Wydział Studiów Międzynarodowych i Politycznych Instytut
Transkrypt
Wydział Studiów Międzynarodowych i Politycznych Instytut
Wydział Studiów Międzynarodowych i Politycznych Instytut Nauk Politycznych i Stosunków Międzynarodowych Zakład Organizacji i Instytucji Międzynarodowych Maciej Jastrzębiec-Pyszyński Praca doktorska Konwent w sprawie Przyszłości Europy – geneza, dynamika, znaczenie Promotor: dr hab. Janusz J. Węc Uniwersytet Jagielloński Kraków 2005 Spis treści Wykaz używanych skrótów....................................................................................................... 4 Wstęp........................................................................................................................................... 5 Cele badawcze i struktura pracy ................................................................................. 5 Baza źródłowa i stan badań ......................................................................................... 7 Zasadność analizy fenomenu Konwentu w sprawie Przyszłości Europy............... 10 Rozdział I Konwent a teoria integracji............................................................................ 12 1. Teoria federalizmu i idea państwa .................................................................... 13 2. Dylematy legitymacji .......................................................................................... 19 3. Jak opisać rzeczywistość UE? ............................................................................ 24 4. Orientacja teorii na proces. Nowy instytucjonalizm ....................................... 26 5. Koncepcje Konwentu (mapy umysłowe)........................................................... 36 6. Podsumowanie..................................................................................................... 48 Rozdział II. Organy przygotowawcze w historii integracji europejskiej. Doświadczenia pierwszego Konwentu................................................................................................. 49 1. Najważniejsze organy przygotowawcze............................................................ 50 2. Doświadczenia pierwszego Konwentu............................................................... 61 3. Podsumowanie..................................................................................................... 81 Rozdział III. Procesy poprzedzające powołanie Konwentu w sprawie Przyszłości Europy .................................................................................................................................................... 84 1. Tło polityczne deklaracji w sprawie przyszłości Unii...................................... 84 2. Przemówienie Joschki Fischera i jego reperkusje ........................................... 88 3. Deklaracja w sprawie przyszłości Unii (2000). Formuła debaty .................... 92 4. Reakcja na wyniki szczytu w Nicei.................................................................... 94 5. Przygotowanie, kształt i znaczenie deklaracji z Laeken................................ 106 6. Podsumowanie................................................................................................... 126 Rozdział IV. Obrady Konwentu w sprawie Przyszłości Europy ................................ 128 1. Problem ujęcia prac Konwentu ....................................................................... 128 2. Ukonstytuowanie się Konwentu....................................................................... 129 3. Faza słuchania ................................................................................................... 145 4. Faza studiowania............................................................................................... 154 5. Dyskusja o kształcie dokumentu końcowego Konwentu............................... 162 6. Problem instytucji............................................................................................. 168 7. Tworzenie projektu Traktatu .......................................................................... 172 8. Podsumowanie................................................................................................... 179 Rozdział V. Reakcje polityczne. Próby teoretycznego ujęcia prac Konwentu............. 182 1. Wpływ Konwentu na dalszą agendę polityki europejskiej. .......................... 184 2. Czym był Konwent?.......................................................................................... 188 3. Analiza dyskursu w obradach Konwentu....................................................... 196 4. Kto miał wpływ na decyzje Konwentu?.......................................................... 208 5. Problem legitymacji Konwentu ....................................................................... 219 6. Podsumowanie................................................................................................... 231 Wnioski ................................................................................................................................... 232 1. Sposoby interpretacji roli Konwentu .............................................................. 232 2. Konwent jako symbol ....................................................................................... 240 2 3. Dyskurs wokół Konwentu ................................................................................ 241 4. Podsumowanie................................................................................................... 245 Kalendarium........................................................................................................................... 249 Bibliografia ............................................................................................................................. 254 I. Źródła ..................................................................................................................... 254 II. Literatura ............................................................................................................. 258 III. Prasa i czasopisma.............................................................................................. 267 3 Wykaz używanych skrótów CIP – międzyinstytucjonalna konferencja przygotowawcza COREPER – Komitet Stałych Przedstawicieli (ambasadorzy akredytowani przy UE) COSAC – zgromadzenie komisji ds. europejskich parlamentów narodowych ECFIN – Rada Ministrów Gospodarki i Finansów ECHR – Europejska Konwencja Praw Człowiek ECOSOC – Komitet Ekonomiczno-Społeczny EDD – grupa parlamentarna Europa Demokracji i Różnorodności ELDR – Partia Europejskich Liberałów i Demokratów EPCAC – Komisja Spraw Konstytucyjnych Parlamentu Europejskiego EPP – Europejska Partia Ludowa ETS – Europejski Trybunał Sprawiedliwości EWEA – Europejska Wspólnota Energii Atomowej EWO – Europejska Wspólnota Obronna EWP – Europejska Wspólnota Polityczna IGC – Konferencja międzyrządowa KPP – Karta Praw Podstawowych KWG – kwalifikowana większość głosów (tryb głosowania w Radzie Ministrów) PE – Parlament Europejski PES – partia europejskich socjalistów SPD – Niemiecka Partia Socjaldemokratyczna TEAM – Europejskie Stowarzyszenie Ruchów Sceptycznych wobec UE TK – Traktat ustanawiający Konstytucję dla Europy UE – Unia Europejska UGW – Unia Gospodarcza i Walutowa WB – Wielka Brytania WE – Wspólnota Europejska 4 Wstęp Cele badawcze i struktura pracy Unia Europejska na przestrzeni ostatnich lat przechodzi fundamentalne przemiany. Są one wynikiem nie tylko zakończenia „zimnej wojny”, upadku komunizmu i konieczności zagospodarowania „przestrzeni poradzieckiej”. Niewątpliwym wyzwaniem jest także zmiana w postrzeganiu Unii przez jej obywateli. Dotyczy ona przede wszystkim końca tzw. przyzwolenia społecznego (permissive consensus) dla nieokreślonej struktury, która decyduje o sprawach ważnych dla obywateli 25 państw, które wchodzą w jej skład. Dyskusja, która toczy się w Europie od kilku lat jest bezprecedensowa. Nie można w pełni jej porównać do powstawania Karty Narodów Zjednoczonych, tworzenia podstaw konstytucyjnych Indii czy doświadczeń okresu założycielskiego Stanów Zjednoczonych. Dotyczy pół miliona obywateli, prawie trzydziestu krajów o odrębnych tradycjach i instytucjach oraz dorobku pięćdziesięciu lat integracji. Fenomenem na skalę światową jest nie tyle sama dyskusja, ale fakt powołania specyficznego organu dla jej przeprowadzenia – Konwentu w sprawie Przyszłości Europy. Jego szeroka analiza jest tematem tej pracy. Skupia się ona na genezie tej instytucji, jej strukturze, zasadach działania, dynamice oraz wpływie na proces integracji europejskiej. Struktura pracy Dla lepszego zrozumienia fenomenu Konwentu konieczne jest poszerzenie ram czasowych dysertacji poza okres prac Konwentu w sprawie Przyszłości Europy, które trwały od 28 lutego 2002 roku do 18 lipca 2003 roku. Celowi temu służy także struktura dysertacji. W rozdziale pierwszym znajdują się rozważania nad podstawowymi teoriami integracji europejskiej oraz możliwościami ich zastosowania wobec fenomenu Konwentu w sprawie Przyszłości Europy. Szczególne miejsce zajmują tu rozważania nad naturą 5 Unii Europejskiej oraz jej legitymizacją. Przedstawiony został dorobek teorii nowego instytucjonalizmu oraz trzy idealne sposoby interpretacji funkcji Konwentu. Rozdział drugi przedstawia ewolucję w procesie przygotowań zmian traktatowych w okresie pierwszych pięćdziesięciu lat integracji europejskiej. Jego celem jest przede wszystkim ukazanie rosnącej roli czynników pozarządowych – parlamentów i społeczeństwa obywatelskiego, w procesie przygotowania konferencji międzyrządowych i zmian w prawie pierwotnym. Rozdział trzeci pokazuje główne wątki debaty publicznej, która znalazła swój wyraz w deklaracji Rady Europejskiej z Laeken w grudniu 2001 roku. Dotyczyła ona przede wszystkim kwestii szeroko rozumianej legitymizacji UE. Wykład Joschki Fischera z maja 2000 roku wywołał szerszą refleksję nad kształtem docelowym UE. Szczyt Rady Europejskiej w Nicei nadał kształt toczącej się debacie (Deklaracja w sprawie przyszłości Unii), a równocześnie podważył zaufanie wobec idei konferencji międzyrządowej, jako instytucji przygotowującej zmiany w traktatach. Dodatkowymi impulsami w dyskusji stały się Biała Księga o zarządzaniu publicznym (White Paper on Governance) oraz zbliżający się finał negocjacji akcesyjnych „dziesiątki”. Deklaracja z Laeken na nowo określiła kształt i formę dyskusji. Przeanalizowana zostanie historia redagowania deklaracji oraz najważniejsze zapisy dotyczące struktury Konwentu. W rozdziale czwartym rozważana jest dynamika prac Konwentu w sprawie Przyszłości Europy. Głębszej analizie poddane zostają główne etapy prac oraz procesy zachodzące wewnątrz. Pokazane zostaną także mechanizmy dojścia do końcowych rozwiązań. Kolejny rozdział jest próbą odpowiedzi na pytania dotyczące charakteru Konwentu. Przedstawione są główne wątki dyskusji naukowej starającej się wytłumaczyć procesy zachodzące wewnątrz i wokół Konwentu. Dotyczy ona zarówno kształtu dyskursu oraz wpływu poszczególnych „komponentów” na ostateczny rezultat. W zakończeniu postaram się pokazać kompleksowe wnioski na podstawie wcześniej przeprowadzonej analizy oraz otwierające się nowe pola badań naukowych. Owocne zakończenie dwóch kolejnych Konwentów może świadczyć o wpisanym w ich strukturę mechanizmie dochodzenia do „skutecznych” i legitymizowanych rozwiązań. 6 Baza źródłowa i stan badań Podstawą dysertacji jest przede wszystkim wszechstronna kwerenda przeprowadzona w trakcie czterech lat studiów doktoranckich. Dotyczyła ona szeroko rozumianego procesu przemian w Unii Europejskiej, jakie nastąpiły w wyniku zmiany sytuacji międzynarodowej związanej z zakończeniem „zimnej wojny”. Polegały one na równoległych, choć z różnym natężeniem przebiegających procesach pogłębienia integracji oraz poszerzenia Wspólnot Europejskich. Obydwa procesy stworzyły wyzwanie dla dotychczasowej praktyki funkcjonowania instytucji wspólnotowych oraz „wymusiły” konieczność rozważenia na nowo źródeł ich legitymacji. Otworzyło to w latach dziewięćdziesiątych ponownie dyskusje nad kształtem instytucjonalnym i geograficznym Unii. Kolejne cząstkowe zmiany zaowocowały rosnącym skomplikowaniem systemu instytucjonalnego oraz prawnego, którego zrozumienie do dziś stanowi duże wyzwanie. Przy opisywaniu prac Konwentu napotykamy na pewien paradoks. Z jednej strony korzystając z wciąż funkcjonującej strony internetowej Konwentu możemy dotrzeć do wszystkich oficjalnych dokumentów, jakie powstały w czasie jego prac (http://european-convention.eu.int). Z drugiej jednak, ich liczba utrudnia uchwycenie prawdziwej dynamiki zdarzeń. Większość badaczy Konwentu posiłkuje się w tej sytuacji książką Petera Normana The Accidental Constitution. The story of the European Convention, Bruksela 2003. Jej autor, Peter Norman to wieloletni zagraniczny korespondent Financial Times, który był szefem brukselskiego biura tej gazety od listopada 1998 do marca 2002 roku. Jak sam wskazuje uczestniczył we wszystkich sesjach Konwentu (z wyjątkiem dwóch nieformalnych, jednodniowych). Jednakże to nie jedynie uczestnictwo w posiedzeniach stanowią o wielkim walorze poznawczym jego dzieła. Decydującą rolę odgrywają jego nieformalne kontakty oraz liczne rozmowy jakie przeprowadził w tym okresie. Jego książka zawiera nie tylko zapis debat plenarnych i wyników prac grup roboczych, ale jest przede wszystkim próbą rekonstrukcji nieformalnych wydarzeń, które miały miejsce wewnątrz prezydium i w jego relacjach z „głównymi graczami”. W dysertacji korzystam także z innych publikacji Petera 7 Normana1. Innym, komplementarnym opisem obrad Konwentu jest praca francuskiego dziennikarza magazynu Le Point, który był także bezpośrednim obserwatorem prac Konwentu2. Wśród opracowań naukowych należy wyróżnić książkę dr hab. Klausa Bachmanna, także byłego dziennikarza3. W swej pracy Bachmann zajął się kwestią legitymizującej roli Traktatu Konstytucyjnego oraz zastosowaniem teorii deliberacji Jürgena Habermasa wobec obrad Konwentu. Jego analiza zasługuje na uwagę przede wszystkim ze względu na wszechstronność rozważań oraz nagromadzenie materiałów i odwołań. Bardzo ważnym źródłem, choć dostęp do niego został ograniczony po zakończeniu Konwentu, są analizy publikowane przez brukselski think-tank - The European Policy Centre (www.theepc.net - dział The Europe we need). Analitycy centrum: Giovanni Grevi, Stanley Crossick, Guillaume Durand, John Palmer oraz Eric Phillipart na bieżąco komentowali wydarzenia wewnątrz oraz dookoła Konwentu. Dodatkowo bardzo istotnym źródłem jest strona internetowa brytyjskiego „laboratorium myśli” Federal Trust, który w latach 2002-2004, realizował projekt badawczy EU Constitution project. Z polskich źródeł cennymi materiałami są publikowane w Monitorze Integracji Europejskiej UKIE analizy posiedzeń, dokumentów oraz wystąpień podczas obrad Konwentu. Dodatkowo na stronach internetowych Centrum Stosunków Międzynarodowych znajduje się wiele analiz i raportów opisujących tło wydarzeń w Europie. Dyskusje toczyły się także w ramach Fundacji „Polska w Europie” oraz w Polskim Instytucie Spraw Międzynarodowych. Na uwagę zasługują także liczne publikacje profesora Jana Barcza, który zajął się obradami Konwentu przede wszystkim 1 P. Norman, The European Convention: a Midterm Review, Bruksela 2003. A. Dauvergne, L’Europe en otage? Histoire secrète de la Convention, Saint-Simon, 2004. 3 K. Bachmann, Konwent o przyszłości Europy. Demokracja deliberatywna jako metoda legitymizacji władzy w wielopłaszczyznowym systemie politycznym, Wrocław 2004. 2 8 od strony prawnych rozwiązań dotyczących traktatu4. Analizą procesu Konwentu w sprawie Przyszłości Europy zajął się także Janusz J. Węc5 oraz Stanisław Parzymies6. Liczni członkowie Konwentu w trakcie jego prac i po zakończeniu publikowali swe wspomnienia, oceny i analizy polityczne. Należą do nich przedstawicielka polskiego rządu - Danuta Hübner7, delegatka Izby Gmin oraz członkini prezydium Kowentu Gisela Stuart, deputowani do PE: Klaus Hänsch, Elmar Brok, Olivier Duhamel, Neil MacCormick oraz Andrew Duff. Zapewne nie jest to lista kompletna, gdyż biorąc pod uwagę heterogeniczny skład Konwentu i różnorodność językową trudno jest dotrzeć do wszystkich opracowań. Liczne wywiady uczestników pomagają w rekonstrukcji ich sposobów myślenia. Należy dodatkowo zwrócić uwagę na trzy istotne, unikatowe opracowania. Pierwsze z nich to artykuł Florence Deloche-Gaudez Le Secretariat de la Convention Europeenne – Un acteur influent, w którym analizuje ona utworzenie oraz rolę Sekretariatu pracującego pod kierunkiem Sir Johna Kerra8. Drugim jest porównanie podejmowania decyzji oraz wpływu instytucji na tekst końcowy w ramach konwentów oraz konferencji międzyrządowych przygotowane przez Dereka Beach9. Trzecie stanowi analiza argumentacji na forum Konwentu przygotowana przez Paula Magnette10. Wkład tych trzech naukowców pomaga lepiej zrozumieć procesy zachodzące w Konwencie oraz jego „otoczeniu politycznym”. 4 J. Barcz, Traktat Konstytucyjny UE – Raport aktualizacyjny, „Przegląd Środkowoeuropejski”, 2004, nr 38; J. Barcz Tzw. Traktat konstytucyjny – punkt wyjścia do dyskusji, ekspertyza na zamówienie MSZ, 3 lipca 2002; J. Barcz, C. Mik, A. Nowak-Far, Ocena Traktatu Konstytucyjnego: wyzwania dla Polski, Warszawa 2003. 5 J. J. Węc, Spór o kształt konstytucji europejskiej, „Przegląd Zachodni”, 2004, nr 3; J. J. Węc, Sprawa projektu traktatu konstytucyjnego w ostatniej fazie obrad Konwentu Europejskiego, [w:] M. Bankowicz, K. Szczerski (red.), Europa 25, Kraków 2004; J. J. Węc, Reforma instytucjonalna Unii Europejskiej w pracach Konwentu. Stanowisko Polski, [w:] M. Czajkowski, E. Cziomer (red.) Stanowisko Unii Europejskiej i jej sąsiadów w przededniu rozszerzenia, pod red., Kraków 2003; J. J. Węc, Reforma II filaru UE w pracach Konwentu Europejskiego, „Politeja”, 2004, nr 2. 6 S. Parzymies, Konwent w sprawie przyszłości Europy, „Stosunki Międzynarodowe”, 2002, nr 3-4, t. 26. 7 D. Hübner, On the future of the Union and Europeans, “Studies and Analysis” 2002, nr 4. (www.pwe.org.pl); G. Stuart, The Making of Europe’s Constitution, Londyn 2003; N. MacCormick, A Union of its Own Kind? Reflections on the European Convention and the proposed Constitution of the European Union, Luksemburg 2004. 8 http://www.sciences-po.fr/recherche/forum_europeen/prepublications/pol_eur_deloche.pdf 9 D. Beach, Towards a new method of constitutional bargaining? The role and impact of EU institutions in the IGC and convention method treaty reform, www.fedtrust.co.uk kwiecień 2003. 10 P. Magnette, Coping with constitutional incompatibilities. Bargains and rhetoric in the Convention on the Future of Europe, Jean Monnet Working Paper 2003 nr 14 www.jeanmonnetprogram.org/papers/03/031401.rtf 9 Ponadto należy wymienić prace i artykuły powstałe wokół ośrodków badawczych takich jak: • Europejski Instytut Uniwersytecki we Florencji (Philippe Schmitter, Neil Walker, Gerda Falkner); • Max-Planck-Institut – program analizy Białej Księgi na temat dobrego sprawowania rządów (governance) - Fritz Scharpf, Markus Jachtenfuchs, Adrienne Heritier, Beata Kohler-Koch; • artykuły oraz liczne książki wydane przez Federal Trust w Londynie (Andrew Duff, Brendan Donelly, Anna Verges, Richard T. Griffiths, Jo Shaw); • wkład grupy profesorów skupionej wokół Instytutu Studiów Europejskich na Wolnym Uniwersytecie Brukseli (Paul Magnette, Francoise de La Serre, Renaud Dehousse, Jean-Louis Quermonne, Mario Telo, Jean-Victor Louis, Christian Lequesne, Jean-Marc Ferry); • Szeroka dyskusja prowadzona w ramach konferencji organizowanych przez krakowski Instytut Studiów Strategicznych oraz Międzynarodowe Centrum Rozwoju Demokracji (Ziemowit Jacek Pietraś, Stanisław Miklaszewski, Stanisław Biernat, Michał Chorośnicki, Erhard Cziomer, Janusz Węc); • Dyskusje na łamach periodyków Polska w Europie oraz Unia&Polska; • Prace Kolegium Europejskiego w Natolinie (Leszek Jesień, Rafał Trzaskowski, Piotr Nowina-Konopka); • Działalność instytutów badawczych w Europie (Notre Europe Jacquesa Delorsa, European Policy Centre – EPC oraz Centre of European Policy Studies – CEPS w Brukseli; • Centrum Stosunków Międzynarodowych w Warszawie (Janusz Reiter, Marek A. Cichocki, Jerzy Kranz). Zasadność analizy fenomenu Konwentu w sprawie Przyszłości Europy Jednym z najważniejszych pytań dotyczących Unii Europejskiej jest kwestia natury tego zjawiska oraz możliwości jego ewolucji. Na przestrzeni ostatnich dwudziestu lat organizację tę oparto na nowym fundamencie - Traktacie z Maastricht. Wielokrotnie 10 poszerzano też jej skład oraz kompetencje. Wydaje się więc zasadne poszukiwanie przyczyn tych procesów oraz analiza sposobów ich przeprowadzenia. Do ważnych pytań należy także to, czy w funkcjonowaniu UE przeważa element kontynuacji czy też mamy do czynienia ze zmianami o charakterze rewolucyjnym. Celem pracy jest ustalenie, jakie nowe światło na naturę funkcjonowania UE rzuca utworzenie, prace i rezultat Konwentu w sprawie Przyszłości Europy. Wydaje się, że problematyka ta powinna budzić zainteresowanie przede wszystkim dwóch środowisk. Po pierwsze, polityków, gdyż wnioski, co do reguł funkcjonowania UE - jeżeli takowe da się wyodrębnić - powinny być pomocne przy ustalaniu strategii oraz taktyki polityki rządów i partii politycznych wobec negocjacji na poziomie europejskim. Po drugie, naukowców, gdyż rozpoznanie mechanizmów przemian w organizacji międzynarodowej może przyczynić się do lepszego ich przewidywania w przyszłości. Wnosi także nowe elementy do rozważań nad powstawaniem społeczności ponadnarodowej i zasad jej kształtowania. Podjęcie tej tematyki wydaje się istotne, nie tylko ze względu na rezultat prac Konwentu lat 2002/03 – Traktat ustanawiający Konstytucję dla Europy. Ważna jest także zgoda Rady Europejskiej, iż powinien stać się on elementem przyszłych procesów zmian traktatów - art. IV-443. Jednakże w dłuższej perspektywie Konwent może stać się elementem symbolizującym i stymulującym zmianę jakościową w całym procesie integracji. Sama jego struktura odzwierciedla wzrost znaczenia instytucji parlamentarnych w ciągu ostatnich lat. Prace obydwu Konwentów (także tego, który przygotował Kartę Praw Podstawowych w 2000 roku), mogą być traktowane jako proces adaptacji poszerzającej się UE do nowego układu wyzwań i relacji wewnętrznych. Po rozszerzeniu roku 2004, legitymizacja Unii Europejskiej staje się najpilniejszym zadaniem dla elit politycznych. Analiza powstania Konwentu oraz jego reguły wewnętrzne mogą być traktowane jako element istniejącego dorobku (acquis) Unii Europejskiej. Z tego też względu wymagają gruntownego przemyślenia. Praca posiada także silny aspekt praktyczny w związku z możliwością powołania nowego Konwentu w przyszłości. 11 Największą trudność nie stanowi zrozumienie idei nowych, ale porzucenie przeszłych. John Meynard Keynes Opisujemy teraźniejszość posługując się pojęciami z przeszłości. Walter Bagehot Rozdział I Konwent a teoria integracji Wciąż jeszcze przedwczesne wydają się analizy na temat wpływu powołania Konwentu oraz jego rezultatu na główne nurty teoretyczne integracji. Odrzucenie Traktatu Konstytucyjnego we Francji i Holandii stwarza dodatkową trudność dla długofalowych przewidywań. Sam Konwent doczekał się wielu analiz teoretycznych, które zwracają uwagę na jego rozliczne funkcje oraz zawierają sprzeczne oceny. Można uznać, iż dzięki dostępowi do licznych źródeł staje się on wygodnym narzędziem dla weryfikacji hipotez teoretycznych dotyczących nie tylko roli instytucji, ale także kierunku przemian w Europie. Sam Konwent znalazł się w cieniu licznych dyskusji na temat Traktatu Konstytucyjnego oraz jego szczegółowych rozwiązań. Wobec niepowodzeń referendów wydaje się jednak wskazane, by cofnąć się o krok w analizie i zwrócić więcej uwagi na problem jego genezy i dynamiki. Wobec wielości teorii i wątków, które wiążą się z szeroko rozumianą ideą integracji konieczne jest jednak, krótkie przybliżenie i krytyczna analiza pojęć, na których opiera się aktualny dyskurs o Unii Europejskiej. Konwent w sprawie Przyszłości Europy jest wyzwaniem teoretycznym, w którym jak w soczewce możemy odnaleźć ślady wszystkich dotychczasowych debat na temat natury procesu integracji europejskiej. Dotyczyły one takich kwestii jak rola idei, znaczenie przywództwa, powiązania między ekonomią, kulturą i polityką czy nawet roli przypadku w historii. Nie sposób jest się odnieść do nich wszystkich. Podobnie, z uwagi na ograniczoną ilość miejsca niemożliwym jest, by w jednym rozdziale przedstawić mnogość teorii dotyczących integracji europejskiej oraz ich możliwych implikacji dla 12 kwestii Konwentu. W związku z tym przedstawione zostaną jedynie wyselekcjonowane elementy, których naszkicowanie jest konieczne dla wyjaśnienia prac Konwentu. Do pierwszej kategorii należy zaliczyć teorię nauk społecznych zajmującą się wizjami porządku społeczno-prawnego na przestrzeni wieków. Teorie integracji stanowią niewątpliwie ważny wkład do tych rozważań, podobnie jak koncepcje państwa, suwerenności czy federalizmu. Swoistą klamrą dla tych rozważań jest dylemat legitymizacji systemów politycznych. W celu nadania struktury tym rozważaniom przedstawione zostaną cztery alternatywne wizje integracji europejskiej przy pomocy których można lepiej zrozumieć przestrzeń wyboru stojącego przed UE na początku XXI wieku. Kolejnym elementem analizy będzie przedstawienie trzech głównych nurtów tak zwanego nowego instytucjonalizmu. Jest to o tyle ważne, iż kontynuuje on tradycję postrzegania integracji w kategoriach procesu, a nie produktu końcowego. Tworzy on także szereg hipotez dotyczących Konwentu, które zostaną naszkicowane i przeanalizowane w kolejnych rozdziałach. Na końcu przedstawiony zostanie schemat zaproponowany przez dwoje niemieckich naukowców, Christine Reh oraz Wolfganga Wesselsa. Połączyli oni rozmaite oczekiwania wobec prac Konwentu w konkurencyjne hipotezy badawcze. Co ważne łączą one wiele poziomów analiz dotyczących całościowej roli Konwentu, procedury jego prac, tworzenia dokumentu końcowego oraz podstaw legitymacji. 1. Teoria federalizmu i idea państwa Teoria integracji to młoda gałąź szeroko rozumianych nauk politycznych, która sytuuje się na pograniczu politologii porównawczej oraz stosunków międzynarodowych. Czerpie także obficie z osiągnięć innych nauk społecznych, przede wszystkim socjologii, historii i ekonomii. W ciągu pięćdziesięciu lat swego rozwoju stała się areną licznych sporów, których źródło często leżało w przemianach pokrewnych dyscyplin. Także wydarzenia polityczne wywierały zasadniczy wpływ na rozważania teoretyków. Postępy w integracji europejskiej stawały się wielokrotnie stymulacją dla konkurencyjnych teorii. 13 1.1 Teoria federalizmu Debata nad ideą i zastosowaniem federalizmu w Europie nie rozpoczęła się po II wojnie światowej11. Jest ona nierozłącznie związana z przemianami porządku europejskiego już od czasów średniowiecza. Jednym z największych problemów jest jednak to, iż rozmaite interpretacje tej idei utrudniają rzeczową dyskusję. Głównym punktem odniesienia dla federalizmu stało się niewątpliwie powołanie Stanów Zjednoczonych Ameryki. Istniejące od tego czasu łączenie doświadczeń USA z dorobkiem federalizmu wydaje się często zubażać tę ideę. Po pierwsze, często identyfikuje się ją z postawą rewolucyjną, której celem jest zakwestionowanie dotychczasowej tradycji. Nie zawsze jednak idea współpracy między społecznościami musi się rozpoczynać „bostońskim piciem herbaty” i konfliktem. Drugim negatywnym aspektem immanentnie złączonym z federalizmem stała się obserwowalna tendencja, iż federacje kończą się rozpadem bądź centralizmem. Bardzo trudno jest zachować równowagę pomiędzy poziomami władzy. Doświadczenia Stanów Zjednoczonych Ameryki, gdzie władza federalna została znacząco wzmocniona w wyniku wielu procesów stanowi punkt odniesienia dla przeciwników idei federalnej. Teoria federalizmu jest wydaje się najstarszym, a równocześnie najczęściej nadinterpretowanym podejściem do problematyki integracji. Została ona częściowo zdyskredytowana poprzez przypisywaną jej niechęć do idei państwa narodowego12. Wielu polityków brytyjskich i francuskich postrzega ideę federacji europejskiej w kategoriach powstania nowego imperium, które wchłonęłoby dotychczasowe państwa narodowe. Dla spadkobierców Charlesa de Gaulla federacja europejska umożliwiłaby przedłużenie geniuszu francuskiego. Dla Brytyjczyków, których imperium rozpadło się przecież dopiero pięćdziesiąt lat temu, federacja europejska jest uosobieniem podporządkowania korony brytyjskiej zewnętrznemu panowaniu. Zwolennicy federalizmu w Europie opierają się najczęściej na swych własnych doświadczeniach państwowych. Republika Federalna Niemiec czy Belgia są państwami federalnymi. Z 11 R. Coudenhove-Kalergi, Pan-Europa, Genewa, 1923; S. Konopacki, Dylematy federalizmu europejskiego, “Studia Europejskie” 1998, nr 4; M. Burgess, Federalism [w:] T. Diez, A. Wiener, European Integration Theory, Oxford 2004. 12 M. Burgess, Federalism [w:] T. Diez, A. Wiener, European Integration Theory, Oxford 2004, s. 32. 14 drugiej strony szerokie poparcie federalizmu ze strony Włochów jest często interpretowane jako zniuansowana koncepcja eurokomunizmu, bądź też dążenie do zastąpienia niewydolnego państwa poprzez nadrzędną formę władzy. Jak wskazuje Ferdinand Kinsky federalizm jest próbą rozwiązania fundamentalnego problemu stosunków międzynarodowych i kwestii władzy państwowej. Dla zobrazowania tworzy on schemat przedstawiający oś istnienia władzy. Na jednym jej krańcu znajduje się anarchia, a na drugim centralizm13. Anarchia oznacza możliwość zachowania różnorodności, jednakże powoduje stan niepewności i brak wspólnych standardów. Centralizm zaś, zapewnia porządek, kanon wartości, reguł i zasad, niszczy jednak różnorodność, która jest mu obca. Klasycznym przykładem dominacji anarchii w historii Europy może być okres wojny trzydziestoletniej, gdzie w imię prawa do swobody kultu poświęcono dotychczasowe zasady wspólnoty chrześcijańskiej. Z drugiej strony dążeniami centralistycznymi można określić próby budowy imperiów przez Napoleona, Hitlera czy Stalina. Do klasycznych przykładów dążeń do harmonizacji należy wprowadzanie przez Napoleona jego kodeksów cywilnych na terenach podporządkowanych. Według Kinsky’ego naczelna zasada federalizmu może być opisana mottem: „Tak dużo różnorodności, jak to tylko możliwe. Tyle harmonizacji, ile to koniecznie niezbędne”14. Można by uznać, iż ucieleśnia ją także zasada pomocniczości (subsydiarności). Wydaje się jednak, iż takie rozumienie federalizmu nie jest powszechne w polityce europejskiej, która wciąż określana jest względem paradygmatu państwa narodowego. Można wskazać, iż występowanie tendencji decentralizacyjnych w dużych państwach europejskich, świadczy o pewnym wpływie idei federalizmu. Dewolucja w Wielkiej Brytanii (uznanie podmiotowości Walii, Szkocji oraz Irlandii Północnej), uznanie autonomii Basków czy Katalończyków w Hiszpanii, decentralizacja Polski czy Francji mogą być sygnałami o odejściu od idei niepodzielnej władzy rządu centralnego. Jednakże sprawy Korsyki, Szkocji czy chociażby Czeczeni wciąż wywołują gorące spory polityczne, pokazując, iż idea niepodzielności, monopolu władzy jest główną osią myślenia wielu polityków. 13 14 F. Kinsky, The Future of Europe, Nicea 2000, s. 9. Ibidem s. 10. 15 Jak wskazuje Burgess, najczęściej uznaje się, iż ruch zwolenników federalizmu osiągnął szczyt swego wpływu zaraz po II wojnie światowej. W czasie Kongresu w Hadze, w maju 1948 roku, federaliści byli szczególnie aktywni i wpływowi. Nieprawdą jest jednak, iż po niepowodzeniu projektu Europejskiej Wspólnoty Obronnej w 1954 roku przeszli oni do lamusa historii. Sugerowałoby to, iż ich wpływ był jedynie przejściowy, epizodyczny, podczas gdy, zdaniem Burgessa, cechowała go ciągłość myślenia oraz działań15. Popularność federalizmu wiąże się najczęściej z bezpośrednim doświadczeniem II wojny światowej oraz zagrożeniem kolejną wojną. To wśród członków europejskiego ruchu oporu narastało przekonanie o nieuchronności zmian w powojennej Europie. Pokonanie Hitlera miało być jedynie pierwszym krokiem. Federalizm stanowił jedną z koncepcji uporządkowania kontynentu na nowo. Na tym gruncie powstało wiele koncepcji oraz strategii politycznych osiągnięcia „Europy federalnej”. Najsłynniejszym dokumentem, który powstał w okresie II wojny światowej był Manifest z Ventone spisany pod kierunkiem Altiero Spinelliego oraz Ernesto Rossiego. W grudniu 1946 roku powołano w Bazylei Unię Europejskich Federalistów (UEF). Także w późnych latach czterdziestych powstały liczne doktryny federalizmu, których rozbieżność doprowadziła do ideologicznego podziału UEF w latach 1955-56. Do najważniejszych propagatorów ruchu należeli Alexander Marc, Henri Brugmans oraz Denis de Rougemont. Nie można pominąć roli federalistów w projektach EWO oraz EWP na początku lat pięćdziesiątych. Spinelli, będąc sekretarzem generalnym włoskiego Ruchu Europejskich Federalistów silnie wpływał na poparcie rządu włoskiego dla idei federalnych. Poglądy Spinelliego można określić jego słowami jako ‘radykalizm demokratyczny’. Zgodnie z nim bezpośrednio wybrane zgromadzenie europejskie powinno przygotować traktat dla Europy, który stanowiłby „zarodek głosu powołującego wspólnotę” (embryonic constituent voice) oraz stał się motorem europejskiej opinii publicznej. Echa tego myślenia są obecne w Europie do dziś. Postulat jednorazowej gwałtownej przemiany Europy w federację mógłby zostać urzeczywistniony poprzez zgromadzenie parlamentarne, które stworzyłoby dokument o randze konstytucyjnej i zadeklarowałoby jego nadrzędność wobec systemów krajowych. Powstanie konstytucji 15 M. Burgess, Federalism [w:] T. Diez, A. Wiener, European integration theory, Oxford 2004, s. 31. 16 miało w świetle jej zwolenników zapoczątkować zmianę jakościową (qualitative leap, saut constitutif) i stworzyć poczucie wspólnoty, które przełamałoby dotychczasową niechęć i nacjonalizmy. Wydaje się jednak, iż federalizm w tym ujęciu nie wziął pod uwagę sił sprzeciwiających się powołaniu wspólnego tworu politycznego, czego ilustrację stanowi sprzeciw francuskiego Zgromadzenia Narodowego wobec projektu Europejskiej Wspólnoty Obronnej w 1954 roku. Wobec niepowodzenia tych planów, nurt „federalizmu radykalnego” przestał odgrywać dominującą rolę w debacie. Przez kolejnych trzydzieści lat główny spór dotyczący natury procesów integracyjnych toczył się między neofunkcjonalistami a realistami16. Lata osiemdziesiąte to kolejny wzrost zainteresowania integracją europejską w związku z podpisaniem Jednolitego Aktu Europejskiego. Równocześnie wraz z ponownym odkryciem roli instytucji w życiu politycznym rozpoczynają się coraz szersze badania oparte na założeniach neo-instytucjonalizmu17. Problemy z ratyfikacją Traktatu z Maastricht oraz zmniejszające się poparcie dla idei integracji w latach dziewięćdziesiątych spowodowało pojawienie się nowego kierunku badań. W centrum uwagi znalazła się szeroko rozumiana legitymizacja systemu, który został powołany Traktatem o Unii Europejskiej. Dyskusja o deficycie demokracji, zwróciła ponownie uwagę badaczy na dorobek federalizmu. W opozycji do tego kierunku myślenia umocniły się nurty odżegnujące się od idei polityzacji struktur unijnych. Obok doktryny zarządzania publicznego (governance), powstała teoria sieci polityk wspólnotowych (policy networks). Wszystkie te podejścia rozwijają się i nawzajem uzupełniają. Bardzo silny wpływ na debatę, zarówno naukową jak i polityczną wywarło przemówienie Joschki Fischera z maja 2000 roku18. Przełamał on swoiste tabu dotyczące posługiwania się takimi zwrotami jak federacja czy konstytucja europejska. Otworzyło to na nowo liczne pola badań, szczególnie w oparciu o dorobek politologii porównawczej. 16 Szerzejna ten temat w K. Żukrowska, Stosowanie teorii integracji w praktyce europejskiej, “Polska w Europie” 2003, nr 1, s. 116 oraz L. Cram, Integration theory and the study of the European policy process: towards a synthesis of approaches, [w:] J. Richardson (red.), European Union. Power and policy-making, London 2001. 17 M. A. Pollack, The New Institutionalisms and European Integration, [w:] T. Diez, A. Wiener, European Integration Theory, Oxford 2004 oraz R. Trzaskowski, Dynamika reformy systemu podejmowania decyzji w Unii Europejskiej, Warszawa 2005 s. 41. 18 Bardzo ciekawe analizy zostały zaprezentowane w trakcie sympozjum Katedry Jeana Monneta Szkoły Prawa z Harvardu: Responses to Joschka Fischer, 2000 www.jeanmonnetprogram.org 17 Najbardziej interesujące analogie dotyczą Stanów Zjednoczonych Ameryki, Belgii, Kanady oraz Szwajcarii19. 1.2 Idea państwa Jednym z największych problemów teorii integracji europejskiej jest ciągłe odwoływanie się do idei państwa, tak jak je rozumiano jeszcze w XIX wieku. Poglądy Wilhelma Friedricha Hegla, zgodnie z którymi państwo jest celem ostatecznym, w którym urzeczywistnia się wolność20, wciąż stanowią zasadniczy punkt odniesienia dla współczesnych dyskusji. Nałożenie się idei państwa i narodu jest stałą dominantą dyskusji o UE. Częstokroć utrudnia nam to postrzeganie rzeczywistości, która wymyka się takiemu schematowi. Doświadczenia wojen i totalitaryzmów wprowadziły pewną ostrożność w rozważaniach nad ideą państwa narodowego. Wciąż jednak stanowi ono swoisty kanon przy opisie współczesnego świata. Jak wskazuje profesor Andrzej Sylwestrzak, utworzenie Unii Europejskiej i jej ewolucja powinny nakłonić nas do rewizji kilku fundamentalnych pojęć ukształtowanych przez doktrynę polityczną. Należy do nich przede wszystkim idea suwerenności uformowana w najbardziej wyrazistej postaci przez Bodinusa. ...Jean Bodin (1530-1596) w swym pomnikowym traktacie „Sześć ksiąg o Rzeczypospolitej” opublikowanym w 1576 r., a więc w szczytowym okresie wojen religijnych we Francji, odwołał się do idei suwerenności państwa, tak w znaczeniu suwerenności zewnętrznej, jak wewnętrznej, będącej podstawową wartością ochrony zbiorowości przed samodestrukcją (...) Suwerenność określa byt i sens funkcjonowania państwa jako całości w tym również znaczeniu, iż jej posiadanie decyduje o fakcie istnienia państwa, a więc suwerenność – odwołując się do terminologii Arystotelesa – jest „wartością potencjalną”, a odwołując się do Bodinusa suwerenność okazuje się wartością kreatywną21. ... 19 T. C. Fischer, Comparative Federalism: The United States and the European Community [w:] K. Halibronner, The Future of Europe – Centralized and Decentralized Approaches, Bonn 1994 www.fedtrust.co.uk 20 Słownik myśli społeczno politycznej, Bielsko-Biała 2004 s. 363. 21 A. Sylwestrzak, Unia Europejska w świetle historii doktryn politycznych [w:] S. Dudzik (red.) Konstytucja dla Europy. Przyszły fundament Unii Europejskiej, Kraków 2005 s. 29-34. 18 W dobie globalizacji myślenie o suwerenności wyłącznej wydaje się anachronizmem. Jednakże na początku XXI wieku wciąż króluje automatyzm w łączeniu idei państwa, narodu i suwerenności. Wydaje się, iż szczególnie wobec doświadczeń integracji, konieczne jest przemyślenie tych pojęć na nowo. Wojny światowe, które wybuchły w Europie w pierwszej połowie XX wieku doprowadziły do „zniszczenia” kontynentu i przejęcia władzy światowej przez USA i ZSRR. Mimo iż od ich zakończenia minęło sześćdziesiąt lat, wciąż nie zbudowano systemu, który chroniłby ludzkość przed ich powtórzeniem. Jego podstawy teoretyczne sformułował w 1795 roku Immanuel Kant. Zaproponował on wyjście z dylematu, w którym znajdowała się ówczesna Europa. Zamiast toczyć niekończące się wojny, których ofiarami stawali się przede wszystkim zwykli ludzie, należało utworzyć federację wolnych państw22. Tak powstały „związek pokoju” nie miałby na celu zdobycia jakiejś władzy państwowej, lecz dążyłby jedynie do utrzymania i zapewnienia wolności państwom doń należącym23. Problem powstrzymania dążeń do centralizacji stanowi jednak jedno z największych wyzwań dla idei federalizmu. Nałożenie się na siebie idei państwa i narodu, jest procesem historycznym, który wbrew obiegowym opiniom wcale nie jest wypełnieniem jakiegokolwiek prawa dziejów. Ważnym elementem naszego myślenia o państwie narodowym jest automatyczne przypisywanie mu legitymizacji. Stanowi to jeden z fundamentów naszego postrzegania świata i w pewien sposób zakłóca trzeźwy ogląd rzeczywistości. Czy legitymizacja jest zasobem dostępnym jedynie państwu narodowemu? Wydaje się, iż także inne formy organizacji, niekoniecznie oparte na wspólnocie etnicznej mogą z sukcesem istnieć na arenie międzynarodowej i wewnętrznej. 2. Dylematy legitymacji Jednym z najważniejszych wyzwań intelektualnych naszych czasów jest znalezienie odpowiedzi na problem legitymizacji systemu Unii Europejskiej. Wiąże się 22 I. Kant, Do wiecznego pokoju, Toruń 1995. A. Sylwestrzak, Unia Europejska w świetle historii doktryn politycznych [w:] S. Dudzik (red.) Konstytucja dla Europy. Przyszły fundament Unii Europejskiej, Kraków 2005 s. 44. 23 19 ono z zakończeniem tzw. przyzwolenia społecznego (permissive consensus), które w oczach wielu komentatorów towarzyszyło Unii aż do negocjacji roku 1991. Od tego momentu trwa okres silnej polityzacji problematyki integracji europejskiej. Zdaniem Davida Beethama i Christophera Lorda legitymizacji Unii Europejskiej można poszukiwać w oparciu o trzy różne kierunki myślenia24. Pierwszym z nich jest szeroko rozumiana tożsamość. Rozwijana może być ona na gruncie idei europejskości, ale także w oparciu o kosmopolityczną wizję ludzkości, która przekracza granice narodu. Tożsamość może być wynikiem wspólnej interpretacji historii, poprzez wyodrębnienie ‘obcego’ bądź też w wyniku aktu powołania jej do życia. W odniesieniu do państwa narodowego tę ostatnią funkcję pełnią często konstytucje. Tożsamość opiera się najczęściej na porozumieniu, co do istnienia wspólnego „ethos”. Może być ono konstruowane w oparciu o mity, tradycje, odniesienie do podzielanych przez większość wartości. Historia integracji europejskiej to także proces określania, czym jest Europa. Wydaje się, że w ciągu ostatnich kilku lat coraz częściej do kategorii obcych (innych) pretendują Amerykanie, Turcy i Rosjanie. Efektem ubocznym takiego postrzegania przestrzeni jest swoisty nacjonalizm, który może stać się przyczyną nowych konfliktów i rywalizacji. Drugą koncepcją jest postrzeganie integracji poprzez kwestię procedur, które są respektowane. W Europie podstawowym odniesieniem jest tu szeroka kategoria demokracji, przestrzegania praw człowieka i ochrony mniejszości. Od lat dziewięćdziesiątych zaczęto używać tego wzorca także wobec instytucji i procesów unijnych. W dyskusjach pojawiło się pojęcie deficytu demokracji, który obrazowany jest paradoksem dotyczącym roli Parlamentu Europejskiego. Z jednej strony Parlament jest jedyną instytucją unijną wybieraną bezpośrednio (demokratycznie) przez obywateli Unii. Jednakże uczestnictwo w tych wyborach pozostaje na niskim poziomie, co dla wielu stanowi argument dla jego marginalizacji. Także sam Parlament domaga się większego wpływu na procesy unijne postulując, iż konieczne jest usunięcie deficytu demokracji. Należy tutaj jednak zauważyć, iż takie rozumienie koncepcji deficytu demokracji opiera się na wizji demokracji parlamentarnej charakterystycznej dla państwa narodowego. Faktem jest natomiast to, iż przenoszenie kolejnych kompetencji na poziom unijny często 24 D. Beetham, C. Lord, Legitimacy in the European Union, Cambridge, 1998 s. 23. 20 utrudniało ich kontrolę demokratyczną przez parlamenty narodowe. Wzmocniło to znacząco niezależność rządów i arbitralność ich decyzji. Ostatnim elementem budującym uznanie władzy jest jej skuteczność w rozwiązywaniu problemów. Do najważniejszych z nich należy bezpieczeństwo, przez długi czas rozumiane jako brak wojen oraz rozwój gospodarczy gwarantujący zamożność społeczeństwa. Zgodnie z tą koncepcją wyborcy i państwa akceptują system decyzyjny na tyle, na ile są zadowoleni z realizacji swych potrzeb. Wydaje się, iż ten sposób postrzegania Unii dominował szczególnie pośród elit w czasie pierwszych dekad integracji. W ostatnich latach pojawiła się idea budowy legitymizacji Unii poprzez system ochrony praw obywateli. Jednym z elementów takiego myślenia wydaje się Karta Praw Podstawowych przygotowana przez pierwszy Konwent25. Napotyka ona jednak na głosy krytyczne utrzymujące, iż ten kierunek rozwoju doprowadzi jedynie do dalszego skomplikowania istniejących mechanizmów ochrony praw człowieka. 2.1 Deficyt legitymizacji czy brak komunikacji? Nie wszyscy jednak badacze zgadzają się z tezą o niewystarczającej legitymizacji integracji europejskiej. Część z nich, jak Christoph Meyer, wskazuje raczej na problem nieskutecznej komunikacji pomiędzy instytucjami a obywatelami26. U jej źródeł leży wiele nakładających się czynników, które autor analizuje na przykładzie Komisji Europejskiej. Po pierwsze, podział władzy politycznej pomiędzy wieloma instytucjami i poziomami władzy nie pozwala na skoordynowaną politykę informacyjną. Po drugie, służby prasowe nie posiadają właściwych kadr. Dominuje w nich podejście technokratyczne, a nie nastawienie na dostarczanie informacji dla przeciętnego obywatela. Największym jednak problemem jest to, iż system władzy w Unii opiera się na wyciszaniu konfliktów politycznych oraz utrudnia przypisanie odpowiedzialności politycznej. Leży to w interesie państw członkowskich, które starają się uniknąć kontroli publicznej oraz skupić niezadowolenie na samej Komisji Europejskiej. 25 Szerzej na temat prac pierwszego Konwentu w rozdziale II. C. Meyer, Political Legitimacy and the Invisibility of Politics: Exploring the European Union’s Communication Deficit, “Journal of Common Market Studies”, 1999, nr 4. 26 21 Podobne argumenty padają ze strony Josepha Weilera27. Proponuje on utworzenie w internecie specjalnej bazy danych, w której znalazłyby się wszystkie dokumenty oraz decyzje podejmowane przez instytucje i organy unijne. Swoją propozycję Weiler ochrzcił mianem: Lexcalibur – European Public Square (Agora Europejska). Pozwoliłaby ona nie tylko na śledzenie prac legislacyjnych czy procesów tworzenia aktów wykonawczych, ale także na wskazanie konkretnych osób czy państw, które są w nie zaangażowane. Spór na temat legitymizacji Unii Europejskiej zatacza szerokie kręgi. Zaangażowani są w niego politycy, intelektualiści, dziennikarze i przedstawiciele organizacji pozarządowych. Można uznać, iż dotyczy on podwójnie samego Konwentu w sprawie Przyszłości Europy. Po pierwsze, jak wskażę w rozdziale trzecim, zwołanie Konwentu było odpowiedzią na nakreśloną powyżej dyskusję. Po drugie jednym z podstawowych zadań samego Konwentu było uzgodnienie wspólnej odpowiedzi na wyzwania określone w Deklaracji z Laeken. Można postawić wręcz pytanie, czy prace Konwentu legitymizują Unię Europejską? Czy jego skład, sposób procedowania oraz wizerunek wzmacniają poparcie dla szeroko rozumianej idei integracji. Odrębnym pytaniem jest, czy konkretny rezultat prac Konwentu w sprawie Przyszłości Europy – Traktat Konstytucyjny, jest najlepszą odpowiedzią na dylematy postawione przed jego twórcami. W moim głębokim przekonaniu należy osobno rozpatrywać te dwie kwestie. Pozytywna odpowiedź na jedną z nich wcale nie musi skutkować podobną oceną drugiej. Odrzucenie Traktatu we Francji i Holandii stwarza bardzo ciekawą sytuację, która pozwala choćby częściowo rozgraniczyć kwestię Konwentu i Traktatu Konstytucyjnego. 2.2 Idea konstytucji Dla wielu polityków i naukowców najbardziej skutecznym sposobem zbudowania legitymizacji UE jest oparcie jej na swego rodzaju konstytucji. Propagatorem takiego podejścia został Jürgen Habermas28. Opisanie 27 całego zakresu problematyki J.H. H. Weiler, The Constitution of Europe, ‘Do the new clothes have an emperor?’ and other essays on European Integration, Cambridge 1999, s. 351. 28 J. Habermas, Why Europe needs a Constitution, “New Left Review”, 2001, nr 4. 22 konstytucjonalizmu wykracza poza ramy tej pracy29. Bardzo użytecznym jest jednak podział modeli konstytucji zaproponowany przez Richarda Bellamy’ego30. Pierwszy z modeli opiera się na francuskiej tradycji republikańskiej (Rousseau, Sieyes). Źródło legitymacji i praw stanowi w nim suwerenny lud. Parlament posiada władzę konstytucyjną jako reprezentant narodu. Nie ma tu miejsca dla niezależnych instytucji takich jak bank centralny czy sąd najwyższy. Wola ludu, wyrażana w referendum stanowi najważniejsze źródło legitymizacji władzy. Drugi model, zdaniem Bellamy’ego. może być luźno identyfikowany z tradycją niemiecką (Kelsen). Najważniejszą wartością są tu podstawowe prawa człowieka, które stanowią suwerenną normę podstawową. To podejście postuluje zastąpienie władzy ludzi przez rządy prawa. Sąd najwyższy jest strażnikiem konstytucji, która jest relatywnie stabilna. Ostatni sposób postrzegania konstytucji może być identyfikowany z angielską tradycją prawa zwyczajowego (common law). Naczelną zasadą jest podział kompetencji pomiędzy legislatywę, egzekutywę oraz organy sądownicze. Rozwiązywanie konfliktów następuje w drodze negocjacji pomiędzy nimi. Żadne też z nich nie posiada nadrzędnej władzy nad pozostałymi. Zastosowanie modeli pierwszego lub drugiego oznaczałoby uznanie Unii Europejskiej za ustabilizowany system polityczny. Można przyjąć hipotezę, iż zaakceptowanie projektu Spinelliego z 1984 roku31 oznaczałoby swoistą supremację bezpośrednio wybranego Parlamentu Europejskiego. Byłoby, więc zastosowaniem modelu „francuskiego”. Trudno też nie odnaleźć analogii pomiędzy modelem „niemieckim”, a poparciem rządu Schrödera dla stworzenia Karty Praw Podstawowych. Jak wskazuje Bellamy, model angielski oparty na teorii „władz wymieszanych” byłby najbardziej wskazanym dla ewoluującej Unii Europejskiej. Zapewnia on nie tylko podział władzy w zależności od funkcji, ale także zapewnia równowagę pomiędzy różnymi grupami ludzi i regionami. Zgodnie z tym modelem porządki prawne państw narodowych oraz Unii Europejskiej pozostają w ciągłym procesie wzajemnego dostosowania i 29 Szerzej na ten temat pisze J.H. H. Weiler, The Constitution of Europe, ‘Do the new clothes have an emperor?’ and other essays on European Integration, Cambridge 1999 oraz J. Gerkrath, L’emergence d’un droit constitutionnel pour l’Europe, Bruxelles 1997. 30 R. Bellamy, Which Constitution for What Kind of Europe? Three Models of European Constitutionalism, “Constitution on-line Papers”, 2003 www.fedtrust.co.uk 31 Draft Treaty establishing the European Union, przyjęty przez Parlament Europejski 14.02.1984 roku pełny tekst: http://www.eurotreaties.com/eurotexts.html#spinellitext 23 porozumiewania. Co najważniejsze pozwala on na dalszy rozwój integracji europejskiej poprzez utrzymanie ram dialogu i współpracy. 3. Jak opisać rzeczywistość UE? Na początku XXI wieku, wciąż jeszcze brakuje nam adekwatnych pojęć dla opisania rzeczywistości Unii Europejskiej. Posługujemy się nieostrymi określeniami suwerenności, federacji, konstytucji, państwa, narodu. Często zapominamy, że pojęcia te mają różnorakie znaczenie w każdym z krajów. Wyzwanie stanowią także ciągłe zmiany, które obserwujemy w procesie integracji. Trudno jest opisać coś, co zmienia swój zasięg wertykalny (pogłębienie) i horyzontalny (poszerzenie). Już z racji tego, używa się zazwyczaj pojęcia procesu integracji, gdyż jego rezultat wciąż stanowi wielką niewiadomą. Coraz częściej naukowcy tworzą własny aparat pojęciowy, by wyjść poza tradycyjne kanony myślenia. Jo Shaw wprowadziła pojęcie politei32, by uciec od dychotomii państwo – organizacja międzynarodowa. Podobny manewr językowy zastosowała Kalypso Nicolaidis. Zamiast używać pojęcia demokracji, zakładającego istnienie demosu, zaproponowała potraktowanie Unii jako demoi-kracji, czyli systemu składającego się z wielu demosów33. Wciąż jeszcze łatwiej jest stwierdzić, czym Unia nie jest, niż znaleźć adekwatną nazwę. Zdaniem Williama Wallace’a, Unia Europejska to mniej niż federacja, więcej zaś niż sposób sprawowania władzy (regime)34. Omawiając procesy wiodące do powołania Konwentu w sprawie Przyszłości Europy nie sposób pominąć kwestii wizji końcowego kształtu integracji europejskiej. Aby lepiej je wyjaśnić warto posłużyć się pewnymi uproszczonymi schematami. Jedna z najcelniejszych koncepcji ich klasyfikacji została zaproponowana przez Markusa Jachtenfuchsa, Thomasa Dieza oraz Sabine Jung35. Zaproponowali oni cztery idealne modele. Dwa z 32 J. Shaw, The Paradox of the European Polity, [w:] “State of the European Union 5: Risks, Reform, Resistance, and Revival”, Oxford 2000. 33 K. Nikolaidis, The New Constitution as European Demoi-cracy? “The Constitution on-line Paper”, 2003, nr 38 www.fedtrust.co.uk 34 W. Wallace, Less than a federation, more than a regime; the Community as a political system [w:] Policy making in the European Union redakcja W. Wallace, H. Wallace, C. Webb, s. 403-436, New York 1983. 35 M. Jachtenfuchs, T. Diez, S. Jung, Which Europe? Conflicting Models of a Legitimate European Political Order, “European Journal of International Relations”, 1998, vol. 4, s. 409. 24 nich: współpraca międzyrządowa (intergovernmental cooperation) oraz państwo federalne (federal state) są opisane na kanwie państwowości (statehood). Dwa pozostałe: wspólnota ekonomiczna (economic community) oraz sieć (network) wykraczają poza wizję państwa. Każdy z modeli opiera się na innych źródłach legitymizacji. Współpraca międzyrządowa jest tym, co potocznie nazwane zostało Europą państw narodowych i opiera się na ich wewnętrznych źródłach legitymacji. Państwo federalne opiera się na podwójnej legitymizacji, zapewnianej przez dwie izby parlamentu: izbę reprezentantów państw oraz izbę delegatów obywateli. Wspólnota ekonomiczna zasadza się na legitymizacji gwarantowanej przez efektywność ekonomiczną. Najtrudniejszą koncepcją jest wizja sieci. Zakłada ona współistnienie wielu elementów zapewniających poparcie. Sieć europejska bazowałaby na jak najsilniejszym uczestnictwie w procesach podejmowania decyzji, zarówno jednostek jak i rozmaitych grup, opartych nie tylko na elemencie terytorialnym czy etnicznym, ale także funkcjonalnym. Zakłada ona możliwość nakładania się różnych źródeł tożsamości oraz równoczesnego uczestnictwa w różnych grupach, w zależności od natury problemu. Więzy pomiędzy tymi grupami zasadzałyby się na praktyce trwałej współpracy. Jak wskazują autorzy wizja sieci opiera się na ideach „federalizmu społecznego” Jahannesa Althusiusa oraz wizji radykalnej demokracji Pierra Josepha Proudhona. Przeprowadzone badania potwierdzają tezę, iż wszystkie powyższe idee organizacji Europy są obecne w polityce europejskiej. Co więcej, można je przypisać poszczególnym partiom politycznym (autorzy uczynili to dla partii z Niemiec, Francji oraz Wielkiej Brytanii). Współpraca międzyrządowa jest naczelną ideą konserwatystów oraz komunistów francuskich. Państwo federalne uzyskuje poparcie liberałów we wszystkich krajach oraz chrześcijańskich demokratów we Francji i Niemczech. Wspólnota ekonomiczna to najlepsza formuła dla Europy wedle konserwatystów brytyjskich, a także części socjaldemokratów we wszystkich krajach. Wizja sieci jest popierana przez ugrupowania Zielonych w Niemczech i Wielkiej Brytanii. Co więcej zdaniem autorów, powyższe preferencje wykazują małą zmienność na przestrzeni historii Wspólnot36. 36 Ibidem, s. 433. 25 W swych wnioskach autorzy sugerują, iż w przyszłości Unia Europejska będzie rozpatrywana przez różne podmioty na arenach krajowych w diametralnie różny sposób w oparciu o odrębne kryteria normatywne. Będzie to powodowało, że każde z popularnych rozwiązań, takich jak przyjęcie konstytucji europejskiej, utworzenie Europy obywatelskiej czy wzmocnienie roli państw narodowych będzie miało ograniczony, bądź negatywny skutek, na akceptację integracji w każdym z krajów. Na podstawie powyższej analizy można wnioskować, iż wszelkie próby jednoznacznego umocowania UE mogą zakończyć się wzmożoną kontestacją. Badania te pokazują na jeden z wielu paradoksów integracji. 4. Orientacja teorii na proces. Nowy instytucjonalizm W związku ze sporem, co do ostatecznego kierunku integracji, zarówno politycy jak i naukowcy starali się koncentrować na samych procesach zmian politycznych, jakie zachodziły w Europie Zachodniej. Początkowo główną osią niezgody okazała się rola aktorów pozarządowych w stymulowaniu i przeprowadzaniu zmian. Neofunkcjonaliści uznawali, iż Komisja, Parlament Europejski, organizacje przemysłowe i finansowe realizują swe własne interesy w procesie integracji. Najczęściej przywoływanym dowodem była polityka wokół zmian traktatów założycielskich oraz utworzenie jednolitego rynku37. Odmienną interpretację tych zmian proponowali realiści, uznając dominującą rolę państw oraz interesów, które one agregują w swej polityce zagranicznej. Do najbardziej znanych naukowców, którzy preferują ten sposób wyjaśniania postępów integracji należą Amerykanie: Stanley Hoffmann oraz Andrew Moravcsik38. Ten ostatni stworzył jeden z 37 Do klasycznych prac w tej dziedzinie należą: E. B. Haas, The Uniting of Europe. Political, Social and Economic Forces, Stanford 1958; R. Corbett, The EP’s role in closer EU integration, London 1998; T. Christiansen, The role of supranational actors in EU treaty reform, “Journal of European Public Policy”, 2002, nr 1; P. Budden, Observations on the Single European Act and ‘relaunch of Europe: a less ‘intergovernmental’ reading of the 1985 Intergovernmental Conference, “Journal of European Public Policy”, 2002, nr 1. 38 S. Hoffmann, The European Sisiphus. Essays on Europe, 1964-1994, Boulder 1995; A. Moravcsik, Preferences and Power in the European Community: A Liberal Intergovernmentalist Approach, “Journal of Common Market Studies”, 1993, vol. 31, No 4, s. 473-523; A. Moravcsik, K. Nikolaidis, Keynote Article: Federal Ideals and Constitutional Realities in the Treaty of Amsterdam, “Journal of Common Market 26 najbardziej Moravcsika, przekonywujących nazwana opisów liberalnym historii integracji podejściem europejskiej39. międzyrządowym Teoria (liberal intergovernmentalism), łączy elementy liberalizmu w sferze polityki wewnętrznej oraz realizmu w polityce zagranicznej. Jest też bardzo skutecznym narzędziem w tłumaczeniu procesu negocjacji oraz rezultatów poszczególnych konferencji międzyrządowych. Dużo gorzej jednak radzi sobie z szerszym procesem zmian w Europie. Jak wskazuje Rafał Trzaskowski: ...Kiedy podczas analizy integracji europejskiej skoncentrujemy się tylko na jednym konkretnym wydarzeniu, wtedy liberalne podejście międzyrządowe najczęściej okaże się adekwatne do jego wyjaśnienia. Kiedy jednakże integrację postrzegać będziemy jako zinstytucjonalizowany proces historyczny, podlegający ciągłej ewolucji, wtedy luki w kontroli państw członkowskich oraz instytucjonalne ograniczenia, jakim muszą się one poddawać staną się bardziej widoczne, a obu tych zjawisk podejście międzyrządowe nie tłumaczy w zadawalający sposób40. Jeden z głównych oponentów Moravcsika, Thomas Christiansen wskazuje na liczne słabości podejścia międzyrządowego. Po pierwsze, nie do końca wyjaśnia ono jaka jest natura preferencji państwowych. Czy ważniejsze są kwestie ekonomiczne, bezpieczeństwa czy też prestiżu? Nie wyjaśnia także jak preferencje te są kształtowane. Jedną z największych słabości jest także ograniczona analiza strukturalnego otoczenia, w jakim zapadają decyzje41. Czy możliwe jest utworzenie teorii, która dobrze opisywałaby zarówno wydarzenia jednostkowe jak i długotrwałe procesy? Wydaje się, iż wspólną platformą dla dotychczasowych rozważań może stać się nowy instytucjonalizm. Postawienie w centrum rozważań szeroko rozumianych instytucji może stanowić wspólny mianownik zarówno dla zwolenników tez Moravcsika, jak i spadkobierców Haasa. Studies”, 1998, vol. 36 Annual Review; A. Moravcsik, K. Nikolaidis, Explaining the Treaty of Amsterdam. Interests, Influence, Institutions, “Journal of Common Market Studies”, 1999, vol. 37, No 1, s. 59-85. 39 A. Moravcsik, The Choice for Europe: Social Purpose and State power from Messina to Maastricht. New York 1998. 40 R. Trzaskowski, Dynamika reformy systemu podejmowania decyzji w Unii Europejskiej, Warszawa 2005, s. 44. 41 Polemika Thomasa Christansena z Andrew Moravcsikiem podczas konferencji w Londynie, Towards the EU Constitution, 1-2 lipca 2004 roku, Conference report: http://www.fedtrust.co.uk/uploads/constitution/TowardsReport.pdf s. 17 (01.12.2004). 27 Jak wskazuje Rafał Trzaskowski do końca lat siedemdziesiątych nauki polityczne zdominowane były przez podejścia teoretyczne, które w dużej mierze ignorowały rolę instytucji42. Zmiana w tym podejściu datuje się od lat osiemdziesiątych, kiedy to do głosu doszli zwolennicy teorii reżimów. W związku z dużą popularnością nowej perspektywy badań zaczęto mówić o swego rodzaju nowym instytucjonalizmie lub neoinstytucjonalizmie. Główną przesłanką instytucjonalizmu jest stwierdzenie z pozoru oczywiste, iż szeroko rozumiane instytucje, które uczestniczą w polityce mają ważny wpływ na zachowanie aktorów, a tym samym na rezultaty negocjacji oraz ostateczne decyzje. Instytucje polityczne nie są jedynie odwzorowaniem aktywności społecznej i rywalizacji politycznej, lecz stanowią ważny element polityki. Z punktu widzenia teorii, instytucjonalizm dzieli się na osobne szkoły myślenia, które akcentują różne aspekty wpływu instytucji na reprodukcję systemu politycznego oraz jego zmian. W ramach podejścia instytucjonalnego trwa spór pomiędzy trzema paradygmatami: historycznym, socjologicznym oraz instytucjonalizmem racjonalnego wyboru43. Pomiędzy poszczególnymi nurtami nowego instytucjonalizmu istnieją zasadnicze różnice ontologiczne. Ponadto każda ze szkół inaczej rozumie same instytucje oraz mechanizmy ich oddziaływań. Przedmiotem sporu jest waga przywiązywana do poszczególnych elementów ich funkcjonowania: idei, które one przenoszą lub są ucieleśnieniem, interesów, które są w nich reprezentowane, a także wewnętrznej struktury, która wpływa na rodzaj powiązań i kanały komunikacji. Dla dalszej analizy konieczne jest przedstawienie zestawów pojęć i hipotez, które zostały zaproponowane w ramach poszczególnych podejść. Wychodząc poza ocenę spójności i weryfikowalności poszczególnych twierdzeń, ich aparat teoretyczny wydaje się przydatny dla analizy genezy, dynamiki i znaczenia Konwentu w sprawie Przyszłości Europy. Co więcej instytucjonalizm tworzy platformę, na której można porównywać skuteczność jego odmian w wyjaśnianiu zaobserwowanych efektów. 4.1 42 43 Instytucjonalizm racjonalnego wyboru R. Trzaskowski, op. cit., s. 41. Ibidem, s. 45. 28 Szkoła ta opiera się na założeniach neoklasycznej ekonomii. Zgodnie z nią, wszyscy aktorzy pragną realizować swoje preferencje, które są określane poza instytucjami (na arenie krajowej). Jednakże, jak w słynnym dylemacie więźnia, nie zawsze można indywidualnie realizować najlepszą z możliwych strategii. Czasami trzeba nakłonić innych do określonego zachowania. Jest to szczególnie widoczne na przykład w polityce ochrony środowiska, gdzie konieczna jest koordynacja działań44. Dla rozwiązania problemu wspólnego działania (collective action), tworzone są instytucje, które obniżają koszty transakcyjne, zbierają informacje oraz służą profesjonalnemu przedstawianiu możliwych scenariuszy działania. Jedną z funkcji otoczenia instytucjonalnego jest stymulowanie strategii przynoszących długofalowe korzyści wszystkim aktorom biorącym udział w procesie decyzyjnym. Ponadto organy takie jak Komisja Europejska czy Trybunał Sprawiedliwości kontrolują przestrzeganie wspólnie ustalonych zasad. Ma to ograniczyć zjawisko „jazdy na gapę” (free-riding), które jest główną bolączką zarządzania dobrami publicznymi45. Podstawowym zadaniem instytucji europejskich jest ułatwianie podejmowania decyzji, które dotyczą wszystkich członków Unii. Tworzenie instytucji jest aktem woli politycznej aktorów, którzy są w stanie przewidzieć większość rezultatów określonego wyboru instytucjonalnego. Racjonaliści postrzegają instytucje, nie tylko w kategoriach formalnych, ale również jako zasady gry lub ograniczenia, które warunkują zachowania ludzi. Jednym z celów ich istnienia jest zmniejszenie ryzyka posunięć, które przynosząc krótkoterminowe korzyści mogłyby podważyć funkcjonowanie systemu46. Podstawowymi zaletami instytucji jest zmniejszenie poziomu niepewności oraz zwiększenie skłonności do ustępstw dla zawarcia kompromisu. Służą temu nieformalne zasady postępowania (code of conduct) oparte na wzajemnej lojalności. Instytucje to struktura, w ramach której zachodzi interakcja. Nie wpływa ona jednak na interesy, które 44 Niższe standardy ochrony środowiska w państwach sąsiadujących utrudniają realizację polityki rządów, dla których celem jest ograniczenie zanieczyszczeń. 45 D. Begg, S. Fischer, R. Dornbush, Mikroekonomia, Warszawa 2003, s. 320. 46 R. Trzaskowski, op. cit., s. 47. 29 są definiowane egzogennie (na zewnątrz). W tej kwestii istnieje największa różnica w stosunku do pozostałych szkół instytucjonalizmu47. Najważniejszymi osiągnięciami szkoły racjonalnego wyboru jest szeroka analiza procesu podejmowania decyzji. Jednym z ważnych elementów, wpływających na ostateczny rezultat jest tzw. ustalanie przebiegu spotkania (agenda setting). Przewodniczący obrad konferencji międzyrządowej może narzucić sposób procedowania, który uzna za najwłaściwszy. Przesuwając niektóre elementy sporu na zakończenie obrad, może ograniczyć pole negocjacji do kilku spraw. Przykładem takiego postępowania mogą być działania Jacques’a Chiraca w czasie szczytu w Nicei, który pozostawił ograniczoną liczbę najbardziej spornych spraw na ostatni dzień konferencji międzyrządowej48. Podobnie pod wpływem Francuzów propozycje systemowego powiązania ilości głosów w Radzie UE z wielkością populacji nie zostały poddane pod dyskusję. Wpływ instytucji odpowiedzialnych za ustalanie porządku obrad zależy od wielu czynników. Ważnym jest, kto posiada prawo inicjatywy, w jaki sposób można wprowadzać poprawki oraz jakie zasady określają uzyskanie zgody (jednomyślność, konsensus, głosowanie itp.). Wpływ przewodniczącego obradom zależy także od rozkładu preferencji między aktorami oraz ich gotowości do zawarcia porozumienia. Wbrew pozorom o ostatecznym wpływie poszczególnych aktorów niekoniecznie świadczy tylko procentowy udział ich głosów (np. ilości głosów ważonych) – mierzony tzw. power index49. Ważny jest także skład tradycyjnych koalicji oraz skłonność pozostałych aktorów do poparcia lub pozostawienia osamotnionym „krnąbrnego” uczestnika negocjacji. W trakcie prowadzenia negocjacji ważna jest też wiarygodność pośredników. W aspekcie badań nad Konwentem problem ustalania porządku obrad może być zastosowany zarówno wobec przygotowań deklaracji z Laeken przez prezydencję belgijską, jak i działań przewodniczącego Valerego Giscarda d’Estaing (wspieranego 47 Ibidem, s. 53. Y. Clarisse, J. Quatremer, Les Maitres de L’Europe, Paris 2005, s. 143. 49 R. Trzaskowski, Dynamika reformy systemu podejmowania decyzji w Unii Europejskiej, Warszawa 2005, s. 59. 48 30 przez sekretariat) oraz prezydium. Zależności pomiędzy tymi ostatnimi miały decydujący wpływ na kolejność i przebieg obrad Konwentu. Innym ważnym osiągnięciem szkoły racjonalnego wyboru jest analiza delegacji prerogatyw tzw. principal-agent analysis. Obejmuje ona pytania, dlaczego organy delegujące decydują się na powołanie określonych instytucji (w tym przypadku Konwentu). Czy tak powołane instytucje przestrzegają zakresu działań (mandatu), które im zostały powierzone? Czy przekazują mocodawcom wszystkie uzyskane informacje, czy też wykorzystują je w sposób dla siebie korzystny? Jakie formy kontroli nad agencjami posiadają ich twórcy? ...Instytucjonaliści zajmujący się Unią Europejską twierdzą, że ponadnarodowe instytucje europejskie ani nie posiadają całkowitej swobody, ani też ślepo nie wykonują wszystkich życzeń państw członkowskich, ale starają się realizować własne preferencje na tyle, na ile pozwalają im na to mechanizmy kontrolne ustanowione przez organy delegujące50. Owe mechanizmy kontrolne zostały podzielone na dwa typy. Pierwszy, porównywany do patrolu policyjnego (police-patrol oversight) to publiczne przesłuchania, składanie raportów czy inne formy bezpośredniego monitoringu. Drugim jest nadzór pożarowy (fire-alarm oversight). Polega on na ingerencji w prace agencji dopiero w momencie występowania konfliktu. Najczęściej organy delegujące (principal) stosują obydwa mechanizmy. Przykładem pierwszego jest obowiązek składania okresowych raportów Radzie Europejskiej przez przewodniczącego Konwentu. Nadzór pożarowy w praktyce unijnej jest najczęściej stosowany przez organy sądownicze, które w odniesieniu do Konwentu nie miały żadnych kompetencji. Inną metodą sprawowania kontroli jest kwestia sankcji wobec agencji. Jak wskazuje Rafał Trzaskowski, w literaturze wyróżnia się: obcięcie wydatków budżetowych, dymisję personelu pracującego dla agencji, ustanowienie nowego prawodawstwa, które unieważni działalność agencji oraz jednostronną odmowę uznania decyzji podjętych przez agencję51. 50 51 Ibidem s. 56. Ibidem s. 58. 31 Przykładem takiego zabezpieczenia było pozostawienie konferencji międzyrządowej (miała obradować w roku 2004) otwartego pola manewru w sprawie wyników prac Konwentu. Gdyby przekroczył on któreś z ograniczeń kompromisu (red lines) rządy mogłyby „wyrzucić projekt do kosza”. 1.4.2 Instytucjonalizm socjologiczny (konstruktywizm) Na przeciwległym końcu spektrum neoinstytucjonalizmu znajdują się socjologowie i badacze języka. Ich sposób opisu instytucji i ich wpływu spowodował pojawienie się odrębnej nazwy – konstruktywizm społeczny. Wzięła się ona z podstawowego założenia szkoły, iż to instytucje w dużej mierze kształtują (konstruują) preferencje aktorów, którzy biorą w nich udział. Instytucjonalizm socjologiczny pochodzi od tak zwanej teorii organizacyjnej. W latach siedemdziesiątych socjologowie zakwestionowali podział zachowań na racjonalne oraz uwarunkowane normami kultury. Zdaniem konstruktywistów relacje między jednostkami a instytucjami są wzajemnie konstytutywne. Integracja europejska to dwukierunkowy proces, gdzie nie tylko państwa członkowskie wpływają na organy wspólnotowe, ale także te ostatnie kształtują wewnętrzną strukturę państw narodowych52. Ten proces analizuje się pod ogólnym mianem europeizacji (europeanisation). Celem działań zarówno jednostek, jak i organizacji jest definiowanie i wyrażanie swojej tożsamości w sposób akceptowalny społecznie. Dlatego instytucje są traktowane nie tylko jako reguły i procedury, ale jako systemy wartości, symbole oraz miejsca wpływania na tożsamość. Nowe doświadczenia, które są zdobywane podczas uczestnictwa w procesie decyzyjnym, pomagają w formułowaniu preferencji. Nie są one definiowane w oderwaniu od systemu, ale są względem niego endogenne. Relacje pomiędzy poszczególnymi aktorami nie są jedynie grą negocjacyjną, ale także procesem argumentacji, deliberacji, który odbywa się w oparciu o podzielane normy. Interakcje, które powtarzają się z pewną częstotliwością, skutkują procesem socjalizacji. Ten zaś 52 T. Risse, Social Constructivism and European Integration, [w:] T. Diez, A. Wiener, European Integration Theory, Oxford 2004 s. 162. 32 wpływa nie tylko na zachowanie, ale przede wszystkim na sposób myślenia osób biorących w nim udział. Efekt socjalizacyjny jest większy, jeżeli: • grupa charakteryzuje się podobnym wykształceniem (zawodem); • brak jest bezpośredniej presji politycznej; • grupa spotyka się często w tym samym składzie; • występuje stres związany z sytuacją kryzysową53. Zastosowanie instytucjonalizmu socjologicznego do opisu Konwentu wymaga przeprowadzenia szeregu badań, ankiet, wywiadów. Napotykają one jednak na barierę braku szczerości oraz upływu czasu, który deformuje postrzeganie przeszłych wydarzeń. Próbę rekonstrukcji zmian preferencji członków Konwentu podjął Klaus Bachmann54. Jednakże ogranicza się ona jedynie do wybranych członków Konwentu oraz dosyć zdawkowo dotyka natury procesów socjalizacji. Zgodnie z postulatami konstruktywizmu delegaci Konwentu pełnili dwie role. Z jednej strony reprezentowali interesy swych instytucji. Z drugiej, reprezentowali Konwent oraz tłumaczyli jego postępy na zewnątrz. Tezę tę postaram się zweryfikować w rozdziale o znaczeniu Konwentu. Postaram się także pokazać mechanizmy psychologiczne, które zmniejszały skłonność do kwestionowania konsensu osiągniętego pod koniec prac Konwentu. 4.3 Instytucjonalizm historyczny Ostatni z wariantów instytucjonalizmu jest najtrudniejszy do klarownego opisania, ponieważ większość jego tez jest trudna do jednoznacznej weryfikacji. Najkrócej można go zdefiniować jako opisywanie roli instytucji, badanych w długiej perspektywie czasowej. Instytucje są tu rozumiane jako procedury formalne i nieformalne, normy, zwyczaje, wpisane w prace danego systemu. Mogą one obejmować zarówno reguły porządku konstytucyjnego, jak i sposoby postępowania biurokracji, związków zawodowych itp. Analizowane jest, w jaki sposób ułatwiają bądź też 53 J.T. Checkel, Taking deliberation seriously, “Arena Working Paper” 2001, nr 14, s.16 http://eiop.or.at/erpa/arena.htm 54 K. Bachmann, Konwent o przyszłości Europy. Demokracja deliberatywna jako metoda legitymizacji władzy w wielopłaszczyznowym systemie politycznym, Wrocław 2004, s. 179. 