docModelowanie procesów organizacyjnych jako narzędzie integracji
download 
Reklamacja Transkrypt
Modelowanie procesów organizacyjnych jako narzędzie integracji
WSPÓŁCZESNE ZARZĄDZANIE 3/2011 CONTEMPORARY MANAGEMENT QUARTERLY 3/2011 115 Modelowanie procesów organizacyjnych jako narzędzie integracji systemów informatycznych administracji publicznej * Janusz Sasak , Artur Jacek Kożuch ** Słowa kluczowe: modelowanie procesów organizacyjnych, integracja systemów informacyjnych Keywords: modelling organisational processes, integration of information systems Synopsis: W artykule podjęto próbę określenia możliwości zastosowania modeli procesów informacyjnych instytucji publicznych do opracowania standardów integracji systemów informatycznych. Na podstawie analizy literatury przedmiotu oraz badań prowadzonych przez Uniwersytet WarmińskoMazurski w ramach projektu „E-Administracja warunkiem rozwoju Polski” przeanalizowano stan integracji systemów informatycznych sfery publicznej oraz zaproponowano kierunki ich doskonalenia, umożliwiające pełną integrację i uruchomienie elektronicznych usług publicznych na poziomie transakcyjnym. Początek XXI w. charakteryzuje się szybkim rozwojem technologii przetwarzania danych oraz łatwością, z jaką generuje się i przesyła informacje w formie elektronicznej. Dlatego bardzo szybko rośnie zapotrzebowanie na taką jej formę. Realizacja celów strategicznych współczesnych organizacji uwarunkowana jest szybkim dostępem do wiarygodnych i aktualnych informacji o otoczeniu i procesach w nim zachodzących. Ilość informacji i szybkość zmian zachodzących w otoczeniu sprawiają, że dotychczasowe metody zarządzania informacją, a zwłaszcza tradycyjne kanały komunikacyjne stają się niewydolne. Zatem nieodzowne wydaje się być wprowadzanie nowoczesnych metod i systemów zarządzania informacją wewnątrz organizacji i w komunikacji z otoczeniem. Nowoczesne technologie powszechnie stosowane w sferze gospodarczej, wspierające kształtowanie się społeczeństwa informacyjnego i gospodarki opartej na wiedzy w urzędach napotykają na skutecznie hamujące ich rozwój bariery informacyjne, wynikające z dotychczasowych rozwiązań opierających się na papierowym nośniku informacji i konieczności sygnowania dokumentów własnoręcznym podpisem. Brak możliwości dalszego rozwoju związany jest z jednej strony z niedoskonałościami rozwiązań prawnych, a z drugiej z niedostosowaniem infrastruktury informacyjnej organizacji publicznych. Sytuacja ta sprawia, że niektóre organizacje podejmują decyzje o zmianie lokalizacji lub ograniczają swoją aktywność. Dlatego ważne jest, aby organizacje publiczne dostosowywały swoje systemy informatyczne do najnowocześniejszych standardów informacyjnych. Przemiany następujące w wyniku tworzenia się gospodarki opartej na wiedzy i kształtowania się społeczeństwa informacyjnego zmuszają współczesne organizacje publiczne do zmiany tradycyjnego sposobu zarządzania informacją na nowoczesny, wspomagany przez technologie komputerowe i wykorzystujący elektroniczne kanały komunikacyjne. Wzorem wielu państw Europy Zachodniej coraz częściej stosuje się w polskich urzędach politykę tzw. - - - - Wstęp * Dr Janusz Sasak, Uniwersytet Jagielloński Dr Artur Jacek Kożuch, Uniwersytet Rolniczy w Krakowie - ** 116 J. Sasak, A. J. Kożuch, Modelowanie procesów organizacyjnych… J. Sasak, A. J. Kożuch, Modelling organisational processes as… trzech kroków: jeden kontakt, jedna osoba, jedno miejsce. Oznacza to, że klienci urzędu spotykają się z jednym urzędnikiem, w jednym miejscu i w większości przypadków jeden kontakt wystarcza do załatwienia sprawy. Dzięki temu system informacyjno-komunikacyjny urzędu postrzegany jest jako bardziej przyjazny obywatelowi, co sprawia, że zwiększa się zrozumienie mechanizmów biurokratycznego funkcjonowania, a praca urzędnika staje się bardziej wydajna i efektywna. Realizacja tej idei wymaga jednakże pełnej integracji systemów komputerowych wspomagających pracę urzędników. Jakość sprawowania władzy i sposób obsługi klientów administracji publicznej zależy od wybranego i zastosowanego modelu zarządzania przepływem informacji, wykorzystywanych kanałów komunikacyjnych i rozwiązań technicznych tak wewnątrz urzędu, jak i na styku z otoczeniem. Zmiana standardów funkcjonowania współczesnej administracji wymaga sprawnej transformacji systemów informatycznych. Dlatego też za cel niniejszego opracowania przyjęto zbadanie możliwości zastosowania modelowania procesów organizacyjnych jako narzędzia integracji systemów informatycznych współczesnej administracji publicznej. Na potrzeby opracowania dokonano przeglądu aktualnej literatury przedmiotu. Ocenę stanu systemów informatycznych administracji publicznej i główne bariery ich integracji określono na podstawie literatury przedmiotu i badań własnych autorów. Udział autorów jako ekspertów w projekcie „E-administracja warunkiem rozwoju