Załącznik nr 4 Dr Maciej Górka AUTOREFERAT przedstawiający

Załącznik nr 4
Dr Maciej Górka
AUTOREFERAT
przedstawiający opis dorobku i osiągnięć naukowych, sporządzony do celów postępowania
habilitacyjnego
1.
Wstęp
Autoreferat został przygotowany zgodnie z artykułem 16 i 18a ustawy z dnia 14 marca
2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz stopniach i tytule w zakresie sztuki
(Dz. U. nr 65 ροζ. 595, ze zm.). Zawiera on opis dorobku i osiągnięć naukowych, a w
szczególności osiągnięcia określonego w art. 16 ust. 2 pkt 1 ustawy. Opis podstawowego
osiągnięcia polega na omówieniu jego przedmiotu, celu oraz podstawowych wyników, z
podkreśleniem tych, które mogą wskazywać na znaczny wkład w rozwój nauki prawa. W
odniesieniu do pozostałych publikacji opis skupia się przede wszystkim na przedstawieniu
głównych zainteresowań badawczych i ważniejszych tez, zwłaszcza tych, które mają cechę
oryginalności.
Wykaz
opublikowanych
prac
naukowych
oraz
informację
o
osiągnięciach
dydaktycznych, współpracy naukowej i działalności popularyzującej naukę zawiera odrębny
załącznik (załącznik nr 6).
2.
Posiadane dyplomy, stopnie naukowe - z podaniem nazwy, miejsca i roku ich
uzyskania oraz tytułu rozprawy doktorskiej:
ROK 1998
Obrona pracy doktorskiej nt.: Kontrola przestrzegania prawa
wspólnotowego przez państwa i podmioty prywatne w Unii
Europejskiej (promotor: prof. dr hab. Janusz Gilas, recenzenci:
prof. dr hab. Zdzisław Brodecki, prof. dr hab. Cezary Mik) i
nadanie stopnia doktora nauk prawnych uchwałą Rady Wydziału
Prawa i Administracji Uniwersytetu Mikołaja Kopernika (UMK)
w Toruniu z dnia 19 maja 1998 r.
ROK 1995
Uzyskanie stopnia Master of Laws in International Business Law
nadanego przez University of the State of New York. Tytuł pracy:
ι
The Legal Obligations of the States resulting from
their
Membership in the European Community
LATA 1992-1993
Studia podyplomowe na Wydziale Prawa, Central European
University, Budapeszt
ROK 1991
Egzamin magisterski na Wydziale Prawa i Administracji UMK w
Toruniu, kierunek prawo, złożony z wynikiem bardzo dobrym.
Tytuł pracy: Organy europejskich organizacji integracyjnych
LATA 1985-1991
3.
Studia na Wydziale Prawa i Administracji UMK w Toruniu
Wprowadzenie do opisu dorobku i osiągnięć naukowych
Studia prawnicze ukończyłem w 1991 r. na Wydziale Prawa i Administracji UMK w
Toruniu z wynikiem bardzo dobrym. W 1992 r. podjąłem studia podyplomowe na Wydziale
Prawa Central European University w Budapeszcie. W ich ramach, jeden semestr nauki
odbyłem na Wydziale Prawa Uniwersytetu w Berkely w Kalifornii. Efektem tych studiów
była praca napisana w j. angielskim na temat prawnych zobowiązań państw wynikających z
ich członkostwa we Wspólnotach Europejskich, na podstawie której uzyskałem stopień LL.M
(Master of Laws in International Business Law) przyznany w 1995 r. przez University of the
State of New York (kopia dyplomu - załącznik nr 9). Stopień naukowy doktora nauk prawnych
uzyskałem na podstawie uchwały Rady Wydziału Prawa i Administracji UMK z dnia 19 maja
1998 r. na podstawie rozprawy doktorskiej pt. Kontrola przestrzegania prawa wspólnotowego
przez państwa i podmioty prywatne w Unii Europejskiej (kopia dyplomu - załącznik nr 3).
Łączenie pracy akademickiej z pracą w administracji publicznej jest rysem
charakterystycznym mojej kariery zawodowej. Wynikało to z faktu, że konsekwentnie od
czasu
studiów
prawniczych
przedmiotem
mojego
zainteresowania
było
prawo
międzynarodowe publiczne, w szczególności prawo Unii Europejskiej, i że przypadło to na
przełom lat 80-tych i 90-tych, czas zmian systemowych w Polsce, przeorientowania polityki
zagranicznej,
zawarcia
umowy
stowarzyszeniowej
między
Polską a Wspólnotami
Europejskimi, negocjacji w sprawie członkostwa Polski w UE i do niej przystąpienia. Był to
także okres intensywnych zmian w prawie instytucjonalnym i materialnym UE, których
wyrazem były m.in. zawierane w tym czasie traktaty (traktaty z Maastricht, Nicei i Lizbony).
W latach 1995-2004 pracowałem najpierw w zespole prawnym Biura Pełnomocnika
Rządu ds. Integracji Europejskiej przy Urzędzie Rady Ministrów, a następnie w
Departamencie Harmonizacji Prawa i w Departamencie Tłumaczeń Urzędu Komitetu
Integracji Europejskiej, gdzie zajmowałem się pracami związanymi z dostosowywaniem
prawa polskiego do prawa UE i przygotowaniami do członkostwa Polski w UE. W 2005 r.
pracowałem jako Radca ds. legislacji, Biuro Studiów i Ekspertyz w Kancelarii Sejmu w
Warszawie.
Równolegle, w latach 1996-2005 uczestniczyłem w konferencjach naukowych,
publikowałem artykuły z zakresu prawa UE i prowadziłem wykłady na różnych szkoleniach i
kursach, m.in. w ramach Studium Podyplomowego Prawa Europejskiego na UMK w Toruniu
oraz w Krajowej Szkole Administracji Publicznej w Warszawie. Od 1 października 2000 r. do
30 września 2012 r. byłem zatrudniony jako pracownik naukowo-dydaktyczny na Wydziale
Prawa i Administracji Uniwersytetu Kardynała Stefana Wyszyńskiego (UKSW) w
Warszawie, w stopniu adiunkta (od 1 lutego 2006 r. na urlopie).
Od 2006 r. pracuję na stanowisku szefa wydziału w Dyrekcji Generalnej w Komisji
Europejskiej w Brukseli (zaświadczenie o zatrudnieniu - załącznik nr 8).
4.
Wskazanie osiągnięcia naukowego w rozumieniu art. 16 ust. 1 i ust. 2 pkt 1
ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o
stopniach i tytule w zakresie sztuki (Dz. U. nr 65, ροζ. 595 ze zm.)
a)
Tytuł publikacji, miejsce i rok wydania, nazwa wydawnictwa
Monografią, którą pragnę przedstawić zgodnie z art. 16 ust. 1 i ust 2 pkt 1 ustawy z
dnia 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w
zakresie sztuki (Dz. U. nr 65, ροζ. 595 ze zm.) jako osiągnięcie naukowe uzyskane po
otrzymaniu stopnia doktora, stanowiące znaczny wkład w rozwój określonej dyscypliny
naukowej, jest książka mojego autorstwa pt.: Zasada wzajemnego uznawania w prawie Unii
Europejskiej, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2014, ss. 342.
b)
Omówienie przedmiotu, celu naukowego i wyników
Pracę nad książką rozpocząłem w trakcie mojego zatrudnienia w Komisji Europejskiej
jako
szef
wydziału
odpowiedzialnego
za
zapewnienie
stosowania
w
państwach
członkowskich postanowień Traktatu o funkcjonowaniu UE (TFUE) o swobodnym
przepływie towarów, tj. jego artykułów 34-36. Praktyczny wymiar mojej pracy w Komisji
3
Europejskiej związany z badaniem skarg od osób fizycznych i przedsiębiorstw oraz ze
stwierdzanymi przypadkami naruszania przez organy państw członkowskich unijnej swobody
przepływu towarów potwierdzał wagę funkcjonującej już od lat 80-tych zasady wzajemnego
uznawania jako metody rozwiązywania problemów na styku prawa unijnego i prawa
krajowego. UE była inicjatorem, promotorem i pionierem wzajemnego uznawania. Z biegiem
czasu stało się ono fundamentalną instytucją prawa UE i unijnym modus operandi. Obecnie w
UE wzajemne uznawanie funkcjonuje w kontekście swobód rynku wewnętrznego, przestrzeni
wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości oraz stosunków handlowych z państwami
trzecimi.
Wzajemne uznawanie nie jest zjawiskiem jednorodnym: może występować w różnych
formach i różnić się szczegółami. Także podstawy prawne wzajemnego uznawania mogą być
różne. W kontekście gospodarczym wzajemne uznawanie jest jednym z modeli, których
celem jest pogodzenie integracji i regulacji rynku. W ciągu ponad 30 lat swego istnienia,
wzajemne uznawanie budziło sprzeczne oceny. Mówi się o nim, iż jest ,jednym z
najcenniejszych wynalazków UE", ale też określa się je jako „kolosalną porażkę". M.in. z
powodu swej niejednorodności zasada wzajemnego uznawania stała się popularnym i
wygodnym hasłem w kontekście pogłębiania integracji i eliminowania barier na różnych
płaszczyznach i w różnych obszarach rynku wewnętrznego, a także poza nim.