33 utrudniają one realizację preferencji przez poszczególnych polityków, rządy czy też grupy interesów. Pod uwagę brana jest asymetria władzy, która często jest wynikiem procesów rozwoju oraz emancypacji55. Najważniejszymi pojęciami wprowadzonymi przez instytucjonalizm historyczny jest zależność ścieżkowa (path-dependancy), nieplanowane konsekwencje (unintended consequences) oraz zamknięcie decyzjami poprzedników (lock-in). Fenomem zależności ścieżkowej polega na tym, iż gdy raz zostaje wybrany pewien sposób postępowania, koszty jego zmiany są wysokie56. Dlatego dużo łatwiej jest kontynuować w oparciu o wcześniej wybrane rozwiązania niż proponować nowe. Obserwację tę można też tłumaczyć jako swoistą inercję, jednakże nie oddaje ona w pełni wszystkich czynników, które wpływają na ten sposób postępowania. Ważną rolę pełni powstająca poprawność polityczna oraz zasady nieformalne. ...Olsen stawia tezę, że instytucje rozwijają się w sposób powolny poprzez żmudny proces uczenia i stopniowej adaptacji. (...) Aktorzy napotykają na szereg utrudnień uniemożliwiających im przeprowadzenie kompleksowej reformy. Aby zrozumieć unijną dynamikę instytucjonalną trzeba wiedzieć jak instytucje działają w praktyce, jakie towarzyszą im nieformalne zachowania. Praktyka bowiem bardzo często różni się od teorii. Instytucji nieformalnych nie da się natomiast reformować za pomocą dekretów57. Nieplanowane konsekwencje to koncepcja bazująca na założeniu, że politycy są w stanie racjonalnie określić jedynie krótkoterminowe skutki swoich decyzji. Klasycznym przykładem takiego ograniczenia jest decyzja Margaret Thatcher o poparciu głosowania kwalifikowaną większością głosów w Jednolitym Akcie Europejskim. Doprowadziło to do w dłuższej perspektywie do wzmocnienia pozycji Komisji Europejskiej, co nie należało do priorytetów przywódczyni Partii Konserwatywnej58. Po drugie z powodu swej koncentracji na polityce krajowej, politycy często gotowi są zaakceptować utratę kontroli w długim terminie w zamian za krótkoterminowe korzyści 55 P. Hall, R. Taylor, Political Science and the Three New Institutionalisms, “Political Studies” 1996, s. 938. 56 M. A. Pollack, New Institutionalisms, [w:] T. Diez, A. Wiener, European Integration Theory, Oxford 2004 s. 140. 57 R. Trzaskowski, Dynamika reformy systemu podejmowania decyzji w Unii Europejskiej, Warszawa 2005, s. 73. 58 S. Mazey, European integration: unfinished journey or journey without end? [w:] J. Richardson (red.) European Union – power and policy-making, London 2004, s. 40. 34 wyborcze. Takie kalkulacje mogą stanowić wyjaśnienie poparcia Jacquesa Chiraca dla powołania Konwentu przed zbliżającymi się wyborami prezydenckimi59. Innym aspektem tego zagadnienia jest fakt, iż politycy operują w coraz bardziej powiązanym środowisku, gdzie decyzje dotyczące jednej kwestii mogą mieć poważne konsekwencje na innych polach. Zagrożenie takie wzrasta w sytuacji asymetrycznego dostępu do informacji60. Zamknięcie decyzjami poprzedników jest wynikiem częstokroć postulowanej kontynuacji w polityce zagranicznej, która staje się elementem poprawności politycznej. Rzadko zdarzają się rządy, które ośmielą się wprost kwestionować wyniki negocjacji czy umowy zawarte przez ich poprzedników, nawet jeżeli reprezentowali oni odmienną orientację polityczną. Nagłe zmiany stanowisk politycznych są także niemile widziane przez partnerów. Dlatego bardzo często nowe rządy są ograniczone decyzjami swych poprzedników (locked-in). Ma to miejsce zarówno przy negocjacjach traktatowych, ramach finansowych czy decyzjach personalnych. Koncepcje instytucjonalizmu historycznego są szczególnie użyteczne w wyjaśnianiu procesu powołania Konwentu w sprawie Przyszłości Europy. W rozdziale trzecim postaram się pokazać, w jaki sposób pojęcia używane w dyskusji liderów wzajemnie się wzmacniały i stawały dominującym kanonem. Zależność ścieżkowa może także dotyczyć kwestii roli Parlamentu Europejskiego w przygotowaniach reformy instytucjonalnej. Po pracach Konwentu zajmującego się Kartą Praw Podstawowych rościł on sobie prawo do udziału w przygotowaniach konferencji międzyrządowej. Trudno też określić, czy powołując Valerego Giscarda d’Estaing na przewodniczącego Konwentu, Rada Europejska akceptowała kierunek, w którym zamierzał on poprowadzić delegatów. Podsumowując, opisana powyżej szkoła badań proponuje dużo większą ostrożność przy odczytywaniu preferencji, negocjacji i decyzji politycznych. W odróżnieniu od liberalnego podejścia międzyrządowego kwestionuje zdolność liderów do trafnego odczytywania skutków ich wyborów instytucjonalnych. Jak wskazuje Olsen, politycy nie są ani bezwolnymi pionkami ani wszechwładnymi inżynierami politycznymi. Jego zdaniem są raczej ogrodnikami, którzy 59 60 Teza ta zostanie wyjaśniona w rozdziale opisującym stanowiska uczestników szczytu w Laeken. R. Trzaskowski, op. cit., s. 44 35 jeśli są cierpliwi, mogą nadać kierunek rozwojowi instytucji61. Formułuje on pięć zasad przeprowadzania Podstawowym zmian ich w skomplikowanym zadaniem jest środowisku ustabilizowanie Unii Europejskiej. (zinstytucjonalizowanie) zainteresowania (uwagi) na danym problemie i stworzenie wspólnego słownika, którym posługiwaliby się uczestnicy dyskusji. Fakt dołączenia Deklaracji o Przyszłości Unii Europejskiej w Traktacie Nicejskim może być interpretowany jako rezultat przemówienia Joschki Fischera z maja 2000 roku. Następnie potrzebne jest stworzenie wspólnej interpretacji doświadczeń. Konieczna jest tu klarowna ocena rzeczywistości oraz wyzwań stojących przed organizacją. Kolejnym krokiem jest ustalenie (narzucenie) wspólnych kryteriów oceny uzyskanych rezultatów. Elementem tego może być określenie aspiracji. Ostatnim etapem jest sprawienie by instytucje okazały się bardziej zdolne do późniejszych adaptacji. Tylko częściowo można to osiągnąć poprzez formalno-legalne ustalenia. By uniknąć pułapki utopii konieczne jest rozpoznanie mechanizmów ułatwiających instytucjom procesy uczenia i ciągłego dostosowywania62. Na podstawie powyższych wskazówek można uznać, iż przeprowadzanie zmian w każdej skomplikowanej organizacji (takiej jak Unia Europejska) można zaliczyć do kategorii sztuki, a nie jedynie gry strategicznej o sumie zerowej. Niezbędne jest by pamiętać, iż wszystkie te działania muszą brać pod uwagę jakość otoczenia normatywnego oraz wpisywać się w dyskurs polityczny, który dotyczy tej organizacji. 5. Koncepcje Konwentu (mapy umysłowe) Bieżące próby zdefiniowania (zredefiniowania) przyszłości Europy nie powstają w politycznej, instytucjonalnej czy koncepcyjnej próżni. Chociaż Konwent był sam w sobie polityczną innowacją, zarówno jego praca jak i przyszły wpływ, powinny być analizowane w perspektywie kontrowersyjnych debat o naturze UE. Konwent zajmował się siecią otwartych pytań i powiązanych zmiennych. Na ich podstawie można przedstawić rozbieżne interpretacje i prognozy, dotyczące jego wyników i wpływu. 61 J. P. Olsen, How, then, does one get there? An Institutionalist Response to Herr Fischer’s Vision of a European Federation, Jean Monnet Working Paper 2000, nr 7, s. 2. 62 Ibidem, s. 20. 36 Najciekawszym artykułem odnoszącym się do zestawu oczekiwań wobec Konwentu jest analiza Christine Reh i Wolfganga Wesselsa63. Autorzy postanowili stworzyć możliwe ‘mapy umysłowe’ (mental maps), które można osadzić w deklaracji z Laeken64. Są to kolejno: • Konwent jako laboratorium (think-tank) rządów - podejście minimalistyczne. • Konwent jako konstytuanta - podejście maksymalistyczne. • Konwent jako miejsce określenia etosu poprzez otwartą dyskusję i przekonywanie. Wszystkie powyższe modele tworzą alternatywne hipotezy badawcze, poprzez które możemy lepiej określić, czym okazał się Konwent. Każda z nich zostanie omówiona pod względem czterech kluczowych wymiarów: całościowej roli Konwentu, procedur pracy, tworzenia dokumentu końcowego oraz podstaw legitymacji. Zestawienie wszystkich elementów znajduje się w tabeli 1. 5.1 Konwent jako laboratorium Traktując Konwent jako „think-tank” rządów należałoby przywołać doświadczenia Grupy Refleksyjnej przygotowującej konferencję międzyrządową zwołaną w latach 1996-1997. Z katalogu opcji przygotowanych przez to prezydium szefowie państw mogliby wybierać odpowiadające im rozwiązania według swego uznania. Konwent służyłby testowaniu poszczególnych rozwiązań przed przystąpieniem do właściwych negocjacji na forum IGC. Z tej perspektywy Rada Europejska byłaby jedyną instytucją upoważnioną do podejmowania strategicznych decyzji o znaczeniu konstytucyjnym. Należałoby oczekiwać relacji typu ‘principal-agent’, gdzie w roli agenta o ograniczonych kompetencjach znalazłby się Konwent, pod ścisłym nadzorem Rady Europejskiej. Wskazywać na to może wiele zabezpieczeń zawartych w deklaracji z Laeken, które ograniczały wpływ rezultatów prac Konwentu na agendę planowanej konferencji międzyrządowej. Podobną funkcję miała pełnić przerwa zaplanowana po 63 C. Reh, W. Wessels, Towards an Innovative Mode of Treaty Reform? Three sets of expectations for the Convention, Collegium, 2002, nr. 24. 64 Ibidem s. 19. 37 zakończeniu Konwentu65. Także lista 61 pytań może być traktowana jako „pułapka ilości”. Biorąc pod uwagę ograniczony czas dyskusji, Konwent miał do wyboru dwie strategie: bądź zajmie się wszystkimi sprawami pobieżnie, bądź dogłębnie przeanalizuje tylko niektóre z elementów. W każdym z tych przypadków konferencja międzyrządowa mogła potraktować jego wyniki jako niezbyt dogłębne lub niewystarczająco doprecyzowane. W ten sposób rządy mogły przeforsować własną agendę, bez odrzucenia mandatu z Laeken. Jedyną strategią Konwentu w takiej sytuacji było przekonanie jak największej ilości rządów, by poparły jego wyniki jako swe własne pozycje wyjściowe. Wizja ta pokrywa się z liberalnym podejściem międzyrządowym. Zgodnie z nią utworzenie Konwentu było racjonalną decyzją państw zainteresowanych większą efektywnością negocjacji. W tym ujęciu „debaty narodowe” powinny odegrać kluczową rolę w jego pracach. Dla kontrastu Forum społeczeństwa obywatelskiego miało mieć marginalny wpływ na rezultaty Konwentu. Stałoby się głównie miejscem inicjatyw elit świadomych Unii. Próby dyskusji z udziałem obywateli angażowałyby jedynie zasoby Konwentu (Jean-Luca Dehaene) bez mobilizacji dodatkowego wsparcia. Społeczeństwo obywatelskie byłoby powstrzymywane (gate-kept), a jego głos brany pod uwagę w procesie formułowania preferencji na szczeblu narodowym. Prezydium funkcjonowałoby de facto jako ‘mini-IGC’, zachowując kontrolę oraz zapobiegając rewolucyjnym projektom. Na uwagę zasługuje fakt, iż chociaż parlamentarzyści stanowili większość członków Konwentu, to w prezydium stanowili formalnie mniejszość (4 osoby na 12). Prezydium zaproponowałoby dokument, przygotowany przez Sekretariat, którego główne elementy zostałyby zaakceptowane przez plenum. Najważniejszym elementem kontroli pozostają w tym modelu przedstawiciele rządów, którzy staliby się de facto graczami z prawem weta, co w zasadzie kwestionowało zasadę równości członków Konwentu. Teoretycznie zakładałoby to jednak dwa elementy. Po pierwsze, szefowie państw i rządów powinni stworzyć skuteczne strategie nie tylko, by kontrolować swych przedstawicieli, ale wręcz ich zinstrumentalizować. Po drugie, w sytuacji takiej nie powinien nastąpić proces tworzenia wspólnych norm czy socjalizacji. Równocześnie członkowie Rady Europejskiej powinni 65 Ibidem s. 26. 38 aktywnie przedstawiać swe plany koncepcyjne, co do przyszłości UE. Politycy krajowi, chcąc pozostać w centrum uwagi, powinni nasilić swe wystąpienia, tak jak to miało miejsce przed szczytem w Nicei. W samym procesie negocjacji ‘handlowanie’ (bargaining) dominowałoby nad procesem przekonywania (arguing) czy wspólnego rozwiązywania problemów (collective problem-solving). W odpowiedzi na drugorzędne traktowanie pozostałych członków Konwentu, wysyłaliby oni swoich zastępców, nie chcąc brać udziału w „sztuce dla sztuki”. Mielibyśmy więc do czynienia ze spiralą negatywnych sprzężeń. Ograniczone oczekiwania skutkowałyby zmniejszającą się inicjatywą, co wpłynęłoby na obniżenie statusu Konwentu. W odniesieniu do kwestii legitymacji, Konwent opierałby ją na mandacie Rady Europejskiej. Problem ewentualnego deficytu legitymacji w UE zostałby uznany za nieistniejący. W dłuższej perspektywie Konwent uznany zostałby za użyteczne ćwiczenie w przygotowywaniu szczytów Rady, jako element fuzji różnych aktorów systemu politycznego Unii66. Wizja ta oparta jest przede wszystkim na założeniu, co do różnych zakresów mandatów pierwszego i drugiego konwentu. Szeroki zakres deklaracji z Laeken znacząco utrudnił tak skuteczne zajęcie się konkretnymi zapisami, jak miało to miejsce w roku 2000. 5.2 Konwent jako konstytuanta W odróżnieniu od powyższej wizji, Reh i Wessels wskazują, iż Konwent mógł być traktowany w wersji maksymalistycznej jako swego rodzaju konstytuanta, przypominająca Konwencję z Filadelfii, która przygotowała Konstytucję Stanów Zjednoczonych Ameryki. Członkowie Konwentu wykorzystując okazję, jaką stworzyła deklaracja z Laeken, postanowiliby zapisać ogólną wizję przyszłej Europy w formie Konstytucji lub innego dokumentu o podobnym charakterze. Zwolennicy takiego poglądu uznaliby, iż rolą Konwentu nie jest przygotowanie opcji, ale tekstu prawnego o 66 W naukach politycznych występuje spór, co do zastosowania pojęcia systemu politycznego wobec Unii Europejskiej. Jego zwolennikami są m.in. K. A. Wojtaszczyk (red.), System instytucjonalny UE, Warszawa 2005; K. Bachmann, Konwent o przyszłości Europy. Demokracja deliberatywna jako metoda legitymizacji władzy w wielopłaszczyznowym systemie politycznym, Wrocław 2004 oraz K. Szczerski, Integracja europejska. Cywilizacja i polityka, Kraków 2003 39 charakterze transnarodowym. Zgodnie z teorią instytucjonalizmu socjologicznego uczestnictwo w Konwencie znacząco wpłynęłoby na postawy i poglądy delegatów. Wewnętrzna dynamika pozostałaby poza kontrolą rządów państw UE. Reprezentanci społeczeństwa europejskiego mogliby uzurpować swoje prawo do tworzenia zobowiązań oraz nadawania praw. Zwolennicy takiej roli Konwentu przyjęliby bardziej normatywne rozumienie przyszłości konstytucyjnej ewolucji, kładąc nacisk zarówno na reprezentowanie jak i włączenie społeczeństw. Urzeczywistnienie tej idei mogłoby przybrać formę debat publicznych lub referendów ratyfikacyjnych w całej Europie67. W tej sytuacji rezultat prac Konwentu powinien być dalekowzrocznym dokumentem, a nie jedynie optymalizacją istniejącej struktury. Porozumienie państw będące dotąd formalną podstawą integracji zostałoby zastąpione formą aktu założycielskiego żyrowanego przez społeczeństwa/narody Europy. Działanie takie, postulowane przez wczesnych federalistów, oznaczałoby swoiste zerwanie z przeszłością i stworzenie nowej rzeczywistości, tak zwanego skoku jakościowego (saut qualitatif). Bezpośrednio wybrani przedstawiciele konstytuanty, a nie dyplomaci, byliby upoważnieni do przeprowadzenia tego kroku. Skład Konwentu, choć nie wybrany bezpośrednio, mógł stanowić pewną analogię do tego modelu. Większość jego członków była przecież parlamentarzystami krajowymi lub europejskimi, których praca ‘u podstaw’ mogła fundamentalnie zmienić kierunek prac Konwentu i jego wpływ. Z punktu widzenia teorii instytucjonalnej najważniejsze byłoby skupienie się na ewolucji ‘wewnętrznych właściwości konstytutywnych’ (internal constitutive characteristics) czyli przekonań członków Konwentu, iż w ich rękach spoczywa przyszłość Unii. Na drugim planie pozostałyby zamierzenia twórcy Konwentu - Rady Europejskiej (design format in the consciousness of the creator). Konwent nie byłby więc jedynie próbą poprawienia negocjacji IGC, ale krokiem milowym w kierunku transnarodowego zgromadzenia. Jego celem byłoby nie tyle konkretne zajęcie się 61 pytaniami deklaracji z Laeken, ale raczej szeroko rozumianymi problemami ujętymi w tytułach dokumentu: lepszy podział kompetencji, uproszczenie instrumentów, więcej demokracji, skuteczności i przejrzystości oraz ku konstytucji dla obywateli68. Wciąż 67 68 Ibidem, s. 31. Tekst deklaracji z Laeken, „Monitor Integracji Europejskiej”, nr 56/22 wydanie specjalne s. 16. 40 brzmią one jak zaproszenie do szerokiej dyskusji oraz obalenia dotychczasowych tematów tabu. Konwent mógłby zająć się wieloma problemami, nie zważając na opory poszczególnych państw, broniących swoich wąsko rozumianych interesów. Odnosząc się do dobra ogólnego i całościowej wizji, mógłby przedstawić daleko idące kompleksowe rozwiązania zmieniające status quo. W tym kierunku zdawały się zmierzać oczekiwania obywateli, których dotychczasowy system (zgodnie z koncepcją deficytu demokracji i nieczytelnych struktur) wyraźnie nie satysfakcjonował. W tym patrzeniu można odnaleźć ślady rewolucyjnego ferworu i oczekiwań na gwałtowną poprawę stanu rzeczy. Zależy to jednak przede wszystkim od postawy samych delegatów. Niewątpliwie przed takowym oderwaniem od rzeczywistości miało chronić mianowanie przewodniczących oraz powiększenie prezydium o trzech przedstawicieli rządów. Zgodnie z tym punktem widzenia, inaczej niż w wizji minimalistycznej wyglądałaby kwestia relacji prezydium-plenum. Rola tego pierwszego ograniczałaby się do przewodniczenia obradom oraz ułatwianiu poszukiwań konsensusu. Przepływ idei następowałby z dołu do góry (bottom-up), z projektami artykułów przygotowywanych przez grupy robocze lub transnarodowe grupy partyjne. Konwent nie byłby zatem podzielony na grupy składowe ze względu na pochodzenie, ale stałby się zróżnicowanym wewnętrznie organem reprezentacji. Jego członkowie nie forsowaliby jedynie swych uprzednich preferencji, ale poddaliby się procesowi formowania wspólnych norm i dryfowania wartości. Byliby zatem momentami zdolni do działania sprzecznego ze swym własnym interesem. Proces socjalizacji poprzez interakcje stworzyłby coś na kształt ‘ducha konwentu’ (esprit de la convention), do którego zresztą odniósł się Giscard w swym przemówieniu inauguracyjnym. Forum społeczeństwa obywatelskiego byłoby sposobem przekazania idei od obywateli Unii, co mobilizowałoby ich przyszłe poparcie. W tej sytuacji można by oczekiwać powołanie stowarzyszeń popierających ideę konstytucji przygotowanej przez Konwent. Czerpane ze społeczeństwa poparcie mogłoby służyć zakwestionowaniu podstaw oporu poszczególnych rządów, podważając ich legitymację do reprezentacji. Stworzony przez Konwent dokument stanowiłby jądro rodzącego się konstytucjonalizmu. Podczas procesu podejmowania decyzji powstałaby zwarta większość popierająca projekt, zaś zdania przeciwników znalazłyby w nim pewne 41 odzwierciedlenie. W ten sposób Konwent mógłby ‘zamknąć (lock in) Konferencję Międzyrządową. Biorąc pod uwagę wewnętrzną zgodę członków Konwentu oraz pozytywne nastawienie opinii publicznej, członkowie Rady Europejskiej zostaliby zmuszeni do poważnej dyskusji na bazie projektu, a w wersji maksymalistycznej do poparcia tekstu, który otrzymali69. Z punktu widzenia legitymacji Konwent byłby pewnym doświadczeniem w budowaniu demosu. Wsparciem dla tej idei byłyby szerokie debaty nad aspektami projektu oraz transnarodowych grup partyjnych - krok w kierunku parlamentaryzacji. Równocześnie członkowie Konwentu powinni być świadomi istnienia osób obojętnych, niezaangażowanych (by-standers). Pewną wskazówką co do ich liczebności byłyby na przykład badania rozpoznawalności Konwentu oraz jego projektu. Model maksymalistyczny mógłby więc sformułować ostateczną odpowiedź na pytania co do ‘finalité’ UE oraz przyszłego sposobu reform traktatów. Konwent zakończyłby proces powolnych zmian wprowadzanych stopniowo. Należy zauważyć jednak, iż na przeszkodzie tej wizji mogły stanąć nieprzewidziane wydarzenia, chociażby takie, które odwracałyby uwagę opinii publicznej od rozwoju prac Konwentu. 5.3 Konwent – miejsce deliberacji i definicji etosu Trzeci sposób postrzegania Konwentu odwołuje się do wizji określenia etosu wspólnoty w procesie deliberacji i przekonywania, zaproponowanej przez niemieckiego filozofa – Jürgena Habermasa. Z tej perspektywy deklaracja z Laeken jest okazją do otwarcia transnarodowej debaty nad porządkiem normatywnym i instytucjonalnym Europy. Postanowienia Laeken służyłyby stworzeniu stabilnych wzorców oczekiwań i interpretacji, dla umożliwienia dyskusji oraz zagwarantowania równej i otwartej wymiany opinii. Uwolnieni od ustalonych hierarchii i wąsko definiowanych interesów narodowych, członkowie Konwentu mogliby rozważyć różne kwestie bez zanegowania tradycji, z których się wywodzą. Proces ten mógłby uruchomić prawdziwą, szeroką, europejską debatę poza ‘pokojem brukselskich spotkań’ (Brussels meeting room). 69 Ibidem s. 34. 42 Zamiast targowania się w oparciu o określone interesy narodowe, Konwent stałby się miejscem sporu o ‘wspólną orientację, co do wartości’ (common value orientation)70. Podstawowym zadaniem Konwentu w takiej sytuacji nie byłoby tworzenie opcji czy rekomendacji dla Rady Europejskiej, ale wyjaśnienie i dostosowanie wyobrażeń obywateli na temat podstaw normatywnych Unii, w słowach Habermasa ‘głębi symbolicznej’ (symbolic depth). Mandat Konwentu byłby więc wyjątkowy o tyle, o ile wykracza poza doświadczenia dotychczasowych forów dyskusyjnych Europy. Jego najważniejszym rezultatem nie stałby się więc tekst końcowy, ale raczej wpływ ‘umysłowy’ na przyszłe orientacje ideologiczne oraz wzory zachowań. Konwent stałby się trwałym punktem odniesienia początkowo jedynie dla doświadczeń i poglądów jego członków, ale z czasem oddziaływałby na szerszą europejską opinię publiczną. Zgodnie z tym podejściem deklaracja z Laeken stanowi próbę określenia źródeł legitymacji Unii. Wobec narastających wyzwań, przede wszystkim wewnętrznej zmiany związanej z rozszerzeniem konieczne stało się zbudowanie nowych podstaw współpracy, niekoniecznie opartych głównie na oczekiwaniach ekonomicznych. Habermas oczekiwałby wspólnej orientacji na wartości. Konwent jako ciało zdolne do dyskusji, rozważań i przekonywania byłby innym sposobem interakcji społecznych od strategicznych negocjacji (dominujących w modelu 1) czy zachowania opartego na regułach (dominującego w modelu 2). ‘Wzorcowa sytuacja wypowiedzi’ (ideal speech situation) zakłada, iż: • dyskutanci są gotowi, by zostać przekonanymi przez lepsze argumenty; • relacje władzy oraz hierarchie społeczne nie występują lub pozostają w ukryciu; • otoczenie instytucjonalne tworzy warunki dla ‘wzorców gęstych interakcji’71. W przełożeniu na sytuację Konwentu oznaczałoby to, iż zarówno parlamentarzyści, jak i przedstawiciele rządów nie upierają się przy ugruntowanych preferencjach, mają równy dostęp do dyskusji (odniesienia do pozycji mają drugorzędne, poślednie znaczenie) oraz interpretują mandat Konwentu, jako ułatwiający taką 70 71 Ibidem, s. 35. Ibidem, s. 36. 43 ‘włączającą’ dyskusję (inclusive debate). Konwent stałby się pewnym eksperymentem po-narodowej lub trans-narodowej przestrzeni dyskusji72. Dyskusja ta mogłaby być prowadzona także dzięki specyficznej metodzie pracy, nie opartej na głosowaniu większościowym, które wymusza opowiedzenie się za lub przeciw danej propozycji. Rolą prezydium wedle tej perspektywy byłoby przede wszystkim stabilizowanie interakcji oraz sterowanie procesem dyskusji i przekonywania. Tematy obrad powinny być dalekowzroczne, bez kwestii ‘tabu’, oraz winny docierać dalej przy pomocy różnych europejskich i narodowych kanałów. Dostęp do debaty powinien być szerszy od tego, który występowałby w schemacie Konwentu jako konstytuanty. Obrady Konwentu zostałyby podzielone na dwa etapy. Pierwszy z nich polegałby na osiągnięciu porozumienia, co do ‘reguł gry’ oraz poszukiwaniu wspólnej definicji sytuacji. W drugim etapie uczestnicy zajęliby się poszukiwaniem wspólnych rozwiązań dla postrzeganych problemów. Podczas tego procesu członkowie stale podważaliby przekonania pozostałych na temat ‘modelu normatywnego’ Europy, by dotrzeć do uzasadnionego konsensusu, co do ich ważności73. W odróżnieniu od wizji Konwentu-konstytuanty celem socjalizacji i tworzenia norm byłaby sama komunikacja, a nie poszukiwanie silnej większości dla spisanego dokumentu. Komunikacja ta wiodłaby do definicji wspólnego katalogu wartości, który stanowiłby podstawę tekstu konstytucyjnego. W tym sensie Konwent habermasowski byłby równie ‘maksymalistyczny’ jak Konwent-konstytuanta, lecz mniej technicznoprawny. Jego rezultat mógłby przybrać rozmaite formy, w których zawarte zostałyby podstawowe wskazówki dla konferencji międzyrządowej, która podjęłaby decyzje polityczne. Najważniejszym jednak skutkiem Konwentu byłby pewien wzorzec, ‘mikrokosmos’ prawdziwej europejskiej wymiany myśli i komunikacji. Przyczyniłby się on do wygenerowania uczuciowego, a nie jedynie funkcjonalnego poparcia dla systemu politycznego, tworząc zarazem tożsamość po-narodową. Konwent byłby zatem równie zaangażowany w proces tworzenia demosu, jak w poglądzie maksymalistycznym. Nie byłby jednak oparty na doświadczeniach klasycznych demokracji. Na bazie symbolicznej 72 73 Ibidem, s. 37. Ibidem, s. 37. 44 funkcji Konwentu możliwe stałoby się przekroczenie koncepcji demosu wymagającej istnienia wspólnej pamięci, doświadczenia i języka74. Konwent nie starałby się sformułować klarownych odpowiedzi na temat ‘finalité politique’ oraz przyszłości reform traktatów. Skoncentrowałby się na poszukiwaniu podstaw Europy i wartości ją warunkujących. Konwent byłby więc początkiem szerokiej Europejskiej przestrzeni publicznej, przestrzeni opartej nie na władzy, lecz na komunikacji. Tabela 1. Trzy modele Konwentu Wymiary Ogólna rola Wzory Minimalistyczny- Maksymalistyczny- międzyrządowy integracyjny Laboratorium pomysłów, Konstytuanta, Sprawdzian dla łatwienie negocjacji IGC, stworzenie dokumentu Europejskiej przestrzeni przygotowanie opcji podstawowego dyskursu Grupa Refleksyjna Konwencja Filadelfijska Narodowe mity historyczne Procedury Deliberacyjny założycielskie Mini – IGC, agent Ograniczone, formalne Ułatwianie otwartej funkcje dyskusji bez wyraźnej pracy Prezydium hierarchii Przedstawiciele De facto – gracze o Parlamentaryzacja, Otwarci na wyzwanie rządów stałych preferencjach z Stopniowe zbliżanie dyskursu prawem weta zdań Szefowie państw Osoby sprawujące Rola podrzędna w Jeden z elementów i rządów kontrolę (principals) stosunku do prawdziwie parlamentarzystów jako transnarodowej dyskusji przedstawicieli obywateli Forum Alibi, rozprasza uwagę Udział i wkład jako Równy dostęp i udział społeczeństwa uczestników i mediów warunek mobilizacji (włączenie) obywatelskiego 74 poparcie Ibidem, s. 38. 45 Grupy robocze, Refleksja i dyskusja są Tworzenie transnarodowe grupy ważniejsze od samego podstawy polityczne projektu Konstytucja (maks.), Otwarty- najważniejsze spójny dokument aspekty: definicja celów prawny (min.) i wartości IGC zablokowane przez Bardziej długo-, niż konsensus oraz poparcie krótkookresowy wpływ społeczne na percepcję społeczną Bezpośrednia, Jakościowa, definicja reprezentacja struktury wartości europejskich obywateli budującej UE Wynik Prezydium/sekretariat dyskusji (drafting power) Końcowy Katalog opcji rezultat Rola wobec IGC Legitymacja Przygotowanie Pośrednia, mandat RE Podstawy Wymiar Brak szerokiej Tworzenie „demosu” Krótkoterminowo: demokratyczny mobilizacji poparcie poprzez doświadczenie wpływ uczestników społecznego, demokracja transnarodowej Długoterminowo - gwarantowana przez demokracji Tworzenie „demosu” rządy narodowe transnarodowego poprzez transnarodową deliberację Źródło: C. Reh, W. Wessels, Towards an Innovative Mode of Treaty Reform? Three sets of expectations for the Convention, ‘Collegium’, 2002, nr 24, s. 41-42. 5.4 Pytania badawcze W oparciu o przedstawione powyżej schematy myślowe, autorzy wskazali konkretne pytania, które należy postawić. Odpowiedzi na nie mogą być pomocne w końcowej ocenie Konwentu i jego ewentualnego zaszeregowania do jednej z powyższych wizji. 46 Po pierwsze, na ile szefom rządów udało się zachować faktyczną kontrolę nad pracą Konwentu? Czy Konwentowi udało się wytworzyć wewnętrzną dynamikę, strukturę wartości oraz zachować kontrolę nad tworzeniem agendy (agenda-setting)? Czy nastąpiło ewentualne zbliżenie uczestników wokół końcowego wspólnego tekstu? Na ile tekst końcowy ograniczył (lock-in) IGC, tak iż w przyszłości zostałaby zakwestionowana metoda konferencji międzyrządowej na rzecz modelu bardziej opartego na włączeniu społeczeństwa? Drugi zestaw pytań dotyczy formułowania preferencji. Czy były one wynikiem procesów wewnątrz krajów, pozostając niezmiennymi podczas negocjacji na poziomie europejskim? Jaki okazał się rzeczywisty wpływ koncepcji przedstawionych przez szefów rządów? Jaką rolę pełniły debaty narodowe o przyszłości Europy? Na ile skuteczna okazała się kontrola zorganizowanego społeczeństwa obywatelskiego (gatekeeping)? Czy Konwentowi udało się uruchomić szersze poparcie dla projektu konstytucyjnego? Możliwymi do zaobserwowania wskaźnikami dla powyższej kwestii są: • uwaga mediów (media coverage); • wskaźniki uczestnictwa w debatach narodowych; • ilość wizyt na stronach internetowych Konwentu lub ‘Futurum’; • ilość propozycji zgłoszonych poprzez Forum; • badania poparcia społecznego dla prac Konwentu; • debaty na temat demokracji, przejrzystości i skuteczności, w zakresie ich zawartości; • status społeczny/poziom rozpoznawalności Karty Praw Podstawowych. Po trzecie należałoby ocenić na ile w trakcie Konwentu wystąpiła Habermasowska ‘idealna sytuacji wypowiedzi’? Czy przekonywanie stało się równie ważne lub wręcz wyparło same negocjacje? Jak bardzo uczestnicy byli gotowi zakwestionować swe poglądy? Kto uzyskał rzeczywisty dostęp do procesu dyskusji? Czy wybrane reguły prac wzmacniały włączający (inkluzywny) charakter prac czy raczej prowadziły do stworzenia hierarchii? Czy zatem podobny Konwent może stać się wzorcem dla przyszłego europejskiego procesu komunikacji, a w konsekwencji nadany został impuls dla włączenia obywateli w proces dyskusji? 47 Ustalenie odpowiedzi na powyższe pytania pomocnicze umożliwi ocenę dyskursu publicznego. Dodatkowym źródłem powinny stać się systematyczne badania na temat krótkoterminowego wpływu prac Konwentu na świadomość jego uczestników oraz bardziej długofalowego na samych obywateli i ich świadomość (postrzeganie). Elementy te stanowią już jednak główne pole zainteresowań socjologów polityki. 6. Podsumowanie Rozważanie funkcji Konwentu w sprawie Przyszłości Europy powinno przebiegać na różnych poziomach teoretycznych. Pierwszy z nich dotyczy całego projektu integracji europejskiej oraz jego konkurencyjnych wizji. Unia Europejska na przełomie wieków nie jest strukturą w pełni określoną i wymyka się jasnej klasyfikacji. Wymaga ona także redefinicji pewnych pojęć oraz ponownego rozważenia podstaw legitymacji. W pierwszej fazie integracji analizy myślicieli koncentrowały się na postrzeganiu normatywnym. Dominujący model federalizmu nie został jednak zaakceptowany. W ciągu ostatnich lat nasiliły się badania skoncentrowane na teorii pozytywnej, powstrzymujące się od wartościowania zjawisk. Służą temu teorie dotyczące procesów. Nowy instytucjonalizm stanowi perspektywę, która dzieli się na szkoły rozmaicie interpretujące same instytucje i sposób formułowania preferencji. Powstało wiele hipotez badawczych, które w mniej lub bardziej szczegółowy sposób tworzą modele funkcjonowania organów i prowadzonych przez nie polityk. W odniesieniu do samego Konwentu istnieją konkurencyjne hipotezy, które mogą okazać się pomocne w jego klasyfikacji. Zawierają one nie tylko przewidywania relacji pomiędzy poszczególnymi uczestnikami procesu, ale także możliwy kształt źródeł jego końcowej legitymacji. Na ich podstawie można sformułować wiele szczegółowych pytań, które ułatwią właściwą ocenę Konwentu. 48 Rozdział II. Organy przygotowawcze w historii integracji europejskiej. Doświadczenia pierwszego Konwentu Rozdział ten jest poświęcony przybliżeniu instytucji, które były wykorzystywane w przygotowaniach konferencji międzyrządowych od Traktatów Rzymskich po Konwent, który przygotował Kartę Praw Podstawowych. Już od samego początku integracji europejskiej testowano różne sposoby określania wspólnych planów i marginesu negocjacji przy ich uzgadnianiu. Ponieważ zmiany traktatów stały się w ciągu ostatnich dwudziestu lat (1985-2004) praktycznie stałym elementem polityki europejskiej, analiza procesu ich przygotowania wydaje się coraz bardziej zasadna. Zgodnie z teorią instytucjonalizmu racjonalnego wyboru już sam fakt odkrycia marginesu ustępstw uczestników negocjacji wpływa na strategie pozostałych. Oprócz tego prawo do ustalania agendy stanowi ważną prerogatywę przewodniczącego obrad. Nieformalne sondowanie opinii stanowi ważny element przygotowań do powyższego kroku. Zanim więc dana kwestia zostanie formalnego przedstawiona szefom państw i rządów mają miejsce ważne wydarzenia, które często umykają przy analizach samych konferencji międzyrządowych. Konferencje międzyrządowe nie obradują w politycznej próżni. Już sam fakt ich zwołania świadczy o zgodzie liderów, co do występowania jakiegoś problemu oraz chęci wspólnego jego rozwiązania. W historii integracji większość konferencji była przygotowana przez obrady gremium, które miało rozważyć mandat oraz nakreślić pole możliwych rozwiązań. Większość z nich była powoływana przez szefów państw i rządów, którzy od samego początku integracji sprawowali kontrolę nad zmianami politycznymi w Europie. Kongresy europejskie po drugiej wojnie światowej pomimo szczytnych haseł i dalekosiężnych planów nie posiadały instrumentów dla ich wprowadzenia w życie. Jedynym osiągnięciem było powołanie Rady Europy o ograniczonych kompetencjach75. Inicjatywa reform nie leży jednak wyłącznie w rękach szefów państw. Także inne instytucje posiadają pewne uprawnienia i doświadczenie w tym zakresie. Dlatego 75 A. Patek, J. Rydel, J. J. Węc, Najnowsza historia świata, Kraków 1997, tom I, s. 124 49 analizując procesy przygotowawcze warto zwrócić uwagę nie tylko na organy powołane przez rządy, ale także te powstałe w wyniku inicjatyw parlamentarnych. Do najważniejszych form przygotowania obrad wykorzystanych przez szefów rządów należały: Zgromadzenie Ad Hoc, Komitet Spaaka, prace Tindemansa, komitet Dooge’a, Grupa Refleksyjna Westendorpa oraz gremium powołane dla przygotowania Karty Praw Podstawowych. Biorąc pod uwagę inicjatywy innych organów, to z powodu dominującej pozycji rządów, a następnie powołanej przez nich Rady Europejskiej, rzadko wychodziły one poza ramy projektów. Do najważniejszych należy zaliczyć inicjatywy Parlamentu Europejskiego oraz parlamentów narodowych: • tzw. projekt Spinelliego - ‘Projekt Traktatu ustanawiającego Unię Europejską’ z 1984 roku; • spotkanie Konferencji Parlamentów Wspólnoty Europejskiej w 1990 roku w Rzymie, znanej jako Assizes (zgromadzenia przedstawicieli PE oraz parlamentów narodowych); • spotkania międzyinstytucjonalnych konferencji przygotowawczych (CIP) w 1990 roku; • raport Hermana; • raport przygotowany przez Europejski Instytut Uniwersytecki we Florencji na temat uproszczenia traktatów ‘Konstytucja dla Unii Europejskiej’ z 1996 roku. Z powodu ograniczonej ilości miejsca, przedstawione zostaną pokrótce losy najważniejszych komitetów oraz poprzednika Konwentu – Assizes. Następnie przeprowadzona zostanie szczegółowa analiza pierwszego Konwentu, który stworzył precedens dla powołania Konwentu w sprawie Przyszłości Europy. 1. Najważniejsze organy przygotowawcze 1.1 Inicjatywy rządów Po niepowodzeniu inicjatywy powołania Europejskiej Wspólnoty Obronnej szefowie państw i rządów „szóstki” skierowali dalsze wysiłki przede wszystkim na pole gospodarcze. W tym celu powołano tzw. Komitet Spaaka, który składał się z 50 przedstawicieli rządów oraz ekspertów. Pod kierunkiem ‘Komitetu Sterującego’ grupy uczestników przygotowywały szczegółowe rozwiązania. Jednak w wyniku sporów wewnątrz tych grup, końcowy raport został przygotowany pod auspicjami Paula Henry’ego Spaaka przez węższą grupę wybraną przez niego76. W ten sposób to, co w zamyśle miało być raportem technicznym, stało się projektem politycznym. W wyniku prawie rocznych obrad (czerwiec 1955 - maj 1956) opracowany został raport, który stał się podstawą traktatów rzymskich77. Ciekawą próbą przeprowadzenia szerszych konsultacji, dotyczących funkcjonowania integracji europejskiej był zapomniany nieco raport belgijskiego ministra spraw zagranicznych, Leo Tindemansa. Jego zadaniem było rozważyć koncepcję oraz kształt Unii Europejskiej. W tym celu Tindemans nie skupił się jedynie na wysłuchaniu stanowisk rządów państw członkowskich, lecz uwzględnił także opinie instytucji (Komisji oraz Parlamentu) oraz ciał reprezentujących ‘opinię publiczną’78. Można uznać ten raport jako pierwszą próbę sięgnięcia ku szerszym konsultacjom przed planowanymi zmianami w instytucjach. Słabością jego był fakt, iż Tindemans pracował nad swym raportem samodzielnie. Jego wnioski przedstawione w 1976 roku nie uzyskały poparcia w Radzie Europejskiej, chociaż mogą sugerować postępującą zmianę w postrzeganiu problemów Wspólnot w połowie lat siedemdziesiątych, przede wszystkim w zakresie całościowej interpretacji wyzwań stojących przed Wspólnotami79. Dużo większą rolę odegrał powołany w czerwcu 1984 roku Komitet ad hoc ds. instytucjonalnych pod kierunkiem irlandzkiego ministra spraw zagranicznych Jima Dooge’a. Co ciekawe Komitet ten składał się nie tylko z polityków i wysokich urzędników państw członkowskich, ale także z przedstawiciela Komisji Europejskiej oraz delegowanego przez rząd belgijski Fernanda Hermana, członka komitetu ds. instytucjonalnych Parlamentu Europejskiego. Każdy z 11 członków komitetu posiadał asystenta oraz sekretarza. Jak wskazują Patrick Keating oraz Anna Murphy: 76 R. Pryce (red.), The dynamics of European Union, London 1987, s. 84. W. Nicoll, T. Salmon, Zrozumieć Unię Europejską, Poznań 2001, s. 27. 78 R. Pryce, op. cit., s.152. 79 R. Corbett, The European Parliament’s role in Closer EU integration, London 1998, s. 143. 77 51 ...w sumie tworzyli oni de facto sekretariat, który był zarządzany przez rdzeń złożony z trzech osób: koordynatora nominowanego przez Dooge’a oraz urzędników oddelegowanych z Komisji oraz Rady80. Komitet spotykał się jedenaście razy, zazwyczaj na dwudniowych sesjach. Jednomyślność nie była regułą jego prac. Gdy poglądy pojedynczych członków różniły się od zdania większości, były one zaznaczane w postaci odniesień pojawiających się na dole dokumentu. W pracę komitetu zostali także zaangażowani członkowie Parlamentu Europejskiego z Komitetu ds. instytucjonalnych (m.in. Altiero Spinelli, Mauro Ferri oraz Carlo Ripa di Meana). Pod koniec prac komitetu do jego obrad zostali także dopuszczeni przedstawiciele państw kandydujących (Hiszpanii oraz Portugalii).Wydaje się, iż tych kilka charakterystyk przypomina nieco funkcjonowanie późniejszych konwentów. Przede wszystkim istnienie nieformalnego sekretariatu, silna pozycja przewodniczącego oraz orientacja na stworzenie dokumentu z ograniczoną ilością opcji. Prace Komitetu pozostawały jednak tajne. ...‘Komitet Dooge’a nie pracował na zasadzie konsensusu. Właśnie w związku z tym raport, który przygotowano na jego forum, był opatrzony mnóstwem przypisów uwzględniających różnice zdań. W raporcie zamieszczono również 37 zastrzeżeń oraz dwie jednostronne deklaracje końcowe.’..81 Prace grupy Dooge’a należy rozpatrywać w szerszym kontekście. Równolegle trwały bowiem obrady innego komitetu, który miał się zająć się kwestią Europy Narodów oraz kontaktem instytucji z obywatelami. Jego przewodniczącym był włoski deputowany w Parlamencie Europejskim - Pietro Adonnino. Świadczy to o tym, iż już w latach osiemdziesiątych analizowano słabości legitymizacji integracji europejskiej. Komitet Dooge’a może być potraktowany jako próba dyskusji na forum szerszym od konferencji międzyrządowej. Pomimo braku oficjalnej akceptacji konkluzji Komitetu Dooge’a przez Radę Europejską, prezydencja włoska przeforsowała projekt zwołania Konferencji 80 81 R. Pryce, op. cit., s. 223. W. Nicoll, T. Salmon, op. cit., s. 48. 52 Międzyrządowej.82 Nie można jednak ukryć, że to nie raport Dooge’a, lecz Biała Księga Komisji Europejskiej stała się podstawą Jednolitego Aktu Europejskiego83. Kluczową rolę odegrała także Komisja Europejska w przygotowaniu zasad Unii Gospodarczej i Walutowej (dalej UGiW), która stała się trzonem Traktatu z Maastricht. Zauważyć należy, iż w sprawach ekonomicznych, bardziej technicznych jej rola mogła być dużo większa niż w kwestiach czysto politycznych. Jednak, i przed konferencją międzyrządową o unii politycznej, równoległej wobec konferencji o UGiW, trwały szersze dyskusje w sformalizowanych strukturach. Do najciekawszych należy Zgromadzenie Parlamentów Europy (Assizes), które odbyło się w Rzymie w 1990 roku84. 1.2 Parlamentarne Assizes Idea powołania Zgromadzenia Parlamentów Europy została wysunięta przez François Mitteranda w czasie jego przemówienia w Parlamencie Europejskim 25 października 1989 roku. Zaproponował on spotkanie ‘w sprawie przyszłości Wspólnoty’ przedstawicieli parlamentów narodowych, PE, Komisji oraz rządów. Idea ta została podchwycona przez deputowanych PE, jako okazja uzyskania poparcia dla swych propozycji85. Niższa izba parlamentu włoskiego zaoferowała miejsce spotkania. Uzgodniono, iż ok. 2/3 uczestników będzie pochodziło z parlamentów narodowych. Każdy z nich miał delegować 1/3 ilości deputowanych do PE, co po zaokrągleniu oznaczało, iż było ich 173 wobec 85 delegatów PE. Spotkanie rozpoczęło się 27 listopada 1990 roku i trwało cztery dni. Pracami kierowali przewodniczący dwóch izb parlamentu włoskiego oraz przewodniczący PE. Na forum wystąpili także przewodniczący Komisji – Jacques Delors, prezydent Włoch – Alberto Cossiga oraz aktualnie przewodniczący Radzie Ministrów Wspólnot – Gulliano Andreotti. 82 Ibidem, s. 228. P. Budden, Observations on the Single European Act and ‘relaunch of Europe’: a less ‘intergovernmental’ reading of the 1985 Intergovernmental Conference, Journal of European Public Policy, 2002, vol. 1, s. 81. 84 R. Corbett, The European Parliament’s role in Closer EU integration, Londyn 1998, s. 296. 85 Ibidem, s. 296. 83 53 Posiedzenie Zgromadzenia Parlamentów Europy zostało przygotowane przez przewodniczących parlamentów. Kontrowersje wzbudziła kwestia usadowienia uczestników. Początkowo delegacje siedziały w grupach narodowościowych, z delegacją PE pośrodku, podzieloną według grup politycznych. Jednakże na pierwszej sesji, zgodnie z ‘duchem europejskim’ delegaci przegłosowali, by zasiadać według przynależności do partii politycznych. Co ciekawe, po początkowym sprzeciwie, Laurent Fabius został przekonany, by to on zaproponował tę zmianę. Będąc przewodniczącym Zgromadzenia Narodowego, a równocześnie deputowanym PE, został on uznany za właściwą osobą do złożenia takowej propozycji. Okazała się ona ważna dla dalszej dynamiki Assizes86. Podstawą końcowej deklaracji był tekst przygotowany przez Charlesa Ferdinanda Nothomba, przewodniczącego niższej izby parlamentu Belgii. Jako uczestnik zarówno spotkania przewodniczących parlamentów, które przygotowało Assizes oraz Konferencji Komitetów ds. Europejskich (znanego później jako COSAC), zaoferował on przewodniczenie komitetowi redakcyjnemu. W jego skład weszli szefowie komitetów spraw europejskich (12) oraz ośmiu deputowanych PE. Poprawki przygotowane do tekstu Nothomba były przegłosowywane w komitecie redakcyjnym zwykłą większością głosów. Około połowa z 80 złożonych poprawek została przyjęta i tak uzgodniony tekst został przedstawiony plenum. Na forum plenarnym, by złożyć poprawki wymagane było ich poparcie przez co najmniej pięciu członków. W sumie złożono 222 poprawki, które były przegłosowywane absolutną większością głosów87. Wielu członków Assizes opuściło obrady przed końcowym głosowaniem. Miało to związek przede wszystkim ze zbliżającymi się wyborami w Niemczech i we Włoszech. W związku z wysokim progiem akceptacji poprawek tylko 25 z nich zostało przyjętych. W końcowym głosowaniu udział wzięło 189 członków, z czego 150 głosowało za, zaś 13 przeciw. Biorąc pod uwagę nieobecnych, można bezpiecznie uznać, iż ich udział wzmocniłby większość, która przyjęła tekst. W końcowej deklaracji poparcie znalazł cel przemodelowania Wspólnot w Unię Europejską, według zasad federalnych. Opowiadała się za włączeniem Europejskiej Współpracy Politycznej do struktur EWG oraz zapisaniem w traktatach praw 86 87 Ibidem, s. 298. Ibidem, s. 299. 54 podstawowych i obywatelstwa europejskiego. Poparto w niej żądania PE co do współdecydowania w legislacji, mianowania Komisji oraz dostosowania długości jej kadencji do PE. Parlament miał także uzyskać prawo inicjatywy ustawodawczej, kompetencje kontrolne oraz prawo zgody na zmiany w traktatach. Propozycja powołania Kongresu Narodów, złożonego z członków parlamentów narodowych, nie uzyskała poparcia88. Obrady Konferencji Parlamentów Europy mogą być interpretowane jako testowanie nowej struktury. Najbardziej oczywistym jej elementem jest jej parlamentarny charakter. Po raz pierwszy też członkowie PE zasiedli na jednej sali z delegatami parlamentów narodowych. Sama organizacja obrad ponad 250 uczestników i ich pozytywne zakończenie wskazuje na ukryty potencjał, który drzemie poza rządami i Komisją Europejską. Należy wskazać, iż już w tamtym okresie politycznego znaczenia nabrała idea Kongresu Narodów, która jednakże ostatecznie nie uzyskała poparcia. W dłuższej perspektywie widać też, iż koncepcja Assizes nie została później powtórzona. Równolegle do przygotowań spotkania Konferencji Parlamentów Europy PE starał się wywierać bezpośredni wpływ na rządy. Na jego wniosek miały miejsce cztery spotkania jego delegacji z Radą ds. Ogólnych, w sprawie unii politycznej, oraz Radą ds. Ekonomicznych i Finansowych w sprawie UGiW. Powyższa forma konsultacji uzyskała nazwę tzw. międzyinstytucjonalnych konferencji przygotowawczych (CIP od skrótu francuskiej nazwy – Conference Interinstitutionnelle Preparatoire). Delegacje PE składały się z szefów pięciu największych frakcji oraz siedmiu członków najważniejszych komisji. Wśród nich znaleźli się wysokiej rangi politycy, jak Valery Giscard d’Estaing, Klaus Hänsch, Emilio Colombo, Fernand Herman, Egon Klepsch czy sir Christopher Prout. Każde z posiedzeń trwało pół dnia i pozwalało także na nieformalną wymianę poglądów podczas wspólnych posiłków. Jednak poza przedstawieniem oczekiwań PE wobec IGC, delegatom nie udało się uzyskać prawa uczestnictwa w IGC. Pomimo przywołania kazusu Komisji Europejskiej, która nie posiadała formalnego prawa brania udziału w obradach IGC (art. 236 JAE), szefowie dyplomacji nie zgodzili się na udział członków parlamentu89. 88 89 Ibidem, s. 300. Ibidem, s. 296. 55 Na podstawie powyższych przykładów można sformułować tezę, iż pomimo wysiłków, ani Parlament Europejski, ani parlamenty narodowe nie zdołały znacząco wpłynąć na obrady Konferencji Międzyrządowych roku 1991. Zarówno kwestie unii politycznej jak i wprowadzenia wspólnej waluty wydają się jednymi z kluczowych elementów, na które wpływ powinny mieć organy parlamentarne. 1.3 Wnioski Raportu Hermana Traktat z Maastricht nie wprowadził zmian do procedury rewizji traktatów. Były artykuł 236 został zastąpiony artykułem N.2 (w wyniku nowej numeracji Traktatu z Amsterdamu został on przemianowany na artykuł 48). Do ważnych decyzji należy za to zobowiązanie, iż w roku 1996 zostanie zwołana kolejna konferencja międzyrządowa. Jednym z jej zadań miało być rozpatrzenie możliwości wprowadzenia należytej hierarchii pomiędzy różnymi kategoriami aktów prawnych90. Należy zauważyć, iż artykuł N.2 podtrzymywał brak uprawnień Parlamentu Europejskiego do przedkładania własnych projektów zmian. Jednakże jego deputowani nie zaakceptowali w pełni tych zapisów. Jedną z ich reakcji był tzw. raport Hermana. Prace nad propozycjami PE sięgają wydarzeń ze stycznia 1986 roku, kiedy to zwrócono się do Komitetu ds. Instytucjonalnych91, by ten przedstawił nowe propozycje w sprawie reform konstytucyjnych Wspólnot. Sprawozdawcą został nominowany były członek grupy Dooge’a, chrześcijański demokrata z Walonii – Fernand Herman. Komitet postanowił także o powołaniu ośmiu sprawozdawców, którzy mieli się zająć kwestiami szczegółowymi. Stałyby się one elementami końcowego raportu Hermana. Najważniejsze raporty dotyczyły deficytu demokracji (raport Toussaint’a), kosztów braku Europy (raport Catherwood), praw podstawowych (raport De Guchta), procedur decyzyjnych w Radzie (raport Stauffenberga), relacji z parlamentami narodowymi (raport Seeler’a), procedur konsultacji z obywatelami (raport Bru Puron) oraz Unii Zachodnioeuropejskiej (raport Boesmansa)92. 90 Deklaracja nr 16 www.eurotreaties.com/maastrichtfinalact.pdf R. Corbett, op. cit., s. 276. 92 Ibidem s. 276. 91 56 W końcowym sprawozdaniu Fernand Herman przedstawił szeroką analizę sposobów przyjęcia Traktatu Konstytucyjnego. Wspólnie z Komisją ds. Instytucjonalnych przygotował także projekt Konstytucji Unii Europejskiej. Raport Hermana został przegłosowany na posiedzeniu Parlamentu Europejskiego 10 lutego 1994 roku93. Sama Konstytucja zajmuje 24 strony maszynopisu i jest podzielona na osiem tytułów, które liczą w sumie 71 artykułów (47 + 24 prawa gwarantowane przez Unię). Pozostawiając szczegółową analizę zawartości tego dokumentu prawnikom, warto zwrócić uwagę na zapisy raportu analizujące różne „strategie jego efektywnego wejścia w życie”94. Po fiasku projektu Spinnelliego członkowie Parlamentu byli świadomi, iż raport Hermana ma nikłe szanse na bezpośrednią ratyfikację, dlatego przedstawili różne warianty dalszego postępowania. Pierwszy z nich zakładał, iż tekst przygotowany przez Parlament zostałby dopracowany przez Konferencję międzyinstytucjonalną składającą się z przedstawicieli Parlamentu, Komisji oraz państw członkowskich, skupionych w Radzie. Główną słabością tej strategii był brak uwzględnienia parlamentów narodowych przy opracowywaniu tekstu. Samo jednak zaproponowanie udziału Komisji i Rady stanowiło widoczny postęp w porównaniu do doświadczeń z projektem Spinelliego. Drugi wariant przewidywał, iż przygotowaniem Konstytucji zajmie się konferencja złożona z czterech komponentów (conference quadripartite), w której do poprzedniego składu dodano by przedstawicieli parlamentów krajowych. Przewidywano jednak, iż w wyniku zbytniej różnorodności zakończy się ona wzajemną blokadą. Można by więc uznać, że raport Hermana zawiera pierwszy zapis idei współczesnego Konwentu. Jak jednak wskazuje Gerkrath, koncepcja ta została zaproponowana już w roku 1990 przez Fundację Bertelsmanna95. Trzecią propozycją było zwołanie konferencji złożonej w połowie z członków Parlamentu Europejskiego i delegatów parlamentów krajowych. Nazwą zaproponowaną dla takiego organu było Zgromadzenie Unii (Assemblé de l’Union, Unionversammlung). Na marginesie można uznać, iż jest to koncepcja przypominająca wizję Kongresu 93 Resolution on the Constitution of the European Union, 10.02.1994 r. J. Gerkrath, L’emergence d’un droit constitutinnel pour l’Europe, Bruxelles 1997, s. 267. 95 Grupa Robocza Fundacji Bertelsmanna „Konstytucja Europejska”, Une Constitution pour l’Europe. Propositions pour la poursuite du developpement institutionnel de la Communauté européenne, , Gütersloh 1990, s. 32 94 57 zaproponowanego przez Valerego Giscarda d’Estaing. Przygotowany przez Zgromadzenie (Kongres) projekt traktatu zostałby przedstawiony Radzie Europejskiej lub Konferencji Międzyrządowej, która nie mogłaby go zlekceważyć. Ten sposób procedowania nawiązuje do przygotowania statutu Europejskiej Wspólnoty Politycznej przez Zgromadzenie „Ad hoc” w 1953 roku96. Ostatnią z propozycji było zredagowanie projektu przez „komitet mędrców”, w oparciu o model Komitetu Spaaka, który przygotował traktaty rzymskie. Komitet pracowałby na bazie przed-projektu (avant-projet), opracowanego przez PE. Projekt mędrców zostałby przekazany Konferencji Międzyrządowej. Jak wskazuje Jörg Gerkrath możliwe były rozmaite kombinacje przedstawionych powyżej wariantów. Kluczowym było jednak współdziałanie zarówno komponentu parlamentarnego (PE z parlamentami narodowymi) oraz międzyrządowego97. Na uwagę zasługuje także wycofanie się Parlamentu Europejskiego z roli Konstytuanty, którą uzurpował sobie jeszcze w latach osiemdziesiątych. 1.4 Grupa Refleksyjna Kolejna konferencja międzyrządowa zaplanowana na rok 1996 była traktowana odmiennie od wcześniejszych negocjacji. Początkowy plan przeglądu funkcjonowania struktury filarowej ustąpił miejsca rozważaniom na temat koniecznego dostosowania instytucji do perspektywy poszerzenia. Zmienione okoliczności polityczne spowodowały naciski, by Konferencja odbyła się w sposób bardziej otwarty i demokratyczny98. W ciągu 1996 roku napłynęło wiele raportów i opinii wydanych przez instytucje narodowe, regionalne czy grupy interesów. Wpływ organizacji pozarządowych sprawił, że dyskurs konferencji międzyrządowej stał się bardziej polityczną, normatywną debatą niż jedynie dyskusją na gruncie prawnym. Dodatkowo sama otwartość konferencji sprawiła, iż politycy unijni oraz eksperci rządowi z dużą trudnością kontrolowali agendę konferencji.99 96 R. T. Griffiths, Europe’s First Constitution. The European Political Community, 1952-54, London 2000 J. Gerkrath, L’emergence d’un droit constitutinnel pour l’Europe, Bruxelles 1997, s. 268. 98 J. Richardson (red.) European Union. Power and policy-making, London 2001, s. 43. 99 Ibidem s. 43. 97 58 Z punktu widzenia tej pracy najważniejszym elementem konferencji 1996 roku było wcześniejsze powołanie Grupy Refleksyjnej pod kierunkiem hiszpańskiego dyplomaty Carlosa Westendorpa. Jej mandat obejmował ustalenie porządku obrad konferencji oraz opracowanie propozycji zmian. Prace Grupy Refleksyjnej szeroko opisuje Leszek Jesień w swej pracy poświęconej negocjacjom konferencji międzyrządowej lat 1996-1997100. Zdaniem Wernera Hoyera - niemieckiego negocjatora konferencji międzyrządowej, Grupa Refleksyjna „nie miała być wstępem do Konferencji Międzyrządowej, ani rundą negocjacji. Powinna była stać się zjawiskiem przynajmniej twórczym. (Miała ona) pozwolić nawet na ‘burzę mózgów’ mającą na celu dogłębne zbadanie istniejącego (...) pola manewru w kwestiach europejskich.” 101 Powołana przez spotkanie Rady Europejskiej na greckiej wyspie Korfu (czerwiec 1994 roku) Grupa składała się z osiemnastu członków: piętnastu przedstawicieli państw członkowskich, dwóch przedstawicieli PE oraz komisarza ds. instytucjonalnych. Jej zadaniem była nieformalna analiza ogromu stanowisk i opinii, które napłynęły jako refleksja nad funkcjonowaniem UE. „Osobiści wysłannicy ministrów spraw zagranicznych poszczególnych krajów członkowskich nie byli (...) skrępowani oficjalnym mandatem negocjacyjnym. Od początku przyjęto założenie, że członkowie grupy przedstawiają swoje prywatne poglądy, które nie zobowiązują do niczego ich przełożonych tj. ministrów, ani też samych rządów.”102 Grupa spotykała się przez pół roku (czerwiec- grudzień 1995). Rezultatem jej prac był dziesięciostronicowy raport Strategia dla Europy oraz Agenda z komentarzem, które stanowiła szczegółowy zapis rozważanych tematów, obszarów zgody i jej braku oraz opcji sugerowanych rozwiązań. Raport ten został formalnie zaakceptowany przez Radę Europejską w grudniu 1995 roku i na jego podstawie przygotowano oficjalny mandat Konferencji. Według opisu L. Jesienia, Grupa Refleksyjna stanowiła dobrą okazję do przemyśleń i dyskusji. 100 J. Lesień, Po Amsterdamie. Przed poszerzeniem. Panorama polityczna Unii Europejskiej, Warszawa 1998, s. 39-53. 101 Ibidem s. 40, cyt. za: M. Hennes, The Reflection Group of the European Union, ‘Aussenpolitik’ 1996, vol. 47, nr 1, s. 33. 102 Ibidem s. 41. 59 ...”Przez pół roku regularnie się spotykali, intensywnie i systematycznie dokonywali całościowego przeglądu spraw Unii. Takie okazje, już nie na akademickim poziomie niereprezentatywności, ale na prawie akademickim poziomie wolności myśli, nie zdarzają się w Unii często. A i ta okazja okazała się daleka od ideału, ponieważ w trakcie prac Grupy, wraz ze zbliżającymi się ‘prawdziwymi’ negocjacjami Konferencji, stopniowo jej członkowie coraz bardziej wchodzili w swe stroje narodowe i stawali się przedstawicielami swych krajów. Grupa Refleksyjna powoli ewoluowała w stronę jakiegoś rodzaju wstępnej Konferencji Międzyrządowej.”....103 1.5 Rozważania przed IGC 2000 Decyzja o zwołaniu kolejnej Konferencji Międzyrządowej została podjęta na spotkaniu Rady Europejskiej w Kolonii w czerwcu 1999. Na spotkaniu tym postanowiono także powołać ‘organ’ dla przygotowania Karty Praw Podstawowych. Konferencję Międzyrządową 2000 zdominowała kwestia zmian instytucjonalnych koniecznych w perspektywie poszerzenia. Jak to opisuje David Galloway uruchomienie IGC zazwyczaj obejmuje polityczne ćwiczenie przygotowawcze. Istniały trzy jego warianty. W pierwszym „grupa mędrców” przygotowuje raport, będący podstawą obrad. W tej sytuacji istnieje jednak duże ryzyko oderwania jego wyników od rzeczywistości politycznej. Drugi wariant obejmuje powołanie grupy 15 narodowych przedstawicieli wraz z delegatami Komisji i Parlamentu, która obraduje w celu opracowania agendy wraz z komentarzem. Ostatnią z możliwości było zwrócenie się do przewodniczącego Rady Europejskiej o przygotowanie raportu na własną odpowiedzialność104. W Kolonii zdecydowano się właśnie na to rozwiązanie. Prezydencja fińska przygotowała swój raport w oparciu o opinie wyrażane przez członków COREPER, Komisji oraz Parlamentu. W trakcie przygotowań IGC 2000 należy zwrócić uwagę na Romano Prodiego, by poszerzyć agendę konferencji. Powołał on ‘grupę mędrców’ pod kierunkiem Jeana Luca Dehaene’a, która w październiku 1999 przygotowała raport pt. ‘Instytucjonalne skutki 103 104 Ibidem s. 52. D. Galloway, The Treaty of Nice and Beyond. Realities and illusions of power in the EU, Sheffield 2001 60 rozszerzenia’.105 W raporcie zasugerowano by Konferencja Międzyrządowa obradowała nad wcześniej przygotowanym przez Komisję projektem traktatu. Zwrócono uwagę na prace prowadzone w Uniwersyteckim Instytucie Europejskim we Florencji oraz ideę podziału traktatów na dwie części o różnych sposobach rewizji. Finowie postąpili jednak pragmatycznie i zaproponowali ograniczony porządek obrad IGC. Prace przygotowawcze w sprawie powołania przyszłego konwentu były prowadzone równolegle i ostateczną zgodę osiągnięto na spotkaniu Rady Europejskiej w Tampere. Sprawy te zostaną omówione szczegółowo w dalszej części pracy. Podsumowując należy zauważyć, iż Konferencje Międzyrządowe zawsze były poprzedzone działaniami przygotowawczymi o rozmaitej formule oraz rezultatach. Nigdy jednak, aż do powołania Konwentu w sprawie Przyszłości Europy, Konferencje nie zostały zdominowane przez ciała przygotowawcze. Nigdy też wcześniej nie przewidziano bezpośredniego udziału przedstawicieli parlamentów narodowych. 2. Doświadczenia pierwszego Konwentu 2.1 Kontekst dyskusji Trudno jest przytoczyć pełen kontekst wydarzeń, które nakłoniły przywódców Unii Europejskiej do stworzenia samodzielnego katalogu praw obywatelskich. Niewątpliwie stanowienie prawa przez Trybunał Sprawiedliwości (dalej TS) wielokrotnie dotykało kwestii praw podstawowych. Już w roku 1970 w sprawie Internationale Handelsgesselschaft TS stwierdził: ‘Poszanowanie praw człowieka stanowi integralną część zasad prawnych chronionych przez Trybunał. Ochrona takich praw, choć czerpie z tradycji konstytucyjnych wspólnych państwom członkowskim, musi zostać zapewniona w ramach struktur i celów Wspólnoty’.106 Jednakże pomimo tak sformułowanej doktryny wielu prawników wskazywało na problem rzeczywistego braku kontroli nad przestrzeganiem praw przez organy unijne oraz brak prawa odwołania się zarówno do trybunału wewnętrznego - TS, 105 http://europa.eu.int/igc2000/repoct99_en.htm Grupa składała się z trzech osób. Oprócz Jean-Luca Dehaene’a należeli do niej Lord Simon oraz Richard von Weizsäcker. 106 W. Nicoll, T. Salmon, op. cit., s. 200. 61 jak i do organu zewnętrznego107. Sytuacja taka była podnoszona jako nieakceptowalna przede wszystkim przez trybunały konstytucyjne RFN oraz Włoch108. W roku 1996 TS w swej opinii stwierdził, iż Wspólnota nie ma kompetencji by stać się stroną Konwencji Rady Europy o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności109. Art. 6 ust. 2 (dawniej art. F) Traktatu o Unii Europejskiej mówi: ‘Unia szanuje prawa podstawowe zagwarantowane w europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, podpisanej w Rzymie 4 listopada 1950 roku, oraz wynikające z tradycji konstytucyjnych wspólnych dla Państw Członkowskich, jako zasady ogólne prawa wspólnotowego’.110 Jednakże sformułowanie takie nie wydawało się wystarczające w sytuacji poszerzanych kompetencji Wspólnot. Zarówno Parlament, jak i Komisja Europejska zajmowały się szeroko rozumianymi prawami podstawowymi. Zostały one wpisane do części I tzw. projektu Spinelliego z 1984 roku111. Dnia 12 kwietnia 1989 roku Parlament Europejski przyjął deklarację praw i wolności podstawowych składającą się z 28 artykułów. Dotyczyły one także praw socjalnych takich jak ochrona zdrowia czy dostęp do edukacji112. W latach 1996-98 Komisja Europejska przygotowała trzy raporty na temat respektowania praw fundamentalnych w działaniach Unii. W konkluzjach zaproponowano utworzenie specjalnej Dyrekcji Generalnej lub centrum monitoringu praw człowieka. Nie spotkało się to z pozytywną reakcją państw członkowskich, które nie życzyły sobie ekspansji Unii w tej dziedzinie.113 Kwestia praw podstawowych była powiązana z dwoma kategoriami kompetencji UE. Pierwszą z nich były prawa socjalne, które zostały włączone do Traktatu Amsterdamskiego w formie Protokołu Socjalnego. Z drugiej strony uwspólnotowienie 107 E. Bribosia, La protection de droits fondamentaux [w:] P. Magnette (red.) La constitution de l’Europe, Bruxelles 2000, s.111. 108 Ibidem s. 108 109 Opinia Trybunału 2/94 z 28.03.1996, ECR 1996, I-1759. 110 A. Przyborowska-Klimczak, E. Skrzydło- Tefelska, Dokumenty europejskie, tom IV. Traktat o Unii Europejskiej, w wersji Traktatu z Nicei. Protokoły i deklaracje przyjęte przez konferencję w Nicei, Lublin 2003 111 Artykuł 4, część I, http://www.eurotreaties.com/eurotexts.html#spinellitext 112 http://www.europarl.eu.int/charter/docs/pdf/a2_0003_89_en_en.pdf 113 G. de Burca, The drafting of the European Union Charter of Fundamental Rights, “European Law Review”, 2001, nr 2. 62 zagadnień związanych ze swobodnym przepływem osób nadało nowe kompetencje instytucjom unijnym w zakresie sprawiedliwości i spraw wewnętrznych. Wobec rosnącego zakresu zadań Romano Prodi w 1999 roku powołał osobny Dyrektoriat Generalny wewnątrz Komisji. Na stanowisko pierwszego komisarza zajmującego się tym porfolio mianowano portugalskiego profesora prawa - Antonio Vitorino114. Już w trakcie spotkań Grupy Refleksyjnej zarysowały się odmienne opinie w kwestii wyposażenia Wspólnoty w katalog praw. W raporcie końcowym (punkt 34 i 35) zapisano, iż w opinii niektórych państw, powinien on się znaleźć w tekście preambuły lub samego traktatu, bądź też zostać dołączony w formie aneksu115. Wydaje się jednak, iż decydujące znaczenie dla ustaleń z Kolonii miało powołanie nowego rządu w RFN w 1998 roku, który postanowił nadać nowe impulsy w polityce europejskiej. Sprawa praw człowieka była szczególnie ważna dla członka koalicji – Sojuszu ‘90/Zielonych oraz jego lidera Joschki Fischera.116 W swoim przemówieniu wygłoszonym na forum Parlamentu Europejskiego 12 stycznia 1999 roku stwierdził on: ...’W celu wzmocnienia praw obywateli Niemcy proponują spisanie w dłuższej perspektywie Europejskiej Karty Praw Podstawowych. Chcemy podjąć inicjatywę w tej dziedzinie w czasie naszego przewodnictwa. Dla nas jest to sprawa konsolidacji legitymacji oraz tożsamości Unii. Parlament Europejski, który już zbudował fundamenty swoim projektem z 1994 roku, powinien być włączony w przygotowanie karty praw podstawowych, tak jak parlamenty narodowe oraz tak wiele grup społecznych, jak to możliwe.’... 117 Postulaty silniejszego włączenia parlamentów narodowych w funkcjonowanie Unii były podnoszone już podczas negocjacji Traktatu z Maastricht118. Odpowiedzią na nie był protokół dołączony do Traktatu Amsterdamskiego119. Ewolucja ta znalazła 114 W. Nicoll, T. C. Salmon, op. cit., s. 179. J. Gerkrath, L’emergence d’un droit constitutinnel pour l’Europe, Bruksela 1997, s. 357 116 A. Maurer, The German Presidency of the Council: Continuity or Change in Gemany’s European Policy? Journal of Common Market Studies, 2000, nr 38 117 Przemówienie dostępnie na stronach internetowych Parlamentu Europejskiego, streszczenie sesji plenarnej z 12 stycznia 1999 (tłumaczenie i podkeślenie własne). 118 Materiały sekretariatu II Konwentu. The role of national parliaments in the European architecture. CONV 67/1/02 REV 1 29.05.2002 119 http://www.eurotreaties.com/amsterdamprotocols.pdf 115 63 odzwierciedlenie w deklaracji niemieckiego ministra spraw zagranicznych. Przemówienie Fischera spotkało się z aplauzem ze strony eurodeputowanych. Oficjalna deklaracja w sprawie spisania praw podstawowych obywateli została przedstawiona przez niemiecką minister sprawiedliwości Hertę Däubler-Gmelin na konferencji w kwietniu 1999120. W związku z tym w notatkach z sesji COREPER (17 oraz 31 maja 1999 roku) poświęconych zbliżającemu się posiedzeniu Rady Europejskiej w Kolonii, pośród spraw horyzontalnych odnajdujemy ‘Deklarację w sprawie Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej’ 121. Można odnieść jednak wrażenie, iż sprawa ta nie była traktowana pierwszoplanowo. Świadczy o tym chociażby fakt, iż w rezolucji Parlamentu Europejskiego poświęconej spotkaniu Rady Europejskiej w Kolonii nie ma nawet jednego zdania na temat przygotowania Karty. Głównymi problemami w tym okresie było ustąpienie Komisji Santera, interwencja w Kosowie oraz wejście w życie Traktatu z Amsterdamu. Należy także zwrócić uwagę, iż sprawa Karty była postrzegana oddzielnie od głównego nurtu zmian instytucjonalnych związanych z rozszerzeniem. Dlatego nie przewidziano jej jako elementu Konferencji Międzyrządowej i przewidziano niezależną formułę dyskusji. Włączenie wyżej wymienionej deklaracji do wniosków prezydencji można więc prawdopodobnie interpretować jako przykład silnego wpływu przewodniczącego na agendę posiedzeń. Jest to także dowód na istnienie pewnego spill-over związanego ze sprawami, które po osiągnięciu pewnej masy krytycznej wymagały kompleksowego rozstrzygnięcia. … „Na czerwcowym posiedzeniu Rady Europejskiej w Kolonii podjęto decyzję, by spisać Kartę obejmującą prawa wolności, równości, podstawowe prawa postępowania zagwarantowane w Konwencji Rady Europy oraz wynikające ze wspólnych tradycji konstytucyjnych, a także z praw podstawowych obywatela UE. Dodatkowo prawa ekonomiczne i socjalne przewidziane w Europejskiej Karcie Socjalnej Rady Europy (1961) oraz Karcie Podstawowych Praw Socjalnych Wspólnot z 1989 roku, do których odniesienia znajdują się w art. 136 TWE, miały być ujęte”... 122 120 Konferencja Towards a new Charter of Fundamental Rights? Kolonia, 27.04.1999. Sprawozdania z posiedzenia COREPER (8135/99) oraz (8618/99). 122 G. Sacerdoti, The European Charter of Fundamental Rights: From a Nation-State Europe to a Citizens' Europe, Bocconi University, Inaugural Lecture Opening of the Academic Year 2000-2001, 23.10.2000 121 64 Na uwagę zasługuje też fakt, iż w deklaracji z Kolonii jedynie nakreślono cel oraz kształt debaty. Szczegóły zostały uzgodnione dopiero na szczycie w Tampere w listopadzie 1999 roku. Jak wskazuje Florence Deloche - Gaudez, która dokładnie analizowała powstanie oraz przebieg prac ‘organu’, decyzja w sprawie jego kompozycji była raczej szeregiem kompromisów niż wynikiem racjonalnej decyzji123. Jej zdaniem w swym przemówieniu w Parlamencie Europejskim Joschka Fischer przewidywał jedynie ciało parlamentarne złożone z narodowych i europejskich deputowanych. Formułę tę preferował rząd francuski. Inną opcją, popieraną przez Wielką Brytanię oraz Sekretariat Generalny Rady było, by w pracach brali udział także przedstawiciele rządów państw członkowskich. Do tego rozwiązania przychyliła się niemiecka prezydencja i został on umieszczony w deklaracji124. Początkowo planowano nadanie przedstawicielowi Komisji Europejskiej jedynie statusu obserwatora, podobnie jak dla reprezentantów Trybunału Sprawiedliwości oraz Rady Europy. Jednakże prawdopodobnie wykorzystując swój udział w obradach COREPER Komisja zapewniła sobie stałe miejsce. Co więcej w Tampere jej wpływ został dodatkowo wzmocniony, gdyż jej przedstawiciel uzyskał miejsce w „komitecie przygotowawczym” (drafting committee)125. Negocjacje dotyczyły także ilości reprezentantów każdej instytucji Wspólnot Europejskich. Z dokumentów do których posiadamy wgląd wynika, iż początkowo prezydencja fińska zaproponowała następujący skład grupy: 30 reprezentantów parlamentów krajowych, 7-8 członków PE, 15 przedstawicieli szefów państw i rządów oraz jeden reprezentant Komisji126. W reakcji na to Parlament Europejski przyjął 16 września 1999 roku rezolucję, by ilość miejsc przeznaczonych dla jego członków była równa ilości przedstawicieli rządów, „w celu nadania równie wysokiego profilu obydwu stronom”127. W odpowiedzi na to stały przedstawiciel Francji w COREPER 123 F. Deloche-Gaudez, The Convention on a Charter of Fundamental Rights: a method for the future? Research and Policy Paper, 2001, nr 15, s. 8, www.notre-europe.asso.fr/etud15-fr 124 Ibidem s. 8. 125 Ibidem s. 9. 126 Composition, method of work and practical arrangements for the Body do elaborate a draft EU Charter of Fundamental rights, Dokumenty Przewodniczącego Rada Unii Europejskiej na posiedzenia COREPER, (10539/99) 30.07.1999 oraz (11243/99) 23.09.1999. 127 Rezolucja Parlamentu Europejskiego (PE 279.943/37) 65 zaproponował nawet zwiększenie tej liczby. Ostatecznie ustalono, iż PE uzyska 16 miejsc - tyle samo, co członkowie ‘egzekutywy’ – 15 przedstawicieli rządów oraz przedstawiciel Komisji. Tak określony 62-osobowy organ spotkał się po raz pierwszy 17 grudnia 1999 roku w Brukseli, tworząc precedens w historii integracji europejskiej. Do prac ‘organu’ włączeni zostali też wyżej wymienieni obserwatorzy: dwaj przedstawiciele TS oraz dwaj reprezentanci Rady Europy. Szczególnie wkład tych drugich okazał się znaczący128. Do przedstawienia swych poglądów zaproszeni zostali także Komitet Ekonomiczno-Społeczny (w pracach brało udział trzech członków), Komitet Regionów (2) oraz europejski Ombudsman. Oprócz tego należy przypomnieć o rzeszy ponad 60 zastępców, których uprawnienia zostaną przedstawione w dalszej części rozdziału. Do wymiany poglądów zachęcono też kraje kandydujące, jednakże ich udział pozostał marginalny. 2.2 Organ kierujący i sekretariat Dla funkcjonowania „organu” (body), bo tak pierwotnie brzmiała jego nazwa, kluczowe było ustalenie sposobu jego kierowania. Nie można było domniemywać, iż przewodniczącym zostanie przedstawiciel szefa rządu (państwa). Początkowo planowano ustanowienie rotacji przypominającej tę, która funkcjonuje w Radzie, aby zapewnić współpracę z Radą Europejską. Jednak na wniosek kanclerza Gerharda Schrödera, podczas posiedzenia w Tampere ustalono, iż „organ” sam zdecyduje o wyborze przewodniczącego. Jak sugeruje Deloche-Gaudez decyzja ta pozostawiała niewiele wątpliwości, iż zostanie nim Roman Herzog, były prezydent Niemiec, a także były przewodniczący Trybunału Konstytucyjnego w Karlsruhe, wybrany przez Schrödera jako jego reprezentant.129 Rada Europejska powołała też w gronie członków ‘organu’ komitet przygotowawczy, którego zadaniem było tworzenie wstępnych wersji artykułów. W jego skład obok Romana Herzoga weszli jego zastępcy reprezentujący odpowiednio wszystkie 128 J. B. Liisberg, Does the EU Charter of Fundamental Rights Threaten the Supremacy of Community Law? – Article 53 of the Charter: a fountain of law or just an inkblot? Jean Monnet Working Papers, 2001, część 2, s. 5 www.jeanmonnetprogram.org 129 F. Deloche-Gaudez, op. cit., s. 10. 