Polski” prowadzonym przez Uniwersytet Warmińsko-Mazurski pozwolił na określenie przydatności modelowania procesów jako narzędzia standaryzacji wymiany informacji w administracji publicznej. - - - - - Stan systemów informatycznych administracji publicznej Dynamiczny rozwój nauki, techniki, a w szczególności technologii elektronicznego przetwarzania danych daje wiele możliwości rozwoju w zakresie opracowywania i wdrażania nowych produktów oraz kanałów świadczenia usług. Ważną cechą obecnej gospodarki jest też rosnąca konkurencja międzynarodowa i globalizacja. Współczesne organizacje dążą do osiągnięcia dużej elastyczności i efektywności zaangażowanych środków. Strategie rozwojowe organizacji gospodarczych zostały przeorientowane z koncepcji produkcyjnych na marketingowe, w których duży nacisk kładzie się na sprawność przetwarzania informacji i możliwość elektronicznej wymiany danych z organizacjami publicznymi. Dąbrowska i współautorzy podają, że w 2008 r. według rankingu dostępności usług publicznych Polska znajdowała się na przedostatniej pozycji (przed Bułgarią) w Unii Europejskiej [Dąbrowska i inni, 2009, s. 51]. Uwagę należy zwrócić na to, że bardzo mało usług publicznych świadczonych jest na poziomie transakcyjnym, dającym możliwość korzystania z usług publicznych bez konieczności wizyty w urzędzie. Sytuacja ta jest konsekwencją stosowania przestarzałych systemów informatycznych wewnątrz organizacji publicznych, których nie można zintegrować ze środowiskiem internetu. Taki stan rzeczy spowodowany jest w dużej mierze błędami w strategiach i planach informatyzacji państwa przyjmowanych od 2000 r. Za największy błąd uznać należy brak spójności podejmowanych działań, powodujący powstawanie „zinformatyzowanych wysp” wewnątrz administracji publicznej, a nie zintegrowanej platformy, oraz brak jednoznacznie określonego w prawie statusu dokumentu elektronicznego wymuszający powszechne stosowanie papierowych nośników informacji jako podstawowych. Dodatkowym problemem są niejasno i ogólnikowo sformułowane cele informatyzacji. Wszystko to skutkuje wdrażaniem rozwiązań, które powszechnie uważane są za niespójne i niesprawne. Samodzielność uzyskana przez organizacje publiczne z jednej strony przyśpieszyła proces informatyzacji tych organizacji, z drugiej jednak wprowadziła pewne bariery informacyjne wynikające z braku kompleksowej polityki zarządzania informacją. Brak standardów zarządzania informacją, dowolność w wyborze rozwiązań informatycznych oraz sposobów WSPÓŁCZESNE ZARZĄDZANIE 3/2011 CONTEMPORARY MANAGEMENT QUARTERLY 3/2011 117 ich wdrożenia sprawiły, że w organizacjach publicznych funkcjonuje duża liczba systemów informatycznych, które charakteryzują się różnymi rozwiązaniami technologicznymi, funkcjonalnością i przydatnością do realizacji celów organizacji publicznych. Dodatkowym mankamentem tych systemów jest brak kompatybilności pomiędzy systemami realizującymi podobne funkcje oraz bardzo często brak automatycznych kanałów komunikacyjnych pomiędzy wszystkimi systemami wykorzystywanymi w danej jednostce. Różnorodność stosowanych rozwiązań często uniemożliwia elektroniczną wymianę danych, powodując tym samym konieczność zatrudniania dodatkowych pracowników oraz opóźnienia i błędy w informacjach. Analizując stosowane tylko w urzędach wojewódzkich systemy informatyczne Pawłowska zauważa, że już w roku 2002 ich liczba wahała się od 5 do 25 w jednym urzędzie [Pawłowska, 2002], obecnie ta liczba jest znacznie większa. Prawie w każdym z urzędów wykorzystywane były minimum 3–4 różne systemy operacyjne, często znaczna część komputerów nie miała dostępu do sieci lokalnej. W wymienionych organizacjach korzystano z praktycznie wszystkich dostępnych na rynku systemów baz danych, łącznie z rozwiązaniami autorskimi. Panujący w przyjętych rozwiązaniach chaos sprawia, że praktycznie niemożliwy jest sprawny i uporządkowany przepływ informacji. Proste uaktualnienie danych często wymaga kilkukrotnego wprowadzania tych samych informacji do różnych systemów, co jest powodem licznych błędów i sprzecznych informacji zawartych w tych systemach. Sytuacja ta wymaga nowego systemowego podejścia do zarządzania informacją i nowej polityki informacyjnej, spójnej dla wszystkich organizacji publicznych, uwzględniającej procesy integracyjne Polski z Unią Europejską oraz standardy działania organizacji publicznych. W warunkach polskich problemem jest głównie niedostosowanie organizacji publicznych do uczestnictwa w cyfrowej gospodarce, wywołane brakiem jednolitych standardów w stosowanych systemach informatycznych oraz koordynacji informatyzacji państwa. Prowadzona dotychczas informatyzacja oparta była na rozwiązaniach cząstkowych, nieprzewidujących możliwości integracji systemów. Rozwiązaniem problemu wydaje się być w pierwszej kolejności opracowanie standardów procesów administracji i zbudowanie nowoczesnych