Zagrożenie korupcją w świetle badań NIK (2003)

NAJWYŻSZA
IZBA
KONTROLI
ZAGROŻENIE KORUPCJĄ
w świetle badań kontrolnych
Najwyższej Izby Kontroli
przeprowadzonych w roku 2003
Warszawa
marzec
2004 r.
Opracowanie
na podstawie 26 kontroli NIK
przeprowadzonych w okresie od lutego 2003 do lutego 2004 roku
(z wykorzystaniem „Informacji o wynikach kontroli ...” i wystąpień pokontrolnych)
doradca Prezesa NIK
Alina Hussein
Warszawa, dnia 31 marca 2004 r.
2
SPIS
TREŚCI
strona
Wstęp
1
Wprowadzenie
2
Mechanizmy korupcjogenne
7
Przegląd wyników kontroli
w których ujawnione zostały mechanizmy korupcjogenne
12
Podsumowanie
32
Wykaz informacji i wystąpień pokontrolnych
34
Załącznik do opracowania:
Przegląd wyników kontroli
3
Wstęp
Niniejsze opracowanie stanowi kontynuację wcześniejszych prac kolejnych trzech tomów analizy pt. Zagrożenie korupcją w świetle badań
kontrolnych Najwyższej Izby Kontroli z marca 2000, maja 2001 roku i marca
2003 r.
Pierwsza część opracowania zawiera informacje ogólne dotyczące
działalności Najwyższej Izby Kontroli w zakresie przeciwdziałania korupcji.
Druga część poświęcona prezentacji mechanizmów sprzyjających korupcji,
jakie zostały ujawnione w toku kontroli przeprowadzonych przez Izbę. Trzecia
część zawiera konkretne przykłady z badań kontrolnych zrealizowanych w
okresie od opublikowania poprzedniej analizy, tj. marca 2003 r. do chwili
obecnej, tj. marca 2004 r. W części tej opisy stwierdzonych nieprawidłowości
poddane są analizie pod kątem występowania ogólniejszych mechanizmów
korupcjogennych, których wyeliminowanie z życia publicznego służyć winno
ograniczeniu korupcji w Polsce. Niekiedy dla zilustrowania niekorzystnej
tendencji rozwijającej się na przestrzeni wielu lat niezbędne jest odwołanie się
do przykładów z badań kontrolnych sprzed 2003 r. Do opracowania dołączono
wykaz omawianych informacji o wynikach kontroli. W załączeniu znajduje się
przegląd wyników wybranych kontroli NIK, przywoływanych w treści
opracowania. Stanowią one syntetyczny opis wyników kontroli i zgłoszone
wnioski pokontrolne.
4
Część I
Wprowadzenie
Działalność NIK w zakresie przeciwdziałania korupcji
Przekazując Sejmowi i opinii publicznej tę czwartą już analizę pragniemy
przedstawić ogólną informację na temat dotychczasowej działalności
Najwyższej Izby Kontroli w zakresie przeciwdziałania korupcji.
Podstawą do różnego rodzaju podejmowanych działań stała się przyjęta
w dniu 15 grudnia 1999 roku uchwała Kolegium NIK, zgodnie z którą
przeciwdziałanie korupcji stało się jednym z siedmiu priorytetowych kierunków
kontroli Izby na lata 2000-2002. Kierunki te stały się podstawą przyjmowanych
na kolejne lata planów pracy i doboru tematów kontroli. Badania kontrolne pod
kątem skuteczności działań antykorupcyjnych uznano za zadanie o
szczególnym charakterze. Od 2000 roku w badanych obszarach kontrole
określają explicite źródła, procedury i mechanizmy sprzyjające rozwojowi tej
patologii. Priorytet ten wdrażany jest przy każdym temacie kontroli w
odniesieniu do punktów stycznych między interesem publicznym a prywatnym.
Informacje dotyczące zjawisk korupcyjnych znajdują się w raportach NIK, w
corocznych sprawozdaniach z działalności Izby oraz opracowaniach
przekrojowych.
Pierwszym opracowaniem NIK podejmującym tę problematykę była
analiza zbiorcza pn. Zagrożenie korupcją w świetle badań kontrolnych
Najwyższej Izby Kontroli, opublikowana w marcu 2000 roku. Głównym celem
tego opracowania było dokonanie przeglądu bogatego materiału z kontroli,
które co prawda nie były specjalnie prowadzone pod kątem potencjalnych
zagrożeń korupcyjnych, tym niemniej umożliwiły ujawnienie i określenie
głównych obszarów, typowych sytuacji i najczęstszych mechanizmów
korupcyjnych. Izba określiła wówczas swe specyficzne podejście do problemu
korupcji, odmienne niż organów ścigania, co wynika z jej konstytucyjnego
usytuowania wśród organów państwa. Zamiast koncentrować się na
wykrywaniu pojedynczych przypadków korupcji, Izba zajmuje się głównie
rozpoznawaniem tych obszarów funkcjonowania państwa, gdzie występują
typowe nieprawidłowości i dysfunkcje, sprzyjające korupcji. Zadaniem Izby jest
wskazywanie luk w przepisach prawa lub ich nieprecyzyjności, niedomagań
organizacyjnych, słabości nadzoru, braku kontroli. Po zdiagnozowaniu stanu
zagrożenia, ustaleniu przyczyn stwierdzonych nieprawidłowości, NIK
przedstawia wnioski zmierzające do ich wyeliminowania, proponuje konieczne
rozwiązania prawne i organizacyjne.
5
Publikacja opracowania NIK pn. Zagrożenie korupcją zainicjowała w
pewien sposób szeroką dyskusję publiczną, głównie w mass mediach1.
Satysfakcjonująca była również reakcja rządu: przedstawiciele NIK zostali
zaproszeni do współpracy w ramach specjalnie powołanej grupy roboczej
Komitetu Ekonomicznego Rady Ministrów, która opracowała kierunki
najpilniejszych zadań dla rządu w zakresie zwalczania korupcji (maj – czerwiec
2000 r.). Propozycje Izby oparte na wynikach kontroli w dużej mierze znalazły
odzwierciedlenie w treści raportu KERM pn. Zadania w zakresie usuwania
źródeł korupcji.
Kolejnym etapem prac Izby było opracowanie wskazówek metodycznych
do kontroli obszarów zagrożonych korupcją, które biorą za punkt wyjścia
wcześniej określone mechanizmy korupcjogenne. W październiku 2000 roku ta
tzw. „metodyka antykorupcyjna” została zatwierdzona i zalecona do ogólnego
stosowania w toku prowadzonych kontroli przez Prezesa NIK. Została ona
przekazana posłom III kadencji, podobnie jak wymienione wyżej opracowanie
pt. Zagrożenie korupcją oraz Informacja o wynikach kontroli sposobu realizacji
przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ograniczeniu prowadzenia
działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. W dniu 30
listopada 2000 roku odbyło się wspólne posiedzenie Sejmowej Komisji
Administracji i Spraw Wewnętrznych i Komisji do Spraw Kontroli Państwowej na
temat Ocena skuteczności ustawodawstwa antykorupcyjnego w świetle
wyników kontroli Najwyższej Izby Kontroli. Z dyskusji wynikły stwierdzenia, że
potrzebna byłaby zupełnie nowa ustawa o ograniczeniu prowadzenia
działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, a ponadto –
zobowiązanie Prezesa Rady Ministrów do składania informacji dla Sejmu o
stopniu realizacji wniosków de lege ferenda formułowanych przez NIK.
Następnie opracowano i przekazano do Sejmu kolejne dwa tomy analizy
pt. Zagrożenie korupcją w świetle badań kontrolnych Najwyższej Izby Kontroli z
maja 2001 roku i marca 2003 r., stanowiące kontynuację wcześniejszych prac w
oparciu o wyniki kontroli przeprowadzonych w tym okresie.
W lipcu 2002 roku Prezes NIK zatwierdził Podręcznik kontrolera.
Strategia Najwyższej Izby Kontroli – misja i wizja, w którym wskazuje się, iż
Izba „prezentując wyniki kontroli oraz precyzyjnie wskazując na
nieprawidłowości i zagrożenia, w tym zwracając szczególną uwagę na zjawiska
korupcji, przyczyni się do udzielania organom władzy rzetelnych i obiektywnych
informacji”. Standardy kontroli NIK obejmują między innymi problematykę
badania zjawisk korupcji i kodeks etyki kontrolerskiej (zatwierdzony w czerwcu
2003 roku). Wspomniane wyżej Zalecenia metodyczne dotyczące kontroli
obszarów zagrożonych korupcją zostały włączone do Podręcznika kontrolera.
Oznacza to wprowadzenie w życie zasady określania już na etapie
przygotowywania kontroli, tj. opracowywania programu kontroli, obszarów
ryzyka wystąpienia zjawisk korupcyjnych. Nadto w ramach obowiązkowego
szkolenia inspektorów, tzw. aplikacji kontrolerskiej, prowadzone są zajęcia
poświęcone badaniu zjawisk korupcyjnych.
1
Pogląd ten znajduje potwierdzenie w wielu publikacjach oraz wystąpieniach publicznych podczas konferencji
antykorupcyjnych, a zwłaszcza w Okresowym Raporcie 2000 Komisji Europejskiej o postępach Polski na drodze
do członkostwa w Unii Europejskiej, UKIE, Monitor Integracji Europejskiej, Warszawa, nr 34/2000, str. 17.