66 instytucje wchodzące w skład ‘organu’. Byli nimi odpowiednio Gunnar Jannson (parlamenty narodowe), Iñigo Méndez de Vigo (Parlament Europejski), António Vitorino (Komisja) oraz rotacyjnie przedstawiciel kraju sprawującego prezydencję. Jednak, gdy reprezentant Finlandii ustąpił miejsca Pedro Bacelarowi de Vasconcelos z Portugalii, przedstawiciel rządu francuskiego Guy Braibant przekonał pozostałych członków komitetu, iż jego udział od początku prac poprawi przyszłą koordynację ze zbliżającą się prezydencją Francji. W zamian za to Portugalczyk pozostał w komitecie podczas całych prac ‘organu’.130 Można uznać, iż w ten sposób stworzony został kolejny precedens dla przyszłych Konwentów. Komitet przygotowawczy, przemianowany później na prezydium składał się więc z sześciu osób, które potraktowały swe zadania rozszerzająco. Dowodem na to może być już sama jego nazwa131. Zgodnie z deklaracją z Kolonii pomocą w pracy prezydium miał służyć ‘sekretariat’ zapewniony przez Sekretariat Generalny Rady. Specjalna grupa składająca się z siedmiu osób została oddelegowana z Sekretariatu (Draft Charter task force) pod kierunkiem Jean-Paul’a Jacqué. Zajmowała się ona nie tylko rezerwacją pokoi, tłumaczy, stroną internetową, ale przede wszystkim przygotowała pierwsze wersje artykułów do dyskusji. W prace te włączone zostały w sposób faktyczny także specjalne grupy oddelegowane z Parlamentu i Komisji, odpowiednio kierowane przez Jean-Guy’a Giraud oraz Gustaafa Borchardta. Przykładowo, grupy te dzieliły się między sobą przygotowaniem streszczeń złożonych poprawek.132 Świadczy to o stworzeniu pewnej nowej, między-instytucjonalnej jakości, która przyczyniła się do powodzenia „organu”. Zarówno skład „organu”, jak i jego wewnętrzna struktura były w opinii komentatorów kluczem do jego ostatecznego sukcesu. Nic jednak nie wskazywało początkowo, iż jego heterogeniczność ułatwi osiągnięcie porozumienia. Znaczące okazało się otwarte określenie reguł postępowania. Zgodnie z konkluzjami szczytu w Tampere: 130 Ibidem, s. 13. Ibidem, s. 13. 132 Ibidem str. 14 131 67 ‘Gdy przewodniczący, współdziałając ze swymi zastępcami, uzna, iż pod tekstem opracowanym przez ‘organ’ mogą podpisać się wszystkie „elementy składowe”(komponenty), zostanie on przekazany Radzie Europejskiej’133. To sformułowanie oznaczało odejście od zasady jednomyślności na rzecz niejednoznacznego konsensusu. Wzmacniało to zasadniczo rolę przewodniczącego oraz członków prezydium, którym przypisano reprezentację poszczególnych elementów składowych. Drugą ważną zasadą obrad Konwentu (tak zdecydował się przemianować na swym trzecim spotkaniu) była jawność jego posiedzeń oraz dokumentów, którymi się posługiwano. Stwarzało to okazję nie tylko do wymiany poglądów na jego forum, ale do szerokiego włączenia się w jego prace organizacji pozarządowych. Rada Europejska zdecydowała, by „organ” obradował we wszystkich językach oficjalnych. Miejscem spotkań miały być na zmianę budynki Rady oraz Parlamentu w Brukseli. Ostatecznie jednak większość posiedzeń odbyła się w siedzibie tego drugiego, ze względu na lepsze warunki pracy. Jak zwraca uwagę Florence Deloche-Gaudez korzystali na tym eurodeputowani, którzy byli w stanie szybko odnieść się do uwag i zrewidować swe poprawki134. 2.3 Mandat „organu” Uczestnicy Konwentu nie mogli kroczyć wcześniej wytyczonymi ścieżkami, gdyż takie nie istniały. Formalnie byli powołani decyzją Rady Europejskiej, która dała im konkretne zadanie zdefiniowane w jej wnioskach. Brzmiało ono, by ‘uzgodnić Kartę praw podstawowych, tak by ich naczelne znaczenie oraz zasadność stały się bardziej widoczne dla obywateli Unii’. Co więcej Rada Europejska zaznaczyła, które z nich powinny się znaleźć w Karcie. Opisano je jako: • podstawowe prawa i wolności; • zasadnicze prawa proceduralne i wolności zagwarantowane w Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Obywatela oraz wynikające ze wspólnych 133 Konkluzje Rady Europejskiej w Tampere, 16-17 listopada 1999 (osobnymi komponentami byli delegaci parlamentów narodowych, Parlamentu Europejskiego, Komisji oraz przedstawiciele rządów). 134 F. Deloche-Gaudez, op. cit., s. 14. 68 tradycji konstytucyjnych, państw członkowskich, jako ogólne zasady prawa wspólnotowego; • podstawowe prawa, które dotyczą tylko obywateli UE; • prawa ekonomiczne i socjalne przewidziane w Europejskiej Karcie Socjalnej oraz Karcie Podstawowych Praw Pracowniczych Wspólnot (art. 136 TWE), w zakresie, w którym nie ustanawiają one jedynie celów działania Unii135. Jako pierwotne, źródło legitymacji Konwentu mandat ustalony w Kolonii stanowił główny punkt odniesienia przy wielu okazjach. Już w swej pierwszej mowie Roman Herzog odniósł się do niego, uznając, iż zadaniem jest stworzenie katalogu, a on sam przywiązywał małe znaczenie do dalekosiężnych celów, takich jak spisanie europejskiej konstytucji136. Podobnie wierny mandatowi z Kolonii wydawał się być Antonio Vitorino, pomimo swych osobistych zapatrywań, co do ambitnego charakteru Karty (włączenie praw socjalnych oraz maksymalne poszerzenie grupy docelowej). Jak wskazywał jeden z komunikatów Komisji, zadaniem Konwentu było ‘raczej odczytanie, a nie stworzenie, raczej kompilacja niż innowacja’137. Jak wskazuje Deloche-Gaudez częste odnoszenie się do mandatu przyczyniło się utrzymania pewnego porządku i dyscypliny wewnątrz Konwentu138. Drugim elementem mandatu, który pozostawał poza kontrolą członków Konwentu, były dalsze losy stworzonej przez nich Karty. Zgodnie z konkluzjami z Kolonii, ‘po otrzymaniu projektu dokumentu przez Radę Europejską zaproponuje ona Parlamentowi, Komisji oraz Radzie, by na jego podstawie uroczyście proklamowały (one) Europejską Kartę Praw Podstawowych. Później zostanie rozważona kwestia czy, i jeśli tak, w jaki sposób Karta zostanie włączona do traktatów.’139 Biorąc pod uwagę niepewność wobec statusu prawnego Karty, przewodniczący Konwentu zaproponował, by tworzyć ją ‘tak jakby (as if) w niedalekiej przyszłości, miała 135 Konkluzje Rady Europejskiej w Kolonii, Anex II. Archiwum pierwszego Konwentu, CHARTE 4105/00, BODY 1. 137 F. Deloche-Gaudez, op. cit., s. 5 ...‘a task of revelation rather than creation, of compilation rather than innovation’... CHARTE 4477/00, CONTRIB 328 138 Ibidem, s. 6. 139 Konkluzje Rady Europejskiej w Kolonii, Anex II. 136 69 się stać prawnie wiążącą’.140 W ten sposób członkowie Konwentu poradzili sobie z niejasnością, co do przyszłości, która była stałym elementem ich obrad. Nie mogli traktować się jako konstytuanta, która mocą swojego wyboru ma prawo zmienić rzeczywistość. Przeciwnie, powinni byli właściwie odczytać, co było do zaakceptowania przez szefów państw i rządów. Nie umniejsza to wcale zakresu swobody, jaką dysponowali w zastosowaniu konkretnych zwrotów językowych oraz uwzględnienia bądź nie, pewnych praw, które wykraczały poza ramy kodyfikacji141. W tych elementach możemy ponownie odnaleźć analogie w zestawieniu z Konwentem w sprawie Przyszłości Europy. O pewnej swobodzie członków ‘ciała’ świadczy chociażby nadmieniona wcześniej decyzja o przemianowaniu swej nazwy na Konwent. Wprowadzenie tej symbolicznej zmiany zostało przegłosowane dużą większością, na wniosek deputowanych PE podczas trzeciego spotkania (1-2 lutego 2000 roku). Stały za tym różne motywy. Andrew Duff wskazywał, iż podobało mu się to ‘lekkie rewolucyjne dotknięcie’ (little revolutionary touch). Dla przewodniczącego było ono związane ze znaczeniem mandatu nadanego temu ciału142. Podsumowując, wieloznaczność mandatu wywarła mieszany efekt na pracach Konwentu. Z jednej strony pozostawiła pole manewru jego członkom. Z drugiej spowolniła jego prace. Świadczy to o tym, jak ważny jest kształt mandatu oraz rola przedstawicieli państw członkowskich w jego określeniu. 2.4 Reguły obrad W konkluzjach ze szczytów w Kolonii czy Tampere nie zostało jasno opisane, kiedy przewodniczący uzna prace Konwentu za pomyślnie zakończone. Roman Herzog zaproponował postępowanie według reguły konsensu. Jak wskazuje Deloche-Gaudez metoda ta rozwiązywała dwa problemy: ograniczenie czasowe oraz problemy z głosowaniem. Metody głosowania zaproponowane przez deputowanych PE Andrew 140 F. Deloche-Gaudez, op. cit., s. 10. Ibidem, s. 7. 142 Ibidem, s. 7. 141 70 Duffa oraz Johannesa Voggenhubera, nie były naprawdę debatowane143. Co więcej Konwent nie przyjął wewnętrznego regulaminu. Zdaniem Deloche-Gaudez zasadność przyjęcia metody consensusu została potwierdzona przez niejasny rezultat kilku głosowań, które miały miejsce. Wątpliwości nie budziły głosowania, co do zmiany nazwy oraz udziału w pracach zastępców członków. Jednak gdy na początku marca podczas sesji, której przewodniczył Inigo Mendez de Vigo doprowadził on do głosowań nad kształtem pierwszych artykułów, okazały się one, według jego własnych słów ‘fatalne’ (disastrous). Z powodu problemów z tłumaczeniem dopiero w późniejszej fazie Konwentu jego członkowie mieli dostęp do wielu złożonych poprawek. Trudno było więc głosować nad wszystkimi z nich, a poddawanie głosowaniu jedynie artykułów przedłożonych przez prezydium nie mogło być zadawalające. W szerszym spojrzeniu członkowie Konwentu nie zawsze zdawali sobie sprawę, nad czym głosowano, a głosy były głęboko podzielone. Jak wskazał Guy Braibant ‘przy jednej okazji próbowaliśmy głosować, ale nie zakończyło się to pomyślnie i nie powtarzaliśmy tego doświadczenia ponieważ pozostawały niejasności, co do znaczenia oraz przedmiotu głosowania’ 144. Metodę postępowania, którą ostatecznie zastosowano można określić „powtarzaną próbą szukania consensusu” (iterative consensus seeking approach). Oznacza to, iż prezydium przedstawiało swoje propozycje i wysłuchiwało uwag członków Konwentu. Następnie przedstawiano kolejne wersje artykułów, tak by cieszyły się one poparciem jak największej liczby delegatów. Nigdy klarownie nie zostało określone, jaka grupa członków Konwentu stanowiłaby wystarczającą opozycję by zablokować proces. Ostatecznie, na końcowym posiedzeniu tylko dwóch członków PE jawnie sprzeciwiło się ostatecznej wersji: Georges Berthu z Unii Narodów Europy oraz Jens-Peter Bonde z Europy na rzecz Demokracji i Różnorodności. W związku z tym w liście skierowanym do przewodniczącego Rady Europejskiej na zakończenie prac, Roman Herzog stwierdził, iż projekt Karty uzyskał ‘prawie jednomyślne poparcie’145. Powyższy sposób procedowania miał wielorakie rezultaty dla prac Konwentu. Po pierwsze sprawił on, iż obrady zakończyły się sukcesem, a ich rezultat nie został oparty 143 Ibidem s. 23. Ibidem s. 24, cyt. za CHARTE 4959/00, CONVENT 54. 145 Ibidem s. 25. 144 71 na zasadzie najniższego wspólnego mianownika. Po drugie, nadawał on dominującą rolę członkom prezydium, którzy sami mogli ocenić, które z poprawek są konieczne dla osiągnięcia poparcia, a które można pominąć. Po trzecie, zasadniczo wzmacniało to legitymację Karty oraz sprawiało, iż trudno byłoby Radzie Europejskiej wprowadzić zmiany bez konsultacji z członkami Konwentu. Brak głosowań pozostawiał także więcej czasu na dyskusję i wymianę poglądów. W oczach obserwatorów pozwoliło to, nie tylko na wzajemne zrozumienie, ale także na zmianę poglądów. Wniosek taki uzasadnia między innymi złagodzenie stanowiska Wielkiej Brytanii wobec ochrony praw socjalnych i uwzględnienie ich w preambule146. Odwołanie się do konsensu sprawiało, iż głos niektórych członków liczył się bardziej niż pozostałych. Można wskazać na szerszy kontekst tego zjawiska. Zazwyczaj rozliczne wypowiedzi na szerokim forum nie ułatwiają uzyskania klarownego obrazu poparcia rozmaitych stanowisk. Przedstawiciele pochwalający jakieś rozwiązania mają mniejszą motywację do zabrania głosu, gdy ich wcześniejsze postulaty zostały uwzględnione. Powoduje to jednak silniejszą reakcję przeciwników, którzy z natury rzeczy nadal starają się przeforsować swoje argumenty. Tak więc obserwacja samych obrad niekoniecznie pomaga w trafnej definicji poparcia. Dodatkowo, trudno jest określić jak powinien wyglądać rezultat, gdy głosy zwolenników i przeciwników pozostają równo podzielone. Jak wskazuje DelocheGaudez, przykład artykułu o dostępie do usług publicznych, który choć opatrzony zastrzeżeniami znalazł się w ostatecznej wersji projektu, wskazuje na silniejszy wpływ Guya Braibanta od jego oponentów. Podobna sytuacja wystąpiła, gdy poinformował on pozostałych, że przywódcy francuscy nie mogą zaakceptować odwołania do ‘spuścizny religijnej’ w preambule. Mimo iż pozostawał on w mniejszości, jego głos został wysłuchany. Ostatecznie wprowadzono termin ‘dziedzictwo duchowe’ - ‘spiritual heritage’ w wersji francuskiej oraz ‘geistlich-religiös’ w wersji niemieckiej. Jak więc widać na tym przykładzie wynikiem negocjacji było czasem wprowadzenie celowych niejasności i dwuznaczności tłumaczeń147. 146 147 Ibidem, s. 26. Ibidem, s. 30. 72 Sytuacja związana z określeniem kształtu preambuły i kwestii odniesienia do ‘narodów Europy’, może wskazywać na pewną arbitralność członków prezydium148. Jednakże, to nie przedstawiciele szefów państw i rządów wywarli największy wpływ na kształt Karty. Zdaniem Deloche-Gaudez szczególnie skuteczna okazała się delegacja Parlamentu Europejskiego. Na pierwszym spotkaniu po przerwie wakacyjnej doszło do transakcji wiązanej pomiędzy dwoma głównymi grupami parlamentarnymi, które uzgodniły wspólne poprawki. W zamian za odniesienie do prawa do strajku oraz prawa do pracy, które były ważne dla Partii Europejskich Socjalistów, Europejska Partia Ludowa/ Demokraci Europejscy wywalczyli brak restrykcji w prawie do prowadzenia działalności gospodarczej. Tylko trzy z poprawek zaproponowanych przez delegatów PE zostały odrzucone. Pośród nich, uzgodniony przez obie grupy kształt preambuły (odwołanie do dziedzictwa kulturowego, humanistycznego i religijnego), który napotkał na wspomniany wyżej skuteczny opór francuskiego rządu. Odrzucono też zapisy o zakazie reprodukcyjnego klonowania osoby ludzkiej (prawo do integralności) oraz zasadę neutralności pracy administracji (prawo do dobrej administracji). Metoda konsensu wzmacniała także grupę przygotowawczą (sekretariat). To ona jako pierwsza tworzyła kolejne wersje projektu w odpowiedzi na dyskusje na forum Konwentu. Największym przywilejem członków prezydium było, iż jako pierwsi otrzymywali projekt oraz posiadali regularny kontakt z jego redaktorami. Porównując pierwotny oraz ostateczny kształt projektu de Burca uznała, iż Konwent dodał jedynie 89 praw do tych zaproponowanych na wstępie (na ogólną liczbę 53 artykułów)149. Pomimo tego, iż prace Konwentu były otwarte, a dokumenty umieszczane na stronie internetowej, w ostatniej jego fazie pewne decyzje były podejmowane za zamkniętymi drzwiami wewnątrz poszczególnych komponentów. Dotyczyło to obrad członków PE oraz reprezentantów szefów państw i rządów 12 września 2000 roku150. Wydaje się jednak, iż postępowanie takie można częściowo uzasadnić. W pewnych warunkach dyskrecja pomaga w uelastycznieniu stanowisk, co było konieczne w końcowym etapie prac. 148 Ibidem, s. 25. Ibidem, s. 28. 150 Ibidem, s. 29. 149 73 Szczególnie ważne wydaje się, iż metoda pracy Konwentu, nie nadając uczestnikom prawa weta, zmuszała ich do poszukiwania ‘koalicji poparcia’ dla swoich żądań. Występowanie na czele takiej koalicji dawało członkowi Konwentu silniejszą legitymację do forsowania zmian. Jak zauważa Deloche-Gaudez, metoda ta jest stosunkowo niepewna oraz wymaga odpowiedniego czasu151. Pomimo braku formalnego regulaminu już na wstępie prac ustalono pewne zasady uczestnictwa i wypowiedzi. W związku z tym, że trudno było przypisać niektórych przedstawicieli (przede wszystkim rządów) do konkretnych ugrupowań politycznych postanowiono, iż członkowie Konwentu będą zasiadali w porządku alfabetycznym. Stworzyło to wrażenie równości członków oraz kolegialnego charakteru całej instytucji. Czas wypowiedzi każdego uczestnika został ograniczony do trzech minut. Zastępcy mogli brać udział we wszystkich sesjach Konwentu, ale prawem głosu dysponowali jedynie na spotkaniach nieformalnych152. W związku z tym, że większość spotkań była nieformalna oraz przyjęto zasadę konsensu, byli oni w stanie wpłynąć na kształt Karty. Prawo składania poprawek przyznano jednak jedynie pełnoprawnym członkom153. Pomimo uwzględnienia w zapisach z Tampere możliwości utworzenia grup roboczych, Konwent nie sięgnął po ten instrument. Podczas pierwszego spotkania pojawił się pomysł powołania trzech grup roboczych. Jednak dyskusja nie doprowadziła do podjęcia takiej decyzji. Uznano, iż trudno jest podzielić materię praw podstawowych na potrzeby grup roboczych. Na wniosek prezydium zdecydowano, iż sesje plenarne będą zwoływane jako posiedzenia grup roboczych, pozostawiając członkom Konwentu decyzję w sprawie uczestnictwa w zależności od zainteresowań oraz właściwych kompetencji. Dlatego wobec części sesji używano określenia ‘sesje nieformalne’ lub ‘obrady robocze’ (working parties).154 Jak wynika z powyższego opisu pomimo krótkiego okresu funkcjonowania (dziesięć miesięcy) Konwent wykształcił wiele reguł postępowania, które różniły go od pracy pozostałych instytucji unijnych. Należy podkreślić, iż on sam był usytuowany poza 151 Ibidem, s. 32. Ibidem, s. 23. 153 Ibidem, s. 23. 154 Ibidem s. 24. 152 74 klasyczną strukturą Wspólnot, co stwarzało element niepewności, ale pozwalało także wprowadzić nową jakość. Jedną z nich było włączenie organizacji społeczeństwa obywatelskiego do prac Konwentu. 2.5 Rola społeczeństwa obywatelskiego Od samego początku procesu integracji europejskiej w jego logikę zostały wpisane pewne instytucje demokracji uczestniczącej. Świadczyć o tym może powołanie w Traktatach Rzymskich Komitetu Ekonomiczno-Społecznego, który miał służyć włączeniu w realizacje polityk przedstawicieli pracowników oraz przedsiębiorców. Uzyskaniu opinii od organizacji pozarządowych służyła również szeroko stosowana przez Komisję praktyka publikacji Zielonych i Białych Ksiąg z projektami działań Wspólnot. Do społeczeństwa obywatelskiego zwrócono się także w ramach przygotowań do Konferencji Międzyrządowej 1996 roku. Jednakże brak systemowego włączenia przedstawicieli organizacji pozarządowych i grup lobbystycznych oraz zamknięty proces negocjacji uniemożliwiał im skuteczne wywieranie wpływu na procesy decyzyjne. W związku z coraz częściej podejmowanymi próbami wzmocnienia legitymacji Unii Europejskiej poprzez bezpośrednie zaangażowanie obywateli w jej prace, podczas szczytu w Kolonii postarano się poszerzyć uczestnictwo w tworzeniu Karty. Do wyrażenia swoich poglądów w trakcie prac „organu” zaproszono przedstawicieli Komitetów Ekonomiczno-Społecznego i Regionów oraz grup społecznych, a także ekspertów155. Także z racji natury spraw, którymi zajmował się Konwent, czyli szeroko rozumianymi prawami obywatelskimi, zainteresowanie organizacji społecznych jego pracami było w pełni zrozumiałe. Jak wskazuje Deloche-Gaudez wpływ organizacji pozarządowych odbywał się głównie poprzez nieformalne kontakty z członkami Konwentu. Na początku prac prezydium przeprowadziło formalne konsultacje z przedstawicielami kilku organizacji156. Jednakże później nie powtórzono tego eksperymentu. Zdaniem Deloche-Gaudez były 155 Konkluzje szczytu w Kolonii (annex II) – F. Deloche-Gaudez, op. cit., s. 48. 2 marca 2000 roku przyjęto członków Permanent Forum for Civil Society, Europejskiej Konfederacji Związków Zawodowych – ETUC, Platform of Social NGO’s oraz Fundamental Rights Coordination (F. Deloche-Gaudez, op. cit., s. 16) 156 75 nimi brak czasu, wysokie oczekiwania organizacji, wykraczające poza mandat z Kolonii oraz sektorowość ich żądań. 27 kwietnia 2000 roku zorganizowano dzień wysłuchania, otwarty dla przedstawicieli organizacji pozarządowych. Wzięli w nich udział przedstawiciele 70 organizacji. Opinie na temat tego wydarzenia pozostały jednak krytyczne. Wśród zarzutów stawiano ograniczony czas wypowiedzi (5 minut) oraz niską frekwencję członków Konwentu. Przedstawicielom organizacji pozostawała możliwość składania swych propozycji na piśmie i w rezultacie przekazano 255 takich dokumentów. Dla porównania członkowie Konwentu złożyli jedynie 100. W kwestii uwzględniania czyjegoś głosu (receptiveness), trudno jest jednak zapewnić gwarancję właściwego wysłuchania oraz zrozumienia racji. We wszystkich instytucjach zdolność koncentracji oraz otwartość pozostają ograniczone. Podobnie członkowie Konwentu różnili się co do swego zaangażowania w tych kwestiach. Z wywiadów przeprowadzonych przez Deloche-Gaudez wynika, że trudno było każdemu z jego członków zaznajomić się z wszystkimi dokumentami. Jednakże korzystny dla organizacji pozarządowych okazał się powstający w Konwencie ‘podział pracy’, w zależności od zainteresowań delegatów. W interesie organizacji pozarządowych było bezpośrednie dotarcie do członków zainteresowanych ich sugestiami. Przykładowo, na wniosek Pervenche Berès, przewodniczącej delegacji socjalistów z PE, w Karcie znalazł się artykuł dotyczący praw osób starszych, praktycznie w brzmieniu zaproponowanym przez Platformę Społecznych Organizacji Pozarządowych157. Natomiast sekretarz generalny Europejskiej Konfederacji Związków Zawodowych (ETUC) przeprowadził bezpośrednie rozmowy z wpływowymi osobami we francuskim rządzie (także na najwyższym szczeblu) w sprawie wpisania do Karty prawa do strajku. Bezpośrednim kontaktom z członkami Konwentu sprzyjały także warunki pracy tego ciała. Gdy spotykał się on w pomieszczeniach Parlamentu Europejskiego publiczność zasiadała w tej samej sali, praktycznie za plecami ostatniego rzędu jego uczestników. Organizacje pozarządowe starały się zwiększyć swój wpływ także organizując wspólne wydarzenia, takie jak ‘dni otwarte’ czy konferencje. Jak wskazuje Deloche157 F. Deloche-Gaudez, op. cit., s. 18. 76 Gaudez wbrew obiegowym opiniom organizacje usytuowane w Brukseli wcale nie były bardziej skuteczne w wywieraniu wpływu. Co prawda prezydium starało się koncentrować na federacjach europejskich, kierując wysiłek organizacji krajowych na konsultacje na forum krajowym, lecz dostęp do członków „komitetu kierującego” pozostawał ograniczony. Dlatego sytuacja różniła się w zależności od kraju oraz dostępu stowarzyszeń do jego przedstawicieli. Dużo też zależało od samej organizacji i jej wczesnego włączenia w prace Konwentu. Część z nich zaangażowało się w forsowanie swych przekonań na długo przed jego powołaniem i zrealizowały swoje cele np. w zapisach Traktatu z Maastricht czy Amsterdamu (autorka podaje przykład organizacji ochrony środowiska)158. Traktując Konwent jako element kodyfikacji, zlekceważyły one jego prace i w rezultacie krytycznie przyjęły ograniczone zapisy Karty na ten temat. Podobnie negatywny stosunek wyrażały organizacje ochrony zwierząt. Dla kontrastu wczesne zaangażowanie oraz dobra organizacja niektórych stowarzyszeń przyczyniły się do uwzględnienia ich priorytetów. Przykładem cytowanym przez Florence Deloche-Gaudez jest Stowarzyszenie Kobiet Południowej Europy (Association of Women of Southern Europe), które już w styczniu 2000 roku przyjęło deklarację w sprawie Karty Praw Podstawowych. Oddelegowano także do tego zadania młodą prawniczkę, w celu śledzenia obrad Konwentu, Dalsze działania polegały na bezpośrednich kontaktach z członkami Konwentu, organizacji kolokwiów, czy aktywne działania public relations. Najbardziej znaczące było jednak zorganizowanie ‘koalicji popierającej’, gdy 31 sierpnia 2000 roku 16 kobiet – członkiń Konwentu – złożyło wspólny wniosek o używanie języka ‘nie dyskryminującego kobiet’159. Podsumowując udział przedstawicieli organizacji pozarządowych w pracach Konwentu należy wskazać, iż nieformalny wpływ osiągnęły organizacje najbardziej aktywne, którym udało się pozyskać nie tylko samych członków Konwentu, lecz także poparcie innych organizacji. Do słabości należy zaliczyć, iż w eksperymencie wzięła udział ‘elita stowarzyszeń’. Obywatele państw europejskich nie włączyli się licznie do prac Konwentu. Oczywiście wszystko zależy od wzorca, wobec którego odnoszone są rozważania. Przy nakładających się formach reprezentacji (oprócz przedstawicieli 158 159 Ibidem, s. 20. Ibidem, s. 22. 77 rządów, parlamentów krajowych oraz PE), stowarzyszenia były kolejnym mechanizmem artykulacji żądań. Dlatego decydujące w tej kwestii wydają się kwalifikacje osobiste członków Konwentu i ich zaangażowanie. 2.6 Członkowie Konwentu Trudno jest scharakteryzować ponad 120 osób biorących udział w pracach Konwentu (62 pełnych członków, zastępcy, obserwatorzy). Niewątpliwie dominowali w nim politycy oraz prawnicy. Nie brakowało jednak także aktywnych naukowców, profesorów nauk społecznych zaangażowanych w sprawy konstytucyjne. Do uznanych autorytetów należeli na przykład przedstawiciel Komisji - Antonio Vitorino czy Roman Herzog. Oboje wcześniej pełnili funkcje w Trybunałach Konstytucyjnych swoich krajów. Wielu przedstawicieli PE było wcześniej zaangażowanych w prace jego komisji konstytucyjnych czy zajmujących się prawami obywatelskimi. Do najwybitniejszych z nich należeli: Inigo Mendez de Vigo – profesor prawa konstytucyjnego, Andrew Duff znany federalista oraz Jo Leinen – autor raportów PE w sprawie rezultatów konferencji międzyrządowych. Do znanych polityków należeli także słynny już Jens-Peter Bonde znany ze swej konsekwentnej krytyki biurokracji brukselskiej czy dobrze w Polsce znany profesor Rocco Buttiglione. Nie należy także zapomnieć o profesorze prawa europejskiego Jean-Maurice Dehousse. Wśród przedstawicieli rządów wyróżniał się niewątpliwie Jean-Luc Deheane, późniejszy zastępca przewodniczącego drugiego Konwentu czy zastępca delegata Holandii, Bernard Bot – późniejszy minister spraw zagranicznych tego kraju. Wśród delegatów parlamentów narodowych zauważyć należy Karla de Guchta, autora raportu Parlamentu Europejskiego w sprawie ochrony praw podstawowych w EWG z 1988 roku czy francuskiego socjalistę Huberta Haenela. W pracach pierwszego Konwentu brał udział także niemiecki Socjalista, Jürgen Meyer, jeden z autorów programu europejskiego SPD. Zastępcą Antonio Vitorino został Sekretarz Generalny Komisji David O’Sullivan. Świadczy to o dużym znaczeniu, jakie Komisja Europejska przywiązywała wobec prac Konwentu. W składzie Konwentu dominowały więc osoby 78 zaznajomione z tematyką, dla których subtelne kwestie praw podstawowych nie stanowiły novum. Należy także zauważyć, iż ograniczona ilość czasu dana Konwentowi nie dawała szans dla laikowi, by ten zaznajomił się z dyskutowaną problematyką. Sytuacja ta świadczy o pewnej hermetyczności obrad pierwszego Konwentu, którego niuanse pozostają poza świadomością obywateli. Mamy tu do czynienia z klasycznym przykładem sytuacji ‘coś za coś’ (trade-off). Wysoki poziom dyskusji gwarantował jakość Karty, lecz w pewien sposób pozostawał abstrakcyjny dla zwykłego słuchacza. Niewątpliwie jest to argument wobec żądań sympatyków demokracji bezpośredniej, którzy preferują podejmowanie decyzji przez szeregowych obywateli. 2.7 Prace Konwentu. Główne osie sporów Prace Konwentu nie zostały podzielone na wyraźne etapy. Biorąc pod uwagę oczekiwany termin złożenia projektu (przed grudniem roku 2000) oraz okres przerwy wakacyjnej, czas na prace pozostawał bardzo ograniczony160. W trakcie dziesięciu miesięcy obrad prezydium spotykało się 21 razy. Konwent spotkał się na 7 dwudniowych sesjach plenarnych oraz dziewięć razy w formule obrad roboczych161. Na wniosek Romana Herzoga szybko został zaakceptowany układ samej Karty. Postanowiono, iż podzielona zostanie ona na sześć części: godność (5), wolności (14), równość (7), solidarność (12), prawa obywatelskie (8) i sprawiedliwość (4)162. Uzgodniono także, iż zaopatrzona zostanie ona w preambułę, której pierwszą wersję prezydium zaproponowało 19 lipca. W postanowieniach końcowych miały być określone warunki stosowania Karty. Prezydium przygotowało pierwszy projekt artykułów dotyczących praw obywatelskich i politycznych na spotkanie nieformalne 24-25 lutego 2000 roku. W czasie obrad 3-4 kwietnia delegaci otrzymali propozycje artykułów o prawach ekonomicznych i społecznych. 28 lipca Konwent otrzymał pierwszą kompletną wersję Karty. Ostateczne decyzje zapadły już po przerwie wakacyjnej. Końcową wersję 160 W konkluzjach Rady Europejskiej z Tampere zawarto stwierdzenie ... in advance of the European Council in December 2000 161 M. Lindfeld, The implications of the proposed EU Charter of Fundamental Rights. A political declaration or a legally binding instrument? Abo Akademi University Papers, 2001 s. 18 162 W nawiasach podano ostateczną liczbę artykułów każdej z części. 79 Karty przyjęto 2 października 2000, dwa tygodnie przez specjalnym posiedzeniem Rady Europejskiej w Biarritz163. Jednym z podstawowych sporów przewijających się podczas prac Konwentu była kwestia mocy prawnej Karty. Kolejnym elementem były jej relacje wobec Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Hiszpania, Portugalia, Grecja i Włochy stały na stanowisku autonomii Karty. Z kolei Wielka Brytania, Szwecja, Irlandia oraz Holandia uważały, iż słownictwo powinno jak najpełniej używać zwrotów zastosowanych w Europejskiej Karcie Socjalnej oraz orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu164. Roman Herzog uważał, iż sprawy te powinny być rozważane według zasady ‘case by case’ i jego propozycja została przyjęta. Kolejny spór dotyczył zakresu kompetencji UE w odniesieniu do ochrony praw podstawowych oraz zakresu zastosowania Karty wobec państw członkowskich. Dyskusja ta powróciła w czasie obrad drugiego Konwentu, gdy zajmowano się kwestią włączenia Karty do Traktatu Konstytucyjnego. W sprawie włączenia praw socjalnych przeciwstawne stanowiska zajmowali przedstawiciele Francji i Wielkiej Brytanii. Dopiero we wrześniu rozgorzał spór w sprawie odwołania do tradycji chrześcijańskiej na linii: Europejska Partia Ludowa/Demokracji Europejscy (przede wszystkim przedstawiciel CSU – Ingo Friedrich) – rząd francuski (Guy Braibant). Powyższe przykłady nie wyczerpują jednak wszystkich istniejących osi podziałów, które są do uchwycenia głównie dla ekspertów. Pełny ogląd sytuacji komplikuje fakt, iż brak jest szczegółowych opisów prac pierwszego Konwentu. Do nielicznych należy kompleksowa analiza Florence Deloche Gaudez czy szczegółowy opis powstawania jednego z artykułów przedstawiony przez Jonasa Beringa Liisberga165. Głębsza analiza wszystkich kwestii wymaga znajomości trudnej materii praw podstawowych oraz ich znaczenia w porządku konstytucyjnym państw europejskich. W trakcie prac Konwentu przedłożono 355 dokumentów (contributions): 100 pochodzi od członków, zaś pozostałe 255 przekazane zostały przez organizacje społeczeństwa obywatelskiego. Łącznie złożono 1054 poprawek, z tego 606 dotyczących 163 M. Lindfeld, op. cit., s. 24-25. Ibidem s. 25 165 J. B. Liisberg, Does the EU Charter of Fundamental Rights Threaten the Supremacy of Community Law? – Article 53 of the Charter: a fountain of law or just an inkblot? Jean Monnet Working Papers, 2001, www.jeanmonnetprogram.org 164 80 praw obywatelskich i politycznych oraz 448 w sprawie praw ekonomicznych i socjalnych166. Na szczególną uwagę zasługuje fakt wytworzenia się pewnego ‘ducha zespołowego’ oraz entuzjazmu wobec Karty, która dla wielu członków posiadała status konstytucyjny. Uczestnicy Konwentu pragnęli zademonstrować swoją skuteczność oraz wagę jaką przywiązywali wobec swojej misji167. Świadczyć o tym może także podniesienie rangi ‘organu’ poprzez nadanie szczytnego miana Konwentu. Stanowiło ono jawne odwołanie się do idei demokratycznego forum, na którym otwarcie dyskutowane są sprawy fundamentalne. Wobec sukcesu Konwentu, Radzie Europejskiej pozostawały jedynie dwie możliwości: przyjąć lub odrzucić dokument. Trudno byłoby uzasadnić arbitralne zmiany w dokumencie będącym rezultatem prawie rocznych prac. Wobec rysujących się podziałów przed szczytem w Nicei, w Biarritz na wniosek Wielkiej Brytanii szybko uzgodniono, iż Karta nie uzyska statusu prawnego. Ustalono, iż zostanie ona jedynie proklamowana jako wspólny dokument Parlamentu, Komisji i Rady UE. Nie rozwiązywało to jednak kwestii jej dalszego statusu. Stał się on jednym z kluczowych elementów tzw. Deklaracji post-nicejskiej, dołączonej do Traktatu168. 3. Podsumowanie Przedstawione w tym rozdziale sposoby przygotowywania obrad szefów państw i rządów świadczą o ich rosnącym rozbudowywaniu. Z biegiem czasu konsultacje obejmowały coraz szersze grono zainteresowanych. Pewnym odstępstwem od tej reguły było przygotowanie Konferencji Międzyrządowej roku 2000. Można je jednak uzasadnić staraniami państw, by ograniczyć agendę tych negocjacji, a tym samym skrócić czas obrad. Parlament Europejski wielokrotnie starał się uzyskać wpływ na kierunek przemian. Wobec oporów niektórych rządów jego przedstawiciele nie otrzymali prawa uczestnictwa w konferencji międzyrządowej. Ograniczenie to próbował on ominąć 166 Ibidem, s. 25. F. Deloche-Gaudez, op. cit., s.14. 168 Szerzej na ten temat w rozdziale III. 167 81 poprzez pomysły wzmocnienia organów przygotowawczych. Świadectwem tego był Raport Hermana z 1994 roku. Parlamenty narodowe także nie wpływały zasadniczo na kształt reform. Formuła Konferencji Parlamentów Narodowych nie została podtrzymana. Pomysł sformułowania Karty Praw Podstawowych oraz sposób jej przygotowania nie były jednak bezpośrednim wynikiem wpływów PE. Kluczowe okazały się priorytety prezydencji niemieckiej oraz kompromisy między rządami. Wobec interpretacji znaczenia Karty jako dokumentu drugorzędnego o charakterze technicznym, szefowie państw i rządów dopuścili do jego przygotowania instytucje parlamentarne. Wpłynęło to zasadniczo na przebieg prac „organu” i jego ograniczoną autonomię. W trakcie przygotowań i prac Konwentu doszło do wykształcenia się struktury i wielu mechanizmów, które umożliwiły przyjęcie końcowego dokumentu. Instytucja Konwentu w zasadniczy sposób różniła się od formuły konferencji międzyrządowej. Po pierwsze, bardzo znacząca była rola przewodniczącego, który wytyczał kierunek prac w oparciu o mandat RE. Wspierały go dwa organy. Sekretariat, współtworzony przez urzędników Komisji, Parlamentu oraz Rady, przygotowywał projekty artykułów oraz kompilował poprawki delegatów. Prezydium, w skład którego wchodzili reprezentanci wszystkich komponentów: rządów, parlamentów krajowych, Parlamentu Europejskiego oraz Komisji, uzgadniało stopniowo poprawiane artykuły. Szeregowi członkowie Konwentu zasiadali w porządku alfabetycznym. Ich zastępcy posiadali szersze przywileje niż te, wynikające z ich formalnej funkcji. Istniała także osobna grupa obserwatorów o statusie zbliżonym do roli zastępców. Obrady Konwentu były otwarte. Istniały także specyficzne mechanizmy wpływu tzw. społeczeństwa obywatelskiego. Prace cechowała swoista powtarzalność. Prezydium przedstawiało kolejne wersje artykułów, uwzględniając poszczególne żądania. Końcowy rezultat był wynikiem dosyć autorytarnej oceny przewodniczącego. Jego podstawą nie były głosowania, lecz swoiście interpretowany konsensus. Polegał on na poparciu nie tyle całego plenum, co każdego z „czterech komponentów”. Wbrew przewadze liczebnej delegatów parlamentów krajowych, ich wpływ pozostawał ograniczony. Rola przedstawicieli rządów wykraczała poza zasady formalne. Wiązać to należy ze znaczeniem Rady Europejskiej, która musiała zaakceptować rezultat. Pozostawała ona jednak w pewien sposób związana powstałym układem kompromisów. 82 Konwent przeszedł do historii jako nowa formuła dochodzenia do kompromisowego rezultatu. Jego prace miały charakter precedensu. Dla Parlamentu Europejskiego, wykluczonego z forów negocjacji międzyrządowych, stał się on instytucją szczególnie atrakcyjną. Także udział parlamentów krajowych pozytywnie wpłynął na legitymację jego rezultatu. Wysoki poziom dyskusji, oparty na dorobku prawnym, utrudniał jednak śledzenie obrad przez zwykłych obywateli. Niechęć Wielkiej Brytanii powstrzymała nadanie KPP charakteru prawnie wiążącego. Stała się ona jednak elementem pakietu spraw, które pozostały do rozstrzygnięcia po zakończeniu szczytu Rady Europejskiej w Nicei. 83 Tylko przyszłość może dostarczyć klucza do interpretacji przeszłości E. H. Carr Rozdział III. Procesy poprzedzające powołanie Konwentu w sprawie Przyszłości Europy 1. Tło polityczne deklaracji w sprawie przyszłości Unii Niewiele wydarzeń z historii integracji prowokuje tak wiele dyskusji jak ocena przebiegu i wyników Konferencji Międzyrządowej zakończonej w Nicei. Francuskie przewodnictwo w drugiej połowie 2000 roku oraz kształt końcowych negocjacji stały się przedmiotem zmasowanej krytyki, która trwa po dzień dzisiejszy. Można je także potraktować jako ważne elementy osłabienia legitymizacji instytucji Konferencji Międzyrządowej. Nie należy jednak zapomnieć, iż ograniczona reforma nicejska oraz podjęte decyzje w sprawie kalendarza rozszerzenia otworzyły drogę do zakończenia negocjacji członkowskich dwunastu państw kandydujących. Z ich perspektywy Nicea otworzyła im drzwi do UE. Aby wyjaśnić tło powstania deklaracji z Laeken konieczne jest krótkie przypomnienie przebiegu Konferencji Międzyrządowej zakończonej w Nicei. Trwała ona w sumie 370 godzin. Odbyło się 30 sesji stałych przedstawicieli, dziesięć spotkań ministrów spraw zagranicznych oraz 3 spotkania Rady Europejskiej169. Ich naczelnym celem było przygotowanie instytucji UE do zbliżającego się rozszerzenia. Było to konieczne, gdyż we wcześniejszym Traktacie z Amsterdamu, wobec rysujących się konfliktów, pominięto te kwestie. Zgodnie z drugim protokołem dołączonym do Traktatu ...przynajmniej na rok przed powiększeniem liczby członków Unii powyżej dwudziestu, zostanie zwołana konferencja międzyrządowa, by przeprowadzić kompletne rewizje artykułów traktatów, co do składu oraz funkcjonowania instytucji170. 169 W. Wessels, Nice Results: The Millenium IGC in the EU’s Evolution, ‘Journal of Common Market Studies’, 2001, nr 39, s. 198. 170 ‘At least one year before the membership of the European Union exceeds twenty, a conference of representatives of the governments of the Member States shall be convened in order to carry out a 84 Traktując politykę rozszerzenia poważnie, przywódcy Unii Europejskiej musieli powrócić do porzuconego tematu. Decyzję o zwołaniu Konferencji podjęto na szczycie w Kolonii w czerwcu 1999 roku. Jej agenda miała zostać przygotowana przez fińską prezydencję. Musiała ona podjąć decyzję jak szeroko potraktować konieczne zmiany w UE. Czy przywódcy „piętnastki” mięli dokonać jedynie kolejnego dostosowania, podobnego do działań przed wcześniejszymi rozszerzeniami? Czy też, tak jak postulowały to Parlament, Komisja oraz powołana przez nią grupa mędrców, agenda powinna być szeroka i obejmować także m.in. uproszczenie traktatów? Konsekwencje przyjęcia scenariuszy były klarowne. Gdyby wybrano opcję gruntownej zmiany UE, Konferencja Międzyrządowa musiałaby trwać dłużej. Wynik jej prac byłby całościowym pakietem: głębsza reforma w zamian za gotowość rozszerzenia. Sytuacja taka niewątpliwie opóźniłaby rozszerzenie o kilka lat. Scenariusz pierwszy zakładał maksymalne ograniczenie agendy i szybkie zakończenie konferencji. Popierający rozszerzenie Finowie poparli właśnie tę opcję i ona ostatecznie zwyciężyła w Radzie Europejskiej. Na szczycie w Helsinkach ustalono, iż reforma obejmie: wielkość oraz skład Komisji, rozszerzenie głosowania kwalifikowaną większością oraz nowe ważenie głosów w Radzie UE. Przewidziano także inne poprawki dotyczące instytucji powiązane z wyżej wymienionymi sprawami oraz wdrożeniem Traktatu Amsterdamskiego. Ze względu na ważką rolę Traktatu Nicejskiego, wskazana jest analiza przygotowań Konferencji Międzyrządowej. Jak wskazują Andreas Duer i Gemma Mateo, raport grupy Dehaene’a nie miał wpływu na negocjacje konferencji. Ich zdaniem: ... IGC roku 2000 nie zakończyło się efektywnym porozumieniem głównie z powodu braku przygotowania oraz złym prowadzeniem negocjacji przez francuską prezydencję171. Wzajemne warunkowanie się poszczególnych kwestii znacząco utrudniało możliwość wcześniejszego ustalenia części z nich. Spowodowało to, iż większość decyzji comprehensive review of the provisions of the Treaties on the composition and functioning of the institutions.’ http://europa.eu.int/eur-lex/en/search/search_treaties.html 171 A. Duer, G. Mateo, Treaty-making in the European Union: bargaining, issue linkages and efficiency, European Integration online Papers 2004, vol. 8, nr 18, s. 11. 85 pozostawiono szefom państw i rządów. Prezydencja fińska nie zaproponowała różnych wariantów kompromisów i ograniczyła się do wymienienia spraw spornych. Na szczycie w Helsinkach w grudniu 1999 roku miała miejsce bardzo ograniczona dyskusja dotycząca jedynie tzw. „resztek amsterdamskich” (Amsterdam left-overs). Podczas przewodnictwa Portugalii do agendy konferencji dołączono także kwestię wzmocnionej współpracy. Rozszerzenie o dwanaście krajów wywarłoby silny wpływ na możliwość jej zastosowania172. Tak wąska agenda stwarzała dosyć ograniczone możliwości wzajemnych koncesji oraz powiązania różnych spraw. Konferencja była ponadto bardzo upolityczniona, gdyż dotykała bezpośrednio kwestii władzy i wpływów w Unii. Negocjacje postępowały bardzo powoli. Kolejne prezydencje koncentrowały się na ochronie swych interesów. Portugalczycy bronili prawa każdego kraju do posiadania swojego komisarza. Ponieważ sprawa ta była powiązana ze zmianą ważenia głosów w Radzie, obydwie kwestie zostały odsunięte na drugie półrocze. Także Francuzi nie pozostawali bezstronni. Ich przewodniczenie UE było utrudnione wewnętrzną sytuacją polityczną. Nie dość, że prawicowy prezydent musiał współpracować z lewicowym premierem rządu, to jeszcze mieli się oni wkrótce zmierzyć w wyborach prezydenckich. Wszelkie więc ustępstwa któregokolwiek z nich, mogły być użyte w kampanii wyborczej. Do rangi narodowych symboli spadkobierców de Gaulle’a urosła kwestia parytetu ilości głosów w Radzie w stosunku do RFN. Ponadto, Francuzi bronili swoich interesów dotyczących składu Komisji oraz rozszerzenia głosowania kwalifikowaną większością głosów (QMV). Ten brak neutralności przyczynił się do usztywnienia stanowisk pozostałych krajów. Większość przygotowań i przebieg posiedzenia toczyły się według zasady obrony interesów każdego z krajów. Jak wskazują Mark Gray oraz Alexander Stubb, już w trakcie spotkania w Biarritz w październiku 2000 roku doszło do konfrontacji krajów dużych i małych. Gdy Francuzi zagrozili fiaskiem konferencji, stało się jasne, iż priorytetem prezydencji nie była szeroka wizja UE, lecz zachowanie 172 Kwestia minimalnej ilości państw biorących udział we wzmocnionej współpracy nie została w Amsterdamie określona bezwzględnie. Zwiększenie ilości członków Unii podwyższyłoby progi minimalnej ilości państw biorących w niej udział. 86 równowagi pomiędzy krajami173. Jak przewidywali autorzy, Nicea zostanie raczej zapamiętana jako miejsce politycznych kłótni, niż jakości zmian wprowadzonych do Traktatu’174. Na osobną uwagę zasługuje kwestia braku reprezentacji przyszłych członków, których interesy nie zawsze były brane pod uwagę175. W cytowanym przez The Economist zapisie dyskusji Chirac miał powiedzieć: To jest uprawnione, że starzy członkowie, którzy przyczynili się tak bardzo, mają więcej głosów niż nowi, którzy przyniosą problemy176. Rezultatem takiego nastawienia była utrata całościowej wizji traktatu oraz jego długofalowego wpływu na dalszy rozwój Unii. …‘Reforma instytucjonalna sfinalizowana w Nicei nie była ani sukcesem dla francuskiej prezydencji, ani dla UE jako całości. Wobec braku większych ambicji „piętnastki” oraz skłonności każdego z krajów do ochrony swych własnych, wąskich interesów, Francuzi nie mogli pójść dalej w przygotowaniu bardziej ambitnego projektu177. Ostateczny rezultat czterodniowych, wyczerpujących negocjacji uwzględniał bardzo wiele sprzecznych interesów, zarówno dużych, jak i małych krajów. Wszyscy uczestnicy starali się wykazać, iż wracają ze szczytu jako zwycięzcy. Po poszerzeniu Bruksela miała stać się miejscem wszystkich formalnych spotkań Rady Europejskiej. Wielka Brytania odsunęła kwestię statusu Karty Praw Podstawowych oraz zachowała weto w wielu kwestiach. Niemcy uzyskały wprowadzenie kryterium ludnościowego w Radzie (62%). Suma głosów państw Beneluksu była równa głosowi kraju dużego itp. Jednakże nowa, potrójna definicja większości w Radzie nie była jedyną „ofiarą” sprzecznych interesów i braku myślenia całościowego. Jak wskazuje Wessels, można 173 M. Gray, A. Stubb, Keynote Article: The Treaty of Nice-Negotiating a Poisoned Chalice? ‘Journal of Common Market Studies’, 2001, nr 39, s. 11 174 Ibidem str. 18. 175 Nie tylko polskie media oskarżały Francję o stronniczość (sprawa 26 głosów przewidzianych dla naszego kraju w propozycji francuskiej w odróżnieniu od 28 dla Hiszpanii). Republika Czeska oraz Węgry uzyskały mniejszą reprezentację w Parlamencie Europejskim niż wynikałoby to z wielkości ich ludności (20 miejsc, podczas gdy inne 10-milionowe państwa 22). 176 ‘The Economist’ 16.12.2000 s. 26. 177 C. Lequesne, The French presidency: The Half Success of Nice, ‘Journal of Common Market Studies’, 2001, nr 39, s. 48. 87 zidentyfikować 16 odmian głosowania w Radzie oraz 11 w Parlamencie Europejskim178. Wobec coraz częstszych głosów postulujących przybliżenie Unii jej mieszkańcom stworzono kolejny monstrualny tekst zrozumiały jedynie dla prawników i espertów. Z tej perspektywy trudno nie zgodzić się z ideą uproszczenia traktatów, która stała się jednym z głównych motywów późniejszego Konwentu. W atmosferze jawnych konfliktów oraz targów skorzystano po raz kolejny ze sprawdzonego wyjścia, czyli przeniesienia części tematów na kolejną Konferencję Międzyrządową. W ten sposób stworzono zestaw kwestii, które umieszczono w deklaracji numer 23 dołączonej do Traktatu. Wydaje się, iż na jej kształt wpłynęła także dyskusja zainicjowana przez niemieckiego ministra spraw zagranicznych 12 maja 2000 roku na Uniwersytecie Humboldta w Berlinie179. 2. Przemówienie Joschki Fischera i jego reperkusje Przemówienie Joschki Fischera wprowadziło nowy kontekst do dyskusji na salonach i w europejskich mediach. Trudno uwzględnić wszystkie elementy wykładu, ale jego wygłoszenie oznaczało postawienie otwartych pytań o przyszłość poszerzonej Unii. Fischer „odkurzył” stary spór pomiędzy federalistami oraz a spadkobiercami Charlesa de Gaulle’a180. Odważnie poruszył tematy, które dotychczas pozostawały w sferze tabu. Należała do nich kwestia utworzenia federacji państw narodowych, powołanie grupy pionierów (centrum ciężkości, awangardy), przekształcenia Rady Europejskiej w rząd europejski, precyzyjny podział kompetencji między Unią a państwami, stworzenie zarodka konstytucji oraz bezpośredni wybór przewodniczącego (prezydenta)181. Z dzisiejszej perspektywy klarowne sugestie Fischera można uznać za idealistyczne i częściowo naiwne. Z pewnością jednak osiągnął on jeden cel: zainicjował dyskusję na temat kształtu docelowego integracji europejskiej oraz poważnej rekonstrukcji systemu instytucjonalnego. Na słowa ministra spraw zagranicznych 178 W. Wessels, Nice Results: The Millenium IGC in the EU’s Evolution, Journal of Common Market Studies 2001, nr 39, s. 201 179 Tekst przemówienia został umieszczony w Gazecie Wyborczej, Quo vadis, Europo? 25.05.2000 (tekst w wersji niemieckiej dostępny na stronach niemieckiego MSZ www.auswaertiges-amt.de). 180 Szersza analiza jego tez oraz dyskusji, która została wywołana znajduje się w: Buras P. (2001) Dyskusja o finalité politique UE. Przegląd stanowisk. Ekspertyza na posiedzenie Komisji Spraw Zagranicznych i Integracji Europejskiej Senatu RP 2 lipca 2001, CSM Raporty i Analizy 8/01 www.csm.org.pl 181 J. Fischer, Quo vadis, Europo? Gazeta Wyborcza 25.05.2000. 88 Niemiec odpowiedziało wielu polityków, w tym szefowie dwóch dużych członków Unii, prezydent Francji Jacques Chirac oraz premier Wielkiej Brytanii Tony Blair182. Koncepcje zawarte w tych wypowiedziach mogą budzić kontrowersje i wątpliwości, jednak sprawiły, iż problemy związane z przyszłością Europy stały się tematem rozlicznych dyskusji, konferencji i analiz. Swoim odważnym przemówieniem Joschka Fischer otworzył dyskusję, którą można by określić: Dokąd zmierzasz, Europo?183 Wskazał, iż przywódcy nie mogą jedynie bronić stanowisk poszczególnych krajów wobec integracji, ale muszą myśleć w dłuższej perspektywie. Słowa Fischera spersonifikowały Unię Europejską i utożsamiły ją z szerszym pojęciem cywilizacyjnym: Europą. Nadały jej podmiotowość w znaczeniu symbolicznym. Wobec wyzwania rozszerzenia, ograniczone dostosowania instytucji były, zdaniem Fischera, niewystarczające. By odpowiedzieć na nowe wyzwania, potrzebne było stworzenie spójnej koncepcji całości. A tę mógł zapewnić federalizm, któremu drogę torować mogła węższa grupa państw. Ważnym elementem wprowadzonym ponownie do wspólnego słownika politycznego było pojęcie konstytucji. W zależności od interpretacji oznaczać mogła ona katalog głównych zasad (Blair) lub podstawę formułowania nowej formy społeczeństwa (Habermas)184. ...’Te trzy reformy – rozwiązanie problemów związanych z demokracją oraz nowy ład kompetencyjny, zarówno poziomy, czyli między instytucjami europejskimi, jak i pionowy, czyli między Europą, państwem narodowym i regionami – mogą się powieść tylko poprzez ustanowienie nowej konstytucji Europy185. Od czasu przemówienia Joschki Fischera, każdy z kolejnych mówców odnosił się do pięciu spraw o znaczeniu konstytucyjnym. Należały do nich wizja demokracji na płaszczyźnie europejskiej, utworzenie nowej izby parlamentarnej, zasadność stworzenia aktu konstytutywnego, problem podziału kompetencji i, w końcu, możliwości utworzenia awangardy – głębszej współpracy w węższym gronie. 182 Jacques Chirac, przemówienie w niemieckim Bundestagu w Berlinie, 27 czerwca 2000 roku, Tony Blair, przemówienie w budynku warszawskiej giełdy (6 listopada 2000 roku) www.downingstreet10.uk 183 Określenie to zaczerpnięte jest z tytułu nadanego przedrukowi w Gazecie Wyborczej. 184 J. Habermas, Why Europe needs a Constitution, ‘New Left Review’, 2001 185 J. Fischer, Quo vadis, Europo? Gazeta Wyborcza 12.05.2000, s. 20. 89 Jacques Chirac wspomniał jako pierwszy o możliwości wykorzystania formuły Konwentu dla refleksji nad tymi problemami. Nie oznaczało to formalnego zobowiązania, ale wprowadzało pewną nową jakość. Zdaniem prezydenta Francji, dyskusja powinna być przeprowadzona w otwartej formie. Konferencja międzyrządowa nie była adekwatnym miejscem dla tego typu rozważań. ... Refleksja przygotowująca (dostosowanie instytucjonalne) musi być przeprowadzona w sposób otwarty, włączając rządy i obywateli, poprzez ich reprezentantów w Parlamencie Europejskim i parlamentach narodowych. Naturalnie powinny w niej wziąć udział kraje kandydujące. Możliwe są rozmaite formuły: od Komitetu mędrców do modelu inspirowanego Konwentem, który redaguje naszą kartę praw podstawowych186. Trudno dziś ocenić, na ile deklaracja Chiraca pozostawała jedynie zabiegiem taktycznym. Przejmując przewodnictwo UE nie był on gotów, by zająć się wszystkimi pytaniami postawionymi przez ministra spraw zagranicznych Niemiec. W ten sposób jednak otworzył kwestię właściwego forum dla szerokiej dyskusji. Deklaracja Tony’ego Blaira była ze swej strony o tyle ważna, iż oznaczała gotowość do wzięcia udziału w takiej dyskusji kraju, który słynął ze swego pragmatyzmu i obaw przed wielkimi wizjami. Słowa premiera Wielkiej Brytanii były bardzo odważne i pobudzające do myślenia. Dlatego warto je szerzej zacytować: (...) trwa ważna debata nad Konstytucją dla Europy. Biorąc pod uwagę różnorodność i skomplikowanie UE, podejrzewam, iż jej konstytucja, podobnie do brytyjskiej, będzie nadal bazować na różnych traktatach, ustawach i precedensach. Być może Brytyjczykom łatwiej niż innym jest przyznać, iż debata konstytucyjna niekoniecznie musi zostać zakończona pojedynczym, wiążącym prawnie dokumentem. (...) Ze swej strony uważam za wskazane i realistyczne uzgodnić Deklarację Zasad (statement of the principles), na podstawie której zdecydujemy co powinno być regulowane na poziomie europejskim, a co na poziomie narodowym, swoistą kartę kompetencji. To pozwoliłoby także państwom zdefiniować jasno, co więc powinno być regulowane na poziomie regionów. Ta 186 J. Chirac, Discours prononcé devant le Bundestag 27.06.2000 [w :] P. Magnette, La constitution de l’Europe, Bruksela 2000, s. 192, 90 Deklaracja Zasad byłaby dokumentem politycznym, nie prawnym. Mogłaby więc być prostsza i bardziej dostępna dla obywateli Europy187. Tony Blair odniósł się także do sprawy powołania nowej izby parlamentarnej. ...Uważam także, iż przyszedł czas by włączyć przedstawicieli parlamentów narodowych, tworząc drugą izbę Parlamentu Europejskiego. Jej głównym zadaniem byłby przegląd działań UE w świetle uzgodnionej Deklaracji Zasad. Nie byłaby ona włączona w bieżącą negocjację legislacji, co pozostaje zadaniem istniejącego PE. Nowa izba pomogłaby we wdrożeniu Deklaracji Zasad, także przesuwając pewne kompetencje niżej. Podczas gdy formalna Konstytucja wymagałaby kontroli prawnej przez europejski sąd konstytucyjny, demokratycznie wybrani przedstawiciele zapewniliby kontrolę polityczną. Nowy organ byłby dynamiczny, nie statyczny i pozwoliłby na zmianę powyższych zasad bez kompleksowych rewizji prawa za każdym razem...188 Należy zauważyć, iż Tony Blair odniósł się sceptycznie do pomysłów Joschki Fischera. Jednakże jego przemówienie zostało wpisane w ciąg deklaracji i nie uzyskało należnego statusu. To niemiecki minister spraw zagranicznych i jego koncepcje nadawały ton prasie i wypowiedziom komentatorów. Oprócz zakresu debaty rozważane były także sposoby jej przeprowadzenia. Bardzo konkretny program pracy został zaproponowany przez fińskiego premiera Paavo Lipponena, podczas jego wykładu w Kolegium Europejskim w Brugii 10 listopada 2000 roku: ... Sugeruję, by przyszła agenda europejska została przygotowana przez Konwent, który składałby się z rządów, parlamentów narodowych krajów członkowskich i kandydujących oraz europejskich instytucji. Potrzebujemy szerokiego włączenia ponieważ dotykamy spraw dotykających sedna suwerenności narodowej. Niech konwent weźmie udział w procesie przygotowania podstawowej konstytucji (basic constitution). Po zakończeniu prac nad konstytucją powinniśmy zwołać Konferencję Międzyrządową i dokończyć dokument 189. Na podstawie powyższych cytatów można odtworzyć tło powstania Deklaracji nr 23 dołączonej do Traktatu Nicejskiego. Przemówienia Joschki Fischera, Jacquesa 187 T. Blair, op. cit., s. 3. Ibidem, s. 3. 189 Przemówienie w Kolegium Europejskim w Brugii, 10.11.2000. www.formin.fi/english/ 188 91 Chiraca, Tony’ego Blaira czy Paavo Lipponena wskazują na zbliżenie poglądów, iż Unii potrzebne są nowe podstawy funkcjonowania. Sposób ich przygotowania nie może być tym razem ograniczony do wąskich elit. Powinien on obejmować szerszy krąg, dla którego wzorem może być Konwent. Jedną z najważniejszych zalet formuły Traktatu było uwzględnienie przedstawicieli parlamentów narodowych. Dotychczasowy rozwój Unii Europejskiej i jej kompetencji spowodował ważne przesunięcia w zakresie ich roli, zarówno wobec rządów państw członkowskich jak i Parlamentu Europejskiego. Niepełna demokratyzacja instytucji wytworzyła pewną pustkę w kontroli nad życiem politycznym Unii. W wielu dziedzinach Rada Unii Europejskiej podejmowała decyzje, które nie były skutecznie monitorowane ani przez organy krajowe, ani przez Parlament Europejski. Początkowo pewną spójność parlamentów na szczeblu krajowym i europejskim zapewniał pośredni tryb wyboru członków PE. Jednakże od 1979 roku część z tych więzów została przerwana. W różnych krajach rozmaicie starano się rozwiązać ten problem. W niektórych – deputowani do PE byli zapraszani na posiedzenia komisji parlamentów narodowych. W innych – komisje parlamentarne zapewniły sobie skuteczną kontrolę nad decyzjami ministrów podejmowanymi w Brukseli190. Jednakże wobec rosnących sporów na temat implementacji zasady pomocniczości, szczególnie w państwach o strukturze federalnej, kompetencje państw narodowych oraz regionów wymagały gruntownego przemyślenia i redefinicji. Trudno było nie uwzględnić w takiej dyskusji opinii samych parlamentów. I tutaj bardzo właściwa mogła się okazać metoda Konwentu. W związku z ponawianymi w trakcie Konferencji Miedzyrządowej żądaniami wzmocnienia zasady pomocniczości oraz lepszego podziału kompetencji, w Deklaracji 23 znalazła się także kwestia roli parlamentów narodowych. 3. Deklaracja w sprawie przyszłości Unii (2000). Formuła debaty Trudno jest odnaleźć bezpośrednich autorów deklaracji, która zapoczątkowała proces tworzenia późniejszej konstytucji. Prezydencja francuska w ograniczony sposób korzystała z pomocy Sekretariatu Rady UE. W projekcie Traktatu przygotowanego przez 190 Przykład kontroli Komisji Europejskiej duńskiego Folketingu. 92 dyplomatów francuskich przed szczytem w Nicei nie ma śladów deklaracji 23191. Analizując sytuację wewnętrzną w RFN można wywnioskować, iż bez zapisów dotyczących przyszłego uregulowania zasady pomocniczości kanclerzowi trudno byłoby uzyskać poparcie dla traktatu w Bundesracie. Zdaniem Petera Ludlowa: ... Liczne rządy brały udział w przygotowaniu dokumentu, włączając w to Wielką Brytanię, jednakże ojcostwo należy przypisać Niemcom i Włochom, których projekt został ostatecznie przyjęty192. Tzw. deklaracja post-nicejska, dołączona do traktatu uzgodnionego w grudniu 2000 roku, a podpisanego 26 lutego 2001 roku, stworzyła więc polityczny plan zajęcia się kwestiami o charakterze ustrojowym w sposób metodyczny. Konferencja Międzyrządowa zidentyfikowała cztery tematy do dalszej dyskusji: przyszły status Karty Praw Podstawowych, podział kompetencji w UE, rola parlamentów narodowych oraz uproszczenie traktatów. W punkcie 6 deklaracji zapisano ważne przesłanie, które miało stać się głównym odniesieniem w rozpoczynającej się dyskusji. ... Konferencja uznaje potrzebę poprawy i nadzorowania demokratycznej legitymacji i przejrzystości Unii i jej instytucji, w celu przybliżenia ich do obywateli Państw Członkowskich193. W ten sposób zapadła decyzja, iż kolejna Konferencja Międzyrządowa w sposób kompleksowy zajmie się problemami poruszonymi przez wspomnianych wyżej polityków. Tematy te miały się stać podstawą dyskusji nie jako jedyne, lecz obok (inter alia) tych, które miały zostać sprecyzowane później. Dlatego nie tylko zakres tematyczny był kluczowy dla znaczenia Deklaracji o przyszłości Unii. Bardzo ważne było sprecyzowanie kolejnych trzech etapów dyskusji. W deklaracji przewidziano, iż najpierw nastąpi szeroka dyskusja z wszystkimi zainteresowanymi stronami. Następnie, Rada Europejska na szczycie w Laeken uzgodni nową deklarację zawierającą odpowiednie inicjatywy zmierzające do kontynuacji tego procesu. Po tych krokach przygotowawczych, w 2004 roku zostanie zwołana Konferencja Międzyrządowa. 191 Na podstawie archiwów Konferencji Międzyrządowej 2000 www.ue.eu.int/igc2000/ P. Ludlow, The European Council at Nice: neither triumph or disaster, View from Brussels, Centre of European Policy Studies (CEPS) 2001 www.eustudies.org/NiceTreatyForum.html 193 A. Przyborowska –Klimczak, E. Skrzydło-Tefelskiej, Dokumenty Europejskie tom IV, Lublin 2003, s. 401. 192 93 Deklaracja numer 23 z Nicei nie wspominała o powołaniu Konwentu. W pewien sposób otwierała jednak nowy rozdział w integracji europejskiej. Rok 2001 miał być poświęcony całościowej dyskusji o przyszłości Europy. Bardzo celnie do tej dyskusji odniósł się polski minister spraw zagranicznych Władysław Bartoszewski w swym przemówieniu w Szkole Głównej Handlowej w Warszawie 28 maja 2001 roku. ...‘W 1943 roku hrabia Richard Coudenhove-Kalergi rozesłał ministrom spraw zagranicznych państw sprzymierzonych projekt konstytucji Stanów Zjednoczonych Europy. Mimo upływu lat i stale powracającej dyskusji koncepcja konstytucji europejskiej pozostaje nadal stosunkowo abstrakcyjnym pojęciem. Obecnie jednak dyskusja wkracza w jakościowo nowy etap. Unia Europejska w najbliższych latach nabierze nowej jakości polityczno-prawnej. Zmiany te należy jednak ‘ubrać’ w odpowiednie struktury i opatrzyć odpowiednią terminologią. (...) Jaki ma być docelowy kształt UE? Dążenie do ‘ostatecznej’ reformy Unii jest przedsięwzięciem tyle zaszczytnym, co nierealistycznym, podobnie jak poszukiwanie kamienia filozoficznego. (...) Z drugiej natomiast strony chodzić musi przy konstruowaniu „traktatu konstytucyjnego” o ugruntowanie jednoznacznych ram – zasad podziału i wykonywania kompetencji, takich jak zasada subsydiarności czy proporcjonalności. (...) Zasadniczym problemem pozostaje wprowadzenie wspólnych wartości do traktatów ustanawiających Wspólnotę i Unię. Bez tego nie będzie można mówić o ‘traktacie konstytucyjnym’, bez tego nie będzie postępu w procesie integracji. Celem powinno być skonstruowanie jednego traktatu o UE – owego „traktatu konstytucyjnego” zawierającego działy jasno precyzujące zasady nowoczesnej demokracji’194. 4. Reakcja na wyniki szczytu w Nicei Trudno przypuszczać, że autorzy Deklaracji o przyszłości Unii przewidywali, iż w początkowej fazie dyskusji jej głównym tematem, będzie krytyka szczytu w Nicei oraz jego rezultatów. Jacques Chirac i jego styl prowadzenia Konferencji Międzyrządowej przyczynił się do dyskredytacji tej formy prowadzenia negocjacji. W związku z 194 „Gazeta Wyborcza” 29.05.2001 94 powyższym coraz częściej powtarzały się głosy postulujące wprowadzenie nowych mechanizmów. Szczyt w Nicei został zapamiętany jako przykład haniebnych targów, a nie z perspektywy zakończenia przygotowań do rozszerzenia. Nawet jeśli twarde negocjacje są immanentną cechą demokracji, to końcowy kompromis zawierał liczne dwuznaczności i błędy.195 Proste porównanie wspólnego dzieła Konwentu oraz kompromisów Konferencji Międzyrządowej przemawiało zdecydowanie na korzyść pierwszego z nich. Na pierwszy rzut oka dawał on możliwości nie tylko szerszej dyskusji, ale także lepszego rezultatu. Można uznać pogląd ten jako w pewnej mierze naiwny, ale przedostał się on do dyskusji w prasie i na forach parlamentarnych196. Bezpośrednio po szczycie wielu liderów uznało, iż Konferencja Międzyrządowa nie była właściwą formułą rozstrzygania tak ważnych kwestii. Jak to określił Tony Blair, Nie można w ten sposób nadal pracować)197. Elmar Brok, lider Europejskiej Partii Ludowej/Demokratów Europejskich, uznał rezultat szczytu jako krok wstecz w stosunku do wcześniej osiągniętych standardów198. Także tytuły artykułów zamieszczonych w opiniotwórczym European Voice pokazują skalę niezadowolenia: Jatki z Nicei wzmacniają poparcie dla konwentu, Nic dobrego o nowym traktacie199. Nawet francuscy deputowani do PE z Partii Ludowej: Francois Bayrou, Alain Lamassoure oraz Jean-Louis Bourlanges opowiedzieli się przeciwko ratyfikacji traktatu200. Jak wskazywał jednak komentator Gazety Wyborczej: ...’Najwięcej zastrzeżeń do Nicei ma Parlament Europejski. Za tą niechęcią kryje się jednak prosty fakt, że przywódcy Unii w Nicei o nim zapomnieli, nie zgadzając się na powiększenie władzy Parlamentu w instytucjonalnym układzie sił.”...201 195 Np. w różnych częściach dokumentu znalazły się sprzeczne liczby, co do określenia większości kwalifikowanej w Radzie. 196 A. Siwiecki, Les conséquences institutionnelles de Nice. Une analyse de réactions recueillies dans la presse européenne, 19.02.01 www.notre-europe.asso.fr 197 Tony Blair, przemówienie w Izbie Gmin, 11 grudnia 2000 r. za: European Voice, 16.12.2000 r. 198 E. Brok, Der Vertrag von Nizza: Wird die EU handlungsunfähig? Frankfurter Allgemeine Zeitung, 13.01.2001 199 European Voice 16.12.2000 200 A. Siwiecki, Les conséquences institutionnelles de Nice. Une analyse de réactions recueillies dans la presse européenne, 19.02.01 www.notre-europe.asso.fr 201 J. Pawlicki, Nicea na dobre i na złe, Gazeta Wyborcza 27.12.2000 r. 95 Co prawda, pomimo początkowego sprzeciwu Parlament poparł ostatecznie Traktat, jednakże ...zdaniem posłów (...) Nicea zakończyła pewien cykl i wymaga rozpoczęcia „procesu konstytucyjnego, zakończonego przyjęciem Konstytucji UE. Jeżeli będziemy mówić o podziale władzy między państwami i Unią, roli instytucji i prawach podstawowych, to oznacza, że będziemy rozmawiać o sprawach, które każdy kraj uważa za konstytucyjne – wyjaśniał Indze Rosińskiej Inigo Mendez de Vigo, współautor raportu na temat traktatu202. Szersze pytanie stawiał Timothy Garton Ash. ....Czy przymierzająca się do podwojenia swego składu europejska orkiestra potrafi jeszcze zagrać spójną melodię? I czy narody Europy będą nadal godziły się na dyktat orkiestry grającej za zamkniętymi drzwiami?’203 Podsumowując, krytyce poddane zostały następujące elementy konferencji międzyrządowej: • Styl prowadzenia rokowań. Typowy tzw. handel wymienny (horse-trading) oraz bronienie przez każdego z przywódców jedynie wąsko rozumianych interesów politycznych. • Brak udziału i kontroli parlamentów narodowych oraz przedstawicieli Parlamentu Europejskiego. • Jakość rozwiązań, błędy merytoryczne. • Ciągłe pozostawianie kwestii nierozwiązanych, zmuszające do kolejnych rokowań (tzw. pozostałości po Amsterdamie oraz deklaracja post-nicejska). • Brak choćby pozorów uczestnictwa szerszej opinii publicznej w wypracowaniu konsensusu. • Brak elementów wzajemnego przekonywania, argumentacji, deliberacji. Ograniczanie rozwiązań do najmniejszego wspólnego mianownika. • Brak jawności dyskusji, co stało w sprzeczności z często przytaczanym prawem obywateli do informacji. W związku z powyższymi zarzutami, kwestia przygotowania kolejnej konferencji międzyrządowej stała się jednym z głównych tematów wypowiedzi. 17 stycznia 2001 r. 202 203 I. Rosińska, Rozszerzenie ważniejsze niż błędy Nicei, Unia&Polska 26.02.2001 r. T. G. Ash, Nicejska symfonia, Gazeta Wyborcza 16-17.12.2000 r. 96 komisarz ds. instytucjonalnych Michel Barnier poparł na forum PE ideę, by przyszłe zmiany były przygotowywane przez Konwent. Debata nad przyszłością Unii nie była priorytetem prezydencji szwedzkiej. Skupiła się ona na tzw. 3E: enlargement, employment, environment (rozszerzenie, zatrudnienie, środowisko). Szwedzi pozostawali sceptyczni wobec idei federalnych. Co prawda, 7 marca 2001 r. zainicjowano publiczną debatę oraz uruchomiono stronę internetową ‘Debaty nad Przyszłością Europy’, jednakże dopiero Belgowie zajęli się kompleksowo elementami dyskusji. W maju 2001 r. miały miejsce wypowiedzi dwóch polityków, na których głosy czekała szeroka opinia europejska: kanclerza Gerharda Schroedera oraz premiera Francji Lionela Jospina. Obydwaj poparli ideę stworzenia konstytucji, która określałaby strukturę oraz funkcjonowanie instytucji europejskich. Jospin poparł także ideę powołania konwentu: ‘Korzystając z metody użytej z tak dobrym efektem przy tworzeniu projektu Karty, przygotowanie Konstytucji może być powierzone na poziomie europejskim konwentowi, który zbiera różnych graczy Unii: państwa, parlamenty narodowe, Parlament Europejski oraz społeczeństwo obywatelskie. Ostateczne decyzje byłyby podjęte przez państwa i ratyfikowane przez obywateli204.’ Jeszcze dalej idącym był referat komisarza Antonio Vitorino. Nie tylko popierał on gorąco zastosowanie Konwentu dla zajęcia się kwestiami konstytucyjnymi w Unii. Sugerował on także, iż członkowie prezydium powinni brać udział w posiedzeniach konferencji międzyrządowej, według sprecyzowanych zasad. Postulował, by Konwent przygotował różne modele rozwiązań, jeśli jego „komponenty” optują za różnymi wizjami. Miało to zapobiec rozwiązaniom według zasady najmniejszego wspólnego mianownika205. Można więc uznać, iż debata nad ostatecznym wynikiem Konwentu rozpoczęła się na długo przed jego powołaniem. W czerwcu 2001 roku Peter Ludlow opublikował esej o znamiennym tytule 2004 and beyond, w którym znajduje się ciekawa analiza stanu Unii Europejskiej. Wskazuje on, że pomimo niedawnego zakończenia konferencji międzyrządowej wielu komentatorów wydaje się być coraz bardziej przekonanych, iż kolejna, piąta konferencja 204 Lionel Jospin, O przyszłości rozszerzonej Europy, 28.05.2001 r. A. Vitorino, The Convention as a model for European constitutionalisation, 14.06.2001 www.rewi.huberlin.de/WHI/english/fce/index01.htm 205 97 w ciągu dwudziestu lat będzie wyjątkowa. Stwierdza on, iż IGC 2004 nie może być jedynie kolejną konferencją międzyrządową, gdyż w takim wypadku stanie się z założenia porażką. Ludlow wskazywał, iż Unia jest uwikłana w swoistą grę końcową (end game). Następnie zastanawiał się, czy zwiastuje to początek końca czy też koniec początku. Jego zdaniem, głównym komponentem przyszłego konwentu powinien być nie Parlament Europejski, lecz przedstawiciele parlamentów narodowych, a także regionalnych. Przewodniczenie pracom Konwentu powinno być powierzone byłemu członkowi Rady Europejskiej, który zapewni skuteczną komunikację z tym organem. Pomocą przewodniczącemu powinna służyć mała grupa kierująca obejmująca najważniejszych członków Konwentu. Ludlow wskazywał, iż kluczowe dla całego projektu winno być, by Rada Europejska „czuła się wolna”, by odrzucić cały projekt, jeżeli okaże się to konieczne. Po zakończeniu Konwentu powinien nastąpić półroczny ‘okres ochłonięcia’ (cooling off period) przed rozpoczęciem konferencji międzyrządowej. Co ważne, zdaniem autora, tym razem bardziej wskazane byłoby opóźnienie całego procesu, niż ewentualne „sklecanie” kompromisu, który wymagałby kolejnej konferencji niedługo potem. Wskazuje on także, iż najważniejszym problemem dla całości procesu jest jak postąpić z ewentualnymi przeciwnikami. Sugeruje, iż kluczowe jest, by nie dysponowali oni prawem weta206. W swym artykule z sierpnia 2001 roku Mark Gray oraz Alexander Stubb napisali: Metoda przygotowania Konferencji Międzyrządowej 2004 pozostaje wciąż do uzgodnienia. Wydaje się, iż konsensus dotyczy jedynie jednego punktu: proces ten winien być bardziej otwarty a dialog dotyczyć wszystkich zainteresowanych stron. (...)Poszerzenie fazy przygotowawczej byłoby pozytywnym elementem. Poprawiony model Konwentu nie powinien wzbudzić strachu, tak długo jak uznanym pozostaje, iż państwa członkowskie podejmą ostateczną decyzję w formacie konferencji międzyrządowej 207. 206 P. Ludlow, 2004 and Beyond, A commentary on the EU, Centre for European Policy Studies Papers, Brussels 2004 207 M. Gray, A. Stubb, Keynote Article: The Treaty of Nice-Negotiating a Poisoned Chalice? ‘Journal of Common Market Studies”, 2001 nr 39, s. 20. ...The method for preparing for the 2004 IGC has still to be agreed. Consensus only seems to have been reached on one point, that the process should be more open, and dialogue should take place with all interested parties. (...) A widening of the preparatory phase would be a positive developement. A revised 98 Rekonstruując sytuację polityczną przed posiedzeniem Rady Europejskiej w Laeken w grudniu 2001 roku powinniśmy zwrócić uwagę na pięć elementów, które wspólnie przyczyniły się ostatecznego kształtu deklaracji i powołania Konwentu. Po pierwsze, odrzucenie Traktatu Nicejskiego w irlandzkim referendum ujawniło powiększającą się przepaść pomiędzy elitami a obywatelami. Wskazywało także, iż samo rozszerzenie napotyka nie tylko na problem komunikacji, ale osłabienia wpływów poszczególnych krajów. Po drugie, szczyt w Göteborgu nadał nowy impuls rozszerzeniu w postaci przyjęcia wstępnej daty zakończenia negocjacji oraz potwierdzenia ‘mapy drogowej’. Kolejnym elementem była konieczność nadania toczącej się debacie pewnej struktury. Liczba dokumentów, które zostały nadesłane w reakcji na deklarację z Nicei sprawiała, iż konieczne było powołanie instytucji, która uporządkowałaby je w jeden spójny projekt lub konkurencyjne wizje. Dodatkowo, Komisja Europejska zainicjowała osobną dyskusję nad zarządzaniem publicznym w Europie (governance). Jednym z jej głównych celów było odbudowanie prestiżu, nadwątlonego dymisją gabinetu Jacquesa Santera. W końcu, nie można pominąć wpływu samego przewodniczącego UE – premiera Belgii Guya Verhofstadta. 4.1 ‘Zielone nie’- referendum w Irlandii Traktat z Nicei był daleki od ideału, lecz konieczny dla rozszerzenia. Jeżeli jednak elity zgadzały się z takim rozumowaniem, to nie przekonały one irlandzkiego społeczeństwa, które w referendum w czerwcu 2001 roku odrzuciło ratyfikację traktatu. Irlandzkie ‘nie’ było przysłowiowym kubłem zimnej wody, który pokazał, iż polityka europejska nie jest już elementem konsensu. Należy wskazać na kilka aspektów tego otrzeźwienia. Po pierwsze, Irlandczycy byli tradycyjnie uznawani za przychylnych integracji. We wcześniejszych referendach akceptowali dalsze zacieśnienie Unii. Można co prawda argumentować, iż powodem przegranej rządu była niska frekwencja (niecałe 35% uprawnionych) oraz silna mobilizacja przeciwników traktatu (prawie 530 tys. – 53.87% Convention model should give rise to little fear as long as it is recognized that Member States must take the final decisions in an IGC format. ... 99 oddanych głosów). Należało jednak rozważyć, dlaczego i w jaki sposób udało się nakłonić tyle osób do wzięcia udziału w wydarzeniu politycznym o znaczeniu drugorzędnym. Jak wskazuje Brigit Laffan: …‘Kampania ‘nie’ posługiwała się jasnymi informacjami, takimi jak: „Stracisz władzę, pieniądze i wpływy. (...) Przeciwnicy traktatu wygrali także walkę o język dyskursu. Powtarzane były słowa takie jak „superpaństwo” czy „militaryzacja”, które pozostawały bez repliki strony przeciwnej. Strategia ta opierała się na wykorzystaniu strachu i niepewności208’. … Przeciwnikom Traktatu udało się ożywić wiele stereotypów myślenia o Irlandii, jako kraju będącego pod opresją oraz wpływem struktury ponadnarodowej „bez twarzy”. Wśród koronnych argumentów znalazło się powołanie Sił Szybkiego Reagowania, które zagrażały jakoby zasadzie irlandzkiej neutralności. Występowały też zarzuty niepozbawione podstaw, takie jak na przykład brak skutecznej kontroli parlamentarnej, czy zawiłość traktatu, niezrozumiałego dla przeciętnego obywatela209. Po drugie, nawet jeżeli rząd irlandzki dementował później, jakoby wynik referendum nie był sprzeciwem wobec rozszerzenia, to część argumentów dotyczących zmniejszenia wpływu (głosy w Radzie) oraz korzyści (fundusze strukturalne) dotyczyła bezpośrednio przyjęcia nowych państw do Unii. Okazało się, iż dotychczasowa retoryka dotycząca rozszerzenia jako obowiązku historycznego i moralnej konieczności, nie do końca przemawia do wyspiarzy, którzy przecież byli neutralni w czasie II wojny światowej. Pozostawało oczywiście odniesienie się do poczucia solidarności, lecz takowa powinna być oparta na pewnych jasnych zasadach. Irlandczycy zakwestionowali pewien sposób uprawiania polityki w zaciszu gabinetów. Może to świadczyć o rosnącym upolitycznieniu spraw europejskich. Irlandzkie ‘nie’ można oczywiście interpretować jako pozytywny wkład dla idei demokracji w EU, lecz rozważania takie wykraczają poza ramy tej pracy. Trzecim ważnym elementem, który został zakwestionowany w wyniku referendum, była zasadność poddawania spraw tak technicznych pod głosowanie ludowe. 