zintegrowanych systemów informatycznych, opracowanych na podstawie zoptymalizowanych procesów świadczenia usług publicznych. - - - - - Bariery integracji systemów informatycznych AP Cechą współczesnej gospodarki jest zacieranie się granic organizacyjnych poprzez wzajemne przenikanie się systemów informatycznych i tworzenie globalnej przestrzeni informacyjnej. Ważną rolę w tworzeniu społeczeństwa postindustrialnego pełnić powinny organizacje publiczne, a w szczególności jednostki administracji państwowej i samorządowej. Organizacje te muszą stymulować ewolucję społeczeństwa, a elektroniczne usługi publiczne powinny wyznaczać standardy świadczenia usług drogą elektroniczną. K. Komorowski zidentyfikował dziesięć podstawowych barier odpowiedzialnych za stan informatyzacji administracji. Zaliczył do nich [Komorowski, 2009]: - brak wizji roli państwa i administracji w informatyzacji, - źle zdefiniowane cele działania i procesy instytucjonalne, - przywiązanie do dokumentacji papierowej warunkującej przebieg procesów, - resortowy ustrój administracji, - brak świadomości znaczenia efektywności działania wśród kadry zarządzającej w administracji, - niewykorzystywanie szans związanych z nowymi technologiami, - praktykę stosowania prawa zamówień publicznych, - brak oceny inwestycji informatycznych pod kątem zgodności rezultatów z celami, - - - - - 118 J. Sasak, A. J. Kożuch, Modelowanie procesów organizacyjnych… J. Sasak, A. J. Kożuch, Modelling organisational processes as… - przekonanie, że uruchomienie strony internetowej urzędu to sukces, - zbyt niską wiedzę do realizacji projektów informatycznych. Źródła problemów skutecznej informatyzacji sfery administracji publicznej można dopatrywać się już na etapie budowy strategii informatyzacji. Stwierdzenie, że głównym jej celem powinno być dążenie do lepszego zaspokajania oczekiwań obywatela, jest bardzo ogólnikowe i niejasne. Dodatkowo twórcy strategii nie wskazują instytucji, które powinny zostać zobowiązane do jej realizacji, nie wskazują koordynatora procesu informatyzacji i nie określają ani zadań, ani uprawnień. Na etapie opracowania strategii zapomniano o konieczności optymalizacji procesów organizacyjnych pod kątem technologii komputerowych, a jednocześnie położono nacisk na integrację resortowych rozwiązań, co w efekcie prowadzi do izolowania się systemów, „wyspowej informatyzacji” i braku możliwości automatycznej wymiany informacji pomiędzy resortami. Brak szkieletu informatycznego integrującego systemy administracji publicznej w praktyce spowoduje sytuację, w której wprowadzone rozwiązania sektorowe będą musiały zostać przebudowane, by umożliwić integrację międzysektorową. Skutkowało to będzie ponoszeniem nieuzasadnionych kosztów przez budżet państwa i znacznie opóźni proces kompleksowej informatyzacji. Dużym problemem podczas opracowywania systemów informatycznych dla administracji jest niespójność prawa lub brak uregulowań, które pozwolą na jednoznaczny opis procesu stanowiący podstawę ich funkcjonowania. Trudności stwarza również przestarzała struktura organizacyjna, niedostosowana do zadań i procesów nowoczesnej administracji. Sytuacja ta rodzi problemy w określaniu właścicieli procesów i utrudnia, a niejednokrotnie uniemożliwia poprawne sformułowanie wymagań dla systemów elektronicznych. Dodatkowym ograniczeniem dla firm opracowujących systemy komputerowe jest lokalna specyfika procesów, sprawiająca, że ten sam proces jest różnie realizowany w urzędach, przez co w inny sposób należy przygotowywać i konfigurować oprogramowanie. Istotną barierą w opracowywaniu sprawnych systemów informatycznych jest również stan prawny, przyjmujący za podstawę papier jako podstawowy nośnik informacji. Prowadzi to do utrwalania w systemach komputerowych tradycyjnych przebiegów procesów informacyjnych wykorzystujących papierowy nośnik informacji. Efektem tego stanu rzeczy jest prowadzenie podwójnych archiwów – papierowych i elektronicznych – zawierających komplet informacji. Brak centralnych repozytoriów informacji publicznej sprawia natomiast, że klient urzędu zobowiązany jest do dostarczania każdorazowo kompletu dokumentów, pomimo faktu, że urząd dysponuje już wymaganymi informacjami. Ten stan rzeczy nie tylko spowalnia procesy organizacyjne, ale generuje również dodatkowe koszty. Dlatego też konieczna jest zmiana prawa, sankcjonująca jako podstawowe elektroniczne repozytoria informacji administracji publicznej. Problemem informatyzacji procesów przechodzących przez różne agendy organizacji publicznych jest brak ustanowionego koordynatora procesu odpowiedzialnego za jego sprawny przebieg. Każda z organizacji (komórek organizacyjnych) odpowiada za swoją część procesu, natomiast odpowiedzialność za całość procesu najczęściej zrzucana jest na klienta (odbiorcę), którego system administracyjny traktuje jako „biologicznego” integratora procesu, przyjmując