6
W kwietniu 2002 roku opracowana została informacja pn. Stan realizacji
najważniejszych wniosków antykorupcyjnych Najwyższej Izby Kontroli. Jej
przedstawienie we wrześniu 2002 r. Sejmowej Komisji do Spraw Kontroli
Państwowej przyniosło uchwalenie dezyderatu w sprawie sporządzenia przez
Izbę wykazu luk prawnych i przepisów, które należałoby zmienić ze względu na
możliwość ich dowolnego stosowania w praktyce i potencjalną
korupcjogenność. Prezes NIK przekazał do Sejmu pełen wykaz wniosków
pokontrolnych, dotyczących luk prawnych, w tym powstałych wskutek
niewykonania delegacji ustawowych przez upoważnionych ministrów,
konieczności dokonania zmian obowiązujących przepisów prawa (tak ustaw, jak
i aktów wykonawczych) oraz przepisów regulujących udzielanie zamówień
publicznych (listopad 2002). Powyższy wykaz wymieniał 77 niezrealizowanych
wniosków de lege ferenda, które zostały sformułowane w wyniku kontroli NIK
przeprowadzonych w latach 1996-2002.
W ostatnim okresie Najwyższa Izba Kontroli przekazała do Sejmu
obszerne analizy sektorowe Zagrożenie korupcją w systemie ochrony zdrowia
w latach 1998-2002 (kwiecień 2003 r.) i Funkcjonowanie ustawy o
zamówieniach publicznych w aspekcie zapobiegania korupcji (listopad 2002).
Ponadto w marcu 2003 roku przekazana została Informacja na temat
antykorupcyjnych wniosków Najwyższej Izby Kontroli, dotycząca wniosków
składanych przez Izbę do rządu w ramach uczestnictwa w procedurze
konsultowania projektów ustaw i komisji sejmowych w ramach wystąpień
uczestniczących w posiedzeniach przedstawicieli NIK.
Kolegium NIK w dniu 20 listopada 2002 r. przyjęło w uchwale priorytety
kontroli na lata 2003-2005, stanowiące podstawę kolejnych rocznych planów
pracy. W ramach priorytetów o charakterze metodycznym mieści się
kontynuowanie badań kontrolnych ukierunkowanych na obszary zagrożone
korupcją, ze szczególnym uwzględnieniem funkcjonowania kontroli
wewnętrznej.
W dniu 30 kwietnia 2003 roku odbyło się specjalne posiedzenie Kolegium
NIK, w formie seminarium, poświęcone systemowym rozwiązaniom
zapobiegającym korupcji. Prezentowane referaty i wystąpienia zostały
opublikowane w specjalnym numerze „Kontroli Państwowej" (nr 1/2003).
Na mocy uchwały Kolegium NIK z dnia 18 grudnia 2002 r. w sprawie
przeciwdziałania korupcji Prezes NIK wystąpił do Sejmu z wnioskiem o
przeprowadzenie debaty w sprawie wprowadzenia systemowych rozwiązań
zapobiegających korupcji oraz wykorzystania w tym zakresie wniosków NIK. W
dniu 28 lipca 2003 roku odbyła się w toku posiedzenia plenarnego debata
parlamentarna, poświęcona przeciwdziałaniu korupcji. Prezes NIK przedstawił
w Sejmie ideę Narodowego systemu prawości, we wdrażanie której winny
zaangażować się wszystkie organy państwa i podmioty społeczne. Wskazał on
na kwestię „nieprzejrzystości prawa oraz jego zbytniej zmienności” jako jednej z
głównych przyczyn korupcji urzędniczej. Na posiedzeniu tym odbyło się
pierwsze czytanie projektu uchwały Sejmu w sprawie intensyfikacji działań
Państwa zapobiegających korupcji (druk nr 1771) biorącej za punkt wyjścia
diagnozę NIK dotyczącą głównych obszarów zagrożenia korupcją i
mechanizmów korupcjogennych.
7
NIK dzieli się swymi doświadczeniami w dziedzinie badania zjawisk
korupcyjnych z organami kontroli innych państw. Izba współpracuje w tym
zakresie z organami administracji publicznej, np. Ministerstwem Finansów,
Krajową Radą Regionalnych Izb Obrachunkowych, Urzędem Zamówień
Publicznych, a także organizacjami międzynarodowymi i pozarządowymi np.,
SIGMA/OECD, Bankiem Światowym, UNDP, GRECO, Open Society Institute,
Europejskim Urzędem ds. Zwalczania Nadużyć i Korupcji (OLAF), polskim
odziałem Transparency International, Programem Przeciw Korupcji przy
Fundacji im. St. Batorego.
Korupcji poświęcono wiele miejsca w dwumiesięczniku „Kontrola
Państwowa”2, a także wydano numer specjalny „Biuletynu Informacyjnego”
(1/2003).
W latach 2000-2003 przedstawiciele NIK brali aktywny udział w ok. 50
różnego rodzaju krajowych i międzynarodowych spotkaniach i konferencjach
antykorupcyjnych. Istotą tej współpracy jest możliwość przeszczepienia do
praktyki macierzystej instytucji najlepszych osiągnięć najwyższych organów
kontroli innych krajów. Na przykład, przy okazji wystąpienia w międzynarodowej
konferencji nt. „Rola najwyższych organów kontroli w walce z nadużyciami i
korupcją” (Sofia, luty 2003 r.), na prośbę prezesa Bułgarskiego Urzędu Kontroli,
przedstawiciel NIK przeprowadził również zajęcia warsztatowe dla kontrolerów
BUK, poświęcone wymienionej wyżej tzw. „metodyce antykorupcyjnej”3.
Informacje o wynikach przeprowadzonych kontroli i kolejne analizy pt.
Zagrożenie korupcją w świetle badań kontrolnych Najwyższej Izby Kontroli są
często cytowanym źródłem w pracach studenckich i doktorskich na temat
korupcji. Studenci chętnie korzystają też z książki pracownika Delegatury NIK w
Zielonej Górze, Zbysława Dobrowolskiego, pt. „Korupcja w życiu publicznym”4 .
Prezes NIK wygłosił wykłady na temat zjawiska korupcji w Polsce w
latach transformacji ustrojowej i koncepcji narodowego systemu prawości,
między innymi w Wyższej Szkole Informacji i Zarządzania w Rzeszowie
(listopad 2003 r.), w Niepublicznym Centrum Kształcenia Ustawicznego
Wszechnica Zabrzańska (grudzień 2003 r.), na Politechnice Warszawskiej
(styczeń 2004 r.). Motywem wystąpień Prezesa NIK jest upowszechnienie
2
Wymieńmy dla przykładu:
Gillette Alain, Wzmocnienie kontroli zewnętrznej sektora publicznego, „Kontrola Państwowa” nr 1, 2001
Dobrowolski Zbysław, Zwalczanie korupcji (Konferencja w Waszyngtonie), „Kontrola Państwowa” nr 6, 2000
Dolińska Barbara, Korupcja w Polsce – temat konferencji w Sejmie, „Kontrola Państwowa” nr 3, 2000
Górniok Oktawia, Podstawy karania za korupcję, „Kontrola Państwowa” nr 1, 2001
Hussein Alina, Ograniczanie zjawisk korupcyjnych w Polsce, „Kontrola Państwowa” nr 1, 2001
Hussein Alina, Korupcja w krajach transformacji, „Kontrola Państwowa” nr 5, 2000
Kamiński Antoni, Korupcja jako symptom instytucjonalnej niewydolności państwa, „Kontrola Państwowa” nr 6,
1997
Kudrycka Barbara, Przeciwdziałanie korupcji, „Kontrola Państwowa” nr 1, 1997
Stasiak Władysław, Wobec korupcji, „Kontrola Państwowa” nr 2, 2002
3
Hussein Alina: Methodological Guidelines on Corruption – Threatened Areas Auditing, w: „The Role of
Supreme Audit Institutions in Combating Fraud and Corruption and their Co-operation with other Authorities”,
International Conference Materials, February 25-26, 2003 Sofia, Republic of Bulgaria, National Audit Office, ss.
73-83
4
Dobrowolski Zbysław „Korupcja w życiu publicznym. Międzynarodowe doświadczenia w zwalczaniu
korupcji. Korupcja w Polsce”, Wydawnictwo ORGANON, Zielona Góra 2001
8
zamysłu budowy narodowego systemu prawości, który opiera się na
wielokierunkowym wdrożeniu wspólnej strategii, działań poszczególnych
instytucji w ramach ich ustawowych kompetencji – wspierając wspólnie
„narodową prawość”, tak jak filary wspierające sklepienie gmachu. W grudniu
2003 r. Prezes NIK zwrócił się do rektorów państwowych szkół wyższych z
propozycją udzielenia merytorycznego wsparcia w ramach organizowanych
przez nich konferencji naukowych, seminariów lub wykładów poświęconych
problematyce przeciwdziałania korupcji. Inicjatywa ta spotkała się z pozytywną
reakcją i zaowocować może w bieżącym roku serią przedsięwzięć
akademickich, mających na celu większe uwrażliwienie młodzieży na problem
korupcji.
Komisja Europejska w swym ostatnim raporcie5 oceniła Izbę pozytywnie,
jako (...) niezależną i wysoce profesjonalną organizację, której kontrola
obejmuje wszystkie fundusze unijne i środki publiczne”. Jednocześnie Komisja
– podobnie jak wielokrotnie wcześniej czyniła to Izba6 - zwróciła uwagę na zbyt
słabą reakcję ze strony podmiotów kontrolowanych, na wysoce
niezadowalającą realizację wniosków pokontrolnych. Prezes NIK w swych
wystąpieniach publicznych wyrażał opinię, że skuteczność kontroli państwowej
mogłaby wzrosnąć, gdyby sejmowa Komisja ds. Kontroli Państwowej
sprawdzała, „jak są naprawiane błędy i uchybienia wskazane we wnioskach z
kontroli.”7
5
„Comprehensive monitoring report on Poland’s preparations for membership” (Raport monitorujący w sprawie
przygotowań Polski do członkostwa, tłumaczenie UKIE), fragmenty ze str. 59 i 17 - strony internetowe NIK
www.nik.gov.pl;
6
Na przykład w opracowaniu pt. „Stan realizacji najważniejszych wniosków antykorupcyjnych Najwyższej Izby
Kontroli”, NIK, kwiecień 2002 r.