208 209 B. Laffan, The Nice treaty: the Irish vote, 2001 www.notre-europe.asso.fr Ibidem, s. 5. 100 Jeżeli rozszerzenie wymagało wielu zmian to powstawało zasadne pytanie, czy nie można by podzielić traktatów na dwie części, w zależności od ich wagi politycznej. Pierwsza, o charakterze konstytucyjnym, byłaby napisana językiem zrozumiałym dla obywateli. Druga, bardziej techniczna, pozostawałaby pod nadzorem rządów, a jej ratyfikacja byłaby uwarunkowana mniejszymi wymogami. Sprawa ta została w pewien sposób podniesiona w wypowiedzi Romano Prodiego, który uznał, iż ‘ratyfikacja Nicei’ nie jest konieczna dla przeprowadzenia rozszerzenia210. Rozwiązanie to pozostawało w postaci tak zwanego planu B. Polegał on na wpisaniu koniecznych zmian do Traktatów Akcesyjnych. Jednakże wypowiedź Prodiego została zinterpretowana jako lekceważenie reguł demokracji. Za kolejną ważną kwestię, którą poruszył sprzeciw Irlandii należy uznać fundamenty funkcjonowania demokracji na arenie europejskiej. Połączenie zasad równości państw z jednomyślnością oznaczało, iż trzymilionowy naród może powstrzymać proces popierany przez 370 milionów pozostałych obywateli211. Co więcej, można nawet stwierdzić, iż o wyniku zdecydowało 530 tysięcy głosujących przeciw, a w skrajnej interpretacji głosy 80 tysięcy, które przeważyły nad 450 tysiącami głosów poparcia. W ten sposób, losy 100 milionów obywateli Europy Środkowej i Wschodniej (oraz Cypru i Malty) zależały od wąskiej mniejszości w jednym kraju. Uwypukliło to kwestię wprowadzenia pewnej formy drogi ‘większościowej’ do konsensualnej Unii. Po piąte, Irlandzkie referendum pokazało po raz kolejny sprzeciw pewnej warstwy społecznej wobec instytucji ponadnarodowych. Podobnie jak podczas posiedzeń Rady Europejskiej w Nicei czy Göteborgu, w trakcie kampanii referendalnej uaktywniły się grupy obrońców przyrody, pacyfistów, anarchistów czy nacjonalistów itp. Nawet jeżeli trudno jest włączyć te odłamy społeczeństwa do pozytywnej dyskusji, to skala protestów wskazywała, iż konieczne jest pewne otwarcie instytucji i procesów unijnych dla przeciętnego obserwatora. Dystans istniejący pomiędzy obywatelami a Unią należało ograniczyć przede wszystkim poprzez lepszą komunikację i zmiany instytucjonalne. Kwestia legitymacji Unii została poruszona nie po raz pierwszy, ale od Nicei i irlandzkiego ‘nie’ stała się palącym problemem politycznym. 210 211 Irish Times, 2.07.2001 r. To oczywiście uogólnienie, gdyż przeciwnicy rozszerzenia znajdowali się we wszystkich krajach UE. 101 4.2 Dyskusja na temat zarządzania publicznego (governance)212. Z perspektywy czasu łatwo przeoczyć pewien wewnętrzny proces toczący się wewnątrz instytucji unijnych, który także przygotował grunt pod powołanie Konwentu. Chodzi o redefinicję roli i pozycji Komisji Europejskiej w procesie tworzenia prawa i jego egzekwowania. Jednym z głównych powodów debaty było ustąpienie w maju 1999 roku Komisji Jacques’a Santera wśród oskarżeń o korupcję i złe zarządzanie. Dyskusja toczona była na dwóch płaszczyznach. Po pierwsze, jak dostosować kształt i wewnętrzną strukturę Komisji do zwiększonych wymogów odpowiedzialności demokratycznej związanych z jej rosnącą rolą? Po drugie, jak zapewnić lepszą jakość prawa oraz jego ‘przyjazność’ dla stake-holders, czyli obywateli i grup ich reprezentujących? Thomas Christiansen, obserwując zachodzące zmiany, wyróżnił trzy trendy: • Poszukiwanie większej publicznej ‘odpowiadalności’ (accountability), • Zwiększenie wewnętrznej hierarchii, • Wzmocnienie niezależności instytucjonalnej Komisji213. Rezultatem pierwszego trendu było otwarcie w lutym 2000 roku dyskusji nad zarządzaniem publicznym, która stała się jednym z czterech priorytetów kadencji Prodiego. Proces ten przewidywał długi okres otwartej i dostępnej dla obywateli debaty, wiodącej do publikacji Białej Księgi214. Dyskusja ta miała się koncentrować na kwestii uczestnictwa i konsultacji. W programie prac wydanym w październiku 2000 roku stwierdzono, że cała koncepcja zarządzania publicznego nie jest jednokierunkowa, ale powinna wiązać prawa z obowiązkami. Uczestnictwo w procesie powinno wiązać się z przejrzystością, reprezentatywnością i ‘odpowiadalnością’ (accountability) stron włączonych. Prace nad Białą Księgą znalazły się jednak w cieniu otwartej w marcu 2001 roku dyskusji nad przyszłością Unii. Opublikowana w lipcu 2001 roku ‘Biała Księga 212 W polskiej literaturze brak jest jednoznacznego tłumaczenia tego terminu. Najbliższym wydaje się pojęcie ”zarządzanie publiczne” stosowane w literaturze ekonomicznej. 213 T. Christiansen, The European Commission. Administration in turbulent times, [w:] J. Richardson (red.), European Union. Power and policy making, London 2001, s. 107. 214 J. Greenwood, The White Paper on Governance & EU Public Affairs – Democratic Deficit or Democratic Overload, Aberdeen 2001, s. 3, www.lib.gla.ac.uk/ sjmc/WhitePaperonGovernancearticle.doc 102 dotycząca zarządzania publicznego’ nie przyciągnęła uwagi społecznej. Była za to dyskutowana obszernie w kręgach akademickich215. Używając słów jednej z komentatorek – Marlene Wind ‘zarządzanie publiczne polega na zbudowaniu pomostu (bridging the gap) pomiędzy rządzonymi a rządzącymi. I jak wskazuje przebieg prac nad Białą Księgą Komisji, nie udało się tego dokonać chociażby w tym procesie. Debata nad zarządzaniem publicznym pozbawiona struktury (chociażby w kształcie przypominającym Konwent) nie spotkała się z reakcją prasy i obywateli216. Paul Magnette postawił otwarcie pytanie, czy Unia Europejska może stać się sprawą publiczną, i jeśli tak, to w jaki sposób? ‘Czy innowacja Białej Księgi na temat zarządzania pomaga naprawić aktualną elitarną naturę obywatelstwa europejskiego?’217. Pozostałe elementy wskazane przez Christiansena były rozpatrywane podczas kolejnych Konferencji Międzyrządowych oraz w procesie reform wewnętrznych. Zabrakło w nich jednak całościowego spojrzenia na kwestie współzależności instytucji. Stopniowo wzmacniany był wpływ Parlamentu na Komisję oraz pozycja przewodniczącego kolegium. Jednakże w perspektywie wzmocnienia Sekretariatu Rady w kwestiach polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, spór na temat docelowej struktury Unii pozostawał nierozstrzygnięty. Współzależności te były poruszane w debacie nad przyszłością Unii, gdzie koncepcje rządu wspólnoty przeplatały się z pomysłami funkcjonowania Komisji jako swoistego sekretariatu. Dyskusja nad rolą Komisji i tworzeniem polityk w Unii wprowadziła więc dodatkowe elementy do debaty otwartej w Nicei. Podsumowując, można uznać, iż agenda Białej Księgi dotykała samego problemu legitymizacji Unii Europejskiej i jej instytucji. Efektywność polityk może wzmocnić legitymację Wspólnot, jednakże podstawowe pytania na temat demokracji i tożsamości, których dotyka ta problematyka, pozostawały poza sferą wpływu Komisji. Jak wskazuje Neil Walker w swym referacie ‘Biała Księga w kontekście konstytucyjnym’, 215 Przykładem może być konferencja Mountain or Molehill? A Critical Appraisal of the Commission White Paper on Governance – Brussels 25.7.2001 http://www.jeanmonnetprogram.org/papers/01/010601.html 216 M. Wind, White Paper on European Governance, 2001, s. 7. http://www.jeanmonnetprogram.org/papers/01/010601.html 217 P. Magnette, European Governance and Civic Participation: Can the EU be politicised? 2001 s. 3 http://www.jeanmonnetprogram.org/papers/01/010901.rtf 103 przyjmowanie, iż reguły zarządzania mają potencjał legitymizujący przecenia ich wpływ na kontestowaną legitymację całego systemu218. 4.3 Rola prezydencji belgijskiej Ostatnim elementem, który należy uwzględnić w opisie przygotowań do szczytu w Laeken była rola prezydencji belgijskiej w drugiej połowie 2001 roku. Podobnie jak rząd RFN w pierwszej połowie 1999 roku przyczynił się do powołania pierwszego Konwentu, tak Guy Verhofstadt wywarł silny wpływ na kształt deklaracji. W historii ostatniego półwiecza przywódcy Belgii odnosili się bardzo pozytywnie do projektów integracji europejskiej. Dlatego zaangażowanie Belgów nie budzi zaskoczenia. Na uznanie zasługuje jednak sposób, w jaki udało im się włączyć w przygotowanie spotkania w Laeken, pozostałe kraje Unii. Już w maju 2001 roku Guy Verhofstadt przedstawił swój ‘projekt globalny dla Europy’219. W swej strategii Belgowie planowali nie tyle odpowiedzieć na kluczowe problemy UE, co jedynie „zadać właściwe pytania”. Guy Verhofstadt ciepło odniósł się do przedstawionej przez Gerharda Schrödera wizji Unii, opartej na modelu federalnym220. Do priorytetów prezydencji zaliczono przygotowania do IGC 2004 (agenda, metoda, kalendarz), rozszerzenie, wprowadzenie euro do obiegu oraz agendę socjalną. Znaczenie, jakie Belgowie przypisali kolejnej konferencji międzyrządowej można wytłumaczyć słowami Verhostadta wypowiedzianymi 24 czerwca 2001 na Europejskim Forum Wachau: ... Rozszerzona Unia będzie się znacznie różnić od tej, w której teraz żyjemy. Przyszedł już więc czas, by zacząć zastanawiać się, jak wyglądać będzie poszerzona Unia. Jakiego projektu stanie się ucieleśnieniem? Na jakich wartościach zostanie oparta? Jakie będą jej cele i kompetencje? W jaki sposób będą zapadać decyzje? Jak będzie finansowana? Jakie będą jej instytucje? (...) Co więcej, odpowiedzi na te pytania określą czy integracja 218 N. Walker, White Paper in Constitutional Context, 2001, część V, s. 5. http://www.jeanmonnetprogram.org/papers/01/011001.html 219 Laurent Zecchini, Le Monde, 3.05.2001 r. 220 G. Schröder, O przyszłości Europy, 30.04.2001 r. www.futurum.eu.int 104 europejska przetrwa rozszerzenie. (...) Podczas poprzednich dekad kształtowaliśmy Unię krok po kroku. Teraz przyszedł czas na skok jakościowy(qualitative leap)221. Trudno ocenić, na ile świadomie premier Belgii użył terminu federalistów. Wydaje się, iż nie tylko w jego oczach podwojenie liczby członków musiało doprowadzić do przemodelowania struktur Unii. Jednym z głównych elementów było zbliżenie całego projektu do obywateli. We wspólnym memorandum państw Beneluksu z 20 czerwca 2001 czytamy: …Instytucje europejskie muszą być dostosowane w ten sposób, by rozszerzona Unia była bardziej zrozumiała i lepiej funkcjonowała, tak by mogli się z nią utożsamiać obywatele222. … W dokumencie tym zawarty jest pewien schemat myślenia, który można streścić następująco. W związku ze zbliżającym się wyzwaniem konieczne jest wzmocnienie tożsamości. Tożsamość ta jest budowana na wartościach, które determinują cele. Te zaś określają kształt instytucji. Powyższe trzy elementy powinny być zapisane w formie konstytucji. Pośród propozycji instytucjonalnych znalazło się nadanie Unii osobowości prawnej, racjonalizacja pracy Rady (w szczególności poprzez wydzielenie funkcji ustawodawczych, politycznych czy delibaratywnych) oraz upowszechnienie głosowania kwalifikowaną większością głosów, której w sprawach ustawodawczych powinna towarzyszyć procedura współdecydowania. W propozycjach dotyczących przyszłej dyskusji uznali oni, iż ‘odpowiedzialność za przygotowanie IGC powinna spocząć na „Forum pod przewodnictwem wiodącej europejskiej osobowości politycznej”. Powinno ono przygotować rekomendacje oraz opcje w perspektywie zmian traktatów na zbliżającej się konferencji międzyrządowej. Widać tu klarownie myśl, która stała za ostatecznym kształtem deklaracji z Laeken. Idea spisania katalogu zasad podstawowych Unii została także podchwycona przez prasę opiniotwórczą. Wpływowy brytyjski tygodnik The Economist zamieścił swój własny projekt Nasza Konstytucja dla Europy (Our Constitution for Europe)223. W odpowiedzi na wezwanie Joschki Fischera i deklarację Jacquesa Chiraca dziennikarze postanowili włączyć się do dyskusji liderów. Jeszcze przed szczytem w Nicei 221 http://premier.fgov.be http://europa.eu.int/futurum/documents/other/oth200601_en.htm 223 The Economist, 28 października 2000 r. 222 105 przedstawili dokument składający się z krótkich 21 artykułów, w których zamykają się podstawowe elementy Unii. Do projektu tego odniósł się Stefan Bratkowski w artykule „Dyskusja, która nie doszła do skutku”.224 Cytuje on w nim przesłanie dziennikarzy z The Economist, które warto załączyć: „Nasza konstytucja zmierza ku temu, by utrudnić zburzenie status quo oraz wzmocnić rolę parlamentów narodowych i obywateli w decydowaniu o przyszłości Europy. Główną innowacją, poza uporządkowaniem Parlamentu Europejskiego i obniżeniem rangi Komisji Europejskiej, byłoby stworzenie małej drugiej izby reprezentantów, Rady Narodów, z członkami wyłonionymi przez narodowe parlamenty. Ich zadanie miałoby charakter kluczowy: nadzór konstytucyjny. Każda zaś dobra konstytucja utrudnia rządom ignorowanie swych obywateli. Europa tego bardzo potrzebuje”.225 Na podstawie przedstawionych powyżej deklaracji i wydarzeń można stwierdzić, iż na przestrzeni kilkunastu miesięcy nastąpiła jakościowa zmiana w myśleniu o Unii Europejskiej. Większość z pytań jakie zostały postawione w deklaracji z Laeken funkcjonowały w publicznym dyskursie na długo wcześniej. Dopiero jednak odważne przemówienie Fischera postawiło na porządku dziennym kwestię docelowego kształtu Unii czyli tak zwanego finalité. Ważnym elementem dyskusji był nie tylko kształt ewentualnego dokumentu bazowego, ale przede wszystkim sposób jego przygotowania. Po częściowej kompromitacji dotychczasowej metody konferencji międzyrządowych i podnoszących się głosach o konieczności szerszego uczestnictwa, konwent wydawał się naturalnie stworzonym do tego celu. 5. Przygotowanie, kształt i znaczenie deklaracji z Laeken. Dla większości systemów politycznych sposób formowania oczekiwań pełni rolę zasadniczą. Patrząc z perspektywy czasu, Deklaracja z Laeken odegrała bardzo silny wpływ na dalszy bieg zmian traktatowych właśnie poprzez artykulację problemów i wyzwań stojących przed rozszerzoną Unią. Sama deklaracja ze względu na swą wieloznaczność i rozmiar może być interpretowana na różne sposoby. Federaliści mogą 224 „Polska w Europie” 2001, nr 3. Znajdziemy tam także tłumaczenie tekstu zamieszczonego w The Economist. 225 Ibidem, s. 124. 106 ją uznać za wezwanie do spisania aktu podstawowego, czegoś na kształt konstytucji. Sceptycy mogą równie zasadnie stwierdzić, iż przyznaje ona, że Unia jest daleka od spełnienia standardów demokracji i przejrzystości. Jednak najważniejszym jej elementem jest to, iż ostateczną interpretację, jakich zmian wymaga Unia, pozostawiono samemu Konwentowi. Największy wpływ na kształt deklaracji wywarli Belgowie i to ich kunsztowi zarówno dyplomatycznemu jak i redakcyjnemu zawdzięczamy taki, a nie inny kształt siedmiostronicowego dokumentu. Prezydencja belgijska przygotowując się do szczytu postanowiła wykorzystać sprawdzony wcześniej instrument – ‘grupę refleksyjną’ złożoną z postaci świata polityki. Jacques Delors, David Miliband, Guliano Amato, Bronisław Geremek oraz Jean-Luc Dehaene pod przewodnictwem belgijskiego ministra spraw zagranicznych Luisa Michela dyskutowali nad projektem deklaracji przygotowanym przez dwóch profesorów prawa europejskiego Franklina Dehousse oraz Koena Leanerts226. Na uwagę zasługuje fakt, iż po raz pierwszy w historii do prac tego rodzaju gremium włączono przedstawiciela kraju negocjującego członkostwo. Powołanie grupy mędrców jeszcze przed szczytem w Laeken można potraktować nie tylko jako zabieg legitymizujący późniejszą deklarację, ale pewien wybieg taktyczny. Zgodnie ze słowami Jacquesa Chiraca z czerwca 2000 roku, ta forma przygotowania IGC stanowiła alternatywne rozwiązanie wobec samego konwentu. Wcześniejsze zorganizowanie grupy w pewien sposób ograniczało możliwe scenariusze dalszej formuły debaty o przyszłości Unii. Jak wskazuje Peter Norman, zgoda najbardziej sceptycznego wobec zwołania konwentu rządu Wielkiej Brytanii została przedstawiona podczas debaty na posiedzeniu Rady ds. Ogólnych w Brukseli 16 lipca 2001. Jack Straw miał wówczas stwierdzić: ... Za sprawę kluczową uważam, by Konwent przygotował jedynie opcje i nie przedstawiał własnych zaleceń, co powinno zostać dokonane, gdyż to jedynie potwierdziłoby pogląd opinii publicznej, że instytucje Unii są zdominowane przez osoby pragnące powiedzieć ludziom co jest dobre dla nich227. 226 P. Magnette, Coping with constitutional incompatibilities, Bargains and Rhetoric in the Convention on the Future of Europe, Jean Monnet Working Paper 2003, nr 14, s. 6 www.jeanmonnetprogram.org/papers/03/031401.rtf 227 P. Norman, The accidental Constitution, Bruksela 2003, s. 25 107 Zdaniem Normana, decyzja, iż konwent powinien się zebrać w 2002 roku została podjęta już na spotkaniu Rady ds. Ogólnych w październiku 2001 roku. Została ona nieformalnie zaakceptowana podczas spotkania Rady Europejskiej w Gandawie. Trudno jest ocenić rzeczywiste poparcie dla idei konwentu pośród członków Rady Europejskiej. Jak wskazuje Klaus Bachmann do powstania drugiego konwentu przyczyniły się zbieżne interesy kilku państw i instytucji ponadnarodowych. Po pierwsze, Parlament Europejski, zachęcony doświadczeniem pierwszego Konwentu, liczył na uzyskanie większego wpływu w przygotowaniach konferencji międzyrządowej. Podobnie, Komisja Europejska szukała wzmocnienia metody wspólnotowej i swego udziału w dyskusji. Kraje Beneluksu, tradycyjni zwolennicy wzmocnienia instytucji unijnych, widziały w Konwencie szansę na pogłębienie Unii. Grecja, Portugalia i Finlandia, oraz inne małe i średnie kraje obawiały się marginalizacji w czasie IGC. Liczyły one na rozwodnienie wpływu dużych państw, w gremium skupiającym nie tylko przedstawicieli rządów. Rząd Niemiec miał nadzieję na zwiększenie poparcia dla UE, jeśliby kolejna reforma traktatów została odebrana jako konstytucyjna (wykorzystanie niemieckiego wzorca patriotyzmu). Poza tym, Gerhard Schröder pozostawał pod silną presją landów domagających się uściślenia zasady pomocniczości. Także rząd Wielkiej Brytanii pragnął, by poprzez nową definicję pomocniczości udało się częściowo ubezwłasnowolnić Parlament Europejski228. Zdaniem Christiana Lequesne francuskie stanowisko można wytłumaczyć następująco: …’W Laeken francuski rząd nie należał do najzagorzalszych zwolenników nowego organu deliberacji nad reformą unijnych traktatów. Przed Laeken, francuski minister spraw europejskich, Pierre Moscovici, wyraził niepewność czy Konwent jest właściwą strukturą by zająć się „wszystkimi pytaniami z agendy reform instytucjonalnych”. Jednakże rząd francuski – podobnie jak brytyjski – zaakceptował nowy organ z trzech powodów: (1) Konwent służy jedynie dyskusji i przygotowaniu prac konferencji międzyrządowej, nie stanowi więc zagrożenia dla instytucji; 228 K. Bachmann, Konwent o przyszłości Europy. Demokracja deliberatywna jako metoda legitymizacji władzy w wielopłaszczyznowym systemie politycznym, Wrocław 2004, s. 123. 108 (2) Rząd francuski wierzył, iż może wykorzystać proces dyskusji by bronić swoich poglądów na temat UE, szczególnie poprzez Przewodniczącego, byłego prezydenta Republiki, Valéry’ego Giscarda d'Estaing; (3) Konwent stanowi skuteczny sposób oczekiwania na wybory we Francji i RFN, tworząc pozory postępów w przygotowaniu przyszłości UE229. ... Jak wskazuje tajna notatka Grupy Doradców Politycznych Komisji Europejskiej z posiedzenia Rady ds. Ogólnych 19 listopada 2001 r., przygotowana przez Alexandra Stubba, największe spory w łonie ministrów spraw zagranicznych wywoływało określenie mandatu Konwentu. Poparcie uzyskał przedstawiony przez prezydencję nieoficjalny dokument (non-paper), dzielący deklarację na trzy części,. Struktura miała wyglądać następująco: 1. Powód debaty. Polityczna analiza stanu Unii, publicznego postrzegania Unii oraz oczekiwań obywateli. 2. Co debatować? Przypomnienie Deklaracji z Nicei; potraktowanie Nicei jako punktu początkowego i zaprezentowanie kilku idei dla Konwentu. 3. W jakim forum? Decyzja w sprawie powołania Konwentu230. Prezydencja zapowiedziała, iż proponowany tekst tych części zostanie przekazany stolicom przed ich objazdem ‘tour of capitals’ przez Guya Verhofstadta rozpoczynającym się 26 listopada. Dyskusja w Radzie skoncentrowała się na doprecyzowaniu pytań zawartych w części drugiej, które zostały podzielone na pięć wątków: 1. Cele i polityki Unii; 2. Podział kompetencji (powers) pomiędzy Unią a państwami członkowskimi; 3. Legitymacja demokratyczna; 4. Zdolność UE do podejmowania decyzji i przeprowadzania polityk; 5. Uproszczenie i szeroka prezentacja projektu europejskiego. Jak wskazuje Stubb, prezydencja zrobiła co mogła, by przekonać delegacje, iż struktura jest jedynie w fazie przygotowań ‘work in progress’ oraz, iż nie należy się 229 C. Lequesne, French Views of the European Convention, U.S.-France Analysis January 2003 http://www.brook.edu/fp/cusf/analysis/lequesne.htm 230 A. Stubb, General Council meeting of 19.11.2001, 19.11.2001 r., AS D (2001) 700505. Za przekazanie notatki serdecznie dziękuję Gaetano Gruttadauria z European Policy Centre. 109 obawiać większych niespodzianek w przeredagowanej wersji. Podkreśliła ona także, iż deklaracja nie jest mandatem dla konferencji międzyrządowej, który zostanie określony zgodnie z procedurami, po uwzględnieniu rezultatów Konwentu. Prezydencja starała się przekonać, iż celem szkicu jest wzięcie pod uwagę elementów ważnych dla poszczególnych krajów ‘sensitivities’. Należy zwrócić uwagę na kilka elementów, które przewijają się w tym dokumencie, a które pokazują przyszłe rozterki stojące zarówno przed konwentem, jak i konferencją międzyrządową. Delegacje zgodziły się, iż stawianie pytań, a nie odpowiedzi jest najlepszym sposobem nadania kierunku prac Konwentowi. Wielka Brytania podkreślała, iż powinny być one postawione w sposób neutralny. Większość państw opowiedziało się otwarcie przeciwko katalogowi kompetencji, który ich zdaniem nie powinien być zamknięty. Każdy z krajów poruszył też kwestie, które uznał za szczególnie ważne. Hiszpania, Portugalia oraz Irlandia były przeciwnikami otwierania pakietu z Nicei (szczególnie kwestii kwalifikowanej większości głosów). Z kolei Dania oraz Szwecja naciskały na liczniejszy skład parlamentów narodowych. Finlandia zażądała sprecyzowania roli krajów kandydujących. Holandia oraz Szwecja uznały, iż powinny być one włączone w pełni (fully involved). Portugalia naciskała, by konwent wziął pod uwagę debaty narodowe. Delegacje Holandii, Hiszpanii, Niemiec oraz Austrii zasugerowały poszerzenie części dotyczącej stosunków zewnętrznych231. W zakresie harmonogramu dalszych prac, Wielka Brytania domagała się, by pauza po obradach Konwentu trwała nie krócej niż sześć miesięcy. Komisja Europejska wskazała, iż Konwent powinien zakończyć się w pierwszej połowie 2003 roku, tak by konferencja międzyrządowa została zamknięta przed wyborami do Parlamentu Europejskiego232. Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej działania i dyskusje, można uznać, iż prezydencji belgijskiej udało się stworzyć wyważony dokument, który w szeroki sposób interpretował cztery tematy z deklaracji „postnicejskiej”. Jego otwarta formuła nie antagonizowała żadnej ze stron. Porównując deklarację z Laeken do doklaracji z Nicei widać jednak wyraźnie, iż Belgom udało się dość znacząco przesunąć akcenty. Zmiana ta 231 232 Ibidem, s. 5. Ibidem. s. 6. 110 może także wskazywać, iż w okresie dwanastu miesięcy, które upłynęły, nastąpił wzrost oczekiwań wobec reformy Unii. Niewątpliwie wzrosła ranga całego przedsięwzięcia. Z odległego punktu numer 23 stała się ona głównym tematem Rady Europejskiej. Biorąc pod uwagę ataki terrorystyczne w USA, wprowadzenie euro do obiegu oraz zbliżające się do finiszu negocjacje akcesyjne, szeroki rezonans jaki wzbudziła deklaracja świadczy o stopniowym nabrzmiewaniu problemów, do których się odnosiła233. Jak wskazuje komentator: …[Deklaracja z Nicei] była zbiorem wysoce technicznych punktów powiązanych luźno z rozszerzeniem i o ograniczonym znaczeniu. Deklaracja z Laeken (...) jest niezwyczajnym dokumentem filozoficznym, odróżniającym się od standardowego unijnego stylu myślenia i tworzenia prawa. Jest też dużo bardziej otwarta, stawiając tak wiele pytań, jak odpowiedzi. Pytania te zaś są szersze, od wyliczonych w Nicei oraz uporządkowane według odmiennego kryterium ważności( with a different priority)234. 5.1 Tekst deklaracji Bardzo znaczące jest użycie w pierwszej części deklaracji stwierdzenia, iż Unia stoi na rozdrożu (at a crossroads). Jest to w pewien sposób nawiązanie do wypowiedzi Joschki Fischera sprzed dwudziestu miesięcy. W deklaracji zawarta jest pewna teleologiczna interpretacja historii integracji: ... marzenie o silnej, zjednoczonej Europie może się spełnić jedynie w atmosferze pokoju i wspólnych działań235. Jednakże, zdaniem twórców deklaracji, metody i sposoby myślenia używane przez pięćdziesiąt lat nie są już wystarczające w obliczu rozszerzenia. ...Realia transformacji bezsprzecznie wymagają przyjęcia innego podejścia niż pięćdziesiąt lat temu, gdy sześć pierwszych państw postanowiło dążyć do stworzenia wspólnoty236’.... 233 W Laeken ustalono, iż dziesięć krajów może zakończyć negocjacje w Kopenhadze. Miesiąc później Komisja ogłosiła ramy finansowe rozszerzenia. 234 C. H. Church Home thoughts on Laeken and after, UACES on-line Reflection Papers, 2002, nr 2 235 Tekst deklaracja z Laeken w tłumaczeniu Monitora Integracji Europejskiej nr 53, Spotkania Rady Europejskiej 1993-2002. Wybór dokumentów, UKIE 2002 s. 167-174 111 Deklaracja wskazuje, iż Unia stoi przed dwoma wyzwaniami. Pierwsze – wewnętrzne – dotyczy demokratyzacji, zbliżenia wspólnoty jej obywatelom. Drugie – zewnętrzne – to nowa rola Europy w zglobalizowanym świecie. W odpowiedzi na pierwsze wyzwanie wymowa deklaracji nie jest jednoznaczna. Krytycy Unii odnajdą w niej zarzuty: ‘Obywatele czekają na konkretne rezultaty, lepsze rozwiązania w kwestiach praktycznych, wcale nie oczekując europejskiego supermocarstwa lub instytucji europejskich ingerujących w każdą bez wyjątku sferę ich życia’237. Z drugiej strony można odnaleźć też wątki, które przypadłyby do gustu federalistom. ...Musi dojść do przybliżenia instytucji europejskich obywatelom UE, którzy niewątpliwie popierają szeroko zakrojone cele Wspólnoty, ale nie zawsze widzą związek między tymi celami a działaniami Unii na co dzień. (...) Wizerunek demokratycznej Europy, zaangażowanej w działania o zasięgu globalnym, znakomicie odpowiada pragnieniom obywateli…238. Jak więc widać na powyższych przykładach, deklaracja z Laeken kładzie duży nacisk na bezpośrednie relacje Unia-obywatele. Można więc wskazać na klarowne poparcie rosnącego wymiaru obywatelskości. Unia powinna sprzyjać jej mieszkańcom, by czuli, że są podmiotami, a nie jedynie obiektami jej polityk. Druga część deklaracji, która zawiera przede wszystkim pytania, rozpoczyna się powtórzeniem powyższego sposobu myślenia w trzech punktach: • Jak przybliżyć obywatelom, przede wszystkim tym młodym, wzorce i instytucje europejskie? • Jak zarządzać polityką i europejską sferą polityczną w rozszerzonej Unii? • Jak sterować rozwojem Unii, aby stała się ona czynnikiem stabilizującym i modelem do naśladowania w nowym wielobiegunowym świecie239? Następnie, przedstawionych jest 61 pytań pogrupowanych jak poniżej: 236 Ibidem, s. 167. Ibidem, s. 169. 238 Ibidem, s. 169. 239 Ibidem s. 170 237 112 • Problemy związane z podziałem i definicją kompetencji Unii Europejskiej (20 pytań). • Sprawa uproszczenia instrumentów Unii (8) • Większa demokracja, przejrzystość i skuteczność w Unii Europejskiej (22) • W stronę konstytucji dla obywateli Europy (11). Na podstawie tego pogrupowania możemy zaobserwować silną zmianę akcentów w stosunku do deklaracji z Nicei. Obok wspomnianych w niej kwestii kompetencji i uproszczenia, wprowadzono nowe elementy dotyczące stworzenia europejskiej przestrzeni publicznej, wzmocnienia skuteczności Unii oraz możliwości spisania konstytucji Unii. Nawet, jeżeli ten ostatni element został „rozwodniony” dodatkowymi pytaniami, to jednak powstał pewien zespół oczekiwań, do którego potem odniósł się Valery Giscard d’Estaing w swej mowie otwierającej Konwent. Sprawa konstytucji, która jak wspomniałem wyżej, nie była debatowana na posiedzeniu Rady Unii Europejskiej, została jednak w końcu zaakceptowana przez wszystkie delegacje. Pozostaje więc kwestią rozważań, na ile była ona wynikiem refleksji roku 2001, a na ile miała stymulować prace Konwentu. Niewątpliwie już w Nicei, gdy decyzja o przyszłości Karty została przekazana kolejnej konferencji międzyrządowej, dotknięto spraw uznawanych za konstytucyjne. Uznanie, iż jej proklamacja nie jest krokiem wystarczającym świadczy, iż jednym ze scenariuszy było jej włączenie do podstaw prawnych Unii. A w tej sytuacji konieczne było rozstrzygnięcie wewnętrznej hierarchii źródeł prawa europejskiego. Należy podkreślić, iż dokument z Laeken jest pierwszą deklaracją Rady Europejskiej, w której użyte zostaje słowo „konstytucja”. Używanie pewnych pojęć wywiera bezpośredni wpływ na sposób rozumienia, czym jest dany twór polityczny (politea). Projekt europejski został zainicjowany jako Wspólnota, następnie ewoluował w stronę ułomnej, trójfilarowej Unii. Można zaryzykować tezę, iż Unia oparta na konstytucji nabierałaby cech federacji. Termin federacja państw narodowych, zaczerpnięty od Jaquesa Delorsa, był podnoszony w dyskursie przywódców francuskich, posiadał jednak zażartych przeciwników przede wszystkim w Wielkiej Brytanii i krajach skandynawskich. Nawet, jeżeli spór dotyczył głównie nazw, to dotykał on kluczowych 113 koncepcji tożsamości, lojalności i funkcji politei. Brytyjski minister spraw zagranicznych starał się zbagatelizować termin konstytucja mówiąc, że nawet kluby golfowe mają konstytucje, a nie są państwami240. Trudno jednak nie zauważyć, iż sprawa ta wywołuje wiele sporów prawniczych i politycznych dotykających przede wszystkim kwestii ratyfikacji oraz nadrzędności kompetencyjnych. Trudno dziś ocenić na ile poruszenie sprawy spisania dokumentu podstawowego nazwanego konstytucją, świadczy o pewnym państwowo-centrycznym sposobie myślenia o Unii. Możliwe, iż w oczach autorów deklaracji spisanie konstytucji wymusiłoby pewną redefinicję pojęć, które przecież ewoluują wraz z upływem czasu i zmianą sytuacji. Rolę parlamentów narodowych interpretowano szeroko, nie tylko jako sprawowanie kontroli, ale także kanał komunikacji w Europie. Podniesiono kwestię możliwości powołania nowej instytucji grupującej przedstawicieli parlamentów narodowych. W późniejszej debacie figurowała ona pod nazwą Kongresu Narodów Europy. Jednakże jego ewentualne powstanie miałoby zasadniczy wpływ na całościową równowagę pozostałych instytucji: Rady i Komisji, a także kwestię przewodnictwa w Unii. Ważną zmianą w dyskursie europejskim było wprowadzenie nowych norm do oceny całego projektu integracyjnego. Demokracja, przejrzystość oraz skuteczność miały stać się odtąd miarami dla instytucji europejskich. Nie zastąpiły one dotychczasowych norm, takich jak równowaga między państwami itp., ale uzyskały równoważne miejsce chociażby w pracach Konwentu. Uproszczenie, które powszechnie interpretowano jako realizację tych zasad, miało stać się motywem przewodnim jego prac241. Dotyczyć miało nie tylko instrumentów prawnych, ale ogólnie traktatów i funkcjonowania instytucji. Przyszłość pokazała, iż samo jej wprowadzenie podważyło dotychczas funkcjonujące kompromisy. Wpływ ten można także odnaleźć w koncepcji podwójnej większości w Radzie. 240 J. Straw, Strength in Europe begins at home, Edynburg 27.08.02, cykl spotkań promujących korzyści z członkostwa w UE, www.fco.gov.uk 241 P. Magnette, Coping with constitutional incompatibilities, Bargains and Rhetoric in the Convention on the Future of Europe, Jean Monnet Working Paper 2003, nr 14 www.jeanmonnetprogram.org/papers/03/031401.rtf 114 Podsumowując, deklaracja nie tylko zapowiadała utworzenie nowej instytucji, ale także szerokie tło polityczne dla jej funkcjonowania. Cztery punkty z Nicei stały się podstawą programu politycznego, który w pewien sposób przerósł oczekiwania swoich współtwórców. Wydaje się, iż samo powstanie dokumentu świadczy o wystąpieniu nieplanowanych konsekwencji wcześniejszych działań. Trudno uznać, że deklaracja z Laeken była dokumentem rewolucyjnym. Otwarta forma stawiania pytań nie narzucała formuły odpowiedzi. Jednakże niewątpliwie ustabilizowała ona występowanie pewnych pojęć wprowadzonych wcześniej do debaty przez polityków. To, że nie podzieliła ona losów wcześniejszych szumnych dokumentów, takich jak Uroczysta Deklaracja z 1983 roku, zawdzieczała scenariuszowi postępowania, który został w niej umieszczony. Jego najważniejszym elementem było powołanie nowej instytucji – Konwentu, który miał się zająć postawionymi pytaniami. Wewnętrzna dynamika tego organu okazała się dużo ważniejsza od samej deklaracji. Tak, jak podczas pierwszego Konwentu, jego mandat wyrażony deklaracją był częstym elementem odniesień, także w dokumentach przygotowywanych przez Sekretariat. Jednakże pozostawiał on szerokie pole dla interpretacji. Jak wskazują krytycy Konwentu, deklaracja nie wspominała, iż sprawy uzgodnione w Nicei powinny być rozważone na nowo. Nie zawierała jednak jasnych obostrzeń w tym zakresie. Jeżeli już w Nicei kwestia ograniczenia składu Komisji została powiązana z głosowaniem w Radzie, to dalsze reformy rozważane w Konwencie prowokowały do podważenia dotychczasowej równowagi między państwami. Wydaje się, iż tylko nieliczni obserwatorzy i uczestnicy Konwentu poważnie potraktowali ostatnie zdanie pierwszej części deklaracji. ‘Nie ulega wątpliwości, że będzie to wymagać od Europy przeprowadzenia wewnętrznej odnowy i reform’. Zaprzeczeniem idei dyskusji byłoby ograniczenie a priori skali tej odnowy. Tony Blair w swym oświadczeniu na spotkaniu w Laeken stwierdził: …’Dni izolacji należą do przeszłości. Naszą nową rolą jest stać się partnerem w kształtowaniu Europy przyszłości, a nie jedynie niechętnie podążać za modelem, na którym narosła pleśń242. … 242 The Laeken declaration and the Convention on the Future of Europe, House of Commons, Research Paper 02/14, 8.03.02 115 Najlepszy opis klimatu, jaki towarzyszył szczytowi w Laeken można odnaleźć w wypowiedzi przedstawiciela brytyjskiego rządu – Petera Hain – pod znamiennym tytułem „Przyszłość Europy: czas na nową wizję”. Stwierdził on, iż mandat jaki szczyt w Laeken dał Konwentowi powinien i musi pozwolić, by przełamać opory i znaleźć nowy sposób przeprowadzenia spraw europejskich w nowej erze243. Można więc uznać, iż przedstawiciele elit europejskich zaczęli posługiwać się nowym językiem pełnym odniesień do reform, odnowienia, zmiany. 5.2 Część III deklaracji z Laeken Dla właściwego ukazania natury Konwentu konieczne jest przytoczenie wstępu do części trzeciej deklaracji z Laeken: Aby utorować drogę następnej Konferencji Międzyrządowej tak szeroko i otwarcie, jak to możliwe, Rada Europejska podjęła decyzję o zwołaniu Konwentu z udziałem najważniejszych stron uczestniczących w debacie na temat przyszłości Unii. W tym kontekście, zadaniem Konwentu będzie rozważenie podstawowych kwestii związanych z przyszłym rozwojem Unii i podjęcie próby określenia różnych możliwych rozwiązań. Ciekawym z perspektywy przyszłych sporów, jest sformułowanie mówiące o utorowaniu drogi kolejnej IGC. Niewątpliwie zwiastuje to rozpoczęcie fazy przygotowawczej, jednakże nie precyzuje, w jakim stopniu Konwent stanowić miał ograniczenie („filtr”) dla przyszłych negocjacji. W deklaracji zawarto także zapis, iż ‘Konwent sporządzi dokument końcowy, który będzie prezentować różne opcje, wskazując stopień poparcie uczestników dla każdej z nich, bądź zalecenia, jeśli dojdzie do osiągnięcia porozumienia’. Widać wyraźnie, iż na Radzie Europejskiej przeważył sposób myślenia o Konwencie nie jako organie quasi-parlamentarnym czy konstytutywnym, ale instytucji służącej otwartym wypowiedziom i dyskusji (sounding box). Wskazuje na to także zapis, iż rezultat Konwentu będzie punktem wyjścia IGC obok rezultatów debat krajowych na temat przyszłości Unii. Można uznać, iż ten sposób patrzenia oznaczał, iż Bruksela jest 243 P. Hain, Brussels, 29.01.2002 r. ...The mandate [Laeken] has given to the Convention should and must allow us to break new ground and find a new way of doing European business, for a new era. 116 tylko jednym z ośrodków dyskusji, na równi z tymi w pozostałych stolicach. To, że ostatecznie raporty z debat krajowych zostały dostarczone Konwentowi, a nie IGC, świadczy o rosnącym prestiżu tej instytucji. Kolejnym zastrzeżeniem wobec autonomii Konwentu był zapis na temat otwarcia forum dla organizacji reprezentujących społeczeństwo obywatelskie. Miało ono przybrać formę sieci o określonej strukturze, otrzymującej regularne informacje na temat przebiegu obrad Konwentu. Formuła współpracy Konwentu z siecią pozostawiona została decyzji prezydium i praktycznie ograniczyła się do organizacji specjalnej sesji. Z pewnością możliwe było jednak poszerzenie tej współpracy. Forum, jak i debaty narodowe stanowiły swoiste wyzwanie dla pozycji Konwentu. Drugą zasadniczą zasadą Konwentu, która często umyka komentatorom, jest jawne określenie, iż składa się on nie tyle z pojedynczych delegatów, ale ze stron biorących udział w debacie. Analogicznie do pierwszego Konwentu, możemy wyróżnić cztery podstawowe grupy: Komisja, rządy państw członkowskich, Parlament Europejski oraz parlamenty narodowe. Dopiero takie postawienie sprawy wyjaśnia, dlaczego w końcowym etapie prac Konwent zbierał się w swych podgrupach, zwanymi potocznie kompontentami. Bez ostatecznego poparcia większości przedstawicieli rządowych, nawet przy przeważającym poparciu parlamentarzystów, nie udałoby się osiągnąć końcowej zgody. Inną kwestią pozostaje, czy przewaga liczebna parlamentarzystów nie wpływała na decyzje delegatów rządowych, którzy wyczuwali zdanie większości. Jak wskazuje Peter Norman, ostateczne negocjacje nad kształtem Konwentu i jego przewodnictwem pozostawiono szefom państw i rządów w czasie ich posiedzenia244. Niewątpliwe wzorowano się na wcześniejszym Konwencie, jednakże do jego struktury wprowadzono zasadnicze zmiany. Można je zinterpretować przede wszystkim jako próbę zachowania większej kontroli nad całością prac. Do podstawowych różnic należał wybór przewodniczącego Konwentu, który został dokonany przez Radę Europejską. W opinii Petera Normana wszystkie decyzje dotyczące osób i pozycji, przypominały o roli prestiżu narodowego oraz interesów w Unii. Głównymi kandydatami na stanowisko przewodniczącego byli były prezydent Francji Valery Giscard d’Estaing, premier Holandii Wim Kok, premier Portugalii Antonio Gutierrez, były przewodniczący 244 P. Norman, op. cit. s. 25. 117 Komisji Europejskiej Jacques Delors, a także Guliano Amato oraz Jean-Luc Dehaene245. Jednakże dwaj ostatni przepadli z powodu swego poparcia dla idei federalnych, a pozostałym zabrakło siły przebicia i silnego promotora. O wyborze Giscarda zdecydował Jacques Chirac, który na początku posiedzenia Rady Europejskiej stanowczo zaanonsował swojego kandydata246. Sytuacja ta sprowokowała niechętnego Francuzowi Guya Verhofstadta do zaproponowania, by do składu prezydium dołączyć dwóch zastępców przewodniczącego, byłych członków „Grupy z Laeken” – Guliano Amato oraz Jean-Luca Dehaene. Wybór tych dwóch polityków miał zasadnicze znaczenie dla prac i powodzenia Konwentu. Należy wskazać, iż obie postaci wiceprzewodniczących, pochodząc odpowiednio z lewicy i prawicy, wzajemnie równoważyły skład prezydium. Osobowości przewodniczących i ich kariery polityczne zostaną zaprezentowane w dalszej części pracy. Upór Jacquesa Chiraca przy mianowaniu Giscarda na stanowisko przewodniczącego można tłumaczyć wielorako. Po pierwsze w związku z tym, iż poprzedni Konwent obradował pod kierunkiem byłego prezydenta RFN, sprawiał, że dla Francuzów przewodnictwo nad kolejnym należało do spraw prestiżowych. Z drugiej strony, oddelegowanie Giscarda do prac Konwentu miało pozytywny wpływ na sytuację polityczną Jacquesa Chiraca przed zbliżającymi się wyborami prezydenckimi we Francji. Wciąż aktywny, były prezydent Francji, który nie szczędził słów krytyki wobec swego następcy, stał się zależnym od poparcia Pałacu Elizejskiego. Niewątpliwie, Chirac uznał także, iż stanowisko przewodniczącego zagwarantuje Francji lepszą pozycję i większy wpływ na ostateczny rezultat. Nie okazało się to bezzasadne. Kolejną zasadniczą zmianą w stosunku do pierwszego Konwentu było znaczne poszerzenie składu prezydium. Liczące sześć osób w czasie pierwszego Konwentu grono zostało podwojone w Laeken, by ostatecznie – w wyniku zaproszenia przedstawiciela krajów kandydujących – liczyć 13 członków. Składało się ono z: • przewodniczącego i jego zastępców; • 3 przedstawicieli państw, które miały sprawować przewodnictwo w Unii podczas prac Konwentu; 245 246 G. Harding, The old soldier, European Voice, 17-23.01.2002 Y. Clarisse, J. Quatremer, Les maîtres de l’Europe, Paris 2005, s. 350. 118 • 2 przedstawicieli parlamentów narodowych; • 2 przedstawicieli Parlamentu Europejskiego; • 2 przedstawicieli Komisji; • przedstawiciela krajów kandydujących247. Zadaniem prezydium było „mobilizowanie uczestników do aktywności i zapewnienie Konwentowi stosownych podstaw pracy”248. Do jego kompetencji należało także powoływanie grup roboczych i możliwość zasięgania opinii u ekspertów oraz urzędników Komisji. Prace prezydium miał wspomagać Sekretariat, którego obsługę miał zapewnić Sekretariat Generalny Rady. Sam Sekretariat miał składać się także z ekspertów Komisji i Parlamentu249. Jak zostało podkreślone uprzednio, Konwent składał się z czterech „komponentów”. Obok dwóch członków Komisji, szesnastu przedstawicieli Parlamentu Europejskiego, każde z państw delegowało przedstawiciela rządu oraz dwóch członków parlamentów narodowych. Zasadnicze zwiększenie składu Konwentu było rezultatem decyzji o pełnym włączeniu do jego prac przedstawicieli państw kandydujących. W związku z tym kolejne 13 państw (12 negocjujących + Turcja) delegowało po trzech członków. Wszyscy z nich mieli także prawo do posiadania zastępców. Dalsze zmiany w strukturze Konwentu zostały sprowokowane przez Silvio Berlusconiego, który wycofał swe poparcie dla Amato jako przedstawiciela rządu włoskiego. Domagał się, by reprezentował go Gianfranco Fini250. Spowodowało to, iż obaj zastępcy przewodniczącego uzyskali praktycznie wolny mandat, a zarówno Włochy, jak i Belgia desygnowały dodatkowych członków. Obok zwykłych członków, deklaracja z Laeken powołała dodatkową kategorię uczestników – obserwatorów. Pośród nich mięli się znaleźć trzej członkowie Komitetu Ekonomiczno-Społecznego, trzej przedstawiciele europejskich partnerów społecznych, rzecznik praw obywatelskich oraz sześciu reprezentantów Komitetu Regionów. Ci ostatni mieli być wybrani spośród delegatów miast i regionów posiadających władzę 247 Deklaracja z Laeken, Konwent Europejski – „faza słuchania”. Wybór dokumentów, „Monitor Integracji Europejskiej”, 2002 , nr 56, s. 21. 248 Ibidem, s. 22. 249 Ibidem s. 22. 250 P. Norman, op. cit., s. 42. 119 ustawodawczą. W ten sposób Konwent składał się ze 105 członków zwykłych, 102 zastępców oraz 13 obserwatorów. W sumie w prace Konwentu zaangażowanych było 218 polityków, nie licząc członków Sekretariatu. Deklaracja z Laeken określiła, iż decyzje powinny zapadać w drodze konsensu, którego nie mogli zablokować przedstawiciele krajów kandydujących. Obrady Konwentu oraz wszystkie jego dokumenty miały być publiczne. Zdecydowano, iż Konwent będzie obradował we wszystkich 11 oficjalnych językach Unii Europejskiej, zaś spotkania odbywać się będą w siedzibie Parlamentu Europejskiego w Brukseli. Konwent miał rozpocząć swe prace 1 marca i zakończyć je w ciągu roku, kiedy przewodniczący przedstawi rezultaty prac Radzie Europejskiej. Do obowiązków przewodniczącego należało także okresowe informowanie szefów państw i rządów o postępach prac. Tak określone struktura i metody pracy Konwentu pozostawiały szczegółowe decyzje jego członkom, a przede wszystkim przewodniczącemu. Szczególnie osobowość i dokonania tego ostatniego wskazywały na prawdopodobny styl pracy. Urodzony w 1926 roku w Koblencji Valery Giscard d’Estaing przeszedł przez wszystkie szczeble kariery zarezerwowane dla elity francuskich polityków. Ukończył paryską Ecole Nationale d’Administration (ENA), by pracować w Generalnej Inspekcji Podatkowej. Swój mandat parlamentarny zdobył w wieku 30 lat i już w 1959 roku został sekretarzem stanu w ministerstwie finansów. W latach 1962-74 był ministrem finansów w rządach gaullistów, by sięgnąć po prezydenturę w wieku 48 lat. Jako prezydent został zapamiętany przede wszystkim jako zwolennik szerokiej modernizacji Francji, zarówno ekonomicznej, jak i obyczajowej. Na polu europejskim do historii przeszła jego współpraca z kanclerzem Niemiec Helmutem Schmidtem, wraz z którym współtworzył Europejski System Monetarny oraz Radę Europejską251. Pomimo swojego zaangażowania dla przeprowadzenia pierwszych bezpośrednich wyborów do Parlamentu Europejskiego w 1979, był on jednoznacznie utożsamiany jako zwolennik metody międzyrządowej. Utrata prezydentury na rzecz socjalisty w 1981 roku była częściowo spowodowana recesją gospodarczą lat siedemdziesiątych oraz rywalizacją w obozie prawicy z Jacques’em Chirakiem, a częściowo, rosnącą popularnością zjednoczonej 251 A. Patek, J. Rydel, J. J. Węc, op.cit., s. 141. 120 lewicy francuskiej. Od utraty prezydentury Giscard był członkiem parlamentu francuskiego, posłem Parlamentu Europejskiego oraz przewodniczącym rady regionu Auvergne. W latach 1989-96 sprawował funkcję przewodniczącego centrowej partii – UDF oraz prezydenta Międzynarodowego Ruchu Europejskiego252. Niewątpliwie siedem lat zasiadania w Radzie Europejskiej oraz dalsza kariera przyczyniły się do wielkiego doświadczenia dyplomatycznego, wyczucia polityki oraz szeregu liczących się przyjaźni. Jednak fakt jego wyboru na przewodniczącego Konwentu nie spotkał się z przyjaznym przyjęciem dziennikarzy i komentatorów. Zarzucano mu francuską elitarność, wyniosłość oraz podeszły wiek. W swym artykule o karierze byłego prezydenta, Jarosław Kurski cytuje Raymonda Arona: Tragedią Valery’ego Giscarda d’Estaing jest to, że nie zdaje sobie sprawy z tragizmu historii253. Jest to sugestia, iż głównym sposobem myślenia Francuza była racjonalna analiza argumentów oraz ocena korzyści, wyniesiona z uczelni i ministerstw. Aron wskazywał, iż gdy słucha się jego przemówień, można odnieść wrażenie, że wszystko da się załatwić w drodze rokowań i kompromisu254. Paradoksalnie, można uznać, że te cechy oraz autorytet, jakim cieszył się wśród członków Konwentu znacznie ułatwiły mu sterowanie jego pracami. Giscard nie był całkiem bezstronny i miał swoje własne poglądy na kwestie przyszłości Europy. Jednak nie stanowiło to przecież przeszkody dla objęcia funkcji przewodniczącego. Wręcz przeciwnie, realizm polityczny Giscarda stanowiły niewątpliwy atut w oczach wielu przywódców. Możliwe jest także przynajmniej częściowe odtworzenie poglądów przyszłego przewodniczącego. Uznawał on, iż reforma Unii powinna polegać na nowej definicji organizacji kontynentu, a nie jedynie adaptacji istniejących instytucji do powiększonej liczby państw255. Biorąc pod uwagę skład Komisji ustalony w Nicei uważał, iż nie powinna ona ewoluować w stronę rządu europejskiego. Należało ograniczyć jej skład do 12-15 252 G. Harding, The old soldier, European Voice, 17-23.01.2002 J. Kurski, Giscard i tragizm historii, Gazeta Wyborcza, 23.01.2003 r. 254 Ibidem, cyt. za R. Aronem, Widz i uczestnik, Warszawa 1984. 255 Streszczenie ze spotkania Delegacji ds. Unii Europejskiej Zgromadzenia Narodowego z Valerym Giscardem d’Estaing w dniu 23.10.2001 roku (tzw. Wtorki o Europie) s. 4 (SG-2001-08922-00-00-ENTRA-00(FR). 253 121 członków, równocześnie tworząc drugą izbę reprezentacji państw wokół Rady Unii Europejskiej, bądź na wzór niemieckiego Bundesratu. Zdaniem Giscarda władza wykonawcza w Unii spoczywa na Radzie Europejskiej, która sprawuje ją w sposób konfederacyjny. Do dalszej dyskusji pozostawiał on ustalenie, czy należy przyznać poszczególne portfolia krajom, czy też przypisać ich wykonywanie innym organom, na przykład Komisji256. Dla Giscarda, utrzymanie zasady rotacyjnej, półrocznej prezydencji, w obliczu rozszerzenia, stanowiło błąd polityczny. Zadeklarował swe poparcie dla systemu powolnej rotacji lub mianowania jednej osoby na to stanowisko. Wiązał je jednak z całościowymi zmianami w strukturze instytucji257. Giscard uznawał także, iż monitorowanie zasady pomocniczości należy do decyzji politycznych, która powinna być podejmowana wspólnie przez parlamenty narodowe oraz Radę Europejską. Kontrola taka byłaby możliwa zarówno ex ante, jak i ex post. Jak wskazuje Norman na początku obrad Konwentu Giscard posiadał dwa priorytety w odniesieniu do instytucji. Chciał stabilnego przewodnictwa Rady Europejskiej oraz mniejszej Komisji258. Podsumowując, w poglądach przewodniczącego można doszukać się spójnej wizji przeorganizowania Wspólnot. Należy jednak zauważyć otwartość na różne warianty oraz zdolność do powiązania różnych elementów struktury instytucjonalnej. Wizję Giscarda można odnaleźć w jego propozycjach z kwietnia 2003 roku259. Niewątpliwie jednak, pomimo ugruntowanych poglądów, potrafił on słuchać argumentów delegatów i brać je pod uwagę szczególnie, gdy darzył respektem osoby, które je wypowiadały. W przewodniczeniu Konwentowi bardzo ważne role odegrali dwaj zastępcy przewodniczącego. Guliano Amato, profesor prawa konstytucyjnego i były premier Włoch, był wcześniej zaangażowany w szereg projektów Europejskiego Instytutu Uniwersyteckiego we Florencji. Jego znajomość prawnych aspektów traktatów okazała się bardzo przydatna, szczególnie w trakcie przewodniczeniu obradom dwóch grup roboczych (III - „Osobowość prawna” UE oraz IX - „Uproszczenie”). Stał się on także jednym z liderów socjaldemokratów wchodzących w skład Konwentu. 256 Ibidem s. 6. Ibidem s. 9. 258 P. Norman, op. cit., s. 29. 259 Ibidem, s. 343. 257 122 Jean-Luc Dehaene był zaprawionym w bojach politykiem, ‘buldożerem’, który utrzymał się na stanowisku premiera Belgii w latach 1992-1999. Jego kandydatura na przewodniczącego Komisji w 1995 roku została zawetowana przez Johna Majora, ze względu na federalne przekonania Flamanda260. Dehaene okazał się kluczową postacią końcowej fazy Konwentu, gdy udało mu się zażegnać wewnętrzny spór w łonie prezydium i przywrócić jego sterowność261. Jak wskazuje Peter Norman, każdy z trzech przewodniczących charakteryzował się odmiennym typem osobowości, ale po początkowej nieufności zbudowali oni efektywny „triumwirat”262. Było to szczególnie ważne wobec rozlicznych konfliktów wewnątrz Konwentu oraz gorączkowej pracy ostatnich miesięcy, gdy ich wspólne inicjatywy i wzajemne przekonywanie ułatwiły zbudowanie końcowego kompromisu. Wydaje się, iż najlepszą diagnozę instytucji powołanej w Laeken przedstawił Peter Norman w swoim artykule w Financial Times: ... Pan Giscard d’Estaing będzie pilotował niesprawdzony pojazd, z załogą pozbawioną wprawy, do celu, który nie jest bynajmniej oczywisty263. Jak zaznaczone zostało w rozdziale pierwszym Konwent mógł potoczyć sie według odmiennych scenariuszy. Pomimo wprowadzenia przez Radę Europejską licznych środków zabezpieczających, posiadał on ukryty potencjał, by przekroczyć postawione ograniczenia. Nagromadzone oczekiwania, iż przeprowadzona zostanie otwarta debata, stanowiły jego niewątpliwy atut. Co jakiś czas podczas prac Konwentu pojawiały się nawiązania do Konwencji Filadelfijskiej, która przygotowała Konstytucję Stanów Zjednoczonych Ameryki z 1787 roku264. Valery Giscard d’Estaing nie odcinał się od takowych porównań, a wręcz uznawał, iż skala wyzwań równie poważnego przemodelowania Unii. Komentatorzy z jednej strony obawiali się, iż Konwent zajmie się zbyt wieloma sprawami i będzie debatować na temat, czym Unia powinna być, a nie, co powinna 260 Ibidem, s. 31. Ibidem, s. 31. 262 Ibidem, s. 31. 263 “Mr Giscard d’Estaing will be piloting an untested vessel with an untried crew to a destination that is far from obvious”, Financial Times, 25.02.2002 r. 264 A. Moravcsik, If it ain’t broke, don’t fix it! Newsweek, 4.03.2002 r.; Ch. Dickey, S. McGuire, Founding Fathers, Newsweek, 4.03.2002 r. 261 123 robić265. Z drugiej strony, w Europie, gdzie prawicowe partie zyskiwały na popularności, trudno było wskazać na wspólną wizję liderów. Kalendarz wyborów we Francji (kwiecień 2002 r.) oraz w RFN (wrzesień 2002 r.) utrudniał dyskusję polityków uwikłanych w kampanie. Z pewnością jednak drugi Konwent zaczynał swe prace z wyższym statusem od swego poprzednika. Wystarczy porównanie nazw, które wskazują także na odmienną skalę oczekiwań: organ do opracowania projektu Karty Praw Podstawowych UE oraz Konwent w sprawie Przyszłości Europy266. Znaczące jest chociażby użycie pojęcia Europy, a nie jedynie Unii Europejskiej. Mandat pierwszego Konwentu był także z założenia bardziej techniczny i prawniczy. W porównaniu do poprzedniego Konwentu status przedstawicieli państw kandydujących został wzmocniony, choć nie wyrównany. W konsekwencji nie powtórzyła się sytuacja z 2000 roku, kiedy kraje kandydujące wykazały małe zainteresowanie udziałem w pracach267. 5.3 „Zwycięzcy” z Laeken Powyższa analiza wskazuje, iż jednotorowe postrzeganie Konwentu jako z góry skazanego na pójście jasno wytyczoną drogą, nie może być utrzymane na podstawie deklaracji z Laeken. Sam dokument, będąc wynikiem nakładania się preferencji wielu podmiotów, skutecznej prezydencji belgijskiej oraz swoistej pułapki dyskursu o legitymizacji, pozostawał otwarty na interpretacje. Już jednak na tym etapie można wskazać „zwycięzców”, których rola w procesie zmian traktatów została wzmocniona. Do pierwszych niewątpliwie należał Parlament Europejski, którego delegacja, choć mniejsza od „komponentu” parlamentów narodowych, dysponowała doświadczeniem oraz wiedzą ekspercką. Także logistyka sprzyjała deputowanym europejskim. Komisja Europejska, uzyskała miejsce dla drugiego przedstawiciela, który także zasiadł w 265 Ibidem, cytowana Heather Grabbe z Centre for European Reform. Wnioski prezydencji po spotkaniu Rady Europejskiej w Tampere 15-16.10.99 r. 267 J. Schönlau, Conventional Wisdom? Comparing deliberative interaction in the European Conventions Mark I and II. CIDEL project, 2003, s. 3 http://www.arena.uio.no/cidel/workshopZaragoza/JSchonlau.pdf 266 124 prezydium. Okazało się to jednak później swoistą pułapką, gdyż oznaczało obowiązek popierania decyzji uzgodnionych w tym gronie. Konwent był także wielką szansą dla parlamentów narodowych, które – wliczając zastępców – uzyskały prawo desygnowania czterech deputowanych z każdego kraju. Od czasu wprowadzenia bezpośrednich wyborów do PE były one w dużej mierze wyłączone z procesu współdecydowania o kierunkach integracji. Istnienie COSAC, który zintensyfikował swe spotkania po uzgodnieniu Traktatu Amsterdamskiego, nie rekompensowało faktycznej pasywności większości z nich. Przypadki skutecznej kontroli nad rządem (Dania), czy współpracy parlamentów narodowych z deputowanymi europejskimi (częściowo we Francji), stanowiły raczej wyjątki niż regułę. Mimo że przedstawiciele parlamentów narodowych byli grupą najbardziej heterogeniczną, to jednak liczebność i format przedstawicieli nakazywały liczenie się z ich poglądami. Formuła Konwentu sprzyjała także krajom kandydującym, a przede wszystkim Turcji268, gdyż ich przedstawiciele uzyskali status zbliżony do reprezentantów krajów członkowskich. Brak ich przedstawiciela w szeregach prezydium został częściowo zrekompensowany zaproszeniem Alojza Peterle oraz udziałem Agnieszki Bartol w pracach Sekretariatu. Uczestnictwo krajów kandydujących było dowodem poważnego traktowania ich aspiracji. Stanowiło także okazję dla wzajemnego poznawania oraz doświadczeń wspólnej pracy. Udział sześciu obserwatorów z Komitetu Regionów świadczył o wzmocnieniu pozycji tego organu. Jego przedstawiciele mogli bezpośrednio wpływać na prace i przekazywać poglądy samorządowców. O ich wpływie może świadczyć chociażby fakt, iż ostatecznie Komitet Regionów uzyskał prawo zaskarżania zasady pomocniczości do ETS. Zapisy deklaracji z Laeken o utworzeniu Forum społeczeństwa obywatelskiego stwarzały nowe możliwości organizacjom pozarządowym. Stanowiło to ewenement w historii integracji (dużo mniejszy wpływ miały one na dyskusje w ramach Grupy Carlosa Westendorpa). Powołanie forum przyczyniło się niewątpliwie do ich większego zainteresowania oraz szeregu pomysłów i projektów. Pozwoliło także znacznie 268 W odróżnieniu od pozostałych krajów nie prowadziła ona negocjacji o członkostwo, posiadając jedynie status kraju kandydującego. 125 systematyczniej prowadzić analizy stanu negocjacji i ich ewentualnego wpływu na funkcjonowanie Unii. Wielość materiałów, jakie powstały w różnych krajach Europy i świata, stanowią do dziś znaczący dorobek intelektualny. Równocześnie sama dyskusja nad rezultatem Konwentu, jeszcze przed formalnym otwarciem konferencji międzyrządowej, dała organizacjom pozarządowym większy wpływ na rządy krajów uczestniczących w negocjacjach. Proces ten może okazać się znaczący w dłuższej perspektywie, choć pozostaje trudny do uchwycenia. Zainteresowanie mediów i opinii publicznej pracami Konwentu budzi szereg kontrowersji. Można jednak uznać, iż już same deklaracje o udziale obywateli i wpływie ich głosu stanowią nowy element dyskursu publicznego. Byli oni dotychczas traktowani przede wszystkim jako „odbiorcy” polityk, bez prawa głosu. Tym razem ich uczestnictwo w procesie zmian instytucjonalnych zostało przynajmniej zadeklarowane. Miało to pewien wpływ na kształt prac samego Konwentu oraz następującej po nim konferencji. Postulat przejrzystości oraz brania pod uwagę zdania obywateli stał się jednym z elementów poprawności politycznej. Wydaje się, iż sam fakt oddania sprawy ratyfikacji Traktatu w ręce obywateli świadczy o ich rosnącym wpływie. To, co pozostawało dotąd w zaciszu gabinetów, zostało „wyciągnięte na światło dzienne”. Sama deklaracja z Laeken stanowi znaczące wydarzenie w procesie integracji europejskiej. Tworząc struktury i mandat Konwentu na wiele lat pozostanie punktem odniesienia dla dyskusji w Unii Europejskiej. W odróżnieniu od takich miast jak Nicea czy Amsterdam, dzielnica Brukseli (Laeken) stała się synonimem nie końca jakiegoś procesu, ale jego początku. 6. Podsumowanie Ciąg wydarzeń które nastąpiły od przemówienia ministra spraw zagranicznych RFN do uzgodnienia deklaracji z Laeken polegał na stopniowej kumulacji oczekiwań i projektów. Ramy dla nich stanowił początkowo referat z maja 2000 roku, a potem stopniowo deklaracje post-nicejska oraz z Laeken. Styl negocjacji w Nicei spowodował falę krytyki, której kulminacją stało się irlandzkie „nie”. Polityczne targi o czwartej nad ranem skompromitowały dotychczasowy 126 sposób postrzegania Unii. Unii, gdzie liderzy rządów mają praktyczną wyłączność na kształt i proces reform. Laeken otworzyło nowy rozdział, w którym pełnoprawny udział został znacznie poszerzony. Zgodnie z koncepcją Johana Olsena, Joschka Fischer i Guy Verhofstadt okazali się „instytucjonalnymi ogrodnikami”269. Udało im się skonstruować przyjazne środowisko dla powolnego przeprowadzenia zmian. Dotyczyły one na początku samego dyskursu. Kluczem była jego otwartość oraz włączenie nowych podmiotów. Struktura Konwentu, będąca początkowo jedynie jedną z alternatyw, wydawała się szczególnie adekwatną dla dalszych rozważań. Nie oznacza to jednak, iż szefowie państw i rządów zrezygnowali z różnych form kontroli. Fischer i Verhofstadt ustabilizowali uwagę uczestników tak, iż stopniowe kroki mogły zostać powiązane w jeden długofalowy, spójny plan. Polegał on na rozważeniu wizji końcowej integracji. By tego dokonać konieczne było wprowadzenie wspólnego słownika – zakresu odwołań, tak by uczestnicy mogli usytuować i przetłumaczyć różne interpretacje głównych pojęć. Można wskazać, iż głównym odniesieniem stała się, na dobre i na złe, idea konstytucji. Deklaracja z Laeken stworzyła także nowe kryteria oceny, podzielane przez większość uczestników. Należały do nich szeroko rozumiane kategorie demokracji, przejrzystości oraz współudziału. 269 J. P.Olsen, How then, does one get there? An Institutional Response to Herr Fischer’s Vision of a European Federation, Jean Monnet Working Papers, 2000, nr 7. 127 Nigdy nie znajdzie korzystnego wiatru ten, kto nie wie, ku jakiemu portowi zmierza. Seneka Rozdział IV. Obrady Konwentu w sprawie Przyszłości Europy 1. Problem ujęcia prac Konwentu W swojej mowie inauguracyjnej z 28 lutego 2002 roku Giscard przewidział trzy fazy prac Konwentu: • fazę słuchania (listening), poświęconą rozpoznaniu oczekiwań wobec Europy płynących z różnych miejsc. Chodziło nie tylko o zdanie elit z krajów członkowskich i kandydujących, ale także szeroko rozumianego społeczeństwa obywatelskiego, młodzieży oraz władz lokalnych i regionalnych; • fazę analizy (studying), przeznaczoną dla rozważenia licznych pytań i propozycji zawartych w deklaracji z Laeken oraz propozycji przedstawionych w ramach debaty o przyszłości Europy; • fazę opracowania zaleceń (drafting), poświęconą przygotowaniu sprawozdania końcowego w formie opcji lub jednego dokumentu – nowego traktatu270. Wydaje się jednak, iż opis prac Konwentu jedynie w oparciu o te trzy fazy nie wyjaśnia skomplikowanej natury wydarzeń, a wręcz gubi pewne elementy, które stanowią o jego wyjątkowości. Dlatego warto wyróżnić pewne etapy, które pokazują dynamikę prac. Czasami trudno je precyzyjnie rozgraniczyć, gdyż wiele z nich wzajemnie się przenika. • Okres konstytuowania się Konwentu, czyli wybór członków prezydium oraz delegatów, powołanie Sekretariatu, dyskusja nad regulaminem itp. (grudzień 2001 r. - marzec 2002 r.). 270 Przemówienie wprowadzające Valérego Giscarda d’Estaing z 28.02.2002 r., „Monitor Integracji Europejskiej” 2002, nr 56, s. 137-140. 128 • Faza słuchania polegająca m.in. na próbie zogniskowania całej debaty nad przyszłością Europy w Konwencie (marzec 2002 r. – wrzesień 2002 r.). Także na tym etapie powstał zestaw norm, które miały służyć ocenie efektu końcowego. • Prace grup roboczych. Pierwsza fala - 6 grup roboczych (czerwiec – październik 2002 r.), druga fala – 4 grupy (wrzesień – grudzień 2002 r.), trzecia fala – 1 grupa (listopad 2002 r. – styczeń 2003 r.). To przede wszystkim na nich skoncentrowała się uwaga delegatów. • Proces dojrzewania koncepcji dokumentu końcowego Konwentu (28 luty - mowa inauguracyjna Giscarda – 28 październik 2002 r. - prezentacja „szkieletu traktatu”). • Dyskusja nad strukturą instytucjonalną, która w 2002 roku była prowadzona poza ramami Konwentu. Oficjalnie jednak rozpoczęła się ona w styczniu 2003 r. i zakończyła 13 czerwca 2003 r., choć była kontynuowana w trakcie konferencji międzyrządowej. • Faza tworzenia poszczególnych zapisów traktatowych (luty - lipiec 2003 r.). W jej trakcie powołano także tzw. koła dyskusyjne (luty – maj 2003 r.). • Faza negocjacji końcowych nad częściami I i II (4 – 12 czerwca 2003 r.) oraz częściami III i IV (4-10 lipca 2003 r.) 271. 2. Ukonstytuowanie się Konwentu Trudno jest precyzyjnie określić ramy czasowe procesów związanych z powołaniem Konwentu i wyborem jego członków. Deklaracja z Laeken była dokumentem oficjalnie powołującym Konwent, lecz pozostawiała wiele szczegółowych kwestii, które musiały być rozwiązywane na bieżąco. Pozostawiała także osobie Przewodniczącego pewne pole manewru, które w zależności od jego politycznego wyczucia i poparcia politycznego mogło służyć odmiennym interpretacjom. Spotykało 271 Peter Norman wykorzystał w swej książce inny podział: • od koncepcji do szkieletu traktatu; • sprawy i grupy robocze; • od szkieletu traktatu do pierwszych artykułów; • gra końcowa. 129 się to z silną krytyką członków Konwentu w trakcie całych jego prac272. Przygotowania struktury organizacyjnej oraz pierwszych obrad Konwentu rozpoczęły się zaraz po zakończeniu szczytu w Laeken. Konieczne było ustalenie szczegółów finansowych i technicznych, dokonanie wyboru delegatów oraz sprecyzowanie metod pracy. Jednym z podstawowych elementów funkcjonowania każdej instytucji jest jej budżet. Już na początku przygotowań sprawy finansowe stały się tematem negatywnych komentarzy w prasie. Spór dotyczył wynagrodzenia Valerego Giscarda d’Estaing, który wystąpił o miesięczną pensję w wysokości 20 tysięcy euro. Spotkało się to z negatywną reakcją członków COREPER273. Ostatecznie 25 stycznia 2002 roku Giscard ogłosił, iż wyraża zgodę na brak wynagrodzenia, a jedynie otrzymywanie płatności na poczet kosztów. 2.1 Finanse 28 stycznia Rada ds. Ogólnych uzgodniła całkowity budżet Konwentu na dziesięć miesięcy roku 2002 w wysokości 10,5 mln. €. Wydatki gotówkowe zostały ograniczone przez instytucje oraz kraje, poprzez nieodpłatne wniesienie pomieszczeń w budynkach Parlamentu Europejskiego oraz Rady. Budżet Konwentu nie został także obarczony kosztami wydelegowanego personelu (ok. 6,5 miliona €). Wszyscy delegaci, z wyjątkiem przewodniczących oraz osób zatrudnionych w Sekretariacie, byli opłacani przez instytucje ich delegujące. Dodatkowo, trzy instytucje uzgodniły, iż przekażą 4 miliony euro w gotówce: 2,6 mln. (Komisja), 1 mln. (PE), 400 tys. (Sekretariat Rady). Z podanych powyżej funduszy prawie 340 tys. zostało przeznaczonych na podróże i koszty zakwaterowania przewodniczących, 150 tys. na koszty reprezentacyjne, zaś 375 tys. na pokrycie kosztów Sekretariatu. Ustalono, iż przewodniczący będzie otrzymywał 1000€ za każdy dzień pracy, co powinno pokryć także koszty zakwaterowania, zaś Guliano Amato 750€. Koszty Jean-Luca Dehaene, mera miasta leżącego nieopodal Brukseli, określono na 200 €274. 272 K. Bachmann, op. cit., s. 142. P. Norman, op. cit., s. 40. 274 Ibidem, s. 41. 273 130 Trudno jest oszacować całkowity koszt prac instytucji, które przecież nie zakończyły się z końcem 2002 roku. Należałoby wszakże doliczyć wszystkie wydatki delegatów, koszty tłumaczeń itp. Jeżeli jednak w rocznym budżecie UE na koszty administracji przeznaczonych jest ok. 5% budżetu, czyli 5 mld. €, to całkowity koszt 16 miesięcy prac stanowi niespełna jeden procent rocznych wydatków wszystkich instytucji275. Nie wydaje się to ceną wygórowaną, ale na pewno zauważalną. Jeżeli więc w przyszłości doświadczenie Konwentu zostanie powtórzone, argument finansowy może stać się elementem krytyki. 2.2 Delegaci Niewiele prac zajmuje się kwestią selekcji członków Konwentu276. Sytuację komplikuje fakt, iż zmiany polityczne w krajach biorących udział w obradach, powodowały delegowanie nowych członków podczas 16 miesięcy jego trwania277. Dlatego, pomimo krótkiego czasu funkcjonowania, konieczne dla końcowego sukcesu okazało się stworzenie swoistej kultury politycznej. W jej stymulowaniu wiodącą rolę pełnili członkowie prezydium278. Deklaracja z Laeken wymieniła jedynie nazwiska jego przewodniczących. Pozostali członkowie byli oddelegowywani bez jednolitej procedury. W najprostszej sytuacji znajdowała się Komisja Europejska. Komisarz ds. instytucjonalnych, Michel Barnier, był z racji swego portfolio naturalnym kandydatem. W reakcji na uzyskanie drugiego miejsca w Konwencie prezydent Komisji zdecydował o desygnowaniu doświadczonego konstytucjonalisty, komisarza do spraw Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości – Portugalczyka Antonio Vitorino. Pomimo wysokiego statusu obydwu 275 Sumując koszty prac w 2002 roku otrzymujemy kwotę ok. 20 mln. euro. Można więc oszacować, iż całkowite koszty Konwentu zamknęły się w kwocie 40 mln. euro. 276 Do wyjątków należy J. Schönlau, The membership of the Convention: issues of representation and legitimacy, CIDEL Workshop, Londyn 12-13 listopad 2004 http://www.arena.uio.no/cidel/WorkshopLondon/Schonlau.pdf 277 Do najbardziej spektakularnych należały wybory we Francji i zwycięstwo partii Jacques’a Chiraca oraz zmiany koalicji w Holandii. Także wśród krajów kandydujących następowały zmiany w reprezentacjach (Łotwa, Słowenia, Turcja). Dodatkowo tzw. „inwazja ministrów spraw zagranicznych” na jesieni 2002 roku wpłynęła zarówno na relacje wewnątrz Konwentu jak i jego postrzeganie na zewnątrz. 278 Valery Giscard D’Estaing wielokrotnie powtarzał, iż członkowie występują w swym imieniu, a nie jako reprezentanci instytucji, które ich delegowały. 131 tych polityków, ich wpływ okazał się mniejszy niż oczekiwano. Było to wynikiem braku właściwej koordynacji działań pomiędzy Romano Prodim a delegatami oraz rozbieżnościami poglądów członków kolegium279. Parlament Europejski dokonał swojego wyboru według parytetu politycznego (według metody d’Hondta, na podstawie względnego udziału frakcji w PE) oraz w oparciu o kompetencje poszczególnych parlamentarzystów (uczestnictwo w poprzednim Konwencie lub członkostwo w Komitecie Spraw Konstytucyjnym PE – EPCAC). I tak, na 16 delegatów PE, Europejska Partia Ludowa/Demokracji Europejscy (EPP/ED) uzyskała sześć miejsc, Partia Europejskich Socjalistów (PES) – pięć, zaś Liberałowie (ELDR), Grupa na rzecz Demokracji i Różnorodności Europejskiej (EDD), konfederacyjna grupa Zjednoczonej Lewicy Europejskiej i Zielonej Lewicy Nordyckiej(GUE-NGL), Zieloni oraz Grupa na rzecz Narodów Europy (UEN) – po jednym280. Wewnątrz grup partyjnych alokacja odbyła się w ramach kompleksowego handlu wymiennego (horse trading) w relacji z innymi stanowiskami. Ułatwił to fakt, iż utworzenie Konwentu nałożyło się na wymianę członków komitetów parlamentarnych w połowie kadencji (mid-term review). Spośród wszystkich delegatów (członków i ich zastępców) siedmiu brało udział w pierwszym Konwencie, zaś 15 było członkami EPCAC (10 z 16 pełnoprawnych członków)281. Delegacja PE nie była zrównoważona geograficznie, gdyż składała się z trzech Brytyjczyków, trzech Niemców, po dwóch Francuzów i Włochów oraz po jednym deputowanym Danii, Hiszpanii, Holandii, Portugalii oraz Austrii. W ten sposób obywatele aż sześciu krajów nie mieli swych przedstawicieli wśród członków o pełnych prawach. Biorąc pod uwagę także zastępców, do Konwentu nie został desygnowany żaden deputowany PE ze Szwecji, Irlandii oraz Luksemburga. Należy jednak zauważyć, iż podstawę wyboru stanowiło głównie doświadczenie i osobiste zaangażowanie. Fakt, że kilka krajów nie posiadało delegatów pochodzących z instytucji ponadnarodowych, może osłabić zarzuty państw kandydujących, które także mianowały jedynie po trzech delegatów (6 wliczając zastępców). Niewątpliwie jednak skład PE pozytywnie wyróżniał 279 P. Norman, op. cit., s. 169. Tłumaczenia nazw grup politycznych za: W. Nicol, T. C. Salmon, op. cit., s. 125. 281 J. Schönlau, op. cit., s. 5. 280 132 się na tle ogólnym w zakresie równości płci. Pięć kobiet było pełnymi członkami, zaś siedem zastępczyniami. Jeśli chodzi o przedstawicieli rządów krajowych, to nie zostało w pełni sprecyzowane czy reprezentują oni szefa rządu czy też jego całość282. Najczęściej to premier desygnował przedstawiciela, który w kilku przypadkach był jego bliskim współpracownikiem (Wielka Brytania, Hiszpania). W trakcie obrad Konwentu część z nich została wymieniona, bądź w wyniku wyborów i zmiany rządu, bądź jako element wzmocnienia kontroli nad przebiegiem obrad (Niemcy, Francja). Przybycie ministrów spraw zagranicznych, które zapoczątkowały na jesieni 2002 roku Francja i Niemcy, a później Grecja, Łotwa i Słowenia, było przez wielu komentowane jako sygnał docenienia roli Konwentu. W sumie, w ciągu jego prac, 13 przedstawicieli rządów zostało wymienionych (Hiszpania i Turcja dwukrotnie). W porównaniu do I Konwentu, gdzie większość przedstawicieli stanowili eksperci, waga polityczna jego członków znacząco wzrosła. Ze względu na rolę tych delegatów, którzy, jak wspomniałem wyżej, mogli znacząco wpłynąć na ewolucję Konwentu, należy przyjrzeć się tym postaciom. Na wstępie należy odnotować spór dotyczący zastępców przewodniczącego. Jak zakładał Guy Verhofstadt mieli oni równocześnie reprezentować rządy swych państw. Jednakże, po wypowiedzi Guliano Amato, który odżegnał się od rządu Berlusconiego, ten ostatni wymógł nominację Gianfranco Finiego. Sytuację tę wykorzystał także premier Belgii, gdyż partia Jean-Luca Dehaene stała w opozycji do tęczowej koalicji Verhofstadta. Ostatecznie delegatem został minister spraw zagranicznych – Luis Michel283. Naturalnie dużym zainteresowaniem cieszyły się nominacje trzech największych krajów. Francuzi borykający się z problemem cohabitation, rozstrzygnęli dylemat na korzyść rządu, który wybrał ministra ds. europejskich, Pierre’a Moscovici. Niewątpliwie dysponował on szeroką wiedzą o integracji europejskiej, a także doświadczeniem niedawno sprawowanej prezydencji284. Rząd Niemiec mianował swoim przedstawicielem 282 Biorąc pod uwagę, iż wiele rządów stanowiły koalicje partii, trudno jednoznacznie określić, kto pełnił rolę zleceniodawców (principal). 