W ramach UE wzajemne uznawanie ma wątłe podstawy traktatowe. Traktat EWG
wspominał o wzajemnym uznawaniu tylko w dwóch przypadkach: w odniesieniu do
kwalifikacji zawodowych oraz spółek i osób prawnych. W tym przypadku wzajemne
uznawanie miało być rezultatem działań legislacyjnych i procesu harmonizacji. Podobnie jest
w przypadku uznawania orzeczeń, dla którego podstawy prawne dodano z biegiem czasu.
Różni to ten rodzaj wzajemnego uznawania od zasady wzajemnego uznawania, jaka
rozwinęła się spontanicznie w trybie orzeczniczym, jako metoda integracyjna w dziedzinach
swobodnego przepływu towarów i usług, stanowiąc alternatywę wobec harmonizacji. Jest to
charakterystyczna cecha odróżniająca tzw. sądowe (orzecznicze) i regulacyjne wzajemne
uznawanie. Wzajemne uznawanie odgrywa też ważną rolę w stosunkach z państwami
trzecimi (w tym z państwami kandydującymi lub przystępującymi do UE) i w ramach WTO,
w szczególności w odniesieniu do barier technicznych w handlu. Wzajemne uznawanie w tym
kontekście traktowane jest jako istotny element transnarodowego systemu prawa
administracyjnego tworzącego warunki, w ramach których uczestniczące strony zobowiązują
się do uznawania towarów, usług, kwalifikacji itd., odpowiadających wymogom prawa w
jednej z jurysdykcji.
4
Chociaż tematyka wzajemnego uznawania była podejmowana w literaturze krajowej i
zagranicznej już wcześniej, to jednak najczęściej w odniesieniu do niektórych tylko aspektów
(np. towarzyszącemu wzajemnemu uznawaniu zjawisku konkurencji regulacyjnej) lub
niektórych tylko przejawów wzajemnego uznawania (np. wzajemnemu uznawaniu w
swobodnym przepływie towarów, w odniesieniu do kwalifikacji i dyplomów lub w obszarze
wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości). Celem mojego opracowania było ukazanie w
całościowy i usystematyzowany sposób zjawiska, jakim jest wzajemne uznawanie, w
różnorodnych jego przejawach i formach, jego zdefiniowanie oraz wyjaśnienie mechanizmów
funkcjonowania.
Praca podzielona jest na pięć rozdziałów. Głównym walorem Rozdziału I są
teoretyczne i koncepcyjne rozważania na temat wzajemnego uznawania (definicja, funkcje,
źródła, zakres przedmiotowy i uczestnicy, zakres terytorialny, typologia wzajemnego
uznawania oraz ekonomiczne, polityczne i społeczne aspekty wzajemnego uznawania).
Następne rozdziały, choć nie stronią od teoretycznych rozważań (zwłaszcza w uwagach
ogólnych), omawiają również tematykę konkretnych praktycznych przejawów stosowania
wzajemnego uznawania w ramach swobód rynku wewnętrznego (przepływie towarów, osób i
usług) i w przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, z rozróżnieniem, gdy było
to zasadne, wzajemnego uznawania sądowego i regulacyjnego. W tym drugim przypadku
zidentyfikowano i opisano w usystematyzowany sposób instrumenty prawa pochodnego UE,
w których prawodawca unijny odwołuje się expressis verbis do zasady wzajemnego
uznawania lub do jednej z jej mutacji (np. zasady kontroli kraju pochodzenia). Ostatni
rozdział omawia międzynarodowe aspekty wzajemnego uznawania.
Podstawową trudność w podejściu do wzajemnego uznawania stanowi kwestia jego
zdefiniowania. Instytucje UE bardzo niechętnie definiują wzajemne uznawanie w sposób
jasny i zwięzły. W istocie, nie ma prawnej definicji zasady wzajemnego uznawania. Jednolitej
definicji nie wypracowano także w doktrynie. W literaturze przedmiotu pisze się o „braku
jasności semantycznej i technicznej" w dyskusji o wzajemnym uznawaniu. Wynika to m.in. z
faktu ciągłego ewoluowania treści zasady. Fakt jej ewoluowania - ze sfery swobodnego
przepływu towarów, poprzez swobodę przepływu usług i osób, do przestrzeni wolności,
bezpieczeństwa i sprawiedliwości - znacznie przyczynił się do jej niejednorodności i
zróżnicowania. Niedookreślenie tej zasady otwiera szerokie możliwości argumentacyjne i
pozwala dokonywać rozszerzającej wykładni przepisów. Wiązać to można z generalną
tendencją obecną w praktyce orzeczniczej TS UE polegającą na celowościowej wykładni
prawa UE i znacznej roli, jaką odgrywa w niej doktryna „effet utile".
5
Traktat o funkcjonowaniu UE mówi o „zasadzie wzajemnego uznawania" w
odniesieniu do wyroków i orzeczeń sądowych. Konsekwentnie, także prawodawca unijny
używa tego określenia w aktach prawa wtórnego. Również sam Trybunał Sprawiedliwości
UE posługuje się terminem „zasada" - także w odniesieniu do wzajemnego uznawania w
kontekście rynku wewnętrznego. Wobec różnych przejawów wzajemnego uznawania i
różnorakich specyficznych aspektów wzajemnego uznawania, w prezentowanej publikacji
zaproponowano następującą definicję wzajemnego uznawania: jest to wynikająca z dwu- łub
wielostronnego porozumienia warunkowa lub bezwarunkowa (automatyczna) akceptacja
przez państwo-stronę porozumienia przedmiotu uznawania pochodzącego z innego państwastrony porozumienia, w którym ma on przymiot legalności, w wyniku której to akceptacji
następuje dopuszczenie owego przedmiotu przez to pierwsze państwo na obszar własnej
jurysdykcji lub jego uwzględnienie przez to państwo w swoich decyzjach, lub nadanie mu
przez nie skuteczności, lub jego wykonanie. Definicja ta jest w publikacji doprecyzowana
poprzez omówienie funkcji wzajemnego uznawania, jego źródeł, wskazanie przedmiotu i
uczestników, zakresu terytorialnego oraz rodzajów (typologii).
Funkcje wzajemnego uznawania są omawiane w kontekście, w jakim się ono
pojawiło, tj. jako mechanizm regulacji dostępu do rynku - w zestawieniu z innymi
alternatywnymi metodami: zasadą kontroli kraju pochodzenia, zasadą kontroli kraju
przyjmującego i metodą harmonizacji. W opracowaniu omawiana jest też rola, jaką w
funkcjonowaniu wzajemnego uznawania odgrywa funkcjonalna równoważność oraz
konieczność i proporcjonalność.
Szczególna uwaga poświęcona została wyjaśnieniu relacji między wzajemnym
uznawaniem a kontrolą kraju pochodzenia. Jest to zagadnienie dość kontrowersyjne i
sprzecznie w literaturze wyjaśniane. Podczas gdy formułowany jest pogląd, iż obie zasady są
tożsame, biorąc pod uwagę praktykę prawną UE formułowane są też argumenty
uzasadniające rozróżnienie obydwu zasad. Główną różnicą między zasadą kontroli kraju
pochodzenia i zasadą wzajemnego uznawania zdaje się być fakt, że ta ostatnia polega na
warunkowym zobowiązaniu, uwzględniającym możliwość uzasadnienia przez przyjmujące
państwo środka ograniczającego. W przeciwieństwie do tego, zasada kontroli kraju
pochodzenia każe zawiesić stosowanie prawa państwa przyjmującego i zmienia wzajemne
uznawanie w zobowiązanie bezwarunkowe. Zasada wzajemnego uznawania określa
zachowanie państwa przyjmującego (przez ustanowienie domniemania - które może być
obalone - ekwiwalencji mających zastosowanie krajowych reguł), zasada kontroli kraju
pochodzenia jest zaś regułą kompetencyjną, która generalnie wyklucza kompetencję państwa
przyjmującego.
Różnica ta powoduje istotne prawne konsekwencje: domniemanie
6
ekwiwalencji może zostać obalone przez przyjmujące państwo poprzez wykazanie
konieczności spełnienia pewnych obowiązkowych wymogów, które nie są określone w
sposób enumeratywny. Tymczasem zasada kontroli kraju pochodzenia może być ograniczona
tylko wówczas, gdy spełnione zostaną proceduralne i materialne warunki określone w
przepisach. Tym niemniej należy zwrócić uwagę na niejednorodność pojęcia wzajemnego
uznawania i jego odmienne formy w różnych obszarach jego stosowania. Warunkowość
wzajemnego uznawania jest niewątpliwie cechą odróżniającą wzajemne uznawanie w
przepływie towarów i usług - zwłaszcza w obszarach niezharmonizowanych - od zasady
kontroli kraju pochodzenia. Jednak w obszarach zharmonizowanych, w których mamy do
czynienia z wzajemnym uznawaniem w swej wersji regulacyjnej - np. gdy chodzi o
uznawanie kwalifikacji lub w przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości,
uznawanie jest procesem automatycznym i teoretycznie bardziej odpowiada opisowi zasady
kontroli kraju pochodzenia, choć przez prawodawcę został nazwany wzajemnym
uznawaniem. W konkluzji stwierdzić zatem można, że zasada kontroli kraju pochodzenia (czy
szerzej: zasada kraju pochodzenia) nie jest synonimem wzajemnego pochodzenia, ani też
wzajemne uznawanie nie jest „lżejszą" („warunkową") formą zasady kontroli kraju
pochodzenia. Jest ona raczej legislacyjnym narzędziem wzmacniającym wzajemne uznawanie
- w szczególności w sektorze usług.