7
Kotłowska-Rudnik Janina, „Gdy z ustawy wypada słowo. Rozmowa z Mirosławem Sekułą, prezesem
Najwyższej Izby Kontroli”, Gazeta Prawna z dnia 13 lutego 2004 r.
9
Część II
Mechanizmy korupcjogenne
Walka z korupcją może być skuteczna jedynie wtedy, gdy zostaną
należycie rozpoznane i wyeliminowane okoliczności, które korupcji sprzyjają lub
nawet ją prowokują. Analizy czynione na podstawie wyników kontroli NIK
wskazują na występowanie w funkcjonowaniu instytucji publicznych ciągle tych
samych nieprawidłowości systemowych, stwarzających podatny grunt dla
zachowań korupcyjnych. Te nieprawidłowości określane są mianem
mechanizmów korupcjogennych. Mechanizmy te są bardzo dobrze rozpoznane
przez NIK, ciągle wskazywane w kolejnych kontrolach i ciągle aktualne.
We wspomnianej już w I części opracowania debacie sejmowej z 28 lipca
2003 na temat zagrożenia korupcją w Polsce, podjętej na wniosek Kolegium
Najwyższej Izby Kontroli, prezes Najwyższej Izby Kontroli Mirosłąw Sekuła
odniósł się obszernie do rozpoznanych przez NIK mechanizmów
korupcjogennych. Warto przytoczyć fragment wystąpienia prezesa NIK,
dotyczący mechanizmów korupcjogennych.
„Najwyższa
Izba
Kontroli,
dokonując
analiz
występowania
nieprawidłowości oraz określając przyczyny ich powstawania, ma możliwość
rozpoznania i określenia zagrożenia występowania korupcji, natomiast jej
udokumentowanie, na przykład na potrzeby ewentualnego procesu karnego,
zdarza się w postępowaniu kontrolnym jedynie sporadycznie. Podstawową
metodą rozpoznawania zagrożenia korupcją jest analiza nieprawidłowości
stwierdzonych podczas kontroli oraz analiza uregulowań prawnych
obowiązujących w obszarach objętych kontrolą. Jak wynika z dotychczasowych
prac analitycznych wykonanych w Najwyższej Izbie Kontroli, mechanizmy, w
obrębie których stwierdzono występowanie nieprawidłowości – których
podłożem mogły być zachowania korupcyjne - można, generalnie rzecz
ujmując, podzielić na następujące dysfunkcjonalne obszary:
Po pierwsze, nieprzejrzystość prawa oraz jego zbytnia zmienność. Zbyt
skomplikowane prawo zarówno nie pozwala obywatelom i instytucjom czuć się
pewnie przy podejmowaniu działań, jak i utrudnia lub wręcz uniemożliwia ich
planowanie. Zwiększa się wtedy skłonność do kupowania sobie jasnych i
korzystnych decyzji oraz perspektyw. (...) Przypomnę: Dziennik Ustaw liczył w
2000 r. 7456 stron, w 2001 r. - 13 132 strony, a w 2002 r. – aż 16 020 stron.
Po drugie, brak jasnych i przejrzystych kryteriów wykonywania zadań
administracji, w tym brak zobiektywizowanych kryteriów przyznawania i
korzystania ze środków publicznych, a co za tym idzie, nadmierna dowolność
władzy wykonawczej spowodowana niekompletnością, niedostateczną precyzją
10
sformułowań oraz niespójnością uregulowań prawnych. Braki te prowadzą do
uznaniowości tak w obszarze interpretacji obowiązującego prawa, jak i
zachowań osób publicznych.
Po trzecie, niestosowanie zasady jawności oraz przejrzystości działania
administracji, a zwłaszcza procedur decyzyjnych; w szczególności dotyczy to
sposobów wydatkowania pieniędzy publicznych oraz prawa do pełnego dostępu
do informacji publicznej. Prowadzi to do nierówności dostępu do dóbr, usług
oraz zamówień publicznych, a co za tym idzie, łamie zasadę równego
traktowania obywateli i przedsiębiorców przez organy administracji publicznej
oraz osoby pełniące funkcje publiczne.
Po czwarte, niestosowanie zasady odpowiedzialności urzędniczej oraz
pełnej rozliczalności spowodowane brakiem skutecznego wdrożenia systemu
kontroli wewnętrznej administracji, w tym zwłaszcza niewystarczającą
skutecznością zintegrowanych działań nadzorczych, a w konsekwencji słabą
egzekucją osobistej odpowiedzialności urzędników za sposób dysponowania
środkami publicznymi. Zasada odpowiedzialności urzędniczej wymusza
stosowanie określonych standardów zachowań, w tym nietolerowanie konfliktu
interesów w działalności urzędników publicznych oraz unikanie nadmiaru
kompetencji w ręku jednego urzędnika (jest to tzw. zasada wielu oczu).
Po piąte, słabość służby cywilnej, która uniemożliwia zbudowanie
stabilnej, niezależnej od politycznych zawirowań administracji państwowej,
która ma ogromny wpływ na funkcjonowanie państwa.”
Wychodząc od wskazanych wyżej pięciu głównych „obszarów
dysfunkcjonalnych” należy przypomnieć w ślad za poprzednimi opracowaniami
analitycznymi NIK następujące szczegółowe już mechanizmy korupcjogenne:
1) nadmiar kompetencji w ręku jednego urzędnika – w szczególności
niestosowanie w procedurach podejmowania decyzji tzw. zasady
wielu oczu, czyli rozdzielania czynności między różnych urzędników,
dla zminimalizowania ryzyka przekupstwa;
2) dowolność w podejmowaniu decyzji – głównie ze względu na
często spotykany brak jasnych i przejrzystych kryteriów
uzależniających załatwienie sprawy, wskutek czego urzędnicy mają
możliwość działania nie według ustalonych reguł, ale według
własnego „widzimisię”;
3) lekceważenie dokumentacji i sprawozdawczości – polegające na
częstym odstępowaniu od wypełnienia wymaganych obowiązków
sprawozdawczych, również nieuzasadnianie podejmowanych decyzji,
wskutek czego utrudnione jest kontrolowanie procedur decyzyjnych;
4) słabość kontroli wewnętrznej – wyrażająca się w organizacyjnej
i kadrowej szczupłości jednostek kontroli wewnętrznej oraz ich
głównie doraźnym, a nie planowym działaniu, wskutek czego jedynie
niewielka część decyzji podejmowanych przez urzędników
poddawana jest bieżącej kontroli, co powoduje, że istnieje mała
szansa ujawniania decyzji wadliwych, niekorzystnych dla interesu
publicznego;
11
5) nierówność w dostępie do informacji – wyrażająca się głównie w
tym, że informacje o możliwości uzyskania niektórych uznaniowych
przywilejów czy dostępu do dóbr reglamentowanych nie są w należyty
sposób komunikowane wobec podmiotów potencjalnie nimi
zainteresowanych, skutkiem czego stają się one dostępne jedynie dla
wybranych podmiotów, mających tzw. dojścia;
6) brak odpowiedzialności osobistej – polegający między innymi na
tym, że w wewnętrznych przepisach regulaminowych i statutowych
instytucji publicznych nie zawsze precyzyjnie przypisana jest
odpowiedzialność za określone rozstrzygnięcia, a nadto występuje
zjawisko rozmywania się owej indywidualnej odpowiedzialności,
wskutek nadużywanej niekiedy formuły kolegialnego podejmowania
decyzji;
7) brak specjalnych rozwiązań antykorupcyjnych – wyrażający się
głównie w słabości tzw. ustawy antykorupcyjnej, która w obecnym
kształcie praktycznie pozbawiona jest realnych instrumentów
umożliwiających egzekwowanie jej przepisów, nade wszystko brakuje
w niej realnych instrumentów weryfikacji oświadczeń majątkowych
składanych przez funkcjonariuszy publicznych.
8) nadmierne korzystanie z usług zewnętrznych – polegające na
korzystaniu przez administrację publiczną w szerokim zakresie
z zewnętrznych usług doradczych i eksperckich, którymi zastępowane
są czynności należące do podstawowych obowiązków jednostek
organizacyjnych danej instytucji (ujawniono zjawisko zlecania na
zewnątrz przygotowywania projektów aktów prawnych, a nawet
powierzanie tego zadania podmiotom gospodarczym, których te akty
bezpośrednio dotyczą, co stwarza groźbę niekontrolowanego
lobbingu za pośrednictwem zaangażowanych firm, czy wręcz
„przemycania” korzystnych dla nich rozwiązań prawnych);
9) uchylanie się przed kontrolą państwową – rozmyślne unikanie
kontroli, na przykład drogą kwestionowania podstaw prawnych lub
zakresu
kompetencji najwyższego organu kontroli, nasuwające
podejrzenia, że dana osoba lub firma ma coś do ukrycia.
Uniemożliwianie dokonania oceny, czy spełnione zostały warunki
realizacji zamówienia publicznego przez daną spółkę, pociągnęło za
sobą postawienie przez Izbę wniosku de lege ferenda. Dotyczył on
nowelizacji ustawy o zamówieniach publicznych w celu trwałego lub
czasowego wyłączenia z wykonywania zamówień publicznych
podmiotów uchylających się od kontroli w zakresie realizacji tych
zamówień.
Listę tę należy uzupełnić o jeszcze jeden mechanizm, na który Izba
zwraca szczególną uwagę w ostatnim czasie, a mianowicie na zjawisko
konfliktu interesów. Jest to szczególnie niebezpieczny mechanizm
korupcjogenny, dość powszechnie niedostrzegany lub wręcz lekceważony w
funkcjonowaniu instytucji publicznych.