283 P. Norman, op. cit., s. 42. 284 Analizy preferencji rządu francuskiego można odnaleźć w C. Lequesne, French views of the European Convention, U.S. – France Analysis Series, 2003 www.brookings.edu ; N. Jabko, The Importance of Being 133 monachijskiego intelektualistę Petera Glotza, byłego sekretarza generalnego SPD. Tony Blair desygnował wpływowego ministra swego rządu, Petera Haina, który w trakcie obrad Konwentu stracił stanowisko ministra do spraw UE, ale za to został członkiem gabinetu, jako minister ds. Walii285. Rząd Hiszpanii mianował do Kowentu członkinię Parlamentu Europejskiego, Anę de Palacio, która w trakcie jego obrad została awansowana na ministra spraw zagranicznych. Świadczy to o tym, iż członkostwo Konwentu nie oznaczało obniżenia statusu politycznego, a wręcz przeciwnie. Należy także zauważyć, iż z racji pełnienia przewodnictwa w UE, przedstawiciele Hiszpanii, Danii i Grecji znaleźli się we wpływowym gronie prezydium. Wśród delegatów rządów znalazło się także czterech byłych członków Komisji Europejskiej: Jacques Santer z Luksemburga, Henning Christophersen z Danii, Hans van Mierlo z Holandii286 oraz Ray MacSharry z Irlandii. Jeśli chodzi o przedstawicieli rządów krajów kandydujących, to wielu z nich było liczącymi się ministrami, często negocjatorami członkostwa w Unii. Należeli do nich Danuta Hübner, Jan Kavan z Czech czy Jan Figel ze Słowacji. Należy więc uznać, iż przedstawiciele rządów zdecydowanie nie stanowili „drugiego garnituru ministerialnego”, co naturalnie wpłynęło na rangę Konwentu. Trudno było jednak się nich spodziewać dyskusji o sprawach normatywnych, zgodnie z duchem habermasowskiej deliberacji. Parlamenty narodowe mogące desygnować dwóch członków i dwóch zastępców miały poważne problemy z odzwierciedleniem swego składu politycznego. Sytuacja dodatkowo komplikowała się w krajach o parlamentach dwuizbowych. Najczęściej każda z izb wybierała jednego członka i jednego zastępcę, tak jednak by cała delegacja reprezentowała szersze spektrum. W Polsce przedstawicielami Sejmu zostali Józef Oleksy z SLD, szefa Komisji Prawa Europejskiego oraz Marta Fogler z PO. W Senacie reprezentacja polityczna została odwrócona. Profesor Edmund Wittbrot z Bloku Senat 2000 (województwo pomorskie) został pełnoprawnym członkiem, zaś jego zastępczynią Nice: An Institutionalist Analysis of French Preferences on the Future of Europe, ‘Cahiers Europeens de Sciences Po’, 2004, nr 2 http://www.portedeurope.org/publications/cahiers/cahier_2_2004.pdf 285 Postępowanie rządu Wielkiej Brytanii w trakcie prac Konwentu szczegółowo analizuje Menon A. Leading from behind. Britain and the European Constitutional Treaty, Research & European Issues N. 31 stycznia 2004 www.notre-europe.asso.fr 286 O jego perypetiach, przy zmieniających się koalicjach rządowych opowiada K. Bachmann, op. cit., s. 186. 134 profesor prawa europejskiego z Uniwersytetu Śląskiego – Genowefa Grabowska, przewodnicząca Komisji Spraw Zagranicznych i Integracji Europejskiej. W gronie parlamentarzystów krajowych można wyróżnić kilka liczących się postaci. Z ramienia Izby Gmin do Konwentu desygnowano Giselę Stuart z Partii Pracy oraz Davida Heathcoat-Amory z Partii Konserwatywnej. Rolę zastępców pełnili dwaj członkowie Izby Lordów, co oddaje nadrzędność posłów wybranych bezpośrednio. Jednym z reprezentantów parlamentu belgijskiego został Karel de Gucht, doświadczony były poseł Parlamentu Europejskiego oraz członek pierwszego Konwentu. Bundesrat desygnował premiera landu Badenia-Wirtembergia Erwina Teufla, zaś Bundestag członka SPD Jürgena Meyera, który odegrał ważną rolę w końcowych pracach Konwentu287. Delegatem hiszpańskich Kortezów był późniejszy przewodniczący Parlamentu Europejskiego Josep Borrell. Były premier Irlandii John Bruton został później wybrany członkiem prezydium. Należy także wspomnieć o byłym premierze Słowenii, który wybrany przez parlamentarzystów krajów kandydujących został zaproszony do uczestniczenia w pracach prezydium. Francuski Senat desygnował jako zastępcę konstytucjonalistę Roberta Badintera, autora jednego z późniejszych projektów traktatu. Oczywiście wyliczenie to nie uwzględnia znaczenia wszystkich delegatów, jednakże jego celem było pokazanie, iż na sali plenarnej zasiadali doświadczeni i wpływowi politycy. Należy wspomnieć, iż dla parlamentarzystów krajowych uczestnictwo w pracach Konwentu stanowiło spore wyzwanie w postaci dojazdów i konieczności zapoznania z dorobkiem Unii. Asymetria w zasobie informacji była szczególnie widoczna na początku prac Konwentu. Jednakże, wraz z rosnącym stażem, ich wiedza i kompetencje stopniowo rosły. Wśród 66 pełnych członków z krajów „piętnastki” zasiadało 28 socjalistów, 21 delegatów prawicy, 10 liberałów, 4 „suwerenistów”288, jeden komunista, jeden zielony i 287 Jak wskazuje Peter Norman 4 czerwca 2003 Meyer stanął na czele grupy parlamentarzystów, która poparła powołanie stałego przewodniczącego UE w zamian za utrzymanie metody wspólnotowej. Poparcie tych parlamentarzystów pomogło w przełamaniu kryzysu w jakim znalazł się Konwent. Norman (2003) s. 275 288 Określenie to zostało zaczerpnięte z publikacji francuskich, gdyż dosyć dobrze oddaje podstawową przesłankę łączącą tę grupę, czyli ochronę suwerenności narodowej. 135 jedna osoba nie afiliowana289. Najliczniej reprezentowane były Francja (7 osób), Niemcy, Wielka Brytania i Włochy (po 6), Belgia i Portugalia (po 5), Hiszpania, Holandia, Austria i Dania (po 4). W zakresie równości płci na 102 pełnych członków tylko 17 stanowiły kobiety (21 pośród zastępców)290. Tylko dwie kobiety były członkiniami prezydium (Ana Palacio oraz Gisela Stuart). W ławach Konwentu w sprawie Przyszłości Europy zasiadało aż 22 przedstawicieli I Konwentu (połowa w ramach delegacji PE). 2.3 Sekretariat Jednym z pierwszych kroków Giscarda było przygotowanie swojego zaplecza poprzez powołanie Sekretariatu. W trakcie jego formułowania wyszedł on poza zapisy deklaracji z Laeken. Zgodnie z nimi Sekretariat Konwentu miał zostać zapewniony przez Sekretariat Generalny Rady Ministrów, podobnie jak w to miało miejsce w przypadku I Konwentu. Valery Giscard d’Estaing zdecydował jednak powołać osobny Sekretariat ‘ad hoc’, a na jego kierownika nominował 24 stycznia 2002 roku brytyjskiego dyplomatę, Sir Johna Kerra291. Za wyborem tym przemawiały dwa powody. Po pierwsze, samodzielnie mianując sekretarza Konwentu, przewodniczący pragnął zachować kontrolę nad pracami tego organu. Po drugie, kluczowe dla rezultatu Konwentu było poparcie ze strony rządów krajów członkowskich, a przede wszystkim najbardziej sceptycznej Wielkiej Brytanii. John Kerr brał udział w negocjacjach Traktatu z Maastricht reprezentując „rząd Jej Królewskiej Mości”292. Uznaje się także, iż stał za sukcesem szczytu w Edynburgu w 1992 roku, gdy ustalono nowe ramy finansowe UE. Świadczy to o jego doświadczeniu i wielkich zdolnościach dyplomatycznych. Mógł więc, pomóc Giscardowi „odczytać” pozycje państw przed konferencją międzyrządową. Jak anegdotycznie zauważyła Gisela Stuart: ...Gdy zbliża się do Ciebie Kerr i pyta o godzinę, zastanawiasz się dlaczego ja i dlaczego teraz?293 „Numerem dwa” Sekretariatu została urzędniczka Sekretariatu Rady – Włoszka Annalisa Giannella. Dla podkreślenia roli Niemiec, na stanowisko rzecznika prasowego 289 Obliczenia własne na podstawie www.euractiv.com dotyczą początku prac Konwentu. J. Schönlau, op. cit., s. 5. 291 P. Norman, op. cit., s. 36. 292 Był członkiem COREPER w latach 1990-95. 293 Stuart G. The Making of Europe’s Constitution. Londyn 2003 s. 20 290 136 Giscard desygnował Nikolausa Meyer-Landruta. Szefową gabinetu przewodniczącego została Austriaczka Walpurga Speckbacher – urzędnik Sekretariatu Generalnego. Przewodniczący sprawował także kontrolę nad doborem ekipy ‘redaktorów’, tak by żadna z instytucji nie uzyskała zbytniego wpływu. Poprosił on Sekretariat Rady, Komisję i Parlament o zaproponowanie listy kandydatów, z których po bezpośredniej rozmowie wyłonił zrównoważony skład. Ostatecznie po trzy osoby pochodziły z pierwszych dwóch instytucji, zaś dwie z PE294. Tak powołana struktura pozostawała niezależna od Sekretariatu Rady, lecz nie mogła w pełni skorzystać z doświadczeń w nim nagromadzonych. Jednym z elementów strategii Giscarda było zatrudnienie osób znających się na komunikacji społecznej oraz zagadnieniach wspólnot lokalnych. Sprawami tymi zajęły się dwie dodatkowe pracownice (nota bene Francuzki). Do ekipy dołączyło dwóch dyplomatów, oraz, już po rozpoczęciu obrad Konwentu, osoba pochodzącą z kraju kandydującego, Polka Agnieszka Bartol. W sumie Sekretariat liczył ponad dwadzieścia osób. W składzie ekipy znajdowało się więcej kobiet niż mężczyzn (10 wobec 8)295. Większość z jego członków była w wieku 35-40 lat, co pozwalało na otwartość wobec nowych pomysłów i doświadczeń członków. Sprzyjała temu także metoda prac wprowadzona przez Johna Kerra. Dokumenty redagowały małe grupy, pod kierunkiem jednego z członków. Były one następnie dyskutowane w czasie wspólnych zebrań, które odbywały się przynajmniej dwa razy w tygodniu. Każdy z uczestników mógł zabrać głos w czasie tych spotkań, co przyczyniło się do żywych dyskusji296. Wobec braku wspólnych preferencji redaktorów, pozycja i doświadczenie Johna Kerra w naturalny sposób wpływały zasadniczo na kształt ostatecznych rozwiązań. Sekretarz Generalny bardzo starannie dobierał członków grup przygotowawczych. W kilku przypadkach sam brał udział w ich pracach. Miało to miejsce przy pracach nad zapisami dotyczącymi rewizji traktatów (jednomyślność konferencji międzyrządowej oraz przy ratyfikacji), a także w gestiach zarządzania gospodarczego (economic governance). Ostateczne rozwiązania w powyższych 294 Deloche-Gaudez F. Le secretariat de la Convention Europeenne: un acteur influent, ‘Politique Européenne’ 2004 nr 13, s. 46. 295 Nieliczeni tu dwaj mężczyźni zajmowali się raczej aspektami logistyki, a nie pracą merytoryczną. 296 F. Deloche-Gaudez, op.cit., s. 48. 137 kwestiach odpowiadały brytyjskiemu punktowi widzenia297. Nie można jednak jednoznacznie podsumować tego wpływu. Zdaniem Normana, to John Kerr przekonał Brytyjczyków do artykułu o pierwszeństwie prawa europejskiego. Rola Sekretarza Generalnego, szarej eminencji Konwentu, pozostawała znacząca nie tylko w pracach Sekretariatu. Biorąc udział w obradach prezydium, także w tym gronie zabierał głos. Jak wskazuje Peter Norman, w trakcie prac Sekretariatu udało się stworzyć pewien wspólny etos (team spirit), który pomógł w fazie największego nagromadzenia prac podczas tworzenia Traktatu. 2.4 Prezydium Niezmiernie ważny dla prac Konwentu okazał się skład jego prezydium. Obok 3 przewodniczących w jego skład weszli: • 3 przedstawiciele rządów, którzy sprawowali przewodnictwo podczas obrad Konwentu, zaplanowanych na okres marzec 2002 – marzec 2003: Hiszpanii, Danii oraz Grecji. I tak, pierwsze z państw reprezentowała Ana Palacio (w marcu 2003 roku zastąpiona przez Alfonso Dastisa), Danię – Henning Christophersen, zaś Grecję – Giorgos Katiforis (zastąpiony w lutym 2003 przez ministra spraw zagranicznych – Georgesa Papandreou). Zwłaszcza ostatnia z nominacji świadczy o tym, iż faza pisania przybrała rangę konferencji międzyrządowej298; • 2 przedstawiciele Komisji Europejskiej (Antonio Vitorino z Portugalii oraz Michel Barnier z Francji). Vitorino posiadał bardzo ważne doświadczenia w zakresie uwspólnotowionej części III filaru, co ułatwiło mu późniejsze przewodniczenie grupie roboczej ds. Karty. Wchodził także w skład prezydium pierwszego Konwentu. Michel Barnier brał udział w negocjacjach Traktatu Nicejskiego ze strony Komisji; • 2 przedstawiciele Parlamentu Europejskiego (Inigo Mendez de Vigo z Hiszpanii oraz Klaus Hänsch z Niemiec). Obaj posiadali szerokie doświadczenie polityczne na niwie europejskiej. Pierwszy z nich, urodzony w Maroku, był profesorem 297 A. Menon, Leading from behind. Britain and the European Constitutional Treaty, Research & European Issues 2004, nr 31, s. 5 www.notre-europe.asso.fr 298 K. Bachmann, op. cit., s. 152. 138 prawa europejskiego. Zasiadał w prezydium pierwszego Konwentu oraz sprawował funkcję koordynatora PPE w komisji spraw konstytucyjnych od 1996. Był sprawozdawcą raportu PE na temat Traktatu Nicejskiego. Klaus Hänsch to były przewodniczący PE w latach 1994-1997; • 2 przedstawiciele parlamentów narodowych: Gisela Stuart z Wielkiej Brytanii oraz John Bruton z Irlandii. Zostali oni wybrani 22 lutego na specjalnym spotkaniu przedstawicieli parlamentów narodowych, na które jednak nie zaproszono przedstawicieli krajów kandydujących299. W wyniku ugody pomiędzy chadekami i socjalistami, każda z tych rodzin partyjnych uzyskała jednego przedstawiciela. Jednakże z biegiem czasu okazało się, iż nie stali się oni naturalnymi liderami komponentu, który ich wybrał. Jeszcze w Laeken Guy Verhofstadt wyraził nadzieję, iż przedstawiciele parlamentów narodowych 300 kandydującego wybiorą do prezydium przedstawiciela kraju . Wobec innego obrotu wydarzeń kraje te wniosły o włączenie ich przedstawiciela w szeregi prezydium. Po uwzględnieniu tego wniosku w marcu został dokonany wybór reprezentanta poprzez głosowanie. Został nim były premier Słowenii – Alojz Peterle. Jego status został określony jako członek prezydium zaproszony do jego prac przez przewodniczącego Konwentu. Tą decyzją prezydium Konwentu zostało poszerzone do 13 członków. Kwestia reprezentatywności prezydium budzi wiele kontrowersji. Tylko czterech pełnoprawnych członków zostało wybranych przez delegacje (PE oraz parlamentów narodowych). Jedynie oni zdawali się postrzegać siebie przynajmniej częściowo jako ‘odpowiadających’ (accountable) swym mocodawcom. Osobną kwestią jest wybór Alojza Peterle, który jednak nie posiadał równorzędnego statusu w trakcie całych prac prezydium. W związku z brakiem zorganizowanej współpracy przedstawicieli państw kandydujących, pozostał on w luźnej relacji z „trzynastką”. Pozostali członkowie prezydium zasiadali ex ufficio. Wszyscy wywodzili się z trzech głównych prądów politycznych. Pośród nich zabrakło miejsca dla eurosceptyka (eurorealisty), co stało się 299 300 P. Norman, op. cit., s. 43. Ibidem s. 43. 139 zarzutem ośmiu członków Konwentu, którzy podpisali „Raport mniejszości”301. W związku z rozbieżnością poglądów rządów, troje członków prezydium z nich pochodzących, nie reprezentowało całej grupy, a jedynie kraje, z których pochodzili. Trzej przewodniczący wypowiadali się głównie w swym imieniu. Tak więc, z punktu widzenia reprezentatywności, prezydium stanowiło najsłabszy element Konwentu. Biorąc pod uwagę jego ostateczny wpływ na kształt Traktatu, stanowić to może źródło poważnej krytyki. 2.5 Metody pracy W deklaracji z Laeken nie umieszczono szczegółowych zapisów, określających reguły postępowania Konwentu. Ograniczono się jedynie do określenia, iż ‘przewodniczący nada rytm pracom Konwentu poprzez zaprezentowanie konkluzji z publicznej dyskusji’. Zapisano także, iż na pierwszym posiedzeniu zostaną przyjęte zasady pracy. Już w trakcie konferencji prasowej Verhofstadta w Laeken, Andrew Duff – jeden z liderów Liberałów zapowiedział takie spisanie reguł prac, by nie dopuścić, aby prezydium było zbyt mocne i nieograniczone. Zgodnie z przewidywaniami Duffa, w propozycji przedstawionej 27 lutego przewidziano silną pozycję prezydium z wyłącznym prawem planowania prac Konwentu oraz dominującą rolą przewodniczącego302. Świadczy o tym następujący zapis: W szczególności określi on kolejność zajmowania się sprawami, czas trwania dyskusji nad każdym z problemów, kolejność zabierania głosu oraz ograniczy czas każdej z wypowiedzi.’...303 W zamyśle przewodniczącego, Konwent nie mógł posługiwać się metodą głosowania, a rola zastępców członków miała pozostać ograniczona. Pierwszy z tych poglądów był uzasadniony tym, iż ze względu na heterogeniczność delegatów trudno było traktować każdego z członków jednakowo (wystarczy porównać znaczenie jednego reprezentanta 80-milionowych Niemiec wobec delegata 800-tysięcznego Luxemburga). 301 Report from the presidency to the President of the European Council, 18.05.2003, CONV 851/03 paragraph 14. 302 Cover note: Draft rules of procedure, 27.02.2002, CONV 3/02. 303 P. Norman, op. cit., s. 43. 140 Niemożliwe było także zastosowanie systemu głosów ważonych. Przede wszystkim jednak metoda konsensusu została pozytywnie zweryfikowana w czasie pierwszego Konwentu. Co prawda, deklaracja z Laeken przewidywała możliwość formułowania opcji, przy wskazaniu stopnia ich poparcia, jednakże wydaje się, iż od samego początku przewodniczący starał się wykluczyć tę możliwość. Jeszcze przed pierwszą sesją Konwentu Andrew Duff zaangażował się w forsowanie swoich propozycji w zakresie metod pracy. Starał się tego dokonać poprzez przedstawicieli PE w prezydium. Zdaniem Duffa głosowanie powinno rozstrzygać kwestie proceduralne. Jednakże najważniejszy sprzeciwu członków Konwentu budziła kwestia statusu zastępców. Ich pełny udział pozostawał szczególnie ważny dla parlamentarzystów, gdyż często reprezentowali oni odmienne partie i poglądy od osób, które nominalnie zastępowali. Na przykład Neil MacCormick, jeden z nielicznych przedstawicieli partii regionalnych (Scottish National Party) zastępował Johannesa Voggenhuber z austriackiej partii Zielonych. Jak wyjaśnia Norman, antypatia Giscarda wobec zastępców mogła być częściowo usprawiedliwiona obawą, iż równe prawa zastępców zmniejszą regularny udział pełnoprawnych członków. Sytuacja taka ograniczyłaby szanse na powstanie wspólnego ducha ‘esprit de corps’, na którym zależało przewodniczącemu. W początkowym projekcie Sekretariatu z 21 lutego znalazł się wymóg, iż zastępca może brać udział w obradach jedynie w wypadku absencji osoby zastępowanej, pod warunkiem powiadomienia z dwudniowym wyprzedzeniem. Ograniczenie takie wydawało się zbyt restrykcyjne, także biorąc pod uwagę fakt, iż polityka to dziedzina ciągłych zmian i reakcji na nagłe wydarzenia. Wobec początkowych propozycji prezydium wpłynęło 347 poprawek. Rosnącego konfliktu nie udało się rozwiązać na inauguracyjnej sesji Konwentu. Po licznych modyfikacjach spór został zakończony na sesji plenarnej 22 marca, gdy Giscard stwierdził, iż osiągnięto konsensus. Opierał się on na milczącym porozumieniu, co do elastyczności stosowania regulaminu. Artykuł 16 zawiera możliwość przeglądów, które umożliwiły zmianę metod pracy Konwentu, gdyby pojawiła się taka konieczność304. Sprawa metod pracy może wydawać się drugorzędna wobec zadań Konwentu, lecz 304 Metody pracy, 14.03.2002, CONV 9/02 „Monitor Integracji Europejskiej” 2002, nr 56, s. 93. 141 pokazuje, iż członkowie byli w stanie wymóc ustępstwa przewodniczącego i prezydium, po przedstawieniu mocnych argumentów. Wzajemne ustępstwa przyczyniły się do zmniejszenia nieufności plenum względem Giscarda. On sam zachował najważniejsze uprawnienie, którym pozostawało prawo określenia konsensusu. Do samego końca prac Konwentu, sposób jego stwierdzenia pozostawał kwestią otwartą. Wiele szczegółów prac Konwentu zostało doprecyzowanych w trakcie obrad. Jednym z nich było wprowadzenie tzw. niebieskich i zielonych kartek, które miały przyczynić się do ożywienia dyskusji, poprzez umożliwienie wypowiedzi „ad hoc”305. O powołaniu grup roboczych decydowało prezydium. Jednakże w wyniku swoistej „rebelii” członków, ich żądanie utworzenia grupy ds. Europy Socjalnej zostało spełnione. Nie określono także minimalnej liczby podpisów dla zgłoszenia poprawek. Jak wskazał członek komórki (task force) Komisji Europejskiej, zajmującej się Konwentem, przyczyniło się to do ich tak wielkiej liczby, iż uniemożliwiła on ich efektywne rozpatrzenie306. Można jednak uznać, iż sytuacja ta zwiększała swobodę prezydium i przewodniczącego, w zakresie wprowadzania poprawek w kolejnych wersjach projektu. To, że końcowe prace i ostateczne uzgodnienia zapadały w ramach „komponentów” świadczyć może o potraktowaniu ich jako swoistych „kurii”, których poparcie było konieczne dla określenia konsensusu. „Kuriami” były więc: • grupa parlamentarzystów narodowych, w którego skład weszli przedstawiciele państw kandydujących (liczyło w sumie 56 członków), • delegacja Parlamentu Europejskiego (16 członków) • najbardziej podzielona grupa przedstawicieli rządów (28 członków). Co do roli Komisji, to jej przedstawiciele byli nieformalnie zobowiązani, by po decyzjach prezydium, popierać jego projekty w trakcie sesji plenarnych, nawet jeśli nie uwzględniały one ich postulatów. Można więc uznać, iż uprzywilejowana pozycja Komisji ograniczyła jej zdolność do koordynacji działań jej sprzymierzeńców. Nieprawdą jest, iż w trakcie prac Konwentu nie dochodziło do głosowań. Stosowano je w Prezydium, przy rozstrzyganiu najbardziej kontrowersyjnych elementów 305 Niebieskie kartki wprowadzone pierwszy raz na sesji 25 kwietnia 2002 roku pozwalały na zadanie kilku pytań wobec przedmówcy. Zielone (używane od 23 maja) dawały prawo do odpowiedzi na nie. 306 Opinia wyrażona przez Petera van Nuffela podczas konferencji Federal Trust i UACES Towards the Constitution for Europe 1-2 lipca 2004 roku w Londynie. 142 traktatu. W czasie jednego z ostatnich posiedzeń przewodniczący zlekceważył jednak głos Alojza Peterle, gdy rozstrzygano kwestie francuskiej ‘exception culturelle’307. Sytuacja ta, niewątpliwie bolesna dla Słoweńca, świadczy o tym, iż Konwent był także areną swoistej manipulacji. Nie należy jej jednak demonizować. Zgodnie z mandatem z Laeken, podczas sesji plenarnych zapewnione zostało tłumaczenie na jedenaście oficjalnych języków Unii. Jednakże i tu zwyciężyła elastyczność w stosowaniu przepisów. Uzgodniono, iż przedstawiciele krajów kandydujących będą mogli wypowiadać się w swych ojczystych językach, jeśli zapewnią tłumaczenie na jeden z oficjalnych języków UE. W praktyce większość delegatów „trzynastki” wypowiadała się po angielsku. W obradach prezydium dominował język francuski i angielski. Członkini prezydium – Gisela Stuart skarżyła się jednak, iż spóźnione teksty przychodziły jedynie w wersji francuskiej, co w jej oczach w kilku przypadkach zakrawało na manipulację308. Trudno w pełni odnieść się do tych zarzutów. Pewnym usprawiedliwieniem wydaje się szybkie tempo prac, które utrudniło doprecyzowanie wszystkich aspektów traktatu. Nie zwalnia to jednak od stwierdzenia faktu, iż w niektórych przypadkach ostateczne decyzje podejmował przewodniczący wykorzystując swą pozycję. 2.6 Inauguracja prac Konwentu Dla uzyskania lepszego efektu medialnego, w wyniku starań Giscarda przesunięto rozpoczęcie obrad Konwentu z 1 marca na 28 lutego. O prestiżu Konwentu świadczyć może fakt, iż na inaugurację przybyli szefowie najważniejszych instytucji UE: Jose Maria Aznar jako przewodniczący Rady, Pat Cox z PE oraz Romano Prodi z KE. Najważniejszym jednak okazało się przemówienie przewodniczącego Konwentu, który określił swe plany, co do tej instytucji. Już na wstępie zwrócił się on do członków Konwentu jako „konwencjonalistów” (conventionelles). Uznał, iż wszyscy stoją przed wyborem: odnieść sukces lub ponieść 307 G. Stuart, The Making of Europe’s Constitution, Londyn 2003, s. 24. Ibidem, s. 22. Wskazuje ona, iż w tekście zmian do artykułu o obronie zagadkowo zniknęło odwołanie do NATO. 308 143 porażkę. Za sukces uznał on przyjęcie konstytucji Europy, którą dla uniknięcia semantycznych nieporozumień nazwał „traktatem konstytucyjnym Europy”. Już w swej mowie inauguracyjnej Giscard odwołał się do wartości, które jego zdaniem kontynent europejski wniósł w rozwój ludzkości „od czasów starożytnych Grecji i Rzymu aż po wiek Oświecenia”. Były nimi rozum, humanizm i wolność. Słowa te można potraktować jako zapowiedź przyszłych sporów, co do tekstu preambuły. W planach przewodniczącego, po fazie słuchania miał nastąpić etap rozważań nad: • organizacją instytucji europejskich wynikającą z Traktatu Nicejskiego, • planem zorganizowania Europy na zasadzie federalnej, • dokumentem Komisji na temat „zarządzania publicznego” (governance), • rozwiązaniami zgłaszanymi pod hasłem „federacja państw narodowych”, włączając w to możliwość powołania drugiej izby PE. Powyższe tematy świadczą o tym, iż były prezydent Francji nie traktował spraw wynegocjowanych w Nicei jako „tabu”. Spór ten stał się jednym z elementów głębokiego kryzysu Konwentu w końcowych miesiącach jego obrad, oraz przyczyną zawieszenia konferencji międzyrządowej w grudniu 2003 roku309. Wypowiedź Giscarda wskazywała, iż nie zadowoli go podejście „najniższego wspólnego mianownika” i pragnie stworzyć dokument, który przetrwa próbę czasu. Podczas sesji inauguracyjnej głos zabrali także zastępcy przewodniczącego. Guliano Amato wskazał uczestnikom, iż niezbędne może się okazać zapoznanie z licznymi analizami Komisji Spraw Konstytucyjnych PE oraz Europejskiego Instytutu Uniwersyteckiego we Florencji. Mogło to wskazywać, iż Konwent nie zaczyna się ‘ex nihili’, ale powinien oprzeć swe prace na dorobku naukowym i politycznym powstałym przede wszystkim w latach 90-tych. Z kolei Jean-Luc Dehaene skoncentrował się, na organizacji Forum Społeczeństwa Obywatelskiego, za które zgodził się być odpowiedzialnym. Wskazał on, iż jego koncepcja Forum ma cztery płaszczyzny. Słuchanie i prowadzenie dialogu powinno być prowadzone: 309 Szersze omówienie tej kwestii: A. Duff, What happened in the Brussels’ Council? CEPS Article, 2004 www.ceps.be (1.02.2004). Rozważania nad rozwiązaniami instytucjonalnymi wprowadzonymi Traktatem Nicejskim można znaleźć także w: W. Wessels, Nice results: The millenium IGC in the EU’s Evolution, ‘Journal of Common Market Studies’, 2001, nr 2. 144 • przez Internet, na stronie Konwentu; • na forum narodowym w państwach członkowskich i kandydujących; • poprzez udział obserwatorów organów doradczych Wspólnoty, partnerów społecznych i organizacji pozarządowych; • wewnątrz samego Konwentu310. Wypowiedź powyższa wskazuje, iż Konwent miał stanowić tylko jedno z miejsc prowadzenia dyskusji, zaś przewodniczący uznawali się za upoważnionych do całościowej koordynacji tych równoległych procesów. Taka interpretacja mandatu z Laeken mogła przyczynić się wzmocnienia dominującej pozycji triumwiratu. 3. Faza słuchania Pierwsze miesiące prac Konwentu zostały nazwane fazą słuchania (listening). W analizach Konwentu etapowi temu poświęca się najmniej uwagi. Wydaje się, iż niesłusznie. Początkowy okres działalności każdej instytucji jest szczególnie ważny, gdyż to wtedy definiowane są wzorce zachowań, styl dyskursu oraz oczekiwania. Precyzyjne określenie ram czasowych tej fazy nastręcza pewne problemy. Z jednej strony powołanie grup roboczych, które ukonstytuowały się już na początku czerwca, może wskazywać na przejście do fazy analizy311. Z drugiej, szczytowym momentem słuchania była sesja 2425 czerwca 2002 roku, kiedy miało miejsce spotkanie z uczestnikami Forum. W lipcu swój dokument opracował Konwent Młodzieży, zaś pierwsze raporty grup roboczych były dyskutowane na sesjach plenarnych dopiero 3 i 4 października. Umownie przyjmuje się, iż sierpniowa przerwa wakacyjna zamyka etap słuchania. Trudno arbitralnie uznać, iż przejście do fazy analizy zakończyło okres otwarcia na idee zewnętrzne. Proces komunikacji przebiegał do samego końca obrad. Jednak jego zasady uległy stopniowej ewolucji. Z czasem tematem dyskusji stawały się propozycje Konwentu. Ze względu na instytucjonalne usytuowanie, przewodniczący aż do ostatnich minut wsłuchiwali się w opinie płynące ze stolic państw oraz mediów. 310 Sprawozdania z sesji plenarnych Konwentu: „Monitor Integracji Europejskiej”, nr 56/22 wydanie specjalne s. 89. 311 Pierwsze spotkania Grup Roboczych ds. Subsydiarności oraz Koordynacji Polityk Gospodarczych miały miejsce 7 czerwca 2002 roku. Monitor Integracji Europejskiej (MIE) 2002, nr 56, s. 33. 145 Pracę Konwentu można obrazowo przyrównać do działań sapera. Idąc po polu minowym nie do końca wie on, który kierunek jest najbezpieczniejszy. Może skręcić bardziej w lewo, lub prawo. Trzyma przed sobą urządzenie wykrywające, które ma pomóc mu odnaleźć ukryte miny i pułapki. Po pokonaniu kolejnego odcinka wbija chorągiewkę, która sygnalizuje, że droga za nim jest bezpieczna. Oznacza ona także, iż nawet jeśli popełni on błąd, to jego następca będzie mógł później podjąć pracę w miejscu, gdzie doszedł poprzednik. To porównanie można wykorzystać także do opisu prac grup roboczych. Pod kierunkiem członków prezydium, miały one nie tylko uzgodnić najbardziej efektywne rozwiązania, ale przede wszystkim odnaleźć możliwe „punkty zapalne” i „linie oporu” poszczególnych państw. Szczególnie aktywny w określaniu swych granic kompromisu (red lines) był rząd Wielkiej Brytanii. Jak wskazuje Peter Norman, po doświadczeniu pierwszego Konwentu, gdy opór jej przedstawicieli spowodował izolację, Brytyjczycy przyjęli odmienną strategię, angażując w prace przedstawicieli na wysokim szczeblu (Peter Hain). Jednakże w sprawach, które uznawali za niemożliwe do akceptacji z różnych względów politycznych, jasno dawali do zrozumienia, iż tu kończy się ich pole manewru. Zarówno pierwsze sesje Konwentu, prace grup roboczych, projekt Traktatu, jak i redakcja artykułów odbywały się przy aktywnym wysłuchiwaniu reakcji Londynu. Dyplomacja bilateralna Valery’ego Giscarda d’Estaing, który w czasie prac Konwentu podróżował do stolic i spotykał się z przywódcami politycznymi, była przede wszystkim sposobem na sondowanie ich reakcji312. Celowi temu służyły także sprawozdania Giscarda składane kolejnym Radom Europejskim. Konwent, aż do samego końca swych prac, nie mógł utracić kontaktu z rzeczywistością zewnętrzną. Co prawda, podczas ostatnich dni najwięcej energii pochłonęło zdobycie poparcia samych członków, jednakże szczególnie przewodniczący przeciwstawiał się zapisom, które wedle jego uznania były nie do przyjęcia dla głównych aktorów europejskich. Wiele zarzutów wobec 312 Spotkania Valerego Giscarda d’Estaing opisuje P. Norman, op. cit., s. 57. Rozpoczęły się one już w styczniu 2002 roku (Jose Maria Aznar). Najwięcej rozmów Giscard przeprowadził z liderami największych państw oraz tych sprawujących przewodnictwo w trakcie obrad Konwentu (Hiszpania, Dania, Grecja) oraz z przewodniczącym Komisji Europejskiej. Należy zauważyć jednak, iż nie ograniczał się on jedynie do państw „piętnastki” oraz formalnych liderów. Spotkał się on z liderem opozycji w RFN - Edmundem Stoiber, zaś w październiku 2002 roku uzyskał audiencję u Jana Pawła II. Podczas wizyt w Finlandii, Luksemburgu, Irlandii oraz Holandii swoje słowa kierował on do całej klasy politycznej.. Należy także odnotować jego wizyty w krajach przystępujących do UE: Polsce i Republice Czeskiej. 146 Giscarda dotyczyło szczególnej uwagi, jaką poświęcał Londynowi, Paryżowi i Berlinowi. Można to jednak uznać za jeden z kluczy do sukcesu Konwentu. Dlatego faza słuchania to tylko umowna delimitacja pierwszego etapu Konwentu. Przede wszystkim służyła ona wprowadzeniu wszystkich uczestników Konwentu w arkana spraw europejskich. Delegaci nie znaleźli się w Brukseli przypadkowo. Każdy z nich posiadał pewne doświadczenie na niwie europejskiej. Wydaje się jednak, iż jednym z zamysłów przewodniczących było zapoznanie członków Konwentu z dorobkiem Parlamentu Europejskiego oraz instytucji badawczych zajmujących się sprawami traktatowo-instytucjonalnymi. Faza słuchania polegała także na wysłuchaniu opinii delegatów, jednakże już początkowa uwaga Amato narzuciła pewien poziom dyskusji. Punktami odniesienia stały się przede wszystkim dwa raporty Komisji Spraw Konstytucyjnych Parlamentu Europejskiego. Pierwszym z nich był raport jednego z uczestników Konwentu - Francuza Alaina Lamassoure’a, z kwietnia 2002 roku, na temat podziału kompetencji w UE. Drugim – przyjęty w styczniu 2002 raport Giorgio Napolitano na temat relacji pomiędzy Parlamentem Europejskim a parlamentami narodowymi. Pozostawiając analizę szczegółów tych raportów specjalistom, można wyciągnąć pewne ogólne wnioski. Po pierwsze, w początkowym etapie prac Konwentu dorobek intelektualny Parlamentu Europejskiego stał się nie tylko punktem odniesienia, ale wręcz punktem otwarcia dyskusji. Po drugie, prace Konwentu nie zaczęły się jedynie od sformułowania stanowisk jego członków ani czegoś na kształt „burzy mózgów”. Konwent stał się swoistym tyglem, w którym mieszały się materiały przygotowane przez Sekretariat, raporty PE oraz wypowiedzi uczestników. Bardzo ważnym procesem, który umyka uwadze obserwatorów jest konfrontacja osobistych doświadczeń każdego z uczestników z materiałami krążącymi na forum Konwentu. Możliwość bycia wysłuchanym wiązała się z koniecznością słuchania innych i odnoszenia do ich argumentów. Zadanie to ułatwiały tematy kolejnych obrad: • „Czego oczekujesz od UE?” 21-22 marca; • „Zadania UE” 15-16 kwietnia; • „Wykonywanie przez Unię Europejską swych zadań: efektywność i legitymizacja” 23-24 maja; 147 • „Obszar wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości: rola UE i państw członkowskich?; Rola parlamentów narodowych w architekturze europejskiej?” 6-7 czerwca; • „Polityka zewnętrzna UE” 11-12 lipca; • „Uproszczenie instrumentów i procedur” 12-13 września. Każde z nich zostało w dokumentach Sekretariatu rozbite na pytania cząstkowe, które ułatwiały odnajdywanie różnic i podobieństw wśród delegatów. Należy także zwrócić uwagę na zawartość analiz przygotowywanych przez Sekretariat313. Rola ta pozwalała jego członkom na delikatne podkreślanie kwestii, które uznawali za istotne. Stanowiło to niewątpliwie element ustalania agendy Konwentu. 3.1 Forum społeczeństwa obywatelskiego Wpływ organizacji pozarządowych na prace Konwentu jest trudny do zidentyfikowania. Niewątpliwie sesja 24-25 czerwca, na której nastąpiło spotkanie z przedstawicielami Forum, stanowiła jedną z możliwości przekazania opinii i pomysłów trzeciego sektora. Ze względu na liczbę zainteresowanych organizacja spotkania stanowiła poważne wyzwanie dla Jean-Luca Dehaene’a, odpowiedzialnego za ten element Konwentu. W tym celu postanowił on powołać wcześniej tzw. grupy łącznikowe, które łączyły instytucje o podobnych funkcjach. Utworzono w sumie siedem takich grup, pod kierunkiem członków prezydium. Zajmowały się one sprawami: • sektora społecznego (Klaus Hänsch), • środowiska naturalnego (George Katiforis), • środowiska akademickiego, sektorem „think-tanków”, obywatelami i instytucjami (Guliano Amato); • władz lokalnych i regionalnych (Ana Palacio); • praw człowieka (Antonio Vitorino); • rozwoju (Henning Christophersen); 313 Dokumenty Konwentu http://european-convention.eu.int 148 • kultury (Alojz Peterle)314. W czasie sesji Konwentu w czerwcu każda z tych grup wydelegowała kilku osób, które nie reprezentowały pozostałych, lecz wypowiadały się w swym imieniu. Wydaje się, iż innowacja taka była konieczna, choć niewątpliwie stanowiła ograniczenie dla wyrażenia wszystkich stanowisk. Inną próbą komunikacji pomiędzy Konwentem a ‘społeczeństwem obywatelskim’ było spotkanie Komitetu Ekonomiczno-Społecznego 27 maja 2002 z udziałem ponad 120 organizacji pozarządowych oraz Jean-Luca Deheane’a i Michela Barnier. Oceniając eksperyment udziału organizacji pozarządowych w procesie Konwentu należy przede wszystkim zaznaczyć ogromne skomplikowanie całej operacji. Niezmiernie trudno jest zbudować efektywny mechanizm wymiany myśli, pomiędzy nie do końca sprecyzowaną liczbą podmiotów o różnym znaczeniu i reprezentatywności. Należy także zauważyć, iż Unia Europejska dysponuje stałymi ramami prowadzenia tego typu dialogu. Służy temu Komitet Ekonomiczno-Społeczny powołany u początków Wspólnot, oraz Komitet Regionów istniejący od 1992 roku. Ten pierwszy, grupując przedstawicieli pracodawców, pracobiorców i innych stowarzyszeń, powinien być stanowić główny kanał komunikacji dla tych grup. Drugi, służy reprezentacji regionów i samorządów lokalnych. Jednak wpływ obydwu organów doradczych pozostaje dosyć ograniczony. Co prawda, Rada Europejska powołała po 6 przedstawicieli każdego z nich do udziału w Konwencie w randze obserwatorów, lecz trudno uznać by mogli oni w pełni reprezentować sprzeczne interesy i odmienne koncepcje swych mocodawców. Trudno ocenić, który z kanałów wpływu na Konwent okazał się najskuteczniejszym. Czy była nim sesja poświęcona Forum, głosy obserwatorów, rozmowy z delegatami, czy też bezpośrednie przekonywanie członków prezydium? Niewątpliwie jednak, zaangażowanie Konwentu w tym procesie wykraczało poza dotychczasową praktykę konferencji międzyrządowych. Ważną rolę miały odgrywać także „debaty narodowe”, których animacją oraz monitoringiem zajęli się uczestnicy Konwentu. Raporty z nich zostały opracowane przez 314 Szeroki wybór dokumentów znajduje się w specjalnym wydaniu Monitora Integracji Europejskiej Konwent Europejski „faza słuchania”. Wybór dokumentów. UKIE, Warszawa 2002, nr 56, s. 116-124. 149 Sekretariat w drugiej połowie 2002 roku. Ograniczały się one jednakże głównie do wyliczenia spotkań oraz tematów dyskusji. Na podstawie doświadczeń Polski i Francji można stwierdzić, iż debaty narodowe pozostały w dużej mierze elitarne (z racji tematyki) oraz fasadowe (ze względu na nikły ich wpływ na dyskusję w Konwencie)315. Ograniczały się zasadniczo do jednodniowych konferencji, w których uczestniczyli członkowie Konwentu, politycy oraz akademicy. Ich rola polegała bardziej na tworzeniu wydarzeń (events) niż na rzeczywistej wymianie myśli. Nietrudno odnaleźć przyczyny tego stanu rzeczy. Jakakolwiek dyskusja zakłada znajomość przez jej uczestników podstawowych kwestii, których dotyczy. Trudno oczekiwać od zwykłych obywateli, aby rozważali przykładowo kwestię włączenia Karty do Traktatów. Dyskusja taka zakłada znajomość KPP, dorobku Rady Europy oraz praktyki Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. Dyskusje tego rodzaju są trudne nawet dla studentów zaznajomionych z problematyką unijną. Dlatego z samej natury rzeczy, wymiana poglądów pozostaje ograniczona do pewnej grupy „insiderów” lub osób odnoszących się do sprawy z pobudek ideologicznych. Obserwując debatę, która odbyła się na Uniwersytecie Jagiellońskim można odnieść wrażenie, iż nawet specjalistom zabrakło woli do przeprowadzenia rzeczywistej dyskusji opartej na analizie różnych scenariuszy czy rozwiązań prawno-instytucjonalnych. Trudno jednak generalizować polskie doświadczenia. Możliwe, iż debaty w innych krajach były bardziej owocne. Wydaje się, iż dużo skuteczniejszym sposobem wpłynięcia na obrady Konwentu były spotkania z jego uczestnikami. Przykładem tego były zamknięte spotkania delegata polskiego Senatu – profesora Edmunda Wittbrota z grupą naukowców UJ, pod egidą Katedry Europeistyki, na początku 2002 roku316. Do ciekawych dyskusji, które stymulował Konwent należy debata parlamentarna w polskim Sejmie, która odbyła się 24 lipca 2002 roku317. Sto stron maszynopisu jest 315 Przykładem może być debata zorganizowana na Uniwersytecie Jagiellońskim Konstytucja Przyszłej Europy w dniu 16 stycznia 2003 roku. Dyskusja, która w głównej mierze dotyczyła aksjologii oraz Karty Praw Podstawowych prowadzona była przede wszystkim pomiędzy prelegentami. Pewnym usprawiedliwieniem dla organizatorów oraz uczestników może być fakt, iż zakończenie negocjacji w Kopenhadze oraz kryzys międzynarodowy wokół Iraku odwracał uwagę od prac Konwentu. Zabrakło jednak chociażby przybliżenia dyskusji i wyników Grupy Roboczej ds. Karty Praw Podstawowych. 316 Informacje własne autora od uczestników tych spotkań. 317 Konwent Europejski „faza słuchania”. Wybór dokumentów. Monitor Integracji Europejskiej UKIE, Warszawa 2002, nr 56, s. 216- 315 150 bardzo ciekawym źródłem wiedzy na temat stanu świadomości i percepcji elit politycznych, u progu polskiego członkostwa. Po obszernych sprawozdaniach Józefa Oleksego oraz Danuty Hübner nastąpiła dyskusja, która bardziej niż na sprawach Konwentu skoncentrowała się na kwestii członkostwa Polski oraz relacji gospodarczych z UE. Oprócz trafnych głosów podnoszących historyczne doświadczenia Polski z okresu na przykład Unii Lubelskiej (Stanisław Gorczyca – PO), nie brakowało także wypowiedzi kuriozalnych (Stanisław Papież - LPR, Andrzej Fedorowicz – LPR). Debata ta jasno pokazuje, iż konieczne jest szersze włączenie parlamentów w tok bieżących decyzji politycznych związanych z rozszerzeniem oraz debatą o przyszłości UE. Niewątpliwie udział polskich przedstawicieli w Konwencie przyczynił się do pewnego zainteresowania tymi tematami. Trudno jednak uznać, iż wspomniana dyskusja zakończyła się jakimikolwiek konkluzjami. Do doświadczeń polskiej „debaty narodowej” należą także spotkania organizowane przez ośrodki badawcze oraz obrady Grupy Refleksyjnej zorganizowanej przez Prezydenta RP. Ze swej natury pozostawały one jednak ekskluzywne oraz elitarne. Należy także zauważyć, iż wyzwanie przed którym stanął Konwent jest jednym z fundamentalnych problemów tzw. demokracji uczestniczącej. Dotyka ono zagadnienia reprezentacji oraz idei społeczeństwa obywatelskiego318. Dla samego Konwentu proces słuchania okazał się niezmiernie ważny dla względnego wzrostu jego pozycji. Inaczej niż zapisano to w deklaracji z Laeken, stopniowo stawał się on nadrzędny wobec debat narodowych. Do największych sukcesów Konwentu należy przekonanie członków Rady Europejskiej, mediów oraz opinii publicznej, iż stanowi on uwieńczenie debaty nad przyszłością Europy. Z perspektywy czasu wydaje się to naturalne. Jednak wydaje się, iż tak znaczący wzrost jego znaczenia nie był brany pod uwagę przez wszystkich polityków obradujących w Laeken. Fakt ten potwierdza kierowanie do Konwentu kolejnych ministrów spraw zagranicznych. Świadczy to o uznaniu, iż stopniowa emancypacja Konwenta została zauważona przez Berlin, Paryż i inne stolice. 318 Zagadnienie recepcji prac Konwentu oraz równoległych debat narodowych dotyka fundamentów dyskusji na temat demokracji oraz relacji elity – społeczeństwo obywatelskie – masy. Rozważania na ten temat zawarte są między innymi w G. Sartori, Democratic Theory, New York 1965 oraz R. Dahl, Demokracja i jej krytycy, Kraków 1989 151 3.2 Konwent Młodych Inną ciekawą próbą włączenia szerszych warstw społecznych w dyskusję nad Unią było utworzenie Konwentu Młodych. Każdy z delegatów desygnował młodą osobę (do 25 roku życia), która miała spotkać się z innymi, zaznajomić z pracą Konwentu i przedyskutować oczekiwania młodzieży wobec Unii. W czterodniowym Konwencie Młodych (9-12 lipca) wzięło udział 210 delegatów (przewodniczący mianowali po dwóch członków). Jego rezultatem był wspólny dokument, o federalistycznym wydźwięku319. Spotkał się on jednak z otwartym sprzeciwem części uczestników, którzy przedstawili projekt odrębny oraz zarzucili manipulację autorom pierwszego. Podczas Konwentu Młodych miał też miejsce kuriozalny skandal. Okazało się, iż wybrany przewodniczący przekracza limit wieku. Konwent Młodych spotkał się z szeroką krytyką. Zdaniem wielu było to raczej spotkanie przyszłych „eurokratów” niż prawdziwa dyskusja młodego pokolenia, o ich problemach i możliwościach ich rozwiązań na niwie europejskiej. Trudno oczekiwać, iż 210 osób o różnym pochodzeniu będzie w stanie dojść do jakichkolwiek wniosków w wyniku czterodniowego spotkania. Konwent Młodych należy zaliczyć raczej do elementów tworzenia wizerunku politycznego (public relations) oraz poszukiwań nieszablonowych rozwiązań. Na podstawie tego doświadczenia można stwierdzić, iż pomysł spotkania młodzieży należy do inicjatywy chybionych, która nie przyczyniła się do zainteresowania grupy docelowej. Wydaje się iż w tego typu kwestiach konieczne jest długofalowe działanie, a nie tworzenie jednorazowych wydarzeń, które wywołują jedynie zainteresowanie prasy i uczestników. Nie oznacza to, iż doświadczenia Forum i Konwentu Młodych dyskredytują wszelkie próby poszerzenia uczestnictwa i świadomości Unii. Wydaje się jednak, iż Konwent posiadał ograniczone możliwości w tym zakresie, a zadanie to zostało potraktowane drugorzędnie. 3.3 Podsumowanie fazy słuchania 319 Dokument końcowy Europejskiego Konwentu Młodych, Bruksela, 12.07.2002 [w:] Konwent Europejski „faza słuchania”. Wybór dokumentów. Monitor Integracji Europejskiej UKIE, Warszawa nr 56/2002 s. 64 152 Wielu członków Konwentu krytykowało prezydium za dopuszczenie do zbyt ogólnej debaty. Warto jednak podkreślić, iż w ciągu pierwszych miesięcy członkowie Konwentu mieli okazję nawiązać nieformalne kontakty, poznać generalne nastawienie pozostałych uczestników oraz ich oczekiwania wobec rezultatów. Proces kształtowania się stanowisk wobec poszczególnych kwestii przestał być jedynie domeną racji stanu poszczególnych krajów. Okazało się, iż podziały nie biegną „wzdłuż narodowości”, ale raczej poglądów politycznych, doświadczeń historycznych czy instytucji, które delegaci reprezentują. Stanowisko członków Parlamentu Europejskiego nie różniło się zasadniczo od stanowisk członków parlamentów narodowych (z wyjątkiem idei monitorowania zasady subsydiarności). Można było jedynie zauważyć u tych pierwszych większą biegłość w niuansach funkcjonowania Unii. Co najważniejsze podczas tych miesięcy pojawiła się nadzieja, że w drodze kompromisu można wypracować rozwiązania akceptowalne dla różnych grup i istnieje przestrzeń dla wspólnych rozwiązań (overlapping consensus). Pierwsze pół roku prac było czasem zapoznania się zarówno z tematyką unijną, jak i pozostałymi członkami. Wydaje się, iż bez niego, niektórzy delegaci (szczególnie z parlamentów narodowych) nie byliby w stanie prowadzić równorzędnej dyskusji z pozostałymi. Mogłoby to spowodować ich zależność od oficjalnych (rządowych) opracowań i automatycznie usztywnić stanowiska. Nie można więc traktować fazy słuchania jako okresu straconego. Fazę słuchania można też określić jako moment agregacji żądań i oczekiwań wobec systemu, czyli według analizy systemowej wkładu (input) do procesu politycznego320. Członkowie Konwentu dopiero po określeniu, czym ich zdaniem Unia być powinna, mogli wspólnie nadać jej właściwy kształt. Jeżeli w opinii wielu, Unia miała być bardziej przejrzysta i demokratyczna to generalne uproszczenie było konieczne. Szczególnie, gdy im samym trudno było zorientować się we wszystkich jej niuansach i procedurach. Inaczej niż podczas konferencji międzyrządowych, gdzie ogólnie akceptowaną zasadą jest obrona specyficznych interesów, w początkowej fazie Konwentu celem stało się znalezienie wspólnej wizji całości. Jeżeli nawet w końcowej fazie interesy narodowe znów powróciły na plan pierwszy, to jednak wielu uczestników 320 Więcej na temat analizy systemowej [w:] Easton, D. The Political System, Chicago, 1981 153 pozostało wiernych tej perspektywie. Przyczyniły się do tego także obrady Grup Roboczych. 4. Faza studiowania Zgodnie z regulaminem o powołaniu grup roboczych mogło zadecydować prezydium. Nastąpiło to już po trzeciej sesji plenarnej. Debaty sesji plenarnych, zwłaszcza sesji z 15 i 16 kwietnia, dostarczyły pewnych informacji, w kontekście których Przewodniczący zlecił prezydium utworzenie grup roboczych321. Tematyka oraz przewodnictwo pierwszych sześciu grup zostały ujawnione na sesji majowej. Kolejne powstawały wraz z rozwojem debaty w ramach sesji plenarnych. I tak do pierwszej fali, która rozpoczęła obrady w czerwcu, należały: 1. Grupa robocza ds. Zasady subsydiarności – Iñigo Mèndez de Vigo; 2. Grupa robocza ds. Włączenia Karty Praw Podstawowych do traktatów/Przystąpienia Unii do Konwencji Praw Człowieka – Antonio Vitorino; 3. Grupa robocza ds. Osobowości prawnej – Giuliano Amato; 4. Grupa robocza ds. Roli parlamentów narodowych – Gisela Stuart; 5. Grupa robocza ds. Kompetencji uzupełniających UE (complementary competencies) – Henning Christophersen; 6. Grupa robocza ds. Zarządzania ekonomicznego (economic governance) – Klaus Hänsch. W wyniku decyzji prezydium we wrześniu rozpoczęły pracę kolejne cztery grupy robocze, które w miarę możliwości miały zakończyć prace do końca roku 2002: 7. Grupa robocza ds. Działań zewnętrznych – Jean Luc-Dehaene; 8. Grupa robocza ds. Obrony– Michel Barnier; 9. Grupa robocza ds. Uproszczenia (simplification) – Guliano Amato; 321 Notatka prezydium na temat grup roboczych, CONV 52/02 za Monitorem Integracji Europejskiej 2002, nr 56, s. 30 154 10. Grupa robocza ds. Wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości – John Bruton322. Ostatnia, jedenasta grupa robocza ds. wymiaru społecznego Europy została powołana pomimo oporu ze strony Giscarda. Ostatecznie w wyniku wzmagającego się nacisku części członków ugiął się on wobec ich żądań w listopadzie 2002 roku. Wydarzenie to kolejny raz pokazało, iż przy zorganizowanym nacisku członków, przewodniczący nie może zlekceważyć ich głosu. Na czele jedynej grupy ‘trzeciej fali’ ds. Europy Socjalnej, stanął reprezentant rządu Grecji Georg Katiforis. W ten sposób wszyscy członkowie prezydium z wyjątkiem Any Palacio (awansowanej na ministra spraw zagranicznych Hiszpanii) oraz Alojza Peterle otrzymali przywilej przewodniczenia jednej z grup (dwóm w przypadku Guliano Amato). Giscard nie brał udziału w posiedzeniach grup roboczych. Służyło to wzmocnieniu jego autorytetu, równocześnie pozostawiając możliwość dezawuowania rezultatów ich prac. W tym okresie skoncentrował się on nad opracowaniem struktury docelowej Traktatu, tak by mogła być zaprezentowana pod koniec października. W pracach każdego zespołu niezmiernie ważny jest zakres przedmiotowy i sposób zapisu mandatu jego prac. Co prawda, w obradach grup roboczych ich mandaty nie pełniły tak ważnego miejsca jak chociażby deklaracja z Laeken dla całego Konwentu, to jednak stanowiły one punkt odniesienia. Miało to szczególne zastosowanie przy podziale nakładających się tematów pomiędzy grupy. Nie do końca można było oddzielić kwestie, takie jak zasada subsydiarności, rola parlamentów narodowych czy kompetencje uzupełniające. Podobnie, sprawa statusu KPP wiązała się ściśle z osobowością prawną Unii323. Odpowiedzialnymi za spisanie mandatów byli ich przewodniczący. Do każdej z grup został oddelegowany członek Sekretariatu, który pomagał w przygotowaniu materiałów i organizacji pracy członków. Pewnym problemem stało się określenie składu poszczególnych grup roboczych. Na majowej sesji Konwentu jego uczestnicy otrzymali kwestionariusze, w których mieli 322 Nazwy grup roboczych cyt. za J. Barcz, Przewodnik po Traktacie Konstytucyjnym, Warszawa 2005. W publikacji tej znajdują się także raporty z ich prac. 323 Kwestia możliwości przystąpienia Unii do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, postulowana przez Grupę ds. Karty była uzależniona od nadania osobowości prawnej Unii. 155 zaznaczyć trzy opcje, uszeregowane według preferencji. Jak wskazał przewodniczący na sesji czerwcowej, przy alokacji członków uwzględniono w większości ich pierwsze lub drugie wybory. W sesjach grup roboczych brali też udział na równych prawach zastępcy oraz obserwatorzy, którzy właśnie na tym etapie wypracowali sobie status prawie równy pełnoprawnym członkom Konwentu. Ich wiedza specjalistyczna i doświadczenie pozwoliło w wielu przypadkach zasadniczo wpłynąć na kształt ich prac. Liczebność grup roboczych została ograniczona do około 20-30 osób. Pozwoliło to na bezpośrednią dyskusję o sprawach szczegółowych. ...Grupy robocze pozostawały względnie autonomiczne. Nie posiadały jednolitych reguł postępowania i zazwyczaj nie były otwarte dla publiczności324. Przewodniczącym grup roboczych pozostawiono decyzję, co do jawności obrad. Niestety nie przewidziano możliwości udziału w obradach osób postronnych, oficjalnie powołując się na ograniczoną pojemność sal325. Jednakże, jak wskazał Andrew Duff, brak publiczności i mediów pozwolił członkom Konwentu na większą otwartość i elastyczność326. Do spraw kluczowych należał sposób ich przewodniczenia. Jedną z najważniejszych zalet grup było także to, iż w wyniku ich prac wykształciła się swego rodzaju specjalizacja członków Konwentu. W mniemaniu Giscarda, grupy robocze miały ułatwić prace Konwentu, a nie zastąpić go327. Jednakże z powodu szerokiej agendy prac, przygotowane raporty pełniły ważną rolę w trakcie obrad plenarnych, szczególnie w zakresie szczegółów technicznych. Pomimo podważenia części ich wniosków podczas dyskusji plenarnych, stanowiły one ważny krok w przygotowaniu ostatecznego projektu. Rezultaty grup roboczych były traktowane jako wskazanie, gdzie znajduje się kompromis. Wymagało to pewnej wiary w nadrzędność procesu nad szczegółami. Wnioski grup roboczych nie były jednomyślne, ale były próbą budowy szerokiego porozumienia. Występowało tutaj zjawisko „coś za coś” (trade-off). W grupach, gdzie przewodniczący napisali ambitne raporty, nie istniał tak silny konsensus jak w tych, gdzie 324 J. Shaw, Process, responsibility and inclusion in EU Constitutionalism: the challenge for the Convention on the Future of the Union, 2003, s. 23 www.fedtrust.co.uk 325 Tego argumentu użyto wobec autora pracy, gdy starał się uzyskać zezwolenie na udział w obradach jednej z grup roboczych we wrześniu 2002. 326 Wypowiedź podczas konferencji Towards the EU Constitution, Londyn, 1-2 lipca 2005 r. 327 ...Le but est donc de faciliter le travail de la Convention et non de prendre sa place. http://www.europarl.eu.int/europe2004/textes/verbatim_020523.htm paragraf 4-073 156 przeważyło umiarkowanie. Na przykład Michel Barnier nie ograniczył się jedynie do opisu kwestii, które budziły największe kontrowersje, ale napisał śmiały raport, w którym sugerował swoją koncepcję właściwych rozwiązań328. Grupy robocze stanowiły coś na miarę Konwentów w skali mikro. Przygotowały one uczestników do elastyczności, która była konieczna podczas ostatniej fazy prac. Znaczenie grup roboczych potwierdzają dwa kontrastujące ze sobą przykłady. Pierwszy to żądanie utworzenia grupy ds. Europy socjalnej329. Może ono świadczyć o przekonaniu, iż jedynie sprawy uzgodnione podczas grupy roboczej będą cieszyły się wystarczającym uznaniem, by znaleźć się w końcowym dokumencie. Walka o powołanie grupy była także bezpośrednim wyzwaniem rzuconym prezydium. Przedstawiciele plenum udowodnili, iż nie wszystkie decyzje „komitetu sterującego” zostaną zaakceptowane. Było to elementem wzajemnego poznawania się. Drugim przykładem znaczenia grup roboczych była decyzja by nie powoływać grupy roboczej ds. instytucji. Sprawa ta ma wiele aspektów. Po pierwsze, kwestie instytucji budziły najwięcej kontrowersji. Dlatego m.in. przewodniczący i członkowie prezydium zdecydowali, by dopiero styczniowa sesja plenarna zajęła się tymi sprawami. Niezmiernie trudno byłoby stworzyć grupę o ograniczonym, technicznym mandacie. Mandat polityczny przyciągnąłby z kolei wszystkich członków Konwentu. Panowało powszechne przekonanie, iż instytucje powinny być dopasowane do kompetencji Unii. Nie mogły być więc one określone przed uzgodnieniem tych ostatnich. W związku z powyższym można wskazać na pewne argumenty za odłożeniem decyzji o instytucjach na ostatni etap prac. Z relacji Petera Normana wynika, iż w trakcie prac grup często miała miejsce prawdziwa dyskusja. Nie występowało ograniczenie wypowiedzi do 3 minut, co ułatwiało pełne wyjaśnienie poszczególnych stanowisk. Szczególnie ważne okazało się także to, iż samo przedstawienie poglądów nie było wystarczające. Często konieczne było ich uzasadnienie, odniesienie się do tez przedmówcy bądź pytań pozostałych 328 P. Norman op.cit., s. 116. Wniosek o utworzenie grupy roboczej - CONV 300/02 - 26.09.02. Jej powstanie zostało ogłoszone dopiero po sesji plenarnej 7 listopada 2002 roku, kiedy to miała miejsce „prawdziwa rebelia” według słów T. Brown, Conventional Wisdom – what have we learned from the Convention experience? Referat wygłoszony podczas konferencji Federal Trust Towards a Constitution for Europe, Londyn, 1-2 lipca 2004, s. 12 www.fedtrust.co.uk 329 157 uczestników. Tu właśnie najpełniej, z dala od widzów i kamer powstawała atmosfera sprzyjająca wspólnemu dochodzeniu do rozwiązań. Na posiedzenia zapraszano też ekspertów, którzy mogli naświetlić praktyczne elementy funkcjonowania instytucji oraz odpowiedzieć na pytania delegatów. Każda z grup roboczych miała przeanalizować konkretne kwestie i przedstawić propozycje zmian lub ich warianty. Przy formułowaniu końcowych raportów, przewodniczącym grup pozostawiono ostateczną interpretację przebiegu dyskusji. Nawet jeżeli w grupach roboczych trudno było znaleźć konsensualne poparcie dla niektórych rozwiązań, to ostateczna decyzja należała do przewodniczących. Wyniki grup roboczych zależały od tematyki, członków oraz umiejętności prowadzącego obrady. Wydaje się, iż można dokonać generalnego podziału grup roboczych na te zajmujące się kwestiami ogólnymi (KPP, osobowość prawna, pomocniczość, parlamenty narodowe, kompetencje uzupełniające, uproszczenie) oraz politykami (pozostałe pięć). Wskazuje na to chociażby kolejność zajmowania się ich rezultatami na sesjach plenarnych. Najpierw dyskutowano te pierwsze (z wyjątkiem raportu grupy ds. uproszczenia, która jednak została powołana w ramach II fali). Następnie zajęto się szczegółowymi wnioskami dotyczącymi konkretnych polityk. Podział ten nie oddaje w pełni dynamiki Konwentu, gdyż wiele kwestii rozważanych w różnych grupach wzajemnie się nakładało. Konieczne było więc zapewnienie spójności i wymiany informacji. Służyły temu prace Sekretariatu. Pomocna okazała się także przynależność członków do kilku grup równocześnie. Wyniki prac grup roboczych były przedstawiane przez przewodniczących w postaci raportów na sesjach plenarnych. Raporty te stały się podstawą pięciu kolejnych spotkań Konwentu w okresie październik-grudzień 2002330. Sesja styczniowa została poświęcona kwestiom instytucji. W ten sposób, na początku lutego 2002 roku zakończony został drugi etap prac Konwentu nazwany etapem studiowania. Omówienie prac grup roboczych ograniczone zostanie do jedynie najważniejszych elementów z punktu widzenia głównych komponentów. Niewątpliwie dla parlamentarzystów narodowych, a także przedstawicieli PE, prace nad zasadą pomocniczości oraz rolą parlamentów krajowych należały do kwestii 330 Poza raportem grupy jedenastej, która swój raport przedstawiła na posiedzeniu w lutym 2003 roku 158 najważniejszych. W ramach tych dwóch grup roboczych rozważana była koncepcja powołania drugiej izby Parlamentu Europejskiego, odpowiedzialnej za monitorowanie zasady subsydiarności. Trudno jest ocenić wszystkie wypowiedzi członków wyżej wymienionych grup oraz zakres przekonywania i zmiany poglądów, jakie nastąpiły w trakcie ich posiedzeń. W zakresie opisu procesów wewnętrznych, dostępne materiały są niezwykle ubogie. Zdaniem Petera Norman’a, Inigo Mendez de Vigo zapewnił powodzenie prac swej grupy poprzez obiektywne uwzględnienie wszystkich głosów. Co prawda, ostateczny kompromis został uznany przez jego kolegów z PE za zbyt „hojny” względem parlamentów narodowych, jednakże uzgodnione zapisy przetrwały prace Konwentu oraz konferencji międzyrządowej331. Prace grupy pod kierunkiem Giseli Stuart zostały w pewien sposób uprzedzone raportem grupy de Vigo. Prace jej członków zostały zdominowane przez spór na temat powołania nowej instytucji, złożonej z członków parlamentów narodowych (Kongresu Narodów). Końcowy rezultat był raczej zbiorem idei, niż uzgodnionym wspólnie projektem. Głównymi jego elementami było poparcie rozwiązań monitorujących subsydiarność, wezwanie do wzmocnienia COSAC-u (forum spotkań komisji parlamentów narodowych zajmujących się kwestiami Wspólnot) oraz zapis by metoda Konwentu stała się trwałym element przygotowywania zmian traktatów. Prace Grupy do spraw osobowości prawnej oraz Karty Praw Podstawowych były zręcznie prowadzone przez ich przewodniczących, których wiedza i doświadczenie zapewniła im szacunek uczestników. Szczególnie konkluzje tej pierwszej wskazywały, jak zdolny przewodniczący potrafi przekroczyć wąski mandat i zawrzeć daleko idące wnioski w raporcie końcowym332. Guliano Amato zaproponował stworzenie jednego traktatu podzielonego na dwie części. Raport sugerował porzucenie podziału na filary, a nawet zwiększenie międzynarodowej roli UE. Wśród ważnych propozycji zawartych w 331 Grupa do spraw Zasady subsydiarności zaproponowała by: • Komisja była zobowiązana do dołączenia do tekstów swych projektów tzw. ‘karty subsydiarności’ • wprowadzić „system wczesnego ostrzegania”, w którym parlamenty narodowe opiniowałyby czy dana procedura pozostaje w zgodzie z zasadą subsydiarności • parlamenty narodowe, który uruchomiły „system wczesnego ostrzegania” miałyby prawo odwołać się do Trybunały Sprawiedliwości • Komitet Regionów miał prawo odwołania do Trybunału w momencie, gdy tekst dotyczy obszarów, w których jest konsultowany. 332 P. Norman op. cit., s. 85 159 konkluzjach drugiej grupy roboczej kierowanej przez Amato (uproszczenie), znalazły się nowe nazwy instrumentów Unii oraz zgoda, co do reguły, iż kwalifikowanej większości głosów w Radzie powinna towarzyszyć procedura współdecydowania w PE. Szczególnie wyniki tej grupy roboczej wskazują na odwrócenie logiki IGC, zgodnie z którą to jednomyślność stanowiła zasadę. Jak pokazały jednak ostatnie dni obrad Konwentu, nie we wszystkich kwestiach udało się przełamać opór kilku państw, przede wszystkim Wielkiej Brytanii, Francji i Niemiec333. 4.1 Znaczenie grup roboczych Pierwszy Konwent nie zdecydował o powołaniu grup roboczych. Uznano, iż tematy pokrywają się tak bardzo, iż niemożliwe jest ich oddzielenie. Uzgodniono, iż część sesji plenarnych będzie odbywać się w formacie grup roboczych (working parties), a obecność na nich uzależniona od zainteresowań delegatów. Tej formuły ze względu na rozmiar drugiego Konwentu nie można było powtórzyć. Można jednak uznać, iż brak powołania osobnej grupy roboczej ds. instytucji i zajęcie się tym problemem na osobnej sesji plenarnej, świadczy o podejściu do tej kwestii podobnym do I Konwentu. Nie została także powołana osobna grupa robocza ds. ostatecznego kształtu Traktatu. Tą sprawą zajął się osobiście Valery Giscard d’Estaing. Prace grup roboczych, podobnie jak komisji parlamentarnych są najtrudniejsze do obserwacji i oceny. Ze względu na ograniczony bezpośredni dostęp niezbędne jest bazowanie na relacjach uczestników, którzy nie zawsze są zainteresowani w przedstawieniu rzeczywistego przebiegu prac. Niewątpliwie udział ekspertów przyczynił się do pogłębienia znajomości tematów i uzyskania opinii „z pierwszej ręki”. Było to szczególnie cenne w kwestiach, takich jak polityka zagraniczna czy sprawy wolności i bezpieczeństwa. Trudno uznać skład wszystkich grup jako reprezentatywny względem całego Konwentu. Ich członkowie byli przecież wybierani na podstawie własnych wskazań, a nie parytetów. Nie każde też spotkanie gromadziło wszystkich członków. 333 Szerzej na temat konkretnych sporów pisze J. J. Węc, Spór o kształt Konstytucji Europejskiej, „Przegląd Zachodni”, 2004, nr 3. 160 Trudno uznać za w pełni legitymizowane wnioski wąskiej grupy osób wybranych na zasadzie zainteresowań. Przewodniczący niektórych grup roboczych zostali ocenieni lepiej (Antonio Vitorino, Guliano Amato, Iñigo Mèndez de Vigo), inni zaś gorzej (Gisela Stuart, Henning Christophersen, Giorgos Katiforis)334. Trudno jednak określić precyzyjne kryterium oceny ich rezultatów. Wyniki każdej z grup można umieścić pomiędzy dwoma skrajnościami: zapewnieniem jak najszerszego konsensusu a prezentacją śmiałych, koherentnych rozwiązań. Nie we wszystkich sprawach możliwe było znalezienie właściwej równowagi. Do najważniejszych elementów konsensusu należy zaliczyć nadanie Unii osobowości prawnej oraz włączenie Karty Praw Podstawowych. Trudno uznać etap grup roboczych za moment tworzenia rozwiązań w pełni konsensualnych. Niewątpliwie towarzyszył im sposób myślenia, który miał posłużyć przy uzgadnianiu końcowej wersji traktatu. Przewodniczący posiadali pewną autonomię w określeniu konsensusu, ale ich zbytnia emancypacja mogła zdelegitymizować rezultaty. Wyniki grup roboczych stały się następnie punktem odniesienia podczas sesji plenarnych, poświęconych danym kwestiom. Stanowiły więc ważny etap wypracowywania ostatecznego kształtu poszczególnych artykułów. Rezultaty grup roboczych stanowiły „budulec”, który powoli wypełniał „szkielet” traktatu przedstawiony przez przewodniczącego w październiku. Podczas etapów słuchania i analizy liczne kontakty pomiędzy członkami niewątpliwie przyczyniły się do wystąpienia procesu socjalizacji. Nie tylko członkowie prezydium wywierali znaczący wpływ na prace Konwentu. Także niektórzy delegaci zdobyli szacunek i uznanie dzięki swej wiedzy i zdolnościom interpersonalnym. Według Petera Normana do wyróżniających się osób należeli: • Elmar Brok, nieformalny przywódca koła Europejskiej Partii Ludowej; • Alain Lamassoure z EPP, autor ciekawych analiz i przemyślanych opinii; • Andrew Duff – lider koła Liberałów, przekonany federalista z Wielkiej Brytanii. On też jako pierwszy przekazał swój projekt Traktatu335; 334 335 P. Norman, op. cit., s. 84. Missions, objectives and competencies in a federal Union, 8.04.2002 roku, CONV 22/2 161 • Olivier Duhamel z PES, który publikował w internecie blog Konwentu336. Często polemizował z Giscardem starając się odkryć jego przekonania; • Johannes Voggenhuber, przez długi czas jedyny przedstawiciel Zielonych w Konwencie, konsekwentny krytyk przewodniczącego; • Lamberto Dini, były premier i długoletni minister spraw zagranicznych Włoch, jeden z twórców końcowego kompromisu; • Erwin Teufel, premier Badenii-Wirtembergii, chrześcijański demokrata, reprezentant Bundesratu; • Anne van Lancker, flamandzka socjalistka, jedna z głównych adwokatek zmian pod nazwą ‘Europa Socjalna’ • Danuta Hübner, która wybrała kurs pośredni pomiędzy „integracjonistami” a „międzyrządowcami”, popierając silną, przejrzystą Unię szanującą zasadę pomocniczości; • Peter Hain, ważna postać rządu Blaira, bronił wielu spraw uznanych za priorytetowe dla Wielkiej Brytanii; • Jens-Peter Bonde z EDD, zasiadający w PE od 1979, obrońca spraw przejrzystości Unii oraz krytyk brukselskiej biurokracji. Jak wskazuje Norman najważniejsi politycy Konwentu potrafili regularnie uzyskiwać poparcie dla swych propozycji ze strony kilkudziesięciu członków337. Stopniowo rosły wpływy rzeczników określonych opcji (federalistów, obrońców praw mniejszych państw, „międzyrządowców”). Przyczyniło się do wewnętrznej strukturyzacji Konwentu, który przestał być „bezkształtną magmą” i stał się ciałem politycznym, z frakcjami i nieformalnymi liderami. Miało to szczególne znaczenie, w końcowym etapie prac, gdy prezydium ugięło się wobec części żądań komponentów parlamentarnych. 5. Dyskusja o kształcie dokumentu końcowego Konwentu 336 www.d-s-f.net (1.06.2003). P. Norman, Actors, institution and process: observations as the Convention moves into its final months. Materiały z konferencji na Universytecie Harvarda The European Convention: a midterm review, 31 stycznia 2003 roku, www.ces.fas.harvard.edu/working_papers/Norman.pdf 337 162 Jak zostało już wspomniane w rozdziale opisującym deklarację z Laeken, nie wskazywała ona na konkretną formułę rezultatu Konwentu. Mógł to być raport, podobny do dokumentu Grupy Refleksyjnej z 1995 roku pokazującego, w którym kierunku toczyła się dyskusja i jakie problemy napotkała. Konwent mógł zawrzeć w nim także gotowe projekty artykułów lub sformułowań. Wynikiem Konwentu mogła być także sugestia, by podzielić traktaty na dwie części. Pierwsza, krótka, konstytutywna karta podstawowych zasad i reguł UE, zostałyby umiejscowiona „ponad” istniejącymi traktatami (opcja ta nazwana została „koncepcją kapelusza” (chapeau)338. Druga z części, byłaby szczegółowym dokumentem, zawierającym polityki i niuanse funkcjonowania instytucji. Przy takim założeniu zadaniem Konwentu byłoby sformułowanie tylko tej pierwszej, pozostawiając konferencji międzyrządowej opracowanie części drugiej. Zaletę tego rozwiązania stanowiła możliwość odejścia od zasady jednomyślności przy dokonywaniu zmian w zapisach dotyczących polityk. Krótka część pierwsza, na wzór „Deklaracji Praw Człowieka i Obywatela” z 1789 roku czy Konstytucji Stanów Zjednoczonych Ameryki (bez poprawek) miałaby walor legitymizujący Unię Europejską. Wydaje się, iż tego typu dokument miał na myśli Tony Blair, proponując określenie „Deklaracja zasad”. Niestety, dokument taki mógł podzielić losy wielu wcześniejszych deklaracji, które stały się specjalnością Rady Europejskiej, nie tworząc poważnych efektów prawnych czy medialnych. Wydaje się, iż opcja ta nie odpowiadała także samemu przewodniczącemu, który już w swej mowie inauguracyjnej zarysował wizję utworzenia traktatu konstytucyjnego, który zawierałby odpowiedzi na pytania z Laeken. Nie mógł on, zatem pozostać tekstem ogólnym. Idea ta znalazła swoich zwolenników także wśród członków Konwentu, z których wielu pragnęło stworzyć konstytucję „z krwi i kości” (fully fledged constitution)339. W czerwcu 2002 roku austriacka deputowana do PE Maria Berger (w randze zastępcy członka) zgromadziła 18 podpisów pod petycją, by prezydium zwróciło się do Komisji Europejskiej o przygotowanie projektu traktatu konstytucyjnego340. Została ona jednak odrzucona przez prezydium, jako niepotrzebne uchylenie się od tego zadania przez sam Konwent. W jego sekretariacie trwały prace nad możliwym kształtem 338 P. Norman, The accidental constitution.... op. cit., s. 63. P. Norman, op. cit., s. 63. 340 Motion for a decision on the preparation of a Constitutional Treaty, 10.07.2002, CONV 181/02 339 163 dokumentu końcowego. 15 czerwca 2002 roku doszło do „wycieku” nieoficjalnego projektu Traktatu Bazowego (Non-paper on Basic Treaty), w którym zaprezentowano możliwy schemat traktatu składającego się z jedenastu rozdziałów/tytułów oraz potencjały kształt wersji ‘chapeau’341. Nad sprawą tą pracował m.in. Hervé Bribosia, który wcześniej zajmował się tą kwestią w Europejskim Instytucie Uniwersyteckim we Florencji, pod okiem Guliano Amato342. Także w krajach członkowskich i kandydujących, a szczególnie w kręgach opiniotwórczych trwały rozważania nad docelowym kształtem nowego Traktatu. Sprawa „radykalnego uproszczenia” zyskała zwolenników, chociażby w Polsce343. Sprawą struktury traktatu zajmowali się w trakcie sierpniowych wakacji prawdopodobnie John Kerr i Valery Giscard d’Estaing344. Przedstawili oni wyniki swych prac na pierwszym powakacyjnym spotkaniu prezydium. Niektórzy jego członkowie, krytykowali później sposób, w jaki projekt został przygotowany345. Już na sesji plenarnej 12 września Giscard zadeklarował plenum, iż 28 października zostanie im przedstawiony „szkielet” nowego traktatu. Także inni członkowie Konwentu spędzili pracowite wakacje przygotowując swoje wersje traktatu. We wrześniu swoje projekty przedstawili Andrew Duff (PE -UK, ELDR), Robert Badinter (Senat, FR), Alain Lamassoure (PE-FR, EPP), oraz Elmar Brok (PE-RFN, EPP)346. Część z nich była krótka i treściwa. Na przykład projekt Duff’a liczył siedem stron, zaś analiza Lamassoure’a – czternaście. Inne zawierały bardziej szczegółowe rozwiązania, jak projekt Brok’a, który mieścił się na dziewięćdziesięciu stronach. Jak wskazuje Peter Norman celem tego ostatniego nie było zdobycie sympatii Giscarda, lecz przygotowanie Europejskiej Partii Ludowej/Demokratów Europejskich do zajęcia szczegółowych stanowisk w dalszej części prac Konwentu. 17 listopada 2002 roku Konwentowi przekazany został także popierany przez rząd brytyjski projekt Traktatu Konstytucyjnego przygotowany przez 341 www.euobserver.com 15.06.2002 P. Norman, op.cit., s. 64. 343 Jan Barcz, Tzw. traktat konstytucyjny – punkt wyjścia do dyskusji. Analiza na zamówienie MSZ, 3.07.2002, str. 5. 344 G. Stuart, The Making of Europe’s Constitution, London 2003, s. 20. 345 Na przykład Gisela Stuart stwierdziła, iż było zbyt mało czasu na formalną dyskusję i dokonanie poprawek. G. Stuart, The Making of Europe’s Constitution, London 2003, s. 20. 346 www.fedtrust.co.uk EU Constitution Project 342 164 Alana Dashwooda, byłego dyrektora służby prawnej (legal service) Rady Unii Europejskiej347. Projekty te znalazły się na nagłówkach gazet i utorowały drogę dokumentowi przygotowanemu przez Kerra i Giscarda. Jednocześnie prace zakończyły Grupy Robocze zajmujące się kwestiami ujednolicenia traktatów oraz miejscem Karty Praw Podstawowych. W ten sposób, dokładnie po ośmiu miesiącach prac, Konwent „dojrzał” do nakreślenia wizji rozwiązania końcowego. Podczas sesji 28 października 2002 roku prezydium przedstawiło dokument o nazwie „Wstępny projekt Traktatu Konstytucyjnego”, w którym zaproponowało strukturę nowego Traktatu348. Zastąpiłby on zarówno Traktat o Unii Europejskiej, jak i Traktat o Wspólnocie Europejskiej. Traktat Konstytucyjny został podzielony na trzy części. Pierwsza, poprzedzona preambułą, miałaby określać strukturę ustrojową. Kolejna wymieniałaby polityki UE oraz sposoby wprowadzania ich w życie. W trzeciej zawarte miały być zasady ogólne i przepisy końcowe. Poniżej przedstawiona jest szczegółowa struktura „szkieletu. Część pierwsza składałaby się z 46 artykułów, podzielonych na dziesięć tytułów: I. Definicja i cele Unii Europejskiej (art.1-4). II. Obywatelstwo Unii oraz prawa podstawowe (art. 5 i 6). III. Kompetencje i działania Unii (art. 7-13). IV. Instytucje Unii (art. 14-23). V. Wprowadzanie w życie działań Unii (art. 24-32). VI. Demokracja w Unii (art. 33-37). VII. Finanse art. (38-40). VIII. Działania Unii w świecie zewnętrznym (art. 41). IX. Unia i jej bezpośrednie otoczenie (art. 42). X. Członkostwo Unii (art. 43-46). Część druga została podzielona na cztery części: A. Polityki i działania wewnętrzne: 1. Wspólny Rynek, 347 348 Draft Constitutional Treaty of the EU and related Documents, 16.10.2002, CONV 345/1/02 REV 1. Preliminary Draft Constitutional Treaty, 28.10.2002, CONV 369/02. 