Sądowe wzajemne uznawanie traktowane jest jako wyraz porażki przedsięwzięć
harmonizacyjnych i jednocześnie możliwa dla nich alternatywa. Przewaga wzajemnego
uznawania nad harmonizacją wynika z faktu, że nie narzuca jednej normy lub przepisu
technicznego, lecz pozwala współistnieć różnorodnym normom i przepisom technicznym
funkcjonalnie równoważnym. Jednak, nawet jeśli wzajemne uznawanie zostało wprowadzone
wskutek braku sukcesu harmonizacji, stwarza ono warunki, w których różne lobby
wymuszają harmonizację, uznając ją za zło „mniejsze" od wzajemnego uznawania, w ramach
którego konkurują ze sobą normy lub przepisy techniczne różnych krajów. Zasada
wzajemnego uznawania umożliwia określenie, kiedy ustawodawstwo harmonizacyjne może
być konieczne. Jeśli wzajemne uznawanie funkcjonuje prawidłowo i osiąga zamierzony cel,
wówczas harmonizacja na poziomie UE nie jest konieczna. Jeśli zaś konkretna przeszkoda
jest usprawiedliwiona, wówczas nie może być uchylona na mocy wzajemnego uznawania i
harmonizacja może być niezbędna. Dla skutecznego funkcjonowania zasada wzajemnego
uznawania potrzebuje więc przynajmniej pewnej harmonizacji. W tym ujęciu harmonizacja
staje się metodą, która służy ustanawianiu warunków konkurencji regulacyjnej i, w pewnym
stopniu, mechanizmem łagodzącym jej szkodliwe efekty. Tak więc, rolą harmonizacji nie jest
zastąpienie krajowych regulacji konkurujących ze sobą dzięki wzajemnemu uznawaniu, lecz
7
ustalenie „zasad gry", w ramach których ta konkurencja może się odbywać.
Funkcjonalna równoważność jest negatywnym wymogiem, którego spełnienie jest
koniecznym, ale nie wystarczającym warunkiem do uchylenia się od obowiązku wzajemnego
uznawania: aby móc odstąpić od obowiązku wzajemnego uznawania należy wykazać, że brak
jest funkcjonalnej równoważności. Obowiązek wzajemnego uznawania ma zastosowanie
niezależnie od
oceny funkcjonalnej
występowania
obowiązku
równoważności
i odwrotnie -
równoważności.
wzajemnego
uznawania,
Wskazuje się
mimo
braku
na
przykłady
funkcjonalnej
braku wzajemnego uznawania, mimo stwierdzonej
równoważności.
Swobody rynku wewnętrznego mogą podlegać ograniczeniom, jeśli ograniczenia te
spełniają warunek proporcjonalności i konieczności. To właśnie kryterium konieczności czyni
równoważność funkcjonalną (a właściwie jej brak) niezbędnym elementem: środek jest
konieczny, jeśli między innymi cel, jakiemu ma służyć nie jest zapewniany przez reguły,
którym produkt lub usługa podlegają w kraju pochodzenia (innymi słowy, brak jest
funkcjonalnej równoważności między przepisami kraju pochodzenia i przepisami kraju
przyjmującego). Jeśli funkcje obu regulacji - tak w zakresie ich celów, jak i efektywności są
równoważne, to zastosowanie wyjątku od zasady swobodnego przepływu nie jest dłużej
możliwe. Jeśli cel, jakiemu służyć ma reguła obowiązująca w państwie przyjmującym jest
osiągany poprzez stosowanie reguły państwa pochodzenia, ograniczenie w swobodnym
przepływie nie jest konieczne i nie może być usprawiedliwione. Równoważność musi istnieć
między celami, niekoniecznie zaś metodami (technikami) osiągania tychże celów. Oba kraje
muszą osiągnąć, niezależnie od stosowanej metody, ten sam poziom ochrony określonego
interesu publicznego. Cele nie są równoważne, jeśli poziom ochrony jest różny. Państwa nie
mają jednak nieograniczonej dyskrecji w ustalania poziomu ochrony interesu publicznego ten także jest przedmiotem oceny w ramach kryterium proporcjonalności. Jednak ocena ta
dokonywana jest niezależnie od oceny równoważności funkcjonalnej i wykracza poza nią.
Jeśli stosowany przez państwo przyjmujące środek nie jest konieczny i proporcjonalny dla
ochrony określonego interesu publicznego, to fakt, że stosowany w kraju pochodzenia środek
nie jest ekwiwalentny do tego stosowanego w państwie przyjmującym nie stanowi
uzasadnienia dla odstąpienia od zasady wzajemnego uznawania.
Dalej opracowanie koncentruje się na omówieniu przedmiotu wzajemnego uznawania.
I tak, wzajemne uznawanie narodziło się w sferze przepływu towarów i pierwszym
„przedmiotem" uznawania był „towar" legalnie wprowadzony do obrotu w jednym z państw
członkowskich. Sam produkt jest uosobieniem („uprzedmiotowieniem") norm, zgodnie z
8
którymi został wyprodukowany i wprowadzony do obrotu, przy czym chodzić może o
wszelkie normy - w sensie obowiązujących przepisów. Po drugie, przedmiotem wzajemnego
uznawania mogą być przepisy określające wymogi odnoszące się do procedur oceny
zgodności, jakim produkt musi być poddany, w celu stwierdzenia, czy spełnia wymagania
materialne. Niezależnie od konieczności spełnienia wymogów przewidzianych mającą
zastosowanie normą, zgodność tę należy potwierdzić w procedurze oceny zgodności, którą
przeprowadzają organy państwa lub wyznaczone jednostki certyfikujące - quasi publiczne lub
prywatne, którym państwo tę kompetencję delegowało. Uznawanie rezultatów procedur oceny
zgodności jest niezależne od uznawania norm, które mogą być (i w praktyce są) różne dla obu
uznających stron. Po trzecie, przedmiotem uznawania mogą być przepisy określające
proceduralne wymagania potwierdzające prawidłowe stosowanie procedur oceny zgodności.
Różnice w przepisach krajowych na każdym z tych trzech poziomów mogą rodzić bariery
handlowe, które z kolei mogą być neutralizowane za pomocą wzajemnego uznawania.
Podczas gdy w przypadku przepływu towarów przedmiotem uznawania mogą być normy lub
przepisy techniczne dotyczące charakterystyki lub funkcjonowania produktu, certyfikaty,
rezultaty procedur oceny zgodności, wyniki testów itd., w przypadku swobody przepływu
osób i usług przedmiotem uznawania są kwalifikacje i dyplomy, uprawnienia, zezwolenia,
certyfikaty, licencje, a także inne dokumenty (np. akty stanu cywilnego) uzyskane w UE lub
w państwie, które jest związane z UE odnośną umową.
Szczególnym przedmiotem uznawania w ramach swobody przedsiębiorczości jest akt
ustanowienia spółki jako podmiotu prawa. Chociaż konwencyjne ustanowienie wzajemnego
uznawania spółek nie powiodło się, TS UE wprowadził „quasi-system wzajemnego
uznawania spółek" - wprost na podstawie art. 49 TFUE w połączeniu z art. 54 TFUE.
Poza
sferą
rynku
wewnętrznego
w
jego
aspekcie
wewnątrz-unijnym
i
międzynarodowym, w ramach przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości UE,
przedmiotem uznawania, a także - w niektórych przypadkach - wykonania, są orzeczenia w
sprawach cywilnych i handlowych oraz w sprawach karnych. Wskazuje się, że w tym
przypadku uznawane są suwerenne akty władzy sądowniczej, a poprzez akt uznania wyroku
sądowego państwo uznaje nie tylko konkretny obcy przepis, ale cały ich zespół i nadaną im w
danych okolicznościach interpretację. Zgodnie z formułowaną w doktrynie teorią
rozciągnięcia skutków (niem. Prinzip der Wirkungserstreckung), uznanie powoduje, iż
orzeczenie wywołuje w uznającym państwie dokładnie te same skutki prawne, które są jego
udziałem w państwie, w którym je wydano, a więc że skutki prawne tego aktu zostają
9
rozciągnięte na terytorium państwa uznającego. Wydaje się, że teoria ta może mieć
zastosowanie szersze, aniżeli tylko w zakresie uznawania orzeczeń.
Dalej opracowanie wyjaśnia rolę, jaką we wzajemnym uznawaniu odgrywa
administracja i sądy międzynarodowe, administracja i sądy krajowe, administracja
międzyrządowo-prywatna oraz organizmy par excellence prywatne.