12
O konflikcie interesów w działalności jakiejkolwiek władzy publicznej,
zarówno państwowej jak i samorządowej, mówimy wówczas, gdy urzędnik
podejmujący rozstrzygnięcie jakiejś sprawy bądź też uczestniczący w
przygotowaniu tego rozstrzygnięcia, ma lub może mieć osobisty interes
(finansowy lub pozafinansowy) w sposobie rozstrzygnięcia tej sprawy. Należy
wyraźnie podkreślić, że konflikt interesów wchodzi w grę nie tylko wtedy, gdy
urzędnik w danej sprawie działa w osobistym interesie, ale także wtedy, gdy
istnieje obawa, że tak może działać, gdy wchodzi w grę choćby tylko
teoretyczna możliwość, że troska o osobisty interes przeważa nad troską o
interes publiczny.
Istnieją w gruncie rzeczy trzy podstawowe rodzaje zabezpieczeń
prawnych, zapobiegających konfliktom interesów w zakresie działalności
administracji rządowej i samorządowej. W pierwszym rzędzie zabezpieczenie
takie stanowi tzw. ustawa antykorupcyjna z 1997 r., która zakazuje między
innymi łączenia ważniejszych funkcji publicznych z pełnieniem innych
wymienionych w ustawie funkcji, stwarzających zagrożenie powstania konfliktu
interesów. Ustawa zakazuje też osobom objętym jej rygorami zatrudniania się u
pracodawców, co do których jako urzędnicy podejmowali rozstrzygnięcia w
indywidualnych sprawach.
Drugim zabezpieczeniem jest wynikający z pragmatyki służbowej
urzędników państwowych i samorządowych zakaz podejmowania przez nich
zajęć dodatkowych, których wykonywanie mogłoby stwarzać konflikt interesów.
Pracowników administracji publicznej dotyczy też ogólny, wynikający z
przepisów kpa zakaz prowadzenia spraw, w których wchodzi w grę osobisty
interes danego pracownika. W takich wypadkach podlega wyłączeniu dany
pracownik, a niekiedy cały urząd.
Mimo tych restrykcyjnych zabezpieczeń prawnych dość liczne są
przypadki, że osoby pełniące funkcje publiczne pozostają w konflikcie
interesów. Przykłady zostaną podane w dalszej części opracowania.
13
Część III
Przegląd wyników kontroli,
w których ujawnione zostały mechanizmy korupcjogenne
• Nadmiar kompetencji w ręku jednego urzędnika
Wyniki postępowania kontrolnego dotyczącego lokalizacji dużych
obiektów handlowych (super i hipermarketów) w województwie
mazowieckim wskazują na nierzetelność osób odpowiedzialnych za
wydawanie tych decyzji oraz na możliwość występowania zjawisk
korupcyjnych (informacja NIK ze stycznia 2004 r., zał. 1).
Między innymi nadmiar kompetencji w ręku jednego urzędnika przyczynił
się do powstania rażących nieprawidłowości dotyczących głównie:
− wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu
sprzecznych z ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania
przestrzennego,
− kompletowania niezbędnej dokumentacji do wydania pozwolenia na
budowę już po wydaniu stosownej decyzji,
− wydawania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie pomimo zgłoszonego
sprzeciwu przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony
Środowiska.
Powstawaniu nieprawidłowości przy wydawaniu tych decyzji sprzyjał fakt,
że wszystkie one zgodnie z obowiązującymi w badanym okresie przepisami
prawa mogły być wydawane przez ten sam organ (tj. wójta, burmistrza lub
prezydenta miasta), na podstawie podpisanych porozumień ze starostą - w
oparciu o postanowienia art. 82a ustawy Prawo budowlane oraz w oparciu o
posiadane kompetencje organu administracji architektoniczno – budowlanej
(prezydenci miast na prawach powiatu). Tylko w przypadku 5 z 16
skontrolowanych samorządów gminnych, wójt (burmistrz) będący organem
właściwym do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania
terenu nie miał jednocześnie w badanym okresie uprawnień do wydawania
decyzji o pozwoleniu na budowę oraz o pozwoleniu na użytkowanie obiektów
handlowych.
W tych warunkach możliwe były poważne nadużycia, polegające na tym,
że nabywcy nieruchomości od jednostek samorządowych uzyskiwali następnie
zmianę przeznaczenia tych nieruchomości w planach zagospodarowania
przestrzennego, co z kolei pozwalało im na zarabianie na obrocie
nieruchomościami stanowiącymi własność samorządów. Kwota, jaką
uzyskiwały te podmioty z tytułu dalszej sprzedaży nieruchomości, była
kilkukrotnie wyższa od kwoty za jaką zbywały je samorządy, co szczególnie
wskazuje na możliwość występowania korupcji.
14
Ustalono na przykład, że zbycia nieruchomości gruntowych stanowiących
własność samorządu Miasta Radomia, dokonano przed zmianą miejscowego
planu zagospodarowania przestrzennego (pomimo iż była już przygotowana
przez Miejską Pracownię Urbanistyczną wstępna koncepcja dotycząca zmiany
sposobu zagospodarowania tych terenów), co negatywnie oddziaływało na
cenę uzyskaną w przetargu. Organizując przetarg na sprzedaż nieruchomości
w ogłoszeniu podawano jedynie dotychczasowe przeznaczenie tych terenów,
które wykluczało budowę dużych obiektów handlowych. Po zmianie
miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz uzyskaniu
pozwolenia na budowę obiektu handlowego, nabywca odsprzedał
przedmiotowe nieruchomości innemu podmiotowi za kwotę ponad trzy razy
większą od zapłaconej Miastu.
Kontrola „Organizacja procesu zaopatrzenia w państwowych
podmiotach gospodarczych” wykazała korupcjogenny mechanizm
nadmiaru kompetencji w ręku jednego urzędnika (informacja NIK z
października 2003 r., zał. 2). W tym wypadku chodzi o osoby kierujące
państwowymi podmiotami gospodarczymi, dysponujące majątkiem
państwowym bez należytego nadzoru i kontroli.
Kontrola wykazała niepokojące zjawisko, że brak reguł oraz naruszanie
własnych przepisów regulujących zaopatrzenie państwowych podmiotów
gospodarczych przyczynia się do zakłóceń w ich funkcjonowaniu, do
nadmiernych wydatków i do strat. Nieprzejrzystość towarzysząca
zaopatrywaniu tych podmiotów sprzyja korupcji i ogranicza efekty gospodarki
rynkowej.
Najwyższa Izba Kontroli negatywnie pod względem celowości oceniła
fakt, że w okresie objętym kontrolą zaledwie 11 spośród 24 państwowych
podmiotów gospodarczych objętych badaniami kontrolnymi posiadało przepisy
wewnętrzne normujące w dostatecznym stopniu organizację procesu
zaopatrzenia. W siedmiu podmiotach nie wydano takich przepisów w ogóle, a w
sześciu posiadały one ogólnikowy charakter lub regulowały zaledwie niewielki
zakres sfery zaopatrzenia.
Najwyższa Izba Kontroli ustaliła, że powszechna była sytuacja
nieprzestrzegania przez przedsiębiorców wewnętrznych przepisów. Świadczył o
tym fakt, że w 16 spośród 17 podmiotów posiadających własne przepisy
normujące problematykę zaopatrzenia (na 24 objęte kontrolą) doszło do
naruszenia tych przepisów. Nieprawidłowości te polegały głównie na
stosowaniu trybów wyboru innych niż określone przez te przepisy i na
niedopełnieniu różnych wymogów proceduralnych. Przeciętnie co trzecia
złotówka wydatkowana na zaopatrzenie została przeznaczona na zaopatrzenie
uzyskane przy wykorzystaniu niewłaściwych trybów wyboru, lub trybów nie
zawartych w wewnętrznych przepisach. Zwraca uwagę także fakt, że w
praktyce dużą rolę odgrywał niekonkurencyjny tryb zaopatrzenia z wolnej ręki,
gdyż jego udział w globalnym zaopatrzeniu był wysoki i wynosił 36,4%.
Z ustaleń kontroli wynika, że w 20 podmiotach wystąpiły przypadki
nieprawidłowości w zawartych umowach dotyczących zaopatrzenia. Dotyczyły
one głównie zamieszczania w umowach postanowień nieprecyzyjnych,
sprzecznych wzajemnie ze sobą, niezgodnych z wewnętrznymi lub ogólnie
15
obowiązującymi przepisami prawnymi i zawierania w nich przepisów
nienależycie zabezpieczających interesy ekonomiczne kontrolowanych
przedsiębiorców. Liczne były także przypadki nienależytej realizacji umów, gdyż
zostały stwierdzone w 17 podmiotach. Wystąpiły one w 43 na 365 zbadanych
umów. Naruszenia umów polegały głównie na: nieterminowej realizacji
zobowiązań; tolerowaniu wystawionych przez dostawców (wykonawców) faktur
na wyższe kwoty od umownych; wypłacaniu kontrahentom należności w
terminach wcześniejszych niż wynikające z umów; niezgodnym z określonymi
terminami przekazywaniu wymaganych dokumentów; nieegzekwowaniu
przewidzianych umowami kar.