165 2. Polityka Ekonomiczna i Monetarna 3. Polityki w innych specyficznych dziedzinach, 4. Bezpieczeństwo wewnętrzne 5. Obszary, w których Unia może podjąć działania wspierające B. Działania zewnętrzne C. Obrona D. Funkcjonowanie UE Część trzecia Traktatu zawierałaby postanowienia określające kwestię ciągłości prawnej traktatów, procedury ratyfikacji i wejścia ich w życie. Oprócz tego znalazłyby się tam kwestie języków oficjalnych, właściwości terytorialnej, protokoły oraz sposób wprowadzania zmian. Nie wdając się w szczegóły poszczególnych części oraz dyskusji, które wywołały, można uznać, iż pozytywny oddźwięk z jakim spotkał się „szkielet” świadczył o rysującym się w łonie Konwentu konsensie. Można też postawić tezę, iż październikowe posiedzenie było przysłowiowym „przejściem Rubikonu”. Konwent postanowił napisać traktaty od nowa, uprościć je i skonsolidować. W odróżnieniu od pierwszego Konwentu, którego zadanie zostało pełniej sprecyzowane, Konwent Giscarda potrzebował ośmiu miesięcy, by podjąć konsensualną decyzję o kierunku swych prac. Projekt strukturyzował prace, otwierając także nowe pola dyskusji (kwestia nazwy Unii, poruszona przez Giscarda)349. Także moment jego upublicznienia okazał się bardzo korzystny. „Szkielet” uprzedził szczegółowy projekt Komisji Europejskiej, znany pod nazwą „Penelope”, który ujrzał światło dzienne w grudniu 2002 roku. Miesiąc wcześniej, w listopadzie rządy Niemiec i Francji wymieniły swych członków Konwentu, nominując ministrów spraw zagranicznych Joschkę Fischera i Dominique’a de Villepin. Posunięcia te podniosły rangę obrad i wzmocniły polityczny efekt ewentualnego Traktatu. Nominacja Fischera była także odzwierciedleniem wzmocnionej pozycji niemieckich Zielonych po wyborach do Bundestagu. Część członków Konwentu obawiało się jego przemiany w „małą konferencję międzyrządową”. „Inwazja ministrów spraw zagranicznych” z Niemiec, Francji czy Grecji zakończyła jednak spekulacje o Konwencie 349 Przemówienie w College of Europe w Brugii, 2.10.2002 166 pozostającym jedynie miejscem dla dyskusji (talking shop). Także udział mediów i liczba relacji zwiększyły się znacząco. Wzmocniło to oczekiwanie, iż kluczowe decyzje zostaną podjęte na forum Konwentu, zaś konferencja międzyrządowa ograniczy się do zatwierdzenia rezultatu350. Jednakże, pomimo zmian w składzie członków, swoją pozycję stopniowo ugruntowało prezydium. Pomimo wzmożonej współpracy francusko-niemieckiej pomiędzy listopadem 2002 r. a styczniem 2003 r., wspólnie składane dokumenty pozostawały jedynie wkładem do debaty. Prezydium zachowało faktyczny monopol na przedkładanie propozycji artykułów. Po zakończeniu prac grup roboczych i styczniowej dyskusji o instytucjach, członkowie Konwentu rozpoczęli debatę nad kształtem konkretnych zapisów351. Szkielet Traktatu o Ustanowieniu Konstytucji dla Europy oraz rezultaty poszczególnych grup roboczych stały się podstawą do rozpoczęcia ostatniej fazy prac Konwentu – tworzenia projektu. Nowym impulsem okazał się także fakt zakończenia w Kopenhadze negocjacji z ośmioma krajami Europy Środkowej i Wschodniej oraz Maltą i Cyprem. Niewątpliwie wpłynęło to nie tylko na pozycję przyszłych członków UE i roli ich przedstawicieli w Konwencie, ale także uwidoczniło konieczność dokonania zmian w Unii liczącej 25 państw. Coraz więcej głosów sugerowało, iż tylko Konwent jest w stanie zaproponować daleko idące zmiany, które pozwoliłyby na sprawne funkcjonowanie Unii po rozszerzeniu. Wraz ze zbliżającymi się referendami w krajach przystępujących oraz potrzebą wytłumaczenia, czym jest Unia Europejska, uproszczenie struktur i procesów decyzyjnych stało się jeszcze bardziej widocznym priorytetem. Do dynamiki wewnętrznej Konwentu należy dodać wpływ wydarzeń zewnętrznych. Konieczne jest podkreślenie dwóch procesów na arenie międzynarodowej, które zasadniczo wpłynęły na przebieg obrad Konwentu. Pierwszym z nich było zakończenie negocjacji akcesyjnych przez dziesięć krajów z Europy ŚrodkowoWschodniej oraz basenu Morza Śródziemnego w grudniu 2002 roku. Fakt ten zmienił zasadniczo pozycję trzydziestu członków Konwentu, którzy mogli poczuć się bardziej pewnie w gronie obradujących. Sam proces negocjacji absorbował wielu członków 350 351 P. Norman, op.cit., s. 159. P. Norman, op. cit., s. 189. 167 Konwentu352. Drugim, było niewątpliwie gwałtowne pogorszenie się stosunków transatlantyckich i globalnych wobec konfliktu irackiego. Wydarzenia te angażowały bezpośrednio ministrów spraw zagranicznych zasiadających w Konwencie oraz znacząco utrudniły pracę nad artykułami o polityce zewnętrznej UE. 6. Problem instytucji Pytania dotyczące wizji poszczególnych instytucji zostały zadane Giscardowi już na jego pierwszym spotkaniu w Parlamencie Europejskim w marcu 2002 roku. Jednak przewodniczący wyraźnie starał się przesunąć faktyczną dyskusję na ostatni etap prac. Rozmaite koncepcje znalazły się w projektach traktatów, które przekazywane były prezydium. Jednak pierwsza prawdziwa dyskusja odbyła się już po publikacji wspólnego stanowiska francusko-niemieckiego i sesji Konwentu poświęconej instytucjom w styczniu 2003 roku. Kontrowersje wokół tej sprawy pokazały jasno, iż osiągnięcie konsensusu będzie niezmiernie trudne. Projekt Giscarda przedstawiony w kwietniu wywołał prawdopodobnie największy spór w łonie nie tylko Konwentu, ale także prezydium353. Do dziś trwa dyskusja, na ile postępowanie przewodniczącego złamało obowiązującą zasadę kolegialności „komitetu sterującego”. Z perspektywy czasu widać jednak, iż działanie Giscarda okazało się strategicznie bardzo skuteczne. Aby w pełni zrozumieć dyskusję dotyczącą instytucji, konieczne jest ukazanie jej szerszego tła354. Lepsze funkcjonowanie Unii było jednym z najważniejszych celów postawionych w Laeken. Jednak – w odróżnieniu od wcześniejszych kryteriów oceny – Laeken wzmocniło normy, takie jak demokracja, przejrzystość czy skuteczność. Różne warianty reformy instytucji wywołały największe kontrowersje w pracach Konwentu. Sprawy Komisji, Parlamentu, Rady i Europejskiego Trybunału Sprawiedliwośći przewijały się przez szesnaście miesięcy prac Konwentu. Jednakże Giscard świadom podziałów, jakie mogła ona wywołać oraz chcąc zachować kontrolę nad tymi zapisami, 352 Dotyczy to przede wszystkim delegatów rządów krajów kandydujących, takich jak Danuta Hübner (PL), Sandra Kalniete (LT) czy Peter Balazs (HU). 353 Stanowisko Hiszpanii oraz Polski na forum konferencji międzyrządowej. Opór małych państw wobec ograniczenia składu Komisji Europejskiej. 354 Szczegółowy opis znajduje się w: R. Trzaskowski, Dynamika reformy systemu podejmowania decyzji w UE, Warszawa 2005. 168 odsunął dyskusję nad nimi, aż do stycznia 2003 roku355. Jak wskazał w swym raporcie na szczycie RE w Kopenhadze, od końca stycznia 2003 Konwent miał wejść w fazę formułowania wniosków. Etap ten miał mieć dwa aspekty: redagowanie artykułów oraz zajęcie się kwestiami instytucjonalnymi356. Podejście takie wydaje się słuszne z dwóch powodów. Po pierwsze, wszystkie wcześniejsze dyskusje nad instytucjami koncentrowały się na problemie wpływu każdego z krajów, a nie zapewnieniu skuteczności i legitymizacji wśród obywateli. Po drugie, wraz z rozszerzeniem, które implikowało tzw. „rewolucję liczb” Unia Europejska nie mogła dłużej funkcjonować na dotychczasowych zasadach357. Zgodnie z deklarowaną filozofią, dla Giscarda kształt instytucji powinien odpowiadać ich funkcji, uzgodnionej na forum Konwentu. Równolegle przewodniczący starał się wybadać kształt możliwego kompromisu w trakcie swych wizyt w krajach członkowskich358. Podobnie jak w innych kwestiach, Konwent nie był tylko jednym z miejsc, gdzie zajmowano się sprawami instytucji. Był jednak jedynym, w którym zasiadali przedstawiciele zarówno Komisji, Rady jak i Parlamentu. Fakt ten jednocześnie utrudniał przekonywanie i negocjacje, gdyż każdy z nich był zainteresowany wzmocnieniem lub przynajmniej utrzymaniem względnego wpływu instytucji którą reprezentował. W ten właśnie sposób zachowywali się europejscy parlamentarzyści, których większość traktowała ideę Kongresu Narodów jako zagrożenie dla siły Parlamentu. Już w trakcie posiedzeń grup roboczych starły się różne wizje Unii. Także kwestie jednolitych ram 355 Można uznać, iż dyskusja na temat roli poszczególnych instytucji, ponownie podjęta w latach osiemdziesiątych podczas prac nad Jednolitym Aktem Europejskim ciągnie się nieprzerwanie do dnia dzisiejszego. Jak wskazuje David Galloway, The Treaty of Nice and Beyond. Realities and Illusions of Power, Sheffield 2001 s. 19 wszelkie reformy instytucji muszą zachowywać równowagę na trzech płaszczyznach: • w relacjach pomiędzy państwami narodowymi a UE; • wewnątrz tzw. trójkąta instytucjonalnego (Komisji, Rady i Parlamentu); • pomiędzy poszczególnymi państwami Unii. Dlatego zmiana jednego z elementów systemu musi skutkować dostosowaniem pozostałych. 356 Report submitted by V. Giscard d’Estaing, chairman of the European Convention to the Copenhagen European Council on 12 and 13 December 2002. http://european-convention.eu.int/docs/speeches/6321.pdf 357 Klasycznym przykładem jest tu wpływ rozszerzenia na szanse uzyskania większości w Radzie, na podstawie zapisów nicejskich. 358 W styczniu i lutym 2002 roku Giscard gościł w Madrycie, Rzymie, Berlinie, Londynie, Hadze i Sztokholmie. W kolejnych miesiącach sukcesywnie prowadził swą własną dyplomację, którą opisuje P. Norman, op. cit., s. 57-59. 169 prawnych Unii oraz uproszczenia procedur stanowienia prawa nie były neutralne z punktu widzenia Komisji, Trybunału i Parlamentu. Sprawy instytucji były szeroko dyskutowane poza Konwentem i szczególnie na tym polu tworzyły się sojusze rządów krajów członkowskich. Rządy Francji, Hiszpanii oraz Wielkiej Brytanii poparły utworzenie stanowiska stałego przewodniczącego (sekretarza) UE, który kierowałby obradami Rady Europejskiej. Propozycja ta, od nazwisk jej zwolenników: Aznara, Blaira i Chiraca została nazwana „propozycją ABC”359. Wywołała ona jednak silny opór zwolenników metody wspólnotowej, którzy obawiali się zdominowania Unii przez rządy największych państw i Radę Europejską. W trakcie dyskusji w Konwencie i poza nim, stało się powoli klarownym, iż sprawy instytucji mogą zostać rozwiązane jedynie w wyniku połączenia następujących elementów: • składu i kompetencji Komisji; • pozycji i kompetencji Ministra Spraw Zagranicznych; • uprawnień legislacyjnych oraz budżetowych PE, oraz jego prawa do wyboru przewodniczącego Komisji; • systemu monitorowania zasady pomocniczości (ewentualnego powołania Kongresu Narodów); • nowego umiejscowienia Rady Europejskiej w strukturach Unii (wzmocnienie jej roli jako organu sterującego, ale niekoniecznie wykonawczego); • uproszczenia pracy Rady Ministrów oraz wzmocnienia pozycji osób przewodniczących jej obradom360. Ostatnią z wyżej wymienionych spraw zajęła się Rada Europejska w Sewilli, która ograniczyła liczbę składów Rady oraz ustaliła wzmocnienie roli przewodniczących361. Jednakże dalej idące propozycje wymagały zmian traktatowych oraz kompleksowego porozumienia. Forsowana przez Hiszpanię i Wielką Brytanię propozycja zastąpienia rotacyjnej prezydencji UE, przez stałego przewodniczącego, spotkała się z twardym 359 P. Norman, op. cit., s. 73. Cover note from the Preasidium to the Convention: the functioning of the institutions, 10.01.2003, CONV 477/03. 361 Konkluzje Rady Europejskiej w Sewilli, czerwiec 2002 www.ukie.gov.pl 360 170 oporem krajów małych, które respektowanie swoich interesów utożsamiały z silną pozycją Komisji Europejskiej. Ta ostatnia miała jednak poważne problemy z uzgodnieniem swego własnego stanowiska wobec prac Konwentu. Co prawda, już 22 maja 2002 roku przedstawiono pierwszy dokument na temat reform w Unii, był on jednak ogólny, rozczarowując członków Konwentu, którzy liczyli, iż stworzy on strukturę dla dalszych prac362. Przygotowanie kolejnego dokumentu Komisji znacznie się przeciągnęło. Oficjalny dokument przyjęty przez kolegium komisarzy pod nazwą „Pokój, Wolność i Solidarność dla Unii Europejskiej”363 został przekazany Konwentowi dopiero w grudniu 2002 roku. Jednakże w tym samym czasie Romano Prodi przedstawił znacznie bardziej federalistyczny projekt współpracowników364. Traktatu Prawie – „Penelopę”, równoczesne przygotowaną opublikowanie przez dwóch, swoich wzajemnie niespójnych dokumentów w grudniu 2002 roku świadczyło o sporach wewnątrz Komisji. Osłabiło to znacznie jej wpływy oraz zdezawuowało tradycyjnie pełnioną rolę twórcy kompromisów365. Równocześnie wiele z cząstkowych propozycji, składanych przez rządy oraz polityków europejskich znacząco zmieniało kształt „egzekutywy UE”. Uzgodnienia z Kopenhagi w sprawie rozszerzenia postawiły ponownie na forum kwestię składu Komisji i podziału kompetencji pomiędzy komisarzy. Przewodniczący Romano Prodi powrócił do swych wcześniejszych propozycji dotyczących utworzenia „gabinetu wewnętrznego” składającego się, z co najwyżej 10 członków. Grupa robocza ds. Działań zewnętrznych zaproponowała zaś połączenie stanowisk Wysokiego Przedstawiciela ds. Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa oraz Komisarza ds. Spraw Zewnętrznych (tzw. double-hatted foreign minister) w celu zapewnienia lepszej koordynacji ich działań. Próbą rozwiązania tego swoistego „węzła gordyjskiego” była wspólna propozycja francusko-niemiecka z 13 stycznia 2003 roku, w której oba kraje zaproponowały podwójne przewodnictwo UE (poprzez przewodniczącego Rady Europejskiej wybranego 362 P. Norman, op. cit., s. 162. For the European Union Peace, Freedom, Solidarity - Communication from the Commission on the institutional architecture, 5.12.2002, CONV 448/02 364 http://europa.eu.int/constitution/futurum/documents/offtext/const051202_en.pdf 4 grudnia 2002 roku. 365 Szerzej na temat znaczenia „Penelopy” pisze: A. Dauvergne, L’Europe en otage? Histoire secrète de la Convention, Paris 2004, s. 114. 363 171 przez szefów państw i rządów oraz przewodniczącego Komisji wybieranego przez Parlament Europejski). Poparły one także ideę powołania ministra spraw zagranicznych odpowiedzialnego zarówno wobec Rady, jak i Komisji (double-hatted foreign minister). Każde rozszerzenie głosowania w Radzie miało automatycznie wprowadzać stosowanie procedury współdecydowania z Parlamentem. Rady Ministrów zajmujące się polityką zagraniczną, sprawami wewnętrznymi i sprawiedliwości, gospodarką i finansami, oraz Eurogrupa miały wybierać przewodniczących na okres dwóch lat366. Obecność ministrów spraw zagranicznych Francji i Niemiec przyczyniła się do tego, iż dyskusja nad instytucjami przeniosła się na forum Konwentu. Powyższa propozycja wywołała ogólny sprzeciw członków Konwentu, podczas sesji plenarnej 20-21 stycznia poświęconej instytucjom UE. Większość delegatów uznała, iż proponowany kompromis nie tylko nie rozwiązuje istniejących problemów, ale dodatkowo tworzy nowe potencjalne konflikty. Wbrew woli wielu członków stała się jednak ważnym punktem odniesienia dla projektu artykułów przygotowanych przez Giscarda. Po spotkaniu Rady Europejskiej w Atenach 16 kwietnia, gdzie Giscard zasięgnął opinii Rady w sprawach instytucji, przedstawił on swe własne propozycje 22 kwietnia 2003 roku367. Pomimo faktu, że nie przetrwały one w swej oryginalnej formie nawet jednego dnia, wskazywały, iż rozpoczął się ostatni najtrudniejszy etap prac. W tym czasie Konwent był już mocno zaangażowany w negocjacje nad artykułami pozostałych części traktatu. Kwestiami dzielącymi delegatów był nie tylko spór między państwami małymi i dużymi, ale także kwestia Iraku i stosunku wobec Stanów Zjednoczonych. 7. Tworzenie projektu Traktatu Już 19 grudnia 2002 roku prezydium Konwentu uzgodniło, iż jego spotkania staną się częstsze i będą trwały cały dzień. Dyskusje nad kolejnymi artykułami trwały odpowiednio 4 dni w styczniu, lutym i marcu, 5 dni w kwietniu oraz 8 w maju 2003 roku. 6 lutego tegoż roku prezydium przedstawiło projekt pierwszych 16 artykułów nowego Traktatu dotyczących wartości, celów oraz kompetencji Unii. W odpowiedzi na nie 366 Contribution franco-allemande à la Convention Européenne sur l’architecture institutionnelle de l’Union, 16.01.03, CONV 489/03. 367 P. Norman, op. cit., s. 224. Treść propozycji Giscarda, s. 343. 172 wpłynęło prawie 1200 poprawek. Projekty artykułów pierwszej części zostały przedstawione na kolejnych sesjach przed świętami Wielkanocy. Artykuły 24-33 dotyczące wykonywania kompetencji - 27 lutego, finansów - 17 marca, zaś życia demokratycznego Unii (art. 33-37) oraz członkostwa (43-46) – 4 kwietnia 2003 roku. Artykuły dotykające kwestii najbardziej kontrowersyjnych: stosunków zewnętrznych, Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa oraz Obrony, a także tytułu IV (instytucji UE) zostały przekazane jako ostatnie 23 kwietnia. Dopiero więc wtedy delegaci dysponowali pierwszą wersją części I Traktatu. Na część dotyczącą polityk musieli czekać do końca maja 2003 roku. Aby ukazać trudność materii prac, wystarczy wskazać, iż dokument dotyczący stosunków zewnętrznych liczył 73 strony. Wynikało to z tego, iż odnosił się on do różnych części i tytułów Traktatu (np. cele UE, instytucje czy tytuły B i C części dotyczącej polityk). Do swych propozycji prezydium załączyło specjalne tabele, na podstawie których można było określić, które artykuły znajdowały się już w traktatach, a które stanowiły nowość w prawie unijnym. Posługiwanie się wszystkimi dokumentami oraz stosami poprawek wymagało poważnego wysiłku ze strony wszystkich uczestników. W trakcie prac okazało się także, iż nie wszystkie sprawy zostały rozstrzygnięte przez grupy robocze. Dlatego zdecydowano o powołaniu węższych forów debat – tzw. kół dyskusyjnych (discussion circles)368. W lutym 2003 roku prezydium wprowadziło nowy, innowacyjny sposób rozważań nad kontrowersyjnymi sprawami szczegółowymi, które nie zostały ustalone przez grupy robocze. Miały temu służyć tzw. koła dyskusyjne (discussion circles), których zadaniem było przygotowanie projektów konkretnych rozwiązań. Na sesji 6-7 lutego 2003 r. Giscard ogłosił, iż liczebność kół zostanie ograniczona do kilku przedstawicieli każdego z komponentów. Ostatecznie powołano trzy koła dyskusyjne. Pierwsze z nich, pod kierunkiem Antonio Vitorino zajmowało się kompetencjami Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości369. Jego raport został przedstawiony 25 marca, jednakże jego prace były kontynuowane (jurysdykcja ETS nad polityką zagraniczną i bezpieczeństwa) do 16 368 Summary report on the plenary session – Brussels 6 and 7 February 2003, 13.02.2003 r., CONV 548/03, s. 13. 369 ‘Discussion circle’ on the Court of Justice, 7.02.2003, CONV 543/03. 173 kwietnia. Kolejne koło dyskusyjne pod kierunkiem Henninga Christophersena obradowało nad zmianami w procedurze budżetowej w okresie 13 marca – 14 kwietnia 2003 roku370. Jego raport końcowy postulował usunięcie podziału na wydatki obowiązkowe i nieobowiązkowe, jednakże prezentował różne opcje jednolitej procedury. Trzecie koło dyskusyjne pod kierunkiem Inigo Mendeza de Vigo zajęło się sprawą dochodów własnych371. Równolegle trwały też prace grupy prawników, oddelegowanych z Komisji, Rady i Parlamentu, którzy przygotowywali projekt części trzeciej traktatu dotyczącego polityk. Jednakże kwestie, którymi wcześniej zajmował się Konwent: sprawiedliwość i sprawy wewnętrzne, polityka zagraniczna i bezpieczeństwa, oraz zarządzanie gospodarcze (economic governance) zostały pozostawione sekretariatowi oraz prezydium. W liście z 8 maja 2003 roku przewodniczący nakreślił plan pracy ostatnich tygodni, zapowiadając, iż pod koniec miesiąca członkowie Konwentu otrzymają projekt całego traktatu (także część dotyczącą polityk). Dopiero 30 i 31 maja delegaci otrzymali pełną wersję traktatu uzgodnioną przez prezydium. Pozostawiało to bardzo ograniczony czas na przedstawienie ostatecznych poprawek. 7.1 Poprawki Sposób osiągania porozumienia co do kształtu tekstu jest jednym z najważniejszych elementów pokazujących strukturę instytucji. Prezydium jako takie miało, zgodnie z deklaracją z Laeken, nadawać impet pracom Konwentu. Na zasadzie analogii do pierwszego Konwentu stało się ono organem tworzącym podstawowe wersje artykułów, wobec których członkowie zgłaszali poprawki. Nie wprowadzono żadnych ograniczeń, co do minimalnej liczby podpisów pod projektem zmian. W związku z tym ilość faktycznie otrzymanych poprawek wobec projektów prezydium okazała się ogromna. Na przykład do projektu pierwszych 16 artykułów członkowie Konwentu zaproponowali ponad 1000 poprawek. W sprawach polityki zewnętrznej czy instytucji ich liczba osiągnęła 1500. Sytuacja taka pozostawiała 370 ‘Discussion circle’ on the budgetary procedure, 13.03.2003 CONV 612/03. ‘Discussion circle’ on own resources, 31.03.2003, CONV 654/03. Jego prace trwały od 31 marca do 8 maja 2003 roku. 371 174 prezydium spory margines swobody, które z nich uzna za warte wzięcia pod uwagę, które mają poparcie większości członków oraz gdzie leży granica ustępstw. Sekretariat wykonywał olbrzymią pracę tworząc opracowania dzielące poprawki wedle artykułów i kwestii, do których się odnosiły. Przed sesjami dotyczącymi poszczególnych spraw członkowie Konwentu otrzymywali wielostronicowe opracowania, na podstawie których można było określić zakres poparcia dla poszczególnych zmian oraz liczbę ewentualnych przeciwników. Wydaje się, iż praca Sekretariatu ułatwiła także wzajemne rozpoznanie delegatów, zajmujących podobne stanowiska. Jednakże linii podziału było zbyt wiele, by można było skutecznie przeforsować pewne poprawki na zasadzie grup ‘ad hoc’. Dlatego w końcowej fazie Konwentu dominujące znaczenie uzyskały dwa sposoby lobbyingu: poprzez grupy partyjne oraz w ramach tzw. komponentów372. Po otrzymaniu przez członków Konwentu pierwszych wersji poprawionych artykułów, klarowne stało się, iż ich najsilniejszą bronią, będzie tworzenie szerszych sojuszy na rzecz uwzględnienia zapisów, uznanych przez nich za niezbędne. Taką właśnie strategię przyjęli Elmar Brok oraz Andrew Duff, którzy sterowali odpowiednio grupami politycznymi Europejskiej Partii Ludowej oraz Liberałów373. Jednakże sesje 4-6 oraz 11-13 czerwca, a także ostatnia sesja Konwentu 9-10 lipca, poświęcona zmianom w części III, należały przede wszystkim do negocjacji pomiędzy prezydium a komponentami (PE, parlamenty narodowe, przedstawiciele rządów, Komisja). Sukces Konwentu został zapewniony parlamentarzystami narodowymi 7.2 374 poprzez silną współpracę członków PE z . Końcowe tygodnie prac Nie podejmując się opisu zmian prawnych, których dotyczyły negocjacje, należy zauważyć, iż pod koniec maja wiele wskazywało, iż nie uda się opracować kompromisowej wersji traktatu. Najbardziej kontrowersyjne kwestie instytucji dyskutowano na sesji 15-16 maja 2003 roku, w czasie której trudno było zaobserwować 372 B. Crum, Politics and Power in the European Convention, ‘Politics’” 2004, nr 24, s. 4. G. Grevi The last week of the Convention. Boulevard or Minefield, ‘Challenge Europe’, on-line journal 8.06.2003, www.theepc.net 374 P. Norman, op.cit., s. 289-299 373 175 zbliżenie opinii. Doszło raczej do dalszej ich polaryzacji. Przedstawiciel rządu austriackiego, Hannes Farnleitner zaproponował nawet powrót do idei zaprezentowania różnych wariantów, jako sposobu wyjścia z impasu. Spór dotyczył przede wszystkim kompromisu z Nicei , którego zażarcie bronił Alfonso Dastis, uzyskując poparcie rządów 8 krajów, aktualnych i przyszłych członków375. Ich wspólny dokument z 28 maja pod nazwą „Konstytucja dla wszystkich”, pokazywał, iż wzajemne koncesje państw, uwzględniające interesy pozostałych, mogą powstrzymać reformatorskie plany przewodniczących. Także do samego końca 16 mniejszych krajów sprzeciwiało się utworzeniu stanowiska stałego przewodniczącego Rady Europejskiej. Siły opowiadające się za utrzymaniem status quo, pozostawały więc znaczące. Także w połowie maja okazało się, iż samo prezydium jest wewnętrznie podzielone i nie potrafi uzgodnić kompromisowych rozwiązań w sprawie instytucji376. Dość nieoczekiwanie w sukurs przewodniczącym przyszła konstruktywna postawa parlamentów narodowych oraz PE. Każdy z tych komponentów, które spotykały się przed posiedzeniami Konwentu w czerwcu, ograniczył swe żądania do spraw najważniejszych, które zostały wspólnie przedstawione przewodniczącym. W gronie członków parlamentów narodowych nastąpiła oddolna samoorganizacja, która częściowo podważyła mandat ich przedstawicieli w prezydium. Na czele „integracjonistów” stanęli René van der Linden (chrześcijański demokrata z Holandii), Lamberto Dini (włoski liberał) oraz Jürgen Meyer z niemieckiej SPD377. Wsparci przez Mariette Giannakou z Grecji przekonali oni większość pozostałych członków komponentu, by walczyć wspólnie o konkretne rozwiązania. Świetnie zorganizowana delegacja Parlamentu Europejskiego także przedstawiła projekty konstruktywnych poprawek, które w połączeniu z pozytywnym nastawieniem komponentu parlamentów narodowych dały prezydium poparcie konieczne dla wybrnięcia z impasu378. 375 A. Leparmentier, Madrid, aidée par Londre, organise le blocage de la Convention européenne, Le Monde, 1-2.06.2003 r. W skład grupy wchodzili oprócz Hiszpanii przedstawiciele Wielkiej Brytanii, Polski, Szwecji, Irlandii, Austrii, Cypru oraz Litwy. 376 P. Norman, op. cit., s. 262. 377 Ibidem, s. 289. 378 Ibidem, s. 290. 176 Także dzięki błyskotliwej dyplomacji i taktycznym ustępstwom udało się Jean– Luce Dehaene rozbić „sieć poparcia”, na której w prezydium bazował Alfonso Dastis379. W trakcie kolejnych spotkań komponentów i „komitetu kierującego” udało się opracować końcowy kompromis, oparty na dalszych ustępstwach w sprawie instytucji oraz zapisowi o tzw. klauzuli przejściowej passarelle, który umożliwiał w przyszłości odejście od głosowania jednomyślnego. W ten sposób Konwent osiągnął kompromis, który został przedstawiony Radzie Europejskiej w Porto Carras 20-21 czerwca 2003 roku. Na szczycie tym przewodniczący Konwentu, Valery Giscard d’Estaing, przedstawił rezultaty prac Konwentu nad pierwszymi dwoma częściami traktatu. Ograniczone do poprawek technicznych zmiany w pozostałych dwóch, miały zostać zakończone na dodatkowych sesjach przewidzianych na lipiec. Pomimo wielu kontrowersji na szczycie w Porto Carras projekt został uznany za „dobrą podstawę do rozpoczęcia prac konferencji międzyrządowej”. Jedynie premierzy Jean-Claude Juncker, Wolfgang Schüssel oraz Leszek Miller wyrazili otwarcie swoją rezerwę wobec projektu traktatu380. Praca nad poprawkami do części trzeciej okazała się trudniejsza niż oczekiwano. Nad prezydium i Konwentem zawisła po raz kolejny groźba blokady wobec otwartego sprzeciwu Francji i Niemiec w sprawie rozszerzenia głosowania kwalifikowaną większością głosów w drażliwych dla nich kwestiach. Po raz kolejny jednak użycie dyplomatycznych sformułowań oraz ustępstwa wobec komponentów parlamentów umożliwiły ostateczną zgodę. Szczególnie lipcowe sesje pokazały, iż przewodniczący przywiązywał dużą uwagę dla poparcia projektu przez duże kraje: Wielką Brytanię, Francję oraz RFN. Nierówne traktowanie żądań państw leżało u podstaw przyszłego konfliktu, który sparaliżował IGC. 18 lipca 2003 roku Valery Giscard d’Estaing uroczyście przekazał projekt Traktatu Silvio Berlusconiemu, pełniącym funkcję przewodniczącego RE. Obok oficjalnego projektu przekazany został także Raport Mniejszości381. 7.3 Mechanizm osiągania porozumienia 379 Ibidem, s. 281. Ibidem, s. 300. 381 A. Dauvergne, op. cit., s. 308. 380 177 W pracach wszelkich organów działających na zasadzie wspólnego uzgadniania stanowisk, najgłośniej słyszalne są głosy przeciwników, których argumenty nie zostały uwzględnione. Członkowie gremium, zadowoleni z propozycji przewodniczącego, wolą nie afiszować się satysfakcjonującymi kompromisami, gdyż to obniża ich pozycję przetargową w innych kwestiach. Na podobnej zasadzie działają środki przekazu, które inaczej niż np. podczas szczytu w Kopenhadze (sic!) podkreślają raczej niedociągnięcia i słabości projektu. Właśnie w końcowym etapie prac kluczowe okazały się kontakty pomiędzy delegatami oraz stworzenie czegoś na kształt ducha Konwentu. Należy pamiętać, iż zarówno przewodniczący, prezydium jak i plenum działali w granicach wzajemnej akceptacji. Bez zgody którejkolwiek ze stron, sukces, na którym zależało większości, nie byłby możliwy. Pozycja projektu Giscarda wśród szefów państw i rządów była pochodną sukcesu Konwentu. Im szersze poparcie polityków, którzy przecież liczyli się na scenie narodowej (np. Józef Oleksy, Peter Hain, Joschka Fischer, Jacques Santer czy Jürgen Meyer), tym projekt, przedłożony przez Giscarda mógł cieszyć się większym poważaniem przywódców decydujących podczas IGC. W tym właśnie mechanizmie należy doszukiwać się źródeł wzajemnych ustępstw prezydium i plenum. Kolejnym mechanizmem stymulującym osiągnięcie konsensu były ambicje polityczne członków Konwentu. Ich pozycja na arenie wewnętrznej zależała także od sukcesu ich prac. Jeżeli wynikiem 16 miesięcy obrad okazałby się jedynie zbiór rekomendacji dla Rady Europejskiej, to jego rola zostałaby prawdopodobnie sprowadzona do wyników Grupy Refleksyjnej powołanej przed IGC roku 1996, której rekomendacje zostały w dużej mierze pominięte382. Tylko projekt mocno umocowany w realiach politycznych, a jednocześnie na tyle ambitny, by wzmocnić sprawność i czytelność Unii Europejskiej, mógł sprawić, iż jego ‘ojcostwo’ stałoby się chlubą jego autorów. Dla wielu polityków była to jedyna i niepowtarzalna szansa zapisania się na kartach historii. 382 Ciekawa analiza przygotowania IGC znajduje się w: Leszek Jesień, Po Amsterdamie, przed poszerzeniem. Panorama polityczna UE, Warszawa 1998. 178 Ważnym elementem dynamiki prac Konwentu była stopniowa ewolucja prezydium z komitetu określającego agendę w ciało przygotowujące projekty artykułów. Świadczyło to o podniesieniu prestiżu tego organu, co nie zostało w pełni przewidziane przy wybieraniu jego członków. Dotyczyło to przede wszystkim reprezentantów parlamentów narodowych: Giseli Stuart i Johna Brutona, którzy nie cieszyli się wystarczającym autorytetem. Przyczyniło się to do kluczowej roli grup politycznych w końcowych tygodniach prac. Prezydium potrzebowało swego rodzaju partnera ze strony plenum, dla ograniczenia liczby kluczowych poprawek. Rolę tę spełniły trzy grupy partyjne: Europejska Partia Ludowa (Elmar Brok), Partia Europejskich Socjalistów (Guliano Amato oraz Klaus Hänsch) oraz liberałowie (Andrew Duff i Lamberto Dini)383. Trudno jest wskazać, kiedy dokładnie rozpoczął się proces zbliżenia parlamentarzystów narodowych z europejskimi. Niewątpliwie szesnaście miesięcy wspólnych prac go umożliwiło. …’W pierwszych dniach Konwentu istniało przekonanie o konkurencji, jeśli nie konfrontacji pomiędzy delegatami parlamentów narodowych i PE. Wydawało się pewnym, iż reprezentanci PE posiadają jasną i uzgodnioną strategię wzmocnienia siły i wpływów swej instytucji. Podkreślano ich silne strony – regularne kontakty i wsparcie instytucjonalne. Z biegiem czasu okazje do współpracy w grupach roboczych i rodzinach politycznych umożliwiły budowę wzajemnego zaufania oraz uznanie potencjalnego wpływu grupy, która po zsumowaniu liczyła ponad siedemdziesiąt procent wszystkich delegatów. Okazało się to szczególnie cenne, gdy doszło do uzgadniania końcowych decyzji384. 8. Podsumowanie Konwent spotykał się przez prawie siedemnaście miesięcy, przeciętnie co trzy tygodnie na dwudniowych sesjach, które zaczynały się zazwyczaj po południu dnia pierwszego i kończyły dnia następnego. Przed przerwą wakacyjną odbyło się siedem 383 384 P. Norman, op. cit., s. 22. Ibidem, s. 10. 179 spotkań. Dopiero na ósmej sesji po wakacjach (6 lutego 2003 roku) przedstawiono projekt pierwszych 16 artykułów. Dziesięć sesji pracy nad artykułami, w tym dwie trzydniowe, były konieczne, by ustalić część I i II, przed czerwcowym spotkaniem Rady Europejskiej w Salonikach. Kolejne dwa spotkania były konieczne by znaleźć kompromis w sprawie części III i IV385. W sumie 207 członków Konwentu spotykało się w Brukseli 27 razy. To że sesje plenarne trwały w sumie jedynie 56 dni skrywa faktyczny zakres prac, które w ostatnich miesiącach Konwentu toczyły się praktycznie bez przerwy. Trudno także ocenić całość obrad grup roboczych, spotkań frakcji, kół dyskusyjnych oraz prac prezydium. Dlatego niemożliwe jest oparcie oceny Konwentu jedynie na podstawie prac plenarnych. Nadawały one jednak pewien stały rytm. Niewątpliwie Konwent był najbardziej kompleksowym procesem przygotowywania zmiany traktatów. Pomimo analogii do Konwentu opracowującego Kartę Praw Podstawowych, zakres prac i rozmach drugiego Konwentu przyćmiły prace jego poprzednika. Prawie siedemnaście miesięcy obrad oraz ich wyniki stanowią jedną z najszerszych form dyskusji i negocjacji nad sprawami UE. Można także stwierdzić, iż był to okres wzmożonej uwagi mediów. Osobną kwestią pozostaje to, iż jakość oraz spójność Traktatu Konstytucyjnego wciąż są tematem uzasadnionej krytyki. Etap słuchania pełnił zasadniczą rolę, umożliwiając odkrycie wspólnych poglądów różnych członków. Osobiste relacje były ułatwione brakiem spraw, które zasadniczo dzieliły uczestników. Dużo energii pochłonęła też organizacja szerokich konsultacji społecznych. Okres ten pozwolił na refleksję, w jakim kierunku powinny potoczyć się prace Konwentu. W miarę ich postępu rosło przekonanie, iż nie wystarczy sporządzenie raportu z sugestiami pojedynczych poprawek. Zadanie zasypania „fosy” pomiędzy obywatelami a systemem Unii zostało zinterpretowane jako konieczność dokonania zmian w strukturze traktatów. Utworzenie grup roboczych jest znakiem parlamentaryzacji negocjacji traktatów. Stanowi to największą zmianę w stosunku do konferencji międzyrządowej. Niektóre z grup były bardziej techniczne (uproszczenie, KPP), inne głównie polityczne (obrona, sprawy zagraniczne). Szeroko krytykowany był sposób rozstrzygnięcia kwestii instytucjonalnych w ciągu ostatnich ośmiu tygodni prac (22 kwietnia – 13 czerwca). 385 www.european-convention.eu.int 180 Ujawnienie się silnych podziałów i częściowego powrotu do natury międzyrządowej świadczy o ograniczeniach Konwentu. O końcowym kształcie projektu zadecydowały następujące elementy. Po pierwsze, z biegiem czasu zbliżeniu uległy poglądy przewodniczącego i przeważającej większości członków co do kształtu końcowego dokumentu. Po drugie, Konwent stopniowo uzyskał pozycję dominującą w procesie dyskusji o przyszłości Unii. Przyczyniło się to do przeniesienia na jego forum kluczowych negocjacji. Po trzecie, członkowie prezydium, a przede wszystkim przewodniczący starali się brać pod uwagę zdanie rządów największych państw Unii. Po czwarte, porozumienie parlamentów narodowych i PE okazało się kluczowe dla uzyskania pewnych koncesji za cenę poparcia całego projektu. Prace Konwentu potwierdzają wiele z tez instytucjonalizmu racjonalnego wyboru. Wskazać należy niewątpliwie na zasadniczy wpływ Valerego Giscarda d’Estaing na ustalenie przebiegu obrad (agenda setting). Kolejność zajmowania się konkretnymi kwestiami miała dalekosiężne skutki dla kształtu ostatecznych rozwiązań. Także alokacja czasu na poszczególne etapy i późne przedstawienie pełnej wersji traktatu wzmocniły pozycję prezydium względem rozproszonego plenum. Dopiero jego organizacja wokół partii politycznych oraz wybijających się jednostek odmieniła układ sił. By w pełni wyjaśnić prace Konwentu należy jednak wziąć pod uwagę nie tylko „końcową rozgrywkę”, ale decyzje podejmowane wcześniej, szczególnie w ramach grup roboczych. 181 ... Wdzięczni członkom Konwentu Europejskiego za przygotowanie projektu niniejszej Konstytucji w imieniu obywateli i państw Europy, ... -fragment preambuły Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy Rozdział V. Reakcje polityczne. Próby teoretycznego ujęcia prac Konwentu Jeszcze przed zakończeniem prac Konwentu nastąpiło wzmożone zainteresowanie mediów i komentatorów. Reakcje koncentrowały się na bardzo różnych aspektach obrad Konwentu oraz projektu Traktatu Konstytucyjnego, w zależności od zainteresowań, poglądów oraz interesów poszczególnych komentatorów. Ze względu na ograniczony zakres tematyczny pracy należy podzielić te dyskusje ze względu na ich przedmiot. Pierwsza dotyczyła samego Konwentu, charakteru jego prac oraz podejmowanych decyzji. Osobne rozważania, które stopniowo zyskały pozycję dominującą, dotyczyły projektu Traktatu oraz jego możliwego wpływu na proces integracji europejskiej. Trzecim elementem spadku po Konwencie był proces związany z ratyfikacją Traktatu, który nigdy w historii Unii nie wzbudził tyle emocji oraz zainteresowania. Sam Konwent jedynie przez krótki czas znalazł się w centrum zainteresowania prasy i polityków. Apogeum miało miejsce w czasie ostatnich miesięcy jego prac. Potem, wraz z nabieraniem tempa przez konferencję międzyrządową oraz rosnących sporów o konkretne zapisy, Konwent znalazł się w cieniu samego Traktatu. Niepowodzenie szczytu Rady Europejskiej w grudniu 2003 roku przesunęło uwagę komentatorów na rozgrywki między rządami. Fiasko szczytu było porażką tych, którzy postulowali przyjęcie Traktatu w wersji Konwentu. Zahamowanie postępów IGC, było na rękę politykom postulującym, iż projekt przekazany przez Valerego Giscarda d’Estaing nie jest przedmiotem konsensu i dalsze negocjacje są w pełni uprawnione. Parlament Europejski starał się wywierać nacisk, by Traktat został podpisany przed zbliżającymi się wyborami europejskimi, jednakże członkowie Konwentu, nie zasiadający w rządach, przestali mieć wpływ na bieg wydarzeń. Uzgodnienie Traktatu w czerwcu 2004 roku skierowało uwagę dziennikarzy i analityków na problemy jego ratyfikacji. Przebieg prac Konwentu stanowił jeden z argumentów zarówno zwolenników jak i przeciwników Traktatu, nie stał się on jednak dominującym elementem dyskusji. Można stwierdzić, iż sprawa Konwentu została w pewien sposób odsunięta od centrum debaty. Dopiero negatywny wynik referendów we Francji i Holandii podważył dominujący ton dyskursu. Kolejny etap refleksji zainicjowany w czerwcu 2005 roku umożliwia rzeczową dyskusję dotyczącą zasadności spisania konstytucji oraz metody Konwentu. Zarówno w trakcie obrad Konwentu, jak i po jego zakończeniu powstały liczne publikacje badające go z różnych perspektyw. Jawność jego prac, łatwy dostęp do dokumentów oraz otwartość wielu uczestników sprawiają, iż Konwent jest atrakcyjnym przedmiotem weryfikacji wielorakich teorii i hipotez. Poczynając od analiz badających Konwent z perspektywy realistycznej, a kończąc na analizie dyskursu możemy zaobserwować spór wewnątrz nauk politycznych. Postaram się przytoczyć najciekawsze argumenty i spostrzeżenia wybranych autorów. Dla uporządkowania analizy pozwolę sobie podzielić debatę na kilka wątków. Pierwszym poziomem analizy powinna być odpowiedź na pytanie, na ile projekt Konwentu wpłynął na prace Konferencji Międzyrządowej? Co w dalszym procesie okazało się decydujące: siła Konwentu czy interesy poszczególnych państw? Jakie emocje wzbudził projekt i jak wpłynęły one na dalszy przebieg integracji? Dopiero po takiej analizie można postawić kolejne pytanie. Brzmi ono dosyć trywialnie, lecz leży u podstaw naszych zdolności rozumienia. Czym był Konwent? Najbardziej klasycznym podejściem do tego problemu jest cytowana w rozdziale pierwszym analiza sugerująca trzy scenariusze: think-tanku, konstytuanty oraz miejsca tworzenia podstaw normatywnych UE. By przyporządkować Konwent do jednego z nich należy przeanalizować czy stanowił on organ autonomiczny, w jaki sposób podejmowano decyzje i jakie znaczenie miał jego dokument końcowy? Po rozważaniach nad naturą Konwentu warto się zastanowić, kto miał decydujący wpływ na jego prace. Czy można tu zastosować analizę racjonalnego wyboru w oparciu o podejście liberalnej współpracy międzyrządowej? Które państwa miały większy wpływ na końcowy rezultat? Jaka była rola poszczególnych komponentów? Kto 183 dokonywał ustalania agendy? Czy może dla określenia prac Konwentu konieczna jest analiza socjalizacji jego członków? Jak ważna w jego procesie była retoryka, przekonywanie, używany język? Czy nastąpił efekt przemian w tożsamościach uczestników? Czy można udowodnić niektóre koncepcje instytucjonalizmu socjologicznego? Kolejnym poziomem analizy powinna stać się kwestia legitymizacji samego Konwentu. Czy wobec rosnącej krytyki IGC można wskazać, iż nowe forum stanowi lepszą platformę przygotowywania traktatów? Jakie są główne zalety, a jakie wady Konwentu w zestawieniu z procesem konferencji międzyrządowej? Czy w przyszłości Konwent mógłby zastąpić całkowicie negocjacje międzyrządowe? Czy Konwent był reprezentatywny? Na ile Konwent był przejrzysty? Czy sposób podejmowania decyzji był właściwy? Czy projekt Traktatu został przyjęty rzeczywiście w drodze konsensu? W oparciu o powyższe analizy można pokusić się o wskazanie teorii, która najlepiej opisuje prace Konwentu. Czy możliwe jest wskazanie jednej z nich, czy też bardziej adekwatne jest ich połączenie? Ostatnim elementem analizy powinno być wskazanie, jak proces powołania i prac Konwentu wpływa na rzeczywistość integracji europejskiej. Czy można wyróżnić nowe elementy, które wcześniej nie występowały? Czy można wskazać na zmiany w relacji sił pomiędzy poszczególnymi instytucjami? Czy zmieniona została równowaga pomiędzy państwami? Czy Konwent zmienia relacje w przestrzeni Unia – państwo – region – obywatel? Czy Unia zmierza w kierunku urzeczywistnienia jednego z przedstawionych w pierwszym rozdziale modeli? Odpowiedzi na ostatnie dwie grupy pytań znajdą się w rozdziale VI. 1. Wpływ Konwentu na dalszą agendę polityki europejskiej. Jeszcze przed zakończeniem obrad Konwentu rozgorzała dyskusja, czy przedstawiony projekt zostanie przyjęty w otrzymanej wersji, po wprowadzeniu drobnych korekt, czy też stanowi on jedynie punkt odniesienia, który szefowie rządów mogą zdezawuować? Rozwiązanie tego problemu było powiązane z decyzją o dacie rozpoczęcia konferencji międzyrządowej oraz czasie jej trwania. Jeszcze w Laeken 184 ustalono, iż po zakończeniu Konwentu powinien nastąpić okres „ochłonięcia” (cooling period). Państwa ostrożne wobec eksperymentu Konwentu liczyły na to, iż pół roku po zakończeniu prac, jego dorobek straci na znaczeniu. Z drugiej strony sami członkowie Konwentu mieli nadzieję, iż przygotowany przez nich projekt jest na tyle zrównoważony, iż powinien być przyjęty bez większych opóźnień. Wielu z nich wskazywał, iż osiągnięte kompromisy są na tyle delikatne, iż jakiekolwiek zmiany w jednej z części zaburzą równowagę w innych. Sam przewodniczący Konwentu przestrzegał przed tzw. detricotage, czyli otwieraniem pakietu. Należy pamiętać o tym, iż państwa zadowolone z większości zapisów: Francja, Niemcy, Belgia naciskały na szybkie przeprowadzenie IGC. Trudno określić na ile powodem takiego postępowania, była chęć podpisania Traktatu przed wzmocnieniem pozycji nowych państw członkowskich, a na ile zależało im na taktycznym wzmocnieniu rangi samego projektu. Im mniej czasu było przewidzianego na negocjacje tym mniej rezultat IGC odbiegałby od propozycji Konwentu. Ze względu na aspekty prestiżowe także sprawujący przewodnictwo Unii w drugiej połowie 2003 roku Włosi, naciskali na szybkie rozpoczęcie prac i ich zakończenie jeszcze w grudniu tego roku. Argumenty ich przeciwników zostały oddalone i formalnie IGC rozpoczęła się 4 października 2003 roku. Pewnym ustępstwem państw członkowskich Unii było potraktowanie 10 krajów wchodzących do Unii (accession countries) na równi z pozostałymi386. Tak więc można wskazać, iż posiedzenie Rady Europejskiej w Porto Carras, w czerwcu 2003 roku stanowiło pierwszą, nieformalną dyskusję IGC. Od otrzymania projektu 18 lipca 2003 do otwarcia IGC upłynęły jedynie 82 dni, w tym miesiąc wakacji. Jeżeli plany Włochów zostałyby urzeczywistnione i konferencja zakończyła się 13 grudnia, to przywódcy państw i rządów dysponowaliby siedemdziesięcioma dniami na zmiany w tekście przedstawionym przez Konwent. Inną zasadniczą kwestią było ustalenie, na której ze stron sporu spoczywa obowiązek przekonywania pozostałych do zmian. Czy powinni to czynić zwolennicy nowego Traktatu, na co wskazywałaby dotychczasowa tradycja IGC, gdzie status quo stanowił sytuację wyjściową? Czy też to obrońcy dotychczasowych zapisów, powinni 386 Dokument końcowy spotkania Rady Europejskiej w Salonikach z czerwca 2003 roku, http://ue.eu.int/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/en/ec/76279.pdf 185 udowadniać ich adekwatność, opierając się na założeniu, iż dokument Konwentu stanowi legitymizowaną bazę konferencji międzyrządowej? Dyskusja ta była sporem o znaczenie Konwentu: czy był on organem przygotowawczym, podobnym do wcześniejszych grup refleksyjnych, czy też organem decyzyjnym, na forum którego doszło do ostatecznych rozwiązań. Dopóki kwestia ta nie została rozstrzygnięta Konwent pozostawał jednym z zasadniczych elementów kontestacji. Na poparcie tej tezy można przytoczyć liczne artykuły i wywiady przedstawicieli polskiego MSZ, których głównym celem było zdezawuowanie końcowego kompromisu Konwentu w zakresie tzw. pakietu nicejskiego387. ... Propozycja prezydium Konwentu w sprawie podwójnej większości nie jest wynikiem solidnej i pogłębionej dyskusji, trudno ją zatem uznawać za przemyślany kompromis. Na sesji Konwentu 15 maja poświęconej sprawom instytucjonalnym, temat ten poruszyło w swoich wypowiedziach 26 uczestników Konwentu, z których tylko sześciu poparło wprowadzenie systemu podwójnej większości. Większość, w tym polscy członkowie Konwentu, apelowała o nieodchodzenie od osiągniętego z takim trudem porozumienia z Nicei. Również na sesji kończącej prace Konwentu 11-13 czerwca zabrakło wymiany argumentów na temat systemu głosowania w Radzie, a prezydium nie zareagowało na zgłoszoną 12 czerwca propozycję 18 przedstawicieli rządowych zakładającą utrzymanie w traktacie konstytucyjnym definicji większości kwalifikowanej ustalonej w Nicei. A na koniec sesji kilku delegatów rządowych, w tym minister Danuta Hübner, popierając dokument Konwentu, zgłosiło zastrzeżenia do zapisów w części instytucjonalnej388.... Co ciekawe, należy wskazać, iż minister Cimoszewicz skupił się w swej krytyce nie tyle na pracach Konwentu, ale przede wszystkim na zasadności samej zmiany metody liczenia większości kwalifikowanej. ... Należy zwrócić uwagę na fakt, iż w wyniku słusznego wzmocnienia pozycji i wpływu Parlamentu Europejskiego, proponowanego w projekcie TK rośnie wpływ państw o największej liczbie ludności na procesy decyzyjne w UE. Jest to powszechnie 387 Do najważniejszych należy wspólny artykuł Włodzimierza Cimoszewicza oraz Any Palacio (członkini Konwentu, która została ministrem spraw zagranicznych Hiszpanii), How to keep the balance in Europe’s new treaty, Financial Times, 26.09.2003. Ogólne omówienie stanowiska Polski można też odnaleźć w M. Jastrzębiec-Pyszyński, A ‘historically challenged’ European state? A critical analysis of the bahaviour of ‘an’ accession country -Poland , materiały z konferencji Federal Trust i UACES Towards the EU Constitution, 1-2 lipca 2004, www.fedtrust.co.uk 388 J. Truszczyński, Bronimy Nicei, Gazeta Wyborcza 28.11.2003 r. 186 akceptowane. Powstaje w związku z tym pytanie: dlaczego wpływ tych państw ma zostać wzmocniony także w Radzie Europejskiej? Propozycja Konwentu jest często przedstawiana jako pakietowy kompromis, którego logiki nie należy naruszać przez zmianę któregokolwiek elementu składowego. O jaki kompromis chodzi? Istotą kompromisu są wzajemne koncesje. W tym wypadku mamy natomiast do czynienia z podwójnymi koncesjami dla państw o największej liczbie ludności i ustępstwami w przypadku pozostałych krajów członkowskich. Ta propozycja nie zasługuje na miano kompromisu...389 Pomimo rozwiązania wielu sporów przed grudniowym spotkaniem Rady Europejskiej doszło do otwartego konfliktu w sprawie zasady podwójnej większości. Po jednej strony stanęła Francja i Niemcy, zaś naprzeciw nich Hiszpania oraz Polska. Przewodniczący Radze Europejskiej Silvio Berlusconi nie zdołał rozwiązać sporu swymi propozycjami, co doprowadziło do fiaska szczytu w Brukseli. Można więc było domniemywać, iż „machina Konwentu” i jego propozycje zostały powstrzymane. Podczas kolejnych miesięcy zawieszono prace IGC, tak by prezydencja irlandzka mogła na chłodno ocenić sytuację i przedstawić sposób wyjścia z impasu. Dyplomacja i wyczucie Irlandczyków, zmiana stanowiska Niemiec (elastyczne podejście do wysokości progów większości) oraz Hiszpanii (zmiana rządu, który zadeklarował wolę kompromisu) umożliwiły ponowne rozpoczęcie prac oraz osiągnięcie końcowego kompromisu. Należy zauważyć, iż w zakresie spraw spornych, podtrzymano drogie Giscardowi zasady. Ograniczono znacząco skład Komisji (choć powiązano go z ilością państw) oraz utrzymano zasadę podwójnej większości (zmieniając progi oraz wprowadzając tzw. hamulec bezpieczeństwa). Ostateczny kompromis ogranicza więc prostotę systemu, która była tak ważna w retoryce Konwentu w zamian za usatysfakcjonowanie rządów, które odrzucały zmianę zapisów z Nicei. Można więc uznać, iż Konwent wytoczył ścieżkę do usprawnienia mechanizmu decyzyjnego. To, że nie przywódcy państw nie do końca się jej trzymali wydaje się w tym przypadku sprawą drugorzędną. Podobnie sprawa odwołania do chrześcijaństwa w preambule została rozstrzygnięta po myśli Giscarda. Co prawda cytat z Tukidydesa został usunięty, jednak na wstępie Konstytucji pozostawiano zapis: 389 W. Cimoszewicz, Do tej rzeki wchodzimy pierwszy raz..., Rzeczpospolita, 23.10.2003 r. 187 ... Wdzięczni członkom Konwentu Europejskiego za przygotowanie projektu niniejszej Konstytucji w imieniu obywateli i państw Europy, ... W ten sposób Konwent przechodzi do historii, w cieniu dokumentu, który w większości został zaaprobowany przez wszystkie państwa członkowskie. Można zauważyć, iż projekt konstytucyjny po raz pierwszy został poparty przez szefów państw i rządów. W ten sposób idea zaproponowana przez Joschkę Fischera „przekroczyła” swoisty Rubicon. Przywódcy podpisując traktat, zobowiązali się do jego przeprowadzenia przez proces ratyfikacji. A w trakcie tego często mity i uprzedzenia stają się ważniejsze od faktów. 2. Czym był Konwent? 2.1 Laboratorium rozwiązań (think-tank) Odwołując się do tez z rozdziału opisującego oczekiwania wobec Konwentu, można spróbować przypisać Konwent do jednego z typów idealnych zaproponowanych przez Wesselsa i Reh390. Obok think-tanku, konstytuanty czy laboratorium wspólnoty Konwent mógł pełnić funkcję zakamuflowanej „pod przykrywką” parlamentaryzmu konferencji międzyrządowej. Najpełniej można to ocenić dopiero po zakończeniu prac IGC. Konwent był niewątpliwie think-tankiem, który zajął się pełną gamą problemów postawionych w deklaracji z Laeken. Niewątpliwie nie wszystkie pytania były przeanalizowane z identyczną starannością. Można wskazać wiele dziedzin, nad którymi Konwent powinien pochylić się uważniej. Jednak biorąc pod uwagę zakres pytań ostateczny rezultat można traktować jako zbiorczą odpowiedź na mandat określony przez Radę Europejską. Co więcej odpowiedź ta została zaakceptowana przez dwustuosobowe zgromadzenie, co nie należy do przypadków częstych. I właśnie liczba uczestników oraz zakres dyskusji wskazuje na odstępstwo od idei klasycznego think-tanku, który z zasady zajmuje się ograniczonym problemem w wąskim gronie. Zazwyczaj można też jasno 390 C. Reh, W. Wessels, Towards an Innovative Mode of Treaty Reform? Three sets of expectations for the Convention, “Collegium” 2002, nr 24. 188 przypisać instytucję kontrolującą rezultat prac. W przypadku Konwentu trudno jest jednak uznać, iż jego zleceniodawca – Rada Europejska – skutecznie kontrolowała jego prace. Fakt, iż żaden z krajów nie odrzucił otwarcie rezultatu Konwentu niekoniecznie wskazuje, iż zgadzał się z linią przyjętą przez jego uczestników. Wbrew oczekiwaniom z Laeken Rada Europejska nie zdołała jednoznacznie ograniczyć autonomii jego prac. Niewątpliwie przywódcy państw i rządów wywierali znaczący wpływ na jego obrady, jednakże z pewnością nie dokonywali tego kolektywnie. Rada Europejska już na początku debaty podzieliła się ze względu na proponowane rozwiązania instytucjonalne. Jeżeli można uznać, iż uzgodniona na szczycie w Sewilli reforma Rady Unii Europejskiej, była wspólnym wkładem w debatę, to kolejne miesiące wskazywały raczej na rosnące linie podziałów. Przedstawiciele rządów, ze względu na swą rangę polityczną oraz odmienne obowiązki nie zbudowali czegoś na kształt wspólnoty interesów. W odróżnieniu od negocjacji w Nicei stanowiska państw i różnice ich interesów nie zdominowały końcowego rezultatu. Brak spójności Rady Europejskiej wzmacniał autonomię Konwentu. Raporty przekazywane sukcesywnie szefom państw i rządów przez Giscarda były, aż do spotkania w Atenach dosyć ogólnikowe i dotyczyły kwestii, co do których rysował się konsens. Także sam terminarz prac Konwentu utrudniał jego kontrolę. Projekt szkieletu traktatu został przedstawiony w momencie gdy negocjacje z krajami kandydującymi wchodziły w decydujący etap, a Rada Europejska zatwierdzała postanowienia finansowe. Pierwsze artykuły pojawiły się, gdy ministrowie spraw zagranicznych zajęci byli konfliktem wokół Iraku. Pomimo oddelegowania ważnych polityków, bezpośrednia dyplomacja Giscarda pozwoliła mu na zdobycie zaufania najważniejszych graczy sceny europejskiej. To, co z punktu widzenia członków Konwentu było tajną dyplomacją, znacząco ograniczało ryzyko jawnej kontestacji projektu. Można zaryzykować tezę, iż działalność ta zapewniła stabilne otoczenie pracom Konwentu. Wydelegowanie ministrów spraw zagranicznych Niemiec, Francji i innych krajów świadczyło o słabnącym przekonaniu, iż nacisk zewnętrzny jest narzędziem wystarczającym. W wyniku polityki Giscarda oraz nagromadzenia wydarzeń politycznych Konwent uzyskał znaczącą autonomię. Wspólne stanowiska francuskoniemieckie utorowały dyskusję w pewnych dziedzinach, jednak styczniowe posiedzenie 189 Konwentu, gdy większość członków poddało je krytyce udowodniło, iż członkom Rady Europejskiej nie uda się zdominować obrad. Jeżeli Konwent był think-tankiem, jego ‘ojcostwo’ należy przypisać przewodniczącym oraz sekretarzowi generalnemu. Przedstawiciele Parlamentu Europejskiego oraz Komisji starali się wywierać silny wpływ, jednak wobec braku nieformalnej inicjatywy w tworzeniu zapisów, ich rola daleka była od dominacji. Czy można uznać, iż Konwent stał się narzędziem Parlamentu Europejskiego? 32-osobowa delegacja wywarła znaczący wpływ na kształt debaty. O znaczeniu Parlamentu świadczy recepcja dwóch raportów przygotowanych w ramach jego komisji parlamentarnych: raportu na temat kompetencji (Lamassoure) oraz roli parlamentów narodowych (Napolitano). Kwestią dotychczas mało zbadaną jest wpływ delegatów PE na wyniki grup roboczych. Sprawa ta wymagałaby bardziej dogłębnych analiz, jednakże utrudnia je zakres materii prawnej i technicznej. Pod koniec prac Konwentu główną platformą komunikacji nie stało się biuro przewodniczących czy któraś z komisji parlamentarnych, ale partie polityczne, które pozostawały odrębne wobec swych emanacji w PE. Wydaje się, iż właśnie rola afiliacji partyjnych w procesie zmian traktatowych jest największą nowością Konwentu. Jakie elementy think-tanku można odnaleźć w Konwencie? Po pierwsze można uznać, iż w jego szeregach zasiadali eksperci z wielu dziedzin. Jeżeli Józef Oleksy był przewodniczącym Komisji Prawa Europejskiego Sejmu, to można przypuszczać, iż dysponował on rozeznaniem w sprawach najbardziej kontrowersyjnych zarówno dla parlamentu polskiego, jak i jednego z państw kandydujących. Można więc uznać, iż niedostatki wiedzy technicznej były rekompensowane świeżym spojrzeniem. Robert Badinter, przedstawiciel francuskiego Senatu był konstytucjonalistą o dużym doświadczeniu. Henning Christophersen czy Jacques Santer posiadali doświadczenia wyniesione z pracy w Komisji Europejskiej. Można uznać, iż fuzja ich doświadczeń stanowiła mocną podstawę głębokich rozważań. Zgodnie z teorią think-tanku kontrola nad pracami i pomysłami była sprawowana przez przewodniczącego oraz prezydium, którzy byli odpowiedzialni za ostateczny kształt dokumentu. Biorąc pod uwagę, iż byli oni w stanie czasami dość ‘swobodnie’ odnosić się do kształtu dyskusji plenarnej, można by zaryzykować stwierdzenie, iż w 190 niektórych aspektach to prezydium pełniło rolę think-tanku, traktując plenum jako miejsce wysłuchiwania reakcji. Przykładem takiego postępowania może być postępowanie w sprawie instytucji. Po styczniowej debacie, pomimo przeważającej liczby głosów krytycznych Giscard zdezawuował ją twierdząc, iż nie osiągnięto porozumienia, a użyte argumenty były wzajemnie sprzeczne. Negocjacje dotyczące ostatecznej wersji tytułu odnoszącego się do instytucji miały miejsce praktycznie wyłącznie na forum prezydium, na podstawie propozycji przewodniczącego. W ostatnich dniach (11-13 czerwca) przedstawicielom parlamentarzystów udało się uzyskać pewne koncesje, jednak tylko wtedy, gdy zdobyły one poparcie członków prezydium391. Członkowie plenum posiadali więc pewien wpływ na ostateczne zapisy, ale jedynie poprzez osoby zasiadające w prezydium. 2.2 Konwent jako konstytuanta Koncepcja konstytuanty w wersji Wesselsa i Reh zawiera wiele elementów, które rzeczywiście wystąpiły podczas prac Konwentu. Do najważniejszych z nich należy niewątpliwie zaliczyć rosnącą rolę partii politycznych jako platformy agregacji żądań wobec prezydium. Można wręcz uznać, iż w ostatnich tygodniach prac Konwentu jego członkowie, a przede wszystkim parlamentarzyści, nie dopuścili do blokady jego prac przez państwa przeciwne zmianom pakietu nicejskiego. Można więc mówić o pojawieniu się czegoś na kształt „ducha Konwentu”. Sam fakt użycia w nazwie projektu słowa Konstytucja sugeruje, iż członkowie Konwentu podzielali przekonanie, iż tworzą dokument wyjątkowy o znaczeniu wykraczającym poza dotychczasowe traktaty. Konwent był konstytuantą przede wszystkim w zakresie ram prawnych, jakie nadał on Unii. Po jego decyzji, o napisaniu Traktatu ustanawiającego Konstytucję, zniesieniu filarów oraz uproszczeniu procedur, żadne z państw nie odważyło się jawnie zakwestionować tego dorobku. Jednakże ostatecznie o mianie „konstytuanty” decyduje przyjęcie jej dokumentu przez społeczeństwo lub społeczeństwa. Odrzucenie Traktatu przez Holendrów i 391 P. Norman, The Accidental Constitution, The story of the European Convention, Brussels 2003, s. 274296; A. Dauvergne, L’Europe en otage, Saint-Simon, 2004, s. 245-270. 191 Francuzów wskazuje, iż Konwent na dzień dzisiejszy nie spełnia tego wymogu. Analizując jednak drogę projektu pomiędzy spotkaniem w Porto Carras a majem 2005 roku należy zauważyć jego rosnące znaczenie polityczne i symboliczne. Wielu komentatorów uznało dokument za martwy zaraz po szczycie w grudniu 2003 roku392. Fakt wznowienia negocjacji i ich szybkiego zakończenia wskazuje, iż projekt nie realizuje jedynie wąskich interesów poszczególnych państw wobec rozszerzenia, ale zawiera szerszą wizję, która przynajmniej częściowo odpowiada na nowe wyzwania współczesności. Należy odejść od mitycznego opisu konstytuant, gdzie przedstawiciele obywateli spotykają się, by uzgodnić podstawowy akt wspólnoty (covenant). Rzeczywistość powstawania wielu konstytucji znacząco odbiega od tego ideału393. Wydaje się, iż ważnym miernikiem procesu konstytucjonalizacji jest sam fakt poddania tego dokumentu pod referenda w najważniejszych krajach Unii. Oczywiście część z tych decyzji mogło wynikać z przesłanek taktycznych, ale chociażby deklaracja Blaira w sprawie referendum w Wielkiej Brytanii wskazuje na bezprecedensową formę akceptacji dokumentu w państwie, gdzie zgodnie z doktryną suwerenem królowa w Parlamencie394. Można by też odwrócić argumenty naukowców, którzy twierdzą, iż tworzenie konstytucji musi wynikać z istnienia politycznego demosu. Być może coś na kształt wspólnoty powstanie w wyniku trwającego procesu ratyfikacji. Traktat konstytucyjny obudził wszystkie siły opowiadające się za i przeciw integracji. Równoległa ratyfikacja we wszystkich krajach (w dziesięciu poprzez referendum ludowe) może być źródłem powstania nowych więzów i świadomości wspólnoty losu. Niewątpliwie największą przeszkodą dyskusji o konstytuancie jest utożsamianie jej z ideami federalistycznymi. Cokolwiek one oznaczają w rzeczywistości, konstytuanta w świadomości wielu obywateli oznacza zanegowanie państw narodowych i ich struktur. Wydaje się, iż właśnie w tym elemencie można upatrywać największej słabości Konwentu. O ile konstytucja rozpatrywana jest jako wprowadzenie hierarchii źródeł prawa konieczne jest określenie, który dokument pełni funkcję nadrzędną: prawo unijne 392 The fall-out from the Brussels summit. And what happens to the beast now? The Economist, 18.12.2003 r. 393 M. Sczaniecki, Powszechna historia państwa i prawa, Warszawa 1997 s. 493. 394 Ibidem, s. 446. 192 czy narodowe. Spór na temat pierwszeństwa stosowania norm wcale nie został w Europie definitywnie zakończony395. Dopóki sprawa ta jest postrzegana w kategoriach „zerojedynkowych”, będzie się kładła cieniem na proces Konwentu. Największym novum Konwentu była możliwość doświadczenia wspólnej pracy pomiędzy przedstawicielami różnych instytucji. Podczas dyskusji reprezentanta rządu z członkiem Parlamentu Europejskiego, każdy z nich reprezentuje inną formułę wspólnoty i inny sposób agregacji interesów. Wbrew obiegowym opiniom pozycja pierwszego wcale nie musi być wyższa od drugiego, jeżeli na przykład przedstawiciel Malty dyskutuje z Hiszpanem zasiadającym w prezydium. Gdy potraktujemy Konwent jako miejsce fuzji doświadczeń na różnych poziomach władzy w Europie, to biorąc pod uwagę wielką heterogeniczność państw możemy uzyskać wspaniałe laboratorium wspólnoty. Wspólnoty rozumianej nie wyłącznie w kategoriach etnicznych czy obywatelskich, lecz poprzez ich połączenie. Sens Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy może być oddany poprzez sformułowanie: w imieniu obywateli i państw Europy. Zawarta w nim koniunkcja świadczy o podwójnym, równorzędnym źródle legitymacji wspólnoty. Ostateczną weryfikacją Konwentu jako konstytuanty będzie jego długookresowy wpływ na tworzenie świadomości europejskiej. Już w momencie, gdy stanie się ważnym jej elementem, można będzie mówić o jego sukcesie. Nawet jeżeli traktat zostanie na wiele miesięcy „odłożony na półkę”, to sam fakt jego uzgodnienia może wpływać na kształt toczących się debat. Jednym z głównych argumentów przeciwko postrzeganiu Konwentu jako konstytuanty jest brak jasnego mandatu jego członków do reprezentowania swych wyborców. Nawet członkowie PE nie zostali wybrani w głosowaniu, lecz uzgodnieni w wyniku umowy głównych sił politycznych. Można mieć zastrzeżenia zarówno wobec ich reprezentatywności, jak i posiadania prerogatyw do zawierania ostatecznego porozumienia. Jeżeli cechą konstytuanty jest zdolność do uzgodnienia końcowej wersji dokumentu, to fakt zwołania konferencji międzyrządowej i wprowadzone przez nią 395 Przykładem może być orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego RFN z 12.10.1993 r. CMLR [1994] 1 omawiane [w:] M. Herdegen, Maastricht and the German Constitutional Court: Constitutional Restraint for an „Ever Closer Union”, ‘Common Market Law Review’, 1994, s. 239. 193 zmiany obalają tezę, iż Konwent ją stanowił. W dłuższej perspektywie legenda Konwentu ma jednak pewien potencjał przyćmienia konferencji międzyrządowej. 2.3 Konwent a etos Unii Odpowiadając na pytanie, czym mógł stać się Konwent, często sięga się do dorobku Jürgena Habermasa. Problem polega jednak na tym, iż wobec licznych publikacji tego autora trudno jest precyzyjnie określić, względem których aspektów jego spuścizny analizujemy sam Konwent. Analiza może dotyczyć zarówno kwestii, czy był on miejscem sporu o „wspólną orientację, co do wartości” (common value orientation)396, jak i, czy spełnione zostały reguły deliberacji. Pierwszy aspekt dotyczy celu prac (thelos), drugi zaś samej metody. Oczywiście kwestie te pozostają powiązane, lecz dla jasności wywodu zostaną one rozdzielone. Po przedstawieniu ogólnych rozważań na temat pierwszego z nich, przedstawione zostaną główne elementy analizy zaproponowanej przez Klausa Bachmanna, który zajął się przede wszystkim drugim aspektem z perspektywy legitymizacji prac Konwentu. Można się zastanowić, na ile opcja tworzenia wspólnej orientacji w zakresie wartości odbiega o zadań konstytuanty. Wydaje się, iż różnica polega na tym, iż w naszej percepcji konstytuanta bazuje na pewnym fundamencie normatywnym. Jednakże jak wskazuje Joseph Weiler, w niemal wszystkich konstytucjach zawarte są trzy elementy: organizacja władz i podział kompetencji między instytucjami, relacje obywatel-władza publiczna oraz definicja etosu (ethos)397. Tak więc jedną z ról konstytuanty jest zajęcie się tymi kwestiami. Dla uporządkowania wywodu, przyjmijmy, iż ta wizja Konwentu koncentruje się na jednym z aspektów przygotowanego traktatu. W projekcie Traktatu przedstawionym przez Konwent, jest zawarta część dotycząca aksjologii wspólnoty. Szczególnie preambuła oraz tytuł I: Definicja i cele Unii, mogą być traktowane jako wyjaśnienie podstaw normatywnych Unii. Podobną rolę pełnią 396 C. Reh, W. Wessels, Towards an Innovative Mode of Treaty Reform? Three sets of expectations for the Convention, “Collegium”, 2002, nr 24, s. 35. 397 J. H. H. Weiler, Chrześcijańska Europa. Konstytucyjny imperializm czy wielokulturowość? Poznań 2003, s. 30. 194 zapisy dotyczące praw podstawowych zawarte w KPP oraz wprowadzony w ostatnich dniach Konwentu artykuł na temat symboli398. Problemem pozostaje rozstrzygnięcie, czy w tych kluczowych elementach traktatu rzeczywiście przeprowadzono gruntowną dyskusję oraz osiągnięto szeroki kompromis. Biorąc pod uwagę sam proces przygotowania tych elementów Traktatu, należy dostrzec, iż nie powołano samodzielnej grupy roboczej, która zajęłaby się przygotowaniem bazy dla obrad sesji plenarnej w tym zakresie. Pewne wątki rozważań normatywnych znalazły się oczywiście w obradach grupy roboczej ds. KPP. Ostatecznie oparto się jednak na dorobku pierwszego Konwentu, wprowadzając jedynie poprawki dotyczące stosowania KPP. Co ważne, zachowano preambułę Karty, gdyż uznano, iż stanowi ona ważny jej element. Inną próbą dyskusji na temat wartości podstawowych była Grupa Robocza ds. Europy Socjalnej. W jej konkluzjach znalazły się propozycje wprowadzenia pewnych zapisów do artykułów o wartościach i celach Unii399. Jednakże jak wskazuje chociażby dyskusja przed referendum we Francji, wyniki Konwentu w tym zakresie nie przekonały francuskiej opinii publicznej400. Innym zasadniczym elementem sporu stała się kwestia odwołania do Boga lub dziedzictwa chrześcijańskiego w preambule. Sprawa ta była podnoszona wielokrotnie przez przedstawicieli EPP/ED oraz niektórych krajów członkowskich. Niewątpliwie tekst zaproponowany przez Giscarda opierał się na jego osobistej wizji historii, która nie była podzielana przez licznych członków Konwentu. Jak wskazuje Peter Norman, preambuła zaproponowana przez przewodniczącego była w dużej mierze hymnem dla humanizmu oraz demokracji. Pominięto wszelkie odwołania do wieków, gdy chrześcijaństwo decydowało o europejskiej polityce i kulturze401. Podobnie umieszczenie cytatu z „Wojny Peloponeskiej”, z odwołaniem do woli większości, nie mogło symbolizować dokonań pięćdziesięciu lat integracji402. Projekt Konwentu zawiera „głębię symboliczną’ (symbolic depth), tylko nie można uznać, iż powstała ona w wyniku wiarygodnej debaty. Na dodatek rozważania Konwentu w tym zakresie wzbudziły debatę publiczną dopiero pod koniec jego prac, gdy 398 Symbole Unii, Art. IV-1, Projekt Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy. Final report of Working Group XI on Social Europe, 4.02.2003, CONV 516/1/03, REV 1. 400 EU Constitution Newsletter, Special Issue, July 2005, http://www.fedtrust.co.uk/ 401 P. Norman, op. cit., s. 261. 402 M. A. Cichocki, Porwanie Europy, Kraków-Warszawa 2004, s. 112. 399 195 wprowadzano ostateczne poprawki. Co ciekawe aksjologia Unii stała się głównym tematem dyskusji w Europie dopiero w aspekcie rozpoczęcia negocjacji z Turcją. Konwent w czasie swego trwania nie zdołał wzbudzić szerszej dyskusji na temat podstaw ideologicznych Unii. Jego bezpośredni wpływ ‘umysłowy’ pozostał ograniczony do jego członków. Niewątpliwie stanowił przyspieszony kurs dla wielu parlamentarzystów krajowych, szczególnie pochodzących z przyszłych państw członkowskich UE. Włączenie ich do debaty miało wzmocnić ich poczucie uczestnictwa w podejmowaniu decyzji. Jednakże wbrew koncepcji o miejscu, gdzie tworzony jest etos, same prace Konwentu w bardzo ograniczonym zakresie wpłynęły na dyskusje w krajach członkowskich. Dopiero debata publiczna wokół konferencji międzyrządowej oraz referendów nosi pewne znamiona powstawania przestrzeni wspólnych znaczeń. Dotąd dyskusje pozostawały ograniczone do terytoriów państw i wspólnot językowych. Aktualnie debata nad wspólnym projektem zmusza do rozpatrzenia argumentów sąsiadów. Nawet sytuacja odrzucenia Traktatu w dwóch państwach może potencjalnie sprzyjać wspólnej definicji sytuacji i dróg jej rozwiązania. Czy Konwent stał się punktem odniesienia początkowo dla doświadczeń i poglądów jego członków, a następnie oddziaływał na szerszą europejską opinię publiczną? Z perspektywy dwóch lat odpowiedź na to pytanie pozostaje negatywna. Nie można jednak wykluczyć, iż w dłuższej perspektywie jego doświadczenia zostaną „odkurzone” i staną się odniesieniem dla wyobrażeń obywateli. Kwestia tworzenia symboli i mitów to proces o długiej perspektywie czasowej. Niezbędnym uzupełnieniem powyższych rozważań jest zastanowienie się nad warunkami, w jakich powstawał projekt Traktatu. 3. Analiza dyskursu w obradach Konwentu 3.1 Teoria deliberacji Habermasa w odniesieniu do Konwentu Już na początku 2004 roku, ukazała się w Polsce bardzo ciekawa analiza Konwentu, pióra Klausa Bachmanna. Postanowił on zmierzyć się z kwestią legitymizacji Unii Europejskiej, analizując Konwent jako miejsce deliberacji. Posłużył się w tym celu 196 teorią Jürgena Habermasa, która w jego mniemaniu, może być używana do analizy Unii Europejskiej i jej podstaw normatywnych. Wydaje się, iż czytelność tej pozycji zaburza nieco dołączenie analiz Traktatu Nicejskiego oraz projektu Traktatu Konstytucyjnego przygotowanego przez Konwent. Autor słusznie poszukuje innych źródeł legitymacji systemu UE, takich jak skuteczność, przejrzystość, demokratyczne procedury oraz bliskość obywatelom403. Jednakże uwzględnienie dodatkowych wymiarów zaburza spójność wywodu oraz klarowność wniosków na temat spełnienia przez Konwent zasad postulowanych przez Habermasa. Na szczególne uznanie zasługuje jednak bogactwo materiałów źródłowych oraz szczegółowa weryfikacja hipotez, w oparciu o bezpośrednie kontakty z członkami Konwentu. Autor analizuje wady i zalety teorii deliberacji oraz problemy jej operacjonalizacji. Wskazuje także, iż teoria Habermasa wcale nie zakłada, iż w postulowanej demokracji nie występują elementy nacisku, negocjacji oraz dobijania targów. Błędem jest przeciwstawienie procesu przekonywania (arguing) wobec klasycznych negocjacji. Sednem teorii Habermasa jest, by te procesy zostały rozdzielone w czasie404. Pierwszym etapem powinna być otwarta dyskusja, w czasie której wszyscy uczestnicy na równych prawach mogą wyartykułować swe oczekiwania, interesy oraz plany. Dzięki temu będzie można ustalić, które z interesów nadają się do generalizacji, a które są partykularne, swoiste dla danego uczestnika. Na bazie pierwszych można uzgodnić „najszersze pole wspólnych interesów”. Co do uzgodnienia tych drugich, konieczne jest znalezienie kompromisów, które zależą od układu sił między stronami. Możliwy jest tutaj „handel wymienny”, użycie wieloznaczności oraz konstruowanie koalicji popierających. Największym ograniczeniem konferencji międzyrządowej jest, iż jej formuła ogranicza fazę deliberacji i uczestnicy nie mają sposobności odkryć tego, co ich łączy. Skupiają się przede wszystkim na rozbieżnościach, które są rozwiązywane na zasadzie najmniejszego wspólnego mianownika405. Po takim przedstawieniu teorii deliberacji, można nieco ograniczyć maksymalistyczne oczekiwania wobec prac Konwentu. W tym kierunku wydaje się iść 403 K. Bachmann, op. cit., s. 75. Ibidem, s. 167. 405 K. Bachmann, op. cit., s. 167. 