zasadę, że jeśli integrator źle działa (nie przenosi informacji w terminie), to nie powinien reklamować usługi. Przekonanie to sprawia, że usługi publiczne podporządkowane są strukturze administracji, a nie wymaganiom klientów. Dlatego też rozpoczęcie kompleksowej informatyzacji wymaga powołania lub ustalenia organizacji odpowiedzialnej za koordynację procesów oraz określenia standardów wymiany danych. W sektorze gospodarczym głównym celem informatyzacji jest sprawność organizacji. W przypadku administracji publicznej głównymi kryteriami oceny organizacji jest realizacja budżetu i formalna zgodność działań. Tak więc motywacja menedżerów publicznych do wdrażania informatyzacji ma zupełnie inne podłoże. Warto dodać, że z badań K. Komorow- - - - - - WSPÓŁCZESNE ZARZĄDZANIE 3/2011 CONTEMPORARY MANAGEMENT QUARTERLY 3/2011 119 skiego [2009, s. 6] wynika, że menedżerowie publiczni nie są zainteresowani wzrostem efektywności funkcjonowania i przyspieszeniem obsługi klientów, a niejednokrotnie podejmują działania przeciwdziałające wzrostowi efektywności, blokując możliwości systemów informatycznych lub obniżając wydatki (w Polsce 70% urzędów ponosi nakłady na informatyzację na poziomie 1% budżetu, a 17% w ogóle nie ponosi wydatków związanych z IT). Kolejną barierą informatyzacji sfery publicznej w Polsce jest niski poziom wiedzy menedżerów publicznych z zakresu zarządzania i technologii informatycznych wspomagających zarządzanie. Powadzi to w prostej linii do informatyzacji procesów utrwalającej ich dotychczasowy przebieg – czyli sankcjonującej papierowy nośnik informacji. Takie podejście sprawia, że wdrażanie systemów informatycznych nie przynosi zmiany efektywności działania organizacji. W literaturze przedmiotu wskazuje się często na fakt, że informatyzacja organizacji wymaga dostosowania procesów do elektronicznego wspomagania, a nie dostosowywania technologii do zaistniałego stanu rzeczy [Konsola, 2007, s. 231–237]. Przyjęcie za jedyny standard realizacji procesu w jednostkach administracji publicznej dotychczasowego, opartego na przepływie dokumentacji papierowej sposobu realizacji usług uniemożliwia oddzielenie miejsca świadczenia usługi od siedziby urzędu. Dodatkowo skutkuje to brakiem możliwości pełnej realizacji usług przez internet, uniemożliwia pełne wdrożenie standardu „jednego okienka urzędu”. Powszechne w sektorze gospodarczym rozwiązania polegające na centralizacji rozproszonych funkcji celem obniżenia kosztów ich realizacji w przypadku administracji publicznej w obecnych warunkach nie mogą zostać wykorzystane. Z doświadczeń sektora gospodarczego wynika, że centralizacja np. obsługi informatycznej przynosi kilkukrotne zmniejszenie jej kosztów. Dużym problemem w sprawnej informatyzacji sfery publicznej jest prawo zamówień publicznych, które w jednakowy sposób traktuje zakup wszystkich dóbr. Specyfika opracowywania i wdrażania systemów informatycznych wymaga stosowania metodyk budowy tych systemów, które zakładają wieloetapowość postępowania. Tymczasem procedura zamówień publicznych najczęściej realizowana jest w jednym cyklu. Podstawowym problemem jest opracowanie Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia (SIWZ) na budowę systemu informatycznego. Opracowanie SIWZ zlecane jest najczęściej służbom technicznym (informatykom), które nie posiadają odpowiednio wysokiej wiedzy z dziedziny zarządzania i nie znają specyfiki usług publicznych, opierają się więc tylko na wiedzy technicznej, która w przypadku informatyzacji procesów jest niewystarczająca. Nieuwzględnianie wiedzy z dziedziny zarządzania i brak powiązania pomiędzy informatyzacją a reorganizacją procesów sprawia, że wdrażane rozwiązania informatyczne niejednokrotnie zamiast podnosić sprawność organizacji obniżają ją. W przypadku kompleksowych rozwiązań informatycznych na etapie projektowania systemu informatycznego nie ma możliwości precyzyjnego opisania jego funkcji. Taki opis powstaje w wyniku wielu etapów projektowania i implementowania rozwiązań aż do uzyskania pożądanego efektu. W przypadku zamówień publicznych podstawowe jest pytanie, czy precyzyjnie opisywać przedmiot zamówienia – co wymaga dużej interdyscyplinarnej wiedzy, długiego czasu i wysokich kosztów, czy pozostawić swobodę wykonawcy, ale za to uzyskać niepewny produkt ze względu na brak standardów i rozwiązań modelowych. Efektem takich dylematów najczęściej jest powstanie systemu działającego, ale nieprzydatnego i natychmiast po wdrożeniu przeznaczonego do przebudowy, jak miało to miejsce w przypadku systemu informatycznego ZUS. Wdrażanie systemów informatycznych w sferze publicznej zazwyczaj pozbawione jest oceny efektywności, a jedynym kryterium wyboru systemu jest cena rozwiązania. W związku z tym nie bierze się pod uwagę referencji dostawcy, jego potencjału intelektualnego, doświadczenia we wdrażaniu podobnych rozwiązań, spójności z dotychczas stosowanymi rozwiązaniami, interoperacyjności czy bezpieczeństwa informacji. W efekcie uzyskuje się produkty niespełniające standardów, przydatne w niewielkim stopniu i niewspierające budowy społeczeństwa informacyjnego. 