W ocenie Najwyższej Izby Kontroli istotną potrzebą jest zorganizowanie
sprawnego systemu zaopatrzenia przedsiębiorstwa w niezbędne dobra
materialne, zapewniającego minimalizację kosztów zakupu tych dóbr przy
zachowaniu wymagań jakościowych. W związku z tym Izba jest zdania, że
pomimo braku ustawowego obowiązku posiadania przez przedsiębiorców
państwowych przepisów wewnętrznych normujących sferę zaopatrzenia,
wskazane byłoby zastosowanie takich regulacji. Należyte uregulowanie
organizacji zaopatrzenia przyczynia się bowiem do przejrzystości procedur i
utrudnia wystąpienie zjawisk o charakterze korupcyjnym. Sprzyja także
wyborowi najlepszych dostawców i wykonawców. Następstwem nienależytego
przestrzegania uregulowań wewnętrznych lub nieposiadania ich w ogóle są
straty poniesione przez państwowe podmioty gospodarcze. Kontrola wykazała
wiele takich przykładów umów zawartych ze szkodą dla podmiotów
państwowych, na przykład przez wyrażenie zgody na dowolne kształtowanie
cen przez kontrahentów prywatnych czy przez rezygnację z kar umownych.
Biorąc powyższe ustalenia pod uwagę, Najwyższa Izba Kontroli wniosła
o usprawnienie nadzoru ze strony organów założycielskich przedsiębiorstw
państwowych oraz przedstawicieli organów reprezentujących Skarb Państwa w
spółkach, nad realizacją zaopatrzenia przez państwowe podmioty gospodarcze.
Szczególnej uwagi wymaga uporządkowanie stosowanych kryteriów i trybów
wyboru kontrahentów. Funkcjonowanie zaopatrzenia w przedsiębiorstwach
państwowych oraz jednoosobowych spółkach Skarbu Państwa powinno
stanowić istotne kryterium oceny działalności organów tych przedsiębiorców
przez ich organy założycielskie lub właścicielskie.
Przede wszystkim jednak konieczne jest stworzenie skutecznego
systemu nadzoru i kontroli nad działalnością osób pełniących funkcje
kierownicze w państwowych podmiotach gospodarczych. Dyrektorzy czy
prezesi państwowych przedsiębiorstw i spółek mają możliwość zawierania
wielomilionowych kontraktów praktycznie bez kontroli i wynika z tego poważne
ryzyko tworzenia się układów korupcyjnych na styku majątku państwowego i
prywatnego.
16
• Dowolność w podejmowaniu decyzji
W kontroli wykorzystania środków budżetowych na realizację zadań
w zakresie postępu biologicznego w produkcji roślinnej (informacja NIK
ze stycznia 2003 r., zał. 3). ujawniony został przykład dowolności w
postępowaniu urzędników, polegający na nierównym traktowaniu
podmiotów ubiegających się o dopłaty z budżetu państwa, przy czym
nierówność
ta
polegała
na
bezzasadnie
uprzywilejowanym
potraktowaniu jednego podmiotu.
Wyniki wcześniejszych kontroli NIK w zakresie wykorzystania środków
budżetowych na realizację zadań w zakresie postępu biologicznego8
wskazywały na niedostateczny nadzór nad prawidłowością przydzielania
dotacji i brak systemowych zasad finansowania postępu biologicznego.
Występowały przypadki dwukrotnego wypłacania dotacji temu samemu
podmiotowi, bądź przeznaczenia w sposób sprzeczny z określonym celem
dotacji,
lub
też
naliczania
i
pobierania
zawyżonych
dotacji.
Nieprawidłowościom tego typu towarzyszyły liczne uchybienia przy udzielaniu
i rozliczaniu dotacji na postęp biologiczny w rolnictwie.
Ostatnie badania kontrolne wykazały, że Ministerstwo Rolnictwa
i Rozwoju Wsi zweryfikowało pozytywnie wnioski firmy Monsanto Polska Sp. z
o.o. o dotacje budżetowe na dopłaty do kwalifikowanego materiału siewnego
według innej procedury niż obowiązywała pozostałe podmioty zajmujące się
obrotem materiałem siewnym. MRiRW potwierdzając merytoryczność
nadsyłanych wniosków o dotacje budżetowe przez Monsanto Polska Sp. z o.o.,
nie kwestionowało stosowanych procedur. W ocenie NIK świadczy to o
nierównym traktowaniu podmiotów, a dopuszczenie do stosowania odrębnej
procedury wyłącznie dla jednego podmiotu, zdaniem NIK było niecelowe i
nierzetelne. Tego rodzaju nieuzasadnione uprzywilejowanie jednej firmy w dostępie
do dotacji budżetowych, rodzi podejrzenie korupcji.
W kontroli wykonania planu finansowego w 2002 r. przez
Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych potwierdziły
się znane z wcześniejszych kontroli przykłady dowolnego postępowania
PFRON w dysponowaniu środków Funduszu na rzecz podmiotów
gospodarczych korzystających z jego wsparcia (informacja NIK z czerwca
2003 r., zał. 4).
Kontrola wykazała, że w uchwałach Rady Nadzorczej i Zarządu PFRON
brak było określenia terminu składania wniosków, precyzyjnego określenia
8
1) Informacja o wynikach kontroli wykorzystania dotacji budżetowych w rolnictwie i gospodarce
żywnościowej, sierpień 1991 r.
2) Informacja o wynikach kontroli wykorzystania środków budżetowych na sfinansowanie zadań w zakresie
postępu biologicznego w rolnictwie, kwiecień 1995 r.
3) Informacja o wynikach kontroli wykorzystania środków budżetowych na hodowle owiec i produkcję
owczarską, czerwiec 1997 r.
4) Informacja o wynikach kontroli wykorzystania środków budżetowych na realizację zadań w zakresie postępu
biologicznego w rolnictwie, lipiec 1999 r.
17
„szczególnych względów” oraz kryteriów do różnicowania pomocy (ustawa o
rehabilitacji określa – do 50%), co umożliwiało Zarządowi PFRON
rozpatrywanie wniosków w sposób nie gwarantujący równego traktowania
podmiotów. Ustalone przez Zarząd Funduszu kryteria oceny sytuacji
ekonomicznej wnioskodawców powinny być, w ocenie NIK, bezwzględnie
przestrzegane, gdyż w przeciwnym razie rozdział dotacji następuje w sposób
dowolny, według „widzimisię” władz Funduszu. Niewątpliwie jest to sytuacja
sprzyjająca korupcji.
Mechanizm dowolnego postępowania urzędników, a także inne
mechanizmy – nadmiaru kompetencji w jednym ręku, lekceważenia
niezbędnej dokumentacji oraz nadużywania usług doradczych i
eksperckich wykazała kontrola przygotowania i realizacji przedsięwzięcia
pod nazwą "Rozbudowa i modernizacja Międzynarodowego Portu
Lotniczego Warszawa-Okęcie Terminal-2" (informacja NIK z sierpnia 2003
r., zał. 5).
Skala popełnionych błędów podczas wyłaniania wykonawcy rozbudowy
Międzynarodowego Portu Lotniczego Warszawa Okęcie Terminal-2 może
spowodować niewykonanie pełnego zakresu planowanego przedsięwzięcia.
Jeden z największych polskich przetargów, gdzie zawarto kontrakt na sumę
blisko 200 mln USD, został przeprowadzony nieprawidłowo pod względem
gospodarności, legalności i rzetelności.
Przedsiębiorstwo Porty Lotnicze nie miało zapewnionych środków na
sfinansowanie przedsięwzięcia. Mimo to przeprowadziło przetarg i zawarło 12
listopada 2002 r. kontrakt z wybranym wykonawcą – Konsorcjum FBL.
Pierwszych symulacji określających rozmiar finansowy inwestycji dokonano
dopiero po ogłoszeniu przetargu, zaś pierwsze działania związane z
zapewnieniem źródeł finansowania tego przedsięwzięcia PPL zainicjowało w
końcu pierwszej połowy 2001 r. Umowa z Europejskim Bankiem Inwestycyjnym
na finansowanie inwestycji została podpisana w grudniu 2002 r. tj. po
podpisaniu kontraktu z wybranym wykonawcą.
W toku przygotowań przyjęto błędną koncepcję objęcia jednym
zamówieniem opracowania projektu rozbudowy portu i realizacji tego projektu czyli wykonania robót budowlanych. W wyniku takiego działania kierownictwo
PPL aż do chwili rozstrzygnięcia przetargu, nie posiadało wiedzy o
rzeczywistych kosztach przedsięwzięcia, a także o wielkości zapotrzebowania
na środki zewnętrzne.
Mimo, iż Wojewoda Mazowiecki nie ustalił obszaru ograniczonego
użytkowania wokół portu lotniczego, przetarg ogłoszono. Ponadto nie
sfinalizowano porozumienia pomiędzy PPL a właściwymi instytucjami w sprawie
rozbudowy układów komunikacyjnych w rejonie lotniska. Z kwoty 16.723 tys.
wydatków poniesionych na przygotowanie i przeprowadzenie przetargu 444 tys.
wydatkowano niegospodarnie – m.in. na opracowanie nieprzydatnej
dokumentacji
przetargowej
(ostatecznie
dokumentację
przetargową
opracowywali pracownicy PPL, gdyż dokumentacja opracowana przez firmy
zewnętrzne okazała się mało przydatna), opinii prawnych i ekspertyz.
18
Podczas nierzetelnie przeprowadzonego przetargu miały miejsce
różnego rodzaju dowolne praktyki, sprzeczne z obowiązującymi w PPL
przepisami, np. siedmiokrotnie zmieniano skład Komisji Przetargowej,
wymieniając większą część zespołu lub tylko poszczególne osoby. Prace
Komisji przebiegały przy znacznej absencji jej członków (swoisty rekord to 23
nieobecności na 25 posiedzeń), zaś w ostatniej fazie wyboru wykonawcy
inwestycji dwie osoby działały bez właściwego umocowania Naczelnego
Dyrektora PPL. Ponadto nieprecyzyjnie określono warunki zamówienia, dlatego
oferenci przedstawili oferty nieporównywalne, zawierające krańcowo różne
rozwiązania, co utrudniło Komisji Przetargowej dokonanie oceny ofert.