404 197 Klaus Bachmann, który jednak nie odważył się odstąpić od pewnych modelowych założeń teorii. Wydaje się, iż jednym z największych mankamentów analiz empirycznych teorii deliberacji jest, iż jej interpretatorzy ograniczają się do bardzo ostrego interpretowania rzeczywistości politycznej. Czy możliwe jest na przykład spełnienie postulatu o równouprawnieniu wszystkich uczestników debaty? Sam Bachmann wskazuje zarówno na formalną, jak i nieformalną hierarchię uczestników406. Sam jednak postulat równości, bez ośrodka sterującego może powodować anarchię obrad oraz przerodzenie się ich w dyskusję o wszystkim. Można dyskutować, na ile hierarchia Konwentu przekraczała idealne proporcje, ale zawsze pozostanie to jedynie intelektualnym ćwiczeniem. Należy także wskazać, iż ostatnie dni prac Konwentu doprowadziły do daleko idących zmian w pozycji poszczególnych członków. Okazało się, iż Elmar Brok, Andrew Duff, Marietta Giannakou, Lamberto Dini, Jürgen Meyer czy René van der Linden, nie będąc członkami prezydium, potrafili wywrzeć dużo większy wpływ na ostateczny kształt Traktatu niż chociażby Alfonso Dastis407. Sam fakt zmieniającej się hierarchii, może wskazywać na ważną rolę nie tyle formalnego statusu, ale charyzmy oraz poparcia innych. Podobnie postulat włączenia wszystkich potencjalnie zainteresowanych nigdy nie doczeka się pełnej realizacji. Można by wskazać chociażby na brak reprezentantów trybunałów konstytucyjnych państw członkowskich, które przecież w swej codziennej pracy zajmują się przede wszystkim interpretacją aktów o charakterze nadrzędnym. Wielu komentatorów ubolewało także nad ograniczonym udziałem regionów o charakterze autonomicznym408. Czy jeżeli obradował Konwent Młodych powinno się także zorganizować Konwent Seniorów, na przykład wybierając zasłużonych byłych przywódców i myślicieli? Wydaje się, iż doświadczenie starszego pokolenia mogłoby 406 Ibidem, s. 168. Zarówno w opisie Petera Normana, jak i Alaina Dauvergne, wiele miejsca zostaje poświęconym negocjacjom w ostatnich dniach Konwentu. Główny spór dotyczył pakietu minimum, jaki byłby do zaakceptowania przez „komponenty” Parlamentu Europejskiego oraz parlamentów krajowych. Główne negocjacje prowadzili przedstawiciele tych „komponentów”, którzy niekoniecznie byli formalnymi reprezentantami w prezydium. 408 N. MacCormick, A Union of its Own Kind? Reflections on the European Convention and the Proposed Constitution of the European Union, Edinburg, 2004, s. 26. 407 198 wzbogacić dyskusje o szerszą perspektywę czasową, nie zaś ograniczoną jedynie do pięćdziesięciu lat historii integracji409. Jak zinterpretować postulat otwartości dla możliwych tematów i wkładów uczestników? Czy przywołanie ograniczenia wypowiedzi członków Konwentu do trzech minut to wyważony argument? Opierając się na swych osobistych wspomnieniach z fazy słuchania, uważam, iż w wielu przypadkach nawet owe trzy minuty wprowadzały nastrój sztampy i obojętności. Nie przeszkadzało to jednak wybitnym członkom Konwentu w przekazywaniu szerszych myśli, poprzez wywiady prasowe oraz dokumenty przedkładane prezydium410. Wydaje się jednak, iż sam Klaus Bachmann, nie do końca akceptuje rygoryzm zastosowania teorii. Świadczyć o tym może chociażby zdanie: Mimo iż Konwent nie spełnił wszystkich kryteriów deliberacji, to jednak w ogromnym stopniu przyczynił się do legitymacji systemu politycznego UE 411. Jeżeli głównym celem teorii Habermasa jest wzmocnienie legitymizacji systemów demokratycznych, które nie powinny ograniczać się do decydowania jedynie w procesie głosowania, to należy łagodniej potraktować same kryteria. Ze względu na spójność wywodu Klausa Bachmanna, wskazane jest zacytowanie go szerzej. ...Konwent o przyszłości Europy nie spełnia wszystkich kryteriów teorii deliberacji. Debaty konwentowe odbywały się w otoczeniu hierarchicznym, członkowie Konwentu nie byli równi i mieli zróżnicowane deficyty informacyjne, które – jak można podejrzewać, na podstawie nagłych zmian preferencji, nawet w ostatniej fazie Konwentu – nie zostały wyrównane do samego końca debat. Wskazują na to też różnice w zaangażowaniu w debatę, ze strony członków poszczególnych komponentów Konwentu. Zwłaszcza wiosną 2003 roku, Konwent znalazł się pod silnym naciskiem, ze strony państw i ich przedstawicieli, i debaty ‘okołokonwentowej’, która sprawiła, iż proces ustalania interesów powszechnych, który trwał podczas pierwszej i drugiej fazy 409 Wspaniałą próbą opisu integracji w oparciu o doświadczenia historii jest książka P. de Schoutheete, Europa dla wszystkich. Dziesięć szkiców o konstrukcji europejskiej, Warszawa 1999. 410 Najlepszym przykładem są dokumenty, które przedkładali Dominique de Villepin oraz Joschka Fischer np. CONV 422/02 22.11.2002 r. (sprawy bezpieczeństwa i obrony), czy chociażby cytowana powszechnie analiza Alaina Lamassoura, The European Union: four possible models, CONV 235/02. 411 K. Bachmann, op. cit., s. 235. 199 Konwentu, przekształcał się coraz bardziej w negocjacje interesów partykularnych. Konwent przestał być miejscem debaty „wolnym od zewnętrznych nacisków”. Niemniej, przez niemal cały czas dochodziło do zmian preferencji, nawet wśród przedstawicieli państw. Te zmiany po części można wyjaśnić zmianami w agregacji interesów na szczeblu państwowym, po części wynikały jednak one też z autentycznego przekonania aktorów, którzy mieli szansę przekonywania swoich mocodawców w stolicach państw członkowskich.(...) Uczestnicy Konwentu – mimo jego mankamentów w myśl teorii deliberacji – mieli tę przewagę nad uczestnikami konferencji międzyrządowej, że na końcu deliberacji wiedzieli, co ich łączy, podczas gdy uczestnicy konferencji międzyrządowej wiedzieliby jedynie, co ich dzieli. Być może, rzeczywiście nic by ich nie łączyło, ale o tym mogliby się dopiero przekonać w wyniku deliberacji. Z tego powodu Konwent określił znacznie szersze pole wspólnych preferencji niż można to było sobie wyobrazić za pomocą konferencji międzyrządowej....412 Potencjał debaty, jaki przypisywany był Konwentowi, stworzył wiele oczekiwań wśród obserwatorów oraz teoretyków polityki. Był on traktowany jako szansa na stworzenie kultury politycznej w UE, czegoś na kształt kapitału społecznego. Dotyczył on dwóch elementów. Po pierwsze, stylu dyskusji oraz otwartości na argumenty innych. Po drugie, szansy poszerzenia dyskusji poza „złotą klatkę Brukseli”. Paul Magnette podkreślał, iż dla wielu członków Konwentu koncepcja dyskusji stała się wzorcem ich własnej roli. Deliberacja określona jako racjonalna wymiana argumentów w celu osiągnięcia ‘wspólnego dobra’ została przeciwstawiona negocjacjom, opartym na obronie stałych preferencji413. To podejście zostało nakreślone już podczas przemówienia inauguracyjnego przewodniczącego. Wezwał on członków Konwentu by przystąpili do dyskusji z otwartością i słuchali pozostałych. Naciskał on by sami delegaci przemawiali w swym imieniu, a nie jako reprezentanci instytucji. 412 K. Bachmann, op. cit., s. 234. P. Magnette, Coping with institutional incompatibilities – Bargains and Rhetoric in the Convention on the Future of Europe, Jean Monnet Working Papers 2003, nr 14, s. 7. www.jeanmonnetprogram.org/papers/03/031401.pdf 413 200 …’Reguły Konwentu zdefiniowane przez rządy i interpretowane przez delegatów odbiegały znacząco od ideału forum dyskusji konstytucyjnej. Konwent nie był ciałem decyzyjnym, a jego członkowie wiedzieli, że muszą brać pod uwagę reakcje rządów, które miały renegocjować traktat podczas IGC. Członkowie Konwentu nie byli też w pełni niezależni. Nie byli oni wybrani i musieli brać pod uwagę tych, którzy ich nominowali. Ich zdolność do modyfikacji swych stanowisk wobec argumentów partnerów była zatem ograniczona. Co więcej, większość z nich reprezentowała organy i instytucje, których funkcjonowanie byłoby regulowane przez nową „konstytucję”. Mogli więc przywiązywać większą wagę do obrony interesów instytucji niż do abstrakcyjnego ‘wspólnego dobra’. Niektóre elementy procesu ułatwiały podejście deliberatywne. Po pierwsze Konwent obradował w dosyć spokojnym kontekście wewnętrznym, nie w cieniu rebelii bądź wojny. Był więc w pewien sposób chroniony przed naciskami siłowymi bądź argumentami pełnymi zacietrzewienia, które utrudniają bądź uniemożliwiają racjonalną dyskusję. Po drugie zróżnicowany skład Konwentu mógł przyczynić się do otwartości debat. Biorąc pod uwagę szeroką gamę interesów i ideologii, uczestnicy mogli brać pod uwagę szerszy zakres opcji. (...) Po trzecie, sam proces był publiczny. Mogło to skłonić uczestników do ukrycia swych interesów pod bezstronnymi sądami i w ten sposób promować racjonalne sposoby przekonywania. Z drugiej jednak strony istnienie forów bardziej dyskretnych (prezydium, grupy robocze, komponenty, spotkania ad hoc...) tworzyły okazję do uzgadniania kompromisów. A priori, podejście deliberatywne było więc możliwe, jeśli nie pewne...414 Należy także zauważyć, iż zakres dyskusji i przekonywania znacząco się wahał w trakcie obrad. Pod koniec prac stanowiska uległy usztywnieniu i pojawiły się silne podziały. Odwołano się także do tradycyjnych narzędzi godzących sprzeczne interesy. Do takowych należy na przykład niejasny język czy odsunięcie decyzji w czasie415. Drugim aspektem deliberacji była możliwość poszerzenia uczestnictwa poprzez włączenie tzw. społeczeństwa obywatelskiego (civil society). Największą pracę w tym obszarze wykonał Jean-Luc Dehaene w pierwszym okresie prac Konwentu. Ogólna 414 Ibidem, s. 9. Sprawa francuskiego “wyjątku kulturowego” została rozwiązana przez sformułowanie, które otwiera pole interpretacji dla Trybunału Sprawiedliwości. Wejście w życie nowej formuły kwalifikowanej większości mogło zostać odłożone przez Radę Europejską o trzy lata. 415 201 ocena spotkania z organizacjami pozarządowymi i Konwentem Młodych pozostaje raczej negatywna. Trudno oczekiwać by pojedyncze wydarzenia skutkowały osiągnięciem konkretnych rezultatów. Powyższe inicjatywy mogą być bardziej traktowane jako gest dobrej woli oraz chęć zwrócenia uwagi na fakt istnienia samego Konwentu. Wydawać się może jednak, iż członkowie Konwentu zdawali sobie sprawę z konieczności wprowadzenia mechanizmów komunikacji obywateli z władzą (bottom-up). Możliwe, iż to przekonanie przyczyniło się do uwzględnienia propozycji o tzw. inicjatywie ludowej416. Na jej podstawie obywatele w liczbie co najmniej miliona ze „znacznej” liczby państw członkowskich mógliby zwrócić się do Komisji, by ta wykorzystała swe prawo inicjatywy ustawodawczej w sprawie uznanej przez nich za ważną. Biorąc pod uwagę warunki debaty, sama struktura Konwentu oraz zasady prac (rules of procedure) sprzyjały poszukiwaniu kompromisów oraz rozmaitych aliansów. Żaden z członków Konwentu nie posiadał prawa weta. By obronić swe preferencje był zmuszony przekonać pozostałych. W swym przemówieniu podczas spotkania w Salonikach Valery Giscard d’Estaing stwierdził: ...Wielu uważało ten rezultat za niemożliwy do osiągnięcia. Jeśli osiągnęliśmy sukces, to tylko dlatego, iż każdy z nas zrozumiał, że rozwiązanie preferowane przez niego nie musi być akceptowalne dla pozostałych.’…417 3.2 Koncepcja „mainstreaming” Bardzo ciekawą koncepcją analizy socjologicznej prac Konwentu jest zaprezentowana przez Floriana Oberhubera koncepcja ‘mainstreaming’418. Autor, pochodzący z wiedeńskiej szkoły krytycznej analizy dyskursu (CDA), był jednym z badaczy projektu dotyczącego dyskursywnej (re-)konstrukcji tożsamości europejskich419. 416 Arykuł I- 46.4 Projektu Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy P. Magnette, op. cit., s. 18. 418 F. Oberhuber, Deliberation or ‘Mainstreaming’? Empirically Researching the European Convention, [w:] R. Wodak, P. Chilton (red.) New Research Agenda in CDA: Theory and Multidisciplinarity, Amsterdam 2003. 419 Ibidem s. 165. 417 202 Zastosowano w nim techniki wywiadów oraz obserwacji etnograficznej (ethnographic observation) członków Konwentu w przeciągu jego trwania, a także analizy mediów. W wyniku badań autorzy ocenili, iż rzeczywistość Konwentu odbiegała znacząco od koncepcji deliberacji Habermasa. Ich zdaniem najlepszym określeniem procesów wewnątrz tego ‘ciała’ jest koncepcja przyłączania się do głównego nurtu dyskusji (mainstreaming). Podczas trwania Konwentu „potok komunikacji” (‘stream’ of communication) był niezauważalnie, lecz w ciągły sposób ograniczany, poprzez dyskredytowanie pozycji skrajnych, marginalizowanie pewnych pytań i wątków, ignorowanie stanowisk odstających od normy (deviant positions). W ten sposób powstawał zestaw założeń, uznawanych za obowiązujące, które nie podlegały dyskusji. Zestaw ten - dominujący dyskurs stał się głównym nurtem debaty (mainstream). Przyjęcie projektu Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy stanowi zwieńczenie tego procesu. Rezultat ten, który na początku prac Konwentu wydawał się mało prawdopodobny z powodu różnorodności członków, można wytłumaczyć występowaniem czynników i warunków mu sprzyjających. Po pierwsze, jeszcze przed rozpoczęciem obrad nastąpiła preselekcja jego członków. Ponieważ byli oni nominowani najczęściej w wyniku nieformalnych uzgodnień (bez głosowania), doprowadziło to do selekcji tzw. ‘insiderów’- osób, które były wcześniej członkami sieci polityk europejskich (European policy networks) lub nawet pracowali w instytucjach UE. Prawidłowość ta dotyczyła szczególnie prezydium, którego skład został w dużej mierze ustalony w Laeken. Drugim rezultatem preselekcji dokonanej w Laeken był bardzo nierówny podział władzy (power distribution) pomiędzy członkami Konwentu. Perspektywa IGC wzmacniała pozycję przedstawicieli rządów. Członkowie parlamentów stanowili mniejszość w prezydium (4 + 1(zaproszony)), które stanowiło najważniejszy organ Konwentu. Kolejnym mechanizmem przyczyniającym się do fenomenu dominacji nurtu głównego była wieloznaczna formuła konsensu. Celem było więc stworzenie jak najliczniejszego bloku zwolenników, który naturalnie dążył do centrum. Uniknięto w ten sposób podziału Konwentu na rywalizujące frakcje popierające różne zapisy. Mechanizm konsensusu jest stosowany w Organizacji Narodów Zjednoczonych. Przewodniczący 203 spotkania może zadeklarować, iż decyzja została podjęta w ten sposób. Jeżeli nie nastąpi formalny protest, rezolucja jest uważana za przyjętą. Konwent przyjął i zradykalizował tę procedurę. Jego członkowie nie byli w większości delegatami rządów, które miały następnie ratyfikować traktat. Brak głosowania powodował fundamentalną nierówność ich pozycji. Głos niektórych mógł być ignorowany, głos innych, - Francji, Niemiec czy Wielkiej Brytanii – nie. Przewodniczący Konwentu odmawiając jasnej definicji, czym jest konsensus, pozostawiał sobie znaczącą swobodę postępowania. Bardzo ważnym elementem prac Konwentu była presja czasowa oraz ogromny zakres zadań. Co więcej, panowało ogólne przekonanie, iż Konwent jest skazany na sukces. Stałym elementem języka Konwentu było przywoływanie katastroficznych konsekwencji w razie niepowodzenia. Starano się rozwikłać bardzo skomplikowane sprawy, pomimo braku należytego czasu. Za nieakceptowalne uważano wszelkie próby powstrzymania „galopującego” Konwentu. Żadna z grup, poza reprezentantami rządów, nie odważyła się zostać „tymi nieszlachetnymi członkami” (the bad guys), zagrażającymi powodzeniu całego projektu. W tej sytuacji prezydium dysponowało szerokim marginesem swobody przy kierowaniu Konwentem, gdyż skuteczna opozycja w łonie plenum praktycznie nigdy się nie wykrystalizowała. Fenomen ten wcale nie świadczy, że miał miejsce proces deliberacji – rozmowy, przekonywania, argumentowania420. Przywołuje to skojarzenie do stada, które idzie za przewodnikiem, by przed wieczorem dojść do wodopoju. Nikt nie kwestionuje, że wodopój jest celem podróży. Zbytnie oddzielenie się od stada może spowodować, że nie uda się dotrzeć tam, gdzie podążają inni. Wpływ na przewodnika mogą mieć tylko jednostki, które znajdują się blisko niego. Jednostkom odległym od niego pozostaje jedynie niemy protest, z nadzieją, iż inni zauważą, że w tyle zostają maruderzy. Jeżeli jednak nie „zastrajkuje” całe stado, przewodnik nie zostanie zmuszony do zwolnienia kroku. Najważniejsza władza w Konwencie znajdowała się w prezydium. To ono przygotowywało plan prac, kolejność i zakres etapów. Na początku i pod koniec każdej sesji to jego członkowie określali, co stanowi „konsens”. Z niego pochodzili przewodniczący grup roboczych oraz kół dyskusji, którym przysługiwała szeroka autonomia także w zakresie interpretacji wyników prac tych gremiów. Do 420 Ibidem s. 179. 204 najważniejszych atutów prezydium należało jego prestiżowe usytuowanie w budynku Justus Lipsius (Rada UE) oraz zbudowany niezależnie sekretariat. Ważną cechą Konwentu był także jego stosunkowy konserwatyzm, jeśli chodzi o styl pracy. Zastosowano w nim metodę małych kroków i stałego postępu (incrementalism), gdzie kolejne miesiące prac i dokumenty tworzyły wspólnie końcowy projekt. Podobnie jak w trakcie pierwszego Konwentu idea konsolidacji dotychczasowego dorobku stanowiła zasadniczy punkt odniesienia. Wewnątrz samego Konwentu można zaobserwować znaczące różnice. Podczas gdy w prezydium częstokroć dochodziło do prawdziwych debat, sesje plenarne cechowały się pewną biernością. Ich funkcją była nie tyle prawdziwa deliberacja, co przedstawienie panoramy stanowisk, opinii i wrażeń. Na tej podstawie prezydium mogło oszacować, które propozycje są popierane przez większość i jakie sprawy są podnoszone. Stanowiska mniejszości mogły w takiej sytuacji ignorowane. Z punktu widzenia członków Konwentu sesje plenarne pełniły zupełnie inną funkcję. W ich trakcie mogli oni stwierdzić, czy ich idee należały do głównego nurtu. Biorąc pod uwagę zasadę konsensu, taka informacja wywierała pewną presję społeczną, która była wzmacniana przez prezydium421. Wypowiedzi przewodniczących wskazywały na to, z którymi opiniami należy się liczyć, kto jest ignorowany bądź ośmieszany, kto jest włączony w nieformalne sieci komunikacji, a kto nie. Analogicznie można zastosować tę hipotezę do prac grup roboczych. Ostatnim elementem obserwacji badaczy z Wiednia jest proces socjalizacji i stopniowe tworzenie wspólnoty poznawczej (epistemic community). Zgodnie z teorią organizacji w trakcie prac Konwentu postępowało wzajemne upodabnianie się jego członków (mutual mimezis). Dotyczyło to przede wszystkim polityków nie zaznajomionych z polityką w UE (newcomers), czyli parlamentarzystów krajowych oraz delegatów z krajów kandydujących. Badacze przywołują tutaj takie deklaracje jak np. „bycie dobrym uczniem dobrych nauczycieli” lub „wiele się nauczyłem” w trakcie prac Konwentu. Ważną rolę w tym procesie pełniły zarówno pozytywne, jak i negatywne sankcje „doświadczonych”422. 421 422 Ibidem, s. 181. Ibidem, s. 181. 205 Podsumowując koncepcję ‘głównego nurtu’ należy wskazać, iż nie był on wytyczony przez jednego silnego gracza. Opierał się on raczej na swoistej racjonalności organizacji, w sposób podobny do opisu biurokracji przedstawionej przez Maxa Webera423. Jak wskazują sami badacze, ich koncepcja jest wciąż jeszcze hipotezą badawczą, która musi zostać przetestowana zgodnie z logiką falsyfikacji Popper’a. Stanowi ona jednak alternatywę, zarówno wobec koncepcji demokracji deliberatywnej, jak i klasycznych racjonalnych negocjacji. Oberhuber wskazuje także na konieczność dalszych badań nad znaczeniem pojęć „demokracji” i „konstytucji na poziomie europejskim” w procesie tworzenia i samo-interpretacji Konwentu424. 3.3 Rola „retoryki uproszczenia” Bardzo ważnym głosem na temat języka dominującego w procesie Konwentu jest artykuł Paula Magnette425. Autor wskazuje, iż równolegle występowały trzy sposoby myślenia: racjonalizm, empiryzm i pragmatyzm. Ponieważ duża część członków Konwentu była z wykształcenia prawnikami, racjonalny żargon prawniczy stał się czymś na kształt wspólnego języka426. Ważną rolę w dyskursie pełniły odwołania do koncepcji takich jak doktryna suwerenności narodu lub ludu, idea podziału władzy czy państwo prawa. Empiryzm to doktryna wywodząca się z tradycji Burke’a, który uznawał, iż uprzedzenia stanowią prawdę opartą na doświadczeniu427. Wreszcie pragmatyzm Madisona polegał na analizie konsekwencji pozytywnych oraz negatywnych, danych zapisów. Połączenie tych typów argumentacji pozwoliło na zbalansowanie różnych sposobów postrzegania Unii. Zdaniem Magnette pojęcie ‘uproszczenie’ stało się szybko celem akceptowalnym przez większość członków. Zostało ono wykorzystane także jako element weryfikacji rozmaitych pomysłów. Już w swej mowie inauguracyjnej Giscard stwierdził, iż machina decyzyjna Unii stała się zbyt skomplikowana, tak iż jest niezrozumiała dla obywateli. 423 Ibidem, s. 182. Ibidem, s. 184. 425 P. Magnette, In the name of simplification. Constitutional rhetoric in the Convention on the Future of Europe, European Law Journal, 2005, vol. 11, issue 4. 426 Ibidem, s. 450. 427 Ibidem, s. 450. 424 206 Wskazywał, iż prostszy traktat zwiększyłby legitymację UE. Język uproszczenia był jednym z nielicznych elementów, które łączyły zarówno federalistów jak i eurosceptyków. Pogląd ten podzielali także przedstawiciele krajów kandydujących428. Jak wskazuje Magnette, w takiej atmosferze bardzo szybko postępowały prace grup roboczych zajmujących się osobowością prawną UE oraz uproszczeniem instrumentów i procedur. Co ciekawe, druga z tych grup wzbudziła zainteresowanie jedynie trzech reprezentantów rządów, z czego dwóch z krajów kandydujących. Guliano Amato, przewodniczący obydwu grup roboczych, zaproponował, by sprawę uproszczenia potraktować analogicznie do narodowych systemów konstytucyjnych. Logika uproszczenia miała pozytywne i negatywne konsekwencje. Z jednej strony w jej świetle, powoływanie nowych instytucji jedynie komplikowałoby cały system. Z drugiej jednak, perswazja Amato sprawiła, iż podejściem dominującym w zakresie podejmowania decyzji stała się kwalifikowana większość głosów w Radzie Ministrów połączona ze współdecydowaniem Parlamentu Europejskiego. Ten sposób rozumowania napotkał jednak na sprzeciw części członków Konwentu, którzy zorientowali się jaki miałby on wpływ na ich interesy. Jak wskazał Neil McCormick, złożoność jest często ceną płaconą w interesie demokracji429. Dla wielu sceptyków, takich jak na przykład David HeathcoatAmory, pojęcie uproszczenia było używane przez federalistów jako ‘koń trojański’ ich idei. Podczas debaty 5 grudnia 2002 roku wskazał on, iż grupa robocza ds. Uproszczenia przekroczyła swój mandat proponując liczne zmiany w zakresie kompetencji poszczególnych instytucji430. Podsumowując, uproszczenie pełniło ważną funkcję retoryczną, która jednak nie przez wszystkich była akceptowana. Końcowy rezultat Konwentu brał pod uwagę liczne wyjątki, bez których osiągnięcie konsensusu nie byłoby możliwe. Wydaje się, iż połączenie wyżej przedstawionych koncepcji tworzy spójny obraz elementów socjalizacji występujących podczas prac Konwentu. Składały się one z ponawianych argumentów o konieczności przekonywania w otwartej atmosferze, koncepcji uproszczenia oraz pozostawania w głównym nurcie (mainstreaming). Należy zauważyć, iż żadna z tych idei nie zdołała się przebić podczas wcześniejszych konferencji 428 Ibidem, s. 452. Ibidem, s. 456. 430 http://www.europarl.eu.int/Europe2004/textes/verbatim_021205.htm 429 207 międzyrządowych. Można jedynie wskazać na ograniczone rezultaty uproszczenia w trakcie IGC 1996-97. Dopiero jednak Konwent zdecydował o złamaniu takich tabu, jak odejście od struktury filarowej czy stworzenie domniemanej procedury podejmowania decyzji. 4. Kto miał wpływ na decyzje Konwentu? Konwent przez wielu badaczy jest oceniany poprzez pryzmat wpływów poszczególnych państw na jego rezultat. Można uznać, iż jest to wykorzystanie koncepcji liberalnej współpracy międzyrządowej, która zdaniem realistów najlepiej opisuje wyniki procesów politycznych. Analizując Konwent z tej perspektywy najważniejsza jest ocena, kto miał wpływ na przewodniczącego Konwentu oraz pozostałych członków prezydium. Istotna może się okazać analiza relacji przewodniczący- prezydium – plenum. Drugą częścią badania powinna być weryfikacja na ile końcowy pakiet realizuje interesy poszczególnych krajów, biorących udział w Konwencie. Możliwe jest także wyodrębnienie grup państw w zależności od ich wielkości, położenia czy też skłonności do pogłębienia integracji. W grę wchodzą takie konfiguracje jak przeciwstawienie interesów państw dużych wobec tych mniejszych, członków Unii i krajów kandydujących, państw popierających federalizm i tych bardziej sceptycznych. Biorąc pod uwagę zakres przedmiotowy Traktatu trudno jest jednak dokonać pełnej analizy wszystkich za i przeciw. Dlatego większość opracowań skupia się przede wszystkim na rozważaniach dotyczących zmian instytucjonalnych, a przede wszystkim wprowadzeniu podwójnej większości głosów w Radzie. Nie wydaje się to podejściem wystarczającym, gdyż należy pamiętać, iż projekt Konwentu znacząco ułatwił formułowanie koalicji wspierających, zaś utrudnił blokowanie decyzji. Czy Konwent może być traktowany jako konferencja międzyrządowa pod przykrywką demokracji i reprezentacji? Jak sugeruje wielu komentatorów, już jesienią 2002 roku nominacje ministrów spraw zagranicznych zmieniły formułę Konwentu. Przybycie Joschki Fischera i Dominique’a de Villepin niewątpliwie zmieniło rangę 208 Konwentu, a także wpłynęło na kształt prac. Na ile udział ministrów mieścił się w ramach praktyki Konwentu, a na ile przenieśli oni schemat negocjacji między rządami? Po pierwsze, należy uznać, iż ich propozycje, opracowane czasami przez ich zwierzchników – Jacquesa Chirac’a oraz Gerharda Schrödera, były kierowane wobec całego Konwentu, a nie jedynie przedstawicieli rządów. Nigdy w historii Konwentu wszyscy przedstawiciele rządów nie uzgodnili wspólnego stanowiska wobec jakiejkolwiek kwestii. Powstały mniejsze lub większe grupy, lecz komponent rządowy nie tworzył porozumień poza prezydium oraz członkami plenum. Nie można więc utrzymać tezy, że Konwent był tylko przykrywką dla negocjacji między rządami. To sformułowanie wcale jednak nie oznacza, iż niektóre rządy nie zdecydowały się na aktywne wpływanie na prace Konwentu. Niektóre państwa od razu delegowały polityków wysokiego formatu (Peter Hain, Danuta Hübner, Louis Michel). Inne postąpiły tak później. „Motor” francusko-niemiecki budził od początku największe emocje. Ich apogeum nastąpiło podczas debaty plenarnej w styczniu 2003 roku. Należy zauważyć, iż propozycje francusko-niemieckie były szeroko dyskutowane, ale nigdy nie stały się oficjalnymi podstawami prac Konwentu. Co prawda ich ślady znajdują się w wielu artykułach końcowego projektu, jednakże wyjaśnieniem może być tradycyjne znaczenie „motoru” Paryż-Berlin. W związku z rozbieżnymi wizjami integracji preferowanymi przez te stolice, kompromis między nimi często wyznaczał pole możliwych rozwiązań dla całej Unii. To, że końcowy projekt w wielu aspektach spełnił oczekiwania Francji i Niemiec jest także wynikiem tego, iż przedstawicielom tych dwóch państw najbardziej zależało na zmianach. Rząd RFN, który tradycyjnie popierał wzmocnienie instytucji ponadnarodowych uzyskał poparcie Francuzów, którzy „przestraszyli się” utraty swej pozycji w wyniku rozszerzenia. Czy ustanowienia stanowiska przewodniczącego Rady Europejskiej jest w długofalowym interesie Francji pozostaje kwestią otwartą. Bardzo wiele zależy przecież od osobowości i poparcia jakie on (ona) otrzyma. Niewątpliwie jednak Francuzi, obsadzając stanowisko przewodniczącego swoim byłym prezydentem uzyskali ważny wpływ na przebieg prac Konwentu. Czy wizja Giscarda była zgodna linią Pałacu Elizejskiego, pozostanie jednak sporem historyków. 209 Szczególnie ważna, z punktu widzenia roli Wielkiej Brytanii w obozie niechętnym pogłębianiu integracji, jest analiza zachowania jej przedstawicieli. Jak wskazuje Anand Menon, Zjednoczone Królestwo przewodziło Konwentowi „z tylnego siedzenia”431. Jak wskazuje autor strategia Tony’ego Blair’a opierała się na odmiennych regułach, niż obowiązywały podczas negocjacji wcześniejszych traktatów. Zamiast pozostawać w defensywie, rząd brytyjski włączył się aktywnie do prac Konwentu, równocześnie jasno informując o granicach możliwego kompromisu. Tony Blair dbał o to, by nie pozostawać osamotnionym, co między innymi zaowocowało kultywowaniem powiązań z krajami przystępującymi do Unii. Brytyjscy negocjatorzy okazali się bardzo skuteczni w osiąganiu swych celów, co wydaje się tym bardziej zaskakujące, gdy weźmiemy pod uwagę skład Konwentu, cele większości jego członków oraz rosnącą izolację w miarę narastania kryzysu wokół Iraku432. Taktyka rządy brytyjskiego zaczęła się jednak psuć pod koniec prac Konwentu z powodu rosnących napięć wewnątrz rządu. Skutkowało to rosnącą listą linii granicznych (red lines), które dodawane były przez poszczególne departamenty rządu. Miało to negatywne konsekwencje wobec deklaracji Blair’a, by Wielka Brytania znalazła się w ‘sercu Unii’ (at the heart of the Union). Polityka trzech największych państw Unii wobec Konwentu była ułatwiona poprzez starania Valery’ego Giscarda d’Estaing, który w oczach obserwatorów wolał zawierać układy właśnie z nimi433. Jednak sama lista podróży przewodniczącego Konwentu wskazuje, iż nie ograniczał się on jedynie do największych stolic Europy Zachodniej. Na stronach internetowych sieci instytutów naukowych EPIN znajdują się analizy wyników prac Konwentu z punktu widzenia zarówno dużych, jak i małych krajów. W raporcie opisującym pierwsze z nich autorzy wskazują, iż Francja wydaje się krajem, który osiągnął największe sukcesy. Dotyczy to kwestii stałego przewodniczącego Rady Europejskiej oraz stanowiska ministra spraw zagranicznych. Wielkiej Brytanii także zależało na odejściu od rotacji przewodniczącego, jednakże musiała się ona pogodzić z 431 A. Menon, Leading from behind: Britain and the European Constitutional Treaty, ”Research & European Issues” 2004, nr 31 www.notre-europe.asso.fr 432 Ibidem, s. 48. 433 P. Norman, op. cit., s. 57. 210 ograniczeniem jego kompetencji. Podobnie w sprawie wyboru przewodniczącego Komisji, opozycja Wielkiej Brytanii nie zakończyła się sukcesem. Niemcy osiągnęły kompromis z Francją w sprawie przewodniczącego RE, jednakże osiągnięte koncesje okazały się częściowo iluzoryczne. Niemcom nie udało się także przeforsować wprowadzenia kwalifikowanej większości głosów w sprawach polityki zagranicznej. Ostateczny rezultat Konwentu został zinterpretowany jako niespodziewanie słaby z punktu widzenia RFN. Był on prawdopodobnie wynikiem braku wyraźnego stanowiska wobec spraw głównych434. W konkluzji wobec analizy interesów państw małych znalazło się określenie, iż nie powinny one być zadowolone z rezultatów Konwentu435. Szczególnie wybór stałego przewodniczącego RE oraz wprowadzenie dwóch kategorii komisarzy (porzucone w trakcie IGC) nie stanowiły dobrych rozwiązań z ich punktu widzenia. Rotacyjne przewodnictwo było traktowane jako najlepsza okazja by narzucić własne priorytety wobec prac Unii. Jednakże w odniesieniu do metody głosowania w Radzie, nowy system sprawia, iż sześciu największym krajom trudniej będzie przegłosować te mniejsze436. Biorąc pod uwagę interesy małych i średnich państw, rozszerzenie prawie podwaja ich liczbę w Radzie Europejskiej (z 10 do 19). Naturalnie maleje więc wpływ krajów największych. Nie sposób też określić na ile wprowadzenie tzw. zwykłej procedury legislacyjnej umniejszy prawo blokowania państw dużych, o specyficznych interesach. Wydaje się jednak, iż wzmocnienie instytucji unijnych jest w interesie słabszych członków, którzy poza nimi nie mają dużych możliwości wpływania na środowisko unijne i międzynarodowe. Odnosząc się do teorii instytucjonalizmu racjonalnego wyboru należy wskazać, iż Valery Giscard d’Estaing decydował o agendzie Konwentu. Jego wizja podziału prac Konwentu na trzy fazy nigdy nie została otwarcie zakwestionowana. Co prawda, niektórzy członkowie sugerowali, by przyspieszyć przechodzenie do kolejnych etapów, jednak zręczna polityka Giscarda powstrzymała powstawanie szerszego sprzeciwu. 434 , U. Guerot, K. Hughes, M. Lefebvre, T. Egenhoff, France, Germany and the UK in the Convention. Common interests or pulling in different directions? ‘EPIN Working Paper’, 2003, nr 7, s. 12. 435 D. Kral, I. Brinar, J. Almer, The position of small countries towards institutional reform: from tyranny of the small to directoire of the big? ‘EPIN Working Paper’, 2003, nr 6, s. 12. 436 “Duża Szóstka” to określenie stosowane wobec grupy największych państw: Niemiec, Francji, Wielkiej Brytanii, Włoch, Hiszpanii oraz Polski. 211 Niewątpliwie przełomowym momentem, świadczącym o pozycji Giscarda było poparcie dla szkieletu traktatu przedstawionego pod koniec października. Pomimo słów krytyki, ta koncepcja stała się podstawą dalszych prac. Drugim elementem strategii Giscarda, który okazał spryt oraz zmysł taktyczny, to odłożenie prezentacji artykułów na temat instytucji na koniec fazy tworzenia projektu. Możliwe jednak, iż jednym z powodów takiego postępowania był plan by zasięgnąć wcześniejszej opinii członków Rady Europejskiej. Miało to nastąpić podczas marcowego szczytu UE jednakże konflikt wokół Iraku przesunął spotkanie na koniec kwietnia. Wydaje się jednak racjonalne, iż ograniczenie czasu na dyskusję zwiększało szanse na zachowanie głównych elementów jego propozycji. Największym majstersztykiem przewodniczącego okazało jednak przełamanie opozycji skonstruowanej przez rząd Hiszpanii i Alfonso Dastisa przeciwko renegocjacji pakietu z Nicei. Zdecydowana postawa Giscarda oraz pomoc innych członków prezydium sprawiły, iż Konwent nie ugiął się przed groźbą weta. Jak jednak wskazuje Peter Norman największe zasługi w tej ostatniej kwestii należą do Jean-Luc Dehaene’a, który prowadził spotkanie prezydium 5 czerwca 2003 roku437. Jak wskazują wszyscy komentatorzy decydujące dla ostatecznego sukcesu Konwentu okazało się jednak jednoznacznie konstruktywne nastawienie członków PE oraz parlamentów narodowych. Spotkania w łonie „komponentów” 4 i 11 czerwca 2003 roku pokazały, iż od spełnienia żądań jego przedstawicieli zależy poparcie przeważającej liczby członków Konwentu. Wspólne spotkanie parlamentarzystów z obu komponentów oraz uzgodnienie wspólnej listy spraw stanowiło niewątpliwie przełom w dotychczasowej praktyce integracji. Nigdy wcześniej przedstawiciele PE nie otrzymali tak bezpośredniego wsparcia ze strony większości reprezentantów parlamentów narodowych. Niewątpliwie Konwent stał się miejscem, które ułatwiło proces zbliżenia. Przedstawiciele rządów nie byli w stanie stworzyć wspólnej platformy, aż do końca obrad Konwentu438. Wskazując więc na ostatnie dziesięć dni prac, należy zauważyć, iż żaden z pojedynczych członków Konwentu nie był w stanie zadecydować o ostatecznym kształcie kompromisu. Opierał się on z jednej strony na delikatnej równowadze w 437 438 P. Norman, op. cit., s. 281. Ibidem, s. 291. 212 prezydium, z drugiej na uwzględnieniu żądań głównych partii politycznych oraz komponentów parlamentarnych. Największym zaskoczeniem wydaje się fakt, iż wbrew oczekiwaniom, żądania poszczególnych rządów zostały zmarginalizowane w wyniku „braku gry zespołowej”. To co okazało się największą bolączką IGC, wydarzyło się także podczas Konwentu. Tyle, że w tym układzie siły poszukujące kompromisu okazały się dużo ważniejsze od sił blokujących. Zdaniem cytowanego przez Alain’a Dauvergne premiera Luksemburga podczas Rady Europejskiej w Porto Carras aż dwunastu premierów wyraziło dystans wobec przedstawionego im pakietu instytucjonalnego439. Pięciu oficjalnie zażądało utrzymania zasady: jeden komisarz na jedno państwo. Jednak jednym z najważniejszych rezultatów prac Konwentu było to, iż pomimo niezadowolenia wielu premierów, w ostatecznym rozrachunku pakiet reform został przyjęty. Czy w świetle powyższych argumentów można podtrzymać tezę o Konwencie jako IGC pod przykryciem? Bezpośredniego porównania tych dwóch formatów podjął się Alexander Stubb440. 4.1 Porównanie mechanizmu IGC i Konwentu Zdaniem Stubb’a, analizując tło powołania Konwentu należy stwierdzić, iż w przeciwieństwie do słów Moravcsika, UE jest zepsuta i musi ulec naprawie441. Na początku 2002 roku stała ona przed potrójnym wyzwaniem: rozszerzenia, zdobycia demokratycznej legitymacji oraz uzyskania roli na scenie światowej. Paradoksem procesu integracji było to, że pomimo wzrostu ilości członków oraz prowadzonych polityk, wprowadzono jedynie ograniczone zmiany instytucjonalne. W myśleniu polityków dominowała zasada odwlekania decyzji442. Alexander Stubb analizuje zalety oraz wady IGC w porównaniu z Konwentem. Głównymi zaletami IGC są dla niego jasne podstawy traktatowe (art. 48 TUE), równe 439 A. Dauvergne, op. cit., s. 274. A. Stubb, The Political Dynamics of the European Convention: an IGC in Disguise or a New Model for Treaty Change, wystąpienie na konferencji “The European Convention: a Midterm Review”, 31 stycznia 2004 www.ces.fas.harvard.edu/working_papers/Stubb.pdf 441 Teza ta odnosi się do tytułu artykułu A. Moravcsika, If it ain’t broke, don’t fix it!, Newsweek, 4 marca 2002 roku, w której autor sugeruje, iż ryzyko tworzenia konstytucji przekracza możliwe korzyści. 442 Autor przywołał wręcz obrazowe porzekadło„Jutro rzucę palenie”. 440 213 zaangażowanie wszystkich państw oraz zazwyczaj wysoka jakość zapisów prawnych. Do wad należy to, iż negocjacje toczą się za zamkniętymi drzwiami, obywatele nie biorą udziału w debacie i są stawiani wobec gotowego tekstu według reguły „wszystko albo nic”. Zazwyczaj ostateczny traktat sprawia, iż Unia jest jeszcze bardziej skomplikowana i trudna do zrozumienia. Dużym ograniczeniem jest też to, iż każde z państw zajmuje jedno, zazwyczaj wąskie stanowisko i rzadko pojawiają się nowe idee, gdyż uważa się je za nierealistyczne. Najważniejszym jest osiągnąć porozumienie, bez względu na jego zawartość. Każdy z uczestników negocjacji musi powrócić z negocjacji jako zwycięzca, a przynajmniej sprawiać takie wrażenie443. Główną zaletą Konwentu jest to, iż dyskusje toczone są otwarcie, co spowodowało przynajmniej małą dyskusję o przyszłości Europy. Ponieważ uczestnictwo jest dużo szersze, zwiększyło to także poziom ambicji. Powstały liczne, lepsze lub gorsze inicjatywy i powstało kilkanaście projektów konstytucji. Do słabości Konwentu należy zaliczyć dominującą pozycję sekretariatu i prezydium. Jednak jak wskazuje autor, możliwe, iż nie ma dla tego alternatywy. Sposób pracy prezydium nad artykułami jest w rzeczywistości mniej przejrzysty niż to ma miejsce podczas IGC, gdzie podstawowe dokumenty są publicznie dostępne. Stubb wskazuje również, iż prawna jakość tekstów nie jest stabilna444. Z konspektu wynika także, iż większość ekspertów już w styczniu 2003 roku była przekonana, iż Konwent przedstawi traktat konstytucyjny. Zdaniem autora Rada Europejska w Laeken oczekiwała jedynie raportu z wariantami rozwiązań. Stubb wskazuje również, iż w sytuacji Konwentu funkcja idzie za formą, tzn. mianowanie i umiejscowienie przewodniczącego, sekretarza generalnego oraz Sekretariatu w ramach Rady UE, wskazuje na międzyrządowy charakter tych urzędów. Na uwagę zasługuje także sposób określenia końcowego konsensusu. Zdaniem Stubb’a na początku prac dominowali delegaci Parlamentu Europejskiego. Jednakże od końca 2002 roku znaczny wpływ uzyskali ministrowie reprezentujący rządy. Wskazuje on, iż postawiło to w trudnej sytuacji parlamentarzystów krajowych oraz kraje kandydujące. System grup roboczych funkcjonował 443 444 dobrze, jednakże Ibidem s. 2. Ibidem s. 3. 214 zajmował się mniejszością spraw. Wykluczenie z procesu przygotowania artykułów, członków Konwentu, niezasiadających w prezydium było trudne do zaakceptowania. Zdaniem Stubb’a Konwent i następująca po nim Konferencja Międzyrządowa są prawdopodobnie tematycznie bardziej obszerne niż połączone konferencje lat 1985-2000. Dominującymi zasadami wedle jego opinii jest demokracja, skuteczność oraz prostota, które nawzajem się wykluczają. Już w styczniu 2003 roku autor przewidywał, iż „pakiet nicejski” zostanie otwarty. Wskazywał także, iż porównania do Konwentu w Filadelfii mogą być trafne. Dotyczy to wyjścia poza mandat, wynegocjowanie Traktatu Konstytucyjnego oraz historyczne znaczenie. Stubb rozwiewa także iluzje dotyczące idei deliberacji. Jego zdaniem obecność członków rządów nadaje Konwentowi styl i rangę IGC. Sukces Konwentu zależał przede wszystkim od przewodniczącego, który musiał zrównoważyć żądania rządów oraz delegatów. Najważniejszym zadaniem było przekonanie obu stron, iż mają wpływ na proces. Ceną tego musiało być odstąpienie Giscarda od drogich mu idei. Do najważniejszych zalet Konwentu należy fakt, iż był pełen niespodzianek. W przeciwieństwie do IGC gdzie z góry mniej więcej wiadomo, gdzie leży kompromis445. 4.2 Porównanie roli instytucji europejskich w pracach Konwentu W trakcie analiz nie można odejść od oceny wpływu na prace Konwentu, różnych jego części składowych, grup politycznych, państw czy osobowości. Z powodu ograniczonego miejsca skoncentruję się jednak na tym, co było zasadnicze w pracach tego gremium, czyli wpływu jego „komponentów”. Problemem tym zajął się m.in. Derek Beach446. Przeanalizował on w ujęciu porównawczym wpływ poszczególnych instytucji unijnych (Parlamentu, Komisji oraz Sekretariatu Rady UE) na przebieg konferencji międzyrządowych (1985-2000) oraz obydwu konwentów. Niestety jego analiza nie uwzględnia wpływu parlamentów narodowych na prace Konwentu. 445 Ibidem, s. 5. D. Beach, Negotiating the Draft Constitutional Treaty: what have we learned so far? Referat wygłoszony na konferencji European Consortium for Political Research Bologna 2004 www.jhubc.it/ecpr/ ; D. Beach, Towards a new method of constitutional bargaining? The role and impact of EU institutions in the IGC and convention method treaty reform, Londyn 2003 www.fedtrust.co.uk 446 215 Jego rozważania oparte zostały na uporządkowaniu elementów wpływających na ostateczny kształt projektów. Wyróżnił on tutaj dostęp do informacji, kontekst, strukturę oraz rodzaj spraw podlegających negocjacjom, a także strategie aktorów. W wyniku kompleksowej analizy doszedł do szeregu ciekawych konkluzji. Po pierwsze, rola Parlamentu Europejskiego w trakcie obydwu konwentów zwiększyła się znacząco w porównaniu do wcześniejszych IGC. Komisja Europejska dzięki swym kompetencjom technicznym odegrała największą rolę w trakcie IGC dotyczących Jednolitego Aktu Europejskiego oraz Unii Gospodarczej i Walutowej. W trakcie kolejnych IGC (także tej dotyczącej unii politycznej, która trwała równolegle do IGC dotyczącej Uniii Gospodarczej i Walutowej), rola Komisji stopniowo malała. Wzmocnienie jej roli nastąpiło w obydwu konwentach. Jeśli chodzi o Sekretariat Rady UE, to jego największe wpływy dotyczyły negocjacji nad Unią Polityczną, Traktatem z Amsterdamu oraz w czasie pierwszego Konwentu447. Prezydencja francuska w trakcie IGC 2000 celowo opierała się na strukturach rządu, co było jednym z powodów niskiej jakości końcowego kompromisu. W trakcie prac Konwentu w sprawie Przyszłości Europy powołanie niezależnego sekretariatu z Johnem Kerr na czele osłabiło wpływ struktur Rady448. Choć wielu komentatorów akcentuje rozbieżność strategii Romano Prodiego oraz przedstawicieli Komisji w Konwencie, Beach wskazuje, iż pomimo tych potknięć wpływ Komisji był znaczący, szczególnie w sprawach, gdzie przedstawiła ona dobrze uzasadnione i racjonalne stanowisko. Przykładem tego może być rola Sekretarza Generalnego Komisji – Davida O’Sullivana, który w trakcie prac Grupy Roboczej ds. Europy Socjalnej przekonał jej uczestników do włączenia spraw zdrowia publicznego (art. I-14) do dziedzin kompetencji dzielonej. Antonio Vitorino, który przewodniczył pracom Grupy Roboczej ds. Włączenia KPP do traktatów/Przystąpienia Unii do Konwencji Praw Człowieka, miał ważny wpływ na jednoznaczny zapis końcowy dotyczący statusu Karty449. Oceniając strukturę Konwentu, Beach zauważa, iż udział członków Komisji w prezydium nie zawsze był strategicznie korzystny dla ich interesów. W momencie gdy 447 Pierwszy Konwent nie powołał samodzielnego sekretariatu. Funkcje te sprawował Sekretariat Rady. D. Beach, op. cit., s. 10. 449 Ibidem, s. 15. 448 216 prezydium podjęło decyzję, jego członkowie, są zobowiązani do jej publicznego popierania. To ograniczenie nie dotyczy Parlamentu Europejskiego, który może kontestować ją głosami pozostałych czternastu delegatów. Ważnym artykułem analizującym rolę parlamentów narodowych jest esej Tony Browna z dublińskiego Instytutu Spraw Europejskich450. Zauważa on, iż ich udział miał realne znaczenie wobec prac Konwentu, dynamiki wewnętrznej debaty, podejmowania decyzji oraz kształtu projektu końcowego. Brown wskazuje na sześć aspektów tego oddziaływania. Po pierwsze, nie można pominąć, iż delegaci ci wnieśli swe osobiste doświadczenie oraz bezpośredni kontakt z wyborcami. Pozycja parlamentarzystów rosła stopniowo, by osiągnąć kulminację w postaci ‘punktów kluczowych’, w końcowych dniach Konwentu. Drugim ważnym aspektem, było włączenie delegatów z państw kandydujących praktycznie na równych prawach451. Wywarli oni znaczący wpływ na wiele aspektów prac Konwentu. Na początku prac Konwentu dominowało przekonanie, iż pomiędzy interesami parlamentów krajowych a Parlamentem Europejskim istnieje rywalizacja, a nawet swoista konfrontacja452. Jednak w trakcie prac, przede wszystkim w oparciu o „rodziny polityczne”, rosło wzajemne zaufanie i zrozumienie. Miało to miejsce szczególnie podczas obrad grup roboczych, gdzie połączone delegacje stanowiły 70 % uczestników. „Rodziny polityczne” spełniły bardzo ważne zadanie, tworząc platformę wymiany informacji, także ze sfer krajowych. Przykładami znaczących wkładów tych rodzin były takie dokumenty jak projekt konstytucji Europejskiej Partii Ludowej, propozycje Grupy Roboczej ds. Europy Socjalnej (PES) czy zapisy dotyczące Traktatu o Europejskiej Wspólnocie Energii Atomowej (Zieloni)453. Bazując na doświadczeniach irlandzkich, autor zauważa, iż wpływ Konwentu na informacje mediów dotyczące spraw Unii był bardzo pozytywny. Szczególnie fakt, iż delegaci parlamentów reprezentowali siły opozycji, pozwolił na artykulację różnych 450 T. Brown, National Parliaments in the Convention on the Future of Europe, ‘Constitution on-line papers’ 2003, nr 31. 451 Do zasadniczych wyjątków należał wybór przedstawicieli „komponentu” w prezydium. 452 Do ewentualnych spraw spornych należało utworzenie drugiej izby PE składającej się delegatów parlamentów narodowych. 453 T. Brown, op. cit., s. 4. 217 stanowisk. Brown zauważa, iż jednym z członków Konwentu był reprezentant Zielonych – partii, która agitowała za odrzuceniem Traktatu Nicejskiego. Wskazuje to na mimo wszystko, szeroki zakres poglądów, które były prezentowane w trakcie prac w Brukseli. W końcu, autor wskazuje, na kluczową rolę parlamentarzystów narodowych na dalsze losy Traktatu Konstytucyjnego. Wielu z nich mogło czuć osobistą odpowiedzialność za jego wejścia w życie i zająć się promowaniem projektu. Do ich kompetencji należy także skuteczniejsza kontrola (scrutinity) nad pracą rządów, która była ważnym tematem w trakcie prac Konwentu454. Co najważniejsze ich zasadniczym zadaniem było sprawienie, by proces IGC był jak najbardziej przejrzysty i zrozumiały455. Tony Brown zauważa, iż prace parlamentarzystów miały też słabe strony. Do najważniejszych zaliczył on stronę organizacyjną. Problemy ze zgraniem czasowym (timing), brak spójnego wsparcia instytucji (back-up) oraz odmienne poziomy doświadczenia utrudniały prace komponentu. Pomimo jednak tych słabości oraz grupowania delegatów z 28 krajów, o różnych językach i kulturach, parlamenty narodowe zrealizowały większość swych priorytetów. Przyczynił się do tego także fakt, iż dwie najważniejsze dla nich grupy robocze: do spraw subsydiarności i ds. roli parlamentów narodowych, były kierowane przez parlamentarzystów: Iñigo Mendeza de Vigo oraz Giselę Stuart456. Istnieje wiele opracowań analizujących Konwent z punktu widzenia interesów poszczególnych krajów457. Nie podejmując się analizowania wszystkich aspektów tego zagadnienia, chciałbym zwrócić uwagę na pewien problem metodologiczny. Jeżeli każdy z krajów był reprezentowany przez przynajmniej sześciu członków, to czy wciąż można operować pojęciami takimi jak interes narodowy? W przypadku wielu spraw wydaje się to problematyczne, gdyż częstokroć każdy z reprezentantów definiuje go inaczej. Negocjacje Konwentu przebiegały na tak wielu poziomach i w poprzek różnych 454 Ibidem, s. 4. Ibidem, s. 4. 456 http://european-convention.eu.int 457 P. Magnette, K. Nikolaidis, Coping with the Lilliput Syndrome: Large vs. Small Member States in the European Convention, ‘European Public Law’, 2005, vol. 11, nr 1; D. Kral, I. Brinar, J. Almer, The Position of Small Countries towards Institutional Reform: from Tyranny of the Small to Derectoire of the Big? ‘EPIN Working Paper’, 2003, nr 6; U. Guerot, K. Hughes, M. Lefebvre, T. Egenhoff, France, Germany and the UK in the Convention. Common Interests or Pulling in Different Directions? ‘EPIN Working Paper’, 2003 nr 7; A. Menon, Leading from behind. Britain and the European Constitutional Treaty, ‘Research and European Issues’, 2004, nr 31 www.notre-europe.asso.fr 455 218 podziałów, iż pochopnym wydaje się analiza wyniku jedynie poprzez wybrane elementy, takie jak podział głosów w Radzie czy skład Komisji. …’Ponieważ każdy z członków Konwentu cechował się potrójną przynależnością: instytucjonalną, narodową oraz afiliacją partyjną, nie nastąpił natychmiastowy podział wedle kryterium partyjnego. Poszczególni członkowie mogli w zasadzie wybierać do kogo się dołączają, w zależności od konkretnej kwestii. W praktyce łączyli się oni w alianse by złożyć wspólne opinie lub poprawki. Analiza tych koalicji wskazuje na interesujące wzorce. Mianowicie zachowanie reprezentantów rządów przebiegało na odmiennej zasadzie od tej rządzącej zachowaniem parlamentarzystów458. 5. Problem legitymacji Konwentu Jednym z warunków pozytywnego nastawienia wobec Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy, jest przekonanie, iż proces w wyniku którego on powstał posiada znamiona reprezentatywności, przejrzystości i mandatu do podejmowania decyzji. Odpowiedzi na te pytania nie są bynajmniej jednoznaczne. 5.1 Czy Konwent był reprezentatywny? Pierwszym problemem, który należy zauważyć jest pewien niuans. Członkowie Konwentu nie zostali wybrani, lecz zostali nominowani. Nigdy więc nie powstał żaden dokument w którym określono by koherentną procedurę wyboru członków. Należy o tym pamiętać rozważając reprezentatywność nominatów. Niewątpliwie w naszych rozważaniach konieczne jest uwzględnienie zastępców członków. Ich rola, wbrew wizji przewodniczącego, nie ograniczyła się do występowania na forum Konwentu jedynie podczas nieobecności pełnoprawnych członków. Brali oni aktywny udział przede wszystkim w pracach Grup Roboczych oraz przedkładając poprawki. Do 207 członków należy także dodać trzynastu obserwatorów. W ten sposób dochodzimy do liczby 220 osób, które były bezpośrednio zaangażowane w obrady. 458 B. Crum, Politics and Power in the European Convention, ‘Politics’ 2004, nr 1, s. 3. 219 Reprezentacje poszczególnych narodów liczyły od 7 członków (Francja) do 3, chyba że weźmiemy pod uwagę narody nie posiadające samodzielnej państwowości takie jak Walijczycy, Szkoci czy Katalończycy. …’Obecność regionów była jedynie pośrednia poprzez instytucje unijne (Komitet Regionów), które desygnowały tylko obserwatorów. Państwa federalne (Austria, RFN, Belgia) chciały, by regiony o kompetencjach ustawodawczych nominowały 3 obserwatorów jednak Francja oraz rząd Hiszpanii nie wyraziły zgody 459. Niemiecka izba wyższa nominowała Erwina Teufela premiera BadeniiWirtembergii, zaś PE jako jednego z zastępców Neil’a MacCormicka ze Szkockiej Partii Narodowej (SNP). W zakresie równości płci zdecentralizowany proces wyboru nie sprzyjał kobietom. Pomimo wezwań przewodniczącego wśród członków było jedynie jedenaście kobiet z państw członkowskich oraz dodatkowych sześć z krajów kandydujących. W gronie obserwatorów znalazły się jedynie dwie kobiety. W prezydium także zasiadały tylko dwie przedstawicielki płci piękniejszej. Na 205 członków Konwentu jedynie 39 stanowiły kobiety. Na osobną analizę zasługuję kwestia państw kandydujących. Zgodnie z deklaracją z Laeken ich pozycja nie była równa wobec państw członkowskich. Ich jedyny reprezentant w prezydium nie zawsze też był traktowany równorzędnie460. Pomimo podobnej pozycji przedstawiciele państw kandydujących nie zdecydowali się na stworzenie jednolitej grupy. Po pierwsze, pomimo spadku po komunizmie (poza Maltą, Cyprem oraz Turcją), różniły się znacząco między sobą. Po drugie prawdopodobnie starały się uniknąć podziału w oparciu o kategorię członkostwa. Samo ich uczestnictwo może być interpretowane jako ważny element legitymizacji Konwentu. Rzadko zaprasza się gości do stołu negocjacji, w momencie gdy zmienia się dom przed ich przyjściem. Takie zachowanie może świadczyć o bagatelizowaniu znaczenia Konwentu, ale także o poważnym traktowaniu sprawy rozszerzenia. 5.2 Czy Konwent był „przejrzysty”? 459 C. Closa, Improving EU Constitutional Politics? A preliminary assessment of the Convention, ‘Constitutionalism Web-Papers’, 2003 nr 1, s. 6. www.arena.uio.no/cidel/publications.html 460 G. Stuart, The making of Europe’s Constitution, London 2003, s. 24. 220 Konwent był prawdopodobnie jednym z najbardziej otwartych forów negocjacji w historii integracji europejskiej. Bez większych problemów wszystkie osoby przebywające w budynku Parlamentu Europejskiego mogły bezpośrednio obserwować jego sesje plenarne461. Telewizja wewnętrzna Europe by Satelite, transmitowała je na bieżąco. Na stronach Parlamentu Europejskiego można znaleźć dosłowne zapisy wypowiedzi wszystkich uczestników. Inaczej przedstawia się sprawa posiedzeń grup roboczych. Dostęp do sal, w których odbywały się spotkania został ograniczony. Jak sugerowali sami członkowie Konwentu było to korzystne dla jakości prac, gdyż pozwalało na bardziej nieformalne pytania i rozmowy462. Można jednak ubolewać, iż dziennikarze nie mogli prowadzić bezpośrednich sprawozdawać z posiedzeń, w czasie których powstawały pierwsze projekty artykułów. Możliwe, iż właśnie brak upublicznienia spornych kwestii sprawił, iż praktycznie do końca 2002 roku Konwent zdawał się nie budzić kontrowersji. Najważniejsze dyskusje toczyły się na forum trzynastoosobowego prezydium. W oparciu o wspomnienia jego członków (Gisela Stuart) oraz rekonstrukcje Petera Normana i Alaina Dauvergne jesteśmy w stanie częściowo odtworzyć ich przebieg. Ujawnione po zakończeniu Konwentu protokoły z obrad prezydium zawierają jedynie suchy opis porządku dnia oraz podjętych decyzji. Praktycznie niemożliwy do odtworzenia jest przebieg spotkań Valerego Giscarda d’Estaing z przywódcami państw. Większość autorów dosyć szczegółowo zajmuje się przebiegiem ostatnich czerwcowych i lipcowych sesji Konwentu, kiedy to osiągnięto najważniejsze kompromisy. Jak można więc ogólnie ocenić przejrzystość Konwentu? Wydaje się, iż wbrew oczekiwaniom sprawa ta nie stała się kwestią kontrowersji komentatorów. Osoby zainteresowane mogą dotrzeć do licznych opracowań, szczególnie jeśli posługują się językiem angielskim i francuskim. Można jednak zaobserwować pojawienie się pewnego mitu, który tylko w drobnej mierze opiera się na rzeczywistości. Otóż zgodnie z nim, najważniejsze elementy Traktatu Konstytucyjnego zostały napisany przez przewodniczącego w Paryżu, a następnie narzucone członkom Konwentu na 461 Nad salą obrad znajdowała się galeria dla dziennikarzy. Nie było też kłopotów z otrzymaniem zestawu odbierającego tłumaczenia na języki oficjalne. 462 Deklaracja Andrew Duff’a podczas konferencji, Towards the EU Constitution, Londyn, 1-2 lipca 2004 221 zasadzie wszystko albo nic463. Wydaje się, iż u jego źródeł leży niechęć wobec Francji i jej aroganckich polityków. Zdaniem zwolenników takiego podejścia, obrady Konwentu jedynie przykrywają faktyczne relacje władzy, która opiera się na dyktacie Paryża i Berlina. Z pewnością sposób przygotowania artykułów o instytucjach przez przewodniczącego może stanowić argument potwierdzający główną linię tej tezy. Jednak wydaje się ona bagatelizować dwa ważne elementy prac Konwentu: funkcjonowanie Sekretariatu oraz spory wewnątrz prezydium. Szczególnie prace dwudziestoosobowego Sekretariatu pozostają poza zainteresowaniem większości komentatorów. Wydaje się, iż Johnowi Kerr’emu udało się bardzo umiejętnie spuścić zasłonę milczenia na to co działo się przez siedemnaście miesięcy pracy jego zespołu. Rąbka tajemnicy uchyla jedynie artykuł Florence DelocheGaudez464. Jak wskazuje autorka analiza jego prac jest o tyle trudna, że nie tylko działał on za zamkniętymi drzwiami, ale wszystkie jego dokumenty podlegały modyfikacji przez prezydium. Z artykułu Deloche-Gaudez można wyciągnąć wniosek, iż w trakcie prac Konwentu jego Sekretariat pozostawał pod ścisłą kuratelą Sekretarza Generalnego oraz Przewodniczącego465. Możliwe iż, rzeczywiste relacje tych dwóch osób i ewentualne spory między nimi nigdy nie ujrzą światła dziennego. Niewątpliwie jednak, najważniejsza dla dalszego procesu integracji okazała się zmiana nastawienia wobec szerszej publiczności. To, iż wszystkie dokumenty robocze były na bieżąco umieszczane na stronie internetowej stworzyło pewną praktykę, która została utrzymana podczas prac Konferencji Międzyrządowej. Konwent pokazał, iż nie ma przeciwwskazań wobec ujawniania stanowisk poszczególnych państw i polityków. W ten sposób dokonało się dalsze upolitycznienie Unii Europejskiej, co jest jednym z koniecznych elementów jej zrozumienia przez obywateli. Wysiłki Konwentu, by otwartość była jego cechą wyróżniającą, tworzą punkt odniesienia dla innych instytucji europejskich, a szczególnie Rady UE. 5.3 Czy Konwent był organem włączającym (inclusive)? 463 Wrażenie takie można odnieść po lekturze: M. A. Cichocki, Porwanie Europy, Kraków-Warszawa 2004 s. 109-112. 464 F. Deloche-Gaudez, Le secretariat de la Convention européenne: un acteur influent, ‘Politique Européenne’, 2004, nr 13, s. 43-67. 465 Ibidem, s. 45. 222 W języku polskim trudno jest opisać jednym słowem pojęcie określające, na ile Konwent był otwarty na sugestie i idee zewnętrzne. Rozważenie tej sprawy wynika z faktu, iż Rada Europejska w Laeken usytuowała Konwent pośród innych, przede wszystkim narodowych, forów dyskusji,. Celem przywódców było więc, by debata nie ograniczyła się jedynie do sesji 207 członków, ale by poszczególne kraje przeprowadziły ją także w innych formatach. Już na wstępie prac Konwentu można było zauważyć, iż to wokół niego koncentrować się będą prace pozostałych gremiów. Odpowiedzialność za debaty narodowe spoczywała na barkach członków Konwentu oraz wspierających ich instytucji. Oprócz tego sam przewodniczący postanowił o dodatkowych konsultacjach z organizacjami pozarządowymi oraz młodzieżą. Na ile wkład tych wszystkich inicjatyw wpłynął na prace Konwentu? Pytanie nie dotyczy jedynie kwestii czy Konwent słuchał, ale także czy miał czego słuchać? Odpowiedź na tak postawione pytanie wydaje się szczególnie trudna, gdyż zakłada znajomość nie tylko debat w 28 krajach, ale także pomysłów organizacji pozarządowych, które dotyczą w większości spraw o szczegółowym charakterze. Jedną z idei, która uzyskała poparcie Konwentu było pozostawienie Traktatu o Europejskiej Wspólnocie Energii Atomowej poza tekstem Traktatu Konstytucyjnego. Za takim projektem lobbowało środowisko Zielonych, z Joschką Fischerem na czele. Ruchy ekologiczne miały nadzieję, iż w ten sposób będzie im łatwiej doprowadzić do rewizji pewnych zapisów traktatu o Europejskiej Wspólnocie Energii Atomowej466. Należy także oddać sprawiedliwość Giscardowi, iż to nie on był twórcą idei stałego przewodniczącego Rady Europejskiej. Formalnie z taką propozycją wystąpił Jacques Chirac podczas swej kampanii wyborczej 6 marca 2002 roku w Strasburgu. Jego propozycja uzyskała poparcie Tony’ego Blaira oraz Jose Marii Aznara. Można dyskutować nad zasadnością tej zmiany, jednakże faktem pozostaje, iż Konwent odpowiedział na oczekiwania ważnych polityków i licznych ekspertów. Co ważne, w końcowym tekście Traktatu Konstytucyjnego nie znalazły się zapisy wykluczające 466 P. Norman, op. cit., s. 280. 223 powołania na to stanowisko przewodniczącego Komisji. Można więc uznać, iż wbrew obawom wielu komentatorów egzekutywa UE nie musi być „dwugłowa” (bicephal)467. Pewnym przykładem problemu „nasłuchiwania” przez Konwent może być podnoszona przez Neila MacCormicka sprawa wspólnotowej polityki rybołówstwa468. Wskazał on, iż pod koniec prac Konwentu zabrakło szerszego namysłu nad kwestiami kluczowymi dla jego wyborców – Szkotów. Brak wprowadzenia łagodniejszego mechanizmu rewizji części trzeciej Traktatu znacząco utrudnia jej przyszłe zmiany. Można więc uznać, iż podobnie jak w kwestii polskiej konstytucji, sprawy raz uzgodnione stają się jakby zapisane na wieczność, jeśli procedura rewizji jest trudna do przeprowadzenia. Jak sugeruje McCormick dotychczasowe zapisy traktatów stają się coraz bardziej sprzeczne ze zdrowym rozsądkiem. Rządy Czech, Słowacji czy Luksemburga, które nie posiadają dostępu do morza mają wpływ na decyzje, od których zależy 3 milionowa Szkocja, wyłączona z procesu decyzyjnego. Jego zdaniem w ramach reform należałoby zmienić tę sytuację, jednakże prezydium nie wzięło pod uwagę jego argumentów469. Można się spierać na temat tego, czy Konwent dysponował mandatem by dokonywać zmiany w polityce rybołówstwa. Wydaje się jednak zasadne, iż w takiej sytuacji nie powinien firmować części III, dotyczącej polityk, gdyż nie dysponował czasem, by zająć się jej konsekwencjami. Oczywiście można polemizować, iż Konwent wprowadził ważne zmiany w sprawach polityki zagranicznej oraz przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości. W takim wypadku, biorąc pod uwagę zakres debaty, należało prawdopodobnie pozostać przy formie aneksów lub propozycji. Włączenie części III pod obrady Konwentu, miało prawdopodobnie na celu poszerzenia stosowania zwykłej procedury legislacyjnej i było działaniem strategicznym, obliczonym na „zamknięcie” (lock-in) konferencji międzyrządowej. Wydaje się także, iż decyzja Rady Europejskiej z Porto Carras (o ograniczeniu obrad Konwentu do dnia 15 lipca 2003 roku), mogła służyć ograniczeniu rosnących apetytów członków Konwentu, by dokonać zmian w kolejnych politykach UE470. Analizując działania Konwentu należy z pewnością 467 Ibidem, s. 364. N. MacCormick, A Union of its Own Kind, Luxembourg 2004, s. 32. 469 Ibidem, s. 34. 470 Spory dotyczące zakresu możliwych zmian opisuje A. Dauvergne, op. cit., s. 295-306. 468 224 rozróżnić prace nad częściami I, II i IV, o znaczeniu konstytucyjnym oraz mocno ograniczoną dyskusję dotyczącą części III. Otwartość na argumenty, dotyczące tej ostatniej, można uznać za minimalną. Dla pełnego zarysu wyzwań Konwentu konieczne jest odniesienie się do sprawy wizerunku medialnego (public relations) UE. Członkowie Konwentu skupili cały swój wysiłek na przygotowaniach Traktatu Konstytucyjnego zapominając, iż wiele usprawnień można by wprowadzić bez rewizji traktatów. Jednym z głosów w tej debacie jest sprawozdanie Johna Palmera Communicating Europe471. Wskazuje on, iż do zasadniczych problemów polityki europejskiej należy jej sprzeczny przekaz medialny. Wydaje się, iż delegaci Konwentu w swym myśleniu wykorzystali analogię do doświadczeń państw narodowych, pomijając wszystkie alternatywne sposoby wzmacniania jej wizerunku wśród mieszkańców Europy. Głównym ich wkładem była próba ograniczenia żargonu wspólnotowego (tzw. euro-speak) oraz uproszczenie procedur. Propozycja Valerego Giscarda d’Estaing, by ponownie rozważyć kwestię nazwy Unii Europejskiej nie wzbudziła ożywionej dyskusji472. Na ile Konwentowi udało się włączyć różne pomysły płynące z zewnątrz? Wydaje się, iż w pierwszej fazie jego prac, gdy istniało najwięcej możliwości przedstawiania ciekawych pomysłów, żadne z takowych nie dotarły do sali posiedzeń. W późniejszych fazach jego członkowie skoncentrowali się bardziej na projekcie niż głosach z zewnątrz. Teza ta może stanowić ważną wskazówkę dla polityków, którzy znajdą się w następnych Konwentach, jeżeli takie zostaną powołane. 5.4 Inne „twarze” Konwentu. Raport mniejszości Bardzo ważnym elementem analizy prac Konwentu jest raport mniejszości przygotowany przez ośmiu uczestników Konwentu (czterech członków i czterech 471 J. Palmer, Communicating Europe, sprawozdanie przedstawione na nieformalnym posiedzeniu ministrów ds. europejskich 7 kwietnia 2004 roku www.theepc.net (1.05.2004) 472 2 października 2002 roku przewodniczący Konwentu podczas odczytu w Kolegium Europejskim w Brugii zaproponował cztery alternatywne nazwy określające projekt integracji europejskiej: Unia Europejska, Wspólnota Europejska, Zjednoczona Europa oraz Stany Zjednoczone Europy. http://europeanconvention.eu.int/docs/speeches/3314.pdf 225 zastępców)473. W grupie tej znaleźli się dwaj deputowani do PE oraz sześciu z parlamentów narodowych. Reprezentowali oni partie eurosceptyczne z Danii (3 osoby), Finlandii, Wielkiej Brytanii, Francji, Irlandii oraz Czech. Poświęca się mu zdecydowanie zbyt mało uwagi w rozważaniach naukowych i publicystycznych. Jego argumenty nie są jedynie populistycznymi hasłami, choć można mieć wątpliwości czy jest on spójny i tworzy ramy zdolne dla realizacji założonych zasad. Jego najważniejszą zaletą jest jego lakoniczność - mieści się na czterech stronach. Zdaniem autorów Konwent nie znalazł właściwej odpowiedzi na główne pytania z Laeken, takie jak uproszczenie, przejrzystość, bliskość obywatelom. Projekt przyjęty przez większość nie wyjaśnia podziału kompetencji, nie ogranicza biurokracji i nie sprawia, iż instytucje będą się dostosowywać do potrzeb obywateli. Co najważniejsze jednak, ostateczny tekst nie został przygotowany w sposób demokratyczny. Wśród konkretnych zarzutów wymieniane są następujące: • Kraje kandydujące były traktowane w prezydium jako obserwatorzy i nie miały realnego wpływu; • W najważniejszym organie – prezydium, swych reprezentantów posiadały tylko trzy nurty polityczne; • Odmówiono członkom Konwentu prawa do przetłumaczenia, przekazania, dyskusji i głosowania nad poprawkami, które zgłosili; • W Konwencie zabrakło przedstawicieli tych części społeczeństw Francji czy Irlandii (połowy zdaniem autorów raportu), które odrzuciły Traktaty z Maastricht i z Nicei; • Nawet pojedynczy eurosceptyk czy eurorealista nie został dopuszczony do prac prezydium lub sekretariatu w roli uczestnika bądź obserwatora474. Zdaniem autorów projekt Konstytucji tworzy nowe, scentralizowane „państwo europejskie”, potężniejsze, bardziej odległe, z większą ilością polityków, biurokracji oraz większym dystansem między rządzącymi a rządzonymi. Ciekawą ideą jest postulat zmiany nazwy Unii Europejskiej na Wspólnotę Demokracji (The Community of 473 Alternative Report, Europe of Democracies, CONV 851/03 został przekazany przewodniczącemu UE 18.07.2003 roku razem z projektem Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy. 474 Ibidem, s. 22. 226 Democracies). Ważne jest, iż nie chodzi o jedną demokrację, ale wiele, co spójne jest z wizją demoi-cracy Kalypso Nikolaidis przedstawioną w rozdziale pierwszym. Autorzy postulują oparcie nowej organizacji na dotychczas funkcjonujących. W piętnastopunktowym projekcie znajduje się bezpośrednio odwołanie do Rady Europy (Europejska Konwencja Praw Człowieka i Obywatela), ONZ i OBWE (operacje pokojowe) oraz NATO (dla państw pragnących wspólnej obrony)475. Niektóre artykuły projektu wydają się co najmniej naiwne, jeżeli nie nierozsądne. Przykładem może być tu sposób wyboru członków Komisji. Postulowane jest, iż każdy kraj powinien mieć prawo powoływania i odwoływania jednego z nich. Oznaczałoby to faktyczne przekształcenie Komisji w Radę Ministrów. Uniemożliwiłoby to prowadzenie jakiejkolwiek spójnej, europejskiej polityki. Dodatkowe argumenty możemy odnaleźć w publikacji TEAM - (The European Alliance of EU-critical Movements)476. Konwent nie był ciałem demokratycznym, gdyż jego członkowie zostali mianowani, a nie wybrani. Decyzja o powołaniu Konwentu była inicjatywą elit, a nie obywateli. Demokratyczna legitymacja Konwentu jest jedynie fasadą, za którą krył się projekt narzucenia Konstytucji, której obywatele wcale nie potrzebują. Prawdziwa demokracja, zdaniem stowarzyszenia, może się opierać jedynie na parlamentach narodowych. Percepcję członków TEAM dobrze obrazowuje cytat z książki Johana Galtunga, który zamieszczają we wstępie: Weź pięć upadłych imperiów, dodaj później szóste i stwórz z tego wszystkiego jedno wielkie imperium neokolonialne477. 5.5 Krytyka Konwentu w Polsce Najważniejszymi wypowiedziami w polskiej debacie nad pracami Konwentu są artykuły Jarosława Gowina, Krzysztofa Szczerskiego czy Ryszarda Legutki.478 Z analiz 475 Ibidem s. 24. A. Coughlan, A critical analysis of the EU draft constitution, ‘TEAM Working Paper’ nr 10, 2003 www.teameurope.info 477 J. Galtung, The European Community, a superpower in the making, London, 1973, s. 16. 478 J. Gowin, Krok za daleko, Rzeczpospolita, 25 września 2004; K. Szczerski, Konstytucja czyli wielka maskarada, Arcana, 2005, nr 1-2; R. Legutko, Ostatni przesąd Europy, [w:] Raj odzyskany, Kraków 2005 476 227 naukowych należy wspomnieć o cytowanej wcześniej pracy Klausa Bachmanna, książce Rafała Trzaskowskiego czy też sugestywnym porwaniu Europy - Marka A. Cichockiego479. Należy zauważyć, iż trwałym elementem wypowiedzi krytycznych jest koncentracja na osobie przewodniczącego, Valerym Giscardzie d’Estaing. ....Budowa europejskiego superpaństwa, jak się wydaje, leżała u podstaw wizji konstytucyjnej, jaką prezentował Przewodniczący Konwentu – ciała powołanego do namysłu nad przyszłością Unii – Valery Giscard d’Estaing. Emerytowany ów prezydent zachłysnął się francuską wizją porządku w Europie (co politykom tego kraju często się zdarza od historycznych czasów) i podjął się stworzenia nowego podmiotu politycznego, o czym świadczyć mogą takie pomysły, jak nowa nazwa dla Unii Europejskiej (jedna z propozycji, a jakże, Stany Zjednoczone Europy), powszechne wybory Prezydenta Unii, nadanie Unii podmiotowości prawno-międzynarodowej (...), czy też wyraźna budowa aksjologii nowego ładu (wsparta rzecz jasna na francuskiej koncepcji laickości połączonej wartościami francuskiego oświecenia). Giscard d’Estaing swój pomysł wprowadzał bardzo konsekwentnie, także z pominięciem samej idei Konwentu – jego członkowie obradowali, a on pisał swój projekt zupełnie na boku480. Nie można się nie zgodzić z pewnymi tezami autora, lecz niestety przecenia, świadomie lub też nie, rolę przewodniczącego w całym procesie Konwentu. Wydaje się, iż utożsamianie jednej osoby z końcowym rezultatem nie jest w pełni uzasadnione. W Polsce dyskusja skoncentrowała się na trzech elementach. Czy Traktat ustanawia super-państwo i co to konkretnie znaczy? Mówiąc super państwo dyskutanci mają na myśli prawdopodobnie imperium, którego prowincje nie mają żadnego wpływu na decyzje, co też nie zawsze jest oczywiste. Po drugie Polacy są jednym z krajów Europy, w którym nie tyle chrześcijaństwo, co Kościół katolicki jest jednym z fundamentów tożsamości narodowej481. W momencie śmierci Jana Pawła II, walka o drogie mu idee staje się jednym z najważniejszych postulatów społecznych. Aksjologia jest bardzo ważna i trzeba zabiegać by najwyższe wartości były respektowane, ale ani 479 R. Trzaskowski, Dynamika reformy systemu podejmowania decyzji w UE, Natolin, 2005; M. A. Cichocki, Porwanie Europy, Kraków-Warszawa 2004. 480 K. Szczerski, Konstytucja czyli wielka maskarada, ‘Arcana’, 2005, nr 1-2. 481 Z. Mach, Polish national culture and its shifting centres, Kraków 2000 www.ces.uj.edu.pl 228 sami uczestnicy Konwentu, ani tym bardziej państwa w czasie Konferencji Międzyrządowej, nie zdecydowały się zablokować Preambuły (jedynie usunięto cytat z „Wojny peloponeskiej” Tukidydesa). Pozostawiam tę sprawę otwartą, ale jeżeli odwołanie do Boga ma być głównym argumentem za totalną negacją prac Konwentu, to wydaje mi się to reakcją dogmatyczną, skażoną nieco tym samym problemem, który krytykujemy u Francuzów. Sprawa obrony Nicei była już tak szeroko dyskutowana na wielu łamach, iż nie sposób ją streścić w kilku zdaniach. Większość argumentów opiera się wciąż na modelach, a nie życiu praktycznym, gdyż wciąż brak jest wystarczającej ilości danych na temat funkcjonowania systemu nicejskiego w Radzie. Obowiązuje on dopiero od 1 listopada 2004 roku. Pomijając argumenty dotyczące obniżenia pozycji Polski, gdyż nie zawsze biorą one pod uwagę wpływ wszystkich zmian, należy rozważyć wizję UE, liczącej dwadziestu pięciu, a w niedalekiej perspektywie może nawet trzydziestu członków482. Jeżeli uznamy, iż podwojenie ilości państw nie skutkuje zwiększeniem heterogeniczności interesów, to można mówić, iż Unia powinna zachować swą dotychczasową naturę, czyli wysoki poziom decyzji opartych na konsensusie. Jednakże czas potrzebny na osiągnięcie konsensusu pomiędzy sześcioma członkami jest daleko mniejszy od sytuacji, gdy konieczne jest wysłuchanie trzydziestu. Upór Giscarda d’Estaing może irytować, ale nie sposób mu odmówić dalekowzroczności. Nie zapominajmy też, iż system podwójnej większości wzmacnia przede wszystkim pozycję Niemiec, których interesy nie zawsze pokrywają się z francuskimi. System nicejski niewątpliwie ułatwia blokowanie decyzji, zaś podwójna większość z progiem 66%, 60% czy 65% ludności ułatwia stworzenie koalicji popierających. Można ubolewać, iż nie wprowadzono reguły Penrose’a, ale ta koncepcja może już być tylko elementem rozważań483. 