120 J. Sasak, A. J. Kożuch, Modelowanie procesów organizacyjnych… J. Sasak, A. J. Kożuch, Modelling organisational processes as… - Dużym problemem w przypadku informatyzacji procesów administracji publicznej jest brak precyzji w formułowaniu celów. Rzadko również sporządzanie są plany inwestycyjne, studia wykonalności czy harmonogramy i budżety projektów. Wszystko to sprawia, że menedżerowie nie są w stanie monitorować przebiegu procesu informatyzacji, diagnozować jego poprawności, oceniać skutków i wyciągać wniosków na przyszłość. Prowadzi to do wielokrotnego popełniania tych samych błędów podczas wdrożeń kolejnych projektów informacyjnych i stoi w sprzeczności z zasadami zarządzania wiedzą. Tak prowadzone projekty nie uwzględniają celów społecznych, które powinny być priorytetem działania organizacji publicznych. Niska świadomość informatyczna menedżerów publicznych sprawia, że nie rozumieją oni istoty usług elektronicznych. Częstą praktyką jest blokowanie nowoczesnych kanałów komunikacyjnych takich jak komunikatory internetowe, czy ograniczanie dostępu do poczty i stron WWW z komputerów pracowników urzędów. Częste jest również przekonanie, że uruchomienie strony internetowej czy danie możliwości kontaktu elektronicznego z urzędem jest wystarczające, podczas gdy klienci wskazują, że najuciążliwsza jest konieczność fizycznej obecności w urzędzie. Właściwie prowadzona informatyzacja powinna w pierwszej kolejności usuwać najistotniejsze z punktu widzenia klienta niedogodności. Niezrozumienie istoty informatyzacji procesów administracji publicznej dobrze obrazuje realizacja projektu e-deklaracje, prezentowanego jako spektakularny sukces w informatyzacji podatków. Klienci urzędu mają co prawda możliwość elektronicznego wypełnienia i przekazania deklaracji do urzędu, ale przekazane tą drogą deklaracje są drukowane i w formie papierowej przesyłane do właściwych urzędów skarbowych, gdzie pracownicy ręcznie wprowadzają je do systemu Poltax. W przypadku wykrycia nieprawidłowości podatnik musi udać się do urzędu, gdzie przedstawia papierowe kopie dokumentów. Z punktu widzenia klienta urzędu taka cyfryzacja wiąże się tylko z poniesieniem kosztów kwalifikowanego podpisu elektronicznego, czyli zamiast przynosić korzyści powoduje dodatkowe utrudnienia. Z punktu widzenia urzędu podnosi koszty jego funkcjonowania o wydatki związane z koniecznością utrzymania systemu, drukiem deklaracji i przesyłaniem ich do właściwych urzędów. Trudno się więc dziwić, że w takiej sytuacji tak klienci, jak i urzędy nie są zainteresowane tak prowadzoną informatyzacją. Oprócz upolitycznienia i niskiej świadomości informatycznej menedżerów publicznych zwrócić uwagę należy na niski poziom kadr informatycznych spowodowany niską motywacją finansową do podejmowania pracy w sektorze publicznym, sektor gospodarczy oferuje bowiem trzy-, czterokrotnie wyższe wynagrodzenia. Częstą praktyką stosowaną w sferze publicznej jest opracowywanie i budowa systemów informatycznych realizowana własnymi siłami. Efektem takiego działania jest powstawanie systemów wykorzystujących autorskie rozwiązania twórców, które w przypadku odejścia z pracy autorów czy innych wypadków losowych są już nieprzydatne, a dane w nich zawarte nie mogą być wykorzystane w innych rozwiązaniach. Wskazane jest sięgnięcie po rozwiązania powszechne w sektorze gospodarczym, w którym standardem jest korzystanie z wyspecjalizowanych firm przy opracowaniu i wdrażaniu systemów informatycznych. - - - - Modelowanie procesów a standaryzacja wymiany informacji Budowa wycinkowych systemów informatycznych obejmujących swym zasięgiem wspomaganie kilku zadań nie stanowi dużego wyzwania dla projektantów i programistów. W sektorze gospodarczym dobrze rozpoznany obszar informatyzacji stanowią również systemy wspomagające zarządzanie. Informatyczne rozwiązania wspierają tu wszystkie obszary począwszy od dokumentowania zdarzeń, a na prognozach i wspomaganiu planowania strategicznego kończąc. Systemy te mają zazwyczaj budowę modułową i pozwalają na dostosowanie do wymogów organizacji w dość szerokim zakresie. - - - - - WSPÓŁCZESNE ZARZĄDZANIE 3/2011 CONTEMPORARY MANAGEMENT QUARTERLY 3/2011 121 Kształtujące się społeczeństwo informacyjne wymaga efektywnego wsparcia ze strony administracji publicznej. Koniecznością staje się uruchomienie elektronicznych usług publicznych, pozwalających w czasie rzeczywistym pozyskiwać i przetwarzać informacje. Wieloletnie zaniedbania i błędy popełnione przy informatyzacji sfery publicznej stanowią obecnie jedną z ważniejszych barier w powstawaniu i rozwoju społeczeństwa informacyjnego w Polsce. Z analiz prowadzonych przez K. Komorowskiego wynika, że