Członkowie Komisji Przetargowej mieli dużą dowolność w ocenie prawidłowości
i ważności złożonych ofert, ponieważ nieprecyzyjnie i niewyczerpująco
określono zasady postępowania Komisji. Co więcej, nawet te nieprecyzyjne
zasady ulegały zmianom w toku przetargu. Procedura postępowania
protestacyjnego ograniczała prawa uczestników przetargu, gdyż obowiązujące
w czasie przetargu zasady dopuszczały jedynie możliwość oprotestowania
czynności dokonanych przez Komisję Przetargową. Natomiast skargi dotyczące
działań Naczelnych Dyrektorów w ogóle nie były rozstrzygane. Wreszcie w
finale procedury, Naczelny Dyrektor PPL zaakceptował ostatecznie ofertę, która
nie odpowiadała w całości wymaganiom Zamawiającego, co stwierdziła Komisja
w protokole z ostatniego posiedzenia.
Należy zauważyć, że skala nieprawidłowości, jakich dopuszczono się w
tym tak ważnym, z uwagi na skalę przedsięwzięcia, przetargu jest na tyle
poważna, że trudno racjonalnie zakładać, aby były one dziełem przypadku.
Kontrola nie dostarczyła na to dowodów, ale całokształt okoliczności tego
przetargu wskazuje na zasadność podejrzenia korupcji.
Kontrola realizacji przez urzędy skarbowe zadań w zakresie
prowadzenia postępowań w sprawach o wykroczenia i przestępstwa
skarbowe oraz opodatkowania przychodów nie znajdujących pokrycia w
ujawnionych źródłach dostarczyła dalszych przykładów korupcjogennej
dowolności postępowania urzędników skarbowych, dowolności mającej
swe źródło między innymi w braku należytej jasności przepisów prawa
(informacja NIK z marca 2003 r., zał. 6).
Przedmiotem kontroli NIK były 2 zagadnienia, tj. prawidłowości
prowadzenia przez urzędy skarbowe postępowań w sprawach o wykroczenia i
przestępstwa skarbowe oraz opodatkowania przychodów nie znajdujących
pokrycia w ujawnionych źródłach.
W sprawach karnych skarbowych kontrola wykazała nieprawidłowości w
ujawnianiu przestępstw i wykroczeń skarbowych, przekazywaniu informacji do
właściwych komórek karnych skarbowych oraz wszczynaniu przez te komórki
dochodzeń. Nieprawidłowości te były głównie skutkiem zaniedbań w organizacji
pracy urzędów skarbowych, ale także trudności w interpretacji odpowiednich
przepisów. Nadzór naczelników urzędów nad realizacją zadań związanych z
ujawnianiem przestępstw i wykroczeń skarbowych oraz nad wszczynaniem
postępowań karnych skarbowych był zbyt słaby, a czas trwania postępowań
podatkowych i odwoławczych zbyt długi, co sprzyjało unikaniu
odpowiedzialności przez sprawców. Natomiast dochodzenia w zbadanych przez
19
NIK sprawach na ogół prowadzone były prawidłowo, a stwierdzone uchybienia
dotyczyły głównie nieznacznego przekroczenia terminów prowadzenia
dochodzeń.
W zakresie opodatkowania przychodów ze źródeł nieujawnionych,
urzędy skarbowe nie wykorzystywały w dostatecznym stopniu posiadanych
informacji pozwalających na porównanie wydatków i dochodów dla ustalenia i
opodatkowania dochodów nie znajdujących pokrycia w ujawnionych źródłach
lub pochodzących ze źródeł nieujawnionych. Spośród zbadanych 1.175
przypadków naruszenia przepisów podatkowych, stwierdzonych w kontrolach
podatkowych, postępowania karne skarbowe wszczęto tylko w 525 sprawach.
Przyczynami niewszczynania stosownych postępowań były nieprawidłowości w
pracy urzędów występujące na różnych etapach postępowania, m.in.
nieuzasadnione opóźnienia w przekazywaniu protokołów kontroli do komórek
dokonujących wymiaru podatku oraz opieszałość we wszczynaniu i
prowadzeniu postępowań podatkowych. W 264 przypadkach wnioski o
wszczęcie postępowań przekazano z dużym opóźnieniem, a w 188 sprawach
(skutkujących uszczupleniami podatkowymi na sumę ponad 8,5 mln zł) w ogóle
nie przekazano takich wniosków. Ujawniono ponadto, że nie wszczęto 177
postępowań karnych (skutkujących uszczupleniami na kwotę ponad 4,4 mln. zł)
pomimo złożenia stosownych wniosków. W prawie w 9,9 tys. spraw odstąpiono
od wszczęcia postępowań karnych z powodu przedawnienia ścigania czynów,
przeważnie (ponad 75% badanych spraw) z powodu opóźnień w przekazywaniu
wniosków o ukaranie i opóźnień we wszczynaniu postępowań. Tylko w 25%
spośród badanych spraw, przedawnienie ścigania nastąpiło z obiektywnych
przyczyn, np. w czasie prowadzonego postępowania podatkowego lub
odwoławczego. Tylko w 2 skontrolowanych urzędach nie stwierdzono
przypadków przedawnień.
W 25 urzędach stwierdzono nieprawidłowości w postępowaniach wobec
płatników podatku dochodowego od osób fizycznych zalegających bądź
spóźniających się z wpłatą podatku na kwotę ponad 14 mln zł. Wnioski o
ukaranie nierzetelnych płatników nie były w ogóle sporządzane lub kierowano je
z opóźnieniem, co często sprawiało, że ściganie czynów przedawniało się.
Bezczynność urzędów powodowała u płatników przekonanie o bezkarności.
Na podstawie zbadanych spraw, inspektorzy NIK stwierdzili, że
dokumentacja w sprawach mandatowych oraz w przypadkach, odstąpienia od
wszczęcia postępowania była lakoniczna, co utrudniało ocenę zasadności
podjętych decyzji. Stwierdzono także, że w podobnych sprawach, w tych
samych urzędach dochodziło do odmiennych rozstrzygnięć i to zarówno co do
wysokości wymierzonej kary jak i ukarania bądź odstąpienia od ukarania.
W ocenie NIK, postępowanie mandatowe powinno być objęte
przynajmniej wyrywkową kontrolą przez naczelników urzędów, gdyż
funkcjonujący system karania mandatami lub odstępowania od wszczynania
postępowań może stanowić potencjalny obszar zagrożenia korupcją. Jest to
zagrożenie tym poważniejsze, że dotyczy egzekwowania znacznych należności
podatkowych, niekiedy wielomilionowych. Nie do przyjęcia jest stan, w którym
urzędnicy skarbowi pryncypialnie egzekwują należności podatkowe od jednych
podatników, a nie czynią tego wobec drugich.
20
• Lekceważenie dokumentacji i sprawozdawczości
Na korupcjogenny mechanizm lekceważenia dokumentacji i
sprawozdawczości (a także na mechanizm słabości kontroli wewnętrznej)
wskazują wyniki kontroli prawidłowości udzielania dotacji przez gminy i
powiaty podmiotom spoza sektora finansów publicznych (informacja NIK
z grudnia 2003 r., zał. 7).
Przeprowadzono łącznie 102 kontrole jednostkowe na terenie 10
województw, a mianowicie w: 27 urzędach gmin, 6 starostwach i 2 powiatowych
centrach pomocy rodzinom (które obsługiwały udzielanie części dotacji w
imieniu właściwych starostw) oraz 67 jednostkach niepublicznych. Stwierdzono
liczne przypadki zlecania zadań, których zakresy rzeczowe były ogólnikowe,
czyli w istocie nieokreślone. Ogólnikowe lub nieprecyzyjne określanie zakresów
rzeczowych zadań (w umowach o dotacje) było nie tylko niezgodne z
przepisami prawa, ale także nierzetelne. W następstwie tego istniała możliwość
swobodnego interpretowania treści umów, w związku z czym kontrolowanie
wykonywania zadań stawało się utrudnione, a w skrajnych przypadkach
bezprzedmiotowe. Przede wszystkim zaś umożliwiało to zaliczanie przez
dotacjobiorców różnych składników kosztów swojej działalności w ciężar
wydatków objętych dotacjami, bez możliwości ich zakwestionowania. Również
niezgodne z zasadami ustawowymi i nierzetelne było niezamieszczanie w
umowach o dotacje postanowień o trybie kontroli wykonywania zadań i
sposobach rozliczania dotacji. Kontrolami wewnętrznymi objęto tylko 116
spośród 2.392 udzielonych dotacji
• Słabość kontroli wewnętrznej
W minionych latach Najwyższa Izba Kontroli wiele uwagi poświęcała
kontrolowaniu stanu kontroli wewnętrznej w instytucjach państwowych.
W szczególności poświęcona tej problematyce była kompleksowa
kontrola funkcjonowania kontroli wewnętrznej w administracji centralnej
(rządowej; informacja NIK z lutego 2000 r.) oraz kontroli wewnętrznej w
jednostkach samorządu terytorialnego (informacja NIK z maja 2002 r.).
Kontrola wykazała wówczas generalne zjawisko słabości systemu
kontroli wewnętrznej w administracji rządowej, w tym w ministerstwach i
urzędach centralnych, gdzie w niektórych z nich kontrola wewnętrzna była
symboliczna lub wręcz żadna.