482 Bardzo słuszne uwagi na temat opierania dyskusji jedynie o wskaźnik Banzhaffa przedstawił Dariusz Rosati, podczas konferencji Instytutu Studiów Strategicznych, Po co Polakom dwie konstytucje, 2 czerwca 2005 roku. Po pierwsze zauważył on, iż w modelu wyliczania wskaźnika, szanse na powstanie wszystkich możliwych koalicji są takie same, czego nie potwierdza rzeczywistość UE. Dużo większe jest prawdopodobieństwo sojuszy krajów graniczących ze sobą, posiadających podobne tradycje, czy gdzie ważną rolę pełni jakaś gałąź przemysłu. System nicejski niewątpliwie ułatwia blokowanie decyzji powinien więc sprzyjać państwom przeciwnym sprawnemu funkcjonowaniu jednolitego rynku czy instytucji. Wydaje się, iż nie leży to w interesie naszego kraju. 483 Reguła Penrose’a mówi, iż wagi głosów poszczególnych krajów powinny być proporcjonalne nie do wielkości ludności, lecz jej pierwiastka kwadratowego. Szerzej na ten temat w: D. S. Felsenthal, M. 229 5.6 Pozytywna legenda Konwentu Przytaczając słowa krytyki wobec prac Konwentu, nie można nie wspomnieć o nurcie, który stara się stworzyć pozytywną legendę jego prac. Niewątpliwie najbardziej pozytywne opisy prezentowane są przez instytucje unijne, Komisję i Parlament, które mogą zyskać najwięcej na wejściu w życie Traktatu Konstytucyjnego. Często też w ich materiałach promocyjnych można odnaleźć skrzywioną wersję historii Konwentu i jego projektu. Trudno ocenić na ile jest to próba manipulacji historią, a na ile ignorancja. ... Rada Europejska, zebrana w Laeken, przyjęła 15 grudnia 2001 r. „Deklarację o Przyszłości Unii Europejskiej”, która wzywa Unię, aby stała się bardziej demokratyczna, przejrzysta i skuteczna oraz aby przygotowała się na przyjęcie Konstytucji, która odpowie na oczekiwania obywateli.484 ... Co ciekawe, dalszy opis deklaracji z Laeken jest już zgodny z prawdą. Podobnie w tekście polskim nie użyto słowa konsensus, lecz porozumienie. Należy jednak wskazać na dosyć lekkoduszne posługiwanie się terminem Konstytucji. Po ponad rocznym debatowaniu, Konwent osiągnął porozumienie w zakresie przekazania projektu Konstytucji Radzie Europejskiej485. Przy szczegółowej lekturze pewne sformułowania brzmią paradoksalnie. Z całym szacunkiem dla wysiłków Jean-Luc Dehaena, grupy kontaktowe nie dyskutowały szczegółowych kwestii tak jak grupy robocze, a ich rola okazała się marginalna. Aby rozszerzyć debatę i włączyć do niej obywateli, jedna sesja plenarna Konwentu była poświęcona wysłuchaniu społeczeństwa obywatelskiego. Grupy kontaktowe, na wzór grup roboczych, pozwoliły organizacjom społeczeństwa obywatelskiego wyrazić swój punkt widzenia486. Na podstawie powyższych fragmentów tekstu można wskazać na pierwsze próby tworzenia legendy Konwentu. Co ciekawe, koncentruje się ona, nie na skutecznym Machover, Population and Votes in the Council of Ministers: Squaring the Circle, ‘EPC Issue Paper’ nr 10, www.theepc.be 484 Projekt Konstytucji dla Europy przygotowany przez Konwent Europejski, Przewodnik dla obywateli, Urząd Oficjalnych Publikacji Wspólnot Europejskich, Luksemburg, 2004, s. 4. 485 Ibidem, s. 5. 486 Ibidem, s. 5. 230 przygotowaniu obrad szefów państw i rządów, ale szerokiego wzięcia pod uwagę opinii publicznej. To zaś, w świetle dostępnych faktów i badań pozostawia wiele wątpliwości. 6. Podsumowanie Konwent zasadniczo wpłynął na kształt polityki europejskiej. Po licznych poprawkach projekt przez niego przygotowany okazał się akceptowalny dla szefów państw i rządów. Wciąż jednak brakuje obiektywnego opisu doświadczeń prac Konwentu. Jego poszczególne elementy są analizwane przez rozmaitych badaczy, którzy wskazują na występowanie nowych zjawisk. Konwent wymyka się jednoznacznej interpretacji. Nie można go łatwo „zaszufladkować”. Często też, nie do końca trafnie utożsamia się strukturę i warstwę normatywną tej instytucji z Traktatem Konstytucyjnym. Rozdzielenie tych dwóch kwestii pozwala na dużo szerszą analizę fenomenu organizacyjnego jakim był Konwent. Prawie siedemnaście miesięcy obrad elit politycznych Europy pozwala na zwrócenie uwagi na rolę dyskursu oraz jego dynamizujący wpływ (koncepcja nurtu głównego). Także teoria deliberacji pokazuje wyższość metody Konwentu nad klasyczną konferencją międzyrządową. Obok analizy języka nie można jednak pominąć wpływów poszczególnych państw, komponentów i organów na rezultat końcowy. Właśnie liczba linii podziałów i poziomów agregacji interesów jest jedną z największych zalet Konwentu. Publicystyka opisująca tworzenie Traktatu często ogranicza się do tradycyjnego postrzegania Unii jako relacji między państwami. Wydaje się jednak, iż stanowi to pewien anachronizm, który nie uwzględnia wielu równie ważnych aspektów prac Konwentu. 231 To wielki przypadek widzieć dokładnie to, czego nawet nie troszczymy się zobaczyć. Jan Jakub Rousseau Wnioski 1. Sposoby interpretacji roli Konwentu Konwent w sprawie Przyszłości Europy może być analizowany w wielu aspektach. Można wobec niego postawić cztery rodzaje pytań, podobnie jak to niegdyś uczynił Johan Tinbergen wobec nauk przyrodniczych971. Pierwszym pytaniem jest jak doszło do powołania Konwentu, czyli pytanie o genezę. Kolejnym pytaniem silnie powiązanym z poprzednim jest, czemu służył Konwent, czyli jakie były jego funkcje. Można tutaj wyróżnić dwa aspekty tego problemu. Jakie funkcje miał pełnić Konwent w mniemaniu uczestników Rady Europejskiej w Laeken oraz jak je postrzegali sami członkowie Konwentu. Trzecim pytaniem tzw. schematu Tinbergena jest pytanie o wewnętrzną strukturę i jej dynamikę. Jakie były relacje pomiędzy Przewodniczącym, Sekretariatem, prezydium oraz plenum? Czy w miarę rozwoju prac zmieniał się układ sił pomiędzy organami? Jak ważne okazały się podziały instytucjonalne, partyjne i narodowościowe? Czy któreś z nich nabrały z czasem większego znaczenia kosztem innych? Ostatnim pytaniem jest umiejscowienie Konwentu w szerszej perspektywie ewolucji integracji europejskiej. Czy jego powołanie świadczy o nowych elementach tego procesu? Czy obserwujemy nowy kierunek wspólnoty? Jak proces powołania i prac Konwentu wpływa na rzeczywistość integracji europejskiej? Czy można wskazać na zmiany w relacji sił pomiędzy poszczególnymi instytucjami? Czy zmieniona została równowaga pomiędzy państwami? Czy Konwent zmienia relacje w przestrzeni Unia – państwo – region – obywatel? Czy Unia zmierza w kierunku urzeczywistnienia jednego z przedstawionych w pierwszym rozdziale modeli? Pytanie to nastręcza jednak wielkich 971 R. Dunbar, Kłopoty z nauką, Gdańsk-Warszawa 1996, s. 121-123. 232 trudności, gdyż wciąż trudno jest określić, jak po negatywnych referendach potoczą się losy Traktatu Konstytucyjnego. 1.1 Geneza Rozważaniom nad genezą Konwentu poświęcone były pierwsze dwa rozdziały niniejszej pracy. Ich celem było pokazanie szerszego procesu rozbudowy instytucji przygotowujących zmiany traktatowe. Konferencje międzyrządowe często były poprzedzane mniej lub bardziej zaawansowanymi formami dyskusji i wymiany opinii. O udział w tych procesach starali się systematycznie przedstawiciele Parlamentu Europejskiego, jednak ich wysiłki pomimo pewnych postępów nie przyniosły spodziewanych rezultatów. Wraz z rozwojem integracji kwestie rozpatrywane na poziomie Unii coraz bardziej pokrywały się z fundamentalnymi sprawami dla państw narodowych. W związku z tym rosła presja, by do procesu integracji włączone zostały parlamenty narodowe. Nowe relacje znalazły swój wyraz w procesie przygotowania Karty Praw Podstawowych. Do równoprawnych uczestników dyskusji należeli w nim reprezentanci rządów, Komisji, Parlamentu Europejskiego oraz parlamentów narodowych. W połączeniu z nowym, elastycznym sposobem uzyskiwania poparcia tzw. konsensu, gremium to okazało się bardzo skuteczne, co przysporzyło mu wielu zwolenników. Równolegle do wyżej wymienionego procesu postępowały przygotowania do rozszerzenia UE na wschód. Spowodowało ono konieczność przemodelowania struktury instytucjonalnej, co podważyło wiele z istniejących dotychczas zasad. Problemem tym zajmowali się wielokrotnie liczni politycy, lecz dopiero wykład Joschki Fischera wywołał ogólnoeuropejską dyskusję. Na jej przebieg wpłynęło wiele wydarzeń i ostatecznie doprowadziła ona do sformułowania deklaracji z Laeken. Genezę Konwentu można więc uznać za wynik splotu licznych wydarzeń. Do najważniejszych należy strukturalne wyzwanie uporządkowania przestrzeni europejskiej po zakończeniu „zimnej wojny” i upadku komunizmu. Państwa Europy Zachodniej nie stworzyły jednolitej, spójnej strategii, lecz w wyniku stopniowego procesu zaakceptowały rozszerzenie Unii Europejskiej. Towarzyszył temu jednak brak szerszej 233 refleksji nad ostatecznym kształtem poszerzonej Unii oraz sposobowi jej legitymizacji. Dopiero na rok przed zakończeniem negocjacji sprawa ta została umieszczona jako jeden z priorytetów politycznych. Proces powołania Konwentu potwierdza istnienie tzw. zależności ścieżkowej. Nowa struktura powstała niejako przypadkiem, jako wypadkowa rozbieżnych priorytetów państw członkowskich. Uwzględnienie czterech komponentów oraz ich proporcje nie były wynikiem świadomej analizy wszystkich konsekwencji. Nieokreślony status polityczny przyszłej Karty pozwolił na eksperymentowanie z dala od kamer i mikrofonów. Powstanie formuły Konwentu jest więc wynikiem nieplanowanych konsekwencji decyzji, które zostały podjęte nie na najwyższym szczeblu, ale w wyniku prac COREPER. Można zatem uznać, iż tezy neoinstytucjonalizmu historycznego znajdują potwierdzenie w praktyce. Deklaracji z Laeken nie można jednak wytłumaczyć bez uwzględnienia roli liderów politycznych. Joschka Fischer i Guy Verhofstadt, obydwaj pochodzący z krajów o strukturze federalnej, zdołali wzbudzić proces refleksji i nadać mu trwałą strukturę. 1.2 Funkcje Konwentu Analiza przeprowadzona w rozdziale piątym wskazuje wyraźnie, iż funkcji Konwentu nie można opisać jednowymiarowo. Stanowił on pewne skrzyżowanie „laboratorium pomysłów”, konstytuanty oraz izby rozważającej wspólny „etos”. Nie znaczy to, iż role te wzajemnie się wykluczają. W trakcie całych swych obrad różne elementy wychodziły na plan pierwszy. Jedną z podstawowych funkcji Konwentu miało być stworzenie więzi pomiędzy projektem elit a przeciętnym obywatelem. Stanowiło to podstawowe zadanie pierwszego etapu prac. Wydaje się, iż nie zakończyło się ono sukcesem. Konwent pozostał ciałem elitarnym, skupionym na sobie i swych wewnętrznych rozgrywkach. Stworzenie projektu Traktatu Konstytucyjnego miało ułatwić zrozumienie procesu integracji, lecz jak pokazały ostatnie wydarzenia to także się nie do końca udało. Niewątpliwie Kownent bardzo skutecznie przygotował obrady konferencji międzyrządowej. Najważniejszą rolę w tym procesie spełnił sam Valery Giscard 234 d’Estaing oraz jego wielopoziomowe starania. Trudno jednak nie wskazać na swoistą sprzeczność zadania pierwszego i drugiego. Projekt składający się z 465 artykułów zadowolił w końcu szefów państw i rządów, lecz okazał się nieprzystępny i nieczytelny dla obywateli. W trakcie prawie siedemnastu miesięcy prac delegaci udowodnili, iż stanowią całkiem dobre laboratorium pomysłów. Ich przykładem są artykuły o ministrze spraw zagranicznych (o podwójnej lojalności), monitorowaniu zasady pomocniczości przez parlamenty narodowe oraz tzw. „inicjatywa ludowa”. Trudno jednak określić wartość tych mechanizmów, przed ich weryfikacją praktyczną. Podsumowując opis funkcji Konwentu, wydaje się, iż zajęcie się przygotowaniem projektu Traktatu zaskoczyło większość szefów państw i rządów. Funkcja ta, która urosła do rangi najważniejszej została wykonana bardzo skutecznie, choć w sposób, który pozostawia wiele do życzenia. 1.3 Struktura i dynamika Opisane w rozdziale czwartym obrady Konwentu pokazują jasno, iż jego specyficzny skład wpłynął zasadniczo na kształt prac. Przewodniczący posiadający bardzo szerokie uprawnienia był wielokrotnie skutecznie wstrzymywany przez członków prezydium oraz zorganizowane grupy posłów. Podobnie jak we wcześniejszym Konwencie zasadniczą rolę pełniło prezydium. Z racji jego znacznego powiększenia do trzynastu członków stało się ono kluczową areną negocjacji. Do najważniejszych mechanizmów wykształconych w trakcie obrad należały wyspecjalizowane grupy robocze oraz koła dyskusyjne. Decydujący okazał się jednak nieformalny sojusz zawarty w ostatnim etapie prac pomiędzy parlamentarzystami. Można więc wskazać, iż organ który początkowo nosił znamiona konferencji międzynarodowej na temat kształtu Unii okazał się w rezultacie gremium o wielu znamionach klasycznego parlamentu. Dynamika ta świadczy, iż Konwent zdobył znaczącą autonomię w stosunku do powołujących go szefów państw i rządów. Oddelegowanie ministrów spraw zagranicznych do jego prac, wcale nie ograniczyło marginesu samodzielności, za to znacząco podniosło rangę jego wyników. Dla dynamiki zgromadzenia kluczowe okazały 235 się impulsy nadane przez przewodniczącego. Fakt, iż rezultatem prac Konwentu stał się Traktat ustanawiający Konstytucję dla Europy jest w wielkiej mierze wynikiem koncepcji Valerego Giscarda d’Estaing. Świadczy to o decydującej roli przewodniczącego, co potwierdzają także doświadczenia pierwszego Konwentu. Na uwagę zasługuje także częściowo drugoplanowa rola przedstawicieli rządów. Poza Francją, RFN i Wielką Brytanią praktycznie żadnemu państwu nie udało się skutecznie przeforsować swoich pomysłów. Państwa małe i średnie wbrew swym oczekiwaniom okazały się jeszcze bardziej zmarginalizowane, niż w czasie szczytu w Nicei. Być może wskazuje to, iż ich argumenty nie okazały się przekonywujące dla dwóch kluczowych uczestników: przewodniczącego oraz parlamentarzystów. Na uwagę zasługuje także fakt, iż porozumienia zawierane pomiędzy rządami (grupa zorganizowana przez Alfonso Dastisa przeciwko zmianom w pakiecie z Nicei), nie okazały się wiążące dla członków prezydium. Wskazuje to na ograniczoną wiarygodność porozumień „ad hoc” oraz niepełną kontrolę rządów nad swymi delegatami (Henning Christophersen). Delegaci rządów znajdowali się w mniejszości zarówno w prezydium, jak i podczas sesji plenarnych, co znacząco ograniczyło ich końcowy wpływ. Podobnie, jak pokazała późniejsza konferencja międzyrządowa znaczące zmiany w ustaleniach Konwentu okazały się niezmiernie trudne. 1.4 Długofalowe znaczenie Konwentu Konwent stanowi niewątpliwie ważny krok w określeniu jaka powinna być Unia Europejska. Jednak umieszczenie Konwentu w perspektywie długofalowej wymaga wybiegnięcia daleko do przodu, a przewidywanie przyszłości stanowi najbardziej ryzykowny element nauki. W tej sytuacji można wykorzystać alternatywne scenariusze rozwoju wydarzeń. Wydaje się, iż można wskazać na cztery z nich, które zostaną pokrótce przedstawione. Pierwszy, który wydaje się aktualnie dominującym to nurt sceptycyzmu. Zgodnie z nim dalsze pogłębienie i poszerzenie Unii Europejskiej napotyka na zasadniczy sprzeciw społeczeństw, które nie są zainteresowane postępem integracji. Unia nie powinna pretendować do wzmocnienia swojej roli. Traktat stanowi więc krok za daleko 236 w stosunku do oczekiwań i potrzeb Unii. Powinna się ona skoncentrować na utrwaleniu dotychczasowego dorobku i „przetrawieniem” rozszerzenia. Unia może nadal funkcjonować na bazie Traktatu Nicejskiego. Zgodnie z tym punktem widzenia Konwent był błędem i kolejną iluzją elit politycznych, Podobnie jak Zgromadzenie „ad hoc” z 1952 roku, nie wziął on pod uwagę sił przestawiających się integracji. Możliwe, iż po kolejnych pięćdziesięciu latach idea Konstytucji powróci. Wtedy jednak dominować będzie przekonanie, iż deklaracja z Laeken wyprzedziła swe czasy. Poglądy powyższe nie oznaczają kontynuacji, ale raczej cofnięcie instytucji do czasów sprzed Konwentu. Negocjacje nad ramami finansowymi Unii z czerwca 2005 roku pokazują jednak, iż ograniczenia negocjacji między rządami, tak krytykowane po szczycie w Nicei, stanowią trwały element tak postrzeganej Unii. Drugi scenariusz jest bardziej pozytywny dla samego Konwentu. To, iż trzynaście państw ratyfikowało Traktat świadczy, iż istnieje duże poparcie dla jego zapisów. Wydarzenia we Francji i Holandii w tym świetle stanowią problem, który jednak zostanie rozwiązany w przeciągu kilku lat. Nowi liderzy bądź przełomowe wydarzenia polityczne mogą odmienić poglądy społeczeństw. W historii istnieje wiele przykładów, że kryzysy i konflikty mogą wywoływać silne poczucie jedności. Wciąż nie wiadomo, jaki skutek odniesie zagrożenie terrorystyczne, budowa broni atomowej przez Iran czy unilateralizm Stanów Zjednoczonych. W tym scenariuszu Konwent Giscarda przechodzi do historii jako twórca projektu Konstytucji. Zgodnie z zapisami Traktatu struktura wykorzystana w latach 1999/2000 i 2002/03 staje się stałym elementem funkcjonowania Unii. W zależności od konieczności dostosowań ram prawnych Wspólnot, możliwe jest ulepszanie jego kształtu oraz zasad. Podpisany w 2004 roku Traktat Konstytucyjny staje się fundamentem Unii, a jego autorzy stają się „ojcami” założycielskimi podobnie do legendy Konstytucji USA. Scenariusz trzeci, pośredni pomiędzy przedstawionymi powyżej, bierze pod uwagę debatę, która trwa w Unii od wykładu Joschki Fischera. Jeżeli nie jest ona jedynie problemem elit, a rzeczywistą potrzebą społeczeństw, to jakaś forma jej ukoronowania okaże się niezbędna. Odrzucenie Konstytucji może okazać się pozytywne dla idei wspólnoty państw i obywateli, która nie powinna przybierać charakteru państwowego. W 237 takiej sytuacji fundamentem Unii, byłaby jakaś forma deklaracji zasad podstawowych, która została zaproponowana przez Tony’ego Blaira w Warszawie w 2000 roku. Kto powinien ją stworzyć? Wydaje się, iż zadania tego nie zrealizują profesorowie czy eksperci. Konieczne będzie powołanie gremium o charakterze politycznym, z uwzględnieniem elementu reprezentatywności. Konferencja międzyrządowa nie spełni oczekiwań obywateli. Powołanie demokratycznej konstytuanty jest praktycznie niemożliwe ze względu na problemy z ustaleniem ordynacji wyborczej. Wydaje się także, iż sami przywódcy państw chcieliby mieć bezpośredni wpływ na kształt ewentualnej deklaracji. W związku z powyższymi argumentami Konwent wydaje się instytucją najlepiej przygotowaną do zajęcia się takowym dokumentem. Pomimo swych słabości jest instytucją dwukrotnie wypróbowaną i skuteczną. Aby przedsięwzięcie to osiągnęło sukces, konieczne będzie nie tylko precyzyjne określenie mandatu Konwentu, ale przede wszystkim wzmocnienie jego relacji z obywatelami. Nowy Konwent miałby, więc dwa równoważne zadania. Uzgodnić krótką, składającą się z najwyżej stu artykułów deklarację zasad Unii oraz włączyć w swoje prace media, prasę i ośrodki opiniotwórcze. Tylko w ten sposób będzie możliwe zainteresowanie 450 milionów obywateli, którzy ostatecznie po akceptacji Rady Europejskiej wypowiedzą się na temat projektu. Po doświadczeniach dotychczasowych Konwentów widać wyraźnie, iż osoba przewodniczącego ewentualnego Konwentu byłaby kluczowa dla jego ostatecznego kształtu. Biorąc pod uwagę brytyjskie tradycje konstytucyjne, obywatel tego kraju mógłby zająć to odpowiedzialne stanowisko. Jednym z interesujących pomysłów na wyjście z aktualnego impasu jest propozycja jednego z wybitnych uczestników Konwentu - Alaina Lamassoure972. Jego zdaniem zawieszenie procesu ratyfikacji nie stanowi najlepszego wyjścia. Wskazuje, iż cennym byłoby uzyskać informacje od obywateli z pozostałych krajów Unii. Na ich podstawie należałoby stworzyć „grupę mędrców”, która dokonałaby opisu sytuacji i przeanalizowała stanowiska polityczne. Drugim etapem byłoby zwołanie konferencji międzyparlamentarnej (Assizes) złożonej z delegacji parlamentów narodowych oraz Parlamentu Europejskiego. Ona, a nie sami szefowie państw i rządów, uzgodniłaby podstawę prac (mandat) nowego Konwentu. Przygotowany przez niego nowy traktat 972 A. Lamassoure, L’Europe du lendemain, 6 czerwca 2005, www.alainlamassoure.com 238 europejski zostałby poddany referendum, zorganizowanym równocześnie we wszystkich krajach jednego dnia. Decyzja obywateli oparta zostałaby na wyborze, czy wolą nowy status, czy chcą pozostać przy starym. Państwa, w których obywatele opowiedzieliby się przeciwko unii politycznej, nie mogłyby powstrzymać pozostałych przed pogłębieniem integracji. Autor wskazuje także ramy czasowe poszczególnych etapów. Sześć miesięcy pracy grupy mędrców, sześć miesięcy konferencji międzyparlamentarnej, osiemnaście miesięcy dla Konwentu oraz kolejnych sześć na uporządkowanie tekstu i równoległe kampanie referendalne. Wskazuje on, iż wciąż jest możliwe, by nowa Unia funkcjonowała przed kolejnymi wyborami do PE w czerwcu 2009 roku. Można wskazać na wiele mankamentów propozycji Lamassoura, jednak trzy elementy zasługują na uwagę. Po pierwsze, należy dokonać uelastycznienia procesu integracji. Kraje popierające dalsze zacieśnienie współpracy powinny posiadać do tego prawo i instrumentarium. Postulat ten po zakończeniu zimnej wojny podnieśli Wolfgang Schäuble i Karl Lamers w 1994 roku973. Po drugie, dominującą rolę w zmianach traktatowych powinny uzyskać organy parlamentarne, zaś udział rządów sprowadzony zostałby jedynie do roli komponentu w pracach Konwentu. Po trzecie, Unia odwołałaby się do wszystkich dotychczasowych elementów wykorzystanych w przygotowaniach IGC. Przed takim krokiem niewątpliwie należałoby przeanalizować wady i zalety każdego z nich. Wskazuje to na aktualność niniejszej pracy pomimo oczywistych zmian w sytuacji politycznej. Radykalizm propozycji Lamassoure’a wskazuje także na to, jak wielkie zamieszanie w sprawach europejskich wprowadziło „nie” Francuzów i Holendrów. Podsumowując, trzy z powyższych scenariuszy opierają się na pozytywnym podejściu do doświadczeń Konwentu. Tylko jedna z wizji kwestionuje zasadność jego powołania. Może istotnie losy Konwentu nie są całkowicie uzależnione od przyjęcia Traktatu Konstytucyjnego. W tej sytuacji idea Konwentu przetrwałaby śmierć idei konstytucji. Europa stoi ponownie na rozdrożu. Sposób rozwiązania dylematów przed nią stojących można będzie ocenić dopiero z perspektywy czasu. 973 W. Schäuble, K. Lamers, A European Union Capable of More Effective Action in the Field of Foreign and Security Policy. – Reflections on European Foreign Policy, Pressedienst CDU – CSU Fraction im Deutschen Bundestag, 1994. 239 2. Konwent jako symbol Konwent, pomimo nadziei z nim związanych, nie stał się dotychczas symbolem Unii XXI wieku. Początkowo zgromadzenie 220 polityków z 28 krajów wydawało się naturalnie stworzone by spełnić rolę organy założycielskiego nowego typu wspólnoty. Dlaczego tak się nie stało? Wydaje się, iż pomimo szesnastu miesięcy wspólnych spraw „duch Konwentu” nie przetrwał próby czasu. Niewielu z delegatów utożsamia się publicznie z jego pracami. Na polskiej scenie politycznej sam Traktat odegrał krótkotrwałą rolę w trakcie kampanii prezydencko-parlamentarnej 2005 roku. Jednak po odrzuceniu go przez Francuzów sprawa dyskretnie zniknęła z dyskursu publicznego. Można ubolewać nad wkładem do debaty o wynikach Konwentu części polityków, którzy reprezentowali nasz kraj. Józef Oleksy po krótkim przewodniczeniu SLD znalazł się na marginesie lewicy. Marta Fogler, została dyskretnie pozbawiona prawa do ponownego kandydowania do Sejmu z list Platformy Obywatelskiej. Genowefa Grabowska zasiada w PE, zaś Edmund Wittbrot wycofał się z polityki. Janusz Trzciński został prezesem Naczelnego Sądy Administracyjnego, zaś Danuta Hübner pełni funkcje komisarza ds. polityki regionalnej. Mit Konwentu nie stał się elementem ich politycznej tożsamości. Wydaje się, iż dwa lata po zakończeniu jego prac, jedynie garstka uczestników aktywnie promuje jego zapisy. Do osób tych należy przede wszystkim Valery Giscard d’Estaing, Andrew Duff, Alain Lamassoure czy Olivier Duhamel974. Po zakwestionowaniu Traktatu przez Holendrów i Francuzów w Europie istnieje sytuacja patowa, jeżeli nie wręcz kryzysowa. Negocjacje budżetowe z czerwca 2005 roku pokazały jasno, iż projekt europejski staje się często zakładnikiem krótkookresowych interesów pojedynczych przywódców. Wspólnie podjęte zobowiązania Unii wobec Turcji coraz częściej są poddawane w wątpliwość. Podobnie członkostwo w strefie euro stało się elementem polemiki polityków. Debata wokół dyrektywy usługowej pokazuje 974 V. Giscard d’Estaing, La constitution pour l’Europe, Paris, 2003; O. Duhamel, La constitution de l’Union Europèenne, Paris 2004; A. Lamassoure, Argumentaire sur la constitution européenne, www.umpeurope.org/Download/Argumentaire_Constitution_UMP.pdf ; A. Duff, European Constitution: If at first you don't succeed, 15.09.2005 r. www.ft.com 240 zakwestionowanie jednego z fundamentów wspólnego rynku. Tak więc Unia Europejska, A.D. 2005 to miejsce, gdzie część z jej fundamentów jest poddawanych w wątpliwość. Trudno w tych warunkach skonstruować mit jedności. Traktat Konstytucyjny oraz prace Konwentu wydają się dzielić Europejczyków. Zakwestionowanie „kulawego porozumienia” z Nicei okazało się bardziej bolesne, niż przewidywało to wielu komentatorów. W opinii wielu obywateli polski rząd słusznie postąpił wybierając wąski interes narodowy nad efektywność wspólnoty. Świadczy to o wątpliwym postępie „świadomości europejskiej”. Podobnie sprawa odwołania do chrześcijaństwa w preambule podzieliła społeczeństwa Europy. Czyżby, więc traktat sam w sobie przyczynił się do kryzysu roku 2005? Wydaje się, iż nie jest to teza całkiem bezpodstawna. 3. Dyskurs wokół Konwentu Prace i rezultat Konwentu zmieniły sposób dyskutowania o Unii Europejskiej, stawiając na porządku dziennym pytania o jej tożsamość. Otwartym pytaniem pozostaje, na ile i w jaki sposób przypominać powinna ona państwo federacyjne? Traktat ustanawiający Konstytucję dla Europy nie stanowi zwieńczenia procesu zmian UE. W ciągu ostatnich dwóch lat, widać iż Traktat Konstytucyjny stał się punktem odniesienia w wielu debatach w krajach członkowskich. Sam fakt, iż rezultat konferencji międzyrządowej jest poddawany referendum aż w ośmiu krajach wskazuje na znaczącą zmianę w Unii Europejskiej975. Konwent był zarówno jej rezultatem, symbolem oraz nowym impulsem. Rada Europejska otrzymała jasną, choć kontrowersyjną odpowiedź na pytania, które postawiła w Deklaracji z Laeken. Co więcej, Rada Europejska zaakceptowała 975 Liczba ta nie jest wciąż pewna, gdyż na przykład parlament belgijski zrezygnował z przeprowadzenia referendum. Na dzień 11 lipca 2005 stan faktyczny wygląda następująco: Traktat został ratyfikowany przez 13 państw, w których odbyły się tylko dwa referenda (Hiszpania oraz Luksemburg). Obywatele dwóch państw (Francja i Holandia) odrzucili Traktat Konstytucyjny. 8 państw formalnie lub nieformalnie zawiesiło proces ratyfikacji (Wielka Brytania, Dania, Irlandia, Portugalia, Republika Czeska, Polska oraz Szwecja i Finlandia). Wszystkie one (poza Szwecją i Finlandią zakładają drogę referendalną). W Belgii i Estonii trwają procedury ratyfikacyjne w parlamentach. (źródło: R. Sołtyk, Luksemburg mówi tak, Gazeta Wyborcza 11.07.2005 oraz A. Słojewska, Luksemburg za konstytucją, Rzeczpospolita 11.07.2005). 241 główne propozycje Konwentu, wprowadzając pewne poprawki i zmiany redakcyjne. Niezmiernie trudno jest się wypowiadać na temat przyszłości samego Traktatu. Przyszłość samej instytucji Konwentu zależy w dużej mierze od wejścia w życie wspomnianego traktatu(art. IV – 443). Obserwując jednak wzmocnienie roli Parlamentu Europejskiego po poszerzeniu oraz szerokie poparcie dla prac Konwentu można ostrożnie stwierdzić, iż w przyszłości nie zwołanie Konwentu przed konferencją międzyrządową napotkałoby na silny sprzeciw polityczny i medialny. Debata na temat jego miejsca w strukturze Unii Europejskiej dopiero się rozpoczyna. Jednym z celów tej pracy było przybliżenie tego fenomenu, który nie został wciąż wyczerpująco opisany i przeanalizowany. Należy zauważyć, iż dotychczasowy dyskurs na temat prac Konwentu znalazł się w cieniu Traktatu, który został przedstawiony. Jednakże wraz z negatywnymi referendami we Francji i Holandii powróciła dyskusja, która przyczyniła się do powołania Konwentu. Dotyczy ona tak fundamentalnych zagadnień jak to, czym jest Unia Europejska i jak może się ona stać na tyle demokratyczna, by była akceptowana przez obywateli. Ostateczny kształt Traktatu zatwierdzony przez IGC jest daleki od wzorców konstytucji dla obywateli. Kontestowana przez część krajów jest aksjologia, liczba artykułów (448 oraz 36 protokołów), a także ich język. Dlatego rodzi się uzasadnione pytanie, czy Konwent odpowiedział na pytania z Laeken? Wydaje się, iż Rada Europejska w grudniu 2001 roku wpadła w pułapkę zastawioną przez prezydencję belgijską. Zadając ponad pięćdziesiąt mniej lub bardziej szczegółowych pytań, sprawiła, iż organ do którego zostały one skierowane zachowało spory margines interpretacji. Równocześnie starając się zachować kontrolę nad gremium mianowało polityka o dużym doświadczeniu, prestiżu i ambicjach. Można uznać, iż już w przemówieniu inauguracyjnym Valery Giscard d’Estaing wykroczył poza ramy, które zostały nakreślone przez najbardziej konserwatywnych polityków. Prace Konwentu to wiele miesięcy żmudnych analiz i ścierania się wizji. Jest to także największe w historii europejskiej przedsięwzięcie demokratyczne. Nigdy wcześniej 207 członków otoczonych służbami pomocniczymi, Sekretariatem oraz mediami nie debatowało przez siedemnaście miesięcy tak wielu kwestii. Już sam ten fakt zasługuje na uznanie. Osiągnięcie porozumienia przez przytłaczającą większość 242 członków Konwentu może być interpretowane w kategoriach geniuszu, cudu, wyniku przypadków bądź też wpływów protagonistów. Można jednak także wykazać, iż sama struktura Konwentu w znacznej mierze przyczyniła się do końcowego sukcesu. W historii integracji mieliśmy już dwa konwenty i oba zakończyły się przyjęciem ważnych dokumentów. 3.1 Arogancja w polityce europejskiej? Należy jednak dodać także krytyczną uwagę. Otóż Konwentowi w sprawie Przyszłości Europy (także jego przewodniczącemu) można zarzucić grzech pychy976. Nie zachował on bowiem umiaru, który jest jednym z podstawowych elementów konstytuujących integrację. Oczywiście można uznać, iż niewiele dzieli pychę od ambicji. Dla wielu członków Konwentu pozostanie przy formule traktatu oznaczało i tak dalekie odejście od ich marzeń. Można więc uznać, iż Valery Giscard d’Estaing, tak mocno krytykowany za uwzględnianie żądań części rządów (przede wszystkich „wielkiej trójki” – Francji, Wielkiej Brytanii i Niemiec), wykazał się sporym rozsądkiem wobec żądań skrajnych, choć nierzadko popieranych przez większość (na przykład wprowadzenie kwalifikowanej większości przy głosowaniu nad propozycjami unijnego ministra spraw zagranicznych). Można zarzucać byłemu prezydentowi stronniczość, ale jak każdy polityk, nie był on wolny od zabiegania o wpływy swej ojczyzny. Już w Laeken istniała świadomość, iż ustąpstwo względem Chiraca jest częściowym potwierdzeniem wyjątkowej roli Francji. Sprzeciwowi wobec takiej wizji zawdzięcza Konwent osoby Guliano Amato oraz Jean-Luc Dehaena. Ich doświadczenie i praca w trakcie Konwentu niewątpliwie znacząco podniosły zarówno zaangażowanie tzw. społeczeństwa obywatelskiego, jak i spójność końcowego projektu. Biorąc pod uwagę ogrom prac jaki został wykonany przez Sekretariat nie można też bagatelizować roli Johna Kerra – sekretarza generalnego Konwentu. Organizacja prac 28 sesji plenarnych, prac prezydium, jedenastu grup roboczych i trzech kół dyskusji dla 207 polityków z 28 krajów to przedsięwzięcie dla prawdziwego Herkulesa. Jeżeli dodamy opracowanie 976 Za tę myśl dziękuję dr Leszkowi Jesieniowi. Zaprezentował ją podczas konferencji Spór o konstytucję europejską i przyszłość UE – polska perspektywa, Kraków, 25 czerwca 2005 r. 243 ponad sześciu tysięcy poprawek, ich pogrupowanie i analiza merytoryczna, to należy oddać hołd dwudziestoosobowemu zespołowi, który potrafił zmobilizować ten wybitny dyplomata. Należy zauważyć, iż zarówno podczas prac Konwentu jak i po jego zakończeniu pozostał on w cieniu innych osobowości, co jest także wyrazem skromności. Jeżeli więc chcemy określić najważniejszych ojców projektu Traktatu należy wymieniać razem wszystkie cztery osoby. Bez ich udziału to, co stało się tematem dyskusji w całej Europie nie ujrzałoby światła dziennego. Pycha jest także cechą, której nie brakuje wśród głównych polityków europejskich. Możemy wskazywać zarówno na Radę Europejską, jak i polską scenę polityczną. Wokół prac Konwentu i Traktatu Konstytucyjnego nagromadziło się bardzo wiele pychy, w bardzo różnych wydaniach. Jak inaczej można opisać zachowanie „Il cavaliere” podczas konferencji międzyrządowej, hasło „Nicea albo śmierć” czy słowa Chiraca o tym, iż lepiej by niektórzy siedzieli cicho. W Europie na pewno nie ma deficytu arogancji. Można uznać, iż także proponowanie wyborcom tekstu dedykowanego prawnikom jest przejawem arogancji. Niestety wbrew słowom Giscarda d’Estaing jego Konstytucja nie jest zrozumiała dla przeciętnego licealisty. Pychą można także określić próbę zapisania wszystkich najważniejszych elementów Unii w jednym dokumencie. Z perspektywy czasu widać, iż to co wydawało się konieczne, by przekonać przywódców państw (powtórzenie zapisów dotyczących poszczególnych polityk), okazało się „samobójcze” wobec cierpliwości wyborców. De Gaulle’owi przypisuje się słowa, iż Konstytucje powinny być krótkie i mętne. Czy nie jest to jednak przejaw makiawelizmu? Gdzie leży złoty środek pomiędzy traktatem regulującym współpracę pomiędzy państwami, a dokumentem, który sprawi, iż UE stanie się zrozumiała dla jej obywateli? Wobec ograniczonych doświadczeń Europy w tym zakresie jesteśmy niestety skazani na metodę prób i błędów. Czy arogancją nie jest także nadanie fundamentom Unii nazwy konstytucja, dotąd zarezerwowanego dla państw narodowych? Czy nie właściwszym była chociażby nazwa Traktat Bazowy (traité de base) czy traktat zasadniczy, gdyż dotyczy spraw zasadniczych, fundamentalnych? Trudno jest sprawiedliwie ocenić racje zwolenników i przeciwników wprowadzenia słowa konstytucja do debaty o integracji. Jeżeli Traktat 244 ustanawiający (establishing) Unię Europejską977 nie wywołał uczuć patriotycznych, to czy sama zmiana nazwy tego dokona. Jak wskazuje Raymond Aron: Federacje w Historii były wymuszane przez zwycięzców lub zrodzone zostały poprzez zgodę narodów. Jeśli chodzi o kwestię tej zgody, konstytucje nigdy nie wystarczały, by wywołać uczucia. Konstytucje mogą poprzedzać ich powstanie jednak, gdy dystans czasowy jest zbyt długi grozi to doprowadzeniem do porażki całego przedsięwzięcia978. Jeżeli jednak ostatecznie Traktat Konstytucyjny przygotowany przez Konwent nie wejdzie w życie, to coraz większe upolitycznienie Unii Europejskiej zmusi jej przywódców do ponownego zajęcia się kwestią jej docelowego kształtu (finalité). W takim wypadku odejście od formuły Konwentu będzie bardzo trudne wobec uzasadnionej krytyki Konferencji Międzyrządowej. Czy nastąpi to wkrótce, czy w nieokreślonej przyszłości sukces Konwentu na stałe wprowadził go do kanonu myślenia o integracji europejskiej. Dlatego wydaje się, iż potrzebne są dalsze badania tego fenomenu. Niniejsza praca ma na celu jedynie ukazanie jego najważniejszych elementów oraz kierunków dotychczasowych badań. Z pewnością nie wyczerpuje tematu. Wydaje się jednak, iż może stanowić podstawę dla zrozumienia genezy, dynamiki i znaczenia Konwentu w sprawie Przyszłości Europy w momencie, gdy Unia znajduje się w stanie kryzysu swej legitymizacji. Konwent konserwatywny czy rewolucyjny? Można uznać, iż Konwent opierał się na łączeniu często skrajnych podejść. Był konserwatywny w sposobie postępowania i zarazem rewolucyjny, jeśli chodzi o cel, który mu przyświecał od początku. Dla sukcesu Konwentu konieczne było jak najszersze poparcie jego projektu. Równocześnie jednak sam projekt musiał stanowić pewną wartość dodaną, która uzasadniałaby szesnaście miesięcy prac. 4. Podsumowanie 977 Nazwa Traktatu z Maastricht podpisanego 7 lutego 1992 roku. A. Przyborowska-Klimczak, E. Skrzydło-Tefelska, Dokumenty europejskie. T. 1, Traktaty Wspólnot Europejskich, Jednolity Akt Europejski, Traktat z Maastricht, Układ Europejski, Lublin 1996. 978 R. Aron, Ce que peut être la Federation de Six, 4 grudnia 1952 roku [w:] Les articles de politique internationale dans Le Figaro de 1947 à 1977. Tom pierwszy : Zimna wojna, Paryż, 1990 s. 933. 245 Opisując proces powołania i prac Konwentu można wykorzystać teorię stopniowego zamykania decyzjami poprzedników (lock-in). Gdy pewne sformułowanie/koncepcja zostawała podniesiona i milcząco zaakceptowana, było już za późno by się wycofać. Sam proces polityczny został uruchomiony, w wyniku stawiania nowych oczekiwań. Najważniejsze z nich zostało postawione przez Joschkę Fischera: iż można określić wizję końcową integracji. Trudno jest jednak opisać UE poprzez jeden dokument. Wydaje się, iż dużo więcej o integracji mówi nam sam model Konwentu. Można go określić trzema charakterystykami. Po pierwsze, składa się on z długotrwałych negocjacji prowadzonych równolegle na wielu poziomach politycznych Europy. Po drugie, wymaga on silnego przywództwa na różnych poziomach. Przywództwo to jest uzależnione od poparcia politycznego. Decyzje wymuszane są najczęściej odrzucane. Ostatnim elementem Konwentu jest silne przywiązanie do tradycji w połączeniu z dążeniem do wspólnego kształtowania przyszłości. To poczucie wspólnego przeznaczenia może być zaobserwowane podczas prac IGC. Każdy z przywódców politycznych starał się by nie zostać odosobniony. Konwent nie reprezentuje radykalnej zmiany w procesach, które określały Unię wcześniej. Stanowił on raczej kontynuację i zebranie żądań na różnych poziomach. Osiągnięcie porozumienia przez Konwent było możliwe dzięki współpracy głównych nurtów politycznych: chrześcijańskich demokratów, socjalistów i liberałów. Traktat nie zostałby przyjęty bez wystarczającej otwartości procesu jego tworzenia. …’Nowa struktura instytucjonalna charakteryzuje się wyższym skomplikowaniem relacji pomiędzy większą ilością podmiotów wchodzących w złożone powiązania ponadnarodowe. Sama złożoność prac Konwentu zmniejsza istniejącą wcześniej przestrzeń dla racjonalnych działań rządów, a także pełną kontrolę nad procesem zmian traktatów979.’ W odróżnieniu od IGC powiązania delegowanych z delegującymi były dużo słabsze. Metoda Konwentu przemienia proces zmian traktatów w politykę wielopoziomową i wielowymiarową, gdzie aktorzy pozarządowi zajmują centralne 979 Hoffmann L. Verges-Bausili A. (2003) The reform of treaty revision procedures: The European Convention on the Future of Europe. [w:] T. A. Boerzel, R. A. Cichowski, The state of the European Union Oxford vol. 6, s. 137. 246 miejsce. Sprawia to, iż sieć powiązań wymyka się kontroli oraz rośnie znaczenie czynników takich jak przynależność partyjna. Proces tworzenia preferencji przebiega bliżej założeń instytucjonalizmu socjologicznego. W procesie tworzenia prawa normy stają się ważniejsze980. Najważniejszym testem metody Konwentu będzie to, czy przyszłe zmiany traktatów wykorzystają tę innowację. Pozwoli to także ocenić na ile dotychczasowe doświadczenia zmieniły naturę polityki UE. Warto przytoczyć opinię jednego z członków Sekretariatu Konwentu, Herve Bribosia: …’ Pomimo tego, iż Konwent stwarza miejsce dla kolejnych Konwentów wątpię czy dwadzieścia pięć i więcej rządów dokona ponownie podobnego „nieświadomego” kroku. Chyba, że parlamenty narodowe, działając wspólnie, obudzą swój niezwykły potencjał w procesie konstytucyjnym Unii981. Proces Konwentu jest sygnałem wzrastającej roli parlamentów narodowych oraz PE. Osiągnięte to zostało w wyniku rosnących żądań legitymizacji poprzez procesy demokratyczne. Właśnie zaistnienie tej formy oczekiwań wobec systemu podczas ostatniej dekady stanowi największą zmianę w procesie integracji i stanowi wyzwanie dla tradycyjnej wizji roli państw narodowych. Neil Walker wskazał na bardzo interesującą zmianę w nastawieniu elit politycznych. Coraz częściej uznaje się projekt spisania Konstytucji jako oczywisty. Jego zdaniem wynika to z trzech elementów. Pierwszy, strukturalny, stanowiła metoda Konwentu, o otwartej naturze oraz promowanym stylu dyskursu. Drugi, symboliczny, polegał na tym, iż samo określenie ‘konstytucjonalizm’ wpływało na kształt dyskursu w Europie. Wprowadziło to zmianę w wyobraźni politycznej, choć wciąż nie do końca można określić precyzyjnie znaczenie tej przemiany. Trzeci element opierał się na pragmatyzmie. Raz uruchomiony proces (Convention ball) nabrał własnego życia i szybko stało się jasne, iż jedynym sposobem wpłynięcia na kształt jego wyniku jest pełne 980 Ibidem, s. 144. H. Bribosia, A few impressions of a ‘redacteur’ in the European Convention Secretariat, ‘European University Institute Review’ 2003. 981 247 włączenie się w prace Konwentu. Przykładem może być tutaj chociażby zachowanie euroscyptyków w sprawie praw podstawowych oraz kwestii podziału kompetencji982. Co najważniejsze, Konwent był wielką inwestycją. Niepowodzenie IGC nie oznaczałoby zakończenia debaty nad przyszłością Unii. Tak samo negatywne referenda nie powstrzymają rodzących się pytań, które wymagają klarownej odpowiedzi. Wydaje się, iż elitom politycznym nie będzie łatwo przekreślić nagromadzonych doświadczeń. Proces zainicjowany przez Fischera, zakończył się jedną odpowiedzią. Jeżeli większość Europejczyków nie popiera tego projektu, konieczne będzie w niedługim czasie znalezienie innej odpowiedzi. 982 N. Walker, Konferencja Federal Trust Towards the European Constitution. From the Convention to the IGC and beyond. Londyn, 1-2.07.2004 r. 248 Kalendarium Wydarzenia poprzedzające powołanie Konwentu w sprawie Przyszłości Europy czerwiec 1999 r. – szczyt w Kolonii podejmuje decyzję o powołaniu gremium dla opracowania Karty Praw Podstawowych wrzesień 1999 r.– Rada Europejska w Tampere uzgadnia szczegóły prac ‘ciała’ luty 2000 r. – ‘ciało’ postanawia o nazwaniu się Konwentem 12 maja 2000 r. – Joschka Fischer przedstawia swoją wizję finalité UE 27 czerwca 2000 r. – Jacques Chirac zgłasza swoje poparcie dla idei konstytucji UE październik 2000 r. – projekt pierwszego Konwentu zostaje bez żadnych zmian proklamowany przez Komisję, Parlament oraz Radę UE, brak decyzji w sprawie jego mocy prawnej 6 listopada 2000 r. – Tony Blair postuluje spisanie Deklaracji Zasad (Statement of Principles) poszerzonej UE 10 listopada 2000 r.– premier Finlandii, Paavo Lipponen postuluje powołanie Konwentu 11 grudnia 2000 r. – do Traktatu z Nicei zostaje dołączona Deklaracja o Przyszłości UE, która obok katalogu spraw do rozpatrzenia ustala także kolejne fazy postępowania czerwiec 2001 r. – Irlandczycy odrzucają w referendum Traktat z Nicei lipiec 2001 r. – Komisja Europejska publikuje Białą Księgę w sprawie zarządzania publicznego październik 2001 r. – Rada ds. Ogólnych uzgadnia powołanie Konwentu w 2002 roku grudzień 2001 r. – Rada Europejska przyjmuje w Laeken Deklarację na temat przyszłości UE, w której zawarte są mandat i skład Konwentu oraz propozycje dalszego postępowania Najważniejsze wydarzenia w trakcie prac Konwentu Rok 2002 28 lutego– uroczysta inauguracja Konwentu 249 22 marca – podczas sesji plenarnej przewodniczący zamyka spór nad metodą prac Konwentu sugerując elastyczne jego stosowanie 25 kwietnia – ogłoszenie decyzji prezydium o powołaniu pierwszych sześciu Grup Roboczych 21-22 czerwca – szczyt RE w Sewilli. Uzgodnienie reformy Rady UE. Pierwsze sprawozdanie przewodniczącego z prac Konwentu. 25 czerwca – sesja Konwentu poświęcona wysłuchaniu społeczeństwa obywatelskiego 9-10 lipca – sesja Konwentu Młodych 23 września - 21 października – Konwent otrzymuje raporty Grup Roboczych pierwszej fali 28 października– Valery Giscard d’Estaing prezentuje szkielet Traktatu 5 grudnia – Romano Prodi prezentuje projekt Traktatu PENELOPE. Członkowie Komisji Europejskiej krytykują sekretny sposób jego przygotowania 13-14 grudnia– podczas szczytu Rady Europejskiej w Kopenhadze zakończone zostają negocjacje UE z dziesięcioma państwami kandydującymi Rok 2003 15 stycznia– rządy Francji i Niemiec prezentują swoją wspólną propozycję w sprawie instytucji 21 stycznia – debata na temat instytucji pokazuje niechęć wobec projektu Paryża i Berlina 6 lutego – prezydium prezentuje pierwsze artykuły traktatu 7 lutego – powołanie Koła Dyskusyjnego dotyczącego ETS. 17-18 luty – nadzwyczajny szczyt UE w sprawie kryzysu wokół Iraku. Padają słowa Chiraca, iż państwa przystępujące „straciły okazję, by siedzieć cicho” 20 marca – rozpoczęcie operacji „Iracka wolnośc”. Oddziały wojskowe USA, Wielkiej Brytanii, Australii atakują reżim Husajna 20-21 marca – posiedzenie RE w Brukseli, spotkanie z przewodniczącym Konwentu zostaje przesunięte o ponad miesiąc 4 kwietnia – deklaracja Holandii, Belgii, Finlandii, Irlandii, Portugalii, Austrii oraz 10 krajów kandydujących, by w projekcie reform zachować równowagę „małych” i „dużych” krajów (m.in. rotacyjne przewodnictwo) 250 16-17 kwietnia – w Atenach podpisany zostaje Traktat Akcesyjny. Przewodniczący Konwentu rozpoznaje opinie przywódców na temat reformy instytucji 22 kwietnia – przeciek prasowy projektu artykułów dotyczących instytucji w wersji przewodniczącego Konwentu 24 kwietnia – Konwent otrzymuje ostatnie artykuły części I traktatu, dotyczące instytucji, uzgodnione przez prezydium 29 kwietnia – spotkanie przywódców Francji, Niemiec, Belgii i Luksemburga celem wzmocnienia współpracy w kwestiach obrony 8 maja – swój raport składa ostatnie Koło Dyskusyjne rozpatrujące sprawę zasobów własnych UE. 30-31 maja – Konwent otrzymuje pełny tekst traktatu oraz zrewidowane artykuły części I 4 czerwca – Konwent po raz pierwszy przenosi swe obrady na forum komponentów 5 czerwca - zakończenie sytuacji patowej w prezydium. Alfonso Dastis pozostaje jedynym obrońcą „pakietu nicejskiego” 7-8 czerwca – Polacy głosują w referendum za wstąpieniem do UE. Frekwencja wynosi 59%. 11 czerwca – Inigo Mendez de Vigo (MEP) oraz Greczynka Marietta Giannakou przedstawiają wspólne żądania parlamentarzystów 12 czerwca – przewodniczący Konwentu prezentuje ostateczną wersję części I i II Traktatu 13 czerwca – zdecydowana większość członków Konwentu wyraża poparcie dla ostatecznej wersji przedstawionych artykułów 19-21 czerwca – szczyt w Porto Carras obraduje nad rezultatami Konwentu. Zezwala by dalsze prace o charakterze technicznym trwały do 15 lipca 4-10 lipca – ostateczne prace nad częścią III i IV traktatu. Koniec prac Konwentu 19 lipca – Valery Giscard d’Estaing przekazuje Silvio Berlusconiemu pełen tekst projektu Najważniejsze wydarzenia po zakończeniu prac Konwentu Rok 2003 251 1 września 2003 – na spotkaniu w Pradze przedstawiciele 7 aktualnych członków UE (Dania, Finlandia, Szwecja, Irlandia, Portugalia, Austria, Grecja) oraz 8 przyszłych członków (Malta i Cypr nie otrzymały zaproszenia) postulują utrzymanie zasady jeden kraj-jeden komisarz 14 września 2003 – Szwedzi odrzucają przystąpienie do UGW (frekwencja 81%) 18 września 2003 – szef klubu PO w Sejmie, Jan Rokita deklaruje: „Nicea albo śmierć” 4 października 2003 – otwarcie w Rzymie Konferencji Międzyrządowej 28-29 listopada – spotkanie szefów dyplomacji UE w Neapolu. Brak porozumienia w sprawach instytucjonalnych. 12-13 grudnia – fiasko szczytu mającego zakończyć prace nad Traktatem Konstytucyjnym 15 grudnia – apel Niemiec, Francji, Wielkiej Brytanii, Szwecji i Holandii w sprawie zamrożenia wysokości budżetu w projekcie nowych ram finansowych na lata 2007-2013 Rok 2004 1 stycznia – Irlandia przejmuje prezydencję w UE 8 marca – Niemcy sugerują elastyczność w określeniu wysokości progów podwójnej większości 25 marca – na spotkaniu Rady Europejskiej przywódcy prezentują wolę zakończenia negocjacji nie później niż na swym czerwcowym spotkaniu 1 maja – 8 państw Europy Środkowej i Wschodniej oraz Cypr i Malta zostają członkami UE liczącej 25 państw 4 maja – wznowienie oficjalnych negocjacji konferencji międzyrządowej 31 maja – premier Marek Belka w wywiadzie dla Frankfurter Allgemeine Sonntagszeitung deklaruje „zaakceptowaliśmy system podwójnej większości” 17-18 czerwca – Szczyt RE osiąga porozumienie w sprawie Traktatu Konstytucyjnego 29 października – uroczyste podpisanie Traktatu w Rzymie Rok 2005 20 lutego 2005 – Hiszpanie w referendum przyjmują Traktat. Frekwencja 43%. 252 29 maja – 2 czerwca 2005 – Francuzi i Holendrzy odrzucają w referendach Traktat Konstytucyjny. Frekwencja odpowiednio 69% oraz 63%. 14-15 czerwca 2005 – szczyt RE nie osiąga porozumienia w sprawie ram finansowych. Postanawia także o okresie refleksji nad TK 11 lipca 2005 – Luksemburczycy jako 13 państwo zatwierdzają w referendum Traktat Konstytucyjny 253 Bibliografia I. Źródła a) Archiwum Konwentu Prezydium Konwentu, Note on the Working Methods, CONV 9/02, 14.03.2002 r. Contribution by Andrew Duff, A Model Constitution for a Federal Union of Europe, CONV 234/02, CONTRIB 82, 03.09.2002 r. Contribution by Elmar Brok, The Constitution for the European Union, CONV 325/02, CONTRIB 111, 08.10.2002 r. Constitutional Treaty of the European Union, CONV 345/1/02, REV 1, CONTRIB 122, 18.10.2002 r. Joint Franco-German proposals for the European Convention in the field of European security and defence policy, CONV 422/02, CONTRIB 150, 22.11.2002 r. Komisja Europejska, For the European Union Peace, Freedom, Solidarity – Communication from the Commission on the institutional architecture, CONV 448/02, CONTRIB 165, 5.12.2002 r. Contribution by Dominique de Villepin, Joschka Fischer, Contribution franco-allemand a la convention européene sur l’architecture institutionnelle de l’Union, Paris et Berlin, CONV 489/03, CONTRIB 192, 16.01.2003 r. Prezydium Konwentu, Projekt Traktatu ustanawiającego Konstytucję Europejską, CONV 850/03, wersja z 18.07.2003 r. b) Dokumenty European Union – Report by Mr Leo Tindemans, Prime Minister of Belgium to the European Council, Bulletin of the EC, Supplement 1976, nr 1. Komisja Europejska, Biała Księga na temat europejskiego zarządzania publicznego, Bruksela 2001. Komisja Europejska, J.-L. Dehaene, R. von Weizsäker, D. Simon, The institutional implications of enlargement - Report to the European Commission, Brussels 1999. Komisja Europejska, Report on the Operation of the Treaty on European Union, Brussels 1995. Konstytucja dla Europy. Traktat ustanawiający Konstytucję dla Europy, Bielsko-Biała 2005. Nelsen Brent, F. Stubb A. C-G., The European Union, Readings on the Theory and practice of European integration, London 1998. Parlament Europejski, tzw. raport Hermana, Report on Improvements in the Functioning of the Institutions without modifications of the Treaties – poseł sprawozdawca Fernand Herman, Brussels 1999. Przyborowska-Klimczak A., Skrzydło-Tefelska E., Dokumenty Europejskie. Traktat o Unii Europejskiej, Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską w wersji Traktatu z Nicei. Protokoły i deklaracje przyjęte przez konferencję w Nicei. Tom IV, Lublin 2003. Przyborowska-Klimczak A., Skrzydło-Tefelska E., Dokumenty europejskie. T. 1, Traktaty Wspólnot Europejskich, Jednolity Akt Europejski, Traktat z Maastricht, Układ Europejski, Lublin 1996. Przyborowska-Klimczak A., Skrzydło-Tefelska E., Dokumenty europejskie. T. 3, Traktat o Unii Europejskiej, traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską w wersji Traktatu Amsterdamskiego, Lublin 1999. Przyborowska-Klimczak A., Skrzydło-Tefelska E., Dokumenty europejskie. T. 5, Traktat o Unii Europejskiej, Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską, protokół w sprawie statutu Trybunału Sprawiedliwości, protokół w sprawie statutu Europejskiego Systemu Banków Centralnych i Europejskiego Banku Centralnego, Lublin 2004. Rapport sur les institutions européennes (Comité de Trois), Bruksela 1979; Specjalne wydanie Monitora Integracji Europejskiej Konwent Europejski „faza słuchania”. Wybór dokumentów, Warszawa 2002, nr 56. b) Wspomnienia, przemówienia, wywiady Bartoszewski W., Konstytucja dla Europy, Gazeta Wyborcza 29 maja 2001 r. 255 Bartoszewski W., Odwaga europejskiego zjednoczenia, Przemówienie wygłoszone w Centre for European Policy Studies, Gazeta Wyborcza 26 lipca 2000 r. Bourlanger J. L., L’avenir de l’Europe a 25, Le Monde 13 maja 2004 r. Bruton J., Unia o ludzkiej twarzy, Rzeczpospolita 7-8 czerwca 2003 r. Chirac J., Discours de Monsieur Jacques Chirac prononcé devant le Bundestag (Reichstag Berlin – Allemagne) le 27 juin 2000 w: Magnette P., La constitution de l’Europe, Bruxelles 2000. Dehaene J. L. ,The View from Within: An Interview with the Convention’s Vice-President, Collegium, 2002, nr 24. Fischer J., Śmielej, Europo! Gazeta Wyborcza 3-4 czerwca 2000 r. Giscard d’Estaing V., Giscard: “Mon septennat”. L’Express, 17 maja 2004 r. Giscard d’Estaing V., Chacun de nos pays est trop petit pour assumer les defis du monde moderne, Metro 3 czerwca 2003 r. Giscard d’Estaing V., Giscard : ‘La notion de Constitution est en voie d’etre acceptee’. Figaro 9 grudnia 2002 r. MacCormick N., The European Convention: What’s in it for Wales, Aberystwyth 2003. MacCormick N., A Union of its Own Kind? Reflections on the European Convention and the proposed Constitution of the European Union, Luxemburg 2004. Schröder G., L’Allemagne en Europe, Le Monde 8 maja 2001 r. Stuart G., The Making of Europe’s Constitution, London 2003. c) Roczniki, informatory, leksykony, materiały statystyczne Eurostat Yearbook, Luksemburg 2003. Gueguen D., A practical guide to the EC Labyrinth, Paryż 1998. Rocznik Strategiczny (2000-2004). Ruszkowski J., Górnicz E., Żurek M., Leksykon integracji europejskiej, Warszawa 2003. The state of the European Union (1998- 2003). Weidenfeld W., Wessels., Europa od A do Z. Podręcznik integracji europejskiej, Gliwice 2004. 256 d) Źródła internetowe Blair T., Przemówienie w Warszawie 6 listopada 2000 r. www.fco.gov.uk Chirac, J., Przemówienie wygłoszone w Strasburgu 6 marca 2002 r. www.president.fr De Villepin D., Europe –visit to Marseille, 2 grudnia 2002 r. www.france.diplomatie.gouv.fr Duhamel O., Chronique de la Convention, www.d-s-f.fr Fischer J., From confederacy to federation, 12 maja 2000 r. http://europa.eu.int/futurum Jospin L., On the Future of an enlarged Europe, 28 maja 2001 r. www.premierministre.gouv.fr Straw J., Strength in Europe begins at home, Edynburg 27 sierpnia 2002 r. www.fco.gov.uk Verhofstadt G., Projet globale pour l’Europe, maj 2001 r. http://premier.fgov.be Vitorino A., The Convention as a model for European constitutionalisation, Universytet Humboldta, 14 czerwca 2001 r. http://europa.eu.int/futurum http://european-convention.eu.int Materiały Konwentu dostępne na stronach internetowych http://www.europarl.eu.int/europe2004/ wierne zapisy posiedzeń Konwentu, tzw. raporty Verbatim http://ue.eu.int/ wnioski po spotkaniach Rady Europejskiej http://euro.pap.com.pl Serwis Internetowy PAP www.cbos.pl Centrum Badań Opinii Społecznej www.ceps.be Centre of European Policy Studies www.cer.org.uk Center of European Reform www.csm.org.pl Centrum Stosunków Międzynarodowych www.epin.org Raporty z prac Konwentu przygotowane dla CEPS przez Bena Crum, stypendystę Marie Curie w Brukseli www.europa.eu.int Strona UE www.fedtrust.co.uk Federal Trust www.isp.org.pl Instytut Spraw Publicznych 257 www.msz.gov.pl MSZ RP www.natolin.edu.pl Kolegium Europejskie w Natolinie www.notre-europe.asso.fr Fundacja Notre Europe www.pwe.org.pl Fundacja Polska w Europie www.theepc.net European Policy Centre www.ukie.gov.pl UKIE RP II. Literatura a) Monografie i opracowania Amato G., A Constitution for the European Union, European University Institute Working Paper 95, nr 9. Andersen Swein S., Eliassen K., The European Union- How Democratic Is It?, Londyn 1996. Bachmann K. Konwent o przyszłości Europy. Demokracja deliberatywna jako metoda legitymizacji władzy w wielopłaszczyznowym systemie politycznym, Wrocław 2004. Banchoff T. Smith P. M. Legitimacy and the European Union: The Contested Polity, London 1999. Barcz J. (red.), Przyszły Traktat Konstytucyjny. Zagadnienia prawno-polityczne, instytucjonalne i proces decyzyjny, Warszawa 2005. Barcz J., Mik C., Nowak-Far A. Ocena Traktatu Konstytucyjnego: wyzwania dla Polski, Warszawa 2003. Barcz J., Przewodnik po Traktacie Konstytucyjnym, Warszawa 2005. Barcz J., Tzw. traktat konstytucyjny – punkt wyjścia do dyskusji. Analiza na zamówienie MSZ, 3.07.2002 r. Beetham D., Lord C., Legitimacy and the European Union, Harlow 1998. Bellamy R., Castiglione D., Building the Union: The Nature of Sovereignty in the Political Architecture of Europe, Law and Philosophy, 1997. Buras P., Polska wobec dyskusji o przyszłości Unii Europejskiej, Centrum Stosunków Międzynarodowych 2001, nr 6 Cichocki M. A. Porwanie Europy, Warszawa-Kraków 2004. Clarisse Y. Quatremer J., Les maîtres de l’Europe, Paris 2005. 258 Corbett R., The European Parliament’s role in closer EU integration, Londyn 1998. Croisat M., Le federalisme dans les democraties contemporaines, Paryż 1999. Cullen J., Zervakis P.A., The Post Nice Process: Towards a European Constitution, Bonn 2002. Czachór Z., Zmiany i rozwój w systemie Unii Europejskiej po traktacie z Maastricht, Wrocław, 2004. Cziomer E. Chorośnicki M. (red.), Unia Europejska. Transformacja i integracja w Europie, Kraków 2002. Dahl R., Democracy and its Critics, New Haven 1989. Dauvergne A. L’Europe en otage? Histoire secrète de la Convention, Saint-Simon, 2004. De Schoutheete P., Europa dla wszystkich. Dziesięć szkiców o konstrukcji europejskiej, Warszawa 1999. Dehousse F., Europe: The Impossible Status Quo, Florencja 1997. Diez T., Wiener A., European Integration Theory, Oxford 2004. Dudzik S. (red.), Konstytucja dla Europy. Przyszły fundament Unii Europejskiej, Kraków 2005. Eriksen E.O., Fossum J.E., Democracy in the European Union. Integration through Deliberation?, London 2000. Galloway D., The Treaty of Nice and Beyond. Realities and illusions of power in the EU. Sheffield 2001. Gerkrath J. L’emergence d’un droit constitutinnel pour l’Europe. Bruxelles 1997. Griffiths R. T., Europe’s First Constitution. The European Political Community, 19521954, London 2000. Hartmeier A. G., Federalisme et centralisme. L’avenir de l’Europe entre le modele allemand et le modele francais, Paris 1996. Heritier A., Elements of democratic legitimation in Europe: an alternative perspective, Journal of European Public Policy, 1999 nr 2. Hill C., The actors in Europe’s Foreign Policy, Paris 1995. Hix S. Lord Ch., Political Parties in the European Union, London 1997. Hübner D., Jesień L. The European Convention, Studies & Analysis, vol. 1, nr 4, 2002 259 Jesień L. Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej jako fragment procesu integracji, Polska w Europie, 2002, nr 2 Joerges C., Meny Y., Weiler Joseph H. H., What Kind of Constitution for What Kind of Polity, Resposes to Joschka Fischer, Florencja 2000. Judt T., Wielkie złudzenie? Esej o Europie, Warszawa- Kraków 1998. Kahn P., Legitimacy and History: Self- Government in American Constitutional Theory, New Haven 1992. Kinsky F., The Future of Europe. Deepening and Enlargement, Nice 1998. Leonard M.; Europa odkryta na nowo, Sposób na Europę. Pomiędzy federalizmem a Europą narodów, Warszawa 1999 Lesień J. Po Amsterdamie, przed poszerzeniem. Panorama polityczna Unii Europejskiej, Warszawa 1998. Lesień J. Wybór czy inercja. Traktat Amsterdamski w świetle teorii integracji europejskiej, Nowy Sącz, 2000. Lodge J. The European Community and the Challenge for the Future, London 1989; Magnette P. (red.), La constitution de l’Europe, Brussels 2000. Malendowski W., Mojsiewicz C., (red.) Międzynarodowe stosunki polityczne, Poznań 1996. Marszałek A.(red.), Integracja europejska, Poznań 2004. McKay D., Federalism and the European Union. A political economy perspective, Oxford 1999. Moravcsik A., The choice for Europe. From Messina to Maastricht, New York 1998. Najder Z., Jesień L., Czy Polska ma doktrynę integracyjną, Kraków 1999. Nicoll W., Salmon T. Zrozumieć Unię Europejską, Poznań 2001. Norman P., The Accidental Constitution. The story of the European Convention, Brussels 2003. Parzymies S., Unia Europejska a Europa Środkowa, Polityczne aspekty współpracy, Warszawa 1997. Parzymies S., Wkład Polski w przygotowanie traktatu konstytucyjnego Unii Europejskiej, Stosunki Międzynarodowe. International Relations 2004, nr 1-2 (t. 29) Pryce R. (red.), The dynamics of European Union, London 1987. 260 Regelsberger R., de Schouthete P., Wessels W., Foreign policy in the European Union. From EPC to CFSP and beyond, London 1996. Richardson J. (red.), European Union. Power and policy-making, London 2001. Telo M. (red.), Democracie et Construction Europeene, Bruksela 1995. Trzaskowski R., Dynamika reformy systemu podejmowania decyzji w Unii Europejskiej, Warszawa 2005. Wallace W., Deepening and Widening: Problems of Legitimacy for the EC w: Garcia S.(ed.), European Identity and Search for Legitimacy, London 1993. Weiler J. H. H., The Constitution for Europe, ‘Do the new clothes have an emperor?’ and other essays on European integration, Cambridge 1999. b) Artykuły w czasopismach naukowych i opracowaniach zbiorowych Bellamy R., Castiglione D. Normative Theory and The European Union: Legitimising the Euro-Polity and its Regime [w:] Tragardh L. After national Democracy: Rights, Law and Power in the New Europe, Oxford 2002. Budden P., Observations on the Single European Act and ‘relaunch of Europe’: a less ‘intergovernmental’ reading of the 1985 Intergovernmental Conference, ‘Journal of European Public Policy’, 2002, vol. 1. Crum B., Politics and Power in the European Convention. ‘Politics’, 2004, nr 1; de Burca G. The Quest for Legitimacy in the European Union, ‘Modern Law Review’, 1996, nr 3. Deloche-Gaudez F., Le secretariat de la Convention Europeenne: un acteur influent. ‘Politique Européenne’, 2004, nr 13. Greenwood J. The White Paper on Governance & EU Public Affairs – Democratic Deficit or Democratic Overload, Aberdeen 2002. Herdegen M., Maastricht and the German Constitutional Court: Constitutional Restraint for an „Ever Closer Union”, ‘Common Market Law Review’, 1994, nr 31. Höreth M., No way out for the beast? The unsolved legitimacy problem of European governance, ‘Journal of European Public Policy’, 1999, nr 2. 261 Hoffmann L., Verges-Bausili A., The reform of treaty revision procedures: The European Convention on the Future of Europe, ‘The state of the European Union’, nr 2003. Hübner D., On the future of the Union and Europeans, Polska w Europie 2002, nr 4. Jesień L., Before and Beyond the European Convention. The future of Europe from a Polish perspective, ‘Polska w Europie’ 2002, nr 4. Kohler-Koch B., Framing the bottleneck of constructing legitimate institutions, ‘Journal of European Public Policy’, 2000 nr 3. Lindfeld M., The implications of the proposed EU Charter of Fundamental Rights. A political declaration or a legally binding instrument?, Oslo 2001. Lodge J. Transparency and Democratic Legitimacy, ‘Journal of Common Market Studies’, 1994, nr 3. Lord C., Beetham D., Legitimising the EU: Is there a ‘Post-parliamentary Basis’ for its Legitimation? ‘Journal of Common Market Studies’, 2001, nr 3. Lord C., Magnette P., E Pluribus Unum? Creative Disagreement about Legitimacy in the EU, ‘Journal of Common Market Studies’, 1994, nr 1. Majone G., Europe’s “democratic deficit”: the question of standards, ‘European Law Journal’, 1998, nr 4. Maurer A., The German Presidency of the Council: Continuity or Change in Gemany’s European Policy? ‘Journal of Common Market Studies’, 2000, nr 1. Meny Y., The achievements of the Convention, Journal of Democracy, 2003, nr 4. Meyer C., Political Legitimacy and the Invisibility of Politics: Exploring the European Union’s Communication Deficit, ‘Journal of Common Market Studies’, 1999, nr 4. Obradovic D. Policy Legitimacy and the European Union,’Journal of Common Market Studies’, 1996, nr 2. Parzymies S., Konwent w sprawie przyszłości Europy, „Stosunki Międzynarodowe”, 2002, nr 3-4, t. 26. Parzymies S., Polska wobec projektu traktatu konstytucyjnego Unii Europejskiej, „Sprawy Międzynarodowe”, 2003, nr 2. Parzymies S., Reformy instytucjonalne Unii Europejskiej w Traktacie z Nicei, „Sprawy Międzynarodowe”, 2000, nr 4. 262 Parzymies S., Unia Europejska: Reformy Instytucjonalne, Irlandzkie weto i debata na temat przyszłości Unii, „Stosunki Międzynarodowe”, 2001, nr 3-4, t. 24. Schmitter P. C., How to Democratise the European Union... And Why Bother? Lanham 2000. Schmitter P. C., How to Democratise the European Union: citizenship, representation, decision-making in the emerging Euro-polity, Florencja 1998. Schmitter P. C., What is there to legitimise in the European Union... and how might this be accomplished? Florencja 2001. Shaw J., The Paradox of the “European Polity”, [w:] State of the European Union (Risks, Reform, Resistance, and Revival), 2000. Smith J., Wallace W., Democracy or Technocracy? European Integration and the Problem of Popular Consent, ‘West European Politics: The Crisis of Representation in Europe’, 1995, nr 3. Walker N., Constitutional Pluralism and Late Sovereignty in the European Union, ‘European Forum Working Paper’, Florencja 2001 Weiler J.H.H, A Constitution for Europe? Some Hard Choices, ‘Journal of Common Market Studies’, 2002, nr 4. Weiler J.H.H., Federalism and Constitutionalism. Europe’s Sonderweg [w:] Nicolaidis K., Howse R., The Federal Vision: Legitimacy and Levels of Governance in the US and the EU, Londyn 2001. Wessels W., Nice Results: The Millenium IGC in the EU’s Evolution, ‘Journal of Common Market Studies’, 2001, nr 2. Wessels W., Reh Ch., Towards an Innovative Mode of Treaty Reform? Three Sets of Expectations for the Convention, Collegium, 2002, nr 24. Węc J. J., Reforma II filaru UE w pracach Konwentu Europejskiego, „Politeja”, 2004, nr 2 Węc J. J., Reforma instytucjonalna Unii Europejskiej w pracach Konwentu. Stanowisko Polski, [w:] M. Czajkowski, E. Cziomer (red.), Stanowisko Unii Europejskiej i jej sąsiadów w przededniu rozszerzenia, pod red., Kraków 2003. Węc J. J., Spór o kształt konstytucji europejskiej, „Przegląd Zachodni”, 2004, nr 3. 263 Węc J. J., Sprawa projektu traktatu konstytucyjnego w ostatniej fazie obrad Konwentu Europejskiego, [w:] M. Bankowicz, K. Szczerski (red.), Europa 25, Kraków 2004. Wiener A., Della Sala V., Constitution-making and Citizenship Practice- Bridging the Democracy Gap in the EU, “Journal of Common Market Studies”, 1997, nr 4. c) Artykuły internetowe Beach D., Negotiating the Draft Constitutional Treaty: what have we learned so far? Referat wygłoszony na konferencji European Consortium for Political Research Bologna 2004 www.jhubc.it/ecpr/ Beach D., Towards a new method of constitutional bargaining? The role and impact of EU institutions in the IGC and convention method treaty reform, Londyn 2003 www.fedtrust.co.uk Bellamy R. Castigline D. The normative Turn in European Union Studies: Legitimacy, Identity and Democracy, EURCIT Working Paper 1999 www.reading.co.uk Bellamy R., Castiglione D., The Normative Turn in European Union Studies: Legitimacy, Identity and Democracy, EURCIT Working Paper 1999 www.reading.ac.uk Brown T., Conventional Wisdom – what have we learned from the Convention experience? Londyn 2004 www.fedtrust.co.uk Castiglione D., From the Charter to the Constitution of Europe? Notes on the Constitutionalisation Process in the EU, Queen’s Papers on Europeanisation, 2002, nr 5. www.qub.ac.uk Castiglione D., Reflections on Europe’s Constitutional Moment, CIDEL Working Papers, 2003; www.arena.uio.no/cidel/ Church C. H., Home thoughts on Laeken and after, UACES on-line Reflection Papers, 2002, nr 2; www.uaces.org/E54Paper2.pdf Closa C., Improving EU Constitutional Politics? A preliminary assessment of the Convention. Constitutionalism Web-Papers, 2003, nr 1; http://eiop.or.at/erpa Coughlan A., A critical analysis of the EU draft Constitution, www.teameurope.info Crum B., Towards Finality? A preliminary assesment of the achievements of the European Convention. ARENA Working Papers 2003, nr 4; 264 Dann P., Looking through the federal lens: the Semi-parliamentary Democracy of the EU, Jean Monnet Working Paper, Nowy Jork, 2002, nr 5; Deloche-Gaudez F., The Convention on a Charter of Fundamental Rights: a method for the future? Research and Policy Paper 2001, nr 15 www.notreeurope.asso.fr/etud15-fr Follesdal A. Drafting a European Constitution – Challenges and opportunities, Constitutionalism Web-Papers, 2002, nr 4; Guerot, U., Hughes, K., Lefebvre M., Egenhoff, T., France, Germany and the UK in the Convention. Common interests or pulling in different directions? EPIN Working Paper, 2003, nr 7 www.epin.org Hoffmann L., The Convention on the Future of Europe- Thoughts on the ConventionModel, 2003, www.fedtrust.co.uk/EU_constitution http://www.arena.uio.no/cidel/workshopZaragoza/JSchonlau.pdf Jabko N., The Importance of Being Nice: An Institutionalist Analysis of French Preferences on the Future of Europe, ‘Cahiers Europeens de Sciences Po’, 2004, nr 2 http://www.portedeurope.org/publications/cahiers/cahier_2_2004.pdf Jachtenfuchs M., Democracy and Governance in the European Union, http://eiop.or.at/eiop/texte/1997-002a.htm Kelstrup M. Legitimacy and Institutionalisation in the European Union: Dilemmas and Institutional Policies, Alborg 2002; www.alborg.no Kral D., Brinar I., Almer J. The position of small countries towards institutional reform: from tyranny of the small to directoire of the big? EPIN Working Paper, 2003, nr 6 Laffan B., The Nice treaty: the Irish vote, Paryż 2001 www.notre-europe.asso.fr Lefebvre M., France and the Convention: between national interests and a European vision, Paryż 2003, www.inri.fr Ludlow P., The European Council at Nice: neither triumph nor disaster, CEPS papers, 2001 www.ceps.be Magnette P., Coping with constitutional incompatibilities. Bargains and rhetoric in the Convention on the Future of Europe, Jean Monnet Working Paper, 2003 nr 4 www.jeanmonnetprogram.org/papers/03/031401.rtf 265 Mountain or Molehill? A Critical Appraisal of the Commission White Paper on Governance – materiały z konferencji, która odbyła się w Brukseli 25 lipca 2001 r. http://www.jeanmonnetprogram.org/papers/01/010601.html Nikolaidis K. The New Constitution as European Demoi-cracy? www.fedtrust.co.uk Norman P. Actors, institution and process: observations as the Convention moves into its final months, The European Convention: a midterm review, 2003 www.theepc.be Olsen J. P., How then, does one get there? An Institutional Response to Herr Fischer’s Vision of a European Federation, Jean Monnet Working Papers 2000, nr 7; Sacerdoti G., The European Charter of Fundamental Rights: From a Nation-State Europe to a Citizens' Europe, 2000 www.bocconi.it Scharpf F.W., Interdependence and Democratic Legitimation, Working Paper 98/2 www.mpi-fg-koeln.mpg.de.publikation/working_papers/wp98-2/index.html Schönlau J., Conventional Wisdom? Comparing deliberative interaction in the European Conventions Mark I and II. CIDEL papers, 2003; Schönlau J., The membership of the Convention: issues of representation and legitimacy. CIDELpapers, 2004; http://www.arena.uio.no/cidel/WorkshopLondon/Schonlau.pdf Shaw J., Process, responsibility and Inclusion in EU Constitutionalism: the challenge for the Convention on the Future of the Union, 2003 www.fedtrust.co.uk Siwiecki A. Les conséquences institutionnelles de Nice. Une analyse de réactions recueillies dans la presse européenne. www.notre-europe.asso.fr 19.02.01 Swerdrup U., An Institutional Perspective on Treaty Reform: Contextualising the Amsterdam Treaty, Arena Working Papers, 2000, nr 27 Weiler J.H.H., Epilogue: The Fischer Debate – the Dark Side, www.jean-monnetpapers.com Weiler J.H.H., Legitimacy and Democracy in Union Governance: The 1996 Intergovernmental Conference and Beyond, ARENA Working Papers, 1996, nr 22 www.arena.no Wessels W., Diedrichs U., A New Kind of Legitimacy for a New Kind of Parliament – the Evolution of the European Parliament, http://eiop.texte.at/eiop/texte/1997006a.htm; 266 III. Prasa i czasopisma a) Prasa (2002-2005) The Economist The European Voice Unia&Polska Le Monde Financial Times Gazeta Wyborcza Rzeczpospolita Polityka b) Czasopisma European Law Review Journal of European Public Policy Journal of Common Market Studies Polity Polska w Europie Revue du Marché Commun et de l’Union Européene Sprawy Międzynarodowe Studia Europejskie EU Constitution Project Newsletter The Convention Watch www.theepc.be Collegium European Law Review Journal of European Public Policy Journal of Common Market Studies Polity Polska w Europie Revue du Marché Commun et de l’Union Européene Sprawy Międzynarodowe Studia Europejskie 267 EU Constitution Project Newsletter The Convention Watch www.theepc.be Collegium 268