W ramach rozważań ogólnych, omawiany jest następnie zakres terytorialny
stosowania wzajemnego uznawania. Jest on pochodną zakresu stosowania prawa UE w ogóle,
jest bowiem wzajemne uznawanie - zarówno w swej postaci sądowej, jak i regulacyjnej częścią acquis UE. Zastosowanie mają zatem przepisy traktatowe dotyczące terytorialnego
zakresu obowiązywania traktatów - art. 52 TUE i art. 355 TFUE. Uogólniając i upraszczając
można powiedzieć, że wzajemne uznawanie stosują między sobą państwa członkowskie UE
w odniesieniu do przedmiotu uznawania (np. dóbr, osób i usług), pochodzącego z ich
terytoriów. Na podstawie umów międzynarodowych, zakres terytorialny stosowania
wzajemnego uznawania może zostać poszerzony na kraje trzecie. W opracowaniu zwrócono
szczególną uwagę na kwestie stosowania wzajemnego uznawania w relacjach z państwami
EFTA-stronami Porozumienia EOG, z Turcją i Szwajcarią.
Jeśli chodzi o typologię wzajemnego uznawania, jak wspomniano, rozróżnić należy
przede wszystkim wzajemne uznawanie sądowe i regulacyjne (legislacyjne). Sądowe
wzajemne uznawanie wywodzi się z orzecznictwa TS UE i ma zastosowanie w obszarze
niezharmonizowanym, przede wszystkim w ramach swobód przepływu towarów, usług i
osób. Szczególną rolę odgrywa też sądowe wzajemne uznawanie spółek. Z kolei regulacyjne
wzajemne uznawanie zostało wprowadzone, by zaradzić ograniczeniom w przepływie,
którym
sądowe
wzajemne
uznawanie
nie
mogło
zapobiec.
Jest
ono
wynikiem
zharmonizowania - np. w drodze dyrektyw nowego podejścia - celów w zakresie
bezpieczeństwa, zdrowia, ochrony środowiska i konsumenta. W sferze przepływu usług,
regulacyjna zasada wzajemnego uznawania występuje często pod postacią tzw. klauzuli rynku
wewnętrznego lub zasady kontroli kraju pochodzenia, lub też zasady kraju pochodzenia,
dokonując alokacji kompetencji i odpowiedzialności - zwykle w państwie pochodzenia usługi.
Głównie regulacyjny charakter ma wzajemne uznawanie kwalifikacji i dyplomów oraz
uznawanie decyzji i orzeczeń sądowych w sprawach cywilnych i handlowych oraz w
sprawach karnych.
W książce omawiane są także szczegółowo pozostałe rodzaje wzajemnego uznawania:
aktywne i bierne, materialne i proceduralne, a także wzajemne uznawanie jako reguła procesu
regulacyjnego i jako materialne ograniczenie autonomii regulacyjnej.
10
Odrębną uwagę poświęcono ekonomicznym, politycznym i społecznym aspektom
wzajemnego uznawania. W tej części książki omówione zostało wzajemne uznawanie w
kontekście decentralizacji i integracji negatywnej, zasady pomocniczości i zjawiska
konkurencji regulacyjnej. Omawiane są też koszty wzajemnego uznawania i wrażliwe
zagadnienie legitymizacji wzajemnego uznawania.
W dalszej kolejności w książce omawiane jest wzajemne uznawanie zarówno w swej
wersji sądowej, jak i regulacyjnej, w poszczególnych dziedzinach rynku wewnętrznego: w
ramach swobodnego przepływu towarów, gdzie się ono narodziło w wyroku Cassis de Dijon i
było
stopniowo
rozwijane
w
kolejnych
orzeczeniach
TSUE
oraz
dokumentach
interpretacyjnych Komisji Europejskiej, jak również w aktach prawa wtórnego UE mających
charakter horyzontalny lub sektorowy, w ramach swobodnego przepływu usług i osób, ze
szczególnym uwzględnieniem roli zasady kontroli kraju pochodzenia, jaką ona odgrywa w
przepływie usług, szczegółowymi regulacjami w odniesieniu do usług finansowych,
audiowizualnych i usług w handlu elektronicznym oraz horyzontalnej dyrektywie usługowej,
wzajemnego uznawania dyplomów i kwalifikacji, uznawania spółek oraz praw jazdy. Dalej
omawiane jest wzajemne uznawanie poza rynkiem wewnętrznym, gdzie zostało ono
transplantowane z dziedzin stricte gospodarczych, tj. w przestrzeni wolności, bezpieczeństwa
i sprawiedliwości: w sprawach karnych oraz w sprawach cywilnych i handlowych. W tych
dziedzinach sądowe wzajemne uznawanie nie odgrywa większej roli, toteż analizie poddano
głównie instrumenty legislacyjne przyjęte przez prawodawcę unijnego, ustanawiające
regulacyjne wzajemne uznawanie. Ostatni rozdział książki poświęcony został omówieniu
aspektów międzynarodowych wzajemnego uznawania - po pierwsze, w relacjach UE z
państwami trzecimi na podstawie umów międzynarodowych zawieranych przez UE i po
drugie, w kontekście uregulowań WTO, gdzie idea wzajemnego uznawania także została
przyjęta. W tym przypadku ważne ustalenie poczynione w opracowaniu związane jest z
odnotowaniem, że wzajemne uznawanie w obszarach niezharmonizowanych jest, co do
zasady, wyłączone spod umów o wzajemnym uznawaniu z państwami trzecimi. W tym
sensie, wzajemne uznawanie jako metoda otwierania krajowych porządków prawnych dla ich
wzajemnej
penetracji
pozostaje
zasadniczo
zjawiskiem
zastrzeżonym
dla
państw
członkowskich UE.
Wzajemne uznawanie bywa określane jako „cudowna formuła". Istotnie: idea, jaką
wzajemne uznawanie ma realizować, tj. pogłębianie integracji przy jednoczesnej możliwości
zachowania różnorodności i tradycji państw członkowskich, jest bardzo atrakcyjna. Jest
środkiem liberalizacji, pozwalającym ograniczać centralizację i obniżać stopień regulacji na
poziomie UE. Jednak nie brak też opinii sceptycznych, zwracających uwagę na koszty
11
wzajemnego uznawania i praktyczne trudności jego realizacji, zwłaszcza w wersji sądowej,
lub nawet uznających jego iluzoryczny charakter.
Niewątpliwie na owe rozbieżności w ocenie wpływa niejednorodność samego
zjawiska prawnego, jakim jest wzajemne uznawanie, wielość płaszczyzn, na których
występuje i różne znaczenia, jakie mu się nadaje. Jak się wskazuje w literaturze, zasada
wzajemnego uznawania nie jest statycznym konceptem, który byłby stosowany identycznie
wraz z upływem czasu; odwrotnie - jest to dynamiczny koncept, który można porównać do
procesu uczenia się. Zmiany społeczne, rozwój naukowy, postępy w harmonizacji - wszystko
to może wpływać i wpływa na sposób, w jaki wzajemne uznawanie jest stosowane. Zasada ta
jest jak kameleon: zmienia się w zależności od kontekstu i celu, i w odpowiedzi na kierowaną
przeciwko niej krytykę.
Największe nadzieje łączono z wzajemnym uznawaniem w obszarze rynku
wewnętrznego, zwłaszcza w sferze przepływu towarów, gdzie wzajemne uznawanie się
narodziło. Sądowe wzajemne uznawanie w ramach swobodnego przepływu towarów długo
rodziło problemy. Biznes miał do niego ambiwalentny stosunek: o ile chciałby móc korzystać
z możliwości, jakie jednolity rynek wewnętrzny teoretycznie stwarza, to w ramach
mechanizmu wzajemnego uznawania konsumenci i przedsiębiorcy postawieni są w sytuacji,
w której to oni muszą być strażnikami traktatu i dochodzić swych praw na własny niejako
koszt, wszczynając administracyjne lub sądowe procedury. Biorąc pod uwagę koszty i brak
pewności
prawnej,
ryzyko
związane
z
wzajemnym
uznawaniem
bywało
często
nieakceptowane, czego skutkiem była kontynuacja istnienia barier i podzielony rynek.
Komisja podjęła starania, aby procedury naruszeń uzupełnić działaniami systematyzującymi
wzajemne uznawanie. Efektem tych działań było, z jednej strony, rozporządzenie (WE) nr
764/2008 w sprawie proceduralnych aspektów sądowego wzajemnego uznawania, z drugiej
strony - horyzontalne zasady porządkujące wzajemne uznawanie w jego wersji regulacyjnej
(rozporządzenie (WE) nr 765/2008 i decyzja 768/2008/WE). Ów nowy ład wzajemnego
uznawania zmniejsza koszty i umacnia pewność prawną, między innymi poprzez odwrócenie
ciężaru dowodu na niezgodność towarów już dopuszczonych do obrotu w innych państwach
członkowskich. Ocenia się, że wraz z wysokiej jakości konkurencyjnym systemem
certyfikacji i oczekiwaną konsolidacją jednostek notyfikowanych, dostęp do rynku towarów
regulowanych na poziomie krajowym powinien znacznie się poprawić. Zgodnie z
konkluzjami Rady z grudnia 2013 r. Komisja ma sporządzić ocenę funkcjonowania zasady
wzajemnego uznawania i przedstawić Radzie stosowne sprawozdanie w 2015 r.
12
Ewolucja wzajemnego uznawania poza ramy swobodnego przepływu towarów między
państwami członkowskimi miała dwojaki charakter: z jednej strony, obejmowała inne
swobody rynku wewnętrznego - przepływ osób i usług oraz swobodę przedsiębiorczości, aby
w końcu wyjść poza sferę gospodarczą i wkroczyć w dziedzinę dotykającą istoty
suwerennych uprawnień państwa - wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych. Z
drugiej strony, wzajemne uznawanie zaczęło nabierać charakteru międzynarodowego,
pojawiając się jako instrument regulowania relacji UE z państwami trzecimi, a nawet między
samymi państwami trzecimi.
W usługach wzajemne uznawanie przyjęło różne formy, w związku z czym trudno jest
generalizować. Jeśli chodzi o horyzontalną liberalizację usług, z biegiem czasu orzecznictwo
w sprawie swobody świadczenia usług na rynku wewnętrznym stopniowo podążało za logiką
liberalizacji w sferze towarów. Jednakże, w oparciu o wyjątek „dobra ogólnego",
orzecznictwo TS UE uznało znaczną listę odstępstw od reguły, według której warunki, jakim
poddany był usługodawca lub usługa w państwie pochodzenia powinny być weryfikowane i
uwzględniane w państwie świadczenia usługi. W drugiej połowie lat 90-tych zeszłego wieku
stało się jasne, że bariery na rynku wewnętrznym usług były zbyt liczne, by ich usuwanie
jedna po drugiej w trybie orzeczniczym było skuteczne. Odpowiedzią na tę obserwację był
projekt tzw. dyrektywy Bolkensteina, wprowadzający zasadę kraju pochodzenia w formie
bardziej radykalnej, niż przewidywały to wcześniejsze dyrektywy sektorowe. Rozwiązanie
ostatecznie przyjęte w art. 16 dyrektywy 2006/123/WE jest znacznie skromniejsze, choć nie
przekreśla się całkowicie jej potencjalnych pozytywnych efektów. W usługach sektorowych
(np. finansowych), przedmiotem regulacji są raczej nie same usługi, ale podmioty je
świadczące. Wzajemne uznawanie przyjmuje najczęściej postać zasady kontroli kraju
pochodzenia i opiera się na zezwoleniu na prowadzenie działalności (paszportu). Takie
podejście wymaga wysokiego stopnia wzajemnego zaufania i ścisłej współpracy między
państwami i ich organami. Wskazuje się, że dla efektywnego funkcjonowania wzajemnego
uznawania w usługach przyjęcie kodeksów postępowania na poziomie UE, a nawet dalsza
harmonizacja, ewentualnie wspomagana przez politykę konkurencji, może być niezbędna.
Wprowadzenie wzajemnego uznawania podkreśliło wagę niezbędnych wymogów i
upowszechniło ich stosowanie, zmniejszając w ten sposób inwazyjny charakter harmonizacji
albo w ogóle eliminując jej potrzebę. Strategiczną korzyścią, jaką wzajemne uznawanie niesie
ze sobą jest zmiana regulacyjnego systemu jako takiego i immanentne wmontowanie weń
potrzeby uwzględniania regulacji istniejących w innych państwach. Pozytywy wzajemnego
uznawania
to:
szybsze
realizowanie
rynku
13
wewnętrznego,
ograniczenie
tendencji
regulacyjnych w państwach członkowskich i dyscyplinowanie krajowych organów
regulacyjnych poprzez otwarcie drogi do regulacyjnej konkurencji i umożliwienie
poszukiwania najlepszych praktyk w danym zakresie w celu ich wykorzystania na
płaszczyźnie krajowej i na poziomie UE (w drodze inkorporacji do dyrektyw).
Poza rynkiem wewnętrznym, zasada wzajemnego uznawania jest kamieniem
węgielnym w budowie europejskiej przestrzeni sądowej. W prawie karnym zasada
wzajemnego uznawania stanowi polityczną i prawną rewolucję. Eliminuje potrzebę
zawierania skomplikowanych i uciążliwych w praktyce umów o pomocy prawnej i
ekstradycji. Zasada ta czyni obce prawo karne źródłem prawa w państwie wykonującym
decyzje organów wymiaru sprawiedliwości. W ten sposób prawo UE przyczynia się do
tworzenia regionalnego zespołu zasad ogólnych prawa karnego i regionalnego prawa karnego,
przynajmniej w zakresie definicji niektórych przestępstw z elementem międzynarodowym. Z
kolei w sprawach cywilnych wzajemne uznawanie prowadzi do znoszenia procedury
exequatur w odniesieniu do orzeczeń. W ramach współpracy sądowej między państwami
członkowskimi wzajemne uznawanie nie jest jedną określoną metodą, środkiem lub techniką.
Jest raczej zbiorem różnych technik, których celem jest uproszczenie współpracy, a
polegających
w istocie na osłabieniu zabezpieczeń porządków prawnych państw
członkowskich. Uproszczenie mechanizmów współpracy nie powinno jednak przekroczyć
granicy wyznaczanej poziomem zaufania zbudowanego między państwami członkowskimi,
wynikającym ze stopnia zgodności ich systemów prawnych. Wzajemne uznawanie narzucane
przy braku zgodności między systemami prawnymi może zamiast zaufania generować
podejrzenia, nie może zatem obchodzić trudności wynikających z rozbieżności między
przepisami, których nie udało się wyeliminować w drodze harmonizacji. Warunki wstępne
wzajemnego uznawania w obszarze wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości mogą różnić
się od tych występujących w obszarze rynku wewnętrznego. Umożliwienie lub ułatwienie
działalności gospodarczej nie jest tym samym, co użycie autorytetu i siły państwa do
wykonania zagranicznego orzeczenia. Realizowanie wzajemnego uznawania w obszarze
wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości nie powinno negować specyfiki wymiaru
sprawiedliwości lub jej ignorować poprzez zrównanie przestrzeni sądowej z rynkiem.
Rodzaje wzajemnego uznawania (sądowe-regulacyjne, aktywne-bierne, materialneproceduralne) i mechanizmy jego funkcjonowania w każdym z wyżej wymienionych
obszarów mają swoją specyfikę, która może rodzić pytanie, czy - mimo wspólnej nazwy chodzi rzeczywiście o to samo zjawisko. W szczególności, wzajemne uznawanie w
przestrzeni wolności, sprawiedliwości i bezpieczeństwa - w postaci wzajemnego uznawania
14
orzeczeń w sprawach cywilnych i handlowych, a zwłaszcza wzajemnego uznawanie orzeczeń
w sprawach karnych - wydawać się może zjawiskiem co do swej istoty różnym od np.
wzajemnego uznawania towarów. Rzeczywiście, przedmiot uznawania jest w tych skrajnych
przypadkach całkiem odmienny. Już jednak różnica między uznaniem wyroku a uznaniem
decyzji administracyjnej - np. dopuszczającej produkt do obrotu lub uprawniającej do
wykonywania zawodu - nie jest tak jaskrawa. Owe różne wzajemne uznawania mają
niewątpliwie wspólną genezę. Poza tym, że swobodny przepływ osób jest jedną ze swobód
rynku wewnętrznego, stanowi on też fundament europejskiej przestrzeni sądowej. Wzajemne
uznawanie orzeczeń jest zatem ze swobodnym przepływem osób i - szerzej - z rynkiem
wewnętrznym powiązane funkcjonalnie: w sytuacji eliminacji granic i braku fizycznych
przeszkód i kontroli nad przepływem osób, nadanie skuteczności podejmowanym przez
władze państwowe wobec tych osób decyzji - poprzez uznawanie i wykonywanie tych decyzji
poza zakresem jurysdykcji władzy wydającej decyzje - staje się konieczne.
Prawdą jest jednak, że wzajemne uznawanie, mimo swej uniwersalności, ma swoje
ograniczenia. Zastrzeżenia budzi nie tylko przeniesienie tego mechanizmu na odległy od
kwestii gospodarczych grunt prawa karnego czy cywilnego, ale odnotować trzeba, że nawet w
obszarze gospodarczym, w którym zastosowanie wzajemnego uznawania jest najszersze i
najbardziej naturalne, są dziedziny spod jego działania wyłączone - jak np. podatki.
Na płaszczyźnie międzynarodowej - w relacjach UE z krajami trzecimi, umowy o
wzajemnym uznawaniu, zwłaszcza w postaci umów PECA i ACAA, były traktowane jako
formuła poszerzania zakresu terytorialnego stosowania prawa UE. Wcześniej UE mogła być
pewna atrakcyjności swojego modelu regulacyjnego, ponieważ przestrzeganie przepisów
unijnych oznaczało dla partnerów handlowych uzyskanie dostępu do największego na świecie
importera towarów. Ze względu na wielkość rynku wewnętrznego UE była na arenie
międzynarodowej podmiotem wyznaczającym standardy. Aby zachować konkurencyjność i
zapewnić przedsiębiorstwom unijnym najlepsze możliwości, UE musi jednak obecnie uznać,
że ta sytuacja ulega zmianie i musi podjąć starania, aby dostosować się do nowej
rzeczywistości. Podejście UE do partnerów handlowych jest zróżnicowane. Celem krajów
ubiegających się o przystąpienie do UE oraz innych sąsiadujących krajów jest osiągnięcie
pełnego dostosowania do modelu regulacyjnego UE. Chociaż podejście do odleglejszych
partnerów może nie być tak ambitne, nadal jego celem jest zapewnienie zbieżności
przepisów. W swym komunikacie z 2014 r. Komisja przyznała, że z punktu widzenia
podmiotów gospodarczych zbieżność (harmonizacja) przepisów stanowi przewagę w
porównaniu z umowami o wzajemnym uznaniu, szczególnie pod względem pewności prawa.
15
Wzajemne uznawanie zawsze bazuje na zaufaniu między państwami, które je
dopuszczają. Owo zaufanie pozostaje w stosunku odwrotnie proporcjonalnym do stopnia
zbliżenia przepisów - im mniej harmonizacji, tym większe musi być zaufanie. Jest to
łatwiejsze, gdy państwa regulując daną sferę kierują się podobnymi wartościami i aksjologią.
Jest tak w przypadku wzajemnego uznawania w obszarach gospodarczych, tym bardziej jest
to prawdą w tak wrażliwej dziedzinie jak obszar wolności, sprawiedliwości i bezpieczeństwa.
Zaufanie stanowi istotę wzajemnego uznawania i jego warunkiem jest istnienie „wspólnoty
prawa". Wobec różnic w zaufaniu w relacjach między państwami członkowskimi i
potencjalnie jego zmiennym charakterze, kwestia, czy wzajemne uznawanie może zostać
trwale osiągnięte i czy w praktyce może w sposób satysfakcjonujący skutecznie
funkcjonować, pozostaje otwarta.
5.
Omówienie pozostałych osiągnięć naukowo-badawczych
a/ Opracowania dotyczące kontroli przestrzegania prawa UE i systemu sądowego UE
(i) monografia:
Kontrola przestrzegania prawa wspólnotowego przez państwa i podmioty prywatne w Unii
Europejskiej, Pracownia Duszycki/Wydawnictwo UMK, Toruń 1999, ss. 237
(ii) artykuły:
- Rozstrzyganie sporów w ramach systemu prawnego Europejskiego Obszaru Gospodarczego,
Kwartalnik Prawa Publicznego 2005, nr 3, s. 75-104
- Sądy polskie jako sądy Unii Europejskiej (na tle doświadczeń przedakcesyjnych)
(współautor: C. Mik), Kwartalnik Prawa Publicznego 2005, nr 4, s. 7-53
- Kary finansowe nakladane na państwa członkowskie UE na podstawie art. 228 Traktatu
WE, Państwo i Prawo 2006, nr 5, s. 61-75
- Orzeczenia prejudycjalne w sprawie ważności aktów prawa Unii Europejskiej [w:] C. Mik
(red.), Pytanie prejudycjalne w orzecznictwie ETS, TNOiK, Toruń 2006, s. 95-113
Omówienie przedmiotu i wyników opracowań dotyczących kontroli przestrzegania
prawa UE i systemu sądowego UE
Znaczna część moich naukowych zainteresowań poświęcona była zagadnieniu
kontroli przestrzegania prawa UE i systemu sądowego UE. Temu zagadnieniu była
poświęcona przede wszystkim monografía, oparta na mojej rozprawie doktorskiej, pt.
Kontrola przestrzegania prawa wspólnotowego przez państwa i podmioty prywatne w Unii
Europejskiej, która w usystematyzowany sposób omawiała tę tematykę. Książka ta została
16
wyróżniona w 2000 r. nagrodą Fundacji Promocji Prawa Europejskiego (kopia nagrody załącznik nr 10). Praca ta, po raz pierwszy w literaturze polskiej, w wyczerpujący sposób
omawiała zarówno wątki kontroli instytucjonalnej na poziomie UE - z postępowaniami
sądowymi przed Trybunałem Sprawiedliwości UE i możliwością nakładania przezeń kar
finansowych, jak i kontroli krajowej, bazującej na zasadzie skutku bezpośredniego prawa UE
i bezpośredniego stosowania jego postanowień oraz - relatywnie nowej wówczas - zasadzie
odpowiedzialności odszkodowawczej.
Zapewnienie przestrzegania zobowiązań jest uznawane za klasyczną funkcję prawa.
Skuteczność każdego systemu prawnego zależy od możliwości zagwarantowania, ażeby jego
postanowienia były przestrzegane przez podmioty, do których są kierowane. Przestrzeganie
prawa przez adresatów norm prawnych stanowi podstawowy element funkcjonowania
porządku prawnego. W przypadku postanowień prawa międzynarodowego kwestia ta
obejmuje zagadnienie wzajemnych relacji dwóch porządków prawnych - międzynarodowego
i krajowego - oraz ich wzajemnego przenikania się. Uwaga ta w szczególny sposób odnosi się
do kwestii przestrzegania prawa UE.
Podnosi się niekiedy kwestię specyfiki kontroli funkcjonującej w organizacjach
integracyjnych, w UE w szczególności, w porównaniu z „tradycyjną" kontrolą występującą w
stosunkach międzynarodowych. Wskazuje się, że jej cechą jest stosunek subordynacji między
podmiotem kontrolowanym a podmiotem kontrolującym, podczas gdy w przypadku kontroli
międzynarodowej prymat we wzajemnych relacjach ma zasada koordynacji. Ten stosunek
subordynacji wskazywać ma na federacyjny charakter więzi w organizacji integracyjnej.
W terminologii prawnej, a w szczególności - prawnomiędzynarodowej, kontrola
oznacza proces sprawdzania prawidłowości jakiejś czynności (ujęcie węższe) lub też
sprawowanie nad czymś władzy (znaczenie szersze). W pierwszym ze znaczeń, przez
kontrolę rozumie się działania zmierzające do ustalenia stanu faktycznego oraz jego ocenę z
punktu widzenia zgodności z odpowiednią normą prawną, a także, w przypadku stwierdzenia
nieprzestrzegania normy, działalność pokontrolną zmierzającą do odpowiedniej zmiany stanu
faktycznego. W literaturze anglojęzycznej używa się niekiedy wymiennie pojęć „nadzór"
(ang. supervision) i „kontrola" (ang. control). Obu tym pojęciom przyporządkowuje się
znaczenie obejmujące działania polegające na sprawdzaniu, testowaniu, przeglądzie i
weryfikowaniu, a z drugiej strony - na egzekwowaniu i korygowaniu. Oba te znaczenia należy
także przypisać angielskiemu zwrotowi enforcement, który - oznaczając działanie władz
związane z wykrywaniem lub ściganiem naruszeń prawa i nałożeniem sankcji - jest
tłumaczony właśnie jako kontrola przestrzegania prawa. Pojęcie kontroli, w rozumieniu
17
przyjętym w omawianym opracowaniu, obejmuje oba te elementy. W kontekście elementów
kontroli mających charakter egzekwujący i korygujący, szczególne znaczenie przypada
zagadnieniu odpowiedzialności i sankcji jako skutków kontroli w przypadku stwierdzenia, że
postępowanie kontrolowanych podmiotów nie jest zgodne z normą prawną stanowiącą
wzorzec (standard) postępowania. Odpowiedzialność, będąca efektem działań kontrolnych,
rozumiana jako przewidywana przez prawo konieczność przerwania wyrządzania szkody lub
naruszania prawa i udzielenia zadośćuczynienia, stanowi istotny element kontroli. W prawie
międzynarodowym o odpowiedzialności mówi się w dwojakim znaczeniu: może chodzić o
konsekwencje
międzynarodowo bezprawnych
czynów (ang. responsibility) albo
o
konsekwencje czynów nie będących naruszeniem normy prawa międzynarodowego (ang.
liability). W kontekście prawa UE można także przyjąć takie rozróżnienie, lecz w obu
przypadkach chodzić będzie o naruszenie normy prawa UE, zaś kryterium rozróżnienia
między tymi dwoma rodzajami odpowiedzialności jest charakter konsekwencji oraz
płaszczyzna prawna ich występowania. W pierwszym przypadku są to konsekwencje w sferze
międzynarodowoprawnej (na poziomie UE), w drugim - w sferze wewnętrznej (krajowej)
państw członkowskich. Te pierwsze są elementem kontroli, którą można określić jako unijną dokonywana jest bowiem przez instytucje UE. Natomiast w przypadku liability chodzi o te
konsekwencje naruszeń prawa UE, które stanowią element kontroli dokonywanej przez
instytucje krajowe, w szczególności sądy krajowe, w postępowaniach inicjowanych przez
podmioty prywatne.
Kontrola międzynarodowa jest zwykle wykonywana przez organy międzynarodowe,
ale może być wykonywana także przez organy państwowe. Organy krajowe wyposażone
przez wewnętrzny system prawny w pewną zdolność funkcjonalną, wykorzystują ją na
podstawie umowy międzynarodowej do zabezpieczenia wykonania jej postanowień.
Ponieważ kontrola ta opiera się na wzorcu kontrolnym znajdującym swą podstawę w umowie
międzynarodowej, organy krajowe działają w podwójnej funkcji - jako organy państwowe i
jako organy międzynarodowe. Kontrola wykonywana przez organy stricte międzynarodowe
określana jest jako kontrola instytucjonalna. Można ją też określić jako kontrolę
scentralizowaną. W UE kontrola „zdecentralizowana", a więc prowadzona przez organy
krajowe, jest równie ważna w zapewnieniu przestrzegania prawa UE, jak kontrola
instytucjonalna na poziomie unijnym. Ta ostatnia wszakże jest również wykorzystywana do
stwierdzenia prawidłowości kontroli prowadzonej przez organy krajowe. Można więc o niej
mówić w tym kontekście jako o „meta-kontroli" (unijnej kontroli prawidłowości kontroli
przestrzegania prawa UE dokonywanej przez instytucje krajowe).
18
Z powyższych uwag wyłania się definicja kontroli przestrzegania prawa UE: są to
wynikające z umów międzynarodowych (traktatów UE) działania, zarówno organów UE
(kontrola
scentralizowana
zdecentralizowana),
-
instytucjonalna)
zmierzające
do
jak
i
stwierdzenia,
organów
czy
krajowych
postępowanie
(kontrola
podmiotów
podlegających kontroli jest zgodne z zobowiązaniami wynikającymi z prawa UE, oraz
działania, których celem jest wyeliminowanie naruszenia prawa w przypadku jego
stwierdzenia, polegające na zastosowaniu sankcji. Definicja ta przyjmuje szerokie rozumienie
kontroli, której elementami są także następstwa stwierdzenia nieprzestrzegania prawa.
Wyraża to przekonanie, że odpowiedzialność i sankcje stanowią immanentną część kontroli, o
ile ma ona doprowadzić do przywrócenia zgodności między stanem faktycznym a normą
prawną.
Rozróżnienie kontroli przestrzegania prawa UE na poziomie krajowym (kontroli
prywatnej, zdecentralizowanej) i na poziomie UE (instytucjonalnej, scentralizowanej) i ich
analiza stanowi główne osiągnięcie naukowe omawianej monografii. Dodatkowym atutem
książki było spójne wyjaśnienie mechanizmów kontrolnych przestrzegania prawa UE
zarówno przez państwa, jak i przez podmioty indywidualne - tam, gdzie ich obowiązki
wynikają wprost lub
pośrednio z prawa UE (np. w prawie konkurencji). Kontrola
przestrzegania prawa na poziomie UE, chociaż najbardziej spektakularna jej część ma miejsce
przed Trybunałem Sprawiedliwości UE, dokonywana jest głównie przez Komisję Europejską,
i to zarówno w odniesieniu do podmiotów prywatnych, jak i państw. Procedura przed
Trybunałem jest jedynie „wierzchołkiem góry lodowej". Zasadnicza rola w sprawowaniu
kontroli spoczywa na Komisji. Większość uchybień jest eliminowana w drodze uzgodnień
między państwem a Komisją, zanim sprawa stanie na forum Trybunału. Wydaje się jednak, że
rolę podstawowego mechanizmu zapewniającego przestrzeganie prawa UE przez państwa
pełni kontrola krajowa. Podstawą tego mechanizmu jest doktryna skutku bezpośredniego wraz
z
zasadą
pierwszeństwa
odszkodowawczej.
prawa
Postanowienia
UE
i
komplementarną zasadą
bezpośrednio
skuteczne
tworzą
odpowiedzialności
uprawnienia
i
zobowiązania egzekwowalne w sądach krajowych przez podmioty prywatne, niezależnie od
tego, czy państwo zrealizowało swój obowiązek wynikający z prawa UE, czy wręcz podjęło
działania z tym obowiązkiem sprzeczne. Dodać do tego należy, wprowadzone także
orzecznictwem Trybunału, uzupełniające zasady - pro-unijnej wykładni prawa krajowego
oraz, w zakresie sankcjonowania naruszeń, odpowiedzialności odszkodowawczej państwa i
obowiązku zwrotu świadczeń nienależnych. Zasady te mają zapewnić pełną efektywność
postanowieniom prawa UE. Rezultatem ich działania ma być skuteczność krajowej kontroli
przestrzegania prawa UE. Skuteczność ta uzależniona jest jednak od prawidłowości
19
funkcjonowania mechanizmu krajowej kontroli przestrzegania prawa UE. Na tym polega
strukturalna zależność efektywności prawa UE od systemów prawa krajowego w państwach
członkowskich. Bezpośrednie stosowanie prawa UE, skutek bezpośredni jego postanowień,
odpowiedzialność odszkodowawcza w ramach krajowych systemów prawnych to zasady,
dzięki którym państwa użyczają UE swojej instytucjonalnej i funkcjonalnej infrastruktury w
procesie kontroli przestrzegania prawa UE. Wymagają one jednocześnie funkcjonowania
mechanizmu, który łączyłby oba systemy kontroli i czynił je współzależnymi, tak aby nie
działały w izolacji od siebie. Tym mechanizmem jest procedura orzeczeń prejudycjalnych.
Procedura przed Trybunałem Sprawiedliwości w ramach artykułu 267 TFUE jest nie tylko
użyteczna dla sądów krajowych, ale jest ona permanentnie niezbędna dla zapewnienia, by
krajowa kontrola przestrzegania prawa UE przebiegała prawidłowo z punktu widzenia
zgodności z zasadami, na których straży stoi Trybunał Sprawiedliwości.
W tym kontekście spojrzeć należy na istotną kwestię współpracy między sądami
krajowymi a Trybunałem Sprawiedliwości. Praktyczne możliwości korygowania elementów
krajowej kontroli przestrzegania prawa UE - głównie przez procedurę orzeczeń
prejudycjalnych - zakładają wolę współpracy i uznanie przez sądy krajowe autorytetu
Trybunału Sprawiedliwości. Nie ma jednak między tymi organami formalnej hierarchicznej
zależności i nie należy się spodziewać, aby w przyszłości zaszła w tym względzie zmiana.
Zwierzchnią jurysdykcję w państwach członkowskich zachowują sądy najwyższe tych państw
i sądy konstytucyjne. Jak dowodzą przykłady praktyki sądowej z państw członkowskich, sądy
te zachowują pozycję samodzielną i w pewnym zakresie ich linia orzecznicza nie
odzwierciedla ściśle orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości. W ekstremalnej sytuacj i
możliwe jest, że odmówią one postępowania według wskazań Trybunału Sprawiedliwości
UE. Należy także zwrócić uwagę, że od gotowości współpracy między krajowymi i
instytucjami kontrolnymi UE zależy efektywność kontroli przestrzegania prawa UE, także tej
wykonywanej przez instytucje UE. Sankcje finansowe nakładane przez instytucje UE na
podmioty prywatne są realizowane za pośrednictwem krajowych instytucji i według
krajowych procedur. Wyniki unijnej kontroli przestrzegania prawa muszą więc być „przyjęte
do wiadomości" przez państwo i zaaprobowane w tym sensie, że realizacja sankcji
powierzona zostaje instytucjom krajowym. Także w odniesieniu do sankcji finansowych
stosowanych względem państw, brak jest unijnych mechanizmów ich egzekucji. Możliwości
realizacji wyników kontroli są nieuchronnie ograniczone przez nieobecność jakiejkolwiek
unijnej agendy, posiadającej odpowiednie uprawnienia: „nie ma wspólnotowej policji, ani
milicji, ani żadnej innej formy wspólnotowej obecności w państwach członkowskich".
Sytuację taką określono jako „piętę achillesową" unijnej kontroli przestrzegania prawa.
20
Ostateczne wyniki kontroli przestrzegania prawa UE w dużej mierze zależą od poszanowania
jej wyników przez suwerenne państwa i ich dobrej woli.
W odniesieniu do „tradycyjnej" kontroli międzynarodowej stwierdzano, że
„działalność międzynarodowego organu kontroli, niezależnie od zakresu kompetencji,
wyczerpuje się zawsze na ocenie postępowania podmiotu prawa międzynarodowego pod
kątem
jego
zgodności
z
odpowiednim
zobowiązaniem,
przy
czym
rektyfikacja
nieprawidłowego postępowania należy do kontrolowanego. Organ kontroli nie jest organem
wykonawczym, wykonanie należy do państwa". Opisane mechanizmy kontrolne w UE nie
tworzą w tej mierze fundamentalnych odstępstw. To prawda, że fakt poddania się przez
państwa obowiązkowej jurysdykcji Trybunału Sprawiedliwości stanowi rozwiązanie
odbiegające od tradycyjnych form kontroli przyjętych w prawie międzynarodowym. Nie
wydaje się jednak, aby zmieniało to charakter prawa UE i odróżniało go od prawa
międzynarodowego publicznego, zwłaszcza w kontekście zmian, jakim podlega to ostatnie. W
ciągu kilku dziesięcioleci istnienia UE (Wspólnot), funkcjonujące w ich ramach mechanizmy
kontrolne okazały się sprawne. Zapewniają one generalne poszanowanie obowiązującego w
UE prawa, chociaż przypadki naruszeń, stwierdzane zarówno w postępowaniach przed
Trybunałem Sprawiedliwości, jak i przed instytucjami krajowymi, nie należą do rzadkości.
Niezależnie od cech wyróżniających system kontroli UE, wskazać należy, że znaczący wpływ
na wysoki stopień przestrzegania prawa ma homogeniczny charakter podmiotów podległych
temu systemowi. Państwa członkowskie, z silnymi strukturami demokratycznymi oraz z
utrwalaną latami tradycją rządów prawa, są skłonne przestrzegać prawa niezależnie od
rodzaju grożących sankcji. Należy także skonstatować, że Unia Europejska jest
przedsięwzięciem, w którym uczestniczące podmioty dostrzegają możliwość realizacji
własnych interesów. Kalkulacja zysków i strat odgrywa w tej percepcji istotną rolę. Zakładać
należy, że jak długo Unia realizuje oczekiwania państw w sposób, który zapewnia przewagę
korzyści nad kosztami, stopień przestrzegania prawa UE będzie satysfakcjonujący, a kontrola
przestrzegania tego prawa - efektywna.
Tematyka kontroli przestrzegania prawa UE i systemu sądowego była przeze mnie
kontynuowana w kolejnych latach. Sankcjom finansowym, jakie Trybunał Sprawiedliwości
UE może nakładać na państwa członkowskie z tytułu naruszenia prawa UE poświęcony był
artykuł opublikowany w 2006 r. (Kary finansowe nakładane na państwa członkowskie UE na
podstawie art. 228 Traktatu WE, Państwo i Prawo 2006, nr 5, s. 61-75). Z kolei orzeczenia
prejudycjalne Trybunału Sprawiedliwości w sprawie ważności aktów prawa UE omawiam w
pokonferencyjnym artykule opublikowanym w zbiorze pod red. C. Mika Pytanie
21
prejudycjalne w orzecznictwie ETS (TNOiK, Toruń 2006, s. 95-113).
Na szczególną uwagę zasługuje artykuł na temat rozstrzygania sporów w ramach
systemu prawnego Europejskiego Obszaru Gospodarczego (EOG) (Kwartalnik Prawa
Publicznego 2005, nr 3, s. 75-104). Temat ten, według mojej wiedzy, nie był nigdy wcześniej
poruszany w polskiej literaturze. Artykuł omawia zagadnienia wstępne: formalne aspekty
obowiązywania Porozumienia EOG, jego materialnoprawne aspekty, system instytucjonalny i
procedury decyzyjne w EOG. Następnie w wyczerpujący sposób artykuł przedstawia modele
rozstrzygania sporów w ramach EOG: rozstrzyganie sporów środkami politycznymi lub w
drodze arbitrażu oraz sądowe mechanizmy rozstrzygania sporów. Opisana jest rola sądów UE
w ramach EOG oraz rola Trybunału EFTA. W artykule prześledzono historię utworzenia
Trybunału i przedstawiono jego skład, zakres jurysdykcji oraz aspekty jego funkcjonowania takie jak udział strony UE w postępowaniach przed Trybunałem EFTA i charakter
podejmowanych decyzji. W artykule zwrócono także uwagę na rolę w systemie prawa EOG
sądów krajowych - zarówno państw członkowskich UE, jak i państw EFTA. Wreszcie, w
artykule zwrócono uwagę na trudność utrzymania w praktyce jednolitości wykładni prawa
EOG i prawa UE, w związku z istniejącymi dwoma odrębnymi i formalnie niezależnymi od
siebie pionami organów sądowych i nadzorujących przestrzeganie prawa. Sądowe procedury
rozstrzygania sporów odgrywają ważną rolę w porządku prawnym EOG, tym bardziej, że jak dotychczas - można mówić o zgodnej kooperacji między sądami UE i Trybunałem EFTA
oraz sądami krajowymi w państwach EFTA. Jednakże, w przypadku gdyby wystąpiły w
ramach tego procesu zakłócenia, jako właściwe pozostaje ostatecznie forum polityczne i
dyplomatyczne metody rozstrzygania sporów. W tym sensie ciągle można mówić o prymacie
tradycyjnych, właściwych prawu międzynarodowemu publicznemu, procedur rozstrzygania
sporów w ramach EOG. Paradoksalnie, ta właśnie cecha porządku prawnego EOG wpływać
może pozytywnie na gotowość wsłuchiwania się przez sądy UE w rozstrzygnięcia Trybunału
EFTA i uwzględniania jego argumentacji w ich orzecznictwie. Zjawisko to zresztą wpisuje się
w szerszy proces, w ramach którego sądy UE przestają pełnić rolę wyłącznego arbitra w
sprawach objętych prawem UE, ale muszą w coraz większym stopniu uwzględniać orzeczenia
innych sądów (np. Europejskiego Trybunału Praw Człowieka).
b/ Podręczniki
Jestem autorem samodzielnego podręcznika z zakresu systemu instytucjonalnego UE
(System instytucjonalny Unii Europejskiej, t. 3 w serii System prawa Unii Europejskiej, pod
red. naukową J. Barcza, Instytut Wydawniczy EuroPrawo, wyd. 2, Warszawa 2010, ss. 150;
wyd. 3, Warszawa 2012, ss. 154), jak również rozdziałów poświęconych instytucjom UE w
22
pracach zbiorowych (Prawo Unii Europejskiej. Zagadnienia systemowe, pod red. J. Barcza,
Wydawnictwo Prawo i Praktyka Gospodarcza, wyd. 3, Warszawa 2006, s. 141-190; J. Barcz,
M. Górka, A. Wyrozumska, Instytucje i prawo Unii Europejskiej, wyd. 1, Warszawa 2008, s.
113-195; wyd. 2, Warszawa 2011, s. 121-201; wyd. 3, Warszawa 2012, s. 117-213; oraz
Instytucje i porządek prawny UE. Vademecum, pod red. A. Łazowskiego, A. Zawidzkiej,
Instytut Wydawniczy EuroPrawo, Warszawa 2013, s. 59-108).
W związku ze stałymi zmianami w stanie prawnym, podręczniki te wymagają częstej
aktualizacji. Obecnie trwają przygotowania redakcyjne do wydania kolejnej edycji wspólnego
podręcznika autorstwa: J. Barcz, M. Górka, A. Wyrozumska.
ç/ Pozostałe publikacje
Z pozostałych publikacji chciałbym zwrócić uwagę na:
- artykuł dotyczący roli Europejskiej Agencji Oceny Produktów Leczniczych w
procedurze dopuszczania leków do obrotu w Unii Europejskiej (Kwartalnik Prawa
Publicznego 2001, nr 2, s. 131-158). Artykuł po raz pierwszy w literaturze polskiej omawiał
strukturę i zadania Europejskiej Agencji Oceny Produktów Leczniczych, na tle
kontrowersyjnej i aktualnej do dziś kwestii roli agencji w strukturze instytucjonalnej UE;
- artykuł omawiający rolę Parlamentu Europejskiego i parlamentów narodowych w
procedurach legislacyjnych w Unii Europejskiej (Przegląd Sejmowy 2004, nr 2(61), s. 79-93).
Tematyka ta była bardzo aktualna w momencie uzyskiwania przez Polskę członkostwa w UE
i w kontekście reformy proponowanej w negocjowanym wówczas traktacie konstytucyjnym
UE, dającej wyraz zasadzie pomocniczości w odniesieniu do uprawnień parlamentów
narodowych, i która w znacznej mierze została utrzymana w przyjętym ostatecznie Traktacie
z Lizbony;
- artykuł dotyczący zasad stosowania języków państw członkowskich w systemie
prawnym Unii Europejskiej (Radca Prawny 2004, nr 3). Artykuł zwracał uwagę na problem
wielojęzykowości systemu prawa UE, który, choć często niedoceniany, stanowi istotną
praktyczną trudność w stosowaniu prawa UE;
- artykuł
omawiający
wzajemne
relacje między Unią Europejską a Stanami
Zjednoczonymi Ameryki w świetle regulacji prawnych i praktyki ([w:] Pozycja Unii
Europejskiej w świecie. Aspekty prawne i polityczne, pod red. C. Mika, Toruń 2005, s. 253277). Jest to pierwsza w literaturze polskiej analiza prawna wzajemnych relacji między UE i
USA - w świetle regulacji (umów i jednostronnych aktów prawnych) i praktyki - w tym
23
sporów prawnych, głównie na tle handlowym, toczonych na forum WTO lub będących
przedmiotem postępowań przed Trybunałem Sprawiedliwości UE;
- glosy do wyroków Trybunału Sprawiedliwości UE (publikowane w latach 1998-2004 na
łamach Przeglądu Prawa Europejskiego i Kwartalnika Prawa Publicznego);
- recenzję książki M. Krół-Bogomilskiej pt. Kary pieniężne w prawie antymonopolowym
(Kwartalnik Prawa Publicznego 2001, nr 2, s. 233-236). Tematyka kar finansowych w prawie
konkurencji była mi bliska, stanowiła bowiem przedmiot wyżej omawianej monografii
mojego autorstwa pt.: Kontrola przestrzegania prawa wspólnotowego przez państwa i
podmioty prywatne w Unii Europejskiej, jak i w szczególności wcześniejszego mojego
opracowania pt.: Sankcje we wspólnotowym prawie konkurencji opublikowanego w pracy
Pokój i sprawiedliwość przez prawo międzynarodowe. Zbiór studiów z okazji sześćdziesiątej
rocznicy urodzin Profesora Janusza Gilasa pod red. C. Mika, TNOiK, Toruń 1997.
Niniejszy autoreferat, będący realizacją wymagań zawartych w ustawie z dnia 14
marca 2003 roku o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w
zakresie sztuki, zawiera opis mojego wkładu w rozwój nauki prawa. Mam nadzieję, że
przedstawiony opis dorobku i osiągnięć naukowych wraz z dołączonym do wniosku wykazem
opublikowanych prac naukowych oraz informacją o osiągnięciach dydaktycznych,
współpracy naukowej i działalności popularyzującej naukę będą uznane za wystarczające do
wszczęcia postępowania habilitacyjnego i podjęcia pozytywnej decyzji o nadaniu stopnia
naukowego doktora habilitowanego.
Bruksela, 23 marca 2015 r.
/ miejsce, data /
24