwo jest oznaką upadku moralnego, a upokarzające formy pomocy w domach pracy miały motywować do usamodzielnienia się podopiecznych.
Istotną formą aktywności socjalnej państwa w XIX wieku było także ustawodawstwo fabryczne
poprawiające warunki pracy dzieci i kobiet, wprowadzające inspekcje fabryczne oraz określające
sposoby ustalania odpowiedzialności za wypadki przy pracy.
Koniec XIX wieku przyniósł nową jakość w zakresie aktywności państwa przez wprowadzenie
w Niemczech przymusowych systemów ubezpieczeń społecznych: na wypadek choroby, wypad12
Villa F. (1997), Polityka społeczna. Demokracja i praca socjalna, Instytut Socjologii Uniwersytetu Jagiellońskiego,
Kraków 1997,s. 41.
9
ku przy pracy oraz w razie starości i inwalidztwa. Rozwiązania niemieckie, tj. ograniczenie ubezpieczeń społecznych do klasy robotniczej, przyjęcie opcji ubezpieczeniowej (pomocy finansowej
ze składek samych zainteresowanych) oraz obowiązkowość ubezpieczeń, zastosowała większość
krajów europejskich. Okres zapoczątkowany w latach 80. XIX wieku wprowadzeniem ubezpieczeń społecznych w Niemczech jest nazywany w literaturze przedmiotu etapem eksperymentów
i poszukiwań dla znalezienia najlepszych metod interwencji państwa w obszarze społecznym.
Nastąpił wówczas wyraźny podział na zwolenników modelu bismarckowskiego, zwanego także kontynentalnym, czyli rozwiązania opartego na technice ubezpieczeniowej, oraz grupę popierających technikę zaopatrzeniową zabezpieczenia społecznego polegającą na finansowaniu
z podatków publicznych świadczeń udzielanych bezwarunkowo, z tytułu przynależności do określonej grupy społecznej. Technika ubezpieczeniowa zdominowała kontynent europejski, a technika zaopatrzeniowa była wybierana w krajach anglosaskich (Wielka Brytania, Australia, Nowa
Zelandia). Pomoc społeczna rozwijała się w USA, gdzie nie docierały nowe formy ubezpieczeniowej interwencji państwa. Tam także nastąpiła profesjonalizacja pracy socjalnej prowadzonej
dotąd przez wolontariuszy. Powstały pierwsze szkoły pracy socjalnej, rozwijały się związki zawodowe pracowników socjalnych, metody pracy socjalnej, badania i literatura naukowa w tej dziedzinie. Jak widać, rozwój polityki społecznej dokonywał się w sposób od prostych, naturalnych
systemów wsparcia do złożonych publicznych systemów państwowych. W historii Europy do XIX
wieku pomoc potrzebującym opierała się głównie na niepublicznych systemach wsparcia: rodzinie, społecznościach lokalnych, pozarządowych organizacjach świeckich, Kościołach i związkach
wyznaniowych. Dopiero czasy kapitalizmu przyniosły początki publicznej polityki społecznej, zapoczątkowując proces instytucjonalizacji i redukując rolę innych systemów. Rozwój technik ubezpieczeniowych nie usunął jednak dominacji lokalnego charakteru polityki i pomocy społecznej
i nie pozbawił decydującego znaczenia pomocy rodziny.
Przełom nastąpił w XX wieku wraz z rozwojem państwa opiekuńczego (welfare state). Kryzys
gospodarczy lat 30. spowodował zakwestionowanie liberalnej zasady nieingerencji państwa
w sferę socjalną. Potrzebę prowadzenia polityki społecznej wsparła teoria interwencjonizmu
państwowego Johna Maynarda Keynesa, dostarczając argumentów ekonomicznych interwencji
państwa w sprawy socjalne. Nastąpiła rozbudowa systemów świadczeń oraz rozszerzanie ich
zakresu podmiotowego na nowe grupy społeczne. W latach Wielkiego Kryzysu Gospodarczego
i II wojny światowej powstały liczne opracowania polityczne i koncepcje organizacyjne, które
przesądziły o kształcie polityki społecznej13 i stały się podstawą do budowy w okresie powojennym państwa opiekuńczego (welfare state). Analizując genezę koncepcji państwa opiekuńczego
i przyczyny jego rozkwitu po II wojnie światowej, wskazać należy na kwestie ideologiczne. Rozwój kapitalizmu w XIX wieku był oparty na koncepcji liberalizmu gospodarczego, powszechnej
prywatnej własności oraz wolnej przedsiębiorczości. Rola państwa poza zapewnieniem bezpieczeństwa ograniczała się do troski o infrastrukturę gospodarczą oraz państwowe powszechne
szkolnictwo na poziomie podstawowym. Negowano zasadność pomocy państwa dla ubogich,
13
Takimi działaniami był New Deal i Social Security Act w USA, Raport Beveridge’a w Wielkiej Brytanii, Raport
Marsha w Kanadzie oraz program zabezpieczenia społecznego w Szwecji, tj. koncepcja państwa – domu ludu
(folks hema).
10
widząc w niej ograniczenie wolności gospodarczej, zmniejszenie dochodu narodowego (obciążenie zysku i płac) oraz naruszenie naturalnych nierówności społecznych. Zaostrzenie kwestii socjalnych oraz rewolucyjne zmiany organizacji robotniczych kazały liberałom nieco złagodzić swoje
ortodoksyjne stanowisko. Nowy liberalizm, liberalizm socjalny (którego reprezentantem był John
Stuart Mill), dopuszczał ograniczoną interwencję państwa jako uzupełnienie i korektę gospodarki
wolnorynkowej. Raport Komisji ds. Ubezpieczeń Społecznych Williama Beveridge’a zawierający
nowy model polityki społecznej oparty o diagnozę problemów społecznych i całościowy projekt
systemu zabezpieczenia społecznego zapoczątkował nowy etap w historii welfare state14. Było
to pierwsze, systematyczne ujęcie doktryny państwa opiekuńczego, finansowanego przez redystrybucję dochodów (podatki, składki), zarządzanego centralnie, z pominięciem dotąd dominujących organizacji charytatywnych i władz lokalnych. Powszechna opieka opierała się na minimum
socjalnym, ubezpieczenia obejmowały wszystkie grupy zawodowe, a pomoc społeczna miała
być ograniczona jedynie do osób, które nie weszły do systemu ubezpieczeń i nie nabyły przez to
prawa do korzystania ze świadczeń z funduszu ubezpieczeń. Wprowadzono zasiłek szkoleniowy dla bezrobotnych, zasiłek rodzinny oraz powszechną bezpłatną opiekę zdrowotną. System
opieki przyjęty przez rząd laborzystów do realizacji w 1948 r. jest traktowany jako początek
nowoczesnego państwa opiekuńczego. Określany jako „złoty okres” w rozwoju instytucji państwowego zabezpieczenia społecznego, oznaczał wzrost roli nowych podmiotów i ograniczenie
funkcji organizacji społecznych. Organizacje społeczne pozostały realizatorem środowiskowych
usług socjalnych, usług opiekuńczych dla dzieci i starszych, a także prowadziły doradztwo i grupy
samopomocy. Cechami brytyjskiej liberalno-kolektywistycznej polityki społecznej tego czasu był
wzrost interwencjonizmu państwowego, ujmowanie rodziny jako adresata świadczeń, ograniczenie roli rynku i zmiana funkcji organizacji społecznych15. Równolegle do koncepcji powstałej
w Wielkiej Brytanii w Republice Federalnej Niemiec rozwijał się model społecznej gospodarki rynkowej, socjalnego państwa prawnego. Społeczna gospodarka rynkowa powstawała pod
wpływem społecznej nauki Kościoła katolickiego i zasady subsydiarności. Wywodziła się jednak
głównie z niemieckiej wersji liberalizmu znanej jako ordoliberalizm. Zgodnie z tym podejściem
państwo gwarantuje porządek ekonomiczny, tworząc jego ramy prawno-polityczne, ale nie ingeruje w sam proces gospodarczy. Wartością naczelną polityki społecznej nie był solidaryzm, ale
powszechny udział we współzawodnictwie przez tworzenie warunków dostępu do własności
i pracy. Pomoc jest wyjątkiem, a nie regułą, i jest świadczona tak, aby nie niszczyć współzawodnictwa i własnej przezorności. Zgodnie z zapisem konstytucyjnym, organizacje społeczne mają
prawo warunkowego pierwszeństwa przed instytucjami publicznymi i komercyjnymi w dostarczaniu usług społecznych, a szczebel lokalny ma pierwszeństwo przed instancją wyższą. Oznacza
to dominację w realizacji programów socjalnych organizacji społecznych, którym publiczne instytucje pomocy społecznej powinny zapewnić dostęp do niezbędnych do tego urządzeń. Publiczny system pomocy społecznej ponosi odpowiedzialność za usługi społeczne świadczone przez
14
Frieske K.W. i Poławski P., Opieka i kontrola, Interart, Warszawa 1996, s. 62 i dalej.
Leś E. (2000), Od filantropii do pomocniczości. Studium porównawcze rozwoju i działalności organizacji społecznych, Warszawa, Dom Wydawniczy Elipsa, s. 98.
15
11
organizacje społeczne. Subsydiarność to zasada organizacyjna regulująca podział obowiązków
między sektorem publicznym i prywatnym w zakresie świadczenia usług społecznych.
Najpóźniej wśród rozwiniętych krajów kapitalistycznych rozpoczęto rozbudowę państwa opiekuńczego w USA. Wśród przyczyn zainteresowania tą sferą władz federalnych wymienia się dostrzeżenie skali ubóstwa, rywalizację z obozem komunistycznym w sferze społecznej oraz szybki
wzrost gospodarczy umożliwiający finansowanie rozbudowy polityki społecznej. Działania rozpoczęte przez Johna F. Kennedy’ego, a kontynuowane przez Lyndona Johnsona są określane
mianem budowy wielkiego społeczeństwa (Great Society). Wprowadzone w latach 60. ustawodawstwo socjalne miało na celu ograniczenie biedy, zapewnienie równych praw obywatelskich
(dla ludności kolorowej), przebudowę miast oraz reformę szkolnictwa. Podjęto wysiłki w celu
koordynacji zarządzania programami społecznymi, organizację szkoleń zawodowych, wprowadzono gwarancję minimalnych świadczeń socjalnych. Cechą specyficzną, różniącą amerykańskie
działania od rozwiązań europejskich, był brak bezpośredniego zaangażowania władz centralnych, administracji federalnej, w realizację programów społecznych i przekazanie tego zadania
władzom stanowym i lokalnym oraz organizacjom pozarządowym i prywatnym. Rola państwa
ograniczała się do funkcji regulacyjnej i finansowej, natomiast dostawą usług zajmują się podmioty pozarządowe. O skali zjawiska świadczą dane, według których w końcu lat 70. amerykańskie organizacje społeczne zdominowały pod względem ilości (ponad 50%) usługi socjalne
finansowane z funduszy rządowych, utrzymując się równocześnie w głównej mierze ze środków publicznych. Wsparcie finansowe rządu federalnego dla tych organizacji odbywało się albo
w formie dotacji bezpośredniej, subwencji dla władz stanowych czy lokalnych na kontraktowanie
usług lub za pomocą systemu voucherów (bonów) na klienta, pacjenta. Badacze zajmujący się
analizą amerykańskiej polityki społecznej okresu ekspansji państwa opiekuńczego (lata 60. i 70.)
wskazują na poszerzenie w tym czasie zakresu podmiotowego i wysokości świadczeń w programach selektywnych przy równoczesnym ograniczeniu bezpośredniego zaangażowania państwa
w rozwiązywanie problemów społecznych i wzroście roli organizacji społecznych jako dostawców, ale i grup nacisku.
W okresie złotych lat państwa opiekuńczego uległ istotnemu rozszerzeniu przedmiotowy i podmiotowy zakres wszystkich rodzajów świadczeń socjalnych. Nastąpiło podwyższenie wysokości świadczeń i przedłużenie okresów ich wypłacania. Koniunktura gospodarcza oraz polityka
pełnego zatrudnienia, a także rozbudowa świadczeń ubezpieczeniowych i zaopatrzeniowych
zmniejszyły jednak popyt na pomoc społeczną. Panowało przekonanie, że szczelny system ubezpieczeniowy skutecznie usunie konieczność korzystania ze świadczeń pomocy społecznej, która
straci sens istnienia. Opieka społeczna nie była przedmiotem szczegółowego zainteresowania,
a wprowadzone w niej zmiany miały głównie na celu usunięcie stygmatyzującego charakteru
świadczeń przez liberalizację kryteriów i procedur (mniejsza ilość informacji) ich przyznawania.
Zmieniono charakter działań z typowo opiekuńczych na prewencyjne i rehabilitacyjne przez rozbudowanie poradnictwa i usług socjalnych. Pojawiło się wówczas hasło pomocy dla samopomocy, które w realiach bogatych społeczeństw miało rację bytu. Złote lata ekspansji welfare
12
state cechował stabilny rozwój gospodarczy przy pełnym zatrudnieniu, usuwanie nierówności
społecznych oraz gwarantowanie obywatelom bezpieczeństwa socjalnego16.
Zmiana sytuacji nastąpiła w wyniku podniesienia cen ropy naftowej przez OPEC w 1973 roku. Kłopoty gospodarcze połączone z kontrofensywą neoliberalizmu spowodowały krytykę welfare state,
a następnie politykę retrenchmentu, tj. redukcji, ograniczenia państwa opiekuńczego. Główne zarzuty można sprowadzić do argumentów ekonomicznych, politycznych i społeczno-kulturowych17.
Argumenty ekonomiczne to obniżenie innowacyjności i efektywności gospodarczej, a w wyniku
tego zmniejszenie wzrostu gospodarczego przez przeciążenie budżetu wydatkami socjalnymi, co
zmusza państwo do podnoszenia podatków, a tym samym zmniejszenia oszczędności i efektywności gospodarczej. Sytuacja budżetowa i długi okres dekoniunktury, którego wskaźnikami były:
duży wzrost cen paliw, wzrost inflacji i bezrobocia, a także spadek wzrostu gospodarczego wywoływały niepokój w skali międzynarodowej, czego dowodem może być konferencja OECD w Paryżu
w 1980 roku poświęcona polityce społecznej państw opiekuńczych. Krytykę welfare state potwierdziły dane statystyczne, zgodnie z którymi cele, jakie stawiało sobie kapitalistyczne państwo
opiekuńcze po II wojnie światowej, tj. zlikwidowanie lub choćby istotne ograniczenie problemów
społecznych (bieda, bezrobocie, bezdomność itp.), nie zostały osiągnięte w ciągu ćwierćwiecza
ekspansji państwa opiekuńczego. W Wielkiej Brytanii, państwie o kompleksowym systemie zabezpieczenia społecznego, w okresie 1949-1979 potroiła się liczba odbiorców świadczeń finansowych, a w ciągu tylko 15 lat podwoiła się liczba samotnych matek wśród osób zaliczanych do
biednych18.
Do przyczyn opisanego stanu rzeczy zaliczyć można zmiany demograficzne (starzenie się społeczeństw), długotrwały kryzys gospodarczy i związane z nim bezrobocie, przekształcenia życia
małżeńsko-rodzinnego, aktywizację zawodową kobiet, pojawienie się nowych problemów społecznych (AIDS) itp. W końcu lat 70. podjęto próby transformacji państwa opiekuńczego, dostosowania go do zmniejszonych możliwości finansowych. Reakcja państw na początek kryzysu
welfare state w drugiej połowie lat 70. zależała od typu realizowanej przez nie dotąd polityki
społecznej, co w pełni potwierdza zasadność tezy o zależności od szlaku (path dependence) jako
zmiennej wyjaśniającej politykę społeczną.
Pojawiły się różne strategie przekształceń systemów zabezpieczenia społecznego odmienne dla
różnych państw:
1. strategia socjalna, tj. dalszy rozwój programów socjalnych celem rozwiązania problemów
społecznych,
2. odciążenie państwa przez przekierowanie popytu i odpowiedzialności za świadczenia społeczne na organizacje pozarządowe i przedsiębiorstwa komercyjne,
3. strategia istotnego ograniczenia lub zaprzestania zaspokajania pewnych potrzeb społecznych.
16
Zawadzki S., Państwo o orientacji społecznej, Wydawnictwo Naukowe Scholar, Warszawa 1996, s. 87.
Morawski W., Socjologia ekonomiczna, PWN, Warszawa 2001, s. 182 i dalej.
18
Frieske K.W. i Poławski P., Opieka i kontrola, Interart, Warszawa 1996, s. 66-67.
17
13
Cechą wspólną wszystkich strategii były działania oszczędnościowe, tj. zaostrzenie kryteriów korzystania ze świadczeń i obniżenie ich poziomu. W literaturze przedmiotu można wyróżnić dwie
fazy modernizacji, rekonstrukcji państwa opiekuńczego. W pierwszym etapie (druga połowa lat
70. i pierwsza 80.) występowała strategia pluralizmu instytucjonalnego w sferze społecznej (welfare pluralism), rozwój organizacji non-profit jako instytucji usług społecznych dzięki zastosowaniu zasady subsydiarności jako reguły podziału zadań w obszarze socjalnym między państwem
a organizacjami społecznymi. Druga faza transformacji państwa opiekuńczego (koniec 80. i dekada 90.) była skoncentrowana na strategii prywatyzacji, urynkowienia publicznej sfery społecznej
poprzez wprowadzenie contractingu usług, tzw. mechanizmu rynków wewnętrznych, na których
konkurują ze sobą dostawcy usług socjalnych. W pierwszej fazie modernizacji głównym partnerem sektora publicznego były organizacje pozarządowe finansowane w tym celu przez państwo.
W drugim etapie uprzywilejowana pozycja trzeciego sektora uległa pogorszeniu na rzecz sektora
prywatnego, z którym organizacje pozarządowe zaczęły rywalizować o zamówienia.
Na pytanie o perspektywy rozwoju dotychczasowego modelu państwa opiekuńczego brak jest
odpowiedzi. Mirosław Księżopolski sugeruje kontynuację strategii deregulacji w krajach modelu
liberalnego (np. w USA) i strategii ochrony miejsc pracy mężczyzn przy słabym rozwoju usług
socjalnych dla rodziny w modelu kontynentalnym, przewidując jakościowe zmiany jedynie w krajach skandynawskich. Tam rozwój zatrudnienia w sektorze prywatnym musi spowodować istotne
pogorszenie dostępności i jakości świadczeń i usług publicznych. Przy eksponowanych różnicach
widać jednak kilka elementów wspólnych, do których zaliczyć można: ograniczenie programów
socjalnych dla zmniejszenia deficytu budżetowego, priorytet dla inwestycji w człowieka (strategia zatrudnienia, knowledge – based economy), oszczędności przez całkowite zmniejszenie
wydatków socjalnych, tj. ograniczenie poziomu świadczeń i liczby uprawnionych, bądź przez
większą selektywność, koncentrację działania na wybranych grupach najbardziej potrzebujących
i warunkowanie pomocy aktywnością klientów, np. podjęciem pracy (welfare for workfare), postępujące procesy prywatyzacji sposobów zaspokajania potrzeb i pogorszenie jakości świadczeń
i usług sektora publicznego. Jak stwierdził Mirosław Księżopolski, mimo iż współcześnie nastawienie większości polityków i ekonomistów do polityki społecznej jest raczej negatywne, i mimo
że powszechnie wiąże się z nią więcej zagrożeń niż szans dla stymulowania rozwoju gospodarczego, wydaje się, że polityka ta ma duże szanse przetrwania okresu „ofensywy liberalnej”
bez znaczącego demontażu jej instytucji. Wiele wskazuje na to, że już w najbliższych kilkunastu
latach ponownie nasilą się poszukiwania „trzeciej drogi”, czyli jak najbardziej harmonijnego połączenia rynkowej produkcji ze społeczną odpowiedzialnością za zaspokojenie podstawowych
potrzeb obywateli, co będzie początkiem kolejnego etapu w rozwoju polityki społecznej19.
Podobnie Sylwester Zawadzki, wskazuje na przykład nowej, trzeciej drogi, jaką jest jego zdaniem koncepcja państwa subsydiarnego, która przeciwstawia się tak neoliberalnemu państwu
wrogiemu interwencji w sferę socjalną, jak i odrzuca nadopiekuńcze welfare state. Państwo ingeruje w sprawy społeczeństwa obywatelskiego, gdy społeczeństwo jest dotknięte niewydolno19
Księżopolski M., Polityka społeczna. Wybrane zagadnienia porównań międzynarodowych, Wydawnictwo Śląsk,
Katowice 1999, s. 255 i dalej.
14
ścią środków niezbędnych dla osiągnięcia określonych celów, których realizacja stanowi interes
publiczny20. Zwolenniczką subsydiarności jest także Ewa Leś: Formuła pomocniczości państwa,
ograniczając zakres obligatoryjnej solidarności w postaci bezpośredniego interwencjonizmu, lecz
zachowując funkcję gwaranta świadczeń dostarczanych przez samorządne organizacje społeczne
i inne instytucje społeczne, rozwija pomocniczość w postaci solidarności dobrowolnej i samopomocy i przyczynia się w ten sposób do wzrostu samoaktywności, odpowiedzialności i ożywienia
solidarności obywateli oraz służy przezwyciężaniu mentalności roszczeniowej. Państwo subsydiarne, ograniczone w swym etatyzmie kieruje się zasadami solidaryzmu społecznego i współodpowiedzialności, uwzględniając wzajemną odpowiedzialność jednostki, wspólnoty rodzinnej
i lokalnej, zapewnia społeczeństwu szeroką podmiotowość i mobilizuje do odpowiedzialności za
własne bezpieczeństwo, warunki życia i podtrzymywanie ładu społecznego21.
Podobne stanowisko, określając je mianem pluralizmu społecznego, prezentują także Kazimierz
W. Frieske i Paweł Poławski. Zakładają, że wszystkie trzy sfery, tj. rynek, państwo i społeczeństwo
obywatelskie, powinny aktywnie uczestniczyć w tworzeniu odpowiednich instytucji, zaspokajać
ludzkie potrzeby. Pluralizm zabezpieczenia społecznego zakłada równorzędność i komplementarność tych sfer, tzn. braki i ograniczenia w jednym byłyby kompensowane przez pozostałe
systemy. Choć Frieske i Poławski nie wymieniają z nazwy zasady subsydiarności, to jako przykład
zintegrowanego systemu, w ramach którego funkcjonują instytucje rządowe, związki pracodawców i pracobiorców, organizacje pozarządowe, w tym religijne, wskazują Republikę Federalną
Niemiec. To tutaj pluralizm zabezpieczenia społecznego zapewnia koordynację działań pomocowych przez państwo przy zachowaniu autonomii organizacji społecznych, które działając lokalnie
skuteczniej i sprawiedliwiej rozdzielają pomoc. Nie kwestionując pluralizmu zabezpieczenia społecznego w RFN, podkreślić należy, że oznacza on w praktyce dominację w pomocy społecznej
sześciu olbrzymich, niezależnych pozarządowych organizacji, które realizują 61% usług socjalnych, zatrudniają ponad 60% pracowników socjalnych, a udział państwa w finansowaniu tych
organizacji przekracza 65% ogółu środków finansowych, którymi dysponują22.
Na konieczną współobecność i współważność trzech elementów, sfer zabezpieczenia społecznego wskazywał Abrahamson23. Analizując europejskie modele polityki społecznej państwa
opiekuńczego, skonstruował tzw. trójkąty socjalne, których podstawowy trójkąt welfare nowoczesnego społeczeństwa wskazuje, że zasoby mogą pochodzić z trzech sfer, tj. rynku, państwa
i społeczeństwa obywatelskiego. Każdy z tych systemów posługuje się innymi środkami: rynek
– pieniędzmi, państwo – władzą, a społeczeństwo obywatelskie – solidarnością, co zostało pokazane na rysunku.
20
Zawadzki S., Państwo o orientacji społecznej (…), s. 272.
Leś E., Od filantropii do pomocniczości, Dom Wydawniczy Elipsa, Warszawa 2000, s. 231.
22
Por.: Wienand M., System socjalny i praca socjalna w Republice Federalnej Niemiec [Deutscher Verein fur offentliche und private Fursorge], Frankfurt am Main (1999).
23
Munday B., i Ely P. (red.), Social Care in Europe, Prentice Hall, Harvester Wheatsheaf, 1996, s. 14.
21
15
Rysunek 1: Trójkąt Welfare Nowoczesnego Społeczeństwa
rynek – pieniądze
państwo – władza
społeczeństwo obywatelskie – solidarność
Źródło: P. Abrahamson w: Social Care in Europe, red. B. Munday i P. Ely, 1996
Rynek i państwo zdominowały politykę społeczną w powojennej Europie, co odbyło się kosztem
solidarności społeczeństwa obywatelskiego. Geograficznie i historycznie (do roku 1989) relacje
między trzema wymienionymi systemami przedstawił autor następująco:
Rysunek 2: Instytucjonalna organizacja welfare w Europie po II wojnie światowej
północ
rynek
państwo
zachódwschód
południe
społeczeństwo obywatelskie
Źródło: P. Abrahamson, 1992 w: Social Care in Europe, red. B. Munday i P. Ely, 1996
Uzasadniając taką geograficzną dyslokację, Abrahamson wskazywał: Chociaż wszystkie trzy sfery
były wszędzie aktywne w organizowaniu welfare, rynek dominował w Europie Zachodniej z powodu nacisku na systemy ubezpieczenia społecznego. Sektor publiczny dominował w Europie
16
Wschodniej zgodnie z ideą „realnego socjalizmu”. Czym dalej na południe Europy, tak na wschodzie, jak i na zachodzie, instytucje społeczeństwa obywatelskiego jak rodzina, Kościół i inne sieci
społeczne (social networks) stają się dominujące24.
Podejście wskazujące na znaczenie trzeciego obok państwa i rynku elementu zabezpieczenia
społecznego reprezentuje badacz francuski Pierre Rosanvallon25. Obecny kryzys państwa opiekuńczego traktuje on jako kryzys tradycyjnego modelu społeczno-demokratycznego, jako ewolucję roli państwa nowożytnego. Jej pierwszym etapem było państwo ochronne (XIV – XVIII wiek),
które chroniło życie i własność obywateli, wymagając w zamian ich posłuszeństwa. Współczesne
welfare state jest doskonalszą formą państwa ochronnego, ponieważ państwo interweniuje tu
bezpośrednio poprzez redystrybucję dochodów, regulacje prawne oraz odpowiedzialność instytucjonalną. Kryzys ekonomiczno-fiskalny wymaga jednak nowych rozwiązań, wybiegających, jak
to określa, poza alternatywę socjaldemokratyczno-liberalną, tzn. wybór między upaństwowieniem a prywatyzacją. Chodzi o powrót do solidarności społecznej, decentralizacji i autonomii.
Oznacza to redefinicję relacji państwo-społeczeństwo poprzez ograniczenie roli państwa, a dowartościowanie społeczeństwa na drodze nowych umów dotyczących czasu pracy, nowych form
służb samorządowych. Najistotniejsze jest jednak wytworzenie nowej „postsocjaldemokratycznej
przestrzeni” w celu umożliwienia rozwoju nowych wynegocjowanych, a nienarzuconych przez
państwo form solidarności. Podobne opinie prezentują badacze włoscy Donati oraz Ardigo26.
Wyjściem z kryzysu państwa opiekuńczego jest rozszerzenie wartości solidarnościowych, uznanie
grup i agencji o charakterze „prywatno-społecznym” i ich włączenie w struktury wyższe systemu
welfare state. Trzeba powrotu zasady pomocniczości w jej rozumieniu Kościoła rzymskokatolickiego, tj. tak jak można ją odczytać z encyklik papieży Piusa XI (Quadragesimo Anno) i Jana XXIII
(Mater et Magistra). Chodzi o dowartościowanie trzeciego, obok rynku i państwa, wymiaru, tj.
sektora społeczeństwa obywatelskiego, jego uprzywilejowanie (prawne, podatkowe itp.) w dostępie do sfery socjalnej.
2. POLSKA DROGA POLITYKI SPOŁECZNEJ
Brak jest historycznych dowodów na działalność publiczną w sferze socjalnej na ziemiach polskich przed chrystianizacją. W ustroju rodowo-plemiennym pomoc była sprawą prywatną, domeną systemu naturalnego, rodziny i wspólnotowej solidarności wiejskich społeczności lokalnych.
Po przyjęciu chrześcijaństwa (966) społeczeństwo polskie przez okres wczesnego średniowiecza bardziej kontynuowało własne tradycje, niż ulegało oddziaływaniom kultury zachodniej,
a chrześcijańskie wzory miłosierdzia, dobroczynności, trafiały głównie do stanu rycerskiego i do
miast, których mieszkańcami byli w większości cudzoziemcy27. Historycznie udokumentowana
24
Munday B. i Ely P. (red.), Social Care, op.cit., s. 6-7.
Rosanvallon P., The New Social Question. Rethinking the Welfare State, Princeton 2000; Villa F. (1997), Polityka
społeczna (...), op.cit., s. 56-57.
26
Villa F., Polityka społeczna (…), op.cit., s. 62 i dalej.
27
Radwan-Pragłowski J. i Frysztacki K. (1996), Społeczne dzieje: od filantropii greckiej do pracy socjalnej, Interart,
Warszawa 1996, s. 215.
25
17
publiczna działalność w zakresie pomocy społecznej sięga na ziemiach polskich XII wieku i była,
podobnie jak w całej ówczesnej Europie, związana z działalnością dobroczynną i filantropijną
Kościoła rzymskokatolickiego. Dwiema głównymi formami pomocy były jałmużna rozdawana
potrzebującym, żebrakom i ubogim oraz przytułki przyklasztorne zwane szpitalami, organizacje
charytatywne łączące funkcje schroniska dla bezdomnych, hospicjum dla nieuleczalnie chorych
oraz zakładu leczniczego28. Szpitale usytuowane przy klasztorach lub kościołach zapewniały
schronienie, wyżywienie, odzież i opiekę, choć złe warunki sanitarne oraz niska jakość opieki świadczonej przez niekwalifikowany, przypadkowy personel powodowały wysoką (60-70%)
śmiertelność. Mieszkańcami szpitali byli klienci należący do różnych grup potrzebujących: chorzy, biedni, bezdomni, sieroty, starzy, nawet przestępcy. Jedynymi instytucjami specjalistycznymi
o jednorodnym charakterze były leprozoria (od 1327 lokalizowane poza obrębem miast) oraz
szpitale powstałe dla określonej kategorii klientów (np. powracających z niewoli żołnierzy). Społeczna baza dobroczynności uległa poszerzeniu, gdy filantropią zajęły się osoby świeckie, władcy
(np. Władysław Herman) czy arystokraci. W XV wieku pojawiły się nowe instytucje dobroczynne
– bractwa religijne (Bractwo św. Łazarza, Kraków, 1448 rok). W omawianym okresie brak było
interwencji państwa w sferze socjalnej, a wyjątek od tej reguły stanowiły Statuty Wiślickie Kazimierza Wielkiego (1347), w których znalazła się regulacja opieki nad psychicznie chorymi i nakaz
ewidencjonowania i licencjonowania żebraków miejskich (kontyngenty żebracze Jana Olbrachta
z 1496). W XVI wieku idee reformacji w zachodniej Europie przyniosły postulaty reformy organizacji dobroczynnych, co skutkowało m.in. zakazem sprzedaży odpustów, czyli podstawy jałmużny. W Polsce reformy dobroczynności przeprowadzane w Europie Zachodniej i postulowane przez
Andrzeja Frycza Modrzewskiego nie zostały wprowadzone, a Kościół rzymskokatolicki pozostał
główną instytucją finansującą i administrującą dobroczynnością. Pod zarządem i na utrzymaniu
kościelnym były szpitale, a głównymi instytucjami środowiskowej pomocy społecznej rejestrującymi i wspierającymi potrzebujących pomocy były parafie. Utrzymanie w Polsce dominującej roli
Kościoła rzymskokatolickiego w sferze socjalnej było skutkiem zwycięstwa kontrreformacji posiadającej poparcie szlachty w walce z magnatami, słabością materialną miast uniemożliwiającą
finansowanie szpitali oraz uchwałami soboru trydenckiego (1545-1563) utwierdzającymi kościelną działalność charytatywną. W efekcie nastąpił rozwój bractw religijnych, przejawu nowej pobożności, a także innych, nowych organizacji pomocy społecznej. Największym i najważniejszym
z bractw (członkiem był Zygmunt III Waza) było założone w 1584 przez Piotra Skargę Arcybractwo
Miłosierdzia. Jego celem była pomoc ubogim, chorym i więźniom, a struktura organizacyjna,
sposób działania, tj. kolegialne decyzje dotyczące przyznania świadczeń i ich zróżnicowanie zależne od potrzeb rozpoznanych przez wizytatorów wywiadem środowiskowym, oraz sprawozdawczość socjalna wskazują na nowoczesność rozwiązań. Arcybractwo Miłosierdzia rozwinęło
nowatorskie formy pomocy o charakterze profilaktycznym, np. Skrzynkę św. Mikołaja (fundację
posagową dla ubogich panien) czy Bank Pobożny (bezprocentowe pożyczki pod zastaw). Innym
bractwem powołanym przez Piotra Skargę dla ograniczenia żebractwa było Bractwo Betanii św.
28
Szpitale były z reguły prowadzone przez zakony – cystersów, joannitów itp. Największy rozwój szpitalnictwa
nastąpił między XIII a XIV wiekiem, kiedy placówki te istniały w wielu miastach utrzymywane w części przez władze
miejskie. Por. Leś E., Zarys historii dobroczynności i filantropii w Polsce, Wydawnictwo Prószyński i S-ka, Warszawa
2001, s. 20.
18
Łazarza. W ocenie Janusza Radwana-Pragłowskiego i Krzysztofa Frysztackiego: Działalność pisarska i kaznodziejska Piotra Skargi przyćmiła jego wkład w tworzenie zorganizowanej pomocy
społecznej. Była to co prawda tylko pomoc zewnętrzna opierająca się na jałmużnie, lecz ujęta już
w ramy sformalizowane i świadczona w sposób instytucjonalny oparty na przemyślanych zasadach. Pojawiły się więc zaczątki profesjonalizacji i samoorganizacji świata nędzarzy. Co prawda
same idee zapożyczył Skarga z Zachodu, lecz co najważniejsze, wcielił je w polską rzeczywistość,
dostosowując do naszych warunków29.
Wiek XVII i XVIII to okres wojen, kryzysu gospodarczego i masowego ubóstwa szerokich rzesz
społeczeństwa, którym pomagał Kościół, bractwa religijne oraz, w przypadku mniejszości narodowych i religijnych, gminy wyznaniowe. Rola państwa, w przeciwieństwie do ówczesnych
krajów protestanckich, gdzie istniał publiczny i ogólnokrajowy system świadczeń socjalnych,
była bardzo ograniczona. Jedynie władze municypalne partycypowały w pomocy potrzebującym, jaką prowadził Kościół. Przybyłe do Polski zakony bonifratrów, pijarów, trynitarzy i szarytek rozwinęły ofertę socjalną m.in. w dziedzinie nowoczesnego szpitalnictwa (bonifratrzy),
edukacji (pijarzy), opieki zastępczej nad dziećmi (szarytki). Główną formą pomocy stacjonarnej
były parafialne szpitale – przytułki, w których opieka była zapewniana tradycyjnymi metodami
i świadczona wzajemnie przez pensjonariuszy. Zaczęły się pojawiać placówki specjalistyczne
przeznaczone dla określonego rodzaju klientów, sierocińce, domy poprawcze, alumnaty (instytucje dla weteranów). Obok działalności charytatywnej Kościoła katolickiego występowała
dobroczynność magnacka, czego dowodem są zapisy testamentowe na rzecz ubogich, szpitali
itp. Idee Oświecenia przyniosły nowe rozumienie dobroczynności i filantropii, postrzeganych nie
wyłącznie jako wyraz miłości do Boga, ale także humanizmu świeckiego. Formą pomocy uzasadnioną dobrem klienta i racjonalnością ekonomiczną stała się praca, a zachodnioeuropejska
koncepcja domów pracy przymusowej została przejęta przez polskie organizacje dobroczynne
okresu stanisławowskiego. Pomoc przez pracę stała się główną formą realizowaną w przekształconych w manufaktury instytucjach dobroczynnych, czemu sprzyjało ożywienie gospodarcze i związany z nim popyt na siłę roboczą. Do pomocy potrzebującym zaangażowano państwo,
które podjęło próby ewidencji funduszy szpitalnych, określenia zasad przyznawania wsparcia
oraz sekularyzacji organizacji opieki poprzez wprowadzenie świeckich zarządów nad szpitalami
i koordynację działań pomocowych. Państwo inicjowało bądź udzielało wsparcia programom
opiekuńczym (Instytut Ubogich, Towarzystwo Dobroczynności itp.) oraz podejmowało próby
ustanowienia państwowej administracji w dziedzinie opieki społecznej, czego dowodem było
powołanie przez Sejm Czteroletni (1791) komisji policji, w których gestii były m.in. sprawy
opieki społecznej30.
Analiza procesu rozwoju instytucji polityki i pomocy społecznej w Polsce przed rozbiorami wskazuje, że w okresie średniowiecza nie różnił się on istotnie od organizacji systemów w innych
krajach europejskich. Dominowała pomoc systemów rodzinnych i organizacji kościelnych, filantropia świecka (głównie magnacka) oraz samopomoc grup wyznaniowych. Zasadnicza różnica
29
30
Radwan-Pragłowski J. i Frysztacki K., Społeczne dzieje (…), op.cit., s. 221.
Leś E., Od filantropii (…), op.cit., s. 39.
19
w rozwoju pomocy społecznej pojawiła się w okresie nowożytnym, gdy reformacja w krajach zachodniej Europy przyniosła sekularyzację pomocy społecznej, wzrost zaangażowania władz państwowych i lokalnych w rozwiązywanie kwestii socjalnych. W Polsce kontrreformacja wzmocniła
pozycję Kościoła w obszarze pomocy społecznej i ograniczyła udział państwa w tej sferze. Dopiero ostatnie lata przed upadkiem Rzeczypospolitej przyniosły próby reform i wzrost aktywności
państwa w pomocy potrzebującym. Utrata państwowości w wyniku rozbiorów spowodowała,
że rozwój pomocy społecznej na ziemiach polskich uległ zróżnicowaniu. Analiza porównawcza
systemów socjalnych Rosji, Prus i Austro-Węgier przeprowadzona przez Dariusza Zalewskiego,
za pomocą dwóch czynników instytucjonalnych: typu władzy politycznej i zakresu praw wyborczych, wskazuje na istotne różnice w tym względzie31. Rosja była autorytarną monarchią z ograniczonym zakresem praw wyborczych, w której rozwój pomocy społecznej był utrudniony przez
brak samorządowych organów władzy oraz ustawodawstwa socjalnego (dopiero po 1912 roku
wprowadzono obowiązkowe ubezpieczenia z tytułu choroby i nieszczęśliwych wypadków). Systemy pomocy miały charakter paternalistyczny i dobroczynny oraz koncentrowały się na pomocy
rzeczowej wobec niezdolnych do pracy. Ograniczenie swobód obywatelskich i autonomii duchowieństwa, rusyfikacja ludności polskiej po stłumieniu powstania styczniowego dodatkowo utrudniały inicjatywy socjalne. Możliwość legalnej samoorganizacji uzyskała ludność polska dopiero
w 1906 roku. Niemcy doby kanclerza Bismarcka były konstytucyjną monarchią o rozszerzonym
zakresie praw wyborczych, krajem, w którym najwcześniej spośród państw zaborczych powstał
publiczny system ubezpieczeń społecznych. W latach 70. powstały scentralizowane, obowiązkowe systemy świadczeń socjalnych, a w latach 80. wprowadzono obowiązek ubezpieczenia
chorobowego, od wypadków przy pracy i ubezpieczenia z tytułu wieku, co pozwoliło rozwinąć
pracowniczą opiekę zdrowotną i zmniejszyło śmiertelność.
System pomocy społecznej w zaborze austriackim miał cechy charakterystyczne dla modelu liberalnej demokracji z ograniczonym zakresem praw wyborczych. Dominowały lokalne świadczenia
w postaci działań charytatywnych i samopomocowych dla klientów niezdolnych do pracy. Gmina
miała obowiązek pomocy potrzebującym dopiero wtedy, gdy przekraczało to możliwości lokalnych organizacji dobroczynnych. Nie istniały obowiązkowe świadczenia społeczne, a odbiorcy
pomocy mieli ograniczone prawa obywatelskie (wyborcze). W końcu lat 80. także w zaborze
austriackim wprowadzono ubezpieczenia chorobowe i od wypadków przy pracy.
Analiza tego okresu wskazuje na znaczenie odmiennych systemów politycznych państw zaborczych dla funkcjonowania polityki społecznej na ziemiach polskich oraz złożoną i dynamiczną rzeczywistość państw zaborczych, które przechodziły w okresie XIX wieku liczne zmiany. Przykładem
mogą być Niemcy, które dopiero po zjednoczeniu (1871) zyskały status konstytucyjnej monarchii
o rozszerzonych prawach wyborczych i obowiązkowym systemie świadczeń socjalnych. Podobnie
polityka Rosji wobec ludności polskiej, a co za tym idzie, warunki funkcjonowania systemów pomocy społecznej były jakościowo różne w różnych okresach XIX wieku. Czas rozbiorów dokonał
istotnych zmian społecznych, odbierając pozycję arystokracji i włączając do wspólnoty narodowej
stan trzeci, co stworzyło warunki dla rozwoju idei solidaryzmu społecznego. Utrata niepodległo31
Zalewski D., Opieka i pomoc społeczna (…) op.cit., s. 126 i dalej.
20
ści zmieniła również możliwości działania istniejących wcześniej systemów pomocy społecznej.
Dobroczynność i filantropię kontynuowały kościelne i świeckie instytucje społeczeństwa polskiego, ale ich funkcjonowanie było utrudnione przez państwa zaborcze. Organizacje społeczne były
instrumentem oporu politycznego, ekonomicznego i rozwoju społecznego, łącząc akcję filantropijną z konspiracją niepodległościową. Inicjatywy dobroczynne i filantropijne traktowane były nie
tylko jako pomoc potrzebującym, ale i obowiązek patriotyczny. Głównymi ośrodkami były duże
miasta Warszawa, Kraków, Poznań32. Obok działań dobroczynnych i filantropijnych inicjowanych
i finansowanych przez przedstawicieli arystokracji należy odnotować wybitne przykłady działań
samopomocowych33. Na wsi polskiej głównymi centrami działalności dobroczynnej były dwory
i plebanie. Utrzymywały one szpitale parafialne, udzielały jałmużny, finansując swoją działalność
dzięki ofiarności społeczeństwa. Głównym podmiotem działalności dobroczynnej był jednak Kościół rzymskokatolicki, który stworzył w okresie zaborów własne zgromadzenia zakonne (siostry
służebniczki, felicjanki, nazaretanki, tercjarze brata Alberta itp.), stanowiące odpowiedź na różnorodne potrzeby społeczne (przykładem mogą być księża Augustyn Szamarzewski, Piotr Wawrzyniak, Stanisław Stojałowski czy Marcin Godlewski, którzy zapisali się w historii dobroczynności
polskiej). Rozwijała się także filantropia świecka, będąca domeną kobiet, a nową jakość działalności dobroczynnej zaczęły oferować powstające w końcu XIX wieku profesjonalne stowarzyszenia i instytucje charytatywne, opiekuńcze, lecznicze itp. Prowadzone przez przedstawicieli
inteligencji, stosowały nowoczesne formy pracy z jednostką i rodziną (wypoczynek dzieci, pomoc
prawna itp.). Działalność społeczno-filantropijna nie identyfikowana jednoznacznie z określoną orientacją ideologiczną czy kategorią społeczną, miała charakter powszechny i wspólny cel
– odrodzenie narodowe. Jak piszą Radwan-Pragłowski i Frysztacki: U podstaw cudu, który miał
się wydarzyć, czyli wskrzeszenia Polski, legło nie co innego, jak „służba społeczna”. Kazała ona
widzieć wszystkim powrót do „złotego wieku” w odzyskaniu niepodległości. W tym wypadku
nie Królestwo Boże czy komunizm stały się końcem procesu dziejów, lecz wolna Polska. Wraz
z jej powstaniem powróciły nagle rzeczywiste problemy, z którymi między innymi musiała się już
borykać bardziej osamotniona, ale i doskonaląca się praca socjalna34.