powszechnie uznawane za bariery czynniki informatyzacji takie jak: dostępność internetu, problemy technologiczne, złożoność projektów publicznych czy brak środków finansowych w rzeczywistości nie mają większego znaczenia [Komorowski, 2009, s. 13–14]. Źródeł tych problemów należy doszukiwać się w dotychczasowej filozofii informatyzacji organizacji publicznych, polegającej na błędnym założeniu, że systemy informatyczne sankcjonują dotychczasowe metody zarządzania informacją. W związku z takim podejściem uzyskano stan informatyzacji charakteryzujący się następującymi cechami: - rozdrobnieniem (systemy dziedzinowe), - fragmentarycznością rozwiązań, - dużą liczbą dostawców komponentów systemu, - niespójnością funkcjonalną i niską integracją, - uzależnieniem od jednej platformy sprzętowej, - brakiem wspomagania procesów zarządzania, - brakiem możliwości prowadzenia rachunkowości zarządczej i kontrolingu, - wysokimi i stale rosnącymi kosztami utrzymania, - ograniczonymi możliwościami rozwoju. Systemy informatyczne charakteryzujące się takimi cechami nie są w stanie spełnić wymagań stawianych przez Nowe Zarządzanie Publiczne (New Public Management), które zrywa z dotychczasowymi sztywnymi zasadami funkcjonowania administracji na rzecz większego zorientowania na klienta – odbiorcę usług, osiąganie wyników, realizację procesów i w myśl którego administracja ma – jak to trafnie określił J. Supernat – „sterować, a nie wiosłować”, czyli gwarantować realizację, a niekoniecznie realizować [Supernat, s. 10]. Przyjmując takie zasady funkcjonowania organizacji publicznych, należy uznać, że ich systemy informatyczne powinny charakteryzować się następującymi cechami: - kompleksowością funkcjonalną, - pełną integracją danych i procedur, - ograniczoną liczbą dostawców i jednym integratorem, - niezależnością sprzętowo-programową, - wykorzystaniem intra-, ekstra- i internetu oraz technologii multimedialnych, - pełnym wspomaganiem procesów zarządzania w ramach orientacji procesowej, - realizacją kontroli zarządczej zgodnie z wymogami ustawy, - uwzględnianiem systemu jakości według standardów przyjętych w zarządzaniu publicznym. Konsekwencją przyjęcia takiej formuły systemów informatycznych organizacji publicznej jest zaewidencjonowanie i standaryzacja procesów organizacyjnych i na tej podstawie opracowanie standardów integracji systemów informatycznych. Tak więc proces informatyzacji administracji publicznej powinien być ściśle powiązany z reorganizacją, zmianą metod i technik zarządzania oraz zmianą form świadczenia usług. Informatyzacja administracji publicznej wymaga dodatkowo integracji systemów obsługujących poszczególne jednostki na poziomie centralnym. Brak tej integracji uniemożliwia świadczenie usług on-line, wymagających współpracy różnych jednostek administracji publicznej, znacznie wydłuża czas realizacji usług, podnosząc jednocześnie koszty ich świadczenia. Istnienie integratora w pierwszej fazie informatyzacji procesów organizacji publicznych nie jest jednak koniecz- - - - - - 122 J. Sasak, A. J. Kożuch, Modelowanie procesów organizacyjnych… J. Sasak, A. J. Kożuch, Modelling organisational processes as… ne. Niezbędnym elementem procesu informatyzacji jest natomiast opracowanie i zatwierdzenie standardów wymiany informacji, kanałów komunikacyjnych i zasad współpracy systemów informatycznych wszystkich organizacji publicznych oraz ustalenie metod i sposobów dostępu do danych publicznych przez organizacje innych sektorów (gospodarczego i pozarządowego). Brak takich rozwiązań sprawi, że informatyzacja sfery publicznej może okazać się nieefektywna. W teorii projektowania systemów informatycznych wyróżnia się trzy typy organizacji infrastruktury: niezależny, reaktywny i współzależny. Typ niezależny jest dziś traktowany jako historyczny i niezalecany do projektowania nowoczesnych systemów informatycznych. Charakteryzuje się on brakiem kontekstu strategicznego, nie jest powiązany z procesem budowy strategii i zazwyczaj bywa tylko bieżącym zabiegiem administracyjnym. Drugi typ może być stosowany w organizacjach, w których wdrożono zarządzanie procesowe, a technologie informatyczne mają wspierać realizację strategii, nie wpływając jednocześnie na jej kształtowanie. W przypadku organizacji publicznych za właściwy należy uznać typ trzeci. Zapóźnienia w rozwoju metod i technik zarządzania w organizacjach publicznych sprawiają, że informatyzacja nie spowoduje wzrostu sprawności organizacyjnej, czyli nie spełni swojego zadania. Konieczne jest więc włączenie informatyzacji do długofalowych strategii zmian organizacyjnych, co usprawni organizację pracy, umożliwi integrację funkcji na wszystkich poziomach zarządzania, doprowadzi do zmian w praktyce zarządzania oraz w strukturach organizacyjnych. Wprowadzając informatyzację, pamiętać należy, że jej zadaniem nie jest wspieranie nieefektywnych i niewydajnych procesów. Stąd działania restrukturyzacyjne powinny być nadrzędne w stosunku do projektowania i wdrażania zintegrowanych systemów informatycznych. Procesy zmian restrukturyzacyjnych w kierunku zarządzania procesowego i informatyzacji organizacji wymagają przeprowadzenia zbliżonych analiz wstępnych. Proces przygotowawczy w obu przypadkach można podzielić na trzy fazy, a mianowicie: - analizę, - modelowanie, - opracowanie modelu systemu. W pierwszej fazie przeprowadza się analizę procesów organizacyjnych. W przypadku organizacji publicznych funkcjonujących w klasycznych liniowych strukturach organizacyjnych brak jest kompleksowej identyfikacji i opisu procesów. W części organizacji, które wdrożyły procedury zarządzania jakością, istnieją opisy procesów objętych standardami jakości. Nie są one jednak kompletne i rzadko są zoptymalizowane. Dlatego też pierwszym krokiem w dostosowywaniu organizacji publicznych do wymogów nowoczesnego zarządzania publicznego jest zidentyfikowanie i opis wszystkich procesów. Aby można było wykorzystać opisy procesów do usprawniania organizacji i kompleksowej informatyzacji, każdy z procesów powinien zawierać jasno i precyzyjnie określony cel, uwarunkowania prawne, funkcję, jaką pełni w organizacji, specyfikację źródeł danych i kierunków ich przepływu (w tym również potrzeby informacyjne użytkowników), punkty węzłowe, algorytmy decyzyjne oraz powiązania z innymi procesami organizacyjnymi. Ze względu na proces informatyzacji opis ten wykonać należy za pomocą specjalistycznego oprogramowania służącego do modelowania procesów organizacyjnych. Opis wykonany w innych narzędziach (niesłużących do modelowania procesów) nie będzie przydatny dla modelowania i projektowania systemów informatycznych, wydłuży czas ich opracowywania i dostrajania, nie zapewni także możliwości wsparcia komputerowego dla procesów doskonalenia systemów informatycznych. Zdefiniowane w pierwszym kroku procesy będą odzwierciedlały stan istniejący w organizacji. Ze względu na specyfikę organizacji publicznych opis ten będzie przedstawiał przebiegi procesów opartych na papierowym nośniku informacji, dlatego też faza druga wymaga wiedzy interdyscyplinarnej z zakresu prawa, teorii budowy systemów informatycznych WSPÓŁCZESNE ZARZĄDZANIE 3/2011 CONTEMPORARY MANAGEMENT QUARTERLY 3/2011 123 wspomagających zarządzanie i zarządzania publicznego, ze szczególnym uwzględnieniem zarządzania procesami administracji publicznej. Głównym celem tego etapu jest opracowanie koncepcji procesów organizacyjnych w pełni zgodnych z celami organizacji, uwzględniających zmianę podstawowego nośnika informacji z papierowego na elektroniczny. Tak określone modele procesów posłużą do opracowania struktury organizacyjnej uwzględniającej standardy zarządzania procesowego w organizacjach publicznych, zgodnej z istotą i standardami elektronicznej wymiany informacji. Na tym etapie powstaje model informatyzacji zawierający opisy źródeł informacji, miejsc ich dostarczania wraz ze specyfikacją zapotrzebowania na informację, stosowanych kanałów komunikacyjnych, standardów transmisji i bezpieczeństwa danych oraz głównych kierunków przepływu informacji, wskazuje się również powiązania pomiędzy systemami wewnętrznymi organizacji a otoczeniem, ze szczególnym uwzględnieniem współpracy z internetem. W trzecim kroku przygotowywany jest szczegółowy model informatyzacji, zawierający specyfikację procedur i modułów systemu, ich przeznaczenie w kontekście stanowisk pracy wynikających z nowej struktury organizacyjnej, opisuje się także politykę bezpieczeństwa danych oraz uprawnienia użytkowników. Tak opracowany szczegółowy model informatyzacji nakłada się na zreorganizowany model organizacji celem sprawdzenia poprawności zastosowanych koncepcji. Podstawowym problem dotyczącym informatyzacji sfery publicznej jest brak praktycznych wzorców [Sasak, 2007, s. 34–42]. Stosowana przez wiele lat informatyzacja wycinkowa pojedynczych funkcji, przy braku standardów współpracy systemów, doprowadziła do sytuacji, w której w urzędach funkcjonuje szereg rozwiązań informatycznych bez możliwości automatycznej wymiany danych nie tylko między systemami różnych organizacji, ale także między systemami wewnętrznymi. Specyfiką informatyzacji sfery publicznej jest to, że wiele procesów wymaga uczestnictwa więcej niż jednej organizacji publicznej. Dlatego też w przypadku tej sfery informatyzacja procesów nie może mieć charakteru inicjatywy oddolnej. Konieczne jest ustalenie koordynatora informatyzacji sfery publicznej, do zadań którego należeć będzie opracowanie standardów wymiany danych, wyznaczenie centralnych rejestrów pełniących rolę integratorów systemów oraz przedstawienie referencyjnych modeli informatyzacji procesów w organizacjach publicznych. Do tego zadania wskazane wydaje się być sporządzanie mapy istniejących procesów z uwzględnieniem procesów transorganizacyjnych. Procesy te powinny zostać przeorganizowane pod kątem zmiany nośnika informacji z papierowego na elektroniczny. I dopiero po tej operacji mogą posłużyć za wzorzec do opracowania standardów wymiany informacji, bez których informatyzacja sfery publicznej będzie nieefektywna. - - - - - Zakończenie Zgodnie z teorią i praktyką zarządzania informatyzacja organizacji wymaga zmian strukturalnych. Tradycyjnie stosowane hierarchiczne struktury organizacyjne nie zdają egzaminu i muszą być przeorganizowane do struktur zadaniowych. Reorganizacja tego typu jest zgodna z zasadami nowego zarządzania publicznego oraz powszechnie obowiązującym budżetem zadaniowym jednostek finansów publicznych. Wdrożenie zmian organizacyjnych powinno przebiegać równolegle z procesem budowy systemów informatycznych, jednakże musi być zakończone przed fazą implementacji systemu w organizacji, tak żeby system informatyczny był uruchomiony i przekazany do eksploatacji po zakończeniu zmian strukturalnych. Dostosowanie administracji publicznej do wymogów współczesnego społeczeństwa i świadczenia usług drogą elektroniczną wymaga zmian w kilku obszarach. Pierwszą zmianą, jaką należy przeprowadzić, jest zmiana prawa wprowadzająca elektroniczną formę informacji jako podstawową w administracji publicznej. Umożliwi to opracowanie systemów elektronicznych, których zadaniem nie będzie sankcjonowanie, jak dotychczas, papierowego 124 J. Sasak, A. J. Kożuch, Modelowanie procesów organizacyjnych… J. Sasak, A. J. Kożuch, Modelling organisational processes as… obiegu informacji, ale wprowadzenie nowego standardu świadczenia usług. Modele obecnie funkcjonujących procesów świadczenia usług muszą zostać zmodyfikowane tak, by za podstawową formę informacji przyjmowały zapis elektroniczny. Tak zmodyfikowane procesy posłużyć mogą do opracowania kompleksowych systemów informatycznych dla administracji publicznej, które zakładały będą nie tylko elektroniczną formę informacji i sposób świadczenia usługi, ale również automatyczną wymianę danych i współpracę pomiędzy jednostkami administracji publicznej. W ten sposób opracowane systemy będą mogły również służyć wsparciem systemom informatycznym sfery gospodarczej i wspomagać rozwój społeczeństwa informacyjnego. Bibliografia 1. 2. 3. 4. 5. Dąbrowska A., Janoś-Kresło M., Wódkowski A., (2009), E-usługi a społeczeństwo informacyjne, DIFIN, Warszawa. Konsola R., (2007), Komputerowe wspomaganie zarządzania przedsiębiorstwem nowe metody i systemy, Polskie Wydawnictwo Ekonomiczne, Warszawa. Olszak C., Sroka H., (2003), Informatyka w zarządzaniu, Akademia Ekonomiczna w Katowicach, Katowice. Pawłowska A., (2002), Zasoby informacyjne w administracji publicznej w Polsce, Wydawnictwo UMCS, Lublin. Sasak J., (2007), Informatyczne wspomaganie w zarządzaniu powiatowymi urzędami pracy, z. 8, CESPiA UJ, Kraków. Bibliografia elektroniczna 1. 2. Komorowski K., Komentarz Instytutu Sobieskiego nr 42/ 2009, 10 barier informatyzacji kraju, Instytut Sobieskiego, [online], http://www.sobieski.org.pl//panel/plugins/newsy/files/komentarz IS_ 2009_komorowski_barieryinformatyzacji.pdf, [14.11.2010]. Supernat J., Administracja publiczna w świetle koncepcji New Public Management, [on-line] http://www.supernat.pl/wyklady/plk/i_3_2_Administracja_publiczna_w_swietle_ koncepcji_New_Public_Management.pdf, [19.011.2010]. Modelling Organisational Processes as a Tool for Integrating Public Administration IT Systems - - - - - Summary In the article the author makes an attempt to define the possibilities of using models of information processes in public institutions in order to establish standards for the integration of computer systems. The state of integration of public administration computer systems has been analysed on the basis of the studies and findings of the research E-administration as a Condition of Development of Poland (E-Administracja warunkiem rozwoju Polski) conducted by the University of Warmia and Mazury in Olsztyn (Uniwersytet WarmińskoMazurski w Olsztynie ). The author also suggests the directions of their improvement to facilitate full integration and e-public services at a transaction level. Building modern public administration will require changes in low. Information systems based a new low will accept electronic information as is basic form. The models of current processes of providing services must be prepared for electronic form. Only then can modern electronic information systems of public administrations be created. These systems will enable an automatic data exchange and cooperation between units of public administration. Databases of those systems will support business information systems and the development of information society. Electronic public services and automatic access to public databases will enable building knowledge-based economy and increase the level of security of electronic business.