Do tej problematyki Izba wróciła w 2003 roku, przy czym informacja
o wynikach kontroli nie została jeszcze sporządzona. Z zakończonych
jednak kontroli w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji
wynika, że sytuacja uległa istotnej poprawie (wystąpienie pokontrolne z
dnia 18 grudnia 2003 r., zał. 8). Dość dobrze funkcjonował system kontroli w
MSWiA, zapewniający bieżącą kontrolę wykonywania zadań Ministra Spraw
Wewnętrznych i Administracji w zakresie kontrolowanej przez NIK działalności,
związanej z wydawaniem decyzji administracyjnych, tj.: koncesji na
21
wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i
mienia, zezwoleń na nabywanie nieruchomości w Rzeczypospolitej Polskiej
przez
cudzoziemców
i
zezwoleń
na
uprzywilejowanie
pojazdów
samochodowych w ruchu drogowym. Umożliwiało również bieżące
kontrolowanie wykonywanych zadań związanych z udzielaniem zamówień
publicznych oraz realizację płatności z tytułu zawartych umów w wyniku
przeprowadzonych postępowań o udzielenie zamówienia publicznego.
Jednakże na skutek nieprzestrzegania w Biurze AdministracyjnoGospodarczym Ministerstwa mechanizmów kontrolnych wprowadzonych
wewnętrznymi regulacjami przez Dyrektora tego Biura wystąpiły
nieprawidłowości w obszarze udzielania zamówień publicznych. Zdaniem NIK
negatywny wpływ na ich powstanie miał również brak przepływu informacji
między komórkami organizacyjnymi MSWiA.
Słabość
kontroli
wewnętrznej
była
źródłem
licznych
nieprawidłowości, wykrytych w toku kontroli działalności Agencji Rynku
Rolnego na rynku produktów rolnych i artykułów żywnościowych z
wykorzystaniem środków publicznych w latach 2001-2002 (3 kwartały)
(informacja NIK z czerwca 2003 r., zał. 9).
Celem kontroli, podjętej z inicjatywy własnej Najwyższej Izby Kontroli,
było dokonanie oceny działań interwencyjnych Agencji Rynku Rolnego na
rynkach podstawowych produktów rolnych i artykułów żywnościowych,
a w szczególności czy działania te zapewniły przeciwdziałanie występowaniu
zjawisk korupcjogennych w interwencyjnym skupie i sprzedaży wybranych
produktów rolnych.
W obszarze działań interwencyjnych oraz regulujących rynek rolny
ujawniono nieprawidłowości mające charakter mechanizmów korupcjogennych.
Na szereg podobnych nieprawidłowości sprzyjających korupcji Najwyższa Izba
Kontroli zwracała uwagę w poprzednich kontrolach, a ARR informowała NIK o
ich usunięciu. Ponowne ich stwierdzenie wskazuje, że Agencja w
rzeczywistości nie podjęła skutecznych działań w celu ich usunięcia. Do
przesłanek sprzyjających zaistnieniu mechanizmów korupcjogennych, na
podstawie ustaleń z przeprowadzonej kontroli, zaliczyć należy m. in. takie
zjawiska, jak:
− niedostateczny nadzór i kontrolę podmiotów skupujących płody rolne z
dopłatami ARR, w szczególności zboże, na potrzeby ARR i za jej środki
finansowe. Kontrole w tych podmiotach przeprowadzane były sporadycznie, w
sposób mało wnikliwy i nieefektywny,
− brak w zasadach interwencyjnego skupu uregulowań dotyczących
skupu materiału siewnego zbóż wyprodukowanego na podstawie wcześniej
zawartych umów kontraktacyjnych,
− udzielanie dopłat za przechowywanie zbóż w celu stabilizacji rynku w
okresie wrzesień-październik 2002 r. ok. 45% producentom, którzy nie spełniali
wymogów ilościowych oraz producentom, których zamiarem było wykorzystanie
zbóż we własnym gospodarstwie, a nie wprowadzenie do obrotu rynkowego.
Decyzje o podpisaniu umów o przechowywanie zbóż podejmowali dyrektorzy
oddziałów terenowych Agencji na podstawie zgody wiceprezesa ARR wbrew
22
zarządzeniu nr 63/2002 Prezesa ARR z dnia 8 sierpnia 2002 r., kierując się
dowolnością co do wyboru producenta,
− nierówne traktowanie producentów zbóż prowadzących gospodarstwa
rolne jako osoby fizyczne z ich odpowiednikami prowadzącymi gospodarstwa
w formie jednoosobowych spółek z ograniczoną odpowiedzialnością. Podczas
gdy pierwszy z nich nie mógł dokonać zakupu zboża pochodzącego
z gospodarstwa stanowiącego jego własność lub użytkowanego, to taki zakaz
nie dotyczył jedynego udziałowca spółki. Np. jednoosobowa spółka z o.o.
”AGROKORN” w Łowiczu, której jedynym udziałowcem jest H. J. zakupiła
w 2002 r. od H. J. 70,3 tony pszenicy wyprodukowanej w jego gospodarstwie
rolnym, za którą Agencja Rynku Rolnego wypłaciła dopłaty do cen skupu
w kwocie 7,7 tys. zł,
− wyrażanie zgody przez dyrektorów oddziałów terenowych ARR na
podzlecanie skupu zbóż innym podmiotom, nie uczestniczącym w przetargach,
których działalność w tym zakresie NIK w poprzednich kontrolach oceniała
negatywnie.
Kontrola doraźna w Urzędzie Miasta w Świdnicy wykazała, że
wskutek braku właściwej kontroli wewnętrznej, a także wskutek sytuacji
konfliktu interesów, dopuszczono do sprzedaży nieruchomości gruntowej
pod budowę hipermarketu niezgodnie z obowiązującym planem
zagospodarowania przestrzennego, przez co gmina nie uzyskała z tytułu
tej sprzedaży dochodu możliwego do osiągnięcia.
Do wyceny terenu przyjęto bowiem fakt przeznaczenia go w planie na
cele sportowo-rekreacyjne, a nie handlowe, co miało istotny wpływ na jego
wartość rynkową. O ile ze sprzedaży nieruchomości gmina uzyskała dochód w
kwocie 3,996 mln zł, to według jej wyceny dokonanej już po zmianie planu
zagospodarowania przestrzennego, wartość ta wyniosła ponad 13 mln zł.
Ustalenia kontroli wprowadzania i funkcjonowania systemów
informatycznych w jednostkach resortu finansów kolejny raz zwracają
uwagę na trwającą od kilkunastu lat i ciągle niezrealizowaną
informatyzację działalności urzędów skarbowych (informacja NIK z marca
2003 r., zał. 10).
Przy braku pełnego systemu informatycznego brak jest możliwości
skutecznej, a przede wszystkim kompleksowej kontroli podatkowej. Z tej
okoliczności też mogą wynikać zachowania korupcyjne, gdyż kontrola
podatkowa nie jest szczelna, a podatnicy narażeni są na dowolność
postępowania urzędników skarbowych w zakresie kontroli.
Wprowadzanie i funkcjonowanie systemów informatycznych w resorcie
finansów było wcześniej wielokrotnie przedmiotem kontroli przeprowadzanych
przez Najwyższą Izbę Kontroli, zarówno w zakresie postępu prac związanych z
informatyzacją aparatu skarbowego, jak też efektów tych prac, które Najwyższa
Izba Kontroli oceniała przy corocznych kontrolach realizacji budżetu państwa
przez Ministerstwo Finansów. Obecnie przeprowadzona kontrola miała na celu
ustalenie w jakim stopniu resort finansów jest przygotowany do obsługi
23
podatników w systemie informatycznym, co jest również szczególnie istotne w
warunkach
konieczności
dostosowania
systemów
informatycznych
funkcjonujących w sferze podatkowej do warunków stawianych przez Unię
Europejską.
Na podstawie wyników kontroli Najwyższa Izba Kontroli ocenia, iż postęp
w zakresie informatyzacji resortu finansów nie jest dostateczny w stosunku do
upływu czasu. W okresie ponad 12-letniej budowy systemu informatycznego w
sferze poboru podatków stworzono zaledwie podstawy do funkcjonowania
jednolitego i spójnego systemu w urzędach skarbowych. Do czasu zakończenia
kontroli nie udało się też wprowadzić podsystemu wspomagającego pracę
kontroli skarbowej, a zatem nie stworzono możliwości trafnego wytypowania
podatników nie wywiązujących się z obowiązków podatkowych i uzyskania
pełnych danych o tych podatnikach przed rozpoczęciem czynności kontrolnych.
Najwyższa Izba Kontroli dostrzega fakt, że na opóźnienia te wpłynęły
niewątpliwie zaszłości z lat 1990-1995 tj. brak właściwych efektów kontraktu
zawartego z firmą BULL S.A. oraz częste zmiany kadrowe w Ministerstwie
Finansów wpływające ujemnie na poziom zarządzania przedsięwzięciami z
zakresu informatyzacji resortu. Również niestabilność prawa podatkowego
ujemnie wpływała na tempo i jakość przedsięwzięć informatycznych.
W wyniku intensyfikacji działań Ministerstwa w zakresie wdrażania
systemów informatycznych w latach 2000-2002 doprowadzono do uzyskania
zadowalającego stanu obsługi informatycznej czynności merytorycznych
wykonywanych przez pracowników urzędów skarbowych (główne aplikacje
systemu POLTAX tj. REJESTRACJA, WYMIAR, EGAPOLTAX, POLTAX-2b lub
KSG zostały zainstalowane i funkcjonowały w skontrolowanych przez NIK
urzędach), niemniej jednak nie były one wolne od wad i usterek rzutujących na
prawidłowość ich funkcjonowania. Również funkcjonujący system Krajowej
Ewidencji Podatników nie zapewniał pełnej wiarygodności w zakresie
identyfikacji zobowiązań podatników, a podstawy ogólnokrajowej sieci rozległej
WAN zbudowano dopiero w 2001 r.
Nie stworzono jednakże podsystemu informatycznego wspomagającego
kontrolę podatkową prowadzoną przez urzędy skarbowe i urzędy kontroli
skarbowej, gdyż podsystem wspomagania kontroli podatkowej oraz
ewidencjonowania kar i grzywien (podsystem KONTROLA i MANDATY był w
czasie kontroli dopiero na etapie wdrażania).
Ministerstwo Finansów nie posiadało pełnych danych dotyczących
wydatków poniesionych na realizację systemu POLTAX. Z danych Ministerstwa
wynika, że w latach 1996-2001 wydatkowano na ten cel łącznie 374 mln zł, w
tym na sprzęt i oprogramowanie 231 mln zł. Wykazane przez Ministerstwo
Finansów wydatki na informatyzację nie obejmują wszystkich nakładów, gdyż
ich część była ewidencjonowana w ramach kosztów ogólnych Ministerstwa
Finansów i organów skarbowych. Najwyższa Izba Kontroli krytycznie ocenia
także niski stopień wykorzystania środków na cele związane z informatyzacją
administracji skarbowej w ostatnich latach, co świadczy o niespełnieniu przez
Ministerstwo wymogów dobrej praktyki w zakresie planowania środków i
przygotowania
do
finansowania
poszczególnych
przedsięwzięć
informatycznych.
24
W ocenie Najwyższej Izby Kontroli skuteczność kontroli skarbowej byłaby
wyższa, gdyby wcześniej wdrożono poszczególne podsystemy POLTAX-u
wspomagające kontrolę skarbową, podczas gdy docelowe wdrożenie takiego
systemu jest przewidywane przez Ministerstwo Finansów na 2005 r.
Kontrola działalności administracji celnej w zakresie nadzoru nad
składami celnymi i agencjami celnymi wskazała na kilka mechanizmów
korupcjogennych w zakresie tego nadzoru, a w szczególności na brak
dostatecznej kontroli wewnętrznej, dowolności postępowania urzędników
oraz lekceważenia wymaganej dokumentacji (informacja NIK z kwietnia
2003 r., zał. 11).
Błędy w nadzorze nad składami celnymi są szczególnie niebezpieczne,
gdyż dotyczą podmiotów odprowadzających do budżetu państwa
wielomiliardowe należności i wobec tego pokusa korupcji jest tu szczególnie
duża.
Z ustaleń kontroli wynika, że nadzór administracji celnej nad
działalnością składów celnych oraz nad działalnością osób prowadzących
agencje celne był niezadowalający. W konsekwencji nie została zapewniona w
dostatecznym stopniu ochrona finansowych interesów państwa. Stwierdzono
przede wszystkim nieprzestrzeganie przepisów dotyczących zabezpieczeń
majątkowych, obejmowanie rewizjami celnymi niewielkiej – zdaniem NIK –
części towarów kierowanych do składów celnych i dopuszczanych do obrotu.
Stwierdzono braki w wyposażeniu służb celnych w podstawowy sprzęt do
wykonywania czynności kontrolnych.
Rewizje celne towarów przy obejmowaniu ich procedurą składu celnego,
a następnie procedurą dopuszczenia do obrotu prowadzone były w
ograniczonym zakresie. Ponadto adnotacje funkcjonariuszy celnych o
przeprowadzonych rewizjach były nieprecyzyjne i nie pozwalały na określenie
ilości rewidowanego towaru. Równocześnie tylko w 7 urzędach celnych
zweryfikowano dokumenty dotyczące wszystkich badanych zgłoszeń. Na
przykład w urzędzie celnym w Poznaniu wśród 100 badanych zgłoszeń o
objęcie towarów procedurą składu celnego nie stwierdzono ani jednego
przypadku wykonania całkowitej rewizji celnej towarów i pełnej weryfikacji
dokumentów.
We
wszystkich
skontrolowanych
urzędach
celnych
niewystarczające było wyposażenie funkcjonariuszy celnych w sprzęt do
kontroli. Był to istotny czynnik mający wpływ na liczbę, zakres i jakość rewizji
celnych. Brakowało m. in. urządzeń rtg do kontroli towarów, wag najazdowoprzewoźnych, przyrządów do obliczania powierzchni przez obmiar, endoskopów
i zestawów narkotestów , a także przewijarek do mierzenia tkanin w belach. Na
przykład Urząd Celny w Kaliszu nie posiadał wspomnianej przewijarki mimo, że
został wyznaczony do odprawy materiałów włókienniczych w procedurze
dopuszczenia do obrotu.
Kontrola dotycząca likwidacji i gospodarowania mieniem
polikwidacyjnym oraz mieniem przejętym przez Skarb Państwa po
rozwiązaniu umowy o oddanie przedsiębiorstwa do odpłatnego
korzystania (informacja NIK z listopada 2003 r., zał. 12) wykazała brak
25
systemu kontroli
państwowych.
nad
działalnością
likwidatorów
przedsiębiorstw
Kontrola wykazała, że na 335 likwidacji prowadzonych w latach 19972002 średni czas trwania postępowania likwidacyjnego wynosił ponad 3,5 roku,
a Skarb Państwa uzyskał z tych likwidacji zaledwie około 30% wartości
księgowej likwidowanych przedsiębiorstw. Likwidatorzy nie byli wystarczająco
nadzorowani przez wojewodów i Ministra Skarbu Państwa i popełnili w trakcie
likwidacji szereg nieprawidłowości. Najważniejsze zastrzeżenia Izby dotyczyły
braku nadzoru nad likwidatorami dopuszczającymi się nielegalnych i
nierzetelnych działań w trakcie sprzedaży mienia przedsiębiorstw. Przy braku
nadzoru możliwe były praktyki korupcyjne, polegające na sprzedaży
likwidowanych przedsiębiorstw po zaniżonej cenie. Informacja o wynikach
kontroli zawiera wiele przykładów takich niekorzystnych dla Skarbu Państwa
transakcji.
• Nierówność w dostępie do informacji
Celem kontroli „Działania informacyjne i edukacyjne administracji
rządowej w zakresie integracji Polski z Unią Europejską” (informacja NIK z
kwietnia 2003 r., zał. 13) była ocena działań informacyjnych i
edukacyjnych prowadzonych przez organy i jednostki administracji
rządowej odpowiedzialne za informowanie o procesie integracji
europejskiej, a także ocena prawidłowości wykorzystania środków
przeznaczonych
na
działania
informacyjne
i edukacyjne
przez
beneficjentów (zleceniobiorców zadań). Chodziło w tym przypadku o
znaczne dotacje, udzielane przez Urząd Komitetu Integracji Europejskiej
na kwotę ponad 31 mln złotych.
Kontrola wykazała, że UKIE nie opracował i nie udostępnił do publicznej
wiadomości (np. poprzez ogłoszenie w prasie, mediach lub internecie)
informacji na temat możliwości ubiegania się o dofinansowanie zadań
związanych z informowaniem o integracji Polski z Unią Europejską w drodze
pozakonkursowej (tj. bezpośrednio na podstawie decyzji Sekretarza KIE). Brak
kryteriów udzielania dotacji oraz nierówność w dostępie do informacji
o możliwości ubiegania się o dotacje są sprzeczne z zasadami jawności
i przejrzystości działania administracji publicznej i sprawiają, że informacje stają
się dostępne jedynie dla ograniczonego kręgu podmiotów. Sekretarz KIE
udzielając dotacji celowych bez określenia i upowszechnienia kryteriów oraz
zasad ubiegania się o ww. środki, działał niezgodnie zasadą równego dostępu
podmiotów do realizacji zadań finansowanych ze środków publicznych,
wynikającą z art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach
publicznych9, który stanowi, że prawo do realizacji zadań finansowanych ze
środków publicznych przysługuje ogółowi podmiotów, chyba że przepisy ustawy
stanowią inaczej.
9
Dz. U. Nr 155, poz. 1014 ze zm.
26
Kontrola odniosła skutek, gdyż w ramach realizacji wniosków
pokontrolnych, UKIE opracował zasady i kryteria udzielania dotacji celowych
przez Sekretarza KIE na działania informacyjne i edukacyjne w zakresie
integracji Polski z Unią Europejską oraz umieścił je na stronie internetowej
Urzędu.
Kontrola doraźna Urzędu Miasta i Gminy Jelcz-Laskowice. ujawniła,
że nierówny dostęp do informacji publicznej, przy jednoczesnym braku
należytego nadzoru umożliwił dwóm mieszkańcom Gminy nabycie w 1999
r. po zaniżonej blisko 20-krotnie cenie, prawa wieczystego użytkowania
29,2 ha gruntów Skarbu Państwa.
Przeprowadzenie takiej transakcji, nasuwającej podejrzenie o korupcję,
było możliwe w wyniku wydania wypisu z miejscowego planu
zagospodarowania przestrzennego zawierającego błędne informacje o
projektowanym przeznaczeniu gruntów
na uprawy polowe zamiast na
zabudowę mieszkaniową. Docelowe przeznaczenie gruntów, doskonale znali
ich nabywcy, jako iż jeden z nich był zatrudniony w Urzędzie na stanowisku
kierownika Wydziału Inwestycji, Architektury i Nadzoru Budowlanego. Nabywcy
ci, do czasu kontroli, zbyli 44 działki budowlane wydzielone z nabytych gruntów
(stanowiących 7% ich powierzchni).
• Brak specjalnych rozwiązań antykorupcyjnych
Problematyka funkcjonowania rozwiązań antykorupcyjnych była
przedmiotem kontroli przestrzegania ustawy z 21 sierpnia 1997 roku o
ograniczeniu działalności gospodarczej osób pełniących funkcje
publiczne, czyli tzw. ustawy antykorupcyjnej (informacja NIK ze stycznia
2004 roku, zał. 14).
Kontrola dotyczyła przestrzegania przepisów ