Rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 19 grudnia 2016 r.

DZIENNIK URZĘDOWY
WOJEWÓDZTWA LUBUSKIEGO
Gorzów Wielkopolski, dnia 21 grudnia 2016 r. Elektronicznie podpisany przez:
Anna Zacharia; LUW
Poz. 2717
Data: 2016-12-21 12:36:04
ROZSTRZYGNIĘCIE NADZORCZE
WOJEWODY LUBUSKIEGO
Nr NK-I.4131.335.2016.ASzc
z dnia 19 grudnia 2016 r.
Działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
(tekst jednolity Dz.U.2016.446 ze zm.) stwierdzam nieważność uchwały Nr XXV.174.2016 Rady Gminy
Pszczew z dnia 17 listopada 2016 r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi
opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze oraz w sprawie szczegółowych warunków częściowego lub
całkowitego zwolnienia z opłat, jak również trybu ich pobierania.
Uzasadnienie
W dniu 17 listopada 2016 r. Rada Gminy Pszczew podjęła uchwałę w sprawie szczegółowych warunków
przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze oraz w sprawie
szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia z opłat, jak również trybu ich pobierania.
Uchwała została doręczona organowi nadzoru 25 listopada 2016 r.
Rada Gminy Pszczew podjęła badaną uchwałę na podstawie art. 50 ust. 6 ustawy z dnia 12 marca 2004 r.
o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz.U.2016.930 ze zm., dalej u.p.s.).
Stosownie do przepisu art. 50 ust. 1 u.p.s. osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych
przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług
opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych. Usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi
opiekuńcze mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także
wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić (art. 50 ust. 2 u.p.s.).
Szczegółowe warunki przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze,
z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi oraz szczegółowe
warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również tryb ich pobierania określa rada gminy
w uchwale (art. 50 ust. 6 u.p.s.).
Uchwała podjęta na podstawie art. 50 ust. 6 u.p.s. jest aktem prawa miejscowego, co oznacza, że
obowiązują ją rygory przewidziane dla aktów normatywnych, obowiązujących na obszarze działania organów,
które je ustanowiły. W konsekwencji, postanowienia uchwały powinny stanowić prawidłową realizację normy
kompetencyjnej, jak również nie mogą wykraczać poza jej zakres.
Po przeprowadzeniu analizy prawnej organ nadzoru stwierdza, że uchwała istotnie narusza prawo,
tj. art. 50 ust. 6 u.p.s. oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych
i niektórych innych aktów prawnych (tekst jednolity Dz.U.2016.296 ze zm., dalej u.o.a.n.).
Zgodnie z § 5 ust. 1 uchwały w szczególnie uzasadnionych przypadkach, zwłaszcza jeżeli odpłatność za
usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze dla osoby zobowiązanej stanowi nadmierne obciążenie
lub niweczyłoby skutki udzielonej pomocy, kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej na wniosek osoby
zainteresowanej lub pracownika socjalnego, może częściowo lub całkowicie zwolnić z odpłatności za usługi
opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze. Zgodnie z ust. 2 uchwały do szczególnych uzasadnionych
Dziennik Urzędowy Województwa Lubuskiego
–2–
Poz. 2717
przypadków częściowego lub całkowitego zwolnienia z odpłatności za usługi opiekuńcze lub specjalistyczne
usługi opiekuńcze należą m.in. następujące sytuacje: 1) wnoszenie opłaty za pobyt innych członków rodziny
w domu pomocy społecznej, ośrodku wsparcia lub innej placówce; 2) występowanie uzasadnionych
okoliczności, zwłaszcza długotrwałej choroby, bezrobocia, niepełnosprawności, śmierci członka rodziny, strat
materialnych powstałych w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych.
Zdaniem organu nadzoru prawidłowe wypełnienie delegacji ustawowej z art. 50 ust. 6 u.p.s. polega na
precyzyjnym wskazaniu przesłanek uzasadniających całkowite lub częściowe zwolnienie z opłat, aby
kierownik ośrodka pomocy społecznej, rozpatrując wniosek o zwolnienie z opłat za usługi opiekuńcze mógł
ocenić, czy po stronie osoby uprawnionej do korzystania z tych usług zachodzą okoliczności obligujące do
zastosowania ulgi i w jakim zakresie (całkowitego, czy też częściowego zwolnienia).
Tymczasem w badanej uchwale katalog uzasadnionych przypadków całkowitego lub częściowego
zwolnienia nie ma charakteru zamkniętego. Wskazuje na to posłużenie się przez Radę Gminy Pszczew
zwrotem „m.in.”. Ten sam zarzut dotyczy występowania uzasadnionych okoliczności, o których mowa w § 5
ust. 2 pkt 2 uchwały. Rada Gminy Pszczew posłużyła się zwrotem „zwłaszcza”, co oznacza, że oprócz
przypadków tam wymienionych, mogą wystąpić również inne okoliczności, uprawniające do zwolnienia
z opłat. Sporna regulacja, poprzez wprowadzenie innych, niż wskazane w uchwale, przypadków, które będą
umożliwiały zwolnienie z ponoszenia opłat, stoi w sprzeczności z treścią udzielonego radzie upoważnienia,
wynikającego z art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu
Administracyjnego we Wrocławiu z 9 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Wr 302/13, LEX nr 1388144).
Jeżeli organ stanowiący nie realizuje prawidłowo obligatoryjnych elementów upoważnienia ustawowego, to
w sposób istotny narusza prawo. W niniejszym stanie faktycznym, poprzez nieprawidłową realizację normy
kompetencyjnej, Rada Gminy Pszczew w istocie nie określiła przesłanek uzasadniających całkowite lub
częściowe zwolnienie z opłat, co powoduje konieczność stwierdzenia nieważności badanej uchwały w całości.
Niezależnie od powyższego za niezgodny z prawem należy uznać przepis § 8, który stanowi, że uchwała
wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubuskiego
z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2017 roku.
Zasadą jest, że akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane
w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany
akt normatywny określi termin dłuższy (por. art. 4 ust. 1 u.o.a.n.). Dopuszczalne jest zatem nadanie przepisowi
o wejściu w życie uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego innego brzmienia, w tym
m.in. wskazanie dnia określonego kalendarzowo (konkretnej daty). Należy podkreślić, że najważniejszą zasadą
dotyczącą redagowania przepisu dotyczącego wejścia w życie jest ta, że data wejścia w życie musi być tak
wyznaczona, by nie budziła żadnych wątpliwości. Zastosowanie schematów sformułowanych w § 45 ust. 1
rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej”
(tekst jednolity Dz.U.2016.283, dalej ZTP) pozwala takich wątpliwości uniknąć. Zasady te na mocy § 141
należy stosować również do uchwał rady gminy.
Tymczasem w § 8 badanej uchwały Rada Gminy Pszczew tak zredagowała przepis o wejściu
w życie, że nie sposób ustalić, od kiedy zaczną one obowiązywać. Egzegeza powyższego przepisu prowadzi
bowiem do konkluzji, iż Rada Gminy Pszczew zawarła w nim dwie sprzeczne normy prawne – pierwsza, wedle
której uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa
Lubuskiego, i druga – wedle której uchwała nabiera mocy obowiązującej od 1 stycznia 2017 r. Innymi słowy,
lokalny prawodawca wprowadził dwie różne daty, od których uchwała miałaby wywoływać skutki prawne.
Powyższe stanowi zapewne konsekwencję błędnego rozróżnienia między pojęciami „wejście w życie”
i „moc obowiązująca”, podczas gdy zakresy przedmiotowe tych pojęć są tożsame. Powyższe oznacza, że Rada
Gminy Pszczew użyła dwóch różnych nazw oznaczających dokładnie to samo, tj. moment, w którym normy
prawne zawarte w akcie normatywnym zaczynają wiązać adresatów. Omawiane zagadnienie było przedmiotem
rozważań Trybunału Konstytucyjnego, który wyraźnie wskazał, iż akt prawny nie może wejść w życie i nie
posiadać mocy obowiązującej, nie może też posiadać mocy obowiązującej przed wejściem w życie. Wejście
w życie aktu normatywnego oznacza moment, od którego adresaci norm prawnych zawartych w danym akcie
normatywnym mają obowiązek przestrzegać tych norm, a organy stosujące prawo - stosować je (por. wyrok
Trybunału Konstytucyjnego z 30 marca 1999 r., sygn. akt K 5/98, OTK/1999/3/39).
Dziennik Urzędowy Województwa Lubuskiego
–3–
Poz. 2717
Mając na uwadze, że badana uchwała stanowi akt prawa miejscowego, nieprawidłowa konstrukcja
przepisu o jej wejściu w życie istotnie narusza prawo, powodując konieczność stwierdzenia jej nieważności
w całości.
Jednocześnie należy zauważyć, że jeżeli wolą Rady Gminy Pszczew było obowiązywanie uchwały od
1 stycznia 2017 r., to przepis § 3 ust. 1 uchwały, zgodnie z którym cena jednej godziny usług opiekuńczych
i specjalistycznych usług opiekuńczych wynosząca 120% 1/168 minimalnego wynagrodzenia za pracę,
o którym mowa w ustawie z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę
(Dz. U. poz. 1265 ze zm.) obowiązuje do dnia 31 grudnia 2016 r., nie znajdzie zastosowania.
Ponadto w § 3 uchwały Rada Gminy Pszczew uregulowała cenę jednej godziny usługi opiekuńczej oraz
specjalistycznej usługi opiekuńczej. Zgodnie z przyjętymi zapisami: cena jednej godziny usług opiekuńczych
i specjalistycznych usług opiekuńczych wynosząca 120% 1/168 minimalnego wynagrodzenia za pracę,
o którym mowa w ustawie z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz. U. poz.
1265 ze zm.) obowiązuje do dnia 31 grudnia 2016 r. (ust. 1); Cena jednej godziny usług opiekuńczych
wynosząca 100% 1/168 minimalnego wynagrodzenia za pracę, o którym mowa w ustawie z dnia
10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz. U. poz. 1265 ze zm.) obowiązuje od dnia
1.01.2017 r. (ust. 2); Cena jednej godziny specjalistycznych usług opiekuńczych wynosząca 150% 1/168
minimalnego wynagrodzenia za pracę, o którym mowa w ustawie z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym
wynagrodzeniu za pracę (Dz. U. poz. 1265 ze zm.) obowiązuje od dnia 1.01.2017 r. (ust. 3).
Organ nadzoru zwraca uwagę, że kwestionowana uchwała jest aktem prawa miejscowego, co oznacza, że
musi ona spełniać standardy prawodawcze ustalone wobec aktów prawa powszechnie obowiązującego, a tym
samym zawierać zapisy precyzyjne, przejrzyste i jasne (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 10 listopada
1998 r., sygn. akt K 39/97, LEX nr 34601; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 września 2005 r., sygn. akt
38/04, LEX nr 165332).
Niewątpliwie koszt jednej godziny usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych jest
kluczowym elementem uchwały, mającym bowiem bezpośredni wpływ na wysokość opłaty (por. wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 5 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 42/15, LEX
nr 1789162). W ocenie organu nadzoru, sposób ustalenia ceny jednej godziny usługi opiekuńczej
i specjalistycznej usługi opiekuńczej nie jest zgodny z zasadami przyzwoitej legislacji. Aby obliczyć koszt
jednej godziny usługi należy ustalić wartość minimalnego wynagrodzenia w danym roku, kolejno przemnożyć
to przez wskazany ułamek zwykły, a następnie podany procent. W konsekwencji, ustalenie powyższego kosztu
może nastręczać trudności dla przeciętnego adresata normy prawnej.
Przepisy powinny być konstruowane w sposób jasny, albowiem ich niejasność oznacza niepewność
sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo. Niejasność
przepisów należy uznać za wyraz niedostatecznej troski organu stanowiącego o podmiotowe traktowanie
adresatów prawa (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z18 marca 2010 r., sygn. akt K 8/08, LEX
nr 564551; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 26 maja 2008 r., sygn. akt SK 25/07, LEX nr 380071).
Norma kompetencyjna zawarta w art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej powinna być interpretowana
w sposób ścisły, uwzględniający językowe dyrektywy wykładni prawa. Wskazują one, że upoważnienie rady
gminy obejmuje określenie: 1) szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze
i specjalistyczne usługi opiekuńcze (z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób
z zaburzeniami psychicznymi); 2) szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat;
3) trybu ich pobierania. W ramach tak wytyczonego upoważnienia rady mieści się zatem wyłącznie
kompetencja do wskazania przesłanek, których spełnienie zapewni korzystanie z usług opiekuńczych,
przesłanek kształtujących cenę za usługę, przesłanek warunkujących częściowe lub całkowite zwolnienie od
opłat za usługi oraz ustalenie porządku pobierania opłat za usługę opiekuńczą (wyrok WSA we Wrocławiu
z dnia 8 lutego 2006 r., sygn. akt IV SA/Wr 637/04, LEX nr 219807).
W świetle powyższego, za podjęte z przekroczeniem delegacji ustawowej należy uznać przepis § 1 i § 6
badanej uchwały, zgodnie z którymi: „Usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze świadczone są
przez opiekunki i specjalistów” oraz „Zaprzestaje się dochodzenia zwrotu odpłatności za usługi opiekuńcze lub
specjalistyczne usługi opiekuńcze w przypadku śmierci osoby samotnej, nie posiadającej małżonka, wstępnych
oraz zstępnych”.
Odnosząc się do stwierdzonych naruszeń prawa należy zauważyć, że zgodnie z art. 7 Konstytucji organy
władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a w oparciu o art. 94 Konstytucji organy
Dziennik Urzędowy Województwa Lubuskiego
–4–
Poz. 2717
samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach
upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania
tych organów. Wykroczenie poza zakres przyznanej ustawowo kompetencji, jak i jej nieprawidłowa realizacja
muszą być uznane za istotne naruszenie prawa.
Ustawodawca precyzyjnie określił zakres przedmiotowy uchwały. W ramach tego upoważnienia rada
gminy ma obowiązek wydać przepisy normujące materię nim objętą, która powinna być adekwatna do zakresu
delegacji ustawowej udzielonej radzie, jak również staranna i jednoznaczna.
Z uwagi na powyższe, należało orzec o nieważności uchwały w całości.
Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności
uchwały rady gminy wstrzymuje jej wykonanie w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem
doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego.
Od niniejszego rozstrzygnięcia służy prawo wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu
Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. w terminie 30 dni od doręczenia rozstrzygnięcia za pośrednictwem
Wojewody Lubuskiego.
z up. Wojewody Lubuskiego
Dyrektor Wydziału Nadzoru
i Kontroli
Teresa Kaczmarek