W dziejach pomocy społecznej w Polsce okres rozbiorów spowodował odmienność doświadczeń
historycznych i wzorów interwencji socjalnych na ziemiach polskich i w innych krajach. W zachodniej Europie wiek XIX był okresem budowy nowoczesnej administracji publicznej i tworzenia
podstaw państwowych systemów zabezpieczenia społecznego, którego integralnym elementem
była publiczna pomoc społeczna. Polska ścieżka rozwoju pomocy społecznej była niepubliczna,
oparta na filantropii, dobroczynności religijnej i świeckiej, solidaryzmie społecznym o podłożu
32
Już w 1814 roku powstało Warszawskie Towarzystwo Dobroczynności prowadzące opiekę nad dziećmi – ochronki, żłobki, sierocińce, pomoc dla najuboższych, kuchnie, noclegownie, biura pośrednictwa pracy itp.
33
Powstałe w 1816 roku z inicjatywy Stanisława Staszica Hrubieszowskie Towarzystwo Rolnicze prowadziło m.in.
Bank Pożyczkowy udzielający pożyczek na inwestycje. W ramach systemu pomocy społecznej zapewniano opiekę
sierotom w rodzinach bezdzietnych, utrzymywano niezdolnych do pracy inwalidów wojennych i niedołężnych,
finansowano szkoły i szpitale. Odpowiednikiem Staszica był w zaborze pruskim prekursor pracy organicznej Karol
Marcinkowski, twórca Towarzystwa Naukowej Pomocy dla Młodzieży Wielkiego Księstwa Poznańskiego, pierwszej
instytucji stypendialnej na ziemiach polskich, inicjator budowy Bazaru Polskiego w Poznaniu.
34
Radwan-Pragłowski J. i Frysztacki K., Społeczne dzieje (…), op.cit., s. 260.
21
patriotycznym. Kluczową rolę odgrywały w niej organizacje pomocy nieformalnej, głównie rodziny. Organizacje społeczne były instrumentem oporu politycznego, ekonomicznego i rozwoju społecznego, łącząc akcję filantropijną z konspiracyjnymi działaniami niepodległościowymi.
Gdy na zachodzie Europy budowano podwaliny państwa opiekuńczego, w Polsce rozwijało się
równolegle do polityki społecznej państw zaborczych opiekuńcze społeczeństwo obywatelskie
oparte o zasoby społecznych więzi i zaufania.
W pierwszych latach po I wojnie światowej organizacje pozarządowe, stowarzyszenia i fundacje
były głównymi podmiotami pomocy społecznej ze względu na prowadzoną wojnę polsko-bolszewicką absorbującą siły i środki państwa. Dopiero Konstytucja z 17 marca 1921 roku przyznała
prawo do pomocy każdemu potrzebującemu, a szczegółowe zasady pomocy określono w Ustawie o Opiece Społecznej z 16 sierpnia 1923 roku. Opiekę społeczną określono w ustawie jako:...
zaspokajanie ze środków publicznych niezbędnych potrzeb życiowych tych osób, które trwale lub
chwilowo własnymi środkami materialnymi lub własną pracą uczynić tego nie mogą, jak również
zapobieganie wytwarzaniu się stanu powyżej określonego35. Ustawa uregulowała zakres działania opieki społecznej, środki zaspokajania potrzeb, podział obowiązków opiekuńczych gmin, powiatów, województw i władzy centralnej. Zdefiniowano warunki uprawniające do opieki, zasady
finansowania, a pomocą społeczną objęto: niemowlęta, dzieci i młodzież, ochronę macierzyństwa, starców, inwalidów, kaleki, nieuleczalnie chorych, upośledzonych umysłowo i niezdolnych
do pracy, bezdomne ofiary wojny, szczególnie ciężko poszkodowanych, więźniów po odbyciu
kary, żebractwo, włóczęgostwo, alkoholizm i nierząd. Formami pomocy określonymi w ustawie
było dostarczanie niezbędnych środków żywnościowych, odzieży, bielizny i obuwia, pomieszczenia ze światłem i opałem oraz udzielanie pomocy w nabywaniu niezbędnych narzędzi do pracy
zawodowej, przywrócenie lub podniesienie zmniejszonej sprawności do pracy, pomoc w dziedzinie higieniczno-sanitarnej i sprawianie pogrzebu. Państwo przejęło odpowiedzialność za pomoc
społeczną, ale realizatorem zadań zostały samorządy terytorialne. Obowiązek udzielania pomocy
spoczywał na gminie, w której obywatel zamieszkiwał co najmniej rok. Naczelnym organem administracji państwowej w zakresie opieki społecznej był Minister Pracy i Opieki Społecznej, przy
którym istniała jako organ doradczy i opiniodawczy – Rada Opieki Społecznej, w skład której
wchodzili reprezentanci samorządu, instytucje opieki społecznej i zainteresowanych ministerstw.
Państwo pozostawiło sobie funkcje legislacyjne i nadzorcze, ale główny ciężar finansowy spoczywał na gminach, które nie mogły odmówić pomocy swoim stałym mieszkańcom. Państwo
ponosiło koszty za opiekę nad tymi, którzy nie mieli prawa do opieki w gminie. Zakres podmiotowy opieki społecznej tworzyła pomoc materialna, świadczona głównie w naturze w miejscu
zamieszkania. Uzupełnieniem prawnym i organizacyjnym systemu byli opiekunowie społeczni36,
których zadania obejmowały inicjowanie współpracy i współdziałanie z organizacjami gminnymi,
nadzór nad udzielaniem pomocy, badanie sytuacji rodzinnej i majątkowej korzystających z opieki
społecznej, udzielanie doraźnej pomocy, komunikowanie się z zarządem oraz składanie sprawoz35
Ustawa o Opiece Społecznej z 16 sierpnia 1923 roku.
Zostali oni powołani do życia Rozporządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 6 marca 1928 roku O opiekunach społecznych i komisjach opieki społecznej (Dz.U. RP nr 29, poz. 267) a zasady ich działania określało szczegółowo Rozporządzenie Ministra Pracy i Opieki Społecznej z dnia 11 kwietnia 1929 roku.
36
22
dań ze swojej działalności. Opiekunowie wybierani przez władze lokalne (rady gmin) na okres
trzech lat, korzystali z ochrony prawnej, dysponowali budżetem gminy, z którego mogli udzielać
pomocy potrzebującym. Powołanie instytucji opiekuna społecznego, który miał pełnić rolę pośrednika między urzędem gminy a klientami, rozpoznawać potrzeby i racjonalizować udzielanie
pomocy, miało uspołecznić i usprawnić opiekę na szczeblu lokalnym.
Zasadami prawa socjalnego w II Rzeczypospolitej była powszechność i obowiązkowość świadczeń, a jego cechą szczególną było uspołecznienie, tj. współpraca sektora publicznego z organizacjami pozarządowymi. Określono podstawy prawne funkcjonowania stowarzyszeń, natomiast
nie ujednolicono prawa dotyczącego fundacji i używano zróżnicowanych przepisów państw
zaborczych. Kontynuowały działalność organizacje powstałe przed 1918 rokiem i powstawały
nowe (Towarzystwo Przyjaciół Dzieci, Caritas). Cechą charakterystyczną sektora pozarządowego
w II Rzeczypospolitej była dominacja organizacji o charakterze wyznaniowym i narodowościowym (katolickie, żydowskie, ukraińskie itp.)37.
System opieki społecznej w okresie II Rzeczypospolitej w opiniach współczesnych mu praktyków
był oceniany krytycznie. Starczewski pisał o Ustawie o opiece społecznej z 1923 roku: Ustawa
ta w rzeczywistości jednak nie stanowi całkowitego przełomu między okresami dobroczynności a opieki społecznej, wprowadza bowiem właściwie tylko jedną istotną zmianę: zastępuje
fakultatywność, która była cechą dobroczynności, obowiązkiem udzielania świadczeń z funduszów publicznych. Natomiast nie zmienia metody działania. I dobroczynność, i opieka społeczna
w rozumieniu ustawy z 1923 roku ograniczają się do zaspokajania potrzeb człowieka i to raczej
dopiero z chwilą, gdy potrzeby te już zaistniały. Ograniczają się zatem do ratownictwa, przy czym
rola wspieranego sprowadza się raczej do roli biernej. Opieka społeczna zastąpiła w naszym
kraju dobroczynność publiczną raczej tylko z powodu braku środków materialnych tej ostatniej
na nią w wyniku ewolucji poglądów społecznych. I w dodatku zastąpiła ją tylko czasowo. Czymże
bowiem, jak nie nadal dobroczynnością pozostaje akcja pomocy prowadzona przez wiele stowarzyszeń i instytucji prywatnych z funduszów gromadzonych od społeczeństwa? 38
Wypowiedź Starczewskiego była przejawem sporu o rolę państwa w pomocy społecznej, polemiki między liberałami i zwolennikami interwencjonizmu państwa. Liberałowie odrzucali prawne
regulacje pomocy społecznej, zwolennicy interwencji państwa optowali za zapewnieniem praw
socjalnych w najszerszym możliwym zakresie, stanowisko pośrednie reprezentowali popierający dostosowanie zakresu praw socjalnych do możliwości państwa39. System pomocy społecznej
stworzony w dwudziestoleciu międzywojennym łączył w sobie rozwiązania istniejące w ówczesnej Europie z tradycjami i instytucjami okresu wcześniejszego. Przyjęte rozwiązanie podziału
37
W roku 1937 było w Polsce tysiąc czterdzieści stowarzyszeń posiadających dwieście dziesięć tysięcy członków
opiekujących się macierzyństwem, dziećmi, młodzieżą, dorosłymi i rodzinami. Funkcjonowały tysiąc pięćset trzy
fundacje o celach opiekuńczych i opiekuńczo-leczniczych. Organizacje pozarządowe posiadały pięćset sześćdziesiąt
pięć zakładów opieki zamkniętej dla dwudziestu pięciu tysięcy dzieci i dorosłych oraz sto dziewięćdziesiąt osiem
zakładów dla pięciu tysięcy pięciuset dorosłych. Por. Leś E. (2001), Zarys historii dobroczynności i filantropii w Polsce, Warszawa, Wyd. Prószyński i S-ka.
38
Starczewski J., ibidem.
39
Ratyński W., Problemy i dylematy polityki społecznej w Polsce, Wyd. Difin, Warszawa 2003, tom 1, s. 242.
23
praw i obowiązków między administrację państwową i samorządową było wzorowane na niemieckim, dualistycznym modelu ustrojowym, a instytucja opiekuna społecznego40 odwoływała
się do koncepcji przyjętych w ustawodawstwie Austrii i Niemiec oraz rozwiązań lokalnych niektórych miast41. Polską tradycją zachowaną z okresu przedrozbiorowego i czasów rozbiorowych była
znacząca rola organizacji pozarządowych, w tym szczególna rola Kościoła rzymskokatolickiego.
Problemem prawnym i organizacyjnym była integracja socjalna ziem polskich, czego nie do końca
udało się wykonać do wybuchu II wojny światowej. Ustawa o Opiece Społecznej z 1923 roku nie
obowiązywała na terenie trzech województw: pomorskiego, poznańskiego i śląskiego. Współcześni badacze, oceniając pomoc społeczną w czasach II Rzeczypospolitej, wskazują na rozbieżność między celami założonymi a realizowanymi. Na poziomie makro, tj. konstytucji i ustawy
o opiece, wprowadzono rozwiązania przyjęte w wolnorynkowych demokracjach zachodnich, na
poziomie lokalnym wspólnot samorządowych stosowano strategie odwołujące się do tradycji
sięgających rozbiorów. Okres międzywojenny był w sferze socjalnej bardziej kontynuacją ładu
instytucjonalnego okresu rozbiorów niż jego zasadniczą zmianą.
Jakościowa zmiana dokonała się w czasach PRL, gdy reguły demokracji rynkowej zostały zastąpione przez centralne planowanie i autorytarną władzę. W wymiarze prawnym nowy ustrój
kontynuował początkowo rozwiązania przedwojenne, czego wyrazem było rozszerzenie w 1947
roku obowiązywania Ustawy o Opiece Społecznej z 1923 roku na obszar całego kraju. W czasie zwanym okresem ratownictwa (1945-1947) stworzono podstawy organizacyjne systemu:
powołano Ministerstwo Pracy i Opieki Społecznej, wydziały opieki w urzędach wojewódzkich
oraz społeczne komitety opieki społecznej. Pomoc w owym czasie objęła 26,5% ogółu ludności.
Reaktywowały działalność przedwojenne organizacje społeczne, prowadząc obok instytucji państwowych ratownictwo w formie dożywiania, odzieży, organizacji noclegowni i schronisk. Jakościowe zmiany nastąpiły w latach 1947-1956 w okresie reorganizacji i porządkowania pomocy
społecznej. Rozpoczęto proces likwidacji niezależnych organizacji i stowarzyszeń, przejmowania
przez państwo kontroli nad sferą socjalną, a nowa ustawa o terenowych organach jednolitej
władzy państwowej (1950), likwidując samorząd terytorialny, zniosła system prawny i organizacyjny okresu międzywojennego. Działalność socjalna stała się domeną państwowych zakładów
pracy i związków zawodowych. Zlikwidowano stare fundacje, powołano nowe, państwowe na
miejsce dawnych, niezależnych (Caritas, TPD), upaństwowiono zakłady opieki stacjonarnej. Konstytucja PRL z 22 lipca 1952 gwarantowała prawo do pomocy społecznej i ochrony zdrowia,
opiekę nad matką i dzieckiem, bezpłatną naukę, stypendia, internaty itp. W okresie 1950-1957
rozwój pomocy społecznej został zahamowany z przyczyn politycznych i doktrynalnych. Pomoc
40
Starczewski, oceniając rolę opiekuna, wskazywał w 1938 roku: ...przepisy sprowadzają opiekunów społecznych
do roli czynnika li tylko pomocniczego, a jeśli sprawującego opiekę – to tylko na rachunek gminy. W dodatku obowiązki, nałożone na opiekuna społecznego przez ustawę, mimo że dość ograniczone – okazały się niewykonalne
(...). Nic też dziwnego, że przepisy o opiekunach społecznych pozostały w wielu miejscowościach martwą literą.
Jest co prawda, jak podaje mały rocznik statystyczny, 20 166 opiekunów społecznych w Polsce – ale niestety znaczny ich odsetek to stanowiska li tylko symboliczne (...).
41
Wątpliwości dotyczące roli opiekuna społecznego w opiece międzywojennej wysuwają również badacze współcześni, wskazując m.in. na nierówność pozycji między opiekunem społecznym a klientem, która prowadziła do
relacji typu patron-klient, a nie partnerskiego stosunku opartego na poszanowaniu prawa obu stron. Tego typu
sytuacje zagrażały powszechności i uniwersalizmowi świadczeń.
24
społeczną traktowano marginalnie ze względu na przekonanie, że socjalizm, gwarantując pracę
i zakładową pomoc socjalną, ubezpieczenia społeczne itp., likwiduje zasadność instytucji opieki.
System pomocy obejmował jedynie niezdolnych do pracy ludzi starych oraz osoby z dysfunkcjami
psychofizycznymi, a pomoc ograniczała się do zasiłku pieniężnego lub umieszczenia w zakładzie
opieki zamkniętej. Odstąpiono od zasady lokalności, podjęto próby aktywizacji zawodowej osób
potrzebujących pomocy, a wsparcia udzielano w wyjątkowych przypadkach wybranym kategoriom. Ilustracją tego podejścia jest wypowiedź ówczesnego ministra pracy i opieki społecznej
Kazimierza Rusinka: Ustrój socjalistyczny, likwidując kryzys i bezrobocie jako źródła nędzy społecznej, stawia dwie zasady: a. każdy ma prawo do pracy, b. kto nie pracuje, ten nie je 42.
Odwilż 1956 roku zapoczątkowała nowy okres systemu zabezpieczenia społecznego w PRL.
Uchwałą Rady Ministrów z 1959 roku reaktywowano instytucję opiekunów społecznych. Powołani zostali powiatowi, miejscy i dzielnicowi opiekunowie społeczni jako pracownicy referatów
pomocy społecznej w wydziałach zdrowia i opieki społecznej prezydiów rad narodowych. Organizowali oni i koordynowali działalność terenowych opiekunów społecznych działających w rejonach opiekuńczych. Obsadę pięćdziesięciu tysięcy rejonów opiekuńczych zakończono w latach
1964-1967. Terenowi opiekunowie społeczni byli powoływani przez prezydia rad narodowych
na wniosek organizacji społecznych, komitetów blokowych lub zebrań wiejskich. Uchwała powołująca opiekunów społecznych zachowała tradycję nieodpłatnego wykonywania tej roli. Po
Październiku 1956 nastąpił limitowany przez władze rozwój organizacji społecznych. Działalność
charytatywną podjęły parafie oraz zezwolono na reaktywowanie niektórych stowarzyszeń świeckich i katolickich, a także powstały nowe (np. Polski Komitet Pomocy Społecznej).
Dokonano reorganizacji pomocy społecznej: utworzono Ministerstwo Zdrowia i Opieki Społecznej (1960), na szczeblu wojewódzkim wojewódzki ośrodek opieki społecznej funkcjonujący
przy wojewódzkim szpitalu zespolonym, a na poziomie podstawowym ośrodek opiekuna społecznego działający w ramach zespołu opiekuna społecznego lub jako wyodrębniona komórka
w rejonowej przychodni czy gminnym ośrodku zdrowia. W latach 60. powstały pierwsze szkoły
pracowników socjalnych (1966) jako wyraz dążności do profesjonalizacji zawodu pracownika socjalnego, który wprowadzono do oficjalnej nomenklatury zawodów zarządzeniem Ministra Oświaty
z 24 listopada 1966. Nastąpił zwrot w działaniach pomocy społecznej od pomocy biernej do
czynnej, aktywnej, polegającej na wyszukiwaniu osób i rodzin potrzebujących opieki i pomocy,
przez rozpoznanie potrzeb w środowisku.
Kolejna jakościowa zmiana dokonała się w latach 70., kiedy powołano zespoły opieki zdrowotnej, w ramach których rozpoczęły funkcjonowanie działy służb społecznych. Zmianie uległa rola opiekunów społecznych, w których gestii pozostało zgłaszanie właściwym służbom
społecznym przypadków wymagających pomocy, kontakt z korzystającymi z pomocy, wstępna
diagnoza społeczna (w formie wywiadów z klientami ich rodzinami i sąsiadami). Obowiązki
opiekuna społecznego zostały ograniczone do działań przygotowawczo-diagnostycznych przed
42
Rusinek K., Zagadnienia pracy i pomocy społecznej w działalności rad narodowych [w:] „Praca i Opieka Społeczna” nr 1/2, 1950, s. 15.
25
podjęciem właściwej interwencji socjalnej przez etatowego pracownika socjalnego43. W latach
70. (1974) w Ministerstwie Zdrowia i Opieki Społecznej przyjęto program rozwoju zawodowej
służby socjalnej w latach 1975-1990. Zamierzano rozwijać profesjonalizację poprzez zwiększenie liczby etatowych pracowników socjalnych i ograniczenie zadań opiekunów społecznych do
roli reprezentantów własnych środowisk dbających o ich potrzeby. Lata 80. to okres głębokiego
kryzysu polityczno-gospodarczego, wzrostu obszarów biedy i nowych problemów społecznych
(narkomania, alkoholizm, przestępczość młodzieży itp.). Zmiany w systemie pomocy społecznej
w Polsce w tym okresie oznaczały wzrost roli nieformalnych działań filantropijnych, grup samopomocowych i organizacji pozarządowych. W ramach liberalizacji systemu wymuszonej przez
niewydolność publicznej pomocy społecznej dopuszczono do działań w tym obszarze organizacje
kościelne, czego dobitnym wyrazem była relegalizacja fundacji. Ustawa o fundacjach z 1984 roku
została wprowadzona na potrzeby regulacji dystrybucji darów przez Kościół44.
Bardzo surowo oceniła system w PRL Janina Szumlicz, wskazując na jego liczne wady. Pomoc
społeczna w latach 50. i 60. znajdowała się na marginesie zainteresowań polityki społecznej
i była uważana za wstydliwy problem ustrojowy, co utrudniało jej rozwój. Z kolei budowa pomocy społecznej w latach 70. odbywała się żywiołowo i nie była oparta na uporządkowanych,
systemowych rozwiązaniach. Przez cały okres istnienia PRL zakres i środki działania dostosowywano do zmiennych koncepcji kolejnych ekip sprawujących władzę. Nie było spójnej, ustawowej
regulacji prawnej, pomoc społeczna funkcjonowała w oparciu o resortowe instrukcje (prawo powielaczowe). Podmiotowy zakres pomocy cechowała selektywność i enumeratywność, gdy chodzi o typowanie i uprzywilejowanie różnych kategorii odbiorców pomocy. Przy kwalifikowaniu
do pomocy dominowały kryteria demograficzno-społeczne (wiek, grupa inwalidzka itp.), kosztem
czynników sytuacyjnych (poziom dochodu, sytuacja rodzinna). Organizację pomocy społecznej
charakteryzowały przypadkowe podziały zadań i kompetencji oraz zbiurokratyzowane metody
pracy. Polityka zatrudniania nieprofesjonalistów, pauperyzacja płacowa pracowników socjalnych
(najniższa płaca w sferze budżetowej) oraz brak uprawnień decyzyjnych przyznawania świadczeń
doprowadziły do dużej fluktuacji i deprofesjonalizacji kadr. Dominowała funkcja substytucyjna
pomocy społecznej zamiast funkcji komplementarnych wobec innych instytucji zabezpieczenia
społecznego, brak było poradnictwa i profilaktyki. Centralistyczny sposób finansowania działalności pomocy społecznej i wysoki stopień zmonopolizowania działań przez państwo, w tym
upaństwowienie organizacji społecznych, ograniczyły społeczną aktywność i wywołały brak inicjatywy w działaniach pomocowych osób, grup i zawodowych służb socjalnych. W całym okresie istnienia PRL rósł dystans między tempem wzrostu popytu na pomoc społeczną a tempem
rozwoju podaży infrastruktury socjalnej. Rosnące w latach 80.w wyniku kryzysu gospodarczego
zagrożenia społeczne oraz krytyka ówczesnego systemu pomocy społecznej sprawiły, że w czasie obrad zespołu do spraw ochrony zdrowia Okrągłego Stołu powołano specjalną grupę do
spraw reformy pomocy społecznej. W zakresie organizacji i funkcjonowania pomocy społecznej
zaproponowano:
43
Wódz K., Służby społeczne w Polsce, Wydawnictwo Śląsk, Katowice 1982, s. 33-35.
Głównym dystrybutorem darów zagranicznych była Komisja Charytatywna Episkopatu Polski oraz Charytatywne
Oddziały Diecezjalne.
44
26
1. zachowanie przez państwo roli kreatora polityki w zakresie pomocy społecznej oraz podmiotu współfinansującego działania pomocy społecznej na szczeblu lokalnym
2. przekazanie odpowiedzialności za organizację i realizację zadań pomocy społecznej samorządowym ośrodkom pomocy społecznej i wojewódzkim zespołom pomocy społecznej
3. profesjonalizację służb społecznych przez rozbudowę struktury stanowisk i stworzenie możliwości awansu zawodowego i zróżnicowania płacowego
4. wprowadzenie finansowanej przez budżet centralny, a wypłacanej przez terenowy organ
ubezpieczeń społecznych na podstawie rozpoznania pomocy społecznej renty socjalnej, która
miała zastąpić zasiłek stały i okresowy
5. zmiany sposobu finansowania zadań zlecanych organizacjom społecznym poprzez przesunięcie dotacji do budżetów terenowych oraz rezygnację z wypłat przez pomoc społeczną
świadczeń żołnierzom i inwalidom
6. tworzenie odpowiednich warunków prawnych i organizacyjnych dla rozwoju środków pozabudżetowych (ulgi podatkowe itp.)
7. większy nacisk na różnego typu usługi wspierające, korekcyjne, doradztwo itp.
Podsumowując rozważania dotyczące genezy i ewolucji polityki społecznej, wskazać należy na
kilka cech specyficznych jej rozwoju w Polsce. Powstała, podobnie jak w krajach Europy Zachodniej, z systemów naturalnych, rodzinnych i wspólnotowych, pomoc społeczna była przez
długi okres domeną instytucji niepublicznych, głównie kościelnych. Podczas jednak gdy w wyniku reformacji obecność instytucji religijnych została w krajach protestanckich zastąpiona przez
system publiczny, w Polsce w wyniku zwycięstwa kontrreformacji w XVII wieku oraz upadku
Rzeczypospolitej Obojga Narodów w XVIII wieku dominacja Kościoła uległa utrwaleniu. Specyfika polskiej drogi oznacza nieobecność państwa oraz rozwój niepublicznych systemów wsparcia,
głównie Kościoła. Odmienna sytuacja społeczno-polityczna stworzyła odmienny wzór roli zawodowej pracownika socjalnego, którym w polskich warunkach był społecznik amator działający
z pobudek patriotycznych. Opóźniło to proces profesjonalizacji pracy socjalnej jako zawodu, który
w okresie zaborów wykonywali patrioci społecznicy. Do polskich doświadczeń działania amatorów społeczników odwoływała się także Helena Radlińska, twórczyni pedagogiki społecznej.
W przeciwieństwie do innych krajów instytucjonalizacja polityki i pomocy społecznej w Polsce
dokonała się dopiero po odzyskaniu niepodległości w 1918 roku, ale krótki okres budowy publicznego systemu przerwała II wojna światowa oraz wprowadzenie nowego ustroju w 1945
roku. W okresie PRL pomoc społeczna stała się marginalną instytucją w systemie zabezpieczenia
społecznego socjalistycznego państwa. Zinstytucjonalizowana i scentralizowana utraciła na wiele
lat możliwość korzystania z polskich tradycji społeczeństwa opiekuńczego i jego instytucji w wyniku delegalizacji fundacji i stowarzyszeń oraz likwidacji samorządu terytorialnego. W tych latach
doszło także do dalszej deprofesjonalizacji zawodu pracownika socjalnego. Dopiero po 1989
rozpoczęto budowę opartych o koncepcję decentralizacji, samorządności oraz profesjonalizacji
systemów polityki społecznej.
27
ROZDZIAŁ II. EWOLUCJA POMOCY
SPOŁECZNEJ PO 1989 ROKU
1. BUDOWA SYSTEMU
Pomoc społeczna w sensie prawnym jest instytucją polityki społecznej państwa opiekuńczego,
umożliwiającą jednostkom i grupom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych przy pomocy świadczeń materialnych i pracy socjalnej45. Tak rozumiana publiczna, zinstytucjonalizowana
pomoc społeczna rozwinęła się jako trwały element porządku społeczno-ekonomicznego i kulturowego społeczeństwa industrialnego, uzupełniający lub całkowicie zastępujący dominujące
w poprzednich okresach rodzinne systemy wsparcia oraz działania religijnych i świeckich organizacji charytatywnych. Pomoc społeczna podlega procesom decentralizacji organizacji i programów pomocy; u ich podstaw leży idea lokalizmu, zgodnie z którą działania lokalnych partnerów,
aktywizacja społeczności i jednostek w zakresie zarządzania własnym ryzykiem lepiej służą rozwiązywaniu problemów społecznych niż strategie opiekuńcze państwa46. Tradycje publicznej
(państwowej i samorządowej) pomocy społecznej w Polsce sięgają okresu pomiędzy I a II wojną
światową. Pierwsza ustawa o opiece społecznej została uchwalona już w 1923 roku i, przynajmniej formalnie, obowiązywała przez cały okres socjalistycznego welfare state47.
Na podstawie ustaleń Okrągłego Stołu podjęto prace nad ustawą o pomocy społecznej, przyjętą
w 1990 roku. W ten sposób nowy ład instytucjonalny objął swym zasięgiem obszar zabezpieczenia społecznego. Powstała jakościowo nowa instytucja, narzędzie polityki społecznej państwa.
Stworzono nową strukturę organizacyjną, której główną cechą była decentralizacja, rozpoczęta
w roku 1990 powołaniem gminnych ośrodków pomocy społecznej. Odtąd trwa przebudowa
systemu pomocy społecznej. W ramach reformy administracyjnej kraju wprowadzono w 1999
roku dwa nowe samorządowe szczeble oraz rozszerzono obszar działania pomocy społecznej
poprzez m.in. włączenie zadań z zakresu opieki oraz wychowania dzieci i młodzieży. W 2003
roku przyjęto ustawy: o działalności pożytku publicznego, wolontariacie48 i o zatrudnieniu socjalnym49, a w 2004 nową ustawę o pomocy społecznej. W wyniku przyjęcia wymienionych aktów
legislacyjnych stworzono jakościowo nowe warunki funkcjonowania organizacji pozarządowych
i wolontariuszy działających w obszarze pomocy społecznej oraz podjęto próbę wprowadzenia
45
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, tekst jedn. Dz.U. z 2009 r. nr 175, poz. 1362, z późn. zm.
Przykłady takiego podejścia w krajach UE można znależć w: Geddes M. i Benington J. (red.), Local Partnership
and Social Exclusion in the European Union, Routledge, Londyn 2001.
47
Socjalistyczne „welfare state” jest określeniem Winicjusza Narojka – por. Narojek W., Socjalistyczne „welfare
state”. Studium z psychologii społecznej Polski Ludowej, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1991.
48
Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, Dz.U. z 2003 r. nr 96,
poz. 873.
49
Ustawa z dnia 13 czerwca 2003 r. o zatrudnieniu socjalnym, Dz.U. z 2003 r. nr 69, poz. 424, z późn. zm.
46
28
aktywnej polityki społecznej przeciwdziałającej zagrożeniu trwałą marginalizacją klientów pomocy społecznej. Choć dotychczasowe reformy wywołują różnorodne komentarze ekspertów50,
wskazują na próbę całościowej regulacji tej sfery.
Po 1990 roku system pomocy społecznej w Polsce był przedmiotem wielu przekształceń. Zmierzały one do nadania mu lokalnego charakteru. Samorządy rzeczywiście przejęły wykonywanie
usług pomocy społecznej dla swoich mieszkańców, a także miały podjąć się trudu strategicznego
myślenia w tej dziedzinie w oparciu o kompleksowe programy. Jak pokazują ostatnie badania,
praktyka funkcjonowania systemu napotyka większe trudności, niż sądzono na początku. Samorządy z wielkim trudem radzą sobie z wyzwaniami prowadzenia i tworzenia współczesnego,
nowoczesnego modelu sieci pomocy społecznej. Ale to nie jest tylko ich problem. W skali kraju
brakuje istotnych rozstrzygnięć, które ułatwiałyby budowę systemu będącego odpowiedzią na
wyzwania teraźniejszej doby. Wszystkie dotychczasowe wnioski i rekomendacje dla władz, samorządowców i pracowników pomocy społecznej wymagają spełnienia jednego koniecznego
warunku: o pomocy społecznej należy myśleć nie jak o koszcie, ale inwestycji w zasoby ludzkie,
ograniczającej wykluczenie społeczne, a tym samym wzmacniającej aktywne i twórcze zasoby
ludzkie istotne dla rozwoju w dzisiejszym rozumieniu. Jednocześnie należy sobie zdać sprawę,
że racjonalna sieć pomocy jest coraz bardziej niezbędna, ponieważ obecny rozwój cywilizacyjny
generuje pewną grupę osób, która ma trudności z funkcjonowaniem w coraz bardziej złożonych
i wymagających strukturach społecznych, jak rynek pracy, edukacja itp. Tym samym na znaczeniu
powinny zyskiwać wysiłki, aby racjonalizować i usprawniać system pomocy społecznej. Powinien
on być narzędziem integracji tych, którzy z różnych powodów nie dotrzymują kroku.
Trudnością w Polsce po 1990 roku było to, że polityka publiczna w zakresie pomocy społecznej
wymagała powtórnej budowy. W okresie PRL nastąpiło zerwanie z tradycją społeczeństwa opiekuńczego i jego instytucji, ponieważ znacjonalizowano i scentralizowano różne instytucje i organizacje społeczne zajmujące się pomocą. Zlikwidowano samorząd terytorialny, a w wyniku braku
regulacji ustawowych zawód pracownika socjalnego utracił prestiż i rys profesjonalizmu. W nowej sytuacji po 1990 roku przyjęto założenie, że rozwiązań należy szukać przez decentralizację
funkcji państwa w zakresie systemu pomocy i przez odrodzenie samorządności lokalnej. Dlatego
też na poziomie gmin utworzono, w oparciu o ustawę z 1990 roku, ośrodki pomocy społecznej
jako instytucje o nowej, częściowo zdecentralizowanej, strukturze organizacyjnej, które zaczęły
świadczyć usługi w miejscu zamieszkania. Stały się one partnerem państwowych, centralnych
i wojewódzkich instytucji. W nowym systemie placówki rządowe przyjęły funkcje programowe,
regulacyjne i kontrolne.
50
Wskazuje się m.in., że wprowadzone zmiany nie poprawiły warunków funkcjonowania organizacji pomocy społecznej, tak w obszarze funkcji zarządzających, jak i wykonawczych. Nie zmniejszyło się, mierzone liczbą klientów, obciążenie pracowników socjalnych działających w rejonach opiekuńczych, a wzrosła biurokracja socjalna, co
zwiększyło ogólne obciążenie pracą, a samorządność w pomocy społecznej ze względu na niedostatek środków
oraz odpowiednich kadr pozostała w sferze deklaracji. W ramach reform instytucji pomocy społecznej podjęto także
działania na rzecz profesjonalizacji kadr publicznego systemu, którego pracownicy od 1990 roku muszą zdobywać
niezbędne kwalifikacje na wybranych kierunkach studiów.
29
Stworzony wówczas system pomocy społecznej miał jednak poważny defekt. Polegał on na tym,
że wprowadzono do niego dualizm celów, co jednocześnie znalazło odzwierciedlenie w tym, że
ośrodkom pomocy społecznej przydzielono do wykonania dwa typy zadań. Ustanowiono zadania
własne (schronienie, pomoc rzeczowa ofiarom klęsk żywiołowych, usługi opiekuńcze, pochówek
itp.), które ośrodki realizują za pieniądze z samorządu lokalnego, oraz zadania zlecone (większość zasiłków finansowych, usługi specjalistyczne itp.) wykonywane za pieniądze z budżetu
centralnego. A zatem gminy uzyskały tylko ograniczoną podmiotowość w systemie pomocy społecznej. Objęła ona wąski obszar zakreślony przez zadania własne. Natomiast zadania zlecone
gminom, które finansowało państwo, sprowadziły je do instrumentu odgórnego wsparcia socjalnego dla tych, których można uznać za poszkodowanych przez przekształcenia, które miały
miejsce w trakcie transformacji systemowej (czyli ofiary wysokiego bezrobocia, przekształceń
w gospodarce itp.). Państwu chodziło zatem jakby o to, aby gminy tylko administrowały i kontrolowały skalę problemów społecznych na poziomie lokalnym. Ale konsekwencją tego było to, że
lokalne instytucje pomocy cechowała doraźność. Gminy podejmowały tylko interwencyjne działania wobec nowych grup potrzebujących, ale równocześnie były istotnym elementem polityki
przekształcania całego systemu zabezpieczenia społecznego w Polsce. Realizowały zmianę dotąd
powszechnych programów w świadczenia selektywne, które obejmowały tych, którzy spełniali
kryterium dochodowe. W konsekwencji do systemu pomocy trafiali ci, którzy wypadali z kiedyś
uniwersalnego systemu ubezpieczenia społecznego i zaopatrzenia społecznego. Jednocześnie
rosła liczba klientów pomocy – czyli tych, którzy nie radzili sobie w nowych warunkach. Pogarszała się dysproporcja między popytem na świadczenia społeczne i ich podażą, co powodowało
wzrost administracyjnej kontroli zasadności przyznawania pomocy. Biurokratyzowało to system,
doprowadzając do sytuacji, w której działalność ośrodków pomocy została niemal zredukowana
do dystrybuowania nielicznych środków finansowych, kosztem aktywnej pracy socjalnej, usług
niematerialnych, aktywizacji klientów itp.
Druga reforma administracyjna (1999) miała wyeliminować powyższe wady. Państwo miało
wprowadzić bowiem pełną decentralizację zadań społecznych przez głębsze upodmiotowienie
społeczności lokalnych. Wprowadzono dwa nowe, samorządowe szczeble. Koncepcja zakładała,
że rodzina stanie się głównym podmiotem polityki społecznej. Celem była również odbudowa
społeczeństwa obywatelskiego zgodnie z zasadą subsydiarności. Zakładano również rozszerzenie działania instytucji pomocy społecznej przez włączenie do niej opieki i wychowania dzieci
i młodzieży. Rzecz jednak w tym, że reforma nie została należycie przygotowana. Ogólnikowo
określono zakres oraz kompetencje nowych instytucji i nie zapewniono im wystarczająco dużo
środków na realizację zadań. Brakowało wzorów działania dla nowych organizacji, a kadra nie
została przygotowana odpowiednio do nowych zadań.
Publiczna pomoc społeczna przechodziła kolejne zmiany w latach 2003-2004. Miały one na celu
ograniczenie kosztów jej funkcjonowania oraz poprawę efektywności. Stworzono wówczas szereg rozwiązań legislacyjnych. Obejmowały one kwestie działalności pożytku publicznego i wolontariatu oraz zatrudnienia socjalnego (2003). Powstała także nowa ustawa o pomocy społecznej
(2004). Celem tych inicjatyw ustawowych była budowa społeczeństwa opiekuńczego. Środkiem
30
do tego miało być szersze wprowadzenie do systemu organizacji pozarządowych i indywidualnych wolontariuszy. Chodziło też o zwiększenie działań w zakresie aktywizacji zawodowej,
adresowanych do długotrwałych klientów pomocy społecznej (zagrożeni trwałym wykluczeniem społecznym). Jednym z pomysłów było wprowadzenie kontraktu jako warunku przyznania
wsparcia materialnego, co miało ułatwić przejście od roli biernego klienta do aktywnej partycypacji w procesie pomagania i integracji w środowisku lokalnym.
Mimo licznych reform dokonanych w systemie po 1989 roku, badacze i praktycy wskazują na istniejące od lat słabości instytucji pomocy społecznej. Jakub Wygnański trafnie podzielił je na wady
strukturalno-systemowe oraz ograniczenia funkcjonalne. Do tych pierwszych zaliczyć trzeba brak
diagnozowania problemów społecznych, biurokrację socjalną, fragmentaryzację lokalnej pomocy, złe prawo socjalne oraz brak lokalnej, regionalnej i centralnej polityki społecznej. Natomiast
wadami funkcjonalnymi systemu są: nierówny dostęp do usług socjalnych, rutynizacja działań,
brak lokalnej polityki społecznej oraz planowanie budżetowe zamiast zadaniowego. Joanna Staręga-Piasek, jedna z architektek nowego systemu po 1989 roku, również krytycznie ocenia jego
funkcjonowanie w zakresie zwalczania ubóstwa i wykluczenia społecznego. Jej zdaniem pomoc
społeczna w Polsce nie zwalcza biedy i wykluczenia społecznego, a utrwala sytuację społeczną
klientów. Skutkuje to trwałą dezaktywizacją świadczeniobiorców i w rezultacie staje się źródłem
patologii społecznej. Moim zdaniem, krytyce trzeba też poddać kwestie odpowiedniego kierowania placówkami opieki. We właściwym zarządzaniu tą, wbrew pozorom, niezwykle skomplikowaną instytucją leżą znaczące rezerwy pozwalające na poprawę organizacji pracy i zmniejszenie
przeciążenia pracowników socjalnych działaniami administracyjnymi, które wykonywane są
często kosztem pracy socjalnej. Błędem systemu jest zbytni nacisk na działania krótkookresowe
mimo formalnego wymogu przygotowania i realizacji strategii i rozwiązań długofalowych. Kwestią wymagającą rozwiązania jest także współpraca publicznych instytucji pomocy społecznej
z organizacjami pozarządowymi. Skuteczne rozwiązanie problemów społecznych na szczeblu lokalnym wymaga ścisłego współdziałania, partnerstwa publicznych i pozarządowych podmiotów
działających w obszarze pomocy społecznej. Analiza gminnych ośrodków pomocy – podstawowy
element systemu pomocy – wskazuje, że koncentrują one swą działalność na wypłacie zasiłków.
Cierpi na tym aktywizacja klientów i sama praca socjalna oparta na współpracy ze środowiskiem
lokalnym i jego zasobach. Tymczasem niska efektywność działania gminnych ośrodków grozi
tym, że nastąpi utrwalanie zależności odbiorców wsparcia od instytucji pomocy społecznej, co
pociąga za sobą zwykle dalszą marginalizację i wykluczenie całych grup społecznych i regionów
naszego kraju.
Koncepcja zbudowania systemu pomocy społecznej w oparciu o samorządy lokalne wydawała
się dobra. Podobne trendy decentralizacji tych funkcji miały miejsce w innych krajach. Wąskim
gardłem okazała się jednak niezdolność samorządów do diagnozowania problemów społecznych
i tworzenia koncepcji radzenia sobie z nimi w sposób efektywny i nowoczesny. Ustawa o pomocy
społecznej z dnia 12 marca 2004 roku (artykuły 17.1, 19 i 21) wprowadziła dla gmin obowiązek
opracowania i realizacji strategii rozwiązywania lokalnych problemów społecznych. Strategie
zostały także „zadane” do wykonania powiatom i samorządom wojewódzkim. Problem jednak
31
polega na tym, że zapisy ustawowe nie określiły standardów, jakimi miałaby wyróżniać się strategia. Nie określono trybu ich przygotowania i realizacji, ram czasowych tych działań oraz, co
najważniejsze, nie wymieniono sposobu egzekucji tego obowiązku. Strategie nie zawsze są budowane w oparciu o rzetelną diagnozę sytuacji społecznej, ale tworzone na podstawie sprawozdań i statystyk samorządowych. Niedostatecznie dużo jest też prób prognozy zjawisk, potrzeb
i problemów. W konsekwencji strategie są niekiedy przykładem myślenia życzeniowego (wishful
thinking) dokumentem formalnym, bezużytecznym z punktu widzenia realnych wymagań, jakie
trzeba spełnić, aby zbudować efektywną lokalną politykę społeczną. Strategie – potencjalnie
doskonały instrument planowania polityki społecznej i mobilizacji lokalnych zasobów – ciągle
pozostają niewykorzystanym zasobem pomocy społecznej.
2. GŁÓWNI KLIENCI POMOCY SPOŁECZNEJ
Analiza literatury przedmiotu wskazuje, że niewielka jest ilość danych o pomocy społecznej. Retrospektywną charakterystyką systemu pomocy społecznej w Polsce ukazującą dynamikę zmian
w okresie pięciu lat jest opracowanie Głównego Urzędu Statystycznego51. Późniejsze dane statystyczne, za rok 2011, potwierdzają utrzymywanie się wcześniej wykrytych tendencji. W podsumowaniu analiz pięciolatki 2005-2009 autorzy odnotowali następujące tendencje w pomocy
społecznej:
1. Spadek liczby beneficjentów pomocy społecznej, a jednocześnie wzrost liczby gospodarstw
domowych korzystających z tej pomocy, co wskazuje na zwiększenie liczby samotnych gospodarujących klientów pomocy społecznej.
2. Na wsi z pomocy społecznej korzystały częściej biedne wiejskie, wieloosobowe gospodarstwa domowe.
3. W mieście odbiorcami pomocy społecznej były głównie osoby samotnie gospodarujące z problemami zdrowotnymi.
4. Średni wiek klientów pomocy społecznej wynosił 30 lat (przy średniej wieku 37) z powodu
udzielania pomocy głównie wielodzietnym rodzinom i gospodarstwom domowym.
5. Spadała liczba beneficjentów świadczeń rodzinnych, co tłumaczy się zmniejszeniem się populacji dzieci w wieku uprawniającym do pobierania zasiłku rodzinnego.
6. Wzrastała liczba dzieci w rodzinach zastępczych, co powodowało, że jedna rodzina zastępcza
sprawowała opiekę nad coraz większą liczbą dzieci.
7. Przybywało placówek opiekuńczo-wychowawczych, ale dysponują one coraz mniejszą liczbą
miejsc.
8. Wzrastała liczba miejsc i mieszkańców zakładów stacjonarnych, a szczególnie domów pomocy społecznej dla chorych i niepełnosprawnych osób w starszym wieku, co wydaje się
wskaźnikiem starzenia się społeczeństwa.
51
Pomoc społeczna w Polsce w latach 2005-2009, GUS, Kraków.
32
9. Zmniejszała się liczba zatrudnionego personelu medycznego: lekarzy, rehabilitantów (fizjoterapeutów) i pielęgniarek.
10.Zmniejszało się finansowanie pomocy społecznej z budżetu państwa, przeważały świadczenia rodzinne i zaliczki alimentacyjne, składki na ubezpieczenia emerytalne i rentowe.
11.Rosły wydatki jednostek samorządowych wszystkich szczebli, tj. gmin, powiatów, miast na
prawach powiatów i województw samorządowych.
Przytoczone dane wskazują na trzy główne kategorie klientów pomocy społecznej: ludzi biednych,
mieszkańców wsi oraz osoby starsze. Raporty GUS52 przyniosły bardziej szczegółowe informacje.
Zgodnie z przedstawionymi danymi: bieda dotyka osoby najgorzej wykształcone i rodziny wielodzietne, bieda dotyka częściej młodych niż starszych (mimo mitu o biedzie emerytów). Częściej
także biedne są rodziny mieszkające na terenach nisko zurbanizowanych (wsie i małe miasteczka),
a najczęściej biedni są bezrobotni i klienci pomocy społecznej. Na podstawie danych GUS wskazuje
się, że liczba Polaków żyjących na granicy biedy wyraźnie spadła w latach 2004-2008 z 12,3% do
5,7%, ale od 2011 zaczęła znowu wzrastać. Zagrożenie recesją lub, w gorszym przypadku, kryzysem, rosnące bezrobocie wskazują na perspektywy wzrostu popytu na pomoc społeczną. Jak pisze
Adam Leszczyński, autor artykułu Polska bieda 2012. Im więcej dzieci, tym jej więcej z „Gazety
Wyborczej”, w raportach GUS o biedzie jest kilka niespodzianek. Wzrasta liczba tzw. pracujących
biednych, czyli ludzi, którzy nie są na marginesie społecznym, ciężko pracują, ale mimo to nie są
w stanie wyjść z biedy. Są to głównie słabiej wykształceni pracownicy sektora usług, a ich liczba
rośnie w związku ze złym stanem rynku pracy i niskimi zarobkami. W biedzie żyło w 2011 niemal
9% rodzin, których dochody pochodziły z pracy najemnej na stanowisku robotniczym. Rosnące
bezrobocie nie wskazuje na poprawę sytuacji w tym obszarze. Bardzo złym prognostykiem dla
problemu biedy jest polityka prowadzona w tym zakresie. Główną miarą ubóstwa uprawniającego do pomocy społecznej jest poziom dochodów na głowę członka rodziny. Ten poziom nie był
waloryzowany od 2006 roku, tj. od czasu rządów PiS, i wynosi ciągle 477 złotych miesięcznie dla
jednoosobowego gospodarstwa. Oznacza to w praktyce, jak trafnie wskazuje Adam Leszczyński, że
przez minionych sześć lat inflacja spowodowała, że liczba osób uprawnionych do pomocy, a więc
biednych z punktu widzenia administracyjnego kryterium dochodowego, spadała, choć oczywiście
nie w rzeczywistości, ale dlatego, że spadał poziom dochodów dający prawo do pomocy. Jak pisze
Leszczyński, wydatki na pomoc dla najuboższych spadły od 2005 roku o jedną piątą (przy uwzględnieniu inflacji). W tej sytuacji trudno nie zgodzić się z konkluzją autora artykułu, który pisze: Mamy
te same problemy z biedą od lat i od lat nie potrafimy sobie z nimi poradzić. Zmieniają się rządy,
zmieniają ich programy, a polski system opieki społecznej jest od lat tak samo niewydolny, niedofinansowany i zostawia te same grupy społeczne bez pomocy.
Obszary wiejskie w Polsce nie mają jednolitego charakteru. Z uwagi na ich specyficzne cechy,
takie jak poziom rozwoju lokalnego, dominujący rodzaj działalności, położenie, zasoby środowiska przyrodniczego, kapitał ludzki i społeczny, można wśród nich wyodrębnić zarówno obszary
rozwinięte, jak i problemowe. W przeciwieństwie do terenów miejskich, nisko zurbanizowane
52
Por. Raporty GUS: Ubóstwo w Polsce w 2011 roku oraz Różne oblicza polskiej biedy, Warszawa 2013.
33
obszary naszego kraju cechuje pozytywna tendencja w zakresie liczby ludności. W latach 20002008 miał miejsce stały spadek liczby ludności Polski, jednak zmniejszała się przede wszystkim
populacja miast. W ostatnim dziesięcioleciu liczba ludności wiejskiej systematycznie wzrastała,
a jej udział w ogólnej liczbie ludności Polski zwiększył się od 38,1% w 2000 roku do 39,1%
w roku 201053. Opisana powyżej tendencja systematycznego wzrostu liczby ludności wiejskiej
w Polsce wynika z dwóch zasadniczych powodów: dodatniego salda migracji wewnętrznych
wieś – miasto i dodatniego, choć zmniejszającego się, przyrostu naturalnego ludności. Można
przyjąć, że współczesna wieś jawi się jako atrakcyjne miejsce zamieszkania, oferując relatywnie
tanie grunty, spokój i bezpieczeństwo, a także stale zwiększający się dostęp do urządzeń i obiektów infrastruktury społecznej oraz technicznej. Jednak należy wyraźnie zaznaczyć, że zjawisko
to nie dotyczy obszarów wiejskich położonych peryferyjnie, których dostępność, atrakcyjność
i poziom rozwoju społeczno-gospodarczego są zdecydowanie mniejsze. Nagromadzenie na tych
obszarach wielu zjawisk i uwarunkowań negatywnych znacząco obniża jakość życia, hamuje lub
uniemożliwia procesy rozwojowe, a w efekcie powoduje odpływ ludności. Istotnym problemem
dotykającym gminy wiejskie w Polsce jest również narastające bezrobocie. Liczba bezrobotnych
mieszkańców wsi w latach 2008-2010 zwiększyła się o 186 tys. i w 2010 roku stanowiła 43,8%
ogółu bezrobotnych w Polsce. Wśród bezrobotnych dominują osoby młode – do 34 lat, które
w 2010 roku stanowiły 56% ogółu bezrobotnych. Kolejną charakterystyczną cechą obszarów
wiejskich, negatywnie wpływającą na dynamikę i możliwości ich rozwoju, są szeroko rozumiane
uwarunkowania prowadzenia działalności gospodarczej. Zalicza się do nich m.in. wysokie koszty
handlu (rozproszenie odbiorców, oddalenie od rynków zbytu), utrudniony dostęp do instytucji
wpierania przedsiębiorczości czy ciągle jeszcze niższy niż na terenach miejskich poziom wyposażenia w infrastrukturę techniczną i społeczną54. Pomimo wymienionych powyżej czynników,
w ciągu ostatnich lat można zaobserwować znaczący wzrost liczby podmiotów gospodarczych
działających na obszarach wiejskich. Jednak nadal ocenia się, że w odniesieniu do liczby ludności
zamieszkującej obszary wiejskie naszego kraju, liczba podmiotów gospodarczych na wsi pozostaje niewielka, a wskaźnik przedsiębiorczości w 2009 roku w dalszym ciągu utrzymywał się na
poziomie blisko 2-krotnie niższym niż w miastach (63 na wsi, 121 w miastach)55.
Polską wieś wyróżniają także charakterystyczne, negatywne uwarunkowania realizacji zadań lokalnej polityki i pomocy społecznej. Specyfika pomocy społecznej na wsi to małe ośrodki pomocy
społecznej o niewielkim potencjale kadrowym i organizacyjnym, gorsza infrastruktura społeczna, a w rezultacie mała dostępność usług społecznych56. Równocześnie, jak wskazują analizy
53
Rocznik Statystyczny Rolnictwa 2011.
Szerzej bariery rozwoju przedsiębiorczości na terenach wiejskich opisuje raport Bariery instytucjonalne rozwoju
przedsiębiorczości na terenach wiejskich opracowany przez Europejski Fundusz Rozwoju Wsi Polskiej w 2011 roku
http://efrwp.pl/theme/site/userfiles/files/RAPORT_przedsiebiorczosc.pdf, pobrano dnia 12 czerwca 2012 roku.
55
Grosse T., Hardt Ł., Sektorowa czy zintegrowana, czyli o optymalnej strategii rozwoju polskiej wsi, Pro Oeconomia
Fundacja Ewaluacji i Badań Ekonomicznych, Warszawa 2010, s. 23.
56
Kowalczyk B. i Krzyszkowski J., Modele sposobu realizacji usług o określonym standardzie w jednostkach organizacyjnych pomocy i integracji społecznej, [w:] Szarfenberg R. (red.) Krajowy Raport Badawczy. Pomoc i integracja społeczna wobec wybranych grup – diagnoza standaryzacji usług i modeli instytucji, WRZOS, Warszawa 2011, s. 316.
54
34
prowadzone przez GUS57, zapotrzebowanie na pomoc społeczną jest zdecydowanie większe na
wsi, gdzie 11% mieszkańców to beneficjenci świadczeń pomocy społecznej lub członkowie ich
rodzin. To niemal dwa razy więcej niż w miastach, gdzie ten odsetek wyniósł 6%. Mieszkańcy
wsi stanowią 54% wśród 3 mln osób zarejestrowanych w ośrodkach pomocy społecznej (udział
ludności wiejskiej w liczbie ludności ogółem wynosi niespełna 40%). Udział mieszkańców miast
i wsi wśród niepracujących beneficjentów jest bardzo zbliżony, ale w miastach częściej niż na wsi
mieszkają osoby bezrobotne poszukujące pracy, a na wsi – osoby bierne zawodowo. Udział pracujących w liczbie świadczeniobiorców ogółem wynosił w 2011 roku niemal 8%, w tym pracujący
mieszkańcy wsi to populacja dwukrotnie większa niż pracujący beneficjenci z miast. W małym
stopniu na potrzebę korzystania z pomocy społecznej narażone są osoby w wieku poprodukcyjnym, które stanowiły 6% ogółu beneficjentów. W tym przedziale wieku trzy razy częściej
z pomocy społecznej korzystają kobiety niż mężczyźni. Beneficjenci pomocy społecznej w wieku
poprodukcyjnym częściej mieszkają w mieście (4%) niż na wsi (2%). Odwrotnie niż w przypadku
osób, wśród gospodarstw domowych nieco większą reprezentację stanowią mieszkańcy miast,
skąd wywodzi się prawie 60% gospodarstw domowych. W skali kraju nieco większą zbiorowość
– ponad 60% ogółu – stanowią gospodarstwa domowe wieloosobowe. Wynika to stąd, że na
większym obszarze kraju – na wsi i w małych miastach – przewagę stanowią rodzinne gospodarstwa wieloosobowe. Gospodarstwa jednoosobowe to prawie 40% wszystkich gospodarstw
domowych, a osoby samotnie gospodarujące stanowią 25% dorosłych beneficjentów pomocy
społecznej. Ponad 60% osób samotnie gospodarujących to mężczyźni, zarówno w mieście, jak
i na wsi. Najliczniejszą reprezentację wśród osób samotnie gospodarujących, zarówno na wsi,
jak i w mieście, to osoby w wieku 50-59 lat, które stanowiły ponad 30% tej grupy beneficjentów.
W mieście ich udział dochodził do 40%. Jeśli chodzi o gospodarstwa wieloosobowe, to ponad
połowę – 55% gospodarstw z dziećmi – tworzą małżeństwa z dziećmi. Dominują one na większym obszarze kraju, stanowiąc na wsi prawie 70% badanej grupy gospodarstw. W miastach ich
udział jest znacznie mniejszy – wynosi 39%. Tam największą populację tworzą gospodarstwa
domowe rodzin niepełnych, czyli osób – najczęściej kobiet – samotnie wychowujących dzieci.
Udział rodzin niepełnych na wsi jest o połowę mniejszy. Przeciętne gospodarstwo domowe beneficjenta pomocy społecznej utrzymuje dwoje dzieci w wieku poniżej 18 lat, przy czym gospodarstwa z dziećmi w miastach są mniejsze niż na wsi z przewagą rodzin z 2 dzieci i relatywnie dużym
udziałem rodzin wielodzietnych – wynoszącym 34%, a więc o 10 p. proc. więcej niż w miastach.
Przeciętna rodzina na wsi utrzymuje więcej niż 2 dzieci.
Ogólnie zły, jak się wydaje, stan usług pomocy społecznej na rzecz ludzi starszych może przynajmniej częściowo wytłumaczyć analiza legislacji socjalnej58, a więc głównego regulatora systemu publicznej pomocy społecznej. W ustawie o pomocy społecznej z 2004 roku nie ma zapisu
o gwarantowaniu pomocy społecznej w sytuacji starości, samotności i bezradności. Brak gwarancji ustawowych dla osób starszych łączy się z brakiem ustawowego określenia specyfiki pracy
57
Beneficjenci Środowiskowej Pomocy Społecznej w 2011 roku, GUS Urząd Statystyczny w Krakowie, Opracowanie
Sygnalne, Kraków, listopad 2012.
58
Szatur-Jaworska B. (red.), Stan przestrzegania praw osób starszych w Polsce. Analiza i rekomendacje działań,
Biuletyn Rzecznika Praw Obywatelskich. Materiały nr 65, Warszawa 2008.
35
socjalnej na rzecz tych osób i zdefiniowania obowiązków pomocy społecznej wobec tej kategorii
klientów (np. diagnozowania i monitoringu ich deficytów i potrzeb). Również ustawowo określony próg dochodowy nie uwzględnia wieku i specyfiki konsumpcji (leki), co w efekcie ogranicza prawo osób starszych do zasiłków – są zbyt zamożne. Brak wyraźnie określonych zadań
i obowiązków pracownika socjalnego (obecnego w terenie i znającego potrzeby mieszkańców)
powoduje, że wielu starszych ludzi nie otrzymuje pomocy, bo się po nią nie zgłasza. Podobny
problem występuje w Niemczech, gdzie – jak wskazuje P. Sałustowicz59 – 25% uprawnionych
nie korzysta ze świadczeń. Innym problemem, który determinuje uwzględnianie specyficznych
potrzeb osób starszych w pracy socjalnej, jest podaż pracy w usługach opiekuńczych. Na rynku
pracy brakuje osób przygotowanych do zatrudnienia w zawodach opiekuńczych – opiekunów
osób starszych, pielęgniarek środowiskowych itp., co jest spowodowane niskimi płacami, trudnymi warunkami pracy i niskim prestiżem społecznym tych zawodów. Z kolei rodziny osób starszych
i niepełnosprawnych są pozostawione samym sobie z ich problemami finansowymi i organizacyjnymi. Potrzebne jest wsparcie ze strony pomocy społecznej poprzez poradnictwo, wypożyczalnie
sprzętu, grupy wsparcia dla opiekunów, ośrodki krótkiego pobytu pod nieobecność opiekunów
czy telefony zaufania. Alternatywą opieki środowiskowej nie jest pomoc stacjonarna, bowiem
wprowadzone w 2004 roku nowe zasady finansowania pobytu osób starszych spowodowały, że
zmniejszyła się liczba skierowań do domów pomocy społecznej i pogorszył stan zdrowia przyjmowanych. Pomoc stacjonarna niesie także ze sobą ryzyko spowodowane brakiem skutecznego
nadzoru i kontroli, szczególnie prywatnych domów pomocy społecznej. Skutkuje to przypadkami
zaniedbań i nadużyć wobec starszych ich mieszkańców. Zaspokojenie potrzeb osób starszych
jest zagrożone finansowo, ponieważ kwoty planowane na pomoc społeczną i ochronę zdrowia
są przeznaczane na rozwiązywanie kwestii zakwalifikowanych w samorządach jako ważniejsze,
priorytetowe. Istnieją także zagrożenia organizacyjne związane z opieką środowiskową nad osobami starszymi w gminach. Zbyt duża jest często liczba klientów przypadających na jednego pracownika socjalnego czy podopiecznych jednej opiekunki środowiskowej. Ograniczenie pomocy
środowiskowej do zadań własnych gminy spowodowało, że najbiedniejsze i najstarsze demograficznie gminy nie są w stanie zaspokoić potrzeb opiekuńczych swoich najstarszych mieszkańców.
W tej sytuacji instytucje środowiskowej pomocy społecznej ograniczają działania wobec osób
starszych w miejscu zamieszkania do podstawowych usług opiekuńczych – brakuje pracy socjalnej oraz poradnictwa, co skutkuje izolacją tych osób i ich zaniedbaniem. W ogólnopolskich
badaniach społecznych Standardy usług w pomocy społecznej60 jako najczęściej stosowaną metodę pracy socjalnej z osobami starszymi podawano metodę pracy z przypadkiem (casework),
a jako trzy najczęściej wykorzystywane techniki: poinformowanie klienta o jego uprawnieniach,
zasobach i możliwościach, poinformowanie o działalności różnych instytucji oraz wspieranie
osób starszych w pozyskiwaniu pomocy ze strony właściwych organów instytucji publicznych
i niepublicznych. Najczęściej wymienianymi narzędziami pracy socjalnej były z kolei: wywiad
środowiskowy, rozmowa umożliwiająca analizę braków, zasobów, oczekiwań oraz gromadzenie
59
Sałustowicz P., Pomoc społeczna w wybranych krajach Unii Europejskiej, Instytut Rozwoju Służb Społecznych,
Warszawa 2009, s. 113 i dalej.
60
Krzyszkowski J. , Osoby starsze, w: Krajowy Raport Badawczy, red. Szarfenberg R., WRZOS, Warszawa 2011.
36
i analiza dokumentów. W tych samych badaniach stwierdzono, że poziom standaryzacji pracy
socjalnej z osobami starszymi jest bardzo niski, a lokalnie wypracowane (choć zwykle niespisane)
reguły w tym zakresie deklarowało jedynie 12% jednostek organizacyjnych pomocy społecznej.
Największy poziom standaryzacji w pracy socjalnej z osobami starszymi występował w miejskich
ośrodkach pomocy społecznej i miejskich ośrodkach pomocy rodzinie.
3. PRACA SOCJALNA ALTERNATYWĄ DLA POMOCY SPOŁECZNEJ
Dla wielu komentatorów praca socjalna wydaje się alternatywą i remedium dla słabości obecnego systemu. Ustawowo praca socjalna została określona jako działalność zawodowa skierowana
na pomoc osobom i rodzinom we wzmocnieniu lub odzyskaniu zdolności do funkcjonowania
w społeczeństwie oraz na tworzenie warunków sprzyjających temu celowi. Jest ona jednym
z zadań pomocy społecznej obok m.in. tworzenia warunków organizacyjnych pomocy, diagnozy potrzeb, przyznawania i wypłaty świadczeń, realizowanych przez pracowników publicznych
(państwowych i samorządowych) organizacji pomocy społecznej. Prowadzenie pracy socjalnej
jest zadaniem nałożonym ustawowo na gminne ośrodki pomocy społecznej. Wśród wielu definicji pracy socjalnej najszerszą wydaje się zaproponowana przez Malcolma Payne, według którego:
Praca socjalna jest specjalnym rodzajem aktywności, w ramach której ludzie wchodzą ze sobą
w interakcje w rolach pracownika socjalnego i klienta. Praca socjalna jest społecznie tworzoną
rzeczywistością, częścią szerszego układu społeczno-kulturowego, który określa zawód pracownika socjalnego, rolę klienta oraz funkcjonowanie instytucji pomocy społecznej61.
Wszystkie definicje zwracają uwagę na instytucjonalny, organizacyjny wymiar pracy socjalnej,
realizowanej w ośrodkach publicznych, samorządowych, ale także w stowarzyszeniach i fundacjach pozarządowych oraz placówkach prywatnych przez przygotowanych do wykonywania
swych zadań pracowników socjalnych.
Dominacja publicznego systemu pomocy społecznej ułatwiła profesjonalizację pracy socjalnej,
bowiem – jak wskazuje Kazimiera Wódz: Instytucjonalny model państwa opiekuńczego stworzył
szerokie pole działania dla zawodowych pracowników socjalnych, otwierając w ten sposób nowy
etap rozwoju pracy socjalnej. Praca socjalna uznana oficjalnie za niezbędny i skuteczny środek realizacji polityki dobrobytu, utraciła – wydawało się – na zawsze cechy dobrowolności czy dobroczynności, stając się rodzajem specjalistycznej, fachowej usługi oferowanej przez lokalne agendy
welfare state, wśród których szczególna rola przypada tzw. personalnym służbom społecznym62.
Obecnie za najbardziej obiecującą metodę pracy socjalnej uważana jest metoda środowiskowa,
określana również w języku polskim jako metoda organizowania środowiska lokalnego63 lub or61
Payne M., Modern Social Work Theory, MacMillan, Londyn 1997, s. 8-9.
Wódz K., Praca socjalna w środowisku zamieszkania, Wydawnictwo Interart, Warszawa 1996, s. 29.
63
Piotr Czekanowski i Przemysław Oniszczuk opowiadają się zdecydowanie za określeniem organizowanie społeczności lokalnej, ponieważ, jak twierdzą, nazwa metoda środowiskowa jest myląca, gdyż każda z metod pracy
socjalnej jest realizowana w określonym środowisku. Por. Czekanowski P., Oniszczuk P., Czym jest organizowanie
społeczności lokalnej, Organizowanie Społeczności Lokalnej w Polsce, Projekt Matra, Gdańsk 1999, s. 8.
62
37
ganizowanie społeczności lokalnej. Powstała w USA w okresie Wielkiego Kryzysu Gospodarczego
i II wojny światowej jako reakcja na ówczesne problemy społeczeństwa amerykańskiego, ale także w wyniku rozwoju nauk społecznych oraz wzrostu zainteresowania problematyką lokalnego
planowania społecznego i polityki społecznej. Formalnie początek metody środowiskowej łączy
się z powołaniem w 1946 roku Amerykańskiego Towarzystwa do Badań nad Organizowaniem
Środowiska Lokalnego (American Association for the Study of Community Organization) oraz
jej uznaniem w 1962 roku przez Amerykańską Radę do spraw Kształcenia w Dziedzinie Pracy
Socjalnej za trzecią metodę pracy socjalnej. Komitet ds. Organizacji Społeczności Krajowego Stowarzyszenia Pracowników Socjalnych uznał, że w zakres ról zawodowych pracownika socjalnego
pracującego metodą środowiskową wchodzi definiowanie celów i priorytetów, pomoc grupom
dla poprawy skuteczności ich działań, kierowanie w trudnych sytuacjach oraz inicjowanie działań
poprzez edukację, demonstracje itp. Z USA, gdzie przy użyciu metody środowiskowej (community
action) była realizowana Wojna z Biedą (War on Poverty), dotarła ona do Europy. Amerykańska,
słownikowa definicja metody środowiskowej określa ją jako: Proces interwencji używany przez
pracowników socjalnych i inne profesje, aby pomóc jednostkom, grupom i kolektywom posiadającym wspólne interesy lub pochodzącym z tego samego obszaru geograficznego rozwiązywać
problemy społeczne i podnieść dobrobyt poprzez planowane działanie zbiorowe. Techniki stosowane w metodzie środowiskowej obejmują identyfikację obszarów problemowych, analizowanie przyczyn, formułowanie planów, rozwój strategii, mobilizowanie niezbędnych zasobów,
znajdowanie i pozyskiwanie liderów lokalnych i zachęcanie ich do współpracy, aby ułatwić ich
działania64.
W polskiej pedagogice społecznej opisał metodę środowiskową Aleksander Kamiński, definiując ją jako: …ulepszanie sytuacji zjednoczonymi siłami organizacji publicznych i społecznych,
mobilizujących wszelkie siły społeczne do działań w oparciu o wspólny plan, wypracowany przy
pomocy odpowiednich badań kompleksowych65. Zdaniem Kamińskiego można wyróżnić wąskie
i szerokie rozumienie metody środowiskowej. Wąska metoda środowiskowa oznacza, że działania środowiskowe mają charakter interwencyjny, ratowniczy i są prowadzone przez jedną grupę
lub instytucję wobec jednego wybranego obiektu czy problemu. Z szeroką metodą środowiskową
mamy do czynienia, gdy działania są podejmowane kompleksowo wobec całego środowiska
z udziałem jego członków66.
Współczesne polskie definicje omawianej metody różnią się między sobą stopniem szczegółowości oraz rozłożeniem akcentów. Na planowy charakter działania zwraca uwagę Kazimiera Wódz,
zdaniem której metoda organizowania społeczności lokalnej polega na planowym wywoływaniu
zmian w określonej społeczności będącej przedmiotem oddziaływania67. Aspekty aktywizujące
i edukacyjne eksponuje Barbara Szatur-Jaworska pisząc: …Organizowanie środowiska lokalnego
jest działalnością, mającą na celu wspomaganie rozwoju całego środowiska i tworzących je ludzi,
64
Baker J., The Social Work Dictionary, NASW 1991, s. 43.
Kamiński A., Funkcje pedagogiki społecznej. Praca socjalna i kulturalna, Warszawa 1972, s. 124.
66
Kamiński A., Funkcje pedagogiki społecznej, PWN, Warszawa 1972, s. 280 i dalej.
67
Wódz K., Praca socjalna w środowisku zamieszkania, Interart, Warszawa 1996, s. 153.
65
38
m.in. poprzez wspieranie społecznej aktywności, upowszechnianie pożądanych wzorów zaspokajania potrzeb i stosunków społecznych, oddolne organizowanie inicjatyw samopomocowych itp.68
Na samoorganizację społeczności lokalnej oraz aktywność własną klienta dla zaspokojenia potrzeb kładą nacisk Piotr Czekanowski i Przemysław Oniszczuk69 – przeciwstawiając się poglądom
Aleksandra Kamińskiego, że organizacje publiczne i społeczne najlepiej mobilizują ludzi do działania w celu polepszenia sytuacji ich społeczności lokalnej. Wielość definicji tłumaczy istnienie
licznych rodzajów i odmian metody środowiskowej. Proces tworzenia różnorodnych typologii
i klasyfikacji metody środowiskowej zapoczątkował Jack Rothman, wyróżniając trzy modele pracy
środowiskowej.
1. Planowanie społeczności (community planning) – podstawową strategią jest inicjowanie
i koordynowanie działań planistycznych dla rozwiązania problemu społecznego poprzez reorganizację istniejących instytucji społecznych bądź organizację nowych. Planowanie społeczne jest inicjatywą instytucjonalną podejmowaną przez służby społeczne we współpracy
z samorządem lokalnym i opartą na działaniach ekspertów;
2. Aktywizacja i rozwój społeczności lokalnej (community development) – metoda wspierania
rozwoju społeczności lokalnej jej integracji poprzez m.in. motywowanie do samopomocy,
wspieranie przywództwa lokalnego, rozwój partycypacji mieszkańców dla budowy demokracji lokalnej, działania na rzecz środowiska lokalnego. Rozwój lokalny jest stosowany
w społecznościach zatomizowanych w celu zainicjowania procesów integracji społecznej,
zaradności i samopomocy, a motorem zmian są w tym przypadku grupy mieszkańców kierowane przez lokalnych liderów;
3. Akcja socjalna (community action, social action) – polega na aktywności grup potrzebujących
pomocy, pokrzywdzonych, poprzez nacisk na władzę (marsze protestacyjne itp.).
Wśród wielu odmian metody środowiskowej najlepsze wydaje się podejście systemowe70. Rozpatrywanie pracy socjalnej w kategoriach systemowych jest zasadne, gdy przypomnieć, że misją
organizacji środowiskowej pomocy społecznej jest pomoc potrzebującym w ich środowisku zamieszkania. Koncepcja systemów łączy w sobie terapeutyczną (skoncentrowaną na jednostce)
i reformatorską (nastawioną na zmianę środowiska) tradycję w pomocy społecznej i pracy socjalnej. Analiza systemowa praktyki pracy socjalnej opiera się na założeniu o zależności jakości
życia klientów pomocy społecznej od systemów wsparcia znajdujących się w ich środowisku
społecznym. Systemy wsparcia tworzą rodzina, przyjaciele, współpracownicy (systemy naturalne,
nieformalne), grupy środowiskowe, związki zawodowe (systemy formalne) oraz infrastruktura
społeczna (przychodnie zdrowia, szpitale, szkoły itp.). Potrzebujący pomocy nie zawsze są w stanie skorzystać z systemów wsparcia, które mogą nie istnieć w ich otoczeniu, nie posiadać odpowiednich zasobów, ludzie mogą być nieświadomi ich obecności, nie chcieć czy nie móc z nich
68
Szatur-Jaworska B., Hasło Praca Socjalna, [w:] Leksykon Polityki Społecznej, Instytut Polityki Społecznej Uniwersytetu Warszawskiego, Oficyna Wydawnicza ASPRA-JR, Warszawa 2001, s. 154.
69
Czekanowski P. i Oniszczuk P., op.cit., s. 9.
70
O tym podejściu pisze od lat wielu autorów. Por. Pincus A., Minahan A., Social Work Practice: Model and Method,
Ithaca, IL: Peacock 1973, Payne M., Modern Social Work Theories, Macmillan, Londyn.
39
skorzystać (efektywne użycie systemów pomocy jest trudne, gdy pozostają one w konflikcie).
Pracę socjalną można w tym podejściu rozpatrywać przez system zmiany (pracownicy socjalni
i organizacje, w których pracują), system klientów (jednostki, rodziny, społeczności lokalne itp.),
system działania (zespół, z którym współpracuje pracownik socjalny dla wywołania pożądanej
zmiany oraz system celu, na który oddziałuje pracownik socjalny dla uzyskania pożądanej zmiany). Rolą pracownika socjalnego powinno być budowanie systemów wsparcia lub poprawa ich
relacji z klientami pomocy społecznej. Pracownik socjalny może pozostawać ze swoim otoczeniem w różnych relacjach (współpracy, konfliktu lub negocjowania porozumienia)71, ale w każdej
z tych ról jego działanie jest oparte na interakcjach ze środowiskiem i obecnymi w nim systemami. Rozwinięciem koncepcji systemów jest podejście ekologiczne, oparte na biologicznym
pojęciu ekosystemu, rozpowszechnione w praktyce pracy socjalnej w latach 80. przez Germain72
i Gitterman jako tzw. model życia. W tym modelu ludzie są postrzegani jako żywe systemy,
podmioty pozostające w relacjach wymiany ze środowiskiem. Interakcje między jednostką a jej
środowiskiem społecznym zostają zakłócone przez problemy społeczne (biedę, dyskryminację
itp.), dlatego celem pracy socjalnej powinno być wzmacnianie zdolności adaptacyjnych klientów
i wpływanie na środowisko celem ułatwienia procesów przystosowawczych jednostki. Najpopularniejszą odmianą koncepcji systemowych jest podejście sieciowe73, które zakłada potrzebę
oparcia działań pracownika socjalnego i organizacji pomocy społecznej na istnieniu sieci wsparcia, pomocy (m.in. grup samopomocy). Celem działań jest identyfikacja formalnych i nieformalnych sieci społecznych klienta i użycie ich w procesie pomocy. Podejście sieciowe skupia uwagę
na sieciach osobistych i społecznych. W pierwszym przypadku pracownik socjalny koncentruje
się na wzmocnieniu (empowerment) i rozwinięciu umiejętności samopomocy klienta poprzez
m.in. trening umiejętności społecznych. Społeczny aspekt podejścia sieciowego oznacza z kolei
działania pracownika socjalnego w roli pośrednika, konsultanta ułatwiającego relacje między
sieciami pomocy a klientem. Praca z systemami wsparcia może obejmować kliniczne interwencje
w istniejące już sieci, zarządzanie relacjami jednostki z sieciami społecznymi oraz działania na
rzecz rozwoju i doskonalenia sieci pomocy. Jak wskazują badania empiryczne, bardziej racjonalną strategią jest wspieranie nieformalnych sieci niż zastępowanie nimi formalnych publicznych
systemów pomocy. Wymienione odmiany teorii systemów łączy nacisk na środowiskowe uwarunkowania pracy socjalnej, interaktywny charakter oraz podejście ekwiwalentne i multifinalne
unikające linearnej, przyczynowo-skutkowej interpretacji zjawisk i procesów społecznych. Cechą dystynktywną koncepcji systemowych jest także ich unitarny, integracyjny charakter łączący
różne metody pracy socjalnej74. Podejście określane jako ekologiczne lub ekosystemowe staje
się współcześnie dominującym modelem pracy socjalnej, której celem jest poprawa systemów
społecznego wsparcia przez działanie środowiskowe oraz wzmacnianie kompetencji osobistych
klienta. Sprzyja temu bliskość instytucji pomocy społecznej i pracowników socjalnych pochodzą71
Payne M. (1997), Modern Social Work Theories, Macmillan, Londyn 1997, s. 138.
Germain C.B., Gitterman A., The Life Model of Social Work Practice, Columbia University Press, New York 1980,
s. 5 i dalej.
73
Niger Reigate, Networking, [w:] The Blackwell Companion to Social Work, red. Martin Davies, Blackwell Publishers, Oxford 1997, s. 214-222.
74
Payne M. (1997), ibidem, s. 153.
72
40
cych ze społeczności, w której działają, oraz znajomość warunków życia, cech środowiska społecznego i kulturowego klientów. W tym modelu zakłada się partnerstwo pracownika socjalnego
i jego nieformalnego opiekuna, czyli dzielenie się odpowiedzialnością za losy klientów z członkami rodziny, sąsiadami, grupami samopomocowymi i organizacjami pozarządowymi, tworzenie
systemu, sieci wsparcia społecznego. Istotą działań jest nie tylko określenie potrzeb i problemów
podopiecznych, ale i potencjału możliwości formalnych i nieformalnych sieci wsparcia. Bliskie podejściu systemowemu w pracy socjalnej w społeczności lokalnej jest tzw. szerokie, wszechstronne (comprehensive community initiatives)75 podejście do organizowania społeczności lokalnej.
Jest to kompleksowe działanie wewnętrzne i zewnętrzne wielu podmiotów lokalnych obejmujące wszystkie obszary życia społeczności lokalnej celem jej całkowitej przebudowy. Główne cele
programów i praktyki w ramach szerokiego podejścia do organizowania społeczności lokalnej
obejmują koordynację działań oraz poprawę efektywności i wydajności pracy instytucji lokalnych,
tworzenie nowych form uczestnictwa, a także włączanie w budowę społeczności lokalnej podmiotów z zewnątrz. Strategia comprehensive community initiatives odwołuje się bezpośrednio
do kapitału. Kluczowym działaniem w tej strategii jest budowa i rozwój kapitału ludzkiego (zaradności jednostkowej), kapitału społecznego (samoorganizacji obywatelskiej) oraz kapitału lokalnego, czyli infrastruktury instytucjonalnej. W całościowym podejściu do pracy środowiskowej
nowa jest rola lokalnych organizacji pomocy oraz pracy socjalnej w społeczności lokalnej. Praca
z klientem jest uzupełniona o pośrednie formy świadczenia usług, czyli poszukiwanie i wykorzystywanie bądź tworzenie nowych zasobów społeczności lokalnej. Podkreśla się tutaj potrzebę
większego uczestnictwa mieszkańców, członków społeczności lokalnej w określaniu celów i form
pracy socjalnej oraz potrzebę nowej, elastycznej struktury organizacyjnej.
Obecnie w Polsce największe nadzieje wiąże się z renesansem metody środowiskowej określanej mianem organizowanie społeczności lokalnej. Model organizowania społeczności lokalnej
(OSL) został wypracowany przez Centrum Wspierania Aktywności Lokalnej wspólnie z Instytutem Spraw Publicznych. Jest to metoda środowiskowej pracy socjalnej opartej o długofalowy
proces pracy z marginalizowanymi grupami i społecznościami. Chodzi o wyzwalanie w ludziach
potencjału, co powinno doprowadzić do ich upodmiotowienia i wzmacniania ich zdolności do
przekształcania środowiska własnymi siłami.
Zasadami organizacji społeczności lokalnej (OSL) jest więc:
XX od pomocy do samopomocy,
XX od pracy „dla”, do pracy „z” ludźmi i „przez” ludzi,
XX od bierności do partycypacji, współuczestniczenia,
XX od perspektywy klienta do perspektywy partnera.
75
Kubisch A.C., Comprehensive Community Initiatives: Lessons in Neighborhood Transformation, www.nhi.org/
online/issues/85/compcominit.html.
41
Organizacja społeczności lokalnej to praca ze społecznością, w społeczności i dla społeczności.
Jako praca w społeczności ze względu na obszar działania, jak praca ze społecznością świadczona przez społeczność, a ze względu na odbiorcę usług jako praca świadczona dla społeczności.
Praca ze społecznością to proces długotrwały, na który składają się: diagnoza środowiskowa,
wybór podmiotu działania oraz rozpoznanie jego potrzeb i potencjału, pozyskanie sojuszników,
tworzenie planu działania, implementacja oraz ewaluacja tego działania. Pracownik socjalny jako
organizator społeczności lokalnej powinien działać jako sprzymierzeniec społeczności, nie kontroler dystrybutor określonych dóbr i usług, czy tym bardziej jako ktoś „wiedzący lepiej”, narzucający
swoje wizje bez konsultacji z klientem. Organizator społeczności lokalnej to równocześnie animator lokalny, który mobilizuje ludzi do działania, tworzy sieci społeczne, jest pośrednikiem między
osobami i grupami, ale także planistą, bowiem uczestniczy w kreowaniu i realizacji lokalnej polityki społecznej. Narzędziami pracy organizatora społeczności lokalnej są: diagnoza społeczności,
debata społeczna, partnerstwo lokalne, wolontariat, kampanie i wydarzenia społeczne, działania
obywatelskie, rzecznictwo i informacja obywatelska. Korzyściami stosowania metody organizowania społeczności lokalnej jest większa spójność społeczna, upodmiotowienie osób i społeczności, realny wpływ mieszkańców na ich najbliższe otoczenie, aktywne społeczności lokalne oraz
kooperacja instytucji, społeczności i liderów lokalnych.
Praca socjalna metodą środowiskową – budowanie kapitału społecznego jest rozwiązaniem alternatywnym wobec dotychczasowej praktyki pomocy społecznej. Jej istota polega na budowaniu kapitału społecznego klientów pomocy w społeczności lokalnej, czyli na odbudowaniu
ich więzi z innymi ludźmi. Najlepiej sprawdza się koncepcja pełnego wykorzystania kapitału
ludzkiego pracowników pomocy społecznej, czyli kierowników, pracowników socjalnych, sieci
stosunków społecznych tworzących kapitał społeczny organizacji pomocy. Jak pokazują badania, satysfakcja odbiorców pomocy zależy od ich podmiotowego traktowania oraz rzetelności
i kompetencji obsługi. Oczekują oni profesjonalnej, dobrze zorganizowanej pomocy oraz partnerskich relacji z pracownikiem socjalnym. Organizacja pracy ośrodka pomocy społecznej powinna
być taka, aby użytkownicy usług socjalnych mogli uzyskać to, co jest dla nich – jak pokazują
badania – najważniejsze: znaczenie prywatności, intymności relacji pomagania oraz prawa do
godności. Tym samym okazuje się, że w procesie zaspokojenia potrzeb klientów i rozwiązania
ich problemów decydującego znaczenia nie mają wcale, jak sądzą niektórzy, czynniki materialne.
Dla jakości pracy instytucji pomocy społecznej kluczowe znaczenie posiadają więzi społeczne
z otoczeniem, lokalnymi aktorami instytucjonalnymi oraz społecznością lokalną. Problemem są
jednak słabej jakości relacje instytucji pomocy społecznej z otoczeniem. Władze lokalne nie są
dobrymi partnerami dla kierowników i pracowników socjalnych. Wyraża się to zarówno w postawach lokalnych elit politycznych, jak i wynikających z nich słabych strategiach wobec pomocy
społecznej i problemów, którymi się ona zajmuje. Ośrodkom pomocy brakuje też więzi (kapitału
społecznego) z organizacjami pozarządowymi działającymi na terenie danej gminy. Jest ich mało,
mają mały potencjał, co powoduje, że nie są znaczącym partnerem ośrodków pomocy społecznej.
Działacze stowarzyszeń i fundacji nie są postrzegani jako osoby wiarygodne oraz kompetentne.
Postrzegani są także jako rywale konkurujący w wyścigu po środki publiczne.
42
Próbę usystematyzowania wiedzy płynącej z doświadczeń praktyki na temat pracy socjalnej
podjęli doradcy Mazowieckiego Centrum Polityki Społecznej przy wykorzystaniu własnego doświadczenia, dostępnej literatury, „dobrych praktyk” MOPS w Gdyni oraz doświadczeń modelu
Kalkulatora Kosztów Zaniechania stworzyli Model Systemowy Pracy Socjalnej, zbieżny z założeniami modelu KKZ, który w narzędziu Kalkulatora Społecznego w celu oszacowania kosztów
zaniechania wprowadził trzystopniowe zróżnicowanie poziomu występowania problemów społecznych. Partnerzy projektowi wspólnie opracowali definicje trzech poziomów działań w ramach
polityki społecznej:
Aktywna polityka społeczna76 – opiera się na trzech założeniach: 1) ograniczenia skali pasywnych transferów socjalnych przez wprowadzenie wsparcia warunkowego powiązanego z uczestnictwem ludzi w programach aktywizujących (określanych też jako inkluzyjne lub reintegracyjne);
2) koncentracji na zatrudnieniu lub odbudowaniu tzw. zdolności zatrudnieniowych; 3) wykorzystania potencjału instytucji niepublicznych (organizacji pozarządowych) do prowadzenia programów aktywizujących.
Interwencyjna polityka społeczna77 – to przeciwieństwo aktywnej polityki społecznej; na potrzeby projektu przyjęto to określenie w stosunku do zespołu działań w obszarze polityki społecznej prowadzonych w sposób nieuporządkowany, w odpowiedzi na występujące kwestie
społeczne o charakterze wymagającym pilnej interwencji opartej na obowiązujących przepisach
prawa oraz głównie na pasywnych transferach socjalnych.
Prewencyjna polityka społeczna78 – jest zespołem działań w polityce społecznej, który tworzy
warunki do prawidłowego (optymalnego dla danej osoby/środowiska) funkcjonowania, wspomagania dostępu osoby/środowiska do zasobów w społeczności lokalnej, wzmacnia istniejącą
samodzielność i aktywność osoby/środowiska. Zaniechanie zaś działań profilaktycznych może
prowadzić do stopniowej degradacji zdolności do samodzielnego zaspokajania potrzeb życiowych osób czy grup w środowisku lokalnym. Może być również przyczyną obniżenia się aktywności w pokonywaniu pojawiających się barier (trudności), które mogą prowadzić do kryzysu/
realizacji ryzyka społecznego.
Powyższe definicje stanowią punkt odniesienia nowego spojrzenia na pracę socjalną realizowaną
na poziomie gmin i powiatów w województwie mazowieckim.
76
Rymsza M., W stronę aktywnej polityki społecznej, USP, Warszawa 2003.
Definicja własna, MCPS, Strategia wdrażania projektu innowacyjnego „Kalkulatora Kosztów Zaniechania” MCPS,
2013.
78
Józefczyk J., Perspektywy rozwoju pracy socjalnej w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w Gdyni, [w:] Asystentura rodziny…, op.cit.
77
43
Definicja: Model Systemowy Pracy Socjalnej to sposób przeprowadzenia pogłębionej
diagnozy i opracowania planu pomocy dla całej rodziny, będący spójnym działaniem
metodycznym opartym o trzy metody pracy socjalnej oraz trzy poziomy działań: prewencję, interwencję i aktywną integrację.
Rysunek 1. Opracowanie Mazowieckiego Centrum Polityki Społecznej projekt „Razem dla Mazowsza
– Edukacja w działaniu” na podstawie analiz ankiet case study w ramach specjalistycznego doradztwa
dla JOPS na Mazowszu.
Klasyczny model pracy socjalnej wskazuje na trzy podstawowe metody: Praca z indywidualnym
przypadkiem, praca z grupą, praca ze środowiskiem lokalnym79. Natomiast Model Systemowy
Pracy Socjalnej łączy metody zaprezentowane w klasycznym modelu pracy socjalnej, a poszczególne fazy metodycznego działania są wspólne i przenikają się wzajemnie.
79
Kucharska B., Bielak B., Mazowiecki Biuletyn Integracji Społecznej, MCPS, Warszawa 2013.
44
Wyjściową metodą pracy socjalnej jest zawsze praca z indywidualnym przypadkiem, który bazuje
na wiedzy, zrozumieniu i umiejętnym zastosowaniu właściwych technik pomocy osobie/członkowi rodziny w rozwiązywaniu problemów. Pracownik socjalny, analizując sytuację problemową
osoby/członka rodziny, zawsze powinien uwzględnić jej najbliższe otoczenie i środowisko lokalne. Natomiast opracowując diagnozę przypadku oraz plan działań profilaktycznych, kompensacyjnych i aktywizujących dla osoby wspieranej, nie może pominąć angażowania jej w cały proces
pomocy w kierunku uzyskania samodzielności80.
Dla Modelu Systemowego Pracy Socjalnej przyjęto następujący podział działań pracownika socjalnego w ramach pracy socjalnej:
XX Zapobiegania istniejącym zagrożeniom – poziom prewencji,
XX Redukcje i rozwiązanie problemu – poziom interwencji,
XX Wspomaganie i wzbogacanie istniejącego potencjału w relacji jednostka – środowisko – poziom aktywnej integracji (reintegracji społecznej).
W nowym spojrzeniu na pracę socjalną pracownik socjalny jest animatorem zmian z równoczesnym wykorzystaniem wszystkich trzech metod pracy socjalnej; indywidualnej, grupowej, jak
i środowiskowej. Jest pośrednikiem w tworzeniu lokalnego systemu wsparcia na rzecz osób/
rodzin zagrożonych wykluczeniem społecznym i partnerem dla osoby wspieranej81.
4. PLANOWANE KIERUNKI REFORM
Potrzebę zmian systemu dostrzega kierownictwo resortowe pomocy społecznej, wskazując na
zbyt słabo rozwinięte działania profilaktyczne, brak instrumentów służących aktywizacji społecznej82 osób korzystających z pomocy społecznej oraz nieadekwatną do potrzeb ofertę szeroko
pojętych usług społecznych adresowaną do różnych kategorii odbiorców. Instytucje pomocy
społecznej stały się nadmiernie zbiurokratyzowane z przewagą funkcji administracyjnych nad
pracą socjalną, brak także dostatecznej koordynacji i współdziałania pomiędzy jednostkami
organizacyjnymi systemu. Przyczyny problemów tkwią również w otoczeniu, bowiem we władzach samorządowych brak jest zrozumienia, że warunkiem rozwoju lokalnego jest realizacja
celów społecznych. Ten stan rzeczy tłumaczy w części brak wiedzy i świadomości decydentów
o kosztach zaniechań w dziedzinie rozwoju usług społecznych. W celu poprawy systemu pomocy
społecznej wprowadzono w ostatnim okresie kilka istotnych zmian, do których zaliczyć trzeba
m.in. aktywizujący charakter zasiłku okresowego celowego oraz ocenę zasobów pomocy społecznej. Podejmuje się także próbę mobilizacji osób bezrobotnych poprzez odmowę przyznania
świadczeń, jeśli osoba zrezygnuje ze stażu, szkolenia lub przerwie uczestnictwo. Przywrócono
80
82
Dyrektor Departamentu Pomocy i Integracji Społecznej Krystyna Wyrwicka przedstawiła proponowane zmiany
w czasie konferencji Centralnej Komisji Egzaminacyjnej oraz Regionalnych Komisji Egzaminacyjnych zorganizowanej w Otrębusach k. Warszawy 15 maja 2013 roku.
81
45
także zapisy ustawowe, które wskazują, że tylko pracownik socjalny ośrodka pomocy społecznej lub powiatowego centrum pomocy rodzinie może zawierać kontrakt socjalny. Wprowadzono
także dodatkowy minimalny standard zatrudnienia: jeden pracownik na pięćdziesiąt środowisk.
Doprecyzowano również wskaźnik minimalnego poziomu zatrudnienia: nie mniej niż trzech pracowników socjalnych zatrudnionych w pełnym wymiarze czasu pracy. Wprowadzono możliwość
tworzenia zespołów realizujących zadania w zakresie pracy socjalnej i integracji społecznej.
W proponowanych zmianach sposobu funkcjonowania systemu pomocy społecznej uwzględnia się trzy obszary zmian, tj. obszar interwencji, gdzie planuje się zmianę modelu instytucji
oraz zmianę formuły świadczeń, a także obszar usług środowiskowych i pomocy instytucjonalnej. W obszarze usług środowiskowych planuje się rozwój usług środowiskowych, w tym: grup
samopomocowych, dziennych form aktywizujących, dziennych form opiekuńczych, pomocy sąsiedzkiej. Narzędziami, które planuje się wykorzystywać przy tak zaplanowanych usługach, mają
być: kontrakt socjalny; kontrakt „pomoc sąsiedzka” oraz kontrakt aktywizacji lokalnej. W sferze integracji społecznej przewiduje się rozwój form aktywnej integracji, takich jak podmioty
ekonomii społecznej, tj. centra integracji społecznej oraz kluby integracji społecznej oraz prace
społecznie użyteczne. W tym zakresie planuje się także opracowanie standardów klubów integracji społecznej. W obszarze pomocy instytucjonalnej planuje się rozwój usług instytucjonalnych,
w tym: domów dla samotnych matek i kobiet w ciąży, schronisk dla bezdomnych, ośrodków interwencji kryzysowej, hosteli oraz mieszkań chronionych. W planach są także zmiany w zakresie
funkcjonowania domów pomocy społecznej.
Oczekiwane przez Departament Pomocy i Integracji Społecznej skutki społeczne proponowanych
zmian systemu pomocy społecznej to głównie zwiększenie bezpieczeństwa socjalnego obywateli, którzy znaleźli się w szczególnie trudnej sytuacji życiowej, której nie są w stanie sami
przezwyciężyć. Celem zmian jest także wzrost motywacji osób korzystających z systemu pomocy
i wsparcia społecznego do wyjścia z trudnej sytuacji życiowej. Zakłada się rozwój środowiskowych form wsparcia dla osób zagrożonych wykluczeniem społecznym, a także dla osób korzystających z instytucjonalnych form pomocy. Celem deklarowanym jest także uporządkowanie rynku
usług socjalnych oraz zwiększenie roli pracownika socjalnego jako osoby pomagającej rodzinie,
poprzez wykorzystanie pracy socjalnej. Efektem planowanych reform ma być zmniejszenie liczby
osób stale korzystających z systemu pomocy i wsparcia społecznego oraz poprawa wykorzystania zasobów przeznaczonych na pomoc społeczną, a przez to bardziej efektywny system pomocy
społecznej skoordynowany z innymi systemami wsparcia. Kiedy i w jakim zakresie planowane
przez władze resortowe reformy zostaną zrealizowane, pokaże przyszłość. Pewny wydaje się
kierunek ewolucji pomocy społecznej i pracy socjalnej od opieki społecznej przez działania pomocowe do usamodzielnienia ku inkluzji, włączania jednostek, grup i społeczności lokalnych.
Nowa filozofia pomagania to przejście od działań osłonowych do aktywizujących, od państwa
opiekuńczego do opiekuńczego społeczeństwa. Niezwykle istotną rolą odgrywa w tym nowym
modelu samorząd terytorialny.
46
ROZDZIAŁ III. SAMORZĄD JAKO
PODMIOT POLITYKI SPOŁECZNEJ
1. RESTYTUCJA SAMORZĄDU I DECENTRALIZACJA POLITYKI SPOŁECZNEJ
Samorząd terytorialny to instytucja społeczna, w której wybrani członkowie zbiorowości mają
uprawnienia decyzyjne dla działań, związanych z zaspokajaniem potrzeb publicznych mieszkańców danego terytorium. Samorządność, demokracja lokalna to pojęcia, które odwołują się do
społeczeństwa obywatelskiego, podmiotowości jednostek i zbiorowości terytorialnych. Samorząd terytorialny jako wyraz decentralizacji administracji publicznej jest formą ustrojową gminy,
powiatu lub województwa, którą się one posługują, by zarządzać sprawami własnego terenu.
Chodzi o to, aby mieszkańcy mogli wziąć sprawy publiczne we własne ręce i tak kierować życiem
publicznym w miejscu zamieszkania, by ich potrzeby były zaspokajane w akceptowalnym stopniu. Dzieje się to w sposób bezpośredni, przy okazji wyborów czy referendów, a przede wszystkim pośrednio poprzez wybraną reprezentację, tj. władze samorządowe.
Jedną z kluczowych reguł funkcjonowania wspólnot samorządowych jest solidarność, będąca
równocześnie istotną zasadą polityki społecznej. Oznacza ona, że bogatsi członkowie wspólnoty
solidarnie pomagają słabszym, mniej zamożnym.
W ujęciu podmiotowym samorząd to związek mieszkańców określonego obszaru kraju, utworzony dla wspólnego rozwiązywania własnych spraw. W ujęciu przedmiotowym samorząd to wykonywanie ustawowo przekazanych zadań publicznych przez ustawowo utworzone zrzeszenia
(wspólnoty, korporacje publicznoprawne).
Samorząd zajmuje określone terytorium, które zamieszkują ludzie połączeni więzią wspólnotową (podzielanych potrzeb). Samorząd terytorialny to także władze stanowiące i wykonawcze
wybierane w demokratycznych wyborach realizujące określone zadania publiczne i posiadające
kompetencje gwarantowane prawnie. Samorząd posiada osobowość prawną83, własny majątek
i finanse, aparat administracyjny oraz zdolność stanowienia prawa lokalnego. Reasumując, samorząd terytorialny to wyodrębniony w strukturze państwa, powstały z mocy prawa, związek lokalnego społeczeństwa, powoływany do samodzielnego wykonywania administracji publicznej,
wyposażony w materialne środki umożliwiające realizację nałożonych nań zadań84.
Samorząd terytorialny powinien zaspokajać potrzeby członków lokalnej społeczności, i w tym
celu działa w wymiarze ekonomicznym, społecznym, przestrzennym, kulturowym i politycznym.
83
Osoba prawna to organizacja posiadająca pewne szczególne cechy przyznane jej przez prawo. Jest ona samodzielnym podmiotem, niezależnym od osób, które ją tworzą. Osoba prawna posiada własny majątek, odrębny od
majątku prywatnego jej członków, i odpowiada własnym majątkiem za zobowiązania, które samodzielnie zaciąga.
84
Ochendowski E., Prawo administracyjne. Część ogólna, Toruń 1998, s. 32.
47
Wymiar ekonomiczny to głównie stymulowanie rozwoju gospodarczego, lokalnej przedsiębiorczości, pozyskiwanie inwestorów, tworzenie warunków dla zatrudnienia. Wymiar społeczny to
zapewnienie dostępu do usług społecznych w odpowiedniej ilości i jakości, w tym infrastruktury
społecznej. Chodzi także o racjonalne gospodarowanie przestrzenią oraz ochronę dziedzictwa
kulturowego. W rozumieniu potocznym głównym obszarem aktywności samorządu jest jednak
kreowanie i wdrażanie polityki lokalnej.
Dzieje samorządu w Polsce sięgają czasów I Rzeczypospolitej, ale szczegółowy opis i analiza tej
problematyki nie jest bezpośrednio związana z tematem tego opracowania. Dla naszych rozważań ważne są odniesienia do okresu międzywojennego (1918-1939) oraz czasów PRL (1945
-1989) bowiem doświadczenia tamtych epok wywierają wpływ na naszą współczesną rzeczywistość samorządową. W okresie międzywojennym Konstytucja Marcowa 1921 stworzyła samorządowy ustrój gmin i powiatów (gminy m.in. zajmowały się opieką społeczną). Była także
samorządność lokatorska (samorządy mieszkańców osiedla). Po wojnie w 1950 roku doszło do
likwidacji samorządu terytorialnego, a w 1952 roku samorządu lokatorskiego. Zamiast tych instytucji ówczesne komunistyczne władze powołały rady narodowe i komitety blokowe. Próby
reaktywacji ustroju samorządowego podjęto w ostatniej dekadzie PRL, ale tworzone wówczas instytucje pełniły tylko funkcje opiniotwórcze i kontrolne, posiadając niewielki zakres kompetencji
i pozostając całkowicie zależne finansowo od administracji państwowej. Renesans instytucji samorządowych rozpoczął się w latach 90., kiedy w wyniku reform samorządowych powstała gmina (1990), a później (1999) dwa wyższe szczeble samorządu, tj. powiat i samorząd wojewódzki.
Samorządy terytorialne otrzymały osobowość prawną w sferze prawa publicznego, a cywilnoprawną w sferze gospodarczej. Zadania powołanych instytucji samorządowych podzielono na
zadania własne (realizowane na własną odpowiedzialność i finansowane z budżetu lokalnego,
na przykład usługi opiekuńcze w miejscu zamieszkania) i zadania zlecone (delegowane do jednostek samorządowych przez organy administracji państwowej wraz ze środkami na ich realizację).
Dokonująca się w ostatniej dekadzie minionego wieku decentralizacja polityki i wzrost znaczenia
władzy samorządowej i lokalnych liderów politycznych zaowocowały wieloma interesującymi
studiami teoretycznymi i empirycznymi. Badania Barbary Gąciarz85 przeprowadzone w Instytucie
Filozofii i Socjologii PAN w ramach projektu „Procesy instytucjonalizacji samorządności lokalnej
i regionalnej” w latach 2000-2002 objęły szczegółowe studia przypadków dwóch województw
i dziesięciu powiatów, zawierając zarówno materiał statystyczny, jak i dane jakościowe. We
wnioskach wskazuje się na polską „dziurawą” instytucjonalizację samorządności, która nie chroni przed korupcją i nepotyzmem oraz upolitycznieniem, a nawet swoistą nieodpowiedzialnością
wywołaną atrofią mechanizmów kontrolnych związanych z egzekucją odpowiedzialności politycznej i administracyjnej. Czynnikiem istotnie utrudniającym decentralizację jest nieadekwatność
zasobów i możliwości działania w stosunku do powierzonych zadań. Powodzenie decentralizacji
utrudnia także odmienność społecznych oczekiwań od wizji reformy jej projektantów i realizatorów. Negatywną rolę w odradzaniu samorządności w Polsce odgrywa również ciągłość obsady
85
Gąciarz B., Instytucjonalizacja samorządności. Aktorzy i efekty, Wydawnictwo IFiS PAN, Warszawa 2004, s. 263
i dalej.
48
stanowisk, co spowodowało przenoszenie wzorów zachowań z okresu centralizacji. Najważniejszą przeszkodą w dalszym rozwoju demokracji lokalnej jest niedostatek demokracji partycypacyjnej, dialogowej i uczestniczącej, bowiem proces instytucjonalizacji samorządów wojewódzkich
i powiatowych został dotknięty konsekwencjami słabości koncepcji społeczeństwa obywatelskiego występującej wśród elit86. Na niską jakość administracji lokalnej wskazywał także jeden
z twórców reformy administracyjnej w Polsce Jerzy Regulski87, analizując zagrożenia i dylematy
samorządu i demokracji lokalnej. Wśród problemów rozwoju samorządu i demokracji lokalnej
wskazywał opóźnienie rozwoju społeczeństwa obywatelskiego, brak woli politycznej reform
i perspektywicznej wizji państwa, zatarcie granic między sferą działalności politycznej i administracyjnej, korupcję i niekompetentne działania. Postulował przyśpieszenie rozwoju społeczeństwa obywatelskiego, widział potrzebę perspektywicznej wizji państwa i woli elit politycznych
dalszej demokratyzacji, a także konieczność odpartyjnienia administracji i walki z korupcją. Trzeba
pokonać braki legislacyjne, opór lokalnych układów oraz braku systemu kształcenia i wymogów
w zakresie kwalifikacji zawodowych kadry samorządowej w Polsce. Konieczność poprawy jakości
kadr samorządowych jest oczywista ze względu na rosnącą rolę przywództwa we władzy lokalnej w okresie przejścia od tradycyjnie rozumianego samorządu do nowoczesnego zarządzania
lokalnego, czyli przejścia od government do governance88. Ten pierwszy (government) oznacza
władzę sprawowaną przez lokalne elity: urzędników, polityków i innych ważnych aktorów podejmujących decyzje dotyczące spraw publicznych w lokalnej społeczności w oparciu o formalne
procedury i hierarchiczne instytucje. Governance to system policentrycznej, zmiennej koordynacji politycznej opartej na elastycznych powiązaniach struktur publicznych i pozapaństwowych,
a nawet nieformalnych, organizowanych ad hoc. Na te nowe okoliczności zwracali uwagę Paweł Swianiewicz i Urszula Klimska89, relacjonując badania nad lokalnymi liderami politycznymi
w dwóch samorządach miejskich, w Poznaniu i Ostrowie Wielkopolskim. Analizy ujawniły dokonującą się zmianę pozycji władzy lokalnej i oczekiwań wobec jej liderów. Mieszkańcy chcieli
partycypacyjnego i konsensualnego stylu zarządzania, podczas gdy liderzy lokalni zachowywali
się jak lokalni autorytarni bossowie. W ten sposób życzliwa obojętność opinii publicznej wobec
władz lokalnych i reformy samorządowej90 zamieniła się w brak zaufania do lokalnych, gminnych
i powiatowych elit politycznych.
Niestety, przedstawione wyniki badań przeprowadzonych po kilku latach funkcjonowania administracji stworzonej w wyniku reformy roku 1999 okazują się ciągle aktualne. Autorzy opracowania Narastające dysfunkcje, zasadnicze dylematy, konieczne działania, wydanego w 2013 roku
86
Gąciarz B., tamże, s. 268.
Regulski J., Wprowadzenie, [w:] Samorząd i demokracja lokalna. Osiągnięcia, zagrożenia, dylematy, red. Jerzy
Regulski, Fundacja Rozwoju Demokracji Lokalnej, Warszawa 2002.
88
Na ten temat piszą m.in. Kożuch B., Zarządzanie publiczne, Wydawnictwo Placet, 2004, a także autorzy artykułów w pierwszym numerze kwartalnika „Zarządzanie Publiczne”, 1/ 2007.
89
Swianiewicz P., Klimska U., Kto rządzi gminą i jak? Lokalni liderzy polityczni w teorii i praktyce samorządów
w Polsce, w: „Studia Regionalne i Lokalne”, Nr 4(14), 2003.
90
Taki tytuł ma książka Swianiewicza poświęcona prezentacji wyników badań opinii publicznej wobec samorządu
terytorialnego, zob. Swianiewicz P., Życzliwa obojętność. Władze lokalne i reforma samorządowa w oczach opinii
publicznej w krajach Europy Środkowej, Warszawa 2001.
87
49
raportu o stanie samorządności terytorialnej w Polsce91, stwierdzili, że: w Polsce perspektywa
samorządności – jako systemu zarządzania państwem – zdominowała traktowanie samorządności jako samoorganizacji wspólnot lokalnych. Przyczynami takiego stanu rzeczy jest niewielka aktywność obywatelska oraz deficyt rozwojowego kapitału społecznego. Samorządności nie
sprzyja także władza centralna, bowiem angażuje się w decentralizację tylko wówczas, gdy służy
to zmniejszeniu deficytu budżetu państwa.
Słabości w zakresie demokracji samorządowej to zdaniem autorów cytowanego raportu:
1. Nadmierna dominacja władzy wykonawczej nad kompetencjami kontrolnymi rad
2. Ograniczenie odpowiedzialności władzy wykonawczej do wyborów powszechnych,
3. Redukcja aktywności obywateli do demokracji negatywnej i kontroli władzy ex post
4. Utrwalanie stanu, w którym obywatele są wyłączeni z dialogu społecznego ex ante
5. Utrwalenie stanu, w którym mieszkaniec jest bardziej klientem władzy niż obywatelem, co
skutkuje uwiądem sfery publicznej.
Aby wzmocnić funkcję rozwojową samorządów, powinny one stać się inkubatorami innowacyjności, kreatorami indywidualnych rozwiązań. Wykonywanie usług publicznych, szczególnie usług
społecznych stanowiących domenę lokalnej polityki społecznej, jest zdominowane przez podziały
resortowo-korporacyjne. Alternatywą resortowości powinna być terytorializacja rozwoju. Dysfunkcje samorządności w Polsce mają charakter:
1. Etatystyczny – postępujące upaństwowienie
2. Autokratyczny poprzez osłabianie demokracji samorządowej
3. Biurokratyczny, czyli niesprawność połączona z dominacją urzędniczą
4. Finansowy – ograniczanie samodzielności finansowej samorządu
5. Absorpcji środków unijnych, ich słabe wykorzystanie dla rozwoju lokalnego
6. Ułomnej wspólnotowości, czyli rozwijanie relacji patrymonialno-klientelistycznych
7. Przestrzenny, czyli złe gospodarowanie przestrzenią,
8. Braku podmiotowości rozwojowej
Jak twierdzą autorzy raportu, system samorządowy w Polsce ulega stopniowej dysfunkcjonalizacji ze względu na działania władz centralnych, która traktuje samorząd jako ciało obce, oraz ze
względu na starania władz samorządowych dla zapewnienia sobie większej pozakontrolnej swobody w sprawowaniu władzy. W tej sytuacji pojawiają się liczne dylematy związane z rozwojem
samorządności terytorialnej w Polsce:
1. Samorząd terytorialny jako element zarządzania państwem czy forma organizacji wspólnoty
mieszkańców?,
2. Samorząd jako dostawca usług publicznych czy podmiot odpowiedzialny za rozwój?
91
Narastające dysfunkcje, zasadnicze dylematy, konieczne działania. Raport o stanie samorządności terytorialnej
w Polsce, Kraków 2013.
50
3. Samodzielność i ochrona prawna samorządu czy nadzór państwowy?
4. Resortowość czy terytorializacja?
5. Dominują zadania zlecone czy własne?
6. Samodzielność finansowa czy wyrównawcza redystrybucja dochodów?
7. Jednolitość czy kategoryzacja?
8. Menedżerski czy obywatelski model samorządności terytorialnej?
9. Samorząd jak administrator i wykonawca usług czy gospodarz terytorium?
10.Zasadnicza zmiana czy nowelizacja legislacji?
Wszystkie deficyty i dylematy samorządności w Polsce dotyczą także polityki społecznej. Jak ocenia Jerzy Hausner, przez pierwszą dekadę transformacji dominowała linia polityki społecznej,
którą można sprowadzić do roli osłony niezbędnych reform gospodarczych:
Bazowała ona na naiwnym przekonaniu, że jeżeli się będzie przedsiębiorczym dobrze powodzić, to stopniowo skorzystają na tym najbiedniejsi. Póki się tak nie dzieje, bieżącym zadaniem polityki społecznej jest zapewnić spokój społeczny, negocjując z różnymi grupami
zakres i poziom świadczeń i transferów socjalnych. Taka orientacja powodowała, że coraz
większą część społeczeństwa stanowili podopieczni polityki społecznej, a jednocześnie nie
rozwiązywano realnych problemów: duże środki były źle adresowane i w znacznej mierze
marnowane, równocześnie zaś pogłębiało się ubóstwo i skala wykluczenia społecznego…
Chaotyczne, podejmowane pod wpływem bieżących impulsów działania doprowadziły do
szeregu nieprawidłowości i luk systemowych92.
Tej sytuacji miała zapobiec decentralizacja polityki społecznej. Decentralizacja jako kierunek przemian polityki rozwiniętych państw w ostatnim ćwierćwieczu oznacza proces, za pomocą którego
świadczenia i usługi są realizowane przez jeden lokalny ośrodek władzy czy jednostkę administracyjną93. Delegacja władzy i odpowiedzialności na niższy, lokalny (gminny czy powiatowy)
poziom ma zapewnić sprawniejsze rządzenie i lepszą kontrolę społeczną nad elitami politycznymi
i pozostającymi w ich dyspozycji środkami publicznymi. Do zalet decentralizacji polityki społecznej zalicza się także wzrost liczby i konkurencyjności podmiotów świadczących usługi społeczne,
większą racjonalność ekonomiczną oraz lepsze, jak się zakłada, zaspokajanie potrzeb i oczekiwań
mieszkańców, które powinny być lepiej znane lokalnej władzy samorządowej. Decentralizacja jest
wprowadzana pod hasłami potrzeby samorządności, odbiurokratyzowania, deregulacji, budowy
społeczeństwa obywatelskiego. W Polsce pod hasłami decentralizacji państwa i tworzenia samorządu terytorialnego przeprowadzono dwie kluczowe reformy administracyjne w 1990 i 1999
roku. Pierwsza reforma z 1990 roku, określana jako niedokończona decentralizacja, wprowadziła
jedynie ograniczoną podmiotowość samorządów terytorialnych w zakresie polityki społecznej,
a jej wady miała wyeliminować druga reforma administracyjna z 1999 roku. Ogólna ocena tej
ostatniej reformy nie była i nie jest jednoznaczna. Jej zwolennicy wskazują na powstanie nowych
92
93
Hausner J., Administracja publiczna, PWN, Warszawa.
Krzyszkowski J., Między państwem opiekuńczym a opiekuńczym społeczeństwem, Wyd. UŁ, Łódź 2005.
51
instytucji publicznych na szczeblu lokalnym, rozwój nowych świadczeń i usług socjalnych oraz
budowę więzi między organizacjami obywatelskimi i instytucjami samorządowymi94. Krytycy
podkreślali brak środków na szczeblu lokalnym, fragmentację oraz słabą koordynację działań
nowych instytucji lokalnej infrastruktury społecznej. Niezależnie od oceny reform administracyjnych przeprowadzonych w Polsce w latach 90. spowodowały one jakościowe przeobrażenia
w polityce społecznej w oparciu o przywróconą do życia instytucję samorządu terytorialnego.
Warto w tym miejscu przypomnieć, że prekursorem studiów nad lokalną polityką społeczną w Polsce
był jeden z założycieli i kierowników Instytutu Gospodarstwa Społecznego w Warszawie, wybitny
reprezentant polskiej myśli społecznej pierwszej połowy XX wieku Konstanty Krzeczkowski. Był to,
jak wskazuje Julian Auleytner95, uczony, który zaszczepił na grunt polski ideę socjalizmu gminnego.
Zdaniem Krzeczkowskiego gmina jest podstawowym, pierwotnym wobec państwa podmiotem działań społecznych, w którym rozwijają się oparte na dobrowolności więzi społeczne. Samorząd jest
organem gminy i stanowi formę upodmiotowienia społeczeństwa lokalnego poprzez tkwiący w samorządzie potencjał aktywizacji polityki społecznej poprzez szerokie zaangażowanie mieszkańców
w działania, których celem jest zaspokojenie potrzeb. W ten sposób samorząd stwarza szansę rozwoju demokracji czynnej poprzez specyfikę swoich działań polegającą na bezpośrednim uczestnictwie
współmieszkańców w rozwiązywaniu lokalnych problemów społecznych. Jak wskazywał Konstanty
Krzeczkowski, antycypując totalitarną przyszłość: Przed każdym organizmem państwowym stoi dylemat: albo totalizm państwowy i śmierć samorządu (samorząd „mianowany”), albo pełny i całkowity
samorząd, który oczywiście postawi to samo zagadnienie i przed państwem autokratycznym96. W komentarzu do koncepcji socjalizmu gminnego Konstantego Krzeczkowskiego Julian Auleytner pisał:
Ich istotą była chęć stworzenia trwałych, upodmiotowionych struktur społecznych, odpornych na
wahania koniunkturalne i sprzyjających oddolnie wyzwalanej aktywności lokalnej97.
Dla oceny stanu i perspektyw samorządowej polityki społecznej warto odwołać się do aksjologicznych podstaw samorządności. Są nimi zdaniem Barbary Gąciarz98: wspólnotowość (idea
wspólnego dobra i jego ważności dla mieszkańców), solidarność (uznanie współodpowiedzialności za sprawy społeczności i jej obywateli), lokalność (uznawanie własnej tożsamości lokalnej
za coś istotnego, ważnego, oraz autonomiczność (akceptowanie odpowiedzialności za własne
sprawy i działania). Jak pisze autorka:
Samorządność jest ciągłym procesem „wyszarpywania” uprawnień formalnoprawnych i realnych od zwierzchnich instytucji i instancji. Warunkiem skuteczności tych zabiegów (...) jest możliwie szeroka partycypacja i mobilizacja członków społeczności lokalnej, zainteresowanych tym,
by ważne dla nich sprawy były rozstrzygane i załatwiane przez lokalne instytucje i instancje99.
94
Leś E., Pomoc społeczna. Od klientyzmu do partycypacji, Wyd. IPS UW, Warszawa 2002, s. 214-219.
Auleytner J., Polska polityka społeczna. Kreowanie ładu społecznego, Wyd. WSP TWP i PTPS, Warszawa 2005.
96
Krzeczkowski K., Polityka społeczna, Łódź 1947.
97
Auleytner J., Polska polityka..., op.cit.
98
Gąciarz B., Samorządność: główne idee społeczne i koncepcje teoretyczne, w: Socjologia regionu i społeczności
lokalnych, Opole 2011, s. 243 i nast.
99
Gąciarz B., Samorządność..., op.cit., s. 244.
95
52
Krytycy decentralizacji, na czele których jest od lat Witold Kieżun100, podkreślali brak środków
na szczeblu lokalnym, fragmentację oraz słabą koordynację działań nowych instytucji lokalnej
infrastruktury społecznej. Witold Kieżun pisał o czterech jeźdźcach apokalipsy polskiej biurokracji:
gigantomanii, wskazując, że administracja centralna w okresie od 1989 do 2010 roku wzrosła
niemal trzykrotnie: od 46 tysięcy w 1989 roku do 133,3 tysiąca pracowników w 2010 roku. Jako
drugiego jeźdźca apokalipsy wymienia autor Patologii transformacji luksusomanię. Jej wskaźnikiem są wysokie zarobki kadry kierowniczej jednostek samorządu terytorialnego, które, jak ocenia, wynoszą 60% uposażeń w Kanadzie, kraju o pięciokrotnie wyższym dochodzie narodowym
na głowę niż Polska. Innymi formami luksusomanii są drogie samochody służbowe, egzotyczne
wycieczki służbowe itp. Innymi formami patologii administracji publicznej w Polsce są korupcja
oraz arogancja władzy. Ewa Kulesza101, doceniając lokalną politykę społeczną opartą na działaniach samorządu terytorialnego jako realizację modelu pomocniczości i jedyną drogę rozstrzygania problemów społecznie ważnych zadaje pytanie, dlaczego wobec szerokich uprawnień do
rozwiązywania problemów społecznych przez jednostki samorządu terytorialnego problemy nie
zmniejszają się, ale niekiedy narastają. Wśród przyczyn tej sytuacji widzi brak dostatecznych środków finansowych pozostających w dyspozycji samorządu terytorialnego oraz przyjęty w przepisach budżetowych mechanizm niepełnego finansowania z budżetu państwa zadań zleconych
samorządowi. Wskazuje również na nieprawidłową metodologię rozliczania wykonanych zadań,
nie poprzez uzyskiwane rezultaty, ale przez ilość wydanych środków finansowych. Ponadto nie
wszystkie samorządy dobrze wykorzystują przyznane im uprawnienia w dziedzinie polityki społecznej, na co wskazuje analiza strategii rozwiązywania problemów społecznych. Kluczową kwestią wymagającą osobnego omówienia jest zarządzanie w samorządowej polityce społecznej.
2. ZARZĄDZANIE PUBLICZNE W SAMORZĄDOWEJ POLITYCE SPOŁECZNEJ
Zarządzanie publiczne to zagadnienie szerokie i wieloaspektowe, przez co trudne do zdefiniowania.
W uproszczeniu można uznać, że obejmuje ono sposoby i metody rozwiązywania problemów publicznych oraz realizacji zadań publicznych, przy założeniu określonych standardów działania i kryteriów decyzyjnych. W zależności od preferowanych w danym czasie paradygmatów czy koncepcji
stosuje się w praktyce zarządzania publicznego odmienny zestaw metod i narzędzi zarządzania.
Próbę wyliczenia kluczowych cech charakteryzujących zarządzanie działalnością sektora publicznego podjęła Aldona Frączkiewicz-Wronka, wskazując na:
XX istnienie wielu interesariuszy, często o konfliktowych interesach i poglądach,
XX dużą siłę oddziaływania interesariuszy posiadających znaczącą władzę,
XX decyzje podejmowane rzadko w sposób racjonalny rzeczowo i metodologicznie wskutek
działania w silnie upolitycznionym otoczeniu,
100
101
Kieżun W., Patologia transformacji, Wyd. Poltext, Warszawa 2013, s. 339 i nast.
Kulesza E., Lokalna polityka społeczna, Wyd. CRZL, Warszawa 2013, s. 116.
53
XX brak zysku jako miary efektywności przy równoczesnym ocenianiu z punktu widzenia preferencji obywatelskich, interesów politycznych oraz wyborów legislacyjnych,
XX mniejszą podatność uczestników na bodźce monetarne,
XX konieczność przełamywania barier instytucjonalnych102.
Zarządzanie publiczne cechują silne więzi ze sferą praktyczną, co powoduje, iż rozpatruje się je
często w ujęciu dynamicznym. Jest ono w tym przypadku rozumiane jako poszukiwanie efektywnej organizacji procesu realizacji projektów, programów czy szerzej, polityk publicznych, postrzeganych jako działania zaspokajające istotne potrzeby społeczne. Sam termin zarządzanie
publiczne może być rozumiany jako zarządzanie w sektorze publicznym (podejście przedmiotowe) lub jako zarządzanie sprawami publicznymi (podejście podmiotowe). W odniesieniu do
podejścia przedmiotowego należy rozumieć powyższe stwierdzenie jako koncentrowanie się na
naturze działalności, charakterystycznej dla sektora publicznego. Rodzaj aktywności sugeruje
dobór metod i narzędzi zarządzania. Z kolei podejście podmiotowe do zarządzania publicznego wychodzi z natury problemów stawianych do rozwiązania, jakie są rezultatem złożoności
instytucjonalnej i niepewności decyzyjnej sektora publicznego wynikającej przede wszystkim z:
XX hierarchicznej struktury instytucji sektora publicznego i odmienności interesów i preferencji
jej składowych,
XX przekształceń oraz zmienności otoczenia, które wyzwalają nowe potrzeby społeczne,
a w efekcie nowe standardy usług publicznych,
XX braku spójności celów stawianych w ramach sektora, często w efekcie jego nadmiernego
upolitycznienia103.
Zarządzanie publiczne rozumiane jest także jako dyscyplina naukowa zajmująca się badaniem
sposobów i zakresu harmonizowania działań, które zapewniają prawidłowe wyznaczanie celów organizacji tworzących sferę publiczną oraz optymalne wykorzystanie możliwości zorganizowanego działania ludzi, nakierowanego na kreowanie publicznych wartości oraz na realizację
interesu publicznego104. Eugeniusz Wojciechowski105 w rozważaniach na temat zarządzania
publicznego definiuje je jako zespół działań podejmowanych w celu wywołania pożądanego
przebiegu procesów i zjawisk w obrębie samorządu terytorialnego. Służy także kształtowaniu
zachowań osób i innych podmiotów, charakteryzuje się kilkoma właściwościami:
XX jest typowym procesem informacyjnym,
XX nosi charakter pracy kierowniczej i zespołowej,
102
Frączkiewicz-Wronka A., Poszukiwanie istoty zarządzania publicznego, [w:] Zarządzanie publiczne – elementy
teorii i praktyki, Frączkiewicz-Wronka A. (red.), Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej w Katowicach, Katowice
2009, s. 24.
103
Bratnicki M., Frączkiewicz-Wronka A., O organizacjach publicznych i o przedsiębiorczym rozwoju, w: Zarządzanie
ludźmi w otoczeniu globalnym – pomiędzy starym a nowym. Organizacje, ludzie, procesy, procedury, ZbiegieńMaciąg L. i Beck E. (red.), AGH, Kraków 2006, s. 178-186.
104
Kożuch B., Zarządzanie publiczne jako dyscyplina naukowa, Zeszyty Naukowe UJ, nr 1, Kraków 2005, s. 21.
105
Wojciechowski E., Zarządzanie w samorządzie terytorialnym, Difin, Warszawa 2012, s. 15-16.
54
XX stanowi system działań regulujących zgodnie z przyjętymi celami, jest procesem koordynacyjnym, harmonizującym działania różnych osób, instytucji i pomiotów gospodarczych.
Analiza mechanizmów zarządzania publicznego prowadzi do konstatacji, że w ostatnich dekadach dokonało się wiele przeobrażeń tego procesu. Można powiedzieć, że ewolucja sposobu
zarządzania sprawami publicznymi w państwie objęła trzy kluczowe etapy: tradycyjną administrację publiczną reprezentowaną przez model Weberowski, wzbogacony o mechanizmy i instrumenty charakterystyczne dla sektora biznesu model nowego zarządzania publicznego i silnie
eksponujący wątki partycypacji, zaangażowania i sieci – model Governance, w którym znajdujemy promowaną przez Bank Światowy ideę współzarządzania (zarządzania partycypacyjnego,
sieciowego, wielopodmiotowego), zakładającą uczestnictwo w procesach podejmowania decyzji
publicznych i ich realizacji przez różnych interesariuszy (z sektora publicznego, prywatnego i społecznego), tworzących często sieci zależności106. Biorąc pod uwagę kryterium podmiotowości
mieszkańców/obywateli, w wymienionych powyżej modelach ich rola ewoluowała następująco:
„petent” – „klient” – „partner i uczestnik”.
Partycypacja jako element zarządzania w samorządzie lokalnym to uspołecznienie zarządzania
publicznego, rozwiązanie, które ma przyczyniać się do zwiększenia przejrzystości procesu podejmowania decyzji publicznych i wpływać na skuteczność realizacji polityki rozwoju. Obywatele
zaangażowani w kształtowanie bezpośrednio ich dotyczącej polityki publicznej będą przejawiać
zainteresowanie sposobem jej implementacji przez uprawnione podmioty i instytucje, co powoduje, że ich kontrola nad procesem rządzenia i zarządzania sprawami publicznymi jest większa107.
Według Banku Światowego partycypacja publiczna jest to proces, w którym różni interesariusze
mają wpływ na sprawy publiczne, a także wspólnie sprawują kontrolę nad inicjatywami na rzecz
rozwoju, decyzjami i zasobami, które ich dotyczą108. W kontekście zarządzania wspólnotami lokalnymi, pojęcie partycypacji oznacza zaangażowanie mieszkańców w podejmowanie decyzji
i realizację programów publicznych na terytorium którego zamieszkują. Przy czym przyjmuje się,
że partycypacja jest skuteczna wówczas, gdy ma charakter zinstytucjonalizowany109. Uspołecznienie procesu zarządzania publicznego wymaga zastosowania różnego typu mechanizmów
i instrumentów umożliwiających zaangażowanie mieszkańców w sprawy publiczne, jak również
pozwalające im na efektywne i swobodne wyrażanie poglądów, opinii i oczekiwań wobec lokalnej polityki publicznej110. Z drugiej strony, postępująca demokratyzacja i decentralizacja prowadzić mają do zwiększenia responsywności zarządzania publicznego na poziomie lokalnym.
106
Kulesza E., Sześciło D., Polityka administracyjna i zarządzanie publiczne, LEX a Wolter Kluwer Business, Warszawa 2013, s. 115-120.
107
Gilbreath H., Zakharchenko O., Citizen Participation Handbook, People’s Voice Project. International Centre for
Policy Studies, I Media Ltd., Ukraine 2002, s. 12.
108
World Bank, World Bank Participation Sourcebook, Environment Department Papers Participation Series Washington D.C. World Bank, 1995, s. 2.
109
Gaventa J., Exploring Citizenship, Participation and Accountability, IDS Bulletin Vol. 33, No 2 2002, s. 2.
110
Instrumentarium to tworzą między innymi: konsultacje społeczne, konwenty i fora rozwoju, rady organizacji
pozarządowych, budżety obywatelskie.
55
Analizując przepisy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej111, ustawy o samorządzie gminnym112
oraz ustawy o referendum lokalnym113, zauważamy, iż podmiotami sprawującymi władzę w gminie są: mieszkańcy gminy wypowiadający się w drodze referendum gminnego i wyborów, rada
gminy pełniąca funkcje stanowiące i kontrolne oraz wójt (burmistrz, prezydent) jako organ wykonawczy. Na co dzień mieszkańcy gminy rządzą sprawami własnego terenu poprzez wyłonioną w wyborach bezpośrednich reprezentację (radę gminy oraz wójta, burmistrza, prezydenta).
Literatura przedmiotu oraz doświadczenia funkcjonowania samorządu terytorialnego w Polsce
wskazują, iż podstawowym (choć nie jedynym) podmiotem odpowiedzialnym za podejmowanie działań na rzecz wspólnoty lokalnej są właśnie organy władz samorządowych, wyposażone
w szerokie kompetencje w zakresie kreowania prawa lokalnego oraz duży zakres samodzielności
w formułowaniu i wdrażaniu polityk lokalnych.
W Europejskiej Karcie Samorządu Lokalnego samorząd terytorialny rozumiany jest jako prawo
i zdolność lokalnych społeczności, w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania
zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność i w interesie mieszkańców114. Można zatem przyjąć, iż obecnie samorząd terytorialny postrzegany jest jako samodzielny,
wyposażony w osobowość prawną podmiot „gospodarujący”115. Przestał być jedynie realizatorem przypisanych mu zadań, przyjął aktywną rolę w lokalnym środowisku, koncentrując działalność na kształtowaniu warunków sprzyjających szeroko rozumianemu rozwojowi lokalnemu.
Pojęcie rozwoju lokalnego wymaga kilku wyjaśnień. Jego cechami dystynktywnymi, szczególnymi właściwościami są:
XX jest procesem uświadamiania przez lokalną społeczność swej sytuacji w szerszym aspekcie
i możliwości formułowania i rozwiązywania problemów,
XX kładzie nacisk na siły wewnętrzne i lokalnych aktorów, wywołując w ten sposób poczucie
przynależności do konkretnej społeczności i miejsca w szerszej przestrzeni,
XX jest konsekwencją korzystnej kombinacji indywidualnych przedsięwzięć, które odpowiadają
wspólnemu celowi116,
XX jest to rozwój terytorialny, a nie sektorowy; punktem wyjścia jest przestrzeń i jej zagospodarowanie,
111
Art. 169, pkt 1 oraz art. 170 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r., Dz.U. 1997 nr 78,
poz. 483.
112
Art. 11 oraz art. 11a Ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591.
113
Art. 2 Ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym, Dz.U. z 2000 r. nr 88, poz. 985.
114
Art. 3, pkt 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r.,
Dz.U. z 1994, nr 124, poz. 607.
115
Należy przy tym pamiętać, iż samorząd nie jest organizacją autonomiczną. Jego samodzielność nie polega na
całkowitym uniezależnieniu od państwa, ale na precyzyjnym określeniu, w jakich sytuacjach oraz w jaki sposób
organy państwowe mogą ingerować w sfery działania organów samorządu terytorialnego, por.: Dolnicki B., Samorząd terytorialny, Zakamycze 2001, s. 26-29.
116
Pecqueur B., Le developpement local, Alternatives Economiques, Syros 1989, s. 44-45, za Jewtuchowicz A.,
Terytorialne systemy produkcyjne – nowy model rozwoju lokalnego i regionalnego, (w:) Strategiczne problemy
rozwoju miast i regionów, red. Jewtuchowicz A., Zakład Ekonomiki Regionalnej i Ochrony Środowiska, Uniwersytet
Łódzki, Łódź 2000, s. 140.
56
XX w rozwoju lokalnym istotny problem stanowi tworzenie środowiska w szerokim znaczeniu
tego słowa; ma ono obejmować elementy materialne i niematerialne (kultura, tradycje,
przedsiębiorczość),
XX jest to zdolność danej społeczności do zmian, co stanowi warunek kreatywności i rozwoju
pomysłowości,
XX jest poszukiwaniem autonomii i niezależności, chęcią decydowania samemu o własnym losie, co determinuje dynamizm terytorialny i sprzyja identyfikacji społeczności lokalnych i ich
poczuciu niezależności,
XX oznacza współpracę i współdziałanie wszystkich aktorów lokalnych, grupujących się wokół
akceptowanego i zrozumiałego programu,
XX jednym z najistotniejszych czynników wpływających na trwałość procesu rozwoju jest
tworzenie się przestrzeni negocjacji stymulujących powstawanie różnorodnych instytucji,
kluczowym zagadnieniem jest tu rola władz publicznych i rozszerzanie się zakresu odpowiedzialności społeczności lokalnych117.
Jak widać z powyższych rozważań, rozwój lokalny jest procesem złożonym, w który aktywnie
angażują się różnego rodzaju podmioty zamieszkujące daną gminę lub w jakikolwiek sposób
uwikłane we wszelkiego rodzaju procesy gospodarcze, społeczne, polityczne i kulturalne zachodzące w ramach wspólnoty.
Doskonałym sposobem kształtowania przestrzeni negocjacji pomiędzy różnego typu aktorami
sceny lokalnej jest programowanie polityki lokalnej z wykorzystaniem metody uczestniczącej,
zakładającej aktywne zaangażowanie lokalnej społeczności w przygotowanie strategii rozwoju
gminy lub innego programu określającego priorytetowe kierunki działań w wybranej dziedzinie.
Partycypacyjna (uczestnicząca) metoda tworzenia planów strategicznych polega na trwałym powołaniu zbiorowego podmiotu, stanowiącego reprezentację społeczności lokalnej w pracach nad
strategią118. Za takim podejściem przemawia wiele przesłanek:
XX uczestnictwo społeczne umożliwia poznanie różnych stanowisk i zwiększa prawdopodobieństwo trafnych decyzji,
XX metoda uczestnicząca pozwala uniknąć polaryzacji stanowisk i przeciwdziała wystąpieniu
konfliktu,
XX budowanie porozumienia na drodze konsensusu daje podstawy do współpracy zainteresowanych stron,
117
Jewtuchowicz A., Terytorialne systemy produkcyjne – nowy model rozwoju lokalnego i regionalnego, w: Strategiczne problemy rozwoju miast i regionów, op.cit., s. 139-140.
118
Przykładowo: Kłosowski W., Warda J., Wyspy szans. Jak budować strategie rozwoju lokalnego?, Biblioteka
Rozwoju Lokalnego, Bielsko-Biała 2001, s. 86, Swianiewicz P., Klimska U., Mielczarek A., Nierówne koalicje-liderzy miejscy w poszukiwaniu nowego modelu zarządzania rozwojem, Wydawnictwo Naukowe Scholar, Warszawa
2004, s. 135-140.
57
XX włączenie szerszej reprezentacji społecznej w podejmowanie przedsięwzięcia zwiększa szansę na akceptację społeczną,
XX rozwój współpracy z partnerami lokalnymi zwielokrotnia wysiłek jednostek, zapewnia pomoc
i akceptację oraz poszukiwanie i zdobywanie wsparcia zewnętrznego119.
Działania ekspertów, władz, instytucji i społeczności lokalnej powinny się wzajemnie uzupełniać
i wspomagać w procesie formułowania strategii, jednak o procedurze opracowania strategii decydują samorządy terytorialne, które obok metody uczestniczącej mogą wykorzystać szereg innych rozwiązań, w tym na przykład technikę menedżerską (strategię opracowują władze lokalne
i urzędnicy), ekspercko-konsultacyjną (strategie tworzą eksperci uwzględniając opinie lokalnej
społeczności, poprzez badania opinii publicznej), menedżersko-konsultacyjną (władze lokalne
zbierają opinie mieszkańców na temat założeń strategicznych).
Kluczową rolę w aktywizacji społeczności lokalnych powinny odgrywać instytucje pomocy społecznej i lokalne organizacje pozarządowe. Ich kadry powinny być jednak odpowiednio przygotowane do działań oznaczających zaangażowanie społeczne pracownika w rolach planisty,
analityka spraw publicznych, koordynatora programów, organizatora i menedżera. Chodzi także
o odpowiednią edukację pracowników socjalnych do lokalnych działań politycznych120, która
powinna zawierać trzy elementy: wiedzę potrzebną do rozumienia zjawisk i procesów polityczno-gospodarczych, wiedzę o przedmiocie potencjalnych działań politycznych (np. o środowisku
lokalnym czy regionie, specyfice problemów danej kategorii klientów itp.) oraz przygotowanie
specjalistyczne do czynnego uczestnictwa w działaniach politycznych (wiedza i umiejętności oceny, analizy, planowania i prognozowania itp.). Szczególnego znaczenia, zwłaszcza w czasach
tworzenia zespołów interdyscyplinarnych i międzyorganizacyjnych, nabiera edukacja do organizacji i uczestnictwa w działaniach zespołowych. Umiejętność organizacji zespołu to przede
wszystkim rekrutacja i selekcja uczestników posiadających niezbędne zasoby (ludzkie, finansowe,
kapitał społeczny itp.), kompetencje (specjalistyczna wiedza i umiejętności) oraz motywację do
działania (pokrzywdzeni lub rzecznicy ofiar itp.).
W tym miejscu rodzi się podstawowe pytanie o to, jak osiągnąć wspomniane cele. Współpraca
między różnymi podmiotami w lokalnej polityce społecznej na szczeblu nie była dotąd przedmiotem szczególnego zainteresowania badaczy. W efekcie brak jest rozwiniętej teorii stosunków
międzyorganizacyjnych i analizy tego obszaru trzeba oprzeć na ogólnych ustaleniach socjologii
organizacji oraz teorii organizacji i zarządzania121.
119
Blair R., Public Participation and Community Development: the Role of Strategic Planning, PAQ Spring 2004,
s. 102-106.
120
Rodney E., Policy Practice, [w:] Comprehensive Handbook of Social Work and Social Welfare, Volume 4, Social
Policy and Policy Practice, John Wiley & Sons Inc. Hoboken, New Jersey, s. 129 i dalej.
121
Na niedostatek, fragmentaryczność wiedzy socjologicznej w zakresie relacji międzyorganizacyjnych wskazywał
przed laty Joseph Galaskiewicz, autor przeglądu badań tej dziedziny. Por.: Galaskiewicz J. (1985), Interorganizational Relations [w:] „Annual Reviews of Sociology” Nr 11, 1985, s. 281-304.
58
Analiza stosunków organizacji z jej środowiskiem wymaga zdefiniowania organizacji, której otoczenie jest przedmiotem zainteresowania, a następnie znalezienia powiązań między organizacją
a tymi, z którymi wchodzi ona w interakcje lub tymi, które mogą na nią wpływać. Wśród podejść teoretycznych stosowanych do analizy otoczenia wskazać można m.in. teorię zależności od
zasobów i teorię instytucjonalną. Teoria zależności od zasobów zakłada, że decydujący wpływ
na organizację ma otoczenie, które posiada władzę w wyniku dysponowania potrzebnymi organizacji zasobami. Analiza obejmuje określanie zasobów potrzebnych organizacji, ich doniosłości (ważności) i dostępności oraz źródeł dla zastosowania mechanizmów redukcji zależności.
Teoria instytucjonalna zakłada, że stawia organizacji wymogi, do których dostosowuje się ona
pod wpływem nacisków, wskazując na nie jako mechanizmy instytucjonalizacji otoczenia. Choć
skutkiem silnego związku organizacji z otoczeniem jest kierowanie się zasadą legitymizacji, akceptacji społecznej zamiast efektywnością oraz przyjęcie w ocenach zewnętrznych ceremonialnych kryteriów to uzależnienie od otoczenia wpływa pozytywnie na stabilność organizacyjną. Dla
analiz relacji organizacji pomocy społecznej z jej otoczeniem najwłaściwsze wydaje się podejście
instytucjonalne ze względu na duży poziom instytucjonalizacji otoczenia pomocy społecznej,
które cechuje wielość reguł i oczekiwań kierowanych wobec ośrodków pomocy i pracowników
socjalnych.
Do rozważań na temat interakcji organizacji użyteczny wydaje się podział zastosowany przez
Josepha Galaskiewicza, który wyróżnił trzy płaszczyzny relacji międzyorganizacyjnych: zasobów,
poparcia politycznego i legitymizacji organizacji.
W płaszczyźnie poparcia politycznego analizy koncentrują się na mechanizmach tworzenia przez
organizacje koalicji i podejmowanie zbiorowego działania. W płaszczyźnie legitymizacji uwaga
badaczy jest skupiona na identyfikacji symboli organizacyjnej legitymizacji. Autor tego opracowania zgadza się z tezą Mary Jo Hatch, że najlepszą strategią dla badania otoczenia jest strategia kolażu, zestawienie wszystkich wymienionych perspektyw i płaszczyzn, uwzględniające
złożoność funkcjonowania pomocy społecznej na szczeblu lokalnym122. W analizach interakcji
środowiskowej pomocy społecznej z jej otoczeniem przyjmuję proponowane przez Galaskiewicza
oraz Hatch podejścia. Dostrzeżenie znaczenia perspektywy międzyorganizacyjnej wiąże się z problemem ich racjonalnej organizacji, integracji i koordynacji działań w sytuacji rosnącej alienacji
i fragmentacji służb społecznych. Użytecznym punktem wyjścia do analizy jest ich postrzeganie
w kategoriach dyferencjacji i integracji. Badanie historii polityki społecznej, niezależnie od modelu państwa opiekuńczego, w jakim działa123, wskazuje na rosnącą złożoność i wewnętrzne zróżnicowanie struktur organizacyjnych wywołujące potrzebę integracji, koordynacji działań. Autorzy
podejmujący próby analizy interakcji, międzyorganizacyjnych w służbach społecznych odwołują
122
Hatch M.J. (2002), Teoria organizacji, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2002, s. 99.
Na fragmentację systemu i potrzebę integracji wskazywało wielu badaczy, w tym m.in.: Hvinden B., Divided Against Itself. A Study of Integration in Welfare Bureaucracy, Scandinavian University Press, Oslo-Copenhagen-Stockholm 1994, O’Lonney, Beyond Privatization and Service Integration: Organizational Model for Service Delivery,
[w:] Social Service Review (December 1993), s. 501-533, Meyers M.K., Organizational Factors in the Integration
of Services for Children, [w:] Social Service Review (December 1993), s. 547-575. Por.: Reitan C.T., Theories of
Interorganizational Relations in the Human Services [w:] „Social Services Review”, September 1998, s.285-309.
123
59
się do różnych koncepcji (profesji, przywództwa, organizacyjnego uczenia się, teorii organizacji
gospodarczej, socjologii wiedzy czy postmodernizmu)124, ale cechuje ich wspólne założenie o potrzebie integracji działań pomocy społecznej. W badaniach skandynawskich autorzy podkreślają,
że problemem służb społecznych nie jest brak zasobów, ale ich fragmentacja i zła alokacja. W Polsce politycy społeczni, kierownicy i pracownicy pomocy społecznej wskazują na brak zasobów
jako główny problem nie próbując analizować racjonalności alokacji zasobów i integracji działań
lokalnych organizacji pomocy społecznej.
Według literatury przedmiotu integracja ma służyć poprawie dostępności i efektywności systemu. Zdaniem Jane Waldfogel125 można wyróżnić trzy wymiary integracji ze względu na: rodzaj,
typ integracji, poziom działań integracyjnych i miejsce realizacji.
Ze względu na rodzaj, typ integracji można wyróżnić administracyjny typ integracji, który można
podzielić na tradycyjne administracyjne reformy (reorganizacja organizacji) oraz reformy zarządzania i reformy fiskalne, reorganizację, skupienie zadań w jednej organizacji lub tworzenie międzyinstytucjonalnych porozumień dla realizacji wspólnych działań.
Reformy dotyczące pracy z klientem, zintegrowane podejście do pracy z klientem. Integracja
administracyjna może obejmować reformy fiskalne lub sposób zarządzania. Drugim wymiarem
integracji jest poziom reform. Mogą być one podjęte na mocy decyzji władz politycznych (państwowych, regionalnych czy lokalnych) lub stanowić oddolną inicjatywę organizacji i jej pracowników. Ostatnim z wymiarów integracji jest jej lokalizacja i związany z nią zakres oddziaływania.
Integracja może obejmować pojedynczą organizację i dotyczyć wewnętrznej integracji jej działań
(łączenie komórek organizacyjnych, wspólne planowanie, źródła finansowania itp.), albo mieć
charakter ponadorganizacyjny. Międzyorganizacyjna integracja ma w założeniu budować współpracę w zakresie świadczenia usług, racjonalnej gospodarki zasobami i lepsze zaspokojenie potrzeb klienta.
Organizacje lokalne służb społecznych mogą pozostawać w relacjach niezależności, współzależności i konfliktu. Najmniejsze prawdopodobieństwo rozwoju współpracy występuje w sytuacji
niezależności, gdy organizacje nie potrzebują wzajemnie swych zasobów i nie mają konfliktowych celów. Hudson126 wyróżnił trzy typy współzależności organizacyjnej: horyzontalną, symbiotyczną i wertykalną. Horyzontalna współzależność oznacza rywalizację w zakresie pozyskiwania
oraz dysponowania zasobami, a symbiotyczna jest oparta na świadczonych wzajemnych usługach. W obydwu wymienionych typach współzależności organizacje nie posiadają kontroli nad
potrzebnymi drugiej zasobami. Wertykalnie współzależne od siebie organizacje znajdują się
w relacjach hierarchicznych i są partnerami transakcji związanych z problemami zależności od
124
Waldfogel J., The New Wave of Service Integration, w: Social Service Review (September 1997), s. 463-481.
Por.: Reitan C.T., Theories of Interorganizational Relations in the Human Services [w:] „Social Services Review”,
September 1998, s. 285-309.
125
Waldfogel J., The New Wave of Service Integration, [w:] Social Service Review (September 1997), s. 463-481.
126
Marret C., On the specification of interorganisational dimension, [w:] Sociology and Social Research, Volume
61, 1971.
60
zasobów. Wymianie i współpracy sprzyja najbardziej sytuacja współzależności, gdy realizacja
celów jednej organizacji jest efektywniejsza przy użyciu zasobów drugiej, oraz sytuacja konfliktu,
gdy realizacja celów jednej organizacji odbywa się kosztem drugiej. Elementami warunkującymi
rozwój współpracy międzyorganizacyjnej są kontekst organizacyjny, podobieństwo cech organizacji oraz specyfika więzi międzyorganizacyjnych.
Sprzyja współpracy kontekst organizacyjny pomocy społecznej, tj. turbulentne środowisko, które
cechuje duża liczba instytucji, niezdolność organizacji do samodzielnego zaspokojenia popytu na
usługi, niestabilna sytuacja społeczna, zły stan gospodarki i zmienne prawo socjalne. W takich
warunkach organizacje nie są w stanie samodzielnie działać i zmuszone są do współpracy z innymi dla realizacji własnych celów. Współpracy sprzyja homogeniczność funkcjonalna i strukturalna organizacji, podobieństwo ich celów i systemów wartości, zgoda co do obszarów działania,
a także świadomość współzależności. Współpracy sprzyja istniejąca i opłacalna wymiana organizacyjna, niski stopień formalizacji stosunków, ich odpowiednia intensywność, ekwiwalentność
wymiany oraz standaryzacja relacji międzyorganizacyjnych.
Można rozróżnić dwa modele relacji międzyorganizacyjnych:
1. Model o niskiej formalizacji, standaryzacji i intensywności charakterystyczny dla relacji pracowników różnych instytucji pomocowych pracujących ze wspólnym klientem,
2. W
ysoce sformalizowany, zestandaryzowany model wymagający inwestycji ze strony
partnerów.
Inną klasyfikację współpracy sformułował Benson127 biorąc za kryterium inicjatora współpracy
i metody jej osiągania, wyróżniając trzy typy strategii:
1. Kooperacyjną, gdy współpraca jest efektem porozumienia, kompromisu, w efekcie negocjacji
organizacje dokonują ustępstw na rzecz wspólnego działania
2. S tymulacyjną, gdy współpracę promuje pośrednio władza lub ustawodawca poprzez usuwanie środowiskowych barier współpracy, zmianę kanałów dystrybucji zasobów itp.
3. Autorytarną, gdy władza wymusza na podległych jej organizacjach współdziałanie, stosując
wszystkie dostępne jej środki, np. przez formalizację więzi, reorganizację systemu relacji międzyorganizacyjnych, wprowadzanie nowych programów socjalnych itp.
127
Benson J.K., The Interorganisational Network as a Political Economy, [w:] Administration Science Quartely,
Volume 20, June 1975.
61
3. ZARZĄDZANIE STRATEGICZNE W SAMORZĄDOWEJ POLITYCE
SPOŁECZNEJ128
Renesans samorządu terytorialnego w 1990 roku sprawił, że gminy, a po 1999 roku również
powiaty stały się samodzielnymi organizacjami, które potrzebują długookresowych planów działania, umożliwiających realizację wyznaczonych przez nie celów129. Planowanie strategiczne to
proces opracowywania takich planów. W nauce o organizacji i zarządzaniu planowanie strategiczne jest definiowane jako sformalizowany proces długofalowego planowania, stanowiący
ważny element zarządzania strategicznego, stosowany do określenia i realizacji celów organizacji130. Planowanie strategiczne w gminie lub powiecie to systematyczne, ciągłe działania, podczas
których samorząd przewiduje i planuje przyszłość, analizuje zmiany zachodzące w otoczeniu,
obiera priorytetowe cele rozwoju, określa odpowiednie etapy i procedury ich realizacji oraz realne środki do ich osiągnięcia. Istnieją teoretyczne i praktyczne przesłanki, na podstawie których
jednostki samorządu terytorialnego decydują się na opracowanie własnych strategii. Dwie mają
znaczenie zasadnicze: nowa pozycja samorządu w procesie stymulowania zrównoważonego
rozwoju społeczno-gospodarczego oraz przymus prawny. Powodem tworzenia lokalnych strategii rozwiązywania problemów społecznych jest przepis art. 17 ustawy o pomocy społecznej
nakładający na gminy obowiązek opracowania takich dokumentów. Według tego przepisu do
obowiązkowych zadań własnych gminy należy między innymi: opracowanie i realizacja gminnej
strategii rozwiązywania problemów społecznych ze szczególnym uwzględnieniem programów
pomocy społecznej, profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych i innych, których celem jest integracja osób i rodzin z grup szczególnego ryzyka. Z art. 17 wyraźnie wynika, że gmina
nie może uchylić się od obowiązku opracowania i uchwalenia strategii.
Z kolei według art. 19 ustawy do zadań własnych powiatu należy: opracowanie i realizacja
powiatowej strategii rozwiązywania problemów społecznych, ze szczególnym uwzględnieniem
programów pomocy społecznej, wspierania osób niepełnosprawnych i innych, których celem
jest integracja osób i rodzin z grup szczególnego ryzyka – po konsultacji z właściwymi terytorialnie gminami. W tym przypadku ustawodawca nie zastrzegł jednak obligatoryjności realizacji
zadania.
W przypadku województwa ustawa określa, że do zadań własnych realizowanych przez samorząd wojewódzki należy: opracowanie, aktualizowanie i realizacja strategii wojewódzkiej w zakresie polityki społecznej będącej integralną częścią strategii rozwoju województwa obejmującej
w szczególności programy: przeciwdziałania wykluczeniu społecznemu, wyrównywania szans osób
niepełnosprawnych, pomocy społecznej, profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych,
128
Szerzej o tym zagadnieniu w artykule: Krzyszkowski J., Przywojska J., Lokalne strategie rozwiązywania problemów społecznych jak instrument decentralizacji polityki społecznej, w: Strategie w polityce społecznej, Grewiński
M., Karwacki A. (red.), MCPS, Warszawa 2011.
129
Planowanie i zarządzanie strategiczne. Poradnik dla menedżerów miast w samorządach terytorialnych, Wydawnictwo Samorządowe FRDL, Warszawa 1997, s. 15.
130
Penc-Pietrzak I., Strategie biznesu i marketingu, Biblioteka Menedżera, Wydawnictwo Profesjonalnej Szkoły
Biznesu, Kraków 2000, s. 27.
62
współpracy z organizacjami pozarządowymi – po konsultacji z powiatami (art. 21). Tutaj także
nie użyto sformułowania, że strategia jest zadaniem obligatoryjnym. Przywołane powyżej artykuły
ustawy o pomocy społecznej są dość kontrowersyjne, bowiem w powiatach i województwach nie
zastrzeżono konieczności opracowania tych dokumentów. Nawet jednak w przypadku obowiązkowych strategii gminnych nie ma wytycznych dotyczących treści lub formy tych dokumentów. Jedynie
w odniesieniu do strategii wojewódzkiej zaznaczono, że ma ona stanowić integralną część strategii rozwoju województwa. Przepisy nie rozstrzygają, czy strategia społeczna musi być oddzielnym
opracowaniem, czy też aspekty społeczne mają być po prostu zawarte w obligatoryjnej strategii
rozwoju opracowywanej przez wszystkie regiony na mocy ustawy o samorządzie województwa.
Wątpliwości tych nie rozwiązują również przepisy ustaw ustrojowych, określających sposób funkcjonowania polskich samorządów terytorialnych. Art. 18 ustawy o samorządzie gminnym131 wymienia
jedynie cztery rodzaje planów lokalnych, których uchwalenie należy do wyłącznej kompetencji rady
gminy: budżetu, studium oraz planu zagospodarowania przestrzennego i planów gospodarczych.
Można zakładać, że w ramach czwartej kategorii mieszczą się strategie rozwoju gminy. Podobnie
w przypadku powiatu, rada powiatu odpowiada za uchwalenie: budżetu, powiatowego programu
przeciwdziałania przestępczości, programu aktywizującego lokalny rynek pracy132. W ustawie nie
ma wzmianek odnoszących się do strategii rozwiązywania problemów społecznych, choć w art. 4
wymieniono szereg zadań z zakresu lokalnej polityki społecznej realizowanych w powiatach. Bardzo dokładne wytyczne, co do założeń, kierunków rozwoju, a nawet metod opracowania strategii
rozwoju znajdują się w ustawie o samorządzie województwa133. Strategie mają być opracowane
metodą partycypacyjną, zapisane w nich cele i działania powinny koncentrować się na m.in. pielęgnowaniu polskości oraz rozwoju i kształtowaniu świadomości narodowej, obywatelskiej i kulturowej mieszkańców oraz pielęgnowaniu i rozwijaniu tożsamości lokalnej, pobudzaniu aktywności
gospodarczej. Chodzi także o podnoszenie poziomu konkurencyjności i innowacyjności gospodarki
województwa, zachowanie wartości środowiska kulturowego i przyrodniczego przy uwzględnieniu
potrzeb przyszłych pokoleń oraz kształtowanie i utrzymanie ładu przestrzennego. Samorząd województwa, przy formułowaniu strategii rozwoju województwa i realizacji polityki jego rozwoju,
winien współpracować z jednostkami lokalnego samorządu terytorialnego z obszaru województwa
oraz z samorządem gospodarczym i zawodowym, administracją rządową, szczególnie z wojewodą,
innymi województwami, organizacjami pozarządowymi oraz szkołami wyższymi i jednostkami naukowo-badawczymi. Formułując strategię rozwoju województwa samorząd może również współpracować z organizacjami międzynarodowymi i regionami innych państw, zwłaszcza sąsiednich.
Równocześnie należy podkreślić, że z zapisów ustawy nie wynika jednak, aby samorząd wojewódzki musiał koncentrować swoje prorozwojowe wysiłki planistyczne na zagadnieniach związanych
z polityką społeczną. Drugim ważnym powodem, dla którego lokalni włodarze decydują się na
opracowywanie strategii, jest nowa pozycja samorządu terytorialnego w realizacji polityki rozwoju.
Podstawą funkcjonowania samorządu terytorialnego w Polsce jest jego samorządność i samodziel-
131
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591.
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592.
133
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590.
132
63
ność, co przejawia się w nieskrępowanej wskazówkami innych organów publicznych działalności
w ramach przepisów prawa oraz możliwości planowania i prowadzenia własnej polityki rozwoju134.
Restytucja samorządu terytorialnego przywróciła jednostkom terytorialnym prawowitego i rzeczywistego gospodarza. Zapoczątkowała także proces dostosowawczy kształtowania administracji do
potrzeb państwa zorientowanego na gospodarkę rynkową135. Przemiany strukturalne oraz procesy
rozwojowe gminy wprowadziły konieczność systematycznych i planowych działań władz lokalnych.
Okolicznością dodatkową stał się fakt członkostwa Polski w Unii Europejskiej, co spowodowało,
że władze publiczne muszą podporządkować się ogólnym zasadom regulującym działania polityk
unijnych, w tym zasadzie programowania. Procedury planowania są istotne dla władz gminnych,
bowiem na nich spoczywa obowiązek zarządzania sprawami wspólnoty lokalnej, a lokalni włodarze nie są już jedynie administracją odpowiedzialną za realizację obligatoryjnych zadań.
Główną funkcją zarządzania w samorządowym sektorze publicznym stała się koordynacja procesów zachodzących w coraz bardziej złożonym życiu społecznym136. Zarządzanie strategiczne stało
się metodą pomocną w realizacji tej funkcji. Długofalowe planowanie rozwoju gminy dało władzom lokalnym możliwość koordynowania zachowań członków wspólnoty, ale też inspirowania,
wspomagania i kontrolowania procesów społeczno-gospodarczych na danym terenie137. Każda
społeczność lokalna to zbiór niezwykle różnorodnych jednostek, a równoczesne zaspokojenie
oczekiwań wszystkich członków wspólnoty lokalnej jest niemożliwe, co więcej, jednoczesna realizacja partykularnych celów rozwoju poszczególnych jednostek nie musi oznaczać dla gminy
jako całości wartości pozytywnych i warunkujących jej ogólny rozwój. Bez solidnego, realistycznego planu i skonkretyzowanej wizji przyszłości, łączącej w działaniu kluczowych aktorów lokalnej sceny gospodarczej, politycznej, społecznej i kulturowej wejście gminy na ścieżkę trwałego
i harmonijnego rozwoju jest znacznie utrudnione.
Proces planowania strategicznego jest w pełni sformalizowany, podczas tworzenia strategii należy przestrzegać metod i zasad składających się na tę technikę planistyczną. Przygotowanie
strategii jednostki samorządu terytorialnego powinno zawierać:
1. diagnozę stanu istniejącego,
2. analizę strategiczną,
3. wyznaczenie wizji i misji,
4. wytyczenie i hierarchizację celów działania,
5. sformułowanie wariantów strategii,
6. wybór strategii optymalnej,
134
Nowacka E.J., Samorząd terytorialny w administracji publicznej, Wyd. Prawnicze PWN, Warszawa 1997.
Stępień J., Pozakręcane państwo, „Samorząd Terytorialny” nr 5, 1995.
136
Czaputowicz J. (red.), Administracja publiczna w dobie integracji europejskiej. Europejski Instytut Administracji
Publicznej, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2008, s. 135-136.
137
Nowakowska A., Strategia jako narzędzie stymulowania rozwoju gminy, w: Jewtuchowicz A. (red.) Strategiczne
problemy rozwoju miast i regionów, Zakład Ekonomiki Regionalnej i Ochrony Środowiska Uniwersytetu Łódzkiego,
Łódź 2000, s. 85.
135
64
7. określenie horyzontu czasowego,
8. wybór liczbowych wskaźników realizacji celów strategicznych,
9. wskazanie źródeł finansowania strategii.
Punktem wyjścia w przygotowaniu strategii jest diagnoza prospektywna, czyli ocena stanu aktualnego i wskazanie głównych trendów i kluczowych problemów rozwoju138. Diagnoza powinna
cechować się ujęciem problemowym, dynamicznym i całościowym, a zawarte w niej informacje
zostać poddane ocenie, w oparciu o kryteria porównawcze, funkcjonalne i społeczne139. Kryteria
porównawcze to odniesienie stanu istniejącego w danym samorządzie do innych porównywalnych jednostek samorządu terytorialnego lub średniej powiatowej, wojewódzkiej i krajowej.
Takie porównanie poziomu rozwoju społeczno-gospodarczego, warunków życia ludności itp.
pozwala na ocenę: czy nasza sytuacja jest gorsza, czy też lepsza od innych? Kryteria funkcjonalne to ocena jakości obsługi mieszkańców przez instytucje i urządzenia infrastruktury społecznej
samorządu. Z kolei kryteria społeczne to porównanie stopnia zaspokojenia potrzeb mieszkańców
z ich zgłaszanymi oczekiwaniami i aspiracjami.
Kompletne zestawienie składowych diagnozy lokalnej prezentuje Justyna Przywojska140.
Tabela. Składowe diagnozy lokalnej
OBSZAR DIAGNOSTYCZNY
SKŁADOWE
ŚRODOWISKO PRZYRODNICZE
zasoby, stopień ich degradacji (identyfikacja głównych źródeł zagrożeń) oraz
ochrony (parki krajobrazowe, rezerwaty,
obiekty chronione itd.)
LOKALNA EKONOMIA
liczba i struktura branżowo-wielkościowa
podmiotów gospodarczych, tempo wzrostu lokalnej produkcji, nowoczesność
produkcji, perspektywy rozwoju itp.
INFRASTRUKTURA
wszelkie informacje o mediach (woda,
gaz, elektryczność, kanalizacja, oczyszczalnie ścieków), ceny i dostępność usług
transportowych i telekomunikacyjnych
138
Wysocka E., Strategia rozwoju gminy, „Samorząd Terytorialny” 1993, 7-8.
Ziółkowski M., Proces formułowania strategii rozwoju gminy, [w:] Majchrzak M., Zalewski A. (red.), Samorząd
terytorialny a rozwój lokalny, „Monografie i Opracowania” 2000, nr 483, s. 68.
140
Przywojska J., Nowe zarządzanie i governance w pracy socjalnej, Warszawa 2014, s. 63.
139
65
POŁOŻENIE GEOGRAFICZNE
I KOMUNIKACYJNE
lokalizacja względem przejść granicznych, dużych ośrodków miejskich czy
ważnych szlaków transportowych,
znaczenie gminy w systemie osadniczym (jednostki osadnicze o charakterze
konkurencyjnym i komplementarnym),
relacje z sąsiednimi gminami (związki
funkcjonalne)
INFRASTRUKTURA EKONOMICZNA
istniejące banki, instytucje ubezpieczeniowe, agencje rozwoju lokalnego,
giełdy, instytucje szkoleniowe
NIERUCHOMOŚCI
dostępność, ceny terenów oraz
lokali, ceny usług budowlanych
i modernizacyjnych
DEMOGRAFIA
identyfikacja obszarów wyludniających
się, charakterystyka struktur demograficznych i zasobów pracy (płeć, wiek
wykształcenie), struktur etnicznych
(mniejszości narodowe i religijne),
identyfikacja zagrożeń wynikających
z lokalnej struktury demograficznej
POTENCJAŁ SPOŁECZNY
identyfikacja potrzeb lokalnej społeczności oraz przejawów jej aktywności (liczba
organizacji pozarządowych, komitety
społeczne, frekwencja wyborcza),charakterystyka obszarów natężenia patologii
społecznych i przestępczości (alkoholizm,
narkomania, rozboje, kradzieże)
PROBLEMY SPOŁECZNE
rodzaj, nasilenie, źródła, obszary występowania, dynamika zmian, ubóstwo,
niepełnosprawność, sytuacja osób starszych, alkoholizm, bezdomność, opieka
zastępcza
KLIENCI POMOCY SPOŁECZNEJ
sytuacja życiowa, możliwości i ograniczenia klientów
66
ZASOBY INSTYTUCJONALNE POMOCY
SPOŁECZNEJ
potencjał jednostek organizacyjnych
pomocy społecznej, potencjał partnerów
współpracujących, identyfikacja potencjalnych kooperantów
WARUNKI BYTOWE
dostępność i ceny mieszkań, dostępność
lokali socjalnych, dochody ludności,
charakterystyka infrastruktury społecznej
(szkoły, instytucje ochrony zdrowia, możliwości spędzania wolnego czasu)
MOŻLIWOŚCI FINANSOWE WŁADZ
LOKALNYCH
struktura i dynamika budżetu, finansowanie pozabudżetowe, majątek gminy
Źródło: Przywojska J., Nowe zarządzanie i governance w pracy socjalnej, Warszawa 2014
Zasady opracowania raportu diagnostycznego to:
1. Zgromadzenie możliwie największej ilości danych.
2. P odział danych między członków zespołu, z których każdy opisuje swoją część materiału,
wskazuje najważniejsze dane i braki w informacjach oraz sposoby ich uzupełnienia, eksponuje najważniejsze elementy zebranych materiałów.
3. A
utorzy zamieniają się materiałami i powtórnie analizują ich treść, odrzucając to, co nie jest
uwarunkowaniem strategicznym – czyli tym, co w sposób istotny wpływa na rozwój społeczności lokalnej141.
Literatura fachowa podkreśla, że strategia zakłada aktywne uczestnictwo wszystkich zainteresowanych podmiotów w jej formułowaniu i realizacji. Wskazuje się na potrzebę zastosowania
partycypacyjnej (uczestniczącej) metody tworzenia planów strategicznych, czyli powołania zbiorowego podmiotu, stanowiącego reprezentację społeczności lokalnej w pracach nad strategią.
Działania ekspertów, władz i społeczności lokalnej powinny się wzajemnie uzupełniać i wspomagać w procesie formułowania strategii rozwoju.
Jednak o procedurze opracowania strategii decydują samorządy terytorialne, które obok metody
uczestniczącej mogą wykorzystać szereg innych rozwiązań. Dotychczasowe doświadczenia badawcze wskazują, że większość lokalnych strategii rozwiązywania problemów społecznych jest
opracowywana po prostu przez samych pracowników ośrodków pomocy społecznej, co odbija
się na jakości tak przygotowanych strategii. Pracownicy ośrodków pomocy społecznej nie są
formalnie przygotowani do samodzielnego stosowania metody planowania strategicznego i ta
realistyczna ocena poziomu głównych wykonawców strategii powinna służyć wskazaniu kierunków zmian w procedurach planistycznych i uświadomieniu deficytu umiejętności w tej dziedzinie
zarządzania publicznego.
141
Przywojska J., tamże.
67
Naprzeciw potrzebie wsparcia decydentów i realizatorów m.in. w zakresie potrzeby zmiany
postrzegania systemu prowadzenia polityki społecznej, jako interwencyjnego, zachowawczego, pasywnego i reakcyjnego, marginalizowania pomocy społecznej, niskiego zaangażowania w tworzenie strategii szerszego grona odbiorców, standardowego podejścia do tworzenia
planów działań pomocowych czy też braku wizji skutecznego rozwiązywania problemów społecznych, wychodzi wypracowane w projekcie pn. Kalkulator Kosztów Zaniechania – wprowadzenie innowacyjnych rozwiązań na Mazowszu w zakresie polityki społecznej w obszarze analizy
kosztów braku podejmowania działań aktywizująco-wspierających narzędzie Generatora Strategii. Generator w połączeniu z innymi narzędziami modelu KKZ wspiera proces przygotowania gminnej lub powiatowej strategii rozwiązywania problemów społecznych oraz umożliwia
opracowanie samego dokumentu strategii w sposób wystandaryzowany zarówno w zakresie
merytorycznym, jak i formalnym142. Generator w oparciu o pozostałe narzędzia daję realną szansę na wdrożenie aktywnej polityki społecznej na podstawie inwestycji społecznych. Tym bardziej
że obecnie w wielu gminach i powiatach tworzenie planów pomocowych odbywa się w sposób
rutynowy, tj. typowy dla rokrocznie powtarzanych działań. Wynika to m.in. z braku narzędzi analizy kosztów przedsięwzięć z zakresu polityki społecznej, a także z czasochłonnych poszukiwań
odpowiednich rozwiązań, co z kolei utrudnia planowanie działań pomocowych oraz analizę ich
konsekwencji.
Narzędzie Generatora Strategii spełnia następujące funkcje:
XX Automatyzuje proces przygotowania i opracowywania dokumentu przy użyciu narzędzia
informatycznego.
XX U
nifikuje proces jej opracowywania oraz strukturę dokumentu, zapewniając indywidualizację
każdej opracowanej strategii z uwzględnieniem specyfiki gminy/powiatu.
XX Z apewnia spójność strategii samorządowych w obszarze polityki społecznej poprzez zastosowanie mechanizmu przeszukiwania dokumentów przez: cele, działania, problemy społeczne,
ramy czasowe obowiązywania strategii.
XX Wspieranie procesu monitoringu i ewaluacji strategii.
Warto też wspomnieć, iż Generator idealnie wpisuje się w zapisy Programu Operacyjnego Wiedza Edukacja Rozwój 2014-2020, które wskazują potrzeby systemowego wzmocnienia kondycji
polityki społecznej na każdym poziomie oraz niewystarczającym monitoringu skuteczności pomocy społecznej.
Zastosowanie narzędzia Generatora Strategii, jak również całego modelu KKZ może istotnie przyczynić się do ograniczenia większości problemów związanych z procesem opracowywania strategii rozwiązywania problemów społecznych gmin/powiatów, ponadto zwiększając poziom wiedzy
pracowników jednostek samorządów terytorialnych na temat metod, narzędzi i sposobów dzia142
Pilecki K., Kucharska B., Pakiet Instruktażowy Modelowa Strategia Rozwiązywania Problemów Społecznych wraz
z Generatorem Strategii, MCPS, Warszawa 2014.
68
łania przydatnych w obszarze planowania działań pomocowych143. Zawiera również moduł planistyczny dla opracowania planów finansowych, koniecznych do realizacji celów strategii.
Dotychczasowe rozważania miały na celu dostarczenie praktycznych wskazówek na temat metodologii tworzenia strategii. Samorząd nie jest jedynie przymusowym związkiem terytorialnym
mieszkańców, sprawującym nad nimi władzę administracyjną, ale również sposobem zarządzania nakierowanym na zaspokajanie szeroko rozumianych potrzeb społecznych144. Efektywne zarządzanie gminą to nie tylko utrzymywanie lokalnej gospodarki na określonym poziomie, ale
przede wszystkim ciągłe i nieustające działania na rzecz ogólnego rozwoju. Rozwój lokalny ma
wieloaspektowy charakter i nie jest możliwe interpretowanie tego pojęcia w jeden powszechnie
obowiązujący sposób. Przegląd piśmiennictwa pozwala wyodrębnić cztery podstawowe wątki poruszane podczas jego charakterystyki: procesowy charakter, świadome i celowe działanie
władz lokalnych, przeobrażenia strukturalne gospodarki lokalnej oraz wzrost zadowolenia i jakości życia wspólnoty. Znacząca część badaczy problematyki lokalnej i regionalnej skupia swą
uwagę przede wszystkim na gospodarczym wymiarze rozwoju, analizując zmiany strukturalne
i funkcjonalne w gospodarkach lokalnych, zmiany w strukturze zatrudnienia, przyrost bądź spadek miejsc pracy czy tendencje w poziomie dochodów mieszkańców gminy.
Wątek gospodarczy eksponuje E. Blakely145, który mianem rozwoju lokalnego określa proces,
w którym władze lokalne lub organizacje sąsiedzkie angażują się w celu stymulowania lub
przynajmniej utrzymania działalności gospodarczej lub zatrudnienia. Głównym celem tego zaangażowania jest stworzenie lokalnych możliwości zatrudnienia w dziedzinach korzystnych dla
całej społeczności lokalnej. Podobne podejście reprezentuje E. Wojciechowski, według którego
treścią rozwoju lokalnego jest rozwój gospodarczy, obejmujący korzystne zmiany ilościowe oraz
przemiany jakościowo-strukturalne i poprawę warunków życia ludności. Podstawowym celem
rozwoju jest natomiast zapewnienie dostatecznej liczby trwałych miejsc pracy146. Jak wynika
z przytoczonych definicji, autorzy, charakteryzując rozwój lokalny, przywiązują szczególną uwagę
do wzrostu zatrudnienia oraz utrzymywania i rozwoju nowych miejsc pracy, podkreślając tym
samym gospodarczy aspekt procesu. Wśród teoretyków, jak i praktyków, panuje przekonanie, że
świadomie inicjowany i stymulowany wzrost gospodarczy z czasem powoduje pozytywne przeobrażenia wszystkich sfer funkcjonowania układu lokalnego. Takie podejście do realizacji lokalnej
polityki rozwoju opiera się na dużych uproszczeniach. Wspólnoty lokalne nie są homogenicznymi
zbiorami jednostek ludzkich, istnieją w ich ramach grupy ukierunkowane na realizację celów
innych niż gospodarcze czy prozatrudnieniowe (np. ludność w wieku nieprodukcyjnym, osoby
niepełnosprawne itp.). W układach lokalnych mogą występować silne endogenne (wewnętrzne) bariery rozwoju, niezwiązane z kondycją gospodarki lokalnej, np. bariera psychologiczna
Ołdak M., Model Kalkulatora Kosztów Zaniechania Modelowa Strategia Rozwiązywania Problemów Społecznych, MCPS, Warszawa 2014.
144
Europejska Karta Samorządu Lokalnego z dnia 15 października 1985 r., Dz.U. z dnia 25 listopada 1994 r.,
nr 124, poz. 607.
145
Blakely E.J., Planning Local Economic Development. Theory and Practice, SAGE Library of Social Research, Londyn 1989, s. 56-70.
146
Wojciechowski E., Zarządzanie w samorządzie terytorialnym, Difin, Warszawa 2003, s. 191-192.
143
69
czy kulturowa (nastawienia, kompetencje itp.), instytucjonalna (efektywność instytucji lokalnych,
sposób zarządzania) czy w końcu socjalna (lokalne problemy społeczne).
Rozwój lokalny należy rozumieć jako zintegrowany, kompleksowy proces zachodzący we wszystkich sferach życia wspólnoty charakteryzujący się tym, że jego podmiotem nie są władze lokalne,
ale lokalna wspólnota. Motorem rozwoju są przede wszystkim czynniki endogeniczne, a gospodarka jest jednym z elementów rozwoju, ale sam rozwój lokalny to pojęcie szersze niż lokalny
rozwój gospodarczy. Zakładając, że rozwój ma charakter zintegrowany, a jego zasadniczym podmiotem jest wspólnota mieszkańców, w procesie tworzenia strategii lokalnych władze powinny
skupiać się w równym stopniu na priorytetach ekonomicznych i społecznych147.
4. ZAKOŃCZENIE
Restytucja samorządu terytorialnego w Polsce miała na celu przeobrażenie ustroju państwa.
Istotnym elementem reformy była również kwestia usprawnienia procesu zarządzania sprawami publicznymi. Przywrócenie samodzielnych podmiotów władzy publicznej, funkcjonujących
w oparciu o konstytucyjne zasady decentralizacji i pomocniczości spowodowało, że samorząd
gminny stał się instrumentem, który wspólnoty mieszkańców wykorzystują, by kierować sprawami swojego terenu. Można przyjąć, że ewolucja sposobu zarządzania sprawami publicznymi w samorządzie terytorialnym objęła trzy kluczowe etapy: tradycyjną administrację publiczną
reprezentowaną przez model Weberowski, ukierunkowany na profesjonalizację i efektywność
model nowego zarządzania publicznego i silnie eksponujący wątki partycypacji, zaangażowania
i sieci – model Governance. Obszarami działań samorządu, w których zagadnienie zaangażowania obywateli w sprawy publiczne zdaje się mieć szczególne znaczenie, są lokalna polityka
społeczna i pomoc społeczna. Wymagają one bowiem szerokiej diagnostyki problemów tkwiących w społecznościach lokalnych, stanowiącej podstawy doboru i implementacji rozwiązań naprawczych bądź prorozwojowych dostosowanych do faktycznych potrzeb członków wspólnoty.
Dotychczasowe rozważania prowadzą do zasadniczego pytania: czy możemy mówić w Polsce o samorządowej polityce społecznej? Odpowiedź nie jest wbrew pozorom jednoznaczna. Formalnie od
rekonstrukcji samorządu gminnego w 1990, a następnie reformy administracyjnej w 1999 roku,
w wyniku której powstały powiaty i województwa samorządowe, istnieją instytucje, które w swej
nazwie mają politykę społeczną lub pomoc społeczną. Na samorządy nałożono również zadania
społeczne w obszarze pomocy społecznej, edukacji, ochrony zdrowia itp. finansowane całkowicie
lub częściowo ze środków lokalnych. Faktycznie jednak od ćwierćwiecza mamy bardziej do czynienia z administrowaniem polityką społeczną tj. z bieżącą realizacją koniecznych zadań własnych
w tym obszarze niż z kreowaniem lokalnej czy regionalnej, w przypadku samorządu wojewódzkiego, polityki społecznej. Na zmiany tego stanu rzeczy wpływa pozytywnie wprowadzony od kilku lat
obowiązek planowania strategicznego, tj. tworzenia strategii rozwiązywania problemów społecz147
Kowalska I., Społeczno-ekonomiczne wyznaczniki strategii rozwoju lokalnego w dobie czwartej fali cywilizacyjnej, w: Adamowicz M. (red.), Strategie rozwoju lokalnego. Aspekty instytucjonalne, tom I, Wydawnictwo SGGW,
Warszawa 2003, s.102.
70
nych oraz realizacja projektów unijnych, których integralnym elementem jest tworzenie strategii lokalnych w obszarze polityki społecznej. Kolejne pytanie dotyczy perspektyw samorządowej polityki
społecznej. Odpowiedź powinna być oparta na analizie potencjału i deficytów regionalnej i lokalnej
polityki społecznej. Mocnymi stronami samorządów jest ich infrastruktura lokalnej polityki społecznej (tj. ośrodki pomocy społecznej, urzędy pracy, szkoły, szpitale, biblioteki itp.) z ich zasobami
materialnymi. Kadry tych instytucji, ich profesjonalizm oraz wiedza o własnym środowisku lokalnym
czy regionie, a także doświadczenia zdobyte w codziennej pracy i przy realizacji, często innowacyjnych, projektów unijnych, to również atuty. Niestety, brak koordynacji działań ww. instytucji i ich
pracowników oraz przewaga myślenia resortowego nad lokalnym czy regionalnym są słabością
samorządowej polityki społecznej. Słabością jest także brak realnego partnerstwa samorządowych
instytucji z organizacjami pozarządowymi w obszarze realizacji zadań społecznych. Największym
jednak deficytem regionalnej i lokalnej polityki społecznej są postawy polityków centralnych, regionalnych i lokalnych wobec problemów społecznych i polityki społecznej. Brak wiedzy i wynikający
z tego brak zrozumienia dla znaczenia polityki społecznej skutkuje obojętnymi lub wręcz negatywnymi zachowaniami elit politycznych w tym zakresie. Rozwiązywanie problemów społecznych,
kreowanie i realizacja lokalnej czy regionalnej polityki społecznej są często traktowane jako zło
konieczne, niepotrzebny koszt. Skutkuje to działaniami interwencyjnymi w sytuacjach zagrożenia
(np. klęski czy katastrofy żywiołowe) lub licznymi zaniechaniami w tym obszarze, co oczywiście
także generuje koszty zwane w ekonomii kosztami zaniechania.
W związku z wymienionymi wątpliwościami pojawia się pytanie o warunki, jakie trzeba byłoby
stworzyć, aby samorządy mogły skuteczniej realizować politykę społeczną i rozwiązywać problemy społeczne. Podstawową kwestią jest legislacja socjalna, tj. ustawa o polityce społecznej, prace nad którą zostały zaniechane, a także ustawa o zawodzie pracownika socjalnego, która także
nie została sfinalizowana. Wspomniane rozwiązania prawne powinny dowartościować politykę
społeczną oraz pracowników socjalnych, którzy są często głównymi realizatorami lokalnej polityki społecznej na szczeblu gminy i powiatu. Kolejnym czynnikiem jest edukacja w zakresie polityki
społecznej polityków samorządowych oraz innych ważnych aktorów lokalnych, tj. przedstawicieli
lokalnego biznesu, mediów itp. Ważniejszą rolę powinna także odgrywać edukacja dzieci i młodzieży w zakresie problemów społecznych i polityki społecznej. Istotnym czynnikiem jest także
kontynuacja działań na rzecz zwiększenia roli organizacji społecznych oraz samych społeczności
lokalnych w rozwiązywaniu swoich problemów. W tym kontekście ważnym zagadnieniem jest
kwestia finansowania lokalnej polityki społecznej. Decydujące w tym względzie są zmiany w polityce podatkowej, tj. pozostawienie większej ilości pieniędzy z podatków na poziomie lokalnym,
bowiem brak środków finansowych jest jedną z barier działań w obszarze polityki społecznej.
Państwo oraz samorządy powinny także wspierać wszelkie oddolne inicjatywy lokalne podejmowane przez organizacje lokalne, grupy samopomocowe itp. Wiele środków przynieść powinna
także likwidacja niczym, poza względami politycznymi, nieuzasadnionych przywilejów emerytalnych niektórych grup zawodowych. Sztandarowym przykładem może być nierozwiązana od lat
sprawa KRUS.
71
ROZDZIAŁ IV. SAMORZĄDOWA
POLITYKA SPOŁECZNA W WALCE
Z EKSKLUZJĄ
1. WYKLUCZENIE SPOŁECZNE
Wykluczenie społeczne, pojęcie, które zrobiło w ostatnich latach ogromną karierę w mediach
i polityce, jest znane i od dawna obecne w myśli społecznej, na co wskazują socjologowie, historycy, antropolodzy i inni przedstawiciele nauk społecznych148. W dziejach cywilizacji europejskiej
istniały zawsze grupy ludności, które nie mieściły się w sztywnych schematach struktury społecznej, wskazując na helotów i niewolników, wędrownych aktorów, prostytutki, przestępców
i żebraków w czasach późniejszych, a ich liczba dochodziła do 20% mieszkańców Europy149.
W czasach nam współczesnych, w epoce postindustrialnej, znaczenie i zasięg ekskluzji wzrosły.
Masowe migracje, deregulacja rynków pracy, defamiliaryzacja oraz indywidualizacja życia w połączeniu z kryzysem gospodarczym i jego skutkami w postaci rosnących obszarów bezrobocia
i biedy są często przedstawiane jako przyczyny rosnącego wykluczenia. Mimo swojej popularności pojęcie wykluczenia społecznego jest jednak niezwykle wieloznaczne, ambiwalentne i wielowymiarowe. Skrajne stanowisko na temat ekskluzji zajął Kazimierz W. Frieske150, określając je
jako żargon administracyjny, który „usunął w cień” stosowane dotąd określenia marginalność czy
procesy marginalizacji, będąc w istocie nową nazwą dla od dawna znanych i zbadanych zjawisk
i procesów społecznych. Nawet gdyby przyjąć zasadność użycia tego terminu, ciągle pozostaje
problemem jego definicja operacyjna, bowiem istnieje wiele określeń wykluczenia społecznego.
Tadeusz Kowalak151 zdefiniował je jako zjawisko, w którym zachodzi równocześnie brak udziału
w wielu aspektach życia zbiorowego, stan rzeczy, ale i proces. Wykluczenie może być rozumiane
instytucjonalnie, jako brak realizacji podstawowych praw socjalnych człowieka, ale i społecznie
jako forma zerwania więzi społecznych na przykład w wyniku zubożenia. Wykluczenie zachodzi
w sferze konsumpcji (bieda), produkcji (bezrobocie) oraz spójności społecznej (izolacja społeczna).
Wykluczenie wiąże Tadeusz Kowalak z trzema paradygmatami, tj. solidarnością, specjalizacją i monopolem. Wykluczenie to skutek załamania solidarności społecznej, postępującego zróżnicowania
społecznego poprzez pogłębiający się podział pracy i obszarów działania wewnątrz społeczeństwa,
148
Henryk Samsonowicz wskazuje na Bronisława Geremka jako badacza, który uważał, że w społeczeństwach
istnieją obszary marginalne, gdzie trafiają wychodźcy z różnych klas społecznych. Por. Samsonowicz H., Człowiek
wykluczony, (w:) Nieobecność społeczna. W poszukiwaniu sensów i znaczeń, red. Galor Z., Goryńska-Bittner B.,
Wyższa Szkoła Nauk Humanistycznych i Dziennikarstwa, Poznań 2012.
149
Samsonowicz, tamże s. 25.
150
Frieske K.W., Utopie inkluzji. Sukcesy i porażki programów reintegracji społecznej, Warszawa 2004.
151
Kowalak T., Leksykon polityki społecznej, IPS UW, Warszawa 2001, s. 44 i dalej.
72
co powoduje stopniową dezintegrację, wreszcie monopolizacja, czyli powstanie monopoli grupowych dostępu do władzy, dóbr materialnych, oświaty. Wykluczenie społeczne jest terminem, który obejmuje różne i historycznie zmienne kategorie ludzi akceptowanych lub odrzucanych przez
resztę społeczeństwa ze względu na systemy norm i wartości. Pojęcie to wywodzi się z Francji,
gdzie po raz pierwszy użył je w 1974 roku minister Rene Lenoir dla nazwania osób, znajdujących
się poza systemem zabezpieczenia społecznego, jak to się niekiedy określa, nieprzystosowanych
społecznie152. Wykluczenie jest terminem stosowanym często zamiennie ze słowem ekskluzja lub
marginalizacja społeczna. Rozumie się je jako brak udziału w wielu aspektach życia zbiorowego,
co pozwala postrzegać wykluczenie w kategoriach braku realizacji praw socjalnych człowieka, ale
także jako formę zerwania więzi społecznych i deficyt środków materialnych, dostępu do pracy,
mieszkania, ale także korzystania z ochrony zdrowia czy edukacji. Wykluczenie może mieć charakter przestrzenny (na przykład bariery architektoniczne dla niepełnosprawnych), a koncentracja
przestrzenna biedy i wykluczenia w określonych miejscach skutkuje upadkiem wspólnoty, bowiem
jakość sąsiedztwa i jego zła reputacja powodują odejście osób z wyższymi dochodami, a przez to
likwidacją sklepów, banków i innych instytucji publicznych153. Wykluczenie może też mieć charakter
technologiczny (wykluczenie cyfrowe osób niemających dostępu do Internetu). Wykluczenie jest
dynamiczne, zmienne w czasie i może mieć charakter przejściowy lub chroniczny, trwały, a nawet
międzygeneracyjny, dziedziczny. Najczęściej wykluczenie społeczne jest łączone, a niekiedy nawet
błędnie utożsamiane z biedą. Na różnicę między tymi pojęciami wskazuje m.in. Peter Abrahamson,
podkreślając, że bieda to pojęcie ekonomiczne, podczas gdy wykluczenie jest terminem socjologicznym, co oznacza jego zdaniem, że sposobem na pauperyzację mogą być transfery socjalne, a metodą walki z wykluczeniem powinny być środki aktywizujące. Debaty o wykluczeniu społecznym
mają współcześnie zarówno kontekst unijny, jak i narodowy. Wskazują na to odmienne analizy wykluczenia w literaturze krajów europejskich i na przykład w Stanach Zjednoczonych. W roku 2004
Komisja Europejska uznała, że wykluczenie jest procesem wielowymiarowym spychającym ludzi na
margines społeczeństwa i uniemożliwiającym uczestnictwo w życiu społecznym, gospodarczym,
politycznym i kulturalnym ze względu na biedę, w jakiej się znajdują.
W Polsce bieda była przez wiele lat dominującym pojęciem i podstawową kategorią analiz naukowych, żeby wspomnieć chociażby dwa projekty Polska Bieda I i II. Zmianę tego podejścia wymusiło
wejście Polski do Unii Europejskiej, co skutkowało nowymi typami badań, w których połączono
analizy biedy i wykluczenia społecznego (np. Ubóstwo i wykluczenie społeczne oraz metody ich
zwalczania – Polska Bieda III). Szczególnie ciekawe są w tym kontekście badania przeprowadzone
przez CBOS we wrześniu 2013 na reprezentatywnej próbie losowej dorosłych mieszkańców Polski.
Badani jako grupy najbardziej zagrożone wskazali biednych, bezrobotnych oraz bezdomnych. Czynnikami istotnie zwiększającymi ryzyko wykluczenia są według ankietowanych sytuacja materialna
oraz zdrowie, ale najwięcej badanych wskazało na bezrobotnych jako osoby zagrożone ekskluzją
i mające najmniejsze szanse na zaspokojenie swoich potrzeb. Praca jako źródło dochodu jest traktowana jako warunek konieczny pełnego uczestnictwa w życiu społecznym. Kategorie wykluczonych
152
153
Damon J., Wykluczenie, Oficyna Naukowa, Warszawa 2012, s. 12 i dalej.
Broda-Wysocki P., Wykluczenie i inkluzja społeczna. Paradygmaty i próby definicji, IPiSS, Warszawa 2012.
73
są bardzo liczne. Do grup w sposób szczególny zagrożonych wykluczeniem społecznym i ubóstwem
zalicza się: długotrwale bezrobotnych, niepełnosprawnych bez dochodu z pracy, osoby o niskim
poziomie wykształcenia, samotnych rodziców oraz rodziny wielodzietne, bezdomnych, opuszczających zakłady karne i placówki opiekuńczo-wychowawcze, uchodźców i migrantów, starszych,
samotnych i uzależnionych. Najbardziej niebezpieczne z perspektywy społecznej jest dziedziczenie
biedy i wykluczenia społecznego przez dzieci młodzież.
Ruth Levitas154, angielska badaczka, wskazuje na trzy rodzaje definiowania społecznie wykluczonych: podejście redystrybucyjne, integracyjne i podejście moralne. Podejście redystrybucyjne kładzie nacisk na biedę jako główną przyczynę wykluczenia. Jako środek redukcji ubóstwa wskazuje
się tutaj na zwiększenie świadczeń oraz waloryzację niepłatnej pracy. Podejście redystrybucyjne
eksponuje obywatelstwo w jego wymiarach społecznym, politycznym, ekonomicznym i kulturowym, wskazując na nierówności społeczne jako źródło wykluczenia. Z kolei podejście moralizujące wywodzi swój rodowód z koncepcji underclass amerykańskiego badacza Charlesa Murraya.
W wydanym w 1990 roku artykule określił tym terminem osoby uzależnione od pomocy społecznej prezentujące określone negatywne postawy moralne. Murray określił underclass za pomocą
trzech wskaźników: przestępczość, współżycie bez formalnego związku małżeńskiego oraz pasywność ekonomiczna wśród mężczyzn w wieku produkcyjnym. W tym podejściu przedstawia się
społecznie wykluczonych jako kulturowo różniących się od głównego trendu i koncentruje się na
zachowaniach ubogich. Świadczenia są złe dla odbiorców i prowadzą do zależności od pomocy
społecznej. Zdaniem Levitas w tym podejściu akcent położony jest na opisie leniwych mężczyzn
posiadających przestępcze skłonności oraz samotnych matek. Podejście integracyjne zdaniem
Ruth Levitas wąsko definiuje ekskluzję i inkluzję jako partycypację na rynku pracy. Brak tutaj zainteresowania przyczynami bezrobocia oraz postrzegania świadczeń jako sposobu redukcji biedy.
Podejście to zaciera nierówności między zatrudnionymi ze względu płeć oraz ignoruje nieodpłatną pracę, co w efekcie prowadzi do powiększenia obciążenia pracą kobiet. Ta perspektywa
inkluzji na rynku pracy koncentruje się na zdolnych do zatrudnienia w ramach aktywnej polityki
społecznej. Oryginalną koncepcję wykluczenia społecznego stworzył Ryszard Szarfenberg155, odwołując się w swoich rozważaniach do klasyków myśli społecznej, tj. Maxa Webera (koncepcja
społecznego zamknięcia), Thomasa H. Marshalla (koncepcja praw obywatelskich) oraz Emila Durkheima (koncepcja anomii). Wykluczenie społeczne to zdaniem Ryszarda Szarfenberga ma charakter trójwymiarowej deprywacji w obszarze zasobów, praw obywatelskich oraz partycypacji.
Deprywacja w jednym z tych trzech obszarów wpływa na wykluczenie w pozostałych wymiarach.
W oficjalnej, urzędowej wersji wykluczeniu społecznemu podlegają ci, którzy nie są w stanie
sami zaspokoić swoich podstawowych potrzeb życiowych i znajdują się w sytuacji powodującej
ubóstwo i uniemożliwiające lub ograniczające uczestnictwo w życiu zawodowym, społecznym
i rodzinnym, w szczególności są to: bezdomne, uzależnione od alkoholu lub narkotyków po zakończeniu terapii, psychicznie chore, długotrwale bezrobotne, zwolnione z zakładów karnych,
154
Za Danecka M. (2014), Partycypacja wykluczonych wyzwanie dla polityki społecznej, Warszawa.
Szarfenberg R. (2005), Od trzech elementarnych strategii badawczych do programu badan wykluczenia społecznego, (w:) Frąckiewicz L. (red.), Wykluczenie społeczne, Akademia Ekonomiczna w Katowicach, Katowice.
155
74
niepełnosprawne oraz uchodźcy156. Z kolei Narodowa Strategia Integracji Społecznej dla Polski
określa wykluczenie społeczne jako brak lub ograniczenie uczestnictwa, wpływania i korzystania
z podstawowych instytucji publicznych i rynków, które powinny być dostępne dla wszystkich,
a szczególnie ludzi biednych.
Szczególną formą zagrożenia wykluczeniem jest zjawisko tak zwanego dualnego rynku pracy,
czyli współistnienia ze sobą dwóch form zatrudnienia salariatu, czyli zwykłych umów o pracę oraz
prekariatu, czyli zatrudniania pracowników na tak zwane „umowy śmieciowe”, czyli umowy, przy
zawieraniu których pracodawca niekiedy omija wymogi prawa pracy lub obniża koszty zatrudnienia. Według autorów raportu Fikcja zatrudniania w Polsce – propozycje wyjścia z impasu157 już
ponad trzy miliony Polaków (3,2) pracuje na tego typu umowach, co stanowi 21% ogółu pracujących i jest jednym z najwyższych odsetków w Europie, bowiem średnia w Unii Europejskiej to
14%. Polskę wyróżnia wzrost udziału umów w zatrudnieniu, który wyniósł 22 punkty procentowe w latach 1998-2012. Zgodnie z danymi Ministerstwa Finansów w Polsce 916 tysięcy pracuje
tylko i wyłącznie na umowach cywilnoprawnych. Prekariat to termin użyty po raz pierwszy przez
francuskich socjologów w latach 80. ubiegłego wieku dla opisu pracowników tymczasowych i sezonowych. Guy Standing, autor książki Prekariat. Nowa niebezpieczna klasa158 definiuje prekariat
jako ludzi cierpiących na brak siedmiu rodzajów bezpieczeństwa związanych z pracą:
1. Bezpieczeństwa na rynku pracy
2. Bezpieczeństwa zatrudnienia
3. Bezpieczeństwa miejsca pracy
4. Bezpieczeństwa pracy
5. Bezpieczeństwa reprodukcji umiejętności
6. Bezpieczeństwa dochodu
7. Bezpieczeństwa reprezentacji
We wstępie do książki Guy Standinga Jacek Żakowski159 snuje ciemne wizje społeczeństwa prekariatu, które cechuje konformizm, bierność, ksenofobia, tradycjonalizm oraz potrzeba silnej władzy
oraz duża religijność. Wyłonienie się prekariatu stanowi jego zdaniem zapowiedź powstania
nowego porządku, bankokracji, czyli kapitalizmu finansowego. Prekariat to ludzie niepewni jutra – zatrudnieni na „umowy śmieciowe” młodzi w krajach rozwiniętych i rozwijających się (np.
pracownicy chińskich fabryk). Prekariuszami stają się wchodzący na rynek pracy, jak i ci z doświadczeniem zawodowym, imigranci oraz miejscowi. Jak pisze Standing, Polacy mają znaczące
miejsce w szeregach prekariatu migrującego po całej Europie szczególnie do krajów, które otworzyły swój rynek pracy po wejściu Polski do Unii Europejskiej.
156
Karwacki A., Kaźmierczak T., Rymsza M., Reintegracja Aktywna polityka społeczna, Instytut Spraw Publicznych,
Warszawa 2014, s. 415.
157
Fikcja zatrudniania w Polsce – propozycje wyjścia z impasu.
158
Standing G., Prekariat. Nowa niebezpieczna klasa, PWN 2014.
159
Żakowski J., Słowo wstępne. Wszyscy będziemy prekariuszami, w: Guy Standing, Prekariat. Nowa niebezpieczna
klasa, PWN, Warszawa 2014.
75
2. STRATEGIE WALKI Z WYKLUCZENIEM RODZIN, STARSZYCH I MŁODZIEŻY
Przeciwieństwem wykluczenia społecznego, czyli ekskluzji, jest inkluzja w języku polskim mająca
odpowiednik w terminie integracja, czyli włączenie w życie społeczne i zawodowe. Przyjęcie
tezy, że wykluczenie wytwarza barierę uczestnictwa w życiu społecznym, politycznym, gospodarczym czy kulturalnym i skutkuje degradacją jednostek i grup objętych wykluczeniem, ich izolacją
społeczną, było i jest podstawą podjęcia działań w celu przeciwdziałania temu negatywnemu
zjawisku. Strategie walki z wykluczeniem mają zarówno charakter indywidualny, jak i zbiorowy,
publiczny. Indywidualne strategie łączą się często z nielegalnym zatrudnieniem, minimalizacją
wydatków czy manipulowaniem pracownikami instytucji pomocowych w celu uzyskania świadczeń socjalnych. Nazywane syndromem uzależnienia od pomocy społecznej (welfare dependency
syndrome) są racjonalne z punktu widzenia interesów jednostki. Peter Townsend wyróżnia trzy
postawy wobec wykluczenia:
1. Postawa bierna, gdy osoby są negatywnie nastawione wobec pracy, a cenią sobie wsparcie
pasywne i doraźne
2. Postawa aktywna nastawiona na udział w reintegracji społecznej
3. Postawa aktywna nastawiona na udział w reintegracji zawodowej
Jak wskazują Arkadiusz Karwacki, Tomasz Kaźmierczak i Marek Rymsza160, reintegracja społeczna
i zawodowa to dwie podstawowe formy walki z wykluczeniem społecznym. Reintegracja społeczna zgodnie z Ustawą o zatrudnieniu socjalnym z 2003 roku oznacza oddziaływania dotyczące
osób wykluczonych społecznie, których celem jest odbudowanie i podtrzymanie ich umiejętności
uczestniczenia w życiu społeczności lokalnej i pełnienia ról społecznych w miejscu pracy, zamieszkania i pobytu. Z kolei reintegracja zawodowa w rozumieniu ustawy o zatrudnieniu socjalnym
z 2003 roku są to oddziaływania dotyczące osób wykluczonych społecznie, których celem jest
odbudowanie i podtrzymanie ich zdolności do samodzielnego świadczenia pracy na rynku pracy.
Reintegracja społeczna, jak wskazują Arkadiusz Żukiewicz i Anna Kotlarska-Michalska, jest procesem posiadającym trzy wymiary: kompensacyjny, profilaktyczny i promocyjny. Wymiar kompensacyjny to działania na rzecz eliminacji deficytów psychofizycznych, społeczno-kulturalnych
oraz moralnych i materialnych jednostki. Wymiar profilaktyczny obejmuje diagnozę zagrożeń,
przygotowanie strategii zapobiegawczych, ale także systemów wsparcia, a ostatni z wymiarów
reintegracji społecznej to promocja postaw prospołecznych. Z kolei Wojciech Mikołajewicz161
w książce Praca socjalna jako działanie wychowawcze pisze, że celem reintegracji społecznej jest
kształcenie umiejętności pełnienia ról społecznych i zajmowania pozycji społecznych, ale także
planowania życia i umiejętności gospodarowania posiadanymi zasobami. Podsumowując swoje
rozważania o reintegracji społecznej, Arkadiusz Karwacki pisze:
160
Karwacki A., Kaźmierczak T., Rymsza M., Reintegracja. Aktywna polityka społeczna w praktyce, Instytut Spraw
Publicznych, Warszawa 2014.
161
Mikołajewicz W., Praca socjalna jako działanie wychowawcze, Interart, Warszawa 1995.
76
Skuteczna reintegracja polega na poszukiwaniu i wdrażaniu odpowiednio skrojonych rozwiązań przy jednoczesnej realnej ocenie szans i możliwości konkretnych osób, na których
życiowym usamodzielnieniu nam zależy162.
Pamiętać trzeba, że publiczne strategie walki z wykluczeniem społecznym są także zależne od
założeń ideologicznych. Dla konserwatystów odpowiedzialność za biedę i wykluczenie spada na
jednostkę: bieda była zawsze, jest i będzie, jest nawet czymś pozytywnym, bowiem zachęca do
pracy, a wszelkie interwencje szkodzą. W tym ujęciu państwo opiekuńcze jest kosztowną iluzją,
jak głosi tytuł jednej z wydanych u nas ostatnio książek163, bowiem szkodzi zaradności jednostek
i ich zdolności samoorganizacji. Poczucie odpowiedzialności zbiorowej za biedę i wykluczenie
społeczne stanowi podstawę do interwencji socjalnych państwa i jego instytucji. Strategie publiczne walki z wykluczeniem mogą mieć charakter działań opiekuńczych i wtedy są skierowane
na konkretne dolegliwości i doraźne działania. Inne przesłanki kierują kampaniami prewencyjnymi, akcjami zapobiegawczymi lub działaniami emancypacyjnymi mającymi na celu wzmocnienie ofiar ekskluzji. Wśród strategii zapobiegania ekskluzji popularne są działania edukacyjne
skierowane na dzieci i młodzież jako grupy szczególnie narażone na wykluczenie społeczne,
a także wystawione na zaniedbania zdrowotne i edukacyjne wynikające z życia w enklawach
biedy i rodzinach dysfunkcyjnych. Dominują strategie walki z wykluczeniem poprzez aktywizację
zawodową, włączenie poprzez rynek pracy. Niestety, powrót na rynek pracy jest niezwykle trudny dla jednostek zagrożonych wykluczeniem społecznym, dlatego cenne są wszelkie działania
umożliwiające budowę partnerstwa i partycypacji, uczestnictwa ofiar ekskluzji w działaniach na
ich rzecz. W tym kontekście rozwój podmiotów ekonomii społecznej jako formy aktywizacji zawodowej i społecznej wydaje się cenną inicjatywą, choć wymagającą wsparcia ze strony instytucji
publicznych. Równie ważne są działania rewitalizacyjne, czyli programy mające na celu ożywienie, animację zagrożonych wykluczeniem całych społeczności lokalnych poprzez poszukiwania
porozumienia pomiędzy partnerami społecznymi a władzą oraz tworzenie ram organizacyjnych
oraz uzgadniania podejmowanych wielowymiarowych działań w obszarze walki z ekskluzją.
Współcześnie dominującym podejściem wydaje się model partycypacyjny, zgodnie z którym wykluczony bądź zagrożony wykluczeniem klient pomocy społecznej.
A. PRZECIWDZIAŁANIE WYKLUCZENIU RODZIN
Jednym z głównych adresatów lokalnej polityki społecznej i jej instytucji, ale także jednym
z głównych klientów działań jednostek organizacyjnych pomocy społecznej jest rodzina. Określenie rodziny jako podstawowej komórki życia społecznego kładzie nacisk zarówno na jej pierwotność w stosunku do innych form życia ludzi, jak i na to, że jest ona ważną instytucją formalnie
ustanowioną i funkcjonującą według określonych norm w ramach systemu społecznej kontroli.
Przede wszystkim jednak rodzina pełni funkcje niezbędne dla istnienia społeczeństwa, tj. funkcję
prokreacyjną i opiekuńczo-wychowawczą. Klasyczne definicje małżeństwa i rodziny eksponujące
162
163
Karwacki A. (w:) Reintegracja. Aktywna polityka społeczna w praktyce, s. 260.
Państwo opiekuńcze Kosztowna iluzja, 2014.
77
jej grupowy i instytucjonalny wymiar odchodzą jednak do przeszłości. Obecnie rodzina przechodzi gwałtowne przeobrażenia, odchodząc od tradycyjnych, trwałych modeli do związków
kohabitacyjnych, nieformalnych i tymczasowych. Posiadanie potomstwa staje się świadomym
wyborem, a nie naturalnym efektem płodności. Ponowoczesne formy rodziny oznaczają, że nie
musi ona wywodzić się z instytucji małżeństwa, składać się z małżonków różnych płci, posiadać
dzieci, a nawet nie musi wspólnie zamieszkiwać. Alternatywnymi formami rodziny są związki
mieszkające oddzielnie (LAT, czyli Living Apart Together) lub związki aktywnych zawodowo partnerów, którzy nie chcą mieć dzieci (DINKS, czyli Double Income No Kids). Perspektywy rodziny
to ewolucja od wspólnotowego do hybrydowego typu rodziny o charakterze tymczasowym, co
dzieje się kosztem trwałości więzi. Elastyczne związki partnerskie są oparte o nowe definicje
ról, zasadę równowagi płci i funkcji, co wydaje się oznaczać ostateczny koniec małżeństwa patriarchalnego zastępowanego przez nowe formy życia rodzinnego. Przeobrażeniom form życia
rodzinnego towarzyszą stare problemy wielu polskich małżeństw i rodzin, jakimi są bieda, bezrobocie, uzależnienia i przemoc. Nowymi negatywnymi czynnikami jest szybkie starzenie się społeczeństwa polskiego i związane z tym problemy opiekuńcze oraz masowe migracje zarobkowe,
głównie młodego pokolenia Polaków. Wymienione problemy rodzą trudności przystosowania się
do nowych wymagań przy równoczesnym zanikaniu wartości prorodzinnych i osłabieniu więzi
międzypokoleniowych. Towarzyszy im nieumiejętność konstruktywnego rozwiązywania problemów rodziny, szybkie zrywanie więzi rodzinnych w sytuacjach kryzysu, a także lęk przed odpowiedzialnością za drugiego człowieka, za własne dziecko.
Opisane zjawiska i procesy stawiają wobec podmiotów lokalnej polityki społecznej wymagania nowych strategii interwencyjnych, zwłaszcza że w ciągu minionych 25 lat dotychczasowe
działania wywołały negatywny efekt w postaci uzależnienia rodzin ubogich i problemowych od
pomocy społecznej i negatywny wzór korzystania przez nie ze świadczeń finansowych. Niewydolność opiekuńczo-wychowawcza rodzin powoduje w konsekwencji nacisk na rozwój placówek
opiekuńczo-wychowawczych i wydłużenie czasu instytucjonalnego wpływu na dzieci. W tym
miejscu rodzi się pytanie, czy polityka społeczna po 1989 roku sprostała nowym problemom
polskich rodzin.3 Badacze (np. Mirosław Księżopolski) wskazują, że polityka społeczna w ciągu ostatniego ćwierćwiecza miała charakter hybrydowy, będąc mieszanką pozostałości socjalistycznego państwa opiekuńczego (socialist welfare state) oraz wprowadzonych po 1989 roku
rozwiązań rynkowych. W latach 90. polityka społeczna stanowiła wyłącznie osłonę niezbędnych
reform gospodarczych i brak wówczas było realnej polityki rodzinnej. Działania prorodzinne zapoczątkowała dopiero reforma samorządowa w 1999 roku, w wyniku której podjęto budowę
lokalnego systemu pomocy dziecku i rodzinie. Powstałe wtedy powiatowe centra pomocy rodzinie miały w swym założeniu być instytucją koordynującą działania na rzecz rodzin, dzieci i młodzieży. Rozpoczęła się także deinstytucjonalizacja opieki zastępczej oraz przeniesienie instytucji
opiekuńczo-wychowawczych z sektora edukacji do pomocy społecznej, co miało uruchomić pracę
socjalną z rodziną. W ciągu ostatnich 15 lat rozwinęła się także legislacja socjalna w obszarze
polityki rodzinnej, czego przykładem może być Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy
zastępczej z 2011 roku. Niestety, wspomniane wcześniej reformy polityki rodzinnej obarczone
zostały licznymi deficytami, do których zaliczyć można brak przepisów wykonawczych, działa78
nia obronne instytucji poddanych reformom oraz nieoczekiwane, negatywne efekty uboczne. Do
takich efektów ubocznych można zaliczyć autonomizację pieczy zastępczej wobec pomocy społecznej. Problemem stała się także decentralizacja zadań opiekuńczych oraz koordynacja działań
wszystkich aktywnych w tym obszarze podmiotów, bowiem uspołecznienie zadań opiekuńczych
spowodowało wzrost roli organizacji pozarządowych. Nowe zadania w obszarze działań pomocowych wywołały także tworzenie nowych profesji pomocowych, spośród których najpopularniejszym stał się asystent rodziny. W świetle dotychczasowych rozważań rodzą się liczne pytania
i dylematy. Jednym z nich jest pytanie o kształt systemu: czy zachować jednolity system pomocy
społecznej i pieczy zastępczej czy je rozdzielić? Inną kluczową kwestią jest pytanie o kierunek
działań: czy koncentrować się na działaniach interwencyjnych i kontrolnych czy też rozwinąć profilaktykę? Dotychczasowe doświadczenia wskazują na istnienie nadmiaru instytucji, ról zawodowych i stanowisk, których kompetencje częściowo nakładają się na siebie (np. zadania asystenta
rodziny i pracownika socjalnego). Taka sytuacja powoduje, że, paradoksalnie, pomagających jest
za dużo, a pomocy za mało, bowiem działania są często indywidualne i fragmentaryczne przy
braku współpracy interdyscyplinarnej i miedzy sektorowej. Uczestnicy dyskusji oraz autorzy artykułów w specjalnym numerze „Trzeciego Sektora”164 poświęconym rodzinie postulują potrzebę
unifikacji zawodów pomocowych, bowiem wielość zawodów rodzi rywalizację o uprawnienia
i zasoby. Potrzebna jest także podmiotowa partycypacja i aktywizacja rodzin zamiast instytucjonalnej ingerencji w rodzinę. Reformie powinna być poddana edukacja pracowników socjalnych
w zakresie metodyki pracy z rodzinami oraz wprowadzenie superwizji pracy socjalnej z rodziną.
Potrzebna jest także praca zespołowa jako remedium na słabości interwencji socjalnej, ale nie
w dotychczasowej formie zespołów interdyscyplinarnych, które nie zawsze stały się forum realnej
kooperacji między specjalistami. Wydaje się także, że pomagać polskiej rodzinie należy, opierając
się na własnych tradycjach i uwarunkowaniach kulturowych i doceniając znaczenie kontekstów
lokalnych i regionalnych. Mechaniczne pojmowanie standardów czy dobrych praktyk jest szkodliwe i tylko twórcze, ale nie ślepe naśladownictwo wzorów zachodnich może pomóc sprawie.
Przykładem dobrej praktyki w obszarze lokalnej polityki i pomocy społecznej, czerpiącym twórczo
z dobrych wzorów zachodnich, jest integratywny model pracy z rodziną znany w Polsce pod nazwą Centrum dla Rodziny. Idea centrów dla rodzin jest najbardziej rozpowszechniona w krajach
nordyckich. Pionierem w tym zakresie jest Szwecja, gdzie pierwsze centra dla rodzin zakładano
w latach 70. ubiegłego stulecia. Na początku obecnego stulecia centra zaczęły powstawać w Finlandii i Norwegii, Danii i Islandii. Jakkolwiek instytucje te funkcjonują pod różnymi nazwami
w różnych krajach, łączy je zasada, że dobro dzieci jest silnie związane z dobrem rodziców.
Zakłada się także, że dobrostan rodziców jest związany z zasobami, które umożliwiają odpowiednie zaspokojenie potrzeb ich dzieci. Przyjmuje się, że wzmacniając umiejętności rodzicielskie
i poprawiając relacje małżeńskie, działa się na rzecz dobrego i szczęśliwego dzieciństwa. Centra
dla Rodzin są otwarte na wszystkie rodziny, koncentrując swoją działalność na promocji zdrowia
i profilaktyce. Instytucje te promują integrację społeczną i solidarność poprzez oferowanie miejsca spotkań dla wszystkich rodzin niezależnie od ich statusu społeczno-ekonomicznego, pocho164
Jak wspierać rodziny?, Numer Specjalny „Trzeci Sektor” 2013/2014.
79
dzenia etnicznego czy światopoglądu. Pomoc świadczona w centrach dla rodzin ma charakter
interdyscyplinarny i międzysektorowy, bowiem instytucje te łączą zarówno podmioty publiczne,
jak i pozarządowe.
Autorki książki Family centre in the Nordic countries – meeting point165 wskazują na kilka głównych celów tych instytucji:
1. Pomoc i wzmacnianie rodziców w ich rolach opiekuńczo-wychowawczych
2. Rozwój sieci społecznych dzieci i rodziców
3. Działanie jako miejsce spotkań dla dzieci, rodzin i lokalnych mieszkańców
4. Rozwój modeli zaangażowania dzieci i rodziców
5. Identyfikacja fizycznych, mentalnych i społecznych czynników ryzyka w ich wczesnych fazach
6. Oferowanie łatwo dostępnej pomocy dzieciom i rodzicom
7. Rozwój interdyscyplinarnej i międzysektorowej współpracy
8. Budowa partnerstwa z trzecim sektorem
9. Działanie jako centrum informacji i kompetencji
10.Upowszechnianie wiedzy opartej na badaniach i dowodach naukowych
W Szwecji pod jednym dachem centrum dla rodziny działają takie instytucje jak poradnia dla matek i dla dzieci, placówki przedszkolne oraz pomoc społeczna. W Finlandii jest kilka odmiennych
typów centrów. Centra dla Rodzin mogą być instytucjami specjalistycznymi ze zintegrowanym
systemem usług społecznych, ale także instytucją środowiskową stanowiącą przestrzeń spotkania rodzin, a w ten sposób budującą społeczność lokalną. Wśród potencjalnych formuł organizacyjnych Jarosław Przeperski wskazuje dwa modele: „pod jednym dachem” oraz model galeryjny.
W tym pierwszym modelu Centrum dla Rodzin mieści pod jednym dachem pomoc społeczną,
usługi medyczne, terapię rodzinną, grupy samopomocowe, ale także przedszkole, centrum informacyjne. Jest siedzibą stowarzyszeń rodzinnych i kawiarni rodzinnej. Z kolei model galeryjny
skupia takie instytucje jak urząd pracy, szkoła, lekarz dziecięcy, szkoła rodzenia itp. Najważniejszą
jakościową różnicą Centrum dla Rodzin jest to, że działania tej instytucji obejmują wszystkie
rodziny, a nie tylko rodziny z niskimi dochodami. Pomoc jest tutaj skierowana do wszystkich
członków rodzin i nie ogranicza się, jak jest to w dotychczasowej praktyce, do wybranych kategorii (dzieci, bezrobotnych itp.). Działania mają charakter kompleksowy, całościowy pokonujący
deficyty dotychczasowej resortowej praktyki, a działania obejmują wszystkie fazy życia rodziny
i koncentrują się na aktywizacji i profilaktyce. Centrum dla Rodzin jest przykładem instytucji integrującej różne usługi dla rodzin poprzez łączenie odrębnych usług, profesji, organizacji i instytucji
z różnych sektorów. Jak wskazuje Jarosław Przeperski166, potrzeba integracji usług dla rodzin ma
swoje uzasadnienie zarówno aksjologiczne, jak i praktyczne. W wymiarze aksjologicznym argu165
Kekkonen M., Montonen M., Viitala R. (ed.) Family centre in the Nordic countries – a meeting point for children
and families, Norden, 2012.
166
Przeperski J., Centrum dla Rodziny, prezentacja przedstawiona w czasie Seminarium Naukowego „Rodzina
w pracy socjalnej”, Toruń 5-7 listopada 2014.
80
mentem jest złożoność, kompleksowość problemów, ich wielowymiarowość, co rodzi potrzebę
ujęcia holistycznego. Istotne są także względy praktyczne do jakich zaliczyć trzeba dostępność
usług i zapewnienie ich ciągłości, ale także oszczędność czasu, finansów i potencjału, czemu
powinno sprzyjać umieszczenie specjalistów w jednym miejscu i tworzenie z nich zespołów roboczych. W efekcie sprzyja to skróceniu czasu realizacji usług i podniesieniu ich jakości, a co za
tym idzie, satysfakcji klientów. Centrum dla Rodzin stanowi alternatywę dla działania instytucji
pomocowych, które w Polsce koncentrują się na pomocy wykluczonym, co oznacza ich izolację, a także naznaczenie rolą klientów pomocy społecznej. Model Centrum dla Rodzin powstał
w ramach projektu Schematom Stop! Wspólne działania instytucji pomocy społecznej i instytucji
rynku pracy w ramach Priorytetu I Zatrudnienie i integracja społeczna Działanie 1.2 Wsparcie
systemowe instytucji pomocy i integracji społecznej.
B. WALKA Z WYKLUCZENIEM STARSZYCH
Wyniki ostatniego Narodowego Spisu Powszechnego Ludności i Mieszkań przeprowadzonego
w 2011 roku wskazują, ze ludność Polski liczy 38 511,8 tysiąca osób, w tym mieszkańcy miast
stanowią 60,8% ogółu, a mieszkańcy wsi 39,2%167. Według prognoz GUS w ciągu najbliższych
lat liczba osób w wieku 65 plus powiększy się o 2,7 mln i osiągnie w 2025 roku 7,8 mln, czyli 21% populacji. Skutkować to będzie wzrostem współczynnika obciążenia demograficznego,
co oznacza wzrost kosztów dla Funduszu Ubezpieczeń Społecznych168. Autorzy raportu Polska
2030169 podkreślają, że w po 1989 roku dokonały się poważne zmiany demograficzne, niekorzystna przebudowa struktury wiekowej. Prognozy ludnościowe potwierdzają jednoznacznie, że
w dającej się przewidzieć przyszłości procesy depopulacji i starzenia się ludności będą przybierać
na sile. Wśród przyczyn wskazywana jest zmniejszająca się liczba zawieranych małżeństw, zmiany w strukturze populacji kobiet w wieku rozrodczym oraz obniżenie płodności kobiet poprzez
unowocześnianie sposobów kontroli urodzeń. Przedłuża się edukacja oraz kariera zawodowa
kobiet, jak również wzrasta akceptacja społeczna bezdzietności, czego wskaźnikiem wydaje się
zwiększenie liczby kobiet bezdzietnych do końca ich wieku rozrodczego. Wyraźny jest proces
starzenia się społeczeństwa, na co wskazuje wzrastająca liczba ludności w wieku poprodukcyjnym. Wydłużeniu ulega przeciętna trwania życia, a utrzymująca się różnica między kobietami
a mężczyznami, jeśli chodzi o długość życia (mężczyźni 71, a kobiety 79,7) i oznacza problemy
opieki nad samotnymi, starszymi, przedwcześnie owdowiałymi kobietami. Na zmiany demograficzne i ich wpływ na przebudowę rynku wskazują ekonomiści, podkreślając, że starsi ludzie
potrzebują nowych usług i produktów. Rosnącemu popytowi odpowiada rosnąca podaż, o czym
świadczy oferta pensjonatów opiekuńczych, geriatryczne preparaty farmaceutyczne, przyrządy
rehabilitacyjne, płatne usługi pielęgnacyjne i bytowe. Według prognoz demograficznych w ciągu
najbliższych lat zmniejszy się liczba gospodarstw domowych z dziećmi, a wzrośnie liczba goRocznik Statystyczny GUS, 2012.
Surdej A., Brzozowski J., Dylematy rozwoju usług opiekuńczych dla osób starszych, w: „Dialog” 4/2012, s. 37-47.
169
Boni M. (red.), (2009), Polska 2030 Wyzwania rozwojowe, Wydawca: Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, Warszawa, s. 46 i dalej.
167
168
81
spodarstw domowych osób w wieku 60 lat i więcej. Wydłużenie się przeciętnego trwania życia
przy równoczesnym zmniejszaniu się dzietności rodzin powoduje, że coraz częściej w rodzinie
wielopokoleniowej jest więcej osób starszych niż dzieci. Aktywizacja zawodowa kobiet oraz migracje zarobkowe dorosłych dzieci zmniejszają możliwości opiekuńcze naturalnych systemów
rodzinnych, które muszą być wspierane przez zewnętrznych dostawców. Wzrasta popyt na usługi
opiekuńcze, co wynika, obok starzenia się społeczeństwa, z dużej liczby osób niepełnosprawnych
w wieku poprodukcyjnym, którzy stanowią blisko połowę w populacji osób w wieku 75 i więcej
lat oraz co trzecią osobę w wieku 60-74 lata. Potencjalnym odbiorcą usług opiekuńczych jest
przede wszystkim 1,5 miliona ludzi starych mieszkających w gospodarstwach jednoosobowych.
Dwie trzecie osób najstarszych mieszkających w rodzinie jednopokoleniowej albo samotnie jest
zagrożonych brakiem codziennego wsparcia ze strony rodziny.
W tradycji polskiej rodzina spełniała funkcje opiekuńcze wobec starszych, niepełnosprawnych czy
chorych członków. Badania Anny Kotlarskiej-Michalskiej170 w latach 80. potwierdziły tę opiekuńczą rolę rodziny, a najważniejszymi formami pomocy były opieka i pielęgnacja w chorobie, co było
zgodne z oczekiwaniami osób starszych. Chociaż po 1989 roku, w okresie transformacji nastąpiły
istotne zmiany we wzorach życia rodzinnego to analizy empiryczne przeprowadzone w 2006
roku przez Irenę Kotowską i Irenę Wóycicką171 wśród starszych osób w wieku produkcyjnym
dowiodły, że w gospodarstwach domowych wymagających usług opiekuńczych były one świadczone głównie przez najbliższą rodzinę i krewnych, a wykorzystywanie innych dostawców opieki
było rzadkością. Równocześnie badania Zofii Kawczyńskiej-Butrym172 przeprowadzone wśród
pracowników socjalnych we wschodnich regionach Polski sygnalizują problem zaniedbań opiekuńczych występujących w rodzinach klientów pomocy społecznej, w których żyją osoby starsze.
Większość badanych pracowników socjalnych stwierdziła, że w środowiskach ich podopiecznych
występuje brak zainteresowania losem własnych rodziców. Według prognoz demograficznych
w ciągu najbliższych lat zmniejszy się liczba gospodarstw domowych z dziećmi, a wzrośnie liczba
gospodarstw domowych osób w wieku 60 lat i więcej. Wydłużenie się przeciętnego trwania życia przy równoczesnym zmniejszaniu się dzietności rodzin powoduje, że coraz częściej w rodzinie
wielopokoleniowej jest więcej osób starszych niż dzieci. Aktywizacja zawodowa kobiet oraz migracje zarobkowe dorosłych dzieci zmniejszają możliwości opiekuńcze naturalnych systemów rodzinnych, które muszą być wspierane przez zewnętrznych dostawców. Następują również zmiany
w postawach, pojawiają się inne definicje ról rodziców, dzieci i krewnych. Rośnie akceptacja dla
pozarodzinnej opieki, co podnosi popyt na usługi. Dostępność innych form opieki obok tradycyjnych nieformalnych opiekunów stwarza możliwości wyboru przez klienta.
170
Kotlarska-Michalska A., (1990), Funkcja opiekuńczo-zabezpieczająca wielkomiejskich rodzin pracowniczych, WN
UAM, Poznań, s. 15.
171
Kotowska I., Wóycicka I. (red.), (2008), Sprawowanie opieki oraz inne uwarunkowania podnoszenia aktywności
zawodowej osób w starszym wieku produkcyjnym. Raport z badań, Departament Analiz Ekonomicznych i Prognoz,
Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej, Warszawa, s. 27.
172
Kawczyńska-Butrym Z., (1999), Problemy opieki nad człowiekiem starszym – obszary pomocy i wsparcia, „Praca
Socjalna” nr 4, Warszawa, s. 16.
82
W Polsce głównym pozarodzinnym organizatorem usług opiekuńczych dla ludzi starszych jest
samorządowa pomoc społeczna. Usługi opiekuńcze są wykonywane w miejscu zamieszkania,
w dziennych domach pomocy społecznej, a też wobec mieszkańców domów pomocy społecznej
poprzez zabezpieczenie całodobowej opieki oraz zaspokojenie niezbędnych potrzeb bytowych
i zdrowotnych. Zgodnie z Ustawą o pomocy społecznej z 12 marca 2004 usługi opiekuńcze wykonywane w miejscu zamieszkania są zadaniem własnym gminy. Przysługują one osobom samotnym, które z powodu wieku, choroby lub innej przyczyny wymagają pomocy innych, a są jej
pozbawione. Usługi świadczone są w mieszkaniu osoby, która potrzebuje pomocy i obejmują:
pomoc w codziennych zajęciach, takich jak zakupy, sprzątanie, gotowanie, mycie, ubieranie, podawanie lekarstw, ścielenie łóżka, karmienie, zapobieganie odleżynom i odparzeniom. Specjalistyczne usługi opiekuńcze dla osób z zaburzeniami psychicznymi są dostosowane do rodzaju
schorzenia czy niepełnosprawności (terapia, rehabilitacja fizyczna itp.).
Wysokość opłat za usługi opiekuńcze świadczone przez samorządową pomoc społeczną bądź
na jej zlecenie zależy od miejsca zamieszkania, świadczeniobiorcy, ponieważ zasady odpłatności
zależą od władz gminy, a także dochodu netto usługobiorcy. Wydatki na usługi opiekuńcze podlegają zwrotowi w części lub całości, jeżeli dochód na osobę w rodzinie osoby zobowiązanej do
zwrotu wydatków nie przekracza kwoty kryterium dochodowego. Gdy kryterium dochodowe jest
przekroczone, usługobiorca płaci określony procent ceny usługi. Ponoszone koszty mogą być powodem częściowego lub całkowitego zwolnienia z opłat za usługi opiekuńcze. Gminy mogą zlecać realizację usług opiekuńczych organizacjom pozarządowym (także wyznaniowym), o ile ich
cele statutowe obejmują prowadzenie działalności w zakresie pomocy społecznej lub prowadzą
działalność pożytku publicznego. Dane173 Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej wskazują, że
w jednostkach organizacyjnych środowiskowej pomocy społecznej utrzymuje się duża liczba zatrudnionych na stanowiskach związanych z opieką. Zwiększa się także liczba usługobiorców oraz
kwoty wydanych na ten cel środków. Wzrasta także liczba specjalistycznych usług opiekuńczych
i wydatki na te cele. Podaż publicznych usług opiekuńczych nie jest jednak w stanie zaspokoić
rosnących potrzeb ludzi starszych.
O zrozumieniu rangi tego problemu świadczyć może cytat z przemówienia byłego premiera Polski
Donalda Tuska:
Nikt nie może zamykać oczu niezależnie od politycznego stanowiska na fakt, że w 2030 roku
ludzi po 80-tce będzie 4-krotnie więcej niż dzisiaj. Warto sobie uzmysłowić, co to oznacza
dla nas wszystkich, także dla naszych dzieci – z niespełna pół miliona ludzi starych będziemy
mieli dwa miliony obywateli, którzy skończyli osiemdziesiąt lat lub więcej. To nie jest i nie
powinno być wyzwanie demograficzne traktowane jak klątwa – to jest po prostu zadanie do
wykonania. Z tego zadania wynika między innymi to, że w roku 2030 musimy umieć zapewnić seniorom życie w godnych warunkach…174
173
Wszystkie podane dane pochodzą ze strony internetowej Pomocy Społecznej Ministerstwa Pracy i Polityki
Społecznej.
174
Przemówienie Premiera Donalda Tuska wygłoszone 12 czerwca 2009 r. (w:) Opieka długoterminowa w Polsce,
opis, diagnoza, rekomendacje, Warszawa 2010, s. 6.
83
W roku 2035 należy oczekiwać niemal 9,6 mln osób w grupie wiekowej 65 lat i więcej. Kobiety
będą stanowiły prawie 5 mln tej liczby (GUS 2008: 149).
Tabela. Prognozowana liczba i struktura wiekowa ludności Polski do 2035 roku (w tysiącach).
Rok
2010
2015
2020
2025
2030
2035
38 092
38 016
37 830
37 438
36 796
35 993
Liczba osób w wieku
przedprodukcyjnym
7 109
6 920
6959
6 818
6 251
5 632
produkcyjnym
24 570
23 717
22 503
21 623
21 255
20 738
poprodukcyjnym
(65 lat i więcej)
6 413
7 380
8 368
8 997
9 290
9 622
Populacja ogółem
Opracowanie własne na podstawie GUS
Spadek liczby ludności i wzrost liczby osób w wieku poprodukcyjnym będzie miał znaczący
wpływ na jakość życia i wysokość dochodów. Starzenie się społeczeństwa będzie generować
poważne problemy gospodarcze, albowiem będzie stanowić istotne zagrożenie dla finansów publicznych. Dodatkowo proces starzenia się społeczeństwa zwiększy liczbę osób niepełnosprawnych. Wzrost liczby osób niepełnosprawnych, osób niesamodzielnych, starszych i przewlekle
chorych powoduje wzrost zapotrzebowania na opiekę długoterminową, na usługi opiekuńcze,
świadczone zarówno w miejscu zamieszkania osoby potrzebującej pomocy, jak i usługi opiekuńcze realizowane w placówkach całodobowych takich jak domy pomocy społecznej czy zakłady
opiekuńczo-lecznicze.
Badacze175 uważają, że trzeba przygotowywać do starości i propagować zwiększoną odpowiedzialność za siebie na starość. Przygotowanie do starości powinno obejmować edukację zdrowotną i emerytalną oraz aktywizację zawodową w wieku poprodukcyjnym. Anna Michalska176
wskazuje na potrzebę rozwoju organizacji pozarządowych, które powinny systematycznie i kompetentnie rozpoznawać i zaspokajać potrzeby osób w starszym wieku, dostosowując do nich
zakres proponowanych usług. Z kolei pracodawcy powinni być zachęcani do rozwijania nietypowych form zatrudnienia dających większą możliwość aktywizacji zawodowej emerytów. Stosowanie elastycznych form zatrudnienia i ruchomego czasu pracy dla emerytów pozwoli połączyć
dwie ważne idee: aktywności społecznej i aktywności zawodowej. Chodzi o uruchamianie aktywizujących programów lokalnych adresowanych do osób w starszym wieku, w których można
175
Np. Szukalski P., Polscy seniorzy w przyszłości (w:) Polska w obliczu starzenia się społeczeństwa, PAN, Warszawa,
Szukalski P., Podsumowanie badania: wnioski i rekomendacje (w:) Szukalski P. (red.) To idzie starość. Postawy osób
w wieku przedemerytalnym. Raport z badań, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2008.
176
Anna Michalska, Ekspertyza nieopublikowana.
84
wykorzystać atuty starości: wiedzę, doświadczenie, kwalifikacje społeczne i cierpliwość. Należy
zachęcać emerytów do aktywności w zakresie wolontariatu, np. do uczestnictwa w programie
integracji pokoleń czy do działań pomocowych na rzecz dzieci z rodzin patologicznych. Potrzebna jest nowelizacja legislacji socjalnej uwzględniająca potrzeby ludzi starszych jako klientów
pomocy społecznej. Chodzi o ustawowe określenie zadań i obowiązków pracownika socjalnego
wobec starszych (starszy człowiek rzadko sam zgłasza się po pomoc, co nie oznacza, że jej nie
potrzebuje) oraz specyfikację mechanizmu progu dochodowego uwzględniającą specyfikę konsumpcji związanej z wiekiem. Ważne jest także wypracowanie standardów usług opiekuńczych
dla ludzi starszych oraz szczegółowe określenie standardów w dziennych domach pomocy społecznej. Pilne jest także kształcenie przyszłych i dokształcanie obecnych pracowników pomocy
społecznej do pracy socjalnej z ludźmi starszymi. Potrzebą chwili jest edukacja władz lokalnych
w zakresie problemów społecznych, polityki społecznej i pomocy społecznej wobec osób starszych. Chodzi o uwzględnienie tej grupy w planowaniu strategicznym. Działania władz lokalnych
powinny wspierać systemy naturalne i pozarządowe szczególnie w obszarze usług opiekuńczych.
W zakresie infrastruktury społecznej niezbędne są działania na rzecz reorganizacji niewydolnego
systemu współpracy opieki zdrowotnej i społecznej nad człowiekiem starym, bowiem w sytuacji
rozdzielonych kompetencji służby zdrowia i pomocy społecznej działania na rzecz ludzi starszych
nie są skoordynowane. Celem powinno być tworzenie zintegrowanego systemu pomocy społecznej dla osób starszych – od pomocy domowej, poprzez system mieszkań wspólnotowych oraz
wspólnotowych-chronionych do opieki ustawicznej w domu pomocy społecznej177.
Dobrą praktyką na rzecz starszych w lokalnej polityce społecznej są usługi społeczne, które obok
usług komunalnych i usług administracyjnych, są jednym z trzech rodzajów usług publicznych178.
Są one związane z utrzymaniem sieci urządzeń i instytucji infrastruktury społecznej, której zadaniem jest kształtowanie odpowiednich warunków życia i współżycia społecznego, jak również
podnoszenia jakości tego życia w środowisku społecznym (edukacja publiczna, ochrona zdrowia, kultura, pomoc społeczna, rekreacja). Barbara Rysz-Kowalczyk (Rysz-Kowalczyk 2002: 208)
usługi społeczne zalicza do świadczeń społecznych, czyli wszelkich środków pieniężnych, dóbr
materialnych i usług, które służą zaspokajaniu indywidualnych potrzeb jednostek i rodzin. Są
one uzyskiwane bezekwiwalentnie, czyli nie są bezpośrednim wynagrodzeniem za pracę, finansowane ze środków publicznych. Usługami społecznymi są powszechna edukacja szkolna, korzystanie z usług publicznej służby zdrowia, wszelkich form poradnictwa, praca socjalna, usługi
pielęgnacyjne domowe i zakładowe, a także korzystanie z placówek kulturalnych, sportowych,
rekreacyjnych. Ryszard Szarfenberg179 wskazał na cechy dystynktywne usług społecznych: polegają na bezpośrednim zajmowaniu się ludźmi, są obowiązkowe w konsumpcji oraz opierają
się na prawach socjalnych. Usługi społeczne udzielane są nieodpłatnie dla obsługiwanych, albo
odpłatność nie pokrywa pełnych kosztów, udzielane są przez ludzi spoza najbliższego kręgu
więzi uczuciowych, a finansowane są ze środków zebranych dobrowolnie i/lub obowiązkowo od
177
Wódz K., Czekaj K., Niesporek A. 2004: 69.
Żuk K. (2007), Samorząd terytorialny w procesie świadczenia usług komunalnych, w: Gospodarka samorządu
terytorialnego, Miszczuk A., Miszczuk M., Żuk K. (red.) PWN, Warszawa, s. 140-141.
179
Szarfenberg R., s. 66-67, 2011.
178
85
innych niż sami usługujący. Usługi społeczne udzielane są przez profesjonalistów, mają charakter
pomocy, wspomagania obsługiwanych w funkcjonowaniu. Badacz niemiecki Adalbert Evers180
definiuje usługi społeczne jako ukierunkowane na osoby i wytwarzane w wyniku interakcji między producentem i konsumentem w celu zmiany możliwości działania, stanu wiedzy lub dyspozycji psychicznej konsumenta danej usługi. Określenie usług jako społeczne oznacza wyodrębnienie
określonych form usług osobistych z prywatnych zależności i ich instytucjonalizację. Rozwój usług
społecznych jest elementem przeobrażeń nowoczesnego państwa opiekuńczego, choć, jak uważa Evers, są one opóźnione w rozwoju w porównaniu do systemu zabezpieczenia społecznego.
Czynnikami wpływającymi na rosnący popyt są przemiany demograficzne oraz społeczno-kulturowe, ale także detradycjonalizacja wspólnot lokalnych powodująca zmianę definicji wspólnotowych zobowiązań opiekuńczych, a tym samym roli i znaczenia tradycyjnych usług krewniaczych
i sąsiedzkich. Z kolei po stronie podażowej, dostawców usług, istotnymi czynnikami jest m.in.
zmieniająca się definicja potrzeb zgłaszanych przez wykonujących zawody opiekuńcze oraz postęp techniczno-medyczny wprowadzający innowacje w usługach. Mirosław Grewiński i Ewa
Przedecka181 wskazują na kilka powodów traktowania usług społecznych jako przyszłościowej
kategorii polityki społecznej. Pierwszym z nich jest fakt, że społeczeństwo współczesne jest społeczeństwem usługowym i ludzie funkcjonują zarówno jako producenci usług, jak i ich konsumenci.
Rozwój usług społecznych wynika także z szybkiego rozwoju nowego paradygmatu, jakim jest
aktywna polityka społeczna. Zastępuje ona dotychczasowy model redystrybucji transferów finansowych aktywizacyjnymi usługami społecznymi. Dodatkowym, ważnym czynnikiem jest proces
ekonomizacji i urynkowienia polityki społecznej, który współwystępuje z przemianami demograficznymi (starzenie się społeczeństw) oraz przeobrażeniami w strukturze rodziny, aktywizacji
zawodowej kobiet itp. Szczególnym rodzajem usług społecznych są usługi dla osób starszych.
Tradycyjnie ten rodzaj usług dzielony jest na trzy rodzaje: działania na rzecz zapewnienia integracji, działania na rzecz wspierania prowadzenia samodzielnego życia oraz działania w razie
zaistniałej potrzeby opieki i pomocy182. Grupami o szczególnym zapotrzebowaniu na tego typu
pomoc są osoby z chorobami demencyjnymi, starsi niepełnosprawni, samotne osoby starsze,
opiekunowie, krewni, często również w starszym wieku oraz osoby starsze imigranci.
Obecnie sektor opieki jest najbardziej dynamicznie rozwijającym się rynkiem pracy w Europie.
Dane Eurofund wskazują, że Wielka Brytania posiada 960 000 miejsc pracy w tym sektorze,
Francja 393 000, a Hiszpania 115 000. Nawet kraje małe, jak Holandia, posiadają 132 000 miejsc
pracy, a Austria 20 000. Analizy wskazują, że z każdym rokiem rośnie liczba pracowników, np.
w Wielkiej Brytanii o 28 000 osób, a we Francji o 19 800 osób. Mimo tej dynamiki wzrostu popyt
na usługi opiekuńcze przewyższa podaż. Deficyt zasobów pracy w sektorze opieki występuje
we wszystkich krajach Unii Europejskiej. Problemami sektora opieki jest zły publiczny wizerunek
i niski prestiż zawodu opiekuna. Towarzyszą mu niski poziom profesjonalizmu opieki ze względu
180
Evers A., (w:) Podręcznik usług społecznych – przykład Niemiec, s. 15 i dalej.
Grewiński M., Przedecka E., Przedmowa do wydania polskiego, w: Podręcznik usług społecznych – przykład
Niemiec, WSP, Warszawa, 2013, s. 10.
182
Naegele G., Usługi społeczne na rzecz osób starszych, (w:) Podręcznik usług społecznych – przykład Niemiec,
WSP TWP, Warszawa 2013, s. 459 i dalej.
181
86
na brak wymogów formalnych, kwalifikacji, praktycznych umiejętności. Problemem jest także
niedeklarowana płatna opieka, co skutkuje nie tylko omijaniem podatków, ale niskim poziomem
usług opiekuńczych, nielegalną pracą imigrantów, a także ich dyskryminacją prawną oraz brakiem zabezpieczenia społecznego. Próbą poprawy tej sytuacji były działania Międzynarodowej
Organizacji Pracy, która w swojej Konwencji No 189/ 2011 nawołuje do poprawy warunków
prac domowych. Innymi problemami jest różny poziom dostępności opieki w różnych krajach,
na przykład na terenach wiejskich. Innym problemem jest niska mobilność opiekunów zarówno
w samym sektorze opieki, jak i w ramach Unii Europejskiej. Użycie nowoczesnych technologii
informatycznych może zredukować popyt na opiekę, ale zdaniem niektórych może to zdehumanizować opiekę. Z kolei finansowanie i legalizacja usług opiekuńczych, stawianie wymogów
prawnych dotyczących kwalifikacji opiekunów mogą podnieść koszty pracy, a więc i opieki.
Badacze Eurofund wskazują na cztery strategie rynku pracy opiekuńczej. Pierwszą jest przyciągnięcie rezerw pracy do sektora opieki. Kolejną jest promocja i ułatwienie edukacji opiekunów.
Chodzi także o poprawę warunków pracy opiekunów, a także poprawę zarządzania i wydajności
pracy opiekunów. Czynnikami wpływającymi na podaż opieki jest zatrudnianie bezrobotnych,
pozyskiwanie absolwentów szkół, zatrudnianie imigrantów, zwiększanie atrakcyjności opieki
jak zawodu oraz zwiększanie zatrudnienia mężczyzn w sfeminizowanej opiece. W krajach Unii
Europejskiej systemy wsparcia i organizacja usług na rzecz starszych są zgodne z różnymi tradycjami opiekuńczymi oraz uwarunkowaniami ekonomicznymi. W państwach liberalnych (Wielka
Brytania, Irlandia) występuje tendencja do prywatyzacji usług. Spada liczba prowadzonych przez
władze lokalne domów pomocy społecznej dla osób starszych, a rośnie liczba placówek prywatnych. Promowane są usługi, które wspierają niezależność ludzi starszych, aby chronić ich przed
niepotrzebnym pobytem w szpitalach, rozwija się usługi rehabilitacyjne i pomoc domową po
wyjściu ze szpitala. Do czasu II wojny światowej organizacje społeczne były w tych krajach głównym realizatorem opieki medycznej i pomocy społecznej, korzystając z dotacji państwowych. Po
II wojnie światowej państwo stało się gwarantem zabezpieczenia społecznego, a rola organizacji
społecznych uległa zmniejszeniu. W Wielkiej Brytanii w 1948 roku ustawa o powszechnym ubezpieczeniu wyeliminowała organizacje prowadzące szpitale oraz towarzystwa pomocy wzajemnej. Organizacje społeczne pozostały organizatorem usług opiekuńczych na rzecz dzieci i osób
starszych. W latach 60. i 70. rozwinęły się doradztwo społeczne, grupy samopomocy i grupy
nacisku. Dopiero w latach 80. wprowadzono mechanizmy rynkowe, co w efekcie spowodowało
powstanie modelu państwa, które pokrywa większość nakładów na pomoc środowiskową, opiekę medyczną i oświatę, ale realizację usług przekazuje instytucjom zewnętrznym – organizacjom
społecznym i sektorowi prywatnemu. W Wielkiej Brytanii są publiczni regulatorzy, którzy monitorują jakość usług opiekuńczych (Care Quality Commission). Dbają oni o standardy, a jeśli nie są
one zachowane, dostawca nie może dalej świadczyć usług. Kontraktowanie usług opiekuńczych
dokonuje się na poziomie lokalnym przez 152 samorządy. Rynek usług jest wart 5,5 miliona
funtów rocznie, co oznacza 188 milionów godzin dostarczonych pół milionowi klientów. Liczbę
opiekunów szacuje się na ponad 350 000 ludzi, w tym 260 000 w niezależnym sektorze, 48
000 w sektorze wolontaryjnym i 36 000 we władzach lokalnych. Jeszcze w 1992 roku niezależni
dostawcy stanowili 2% opieki, a w 2012 wzrosła do 89%. Dokonuje się to za pomocą przetargu
87
za kryterium ceny i jakości. Usługi opiekuńcze są oparte o diagnozę potrzeb i poziomu dochodów
(means tested), co określa odpłatność za usługi. Władze lokalne tworzą plan opieki, jeśli płacą za
opiekę. W Anglii 70% opieki domowej jest kontraktowane przez władze lokalne. Główne wyzwania usług opiekuńczych w Wielkiej Brytanii to wzrost popytu na usługi opiekuńcze, a przy zmniejszających się środkach na ten cel, co tłumaczone jest kryzysem i cięciami finansowymi. Oznacza
to w praktyce, że władze lokalne wprowadzają ostrzejsze kryteria uprawniające do korzystania
z usług opiekuńczych. Mike Pagdam, przewodniczący UK Home Care Association (UKHCA), organizacji reprezentującej ponad 2000 podmiotów, wskazuje na nową inicjatywę „Think local,
act personal” co oznacza koncentrację na kliencie. Chodzi o zapewnienie dostępu do informacji
o usługach opiekuńczych, co pomaga im pozostać niezależnymi, ale także dostęp klientów do
społeczności lokalnej, tak aby mogli oni pozostać aktywnymi uczestnikami społeczeństwa. Chodzi także o poczucie kontroli klientów nad własnym budżetem na opiekę oraz wpływ na zakres
i formy opieki dostarczonej przez zaakceptowanych przez klientów opiekunów.
Odmienne mechanizmy, zgodne z zasadą pomocniczości, stosowane są w krajach kontynentalnej Europy (Niemcy, Austria, Holandia, Francja, Belgia). Głównymi dostawcami usług na rzecz
starszych są organizacje pozarządowe finansowane przez państwo, a trzeci sektor stał się równoprawnym aktorem wraz z państwem i rynkiem. W Niemczech sektor publiczny i organizacje
non-profit współpracują ze sobą dla lepszej koordynacji i zaspokojenia różnych potrzeb. Państwo
chroni i wspiera prywatnych i pozarządowych dostawców pomocy społecznej. Sektor publiczny
formułuje cele, warunki, finansuje, wprowadza i egzekwuje standardy usług, a dostawa usług
należy do organizacji non-profit, oraz podmiotów komercyjnych. Usługi socjalne finansowane są
na poziomie komunalnym. Na przykład pomoc dzieciom i młodzieży finansowana jest w większości przez lokalne ośrodki pomocy społecznej, w 34% przez landy i tylko w 1% przez rząd
federalny. Liczba pracowników socjalnych wzrosła w ostatnich latach, a służby społeczne stały
się głównym aktorem na lokalnym rynku pracy. Szacuje się, że około 320 000 pracowników
sektora publicznego pracuje w pomocy społecznej, w tym ponad trzy czwarte (79%) na poziomie
komunalnym, 20% zatrudnionych na poziomie landów, a tylko 1% przez rząd federalny. Usługi
dla ludzi starszych oraz niepełnosprawnych są świadczone głównie przez prywatne podmioty.
Dwie trzecie (66%) pracowników socjalnych pracuje dla organizacji non-profit, a tylko co czwarty
(28%) w publicznych instytucjach (Krzyszkowski 2008: 55). Zwiększeniu atrakcyjności zawodów
opiekuńczych służą inicjatywy promocyjne, do których zaliczyć można walijski program „Oblicza opieki”, mający na celu poprawę informacji i przełamanie stereotypów na temat zawodów
opiekuńczych.
W krajach skandynawskich, realizujących koncepcje socjaldemokratyczne, dominuje system publicznych, uniwersalnych usług opiekuńczych dostarczanych bezpośrednio przez władze lokalne
przy małym udziale organizacji pozarządowych i sektora prywatnego. Świadczenia socjalne leżą
w gestii władz lokalnych, a do ich obowiązków należy opieka nad ludźmi starszymi oraz indywidualna pomoc dla rodzin patologicznych. Sposób organizowania pomocy, a także zasady jej
przyznawania i lokalizacja, jak również charakter pomocy są zależne od kryteriów przyjętych
przez władze lokalne, a lokalni politycy mogą wywierać znaczący wpływ na pomoc społecz-
88
ną. Główny cel to zapewnienie ludziom starszym względnej samowystarczalności, niezależnego
życia poprzez wsparcie ze strony pomocy domowej oraz tworzenia centrów pomocy ludziom
starszym. Presja finansowa w latach 90. spowodowała, że wiele prywatnych instytucji stworzyło ofertę pomocy ludziom starszym, co pociągnęło za sobą pytania na temat jakości opieki.
Dobrym przykładem jest Szwecja, kraj, który ma długą tradycję usług opiekuńczych w miejscu
zamieszkania świadczonych przez samorząd terytorialny. Wprowadzony w 2009 roku Customer
Choice System – The Act of Free Choice, daje prawo władzom lokalnym do decyzji, czy wprowadzają wolny wybór w tym zakresie. Usługi opiekuńcze świadczone w miejscu zamieszkania są
w Szwecji finansowane w 95% z podatków, a klienci płacą tylko 5% kosztów. Pracownik pomocy
społecznej dokonuje oceny potrzeb klienta i podejmuje formalną decyzję, ile czasu i jakie usługi
klientowi przysługują. Klient wybiera dostawcę usług opiekuńczych, a następnie dostawca usług
przygotowuje plan opieki razem z klientem. Pomoc społeczna pyta klientów, czy są usatysfakcjonowani z usług, które otrzymują. Raz w roku samorządowe jednostki organizacyjne pomocy społecznej przeprowadzają badania konsumenckie wśród klientów i pracowników pomocy. Klient
może także kupić usługi opiekuńcze prywatnie i nie są one opodatkowane, a dla ułatwienia
klientowi podjęcie racjonalnego wyboru stworzono narzędzie nazwane porównywarką. Daje ona
informację o dostawcy, jego pracownikach, ich wykształceniu, liczbę klientów, informacje o kontakcie z dostawcą oraz dane o wynikach, jakie uzyskał dostawca w badaniach konsumenckich.
Całkowicie odmienny system usług opiekuńczych oparty na dominującej odpowiedzialności rodziny za opiekę nad swoimi członkami, przy wsparciu kościelnych organizacji i bardzo ograniczonym udziale państwa jest rozpowszechniony w krajach śródziemnomorskich (Włochy, Hiszpania,
Portugalia, Grecja, Cypr). Kraje te mają słabo rozwiniętą pomoc społeczną. Obejmuje ona zabezpieczenie socjalne dla: rodzin i dzieci, ludzi starszych, niepełnosprawnych oraz grup o dużym
ryzyku wykluczenia, czyli imigrantów, uchodźców i mniejszości etnicznych. Pomoc społeczna
oparta jest na mieszanej ekonomii opieki (mixed economy of care) i obejmuje sektory: publiczny,
prywatny oraz wolontariuszy. Opieka domowa jest oferowana w ograniczonym stopniu i zorganizowana w oparciu o wolontariuszy głównie w dużych miastach. Ten rodzaj opieki finansowany
jest przez organizacje non-profit oraz ze składek osób korzystających z tych usług. Personel opiekuńczy jest niewystarczający, bowiem pomoc społeczna stanowi jedną z najmniejszych części
polityki społecznej państwa, a publiczne wydatki na nią to jedynie ułamek tego, co wydawane
jest na inne obszary, takie jak ubezpieczenia społeczne czy opiekę zdrowotną. Rola prywatnego
sektora w pomocy społecznej jest mała, nie jest on włączony w planowanie polityki społecznej.
Deficyt pracy w sektorze opieki jest przyczyną stosowania różnorodnych sposobów zwiększenia
podaży. Przeszkody w rozwoju sektora opieki mają charakter gospodarczy, kulturowy i polityczny.
Należy do nich niska atrakcyjność zawodów opiekuńczych spowodowana złymi warunkami pracy
(zatrudnienie w niepełnym wymiarze lub na krótkie okresy), brakiem perspektyw kariery zawodowej, szkoleń oraz pauperyzacją płacową opiekunek. Zły obraz zawodu w świadomości społecznej
ogranicza napływ młodych do opieki oraz wywołuje rosnącą liczbę opiekunów odchodzących
z zawodu. W tej sytuacji podejmowane są liczne inicjatywy mające na celu podniesienie podaży
pracy w sektorze opieki. Jedną z nich jest zatrudnianie imigrantów, uchodźców oraz osób z grup
ryzyka. We Włoszech uruchomiono rekrutację zagranicznych opiekunów socjalnych poprzez ich
89
szkolenie w rodzimych krajach. Po ukończeniu szkolenia i selekcji imigranci są zapraszani do zamieszkania i pracy we Włoszech. Organizacja rekrutacji, selekcji i szkoleń w krajach pochodzenia
opiekunów ułatwia późniejszą adaptację zawodową i kulturową. Podobne działania na rzecz
uchodźców z państw b. Jugosławii prowadzone są w Słowenii.
W Niemczech i Wielkiej Brytanii rozwija się programy na rzecz zatrudniania w sektorze opieki długotrwale bezrobotnych, niepełnosprawnych, samotne matki oraz przedstawicieli mniejszości etnicznych, czyli osób mających trudności na rynku pracy. Programy szkoleniowe finansowane przez
władze centralne bądź lokalne oraz gwarancje zatrudnienia poprzez subsydiowanie miejsc pracy
w sektorze opieki mają podnieść podaż pracy w usługach opiekuńczych oraz ograniczyć bezrobocie wśród długotrwale bezrobotnych. W Grecji oraz Wielkiej Brytanii władze publiczne podejmują
inicjatywy mające na celu profesjonalizację usług opiekuńczych dla pozyskania nowych oraz stabilizacji zawodowej już zatrudnionych opiekunów. Temu służy rozwój kształcenia w zakresie pracy
socjalnej oraz innych profesji społecznych na poziomie uniwersyteckim oraz organizacja szkoleń
dla podniesienia kwalifikacji już zatrudnionych. Dla zwiększenia podaży i poprawy jakości usług
opiekuńczych podejmowane są także inicjatywy mające na celu uznanie i legalizację pracy nieformalnych opiekunów oraz wzmocnienie pozycji odbiorców usług opiekuńczych.
C. POKOLENIE „ANI – ANI”183 – POMOC WSPÓŁCZESNEJ MŁODZIEŻY
Już Jan Zamojski zauważył, że Takie będą Rzeczypospolite jaki ich młodzieży chowanie. Kondycja
młodzieży, jej dezaktywizacja zawodowa, jest jednym z najpoważniejszych problemów socjalnych w Polsce, który zaniechany może być źródłem negatywnych skutków społeczno-ekonomicznych184. Najgorszą konsekwencją będzie trwałe wykluczenie społeczne młodzieży, ale bezrobocie
może być także źródłem patologii, a w efekcie dezintegracji więzi i dalszej alienacji społecznej,
stanowiąc realne zagrożenie dla procesów demokratyzacji oraz budowy społeczeństwa obywatelskiego. Młodzi stanowią obecnie ponad 1 miliard światowej populacji185, z czego większość
mieszka w krajach rozwijających się, ale nawet w rozwiniętych krajach Europy Zachodniej sytuacja młodych jest bardzo trudna.
W Polsce aktywny zawodowo jest jedynie co trzeci Polak do 25. roku życia, a jak wskazują autorzy
Planu realizacji Gwarancji dla młodzieży w Polsce 5,5% biernych zawodowo młodych pozostaje
nieaktywnymi z powodu obowiązków rodzinnych, a 2% z powodu choroby i niepełnosprawności. Najtrudniejsza sytuacja dotyczy osób określanych jako NEET (not in employment, education,
and training), czyli tych, którzy pozostają bezrobotni lub nieaktywni zawodowo z powodów innych niż nauka, obowiązki rodzinne czy choroba. Termin NEET został stworzony w Wielkiej Brytanii w końcu ostatniej dekady minionego wieku i rozpowszechnił się w całej Europie, a w krajach
183
Szczęśniak M., Pokolenie „ani – ani”: o młodzieży, która się nie uczy, nie pracuje i nie dba o samokształcenie,
Psychologia Społeczna, 2011, tom 6.
184
Grewiński M., Dezaktywizacja i wykluczenie społeczne młodzieży – wyzwaniem dla partnerskiej współpracy instytucjonalnej i rozwoju zintegrowanych usług społecznych, w: OHP jako realizator usług rynku pracy, Warszawa 2011.
185
90
takich jak Hiszpania czy Włochy ukuto własne językowe akronimy tego pojęcia. W naszym kraju
niektórzy autorzy186 stosują wobec młodzieży bezrobotnej i nieuczącej się określenie pokolenie
„ani – ani”, czyli ani praca, ani szkoła. Oczywiście w tej szeroko rozumianej grupie istnieją różne kategorie NEET: młodych dziedziczących bezrobocie, brak edukacji, a w konsekwencji biedę
i wykluczenie, biernych z wyboru pozostających na utrzymaniu zamożnych rodziców itp. Niezależnie od przyczyn tego stanu bierności jej skutki są wspólne. Dezaktywizacja młodych rodzi
konsekwencje psychospołeczne w postaci niskiej samooceny, braku determinacji i motywacji do
działania. Cała zbiorowość NEET ze względów formalnych dzielona jest na dwie grupy. Pierwszą
stanowią ci, którzy nie rejestrują się w urzędach pracy i są wykluczeni z rynku pracy głównie z powodu przerwania edukacji i braku kwalifikacji zawodowych. Zabiegi aktywizacyjne w obszarze
edukacyjnym i zawodowym są wobec nich trudne i wymagają uwzględnienia zarówno kontekstów lokalnych, jak i dużej indywidualizacji działań. Liczebność tej grupy szacuje się w Polsce na
około 150 tysięcy187. Bardziej liczną grupę NEET stanowią młodzi w wieku 18-24 lata, którzy jako
bezrobotni są zarejestrowani w urzędach pracy, choć, zgodnie z polskim prawem, mogą równocześnie studiować zaocznie. W roku 2013 ich liczbę szacowano na 410 tysięcy osób.
W całej grupie wiekowej 15-24 lata wskaźnik NEET wyniósł w 2012 roku 12,5%, co oznacza
560 tysięcy osób. Analiza zróżnicowania terytorialnego wskazuje, że najwyższe liczby młodych
zakwalifikowanych do NEET wystąpiły w województwach podkarpackim (17,2%), lubuskim
(16,8%), warmińsko-mazurskim (16,2%) oraz zachodniopomorskim (15,5%)188. Powodami wysokiego bezrobocia młodzieży są brak doświadczenia zawodowego i niedopasowanie kwalifikacji
do potrzeb rynku pracy. Deficyt doświadczenia zawodowego stanowi istotny problem (sytuacja
co drugiego bezrobotnego w wieku do 25. roku życia), gdy równocześnie wiadomo, że najczęstszym oczekiwaniem pracodawcy jest co najmniej półroczne doświadczenie zawodowe. Bezrobocie wśród młodzieży oraz niepewność ich sytuacji zawodowej jest przyczyną uzależnienia
materialnego od rodziców, a także wydłużenia czasu podejmowania decyzji matrymonialnych
i prokreacyjnych, co w efekcie wpływa na niską dzietność i rosnące starzenie się społeczeństwa.
Jako kluczowe podmioty instytucjonalne w dziedzinie zatrudnienia młodzieży wymieniana jest
administracja pracy (powiatowe i wojewódzkie urzędy pracy) oraz Ochotnicze Hufce Pracy (OHP).
Urzędy pracy jak podstawowe instytucje samorządowe zajmujące się wspieraniem bezrobotnych są źródłem pomocy w postaci staży i szkoleń dla młodych. W roku 2013 ponad połowę
korzystających ze staży (51,4%) oraz 27,1% uczestniczących w szkoleniach oferowanych przez
instytucje administracji pracy stanowili młodzi. Młodzi są także często beneficjentami wsparcia
ze strony powiatowych urzędów pracy przy otwieraniu własnej działalności gospodarczej. Drugą
kluczową instytucją są Ochotnicze Hufce Pracy – państwowa jednostka budżetowa wykonująca zadania w zakresie zatrudnienia, przeciwdziałania marginalizacji i wykluczeniu społecznemu
186
Na przykład Szczęśniak M., Pokolenie „ani – ani”: o młodzieży, która się nie uczy, nie pracuje i nie dba o samokształcenie, Psychologia Społeczna, 2011, tom 6.
187
Plan realizacji Gwarancji dla młodzieży w Polsce, Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej, Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju, Warszawa 2014.
188
Plan realizacji Gwarancji dla młodzieży w Polsce, MPiPS, MRR, Warszawa 2014.
91
młodzieży oraz kształcenia i wychowania. OHP działa na terenie całego kraju poprzez podlegających Komendzie Głównej 16 wojewódzkich komend OHP oraz liczne (49) centra edukacji i pracy młodzieży, ośrodki szkolenia zawodowego czy centra kształcenia i wychowania. Ogółem na
terenie całego kraju działa ponad 900 jednostek organizacyjnych świadczących różnego rodzaju
wsparcie. Beneficjentami działań OHP są młodzi w wieku 15-25 lat, których można zaliczyć do kategorii NEET, zaniedbani, pochodzący ze środowisk i rodzin dysfunkcyjnych wymagający wsparcia
i opieki, działań wychowawczych i kształcenia zawodowego, ale także absolwenci szkół i uczelni,
którzy mają problemy w poruszaniu się na rynku pracy.
Zgodnie z zaleceniem Rady Europejskiej (2013/C120/01) chodzi o ustanowienie partnerstw na
rzecz wsparcia młodzieży. W Planie realizacji Gwarancji dla młodzieży w Polsce strategicznymi partnerami w omawianym obszarze powinny być. W cytowanym dokumencie wymienia się
osiem rodzajów partnerstw zarówno na szczeblu centralnym (między różnymi resortami), jak i regionalnym i lokalnym. Ze względu na przedmiot naszego zainteresowania skupimy naszą uwagę
tylko na tych z udziałem partnerów ze szczebla lokalnego. Chodzi o:
1. samorządowe wojewódzkie i powiatowe urzędy pracy współpracujące z Ministerstwem Pracy i Polityki Społecznej
2. partnerów społecznych współpracujących z centralnymi i regionalnymi instytucjami organizującymi konkursy dla ich opracowania zgodnie ze specyfiką regionalnych i lokalnych rynków
pracy i profilem młodzieży będącej obiektem aktywizacji zawodowej
3. partnerstwo jednostek Ochotniczych Hufców Pracy z podmiotami na szczeblu lokalnym zarówno samorządowymi, jak i społecznymi, takimi jak Związek Harcerstwa Polskiego, Liga
Ochrony Kraju, Towarzystwo Przyjaciół Dzieci, Związek Młodzieży Wiejskiej, Ochotnicze Straże Pożarne itp.
4. partnerstwa powiatowych urzędów pracy z ośrodkami pomocy społecznej w zakresie kierowania bezrobotnych do uczestnictwa w kontraktach socjalnych, indywidualnych programach
usamodzielnienia czy zatrudniania socjalnego
5. uczestnictwo partnerów społecznych w pracach rad zatrudnienia, czyli organów opiniodawczo-doradczych, zależnie od szczebla, ministra, marszałka i starosty
6. partnerstwa organizacji i instytucji na szczeblu lokalnym i regionalnym189
Wiele jest instrumentów wspierających integrację młodych: szkolenia, staże, przygotowanie zawodowe, dofinansowanie kosztów egzaminów, studiów podyplomowych, pożyczki szkoleniowe
i stypendium na kontynuowanie nauki, roboty publiczne i dotacje na podejmowanie działalności gospodarczej. Nowymi, zaproponowanymi w nowelizacji ustawy o promocji zatrudnienia
i instytucjach rynku pracy z dnia 14 marca 2014 roku są formy, które kładą nacisk na lokalną
współpracę, takie jak trójstronne umowy szkoleniowe zawierane przez starostę z pracodawcą
i instytucją szkoleniową, współpraca Centrów Informacji i Planowania Kariery Zawodowej z akademickimi Biurami Karier w zakresie opracowywania informacji zawodowej. Jak widać, lektura
189
Plan realizacji Gwarancji dla młodzieży w Polsce, MPiPS, MRR, Warszawa 2014.
92
dokumentu rządowego wskazuje, że kluczowa rola w realizacji Gwarancji dla młodzieży spoczywa na instytucjach i organizacjach szczebla lokalnego działających w ścisłej współpracy ze sobą
zarówno w zakresie dotarcia do grup docelowych młodzieży w wieku od 15. do 24. roku życia
pozostających poza zatrudnieniem, edukacją i szkoleniem, jak i wspieraniu tych grup młodzieży.
Decydującą kwestią w tym względzie jest współpraca jednostek organizacyjnych Ochotniczych
Hufców Pracy ze szkołami, kuratoriami oświaty, ośrodkami pomocy społecznej czy też miejscowymi parafiami celem zdobycia informacji i dotarcia do młodych z rodzin i środowisk zagrożonych
ekskluzją. Bardzo ważna jest także rola współpracy instytucji publicznych (np. OHP) z organizacjami społecznymi i samorządami, Kościołami i związkami wyznaniowymi w angażowaniu młodzieży w różnorodne wydarzenia lokalne. Chodzi o włączanie ich w rozwój lokalny w obszarze
sportu, rekreacji, kultury itp. w formie wolontariatu, staży czy praktyk. Takie inicjatywy pozwolą
na znajdowanie młodych liderów lokalnych będących agentami zmiany w społecznościach lokalnych, w których żyją i działają. Inicjatorem takich działań i koordynatorem międzysektorowej
współpracy instytucji i organizacji lokalnych na rzecz reintegracji społecznej i zawodowej młodzieży powinny być samorządy terytorialne.
Reasumując, dotychczasowe rozważania na temat pomocy młodzieży zagrożonej wykluczeniem
społecznym podkreślić należy, że potwierdzają one podstawowe znaczenie samorządu terytorialnego i jego instytucji oraz lokalnych organizacji społecznych w tych działaniach. Jest to
szczególnie widoczne, gdy uświadomimy sobie brak, jak dotąd, w naszym kraju kompleksowej,
całościowej polityki społecznej na rzecz młodzieży. W przeciwieństwie do sąsiednich Niemiec nie
ma u nas wydzielonego ustawodawstwa na rzecz pomocy młodzieży, czy też specjalnych instytucji zajmujących się tą problematyką190. Nawet jednak gdyby takie rozwiązania prawne i instytucje
na szczeblu centralnym istniały, trudno oczekiwać, aby były one w stanie uwzględnić w swoich
działaniach specyfikę kontekstu lokalnego i regionalnego sytuacji młodzieży oraz specyfikę lokalnych czy regionalnych rynków pracy. Wszystko to wymaga kompleksowej samorządowej polityki
społecznej opartej na zasadzie partnerstwa. Szczególnie ważne jest pokonanie barier międzyresortowych i międzysektorowych, rywalizacji, w której strony działają niezależnie od siebie i nie
wykazują chęci stałej współpracy, czyli relacji partnerskich rozumianych jako współpraca według
wspólnie wypracowanych zasad regulujących relacje między nimi.
190
Grewiński M., Dezaktywizacja iwykluczenie społeczne młodzieży – wyzwaniem dla partnerskiej współpracy instytucjonalnej i rozwoju zintegrowanych usług społecznych, w: OHP jako realizator usług rynku pracy, Warszawa 2011.
93
ZAKOŃCZENIE – WNIOSKI
I REKOMENDACJE
Celem tego opracowania było przedstawienie i uzasadnienie roli samorządowej polityki społecznej. Wnioski i rekomendacje płynące z rozważań, dla ułatwienia ich odbioru, zostaną przedstawione w formie punktów.
1. Głównym celem samorządowej polityki społecznej i pomocy społecznej powinno być tworzenie bardziej włączających, inkluzywnych, a przez to silniejszych, społeczności lokalnych,
w których każdy mieszkaniec ma prawo do pełnego uczestnictwa.
2. Rozwój społeczności lokalnej powinien być oparty na diagnozie potrzeb i problemów przeprowadzonej przy udziale samych zainteresowanych, czyli mieszkańców danej gminy czy powiatu. To ich aspiracje i zasoby powinny być podstawą tworzenia programów rozwiązywania
lokalnych problemów społecznych, budowy strategii lokalnej polityki społecznej.
3. Kluczową kwestią w tym kontekście jest włączenie do lokalnych działań grup defaworyzowanych, to jest tych, którzy są klientami instytucji pomocy społecznej, a więc rodzin problemowych i pochodzących z tych rodzin dzieci i młodzieży, ludzi starszych itp. do uczestnictwa
w życiu społeczności lokalnych. Brak takiej polityki grozi trwałym podziałem, polaryzacją
społeczności lokalnych, będącą źródłem dalszych problemów.
4. Samorządowi politycy i kierownicy samorządowych instytucji infrastruktury społecznej powinni w swoich planach i działaniach uwzględniać naturalne systemy wsparcia, czyli rodziny,
przyjaciół, sąsiadów, grupy samopomocowe i miejscowe organizacje pozarządowe.
5. Jest kwestią kluczową, aby pracownicy instytucji samorządowych wspierali i współpracowali
na zasadach partnerstwa z nieformalnymi opiekunami, wolontariuszami, lokalnymi liderami
miejscowych grup społecznych.
6. Podstawową sprawą jest zmiana postawy samorządowych decydentów i kadr instytucji polityki społecznej wobec obywateli, mieszkańców, klientów instytucji samorządowych
oraz zmiana filozofii rozwiązywania problemów społecznych. Chodzi o upodmiotowienie
i włączenie.
7. Fundamentem dla tworzenia i realizacji samorządowej polityki społecznej powinna być budowa i rozwój lokalnych systemów wsparcia i ich partnerstwo, tj. współdziałanie podmiotów
działających w tym obszarze życia społecznego.
8. Trzeba położyć większy nacisk na budowanie, kreowanie nowych form współpracy (np.
wspólne programy na rzecz wybranych grup społecznych, fora obywatelskie) pomiędzy różnymi aktorami sceny publicznej.
9. Potrzebna jest edukacja do uczestnictwa w samorządowej polityce społecznej poprzez promocję i informowanie klientów publicznych, samorządowych instytucji o przysługujących im
prawach, ale i obowiązkach.
94
10.Dzięki połączonym siłom różnych organizacji i instytucji, działających poniekąd we wspólnym
interesie, klient otrzyma szerszą, pełniejszą pomoc, a ośrodki pomocy społecznej zostaną
odciążone od nadmiaru klientów. Współpracujące podmioty, opierając się na bazie inicjatyw,
inspirowanych przez lokalnych animatorów, liderów, przy instytucjonalnym wsparciu powinny przyczyniać się do zapoczątkowania zmian w dotychczasowych postawach społecznych.
11.Należy rozpocząć proces świadomego włączania klientów w realizację wspólnych przedsięwzięć w imię dobrze pojętego kolektywnego, obywatelskiego, ale i indywidualnego interesu.
12.Władze lokalne (gminne i powiatowe) powinny być motywowane przez władze regionalne
i centralne do tworzenia partnerstw i pozyskiwania miejscowych sojuszników do współpracy
w zwalczaniu biedy i wykluczenia społecznego.
13.Potrzeba dalszych szczegółowych badań samorządowej polityki społecznej dla oceny obecności i jakości proponowanych działań na rzecz zwalczania biedy i wykluczenia społecznego.
Analizy empiryczne lokalnej polityki społecznej powinny być prowadzone metodą action research, czyli w sposób umożliwiający większe uczestnictwo samych zainteresowanych: przedstawicieli władz lokalnych oraz instytucji i organizacji społecznych w procesie badawczym
i możliwość wykorzystania rekomendacji z badań w bieżącej, lokalnej polityce społecznej.
14.Kluczowym jest partnerstwo lokalne rozumiane jako płaszczyzna współpracy pomiędzy partnerami będącymi przedstawicielami różnych obszarów życia społeczno-gospodarczego gminy czy powiatu. Partnerzy powinni trwale i systematycznie projektować i realizować działania
w celu identyfikowania i rozwiązywania lokalnych problemów, budowy tożsamości społeczności lokalnej oraz wspólnoty lokalnej, której wszyscy uczestnicy mają właściwe dla siebie
warunki rozwoju. Partnerstwa lokalne powinna cechować długotrwałość działania, różnorodność podmiotów w nich uczestniczących oraz dobrowolność partycypacji191.
15.Wszystkie dotychczasowe wnioski i rekomendacje dla władz, samorządowców i pracowników pomocy społecznej wymagają spełnienia jednego koniecznego warunku: o polityce
społecznej i pomocy społecznej należy myśleć nie jak o koszcie, ale inwestycji w zasoby ludzkie, ograniczającej wykluczenie społeczne, a tym samym wzmacniającej aktywne i twórcze
wspólnoty lokalne.
Dla lepszego zrozumienia znaczenia działań w kierunku budowy włączających, inkluzywnych
społeczności warto promować znany od lat w zachodniej literaturze i praktyce pracy socjalnej
termin empowerment. Oznacza on proces rozwoju świadomości i zdolności kontrolowania lub
wpływania na siebie i innych oraz umiejętności efektywnego stosowania swego wpływu przez
zagrożonych wykluczeniem lub trwale wykluczonych. Chodzi o zabieganie o swoje potrzeby
słabych społecznie i niewydolnych ekonomicznie upośledzonych i krzywdzonych mniejszości.
Empowerment powstał w latach 70. w USA jako efekt kryzysu państwa opiekuńczego, deficytu budżetowego oraz doświadczeń życia zbiorowego, szczególnie tak zwanej Wojny z Biedą
(War on Poverty) prezydenta USA Lyndona Johnsona, czyli otwarcia państwa amerykańskiego na
191
O partnerstwach lokalnych i gminnych modelach, Pilotażowe wdrożenia, Pomorskie Forum na rzecz wychodzenia z bezdomności, Gdańsk 2012.
95
oddolne programy rozwoju społeczności lokalnych. Empowerment zakłada, że stanem wyjściowym jest bezsilność klienta, czyli stan trwałej relacji między jednostką i grupą a środowiskiem.
Cechami bezsilności jest samoobwinianie się, uogólniona nieufność, wyobcowanie społeczne
oraz poczucie wyzucia z praw obywatelskich, ale także słabość ekonomiczna oraz, co może najgorsze, przekonanie o beznadziejności działań politycznych we własnym interesie. Przyczyny bezsilności mogą być subiektywne wynikające na przykład z własnych barier i deficytów, ale także
obiektywne. Społeczne obszary zastosowania empowerment obejmują zwiększenie partycypacji
obywatelskiej w demokratycznym sprawowaniu władzy, jak i działania lokalne mające na celu
poprawę miejsca jednostki w lokalnym, układzie wpływów, ale także rozwijanie indywidualnego
poczucia kontroli i wpływu na środowisko. Podobne do klasycznego rozumienie empowermentu
prezentują członkowie inicjatywnej grupy roboczej Forum Współpracy Empowerment192, którzy
rozumieją go jako dążenie do upodmiotowienia ludzi, by mieli oni siłę i kompetencje, aby decydować o ważnych dla nich sprawach w poczuciu godności i sprawiedliwości. Jak piszą autorzy
Manifestu, polityka i służby społeczne zbudowane na ideowym fundamencie to podejście, które
wzmacnia potencjał sprawstwa osób, rodzin i grup do aktywnego uczestnictwa, zapewnia usługi
osobom i rodzinom, gdy okoliczności utrudniają im tę aktywność, wzmacnia potencjał sprawstwa
lokalnych społeczności, aktywnie opiekuje się tymi, którzy tego potrzebują, mobilizując do tego
zasoby środowiska oraz zachęca odbiorców usług do aktywnego włączania się w proces koprodukcji usług.
Jak piszą autorzy Manifestu, od lat występuje pilna potrzeba modernizacji pomocy społecznej
i innych służb społecznych, które powinny działać zgodnie z zasadą empowermentu. Dla realizacji tego celu potrzeba jednak zmian zarówno ram prawno-instytucjonalnych, jak i poprawy
kompetencji pracowników, kierowników oraz, jak myślę, lokalnych polityków. Sprzyja temu idea
nowej aktywnej polityki społecznej Unii Europejskiej zainicjowana w Agendzie Społecznej 2006.
Sformułowana w niej polityka spójności społecznej jest oparta na podejściu partycypacyjnym,
uruchomieniu działań na rzecz pełnego uczestnictwa osób i rodzin w życiu społeczności lokalnej,
a w ten sposób budowy wspólnoty lokalnej. Cechą dystynktywną tej polityki określanej mianem
aktywnej integracji jest podejście holistyczne, całościowe, to jest działania lokalne, w których
uczestniczą zarówno podmioty samorządowe ze sfery socjalnej (pomoc społeczna, edukacja,
ochrona zdrowia czy administracja pracy), jak i organizacje pozarządowe i sami mieszkańcy.
Istnieje wiele teorii i metod ułatwiających zrozumienie uwarunkowań współpracy lokalnej w obszarze polityki społecznej. Świadomość tych uwarunkowań powinna być podstawą wyboru właściwej strategii.
Na koniec rozważań warto przytoczyć opinię, jaką przedstawił Edwin Bendyk193, dziennikarz
tygodnika „Polityka” i kierownik Ośrodka Badań nad Przyszłością Collegium Civitas. Kreśląc
scenariusze społecznej przyszłości postawił podstawowe pytanie o solidarność – czy potrafimy
192
Manifest Forum Współpracy Empowerment „O urzeczywistnienie zasady Empowerment w polityce aktywnej
integracji”.
193
Bendyk E., Razem czy osobno? Scenariusze społecznej przyszłości, Prezentacja przedstawiona w czasie Konferencji „Architektura zmian w pomocy społecznej”, Warszawa 5-6 listopada 2014 roku.
96
być razem? Wskazując na zagrożenie malejącą spójnością społeczną oraz rosnące różnice wewnątrzregionalne, międzyregionalne i międzypaństwowe, przedstawił dwa scenariusze przyszłości. Sytuacja może pozostać bez zmian, czyli business as usual, lub można podjąć próbę budowy
dobrego społeczeństwa i nowego państwa dobrobytu wersja 2.0. Dobre społeczeństwo to nowa
solidarność oparta na godności, uznaniu, podmiotowości włączeniu oraz empowerment. Świadomość potrzeby zmian powinna być podstawą tego, który scenariusz wybierzemy.
O podjęciu próby budowy takich dobrych, opartych na solidarności, inkluzywnych społeczności lokalnych przez Mazowieckie Centrum Polityki Społecznej świadczy realizacja projektu
„Kalkulator Kosztów Zaniechania – wprowadzenie innowacyjnych rozwiązań na Mazowszu
w zakresie polityki społecznej w obszarze analizy kosztów braku podejmowania działań aktywizująco-wspierających”. Brak wiedzy o znaczeniu samorządowej polityki społecznej oraz
narzędzi do jej prowadzenia był podstawą wprowadzenia modelu Kalkulatora Kosztów Zaniechania, nowego w Polsce podejścia pozwalającego na prowadzenie aktywnej lokalnej polityki
społecznej opartej na kalkulacji kosztów zaniechania w tym niezwykle ważnym obszarze życia
społeczno-gospodarczego.
97
BIBLIOGRAFIA
Auleytner J., Polska polityka społeczna. Kreowanie ładu społecznego, Wyd. WSP TWP i PTPS, Warszawa 2005.
Baker J., The Social Work Dictionary, NASW 1991.
Bariery Instytucjonalne rozwoju przedsiębiorczości na terenach wiejskich. Europejski Fundusz Rozwoju
Wsi Polskiej w 2011 roku.
http://efrwp.pl/theme/site/userfiles/files/RAPORT_przedsiebiorczosc.pdf, pobrano dnia 12 czerwca
2012 roku.
Bendyk E., Razem czy osobno? Scenariusze społecznej przyszłości, Prezentacja przedstawiona w czasie
Konferencji Architektura zmian w pomocy społecznej, Warszawa 5-6 listopada 2014 roku.
Beneficjenci Środowiskowej Pomocy Społecznej w 2011 roku, GUS Urząd Statystyczny w Krakowie,
Opracowanie Sygnalne, Kraków listopad 2012.
Benson J.K., The Interorganisational Network as a Political Economy, [w:] Administration Science Quartely, Volume 20, June 1975.
Blair R., Public Participation and Community Development: the Role of Strategic Planning, PAQ Spring
2004.
Blakely E.J., Planning Local Economic Development Theory and Practice, SAGE, Londyn 1989.
Boni M. (red.), Polska 2030, Wyzwania rozwojowe, Wydawca: Kancelaria Prezesa Rady Ministrów,
Warszawa 2009.
Bratnicki M., Frączkiewicz-Wronka A., O organizacjach publicznych i o przedsiębiorczym rozwoju, w zarządzanie ludźmi w otoczeniu globalnym – pomiędzy starym a nowym. Organizacje, ludzie, procesy,
procedury, Zbiegień-Maciąg L. i Beck E. (red.), AGH, Kraków 2006.
Broda-Wysocki P., Wykluczenie i inkluzja społeczna Paradygmaty i próby definicji, IPiSS, Warszawa 2012.
Czekanowski P., Oniszczuk P., Czym jest organizowanie społeczności lokalnej, Organizowanie Społeczności Lokalnej w Polsce, Projekt Matra, Gdańsk 1999.
Damon J., Wykluczenie, Oficyna Naukowa, Warszawa 2012.
Danecka M., Partycypacja wykluczonych wyzwanie dla polityki społecznej, Warszawa 2014.
Dolnicki B., Samorząd terytorialny, Zakamycze 2001.
Europejska Karta Samorządu Lokalnego, Strasburg, 15 października 1985r., Dz.U. z 1994, nr 124, poz.
607, art. 2, art. 3, pkt 1.
Evers A., (w:) Podręcznik usług społecznych – przykład Niemiec, WSP, Warszawa 2013.
Fikcja zatrudniania w Polsce – propozycje wyjścia z impasu.
Frączkiewicz-Wronka A., Poszukiwanie istoty zarządzania publicznego, [w:] Zarządzanie publiczne
– elementy teorii i praktyki, Frączkiewicz-Wronka A. (red.), Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej
w Katowicach, Katowice 2009.
98
Frieske K.W., Utopie inkluzji. Sukcesy i porażki programów reintegracji społecznej, Warszawa 2004.
Frieske K.W. i Poławski P. (1996), Opieka i kontrola, Interart, Warszawa 1996.
Galaskiewicz J., Interorganizational Relations [w:] „Annual Reviews of Sociology” Nr 11, 1985.
Gaventa J., Exploring Citizenship, Participation And Accountability, IDS Bulletin Vol. 33, No 2 2002.
Gąciarz B., Instytucjonalizacja samorządności. Aktorzy i efekty, Wydawnictwo IFiS PAN, Warszawa
2004.
Gąciarz B., Samorządność: główne idee społeczne i koncepcje teoretyczne, w: Socjologia regionu i społeczności lokalnych, Opole 2011.
Geddes M. i J. Benington (red.), Local Partnership and Social Exclusion in the European Union, Routledge, Londyn 2001.
Germain C.B., Gitterman A., The Life Model of Social Work Practice, New York, Columbia University
Press, 1980
Gilbreath H.G., Zakharchenko O., Citizen Participation Handbook, People’s Voice Project. International
Centre for Policy Studies, I Media Ltd., Ukraine 2002.
Grewiński M., Dezaktywizacja i wykluczenie społeczne młodzieży – wyzwaniem dla partnerskiej
współpracy instytucjonalnej i rozwoju zintegrowanych usług społecznych, w: OHP jako realizator usług
rynku pracy, Warszawa 2011.
Grewiński, M., Przedecka E., Przedmowa do wydania polskiego, w: Podręcznik usług społecznych
– przykłada Niemiec, WSP, Warszawa 2013.
Grosse T., Hardt Ł, Sektorowa czy zintegrowana, czyli o optymalnej strategii rozwoju polskiej wsi, Pro
Oeconomia Fundacja Ewaluacji i Badań Ekonomicznych, Warszawa 2010.
Hatch M.J., Teoria organizacji, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa, 2002.
Hudson B., Collaboration in Social Welfare, A Framework for Analysis, [w:] Policy and Politics, 15,
1987.
Hvinden B., Divided Against Itself. A Study of Integration in Welfare Bureaucracy, Scandinavian University Press, Oslo-Copenhagen-Stockholm 1994.
Jak wspierać rodziny? „Trzeci Sektor” Numer Specjalny 2013/2014.
Jewtuchowicz A., „Terytorialne systemy produkcyjne – nowy model rozwoju lokalnego i regionalnego”, (w:) Strategiczne problemy rozwoju miast i regionów.
Józefczyk J., Perspektywy rozwoju pracy socjalnej w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w Gdyni,
[w:] Asystentura rodziny…, op.cit.
Kalkulator Kosztów Zaniechania, Informator MCPS.
Kamiński A., Funkcje pedagogiki społecznej. Praca socjalna i kulturalna, Warszawa 1972.
Karwacki A., Kaźmierczak t., Rymsza M., Reintegracja. Aktywna polityka społeczna w praktyce, Instytut
Spraw Publicznych, Warszawa 2014.
Kawczyńska-Butrym Z., Problemy opieki nad człowiekiem starszym – obszary pomocy i wsparcia, „Praca Socjalna” nr 4, Warszawa 1999.
Kekkonen M., Montonen M., Viitala R. (ed.) Family centre in the Nordic countries – a meeting point for
children and families, Norden, 2012.
99
Kowalska I., Społeczno-ekonomiczne wyznaczniki strategii rozwoju lokalnego w dobie czwartej fali
cywilizacyjnej, w: M. Adamowicz (red.), Strategia rozwoju lokalnego. Aspekty instytucjonalne, T1,
Wydawnictwo SGGW, Warszawa 2003.
Kieżun W., Patologia transformacji, Wyd. Poltext, Warszawa 2013.
Kłosowski W., Warda J., „Wyspy szans Jak budować strategie rozwoju lokalnego?, Biblioteka Rozwoju
Lokalnego, Bielsko-Biała 2001, s. 86, Swianiewicz P., Klimska U., Mielczarek A., „Nierówne koalicje
-liderzy miejscy w poszukiwaniu nowego modelu zarządzania rozwojem”, Wydawnictwo Naukowe
Scholar, Warszawa 2004.
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz.U. 1997 nr 78, poz. 483.
Kotlarska-Michalska A., Funkcja opiekuńczo-zabezpieczająca wielkomiejskich rodzin pracowniczych,
WN UAM, Poznań 1990.
Kotowska I., Wóycicka I. (red.), Sprawowanie opieki oraz inne uwarunkowania podnoszenia aktywności zawodowej osób w starszym wieku produkcyjnym. Raport z badań, Departament Analiz Ekonomicznych i Prognoz, Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej, Warszawa 2008.
Kowalak T., Leksykon polityki społecznej, IPS UW, Warszawa 2001,
Kowalczyk B., Krzyszkowski J., Modele sposobu realizacji usług o określonym standardzie w jednostkach organizacyjnych pomocy i integracji społecznej, [w:] Szarfenberg R. (red.) Krajowy Raport Badawczy. Pomoc i integracja społeczna wobec wybranych grup – diagnoza standaryzacji usług i modeli
instytucji, WRZOS, Warszawa 2011.
Kożuch B., Zarządzanie publiczne jako dyscyplina naukowa, Zeszyty Naukowe UJ, nr 1, Kraków 2005.
Kożuch B., Zarządzanie publiczne, Wydawnictwo Placet, Warszawa 2004.
Krzeczkowski K., Polityka społeczna, Łódź 1947.
Krzyszkowski J., Między państwem opiekuńczym a opiekuńczym społeczeństwem, Wyd. UŁ, Łódź 2005.
Krzyszkowski J., Osoby starsze, [w:] Szarfenberg R. (red.) Krajowy Raport Badawczy. Pomoc i integracja społeczna wobec wybranych grup – diagnoza standaryzacji usług i modeli instytucji, WRZOS,
Warszawa 2011.
Krzyszkowski J., Przywojska J., Uspołecznienie zarządzania publicznego w lokalnej polityce społecznej
i pomocy społecznej, w: Wrocławskie Studia Politologiczne, 15/2013.
Krzyszkowski J., Przywojska J., Lokalne strategie rozwiązywania problemów społecznych jako instrument decentralizacji polityki społecznej, w: Strategie w polityce społecznej, red. Grewiński M., Karwacki A., MCPS, Warszawa 2011.
Księżopolski M., Wspólnie czy osobno? Rozważania o polityce społecznej, Wyd. IPS UW, Warszawa 2013.
Księżopolski M., Polityka społeczna. Wybrane zagadnienia porównań międzynarodowych, Wydawnictwo Śląsk, 1999.
Kubisch A.C. (1985), Comprehensive Community Initiatives: Lessons in Neighborhood Transformation,
www.nhi.org/online/issues/85/compcominit.html.
Kulesza E., Lokalna polityka społeczna, Wyd. CRZL, Warszawa 2013.
Kulesza, Sześciło „Polityka administracyjna i zarządzanie publiczne”, LEX a Wolter Kluwer Business,
Warszawa 2013.
100
Leś E., Pomoc społeczna. Od klientyzmu do partycypacji, Wyd. IPS UW, Warszawa 2002.
Leś E., Od filantropii do pomocniczości. Studium porównawcze rozwoju i działalności organizacji społecznych, Dom Wydawniczy Elipsa, Warszawa 2000.
Leś E., Zarys historii dobroczynności i filantropii w Polsce, Wydawnictwo Prószyński i S-ka, Warszawa
2001.
Lipke H., Hryniewicka A., Analiza strategii rozwiązywania problemów społecznych, Instytut Rozwoju
Służb Społecznych, Raport niepublikowany, 2008.
Manifest Forum Współpracy Empowerment „O urzeczywistnienie zasady Empowerment w polityce
aktywnej integracji” Maszynopis nieopublikowany, Warszawa 2014.
Marret C., On the specification of interorganisational dimension, [w:] Sociology and Social Research,
1971, Volume 61.
MCPS, Strategia wdrażania projektu innowacyjnego „Kalkulatora Kosztów Zaniechania” MCPS, 2013.
Meyers M.K., Organizational Factors in the Integration of Services for Children, [w:] Social Service
Review, December 1993.
Michalska A., Ekspertyza nieopublikowana, Archiwum WRZOS 2011.
Mikołajewicz W., Praca socjalna jako działanie wychowawcze, Interart, Warszawa 1995.
Morawski W., Socjologia ekonomiczna, PWN, Warszawa 2001.
Munday B. i Ely P. (red.), Social Care in Europe, Prentice Hall, Harvester Wheatsheaf, 1996.
Naegele G., Usługi społeczne na rzecz osób starszych, (w:) Podręcznik usług społecznych – przykład
Niemiec, WSP TWP, Warszawa 2013.
Narastające dysfunkcje, zasadnicze dylematy, konieczne działania. Raport o stanie samorządności terytorialnej, Raport o stanie samorządności terytorialnej w Polsce, Kraków 2013.
Narojek W., Socjalistyczne „welfare state”. Studium z psychologii społecznej Polski Ludowej, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1991.
Niger Reigate, Networking, [w:] The Blackwell Companion to Social Work, edited by Martin Davies,
Blackwell Publishers, Oxford 1997.
Nowacka E., Samorząd terytorialny w administracji publicznej, Wydawnictwo Prawnicze PWN, Warszawa 1997.
Nowakowska A., Strategia jako narzędzie stymulowania rozwoju gminy, w: A. Jewtuchowicz (red.)
Strategiczne problemy rozwoju miast i regionów, Wydawnictwo UŁ, Łódź 2000.
O partnerstwach lokalnych i gminnych modelach, Pilotażowe wdrożenia, Pomorskie Forum na rzecz
wychodzenia z bezdomności, Gdańsk 201.2
O’Lonney, Beyond Privatization and Service Integration: Organizational Model for Service Delivery,
[w:] Social Service Review December 1993.
Ochendowski E., Prawo administracyjne. Część ogólna, Toruń 1998.
Ołdak M., Model Kalkulatora Kosztów Zaniechania Modelowa Strategia Rozwiązywania Problemów
Społecznych, MCPS, Warszawa 2014.
Orłowski W., Świat do przeróbki. Spekulanci, bankruci, giganci i ich rywale, Agora SA, Warszawa 2011.
Państwo opiekuńcze. Kosztowna iluzja, CASE, Warszawa 2014.
101
Payne M., Modern Social Work Theory, MacMillan, Londyn 1997.
Pecqueur B., „Le developpement local”, Alternatives Economiques, Syros 1989, s. 44-45, za Jewtuchowicz A., Terytorialne systemy produkcyjne – nowy model rozwoju lokalnego i regionalnego”, (w:)
Strategiczne problemy rozwoju miast i regionów, pod red. Jewtuchowicz A., Zakład Ekonomiki Regionalnej i Ochrony Środowiska, Uniwersytet Łódzki, Łódź 2000, s. 140.
Penc-Pietrzak I., Strategie biznesu i marketingu, Biblioteka Menedżera, Wydawnictwo Profesjonalnej
Szkoły Biznesu Kraków 2000.
Piątek K., Oblicza polityki społecznej. W kierunku autonomizacji polityki socjalnej, Wydawnictwo UMK,
Toruń 2012.
Pilecki K., Kucharska B., Pakiet Instruktażowy Modelowa Strategia Rozwiązywania Problemów Społecznych wraz z Generatorem Strategii, MCPS, Warszawa 2014.
Pincus A., Minahan A., Social Work Practice: Model and Method, Ithaca, IL: Peacock 1973.
Plan realizacji Gwarancji dla młodzieży w Polsce, Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej, Ministerstwo
Infrastruktury i Rozwoju, Warszawa 2014.
Planowanie i zarządzanie strategiczne. Poradnik dla menedżerów miast w samorządach terytorialnych, Wydawnictwo Samorządowe FRDL, Warszawa 1997.
Przemówienie Premiera Donalda Tuska wygłoszone 12 czerwca 2009 r. (w:) Opieka długoterminowa
w Polsce, opis, diagnoza, rekomendacje, Warszawa 2010.
Przeperski J., Centrum dla Rodziny, prezentacja przedstawiona w czasie Seminarium Naukowego „Rodzina w pracy socjalnej”, Toruń 5-7 listopada 2014.
Przywojska J., Nowoczesne zarządzanie i governance w pracy socjalnej, Wydawnictwo CRZL, Warszawa 2014.
Przywojska J., Krzyszkowski J. Partnerstwo lokalne jako realizacja zasady pomocniczości i decentralizacji w polityce społecznej, Problemy Polityki Społecznej, 25(2)/2014.
Radwan-Pragłowski J. i Frysztacki K., Społeczne dzieje pomocy człowiekowi, Interart, Warszawa 1996.
Ratyński W., Problemy i dylematy polityki społecznej w Polsce, Wyd. Difin, tom 1, Warszawa 2003.
Regulski J., Wprowadzenie, [w:], Samorząd i demokracja lokalna Osiągnięcia, zagrożenia, dylematy,
red. Regulski J., Fundacja Rozwoju Demokracji Lokalnej, Warszawa 2004.
Reintegracja Aktywna polityka społeczna, Karwacki A., Kaźmierczak T., Rymsza M., Instytut Spraw
Reitan C.T., Theories of Interorganizational Relations in the Human Services [w:] „Social Services Review”, September, 1998.
Rocznik Statystyczny GUS, 2012.
Rocznik Statystyczny Rolnictwa, 2011.
Rodney E., Policy Practice, [w:] Comprehensive Handbook of Social Work and Social Welfare, Volume
4, Social Policy and Policy Practice, John Wiley & Sons Inc. Hoboken, New Jersey.
Rosanvallon P., The New Social Question. Rethinking the Welfare State, Princeton 2000.
Rothman J.,Three models of community organization practice, [w:] Cox M.F. et.al. Strategies of Community Organization, Illinois, F. E. Peacock 1976.
102
Rozporządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 6 marca 1928 roku O opiekunach społecznych
i komisjach opieki społecznej (Dz.U. RP nr 29, poz. 267). Zasady ich działania określało szczegółowo
Rozporządzenie Ministra Pracy i Opieki Społecznej z dnia 11 kwietnia 1929 roku.
Rusinek K., Zagadnienia pracy i pomocy społecznej w działalności rad narodowych [w:] „Praca i Opieka
Społeczna” nr 1/2, 1950.
Rymsza M., W stronę aktywnej polityk społecznej, USP, Warszawa 2003.
Sałustowicz P., Pomoc społeczna w wybranych krajach Unii Europejskiej, Instytut Rozwoju Służb Społecznych, Warszawa 2009, s. 113 i dalej.
Samsonowicz H., Człowiek wykluczony, (w:) Nieobecność społeczna. W poszukiwaniu sensów i znaczeń, red. Galor Z., Goryńska-Bittner B., Wyższa Szkoła Nauk Humanistycznych i Dziennikarstwa, Poznań 2012.
Stępień J., Pozakręcane państwo, w: Samorząd Terytorialny, nr 5/1995.
Surdej A., Brzozowski J., Dylematy rozwoju usług opiekuńczych dla osób starszych, „Dialog” nr 4, 2012.
Swianiewicz P., Klimska U., Kto rządzi gminą i jak? Lokalni liderzy polityczni w teorii i praktyce samorządów w Polsce, w: Studia Regionalne i Lokalne, Nr 4(14) 2003.
Swianiewicz P., Życzliwa obojętność Władze lokalne i reforma samorządowa w oczach opinii publicznej
w krajach Europy Środkowej, Warszawa 2001.
Szarfenberg R., Od trzech elementarnych strategii badawczych do programu badań wykluczenia społecznego, (w:) Frąckiewicz L. (red.), Wykluczenie społeczne, Akademia Ekonomiczna w Katowicach,
Katowice 2005.
Szatur-Jaworska, B., Hasło Praca Socjalna, [w:] Leksykon Polityki Społecznej, Instytut Polityki Społecznej
Uniwersytetu Warszawskiego, Oficyna Wydawnicza ASPRA-JR, Warszawa 2001.
Szatur-Jaworska B. (red.), Stan przestrzegania praw osób starszych w Polsce. Analiza i rekomendacje
działań, Biuletyn Rzecznika Praw Obywatelskich. Materiały nr 65, Warszawa 2008.
Szczęśniak M., Pokolenie „ani – ani”: o młodzieży, która się nie uczy, nie pracuje i nie dba o samokształcenie, Psychologia Społeczna, 2011, tom 6.
Szukalski P., Polscy seniorzy w przyszłości (w:) „Polska w obliczu starzenia się społeczeństwa”, PAN,
Warszawa, Szukalski P., (2008b) Podsumowanie badania: wnioski i rekomendacje (w:) P. Szukalski
(red.) „To idzie starość. Postawy osób w wieku przedemerytalnym. Raport z badań”, Instytut Spraw
Villa F., Polityka społeczna. Demokracja i praca socjalna, Instytut Socjologii, UJ, Kraków1997.
Waldfogel J., The New Wave of Service Integration, [w:] Social Service Review (September 1997),
s. 463-481.
Wienand M., System socjalny i praca socjalna w Republice Federalnej Niemiec, [Deutscher Verein fur
offentliche und private Fursorge], Frankfurt am Main 1999.
Wojciechowski E., Zarządzanie w samorządzie terytorialnym, Difin, Warszawa 2012.
World Bank, World Bank Participation Sourcebook, Environment Department Papers Participation Series Washington D.C. World Bank, 1995.
Wódz K., Praca socjalna w środowisku zamieszkania, Wydawnictwo Interart, Warszawa 1996.
103
Wódz K., Służby społeczne w Polsce, Katowice 1992.
Wódz K., Praca socjalna w środowisku zamieszkania, Warszawa, Interart 1996.
Wysocka E., Strategia rozwoju gminy, w: Samorząd Terytorialny, 1998.
Zalewski D., Opieka i pomoc społeczna. Dynamika instytucji, Wydawnictwo Uniwersytetu Warszawskiego, Warszawa 2005.
Zawadzki S., Państwo o orientacji społecznej, Wydawnictwo Naukowe Scholar, 1996.
Ziółkowski J., Proces formułowania strategii rozwoju gminy, w: Majchrzak M., Zalewski A., (red.) Samorząd terytorialny a rozwój lokalny, Monografie i Opracowania, Nr 483/2000.
Żakowski J., Słowo wstępne. Wszyscy będziemy prekariuszami, w: Guy Standing, Prekariat. Nowa
niebezpieczna klasa, PWN Warszawa 2014.
Żuk K., Samorząd terytorialny w procesie świadczenia usług komunalnych w: Gospodarka samorządu
terytorialnego, Miszczuk A., Miszczuk M., Żuk K. (red.) PWN, Warszawa 2007.
USTAWY
Ustawa o Opiece Społecznej z 16 sierpnia 1923 roku.
Ustawa z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym, Dz.U. z 2000 r. nr 88, poz. 985.
Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, Dz.U. z 2003 r.
nr 96, poz. 873.
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 11 oraz art.11a Dz.U. z 2001 r. nr 142,
poz. 1591.
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 o samorządzie powiatowym, Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592.
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 o samorządzie województwa, Dz.U. 2001 r. Nr 142, poz. 1590.
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, tekst jedn., Dz.U. z 2009 r. nr 175, poz. 1362
z późn. zm.
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, tekst jedn., Dz.U. z 2009 r. nr 175, poz. 1362
z późn. zm.
Ustawa z dnia 13 czerwca 2003 r. o zatrudnieniu socjalnym, Dz.U. z 2003 r. nr 69, poz. 424 z późn. zm.
104

inkluzywne wspólnoty czyli o roli polityki społecznej w samorządzie

Transkrypt

Podobne dokumenty

Nowa jakość pomocy społecznej - Urząd Miejski w Ostrowie

Praca socjalna Pracownicy socjalni przy wykonywaniu zadań

Program Działania ZPS nr 3 - Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej

Kierunek: Praca socjalna

Profesjonalne pomaganie – czym jest praca socjalna

Zestaw zagadnień obowiązujących do Powiatowego Konkursu

Profesjonalna praca - Wydawnictwo Edukacyjne AKAPIT

Pracownik socjalny - profesjonalista

Aneks Nr 1 do Regulaminu Zakładowego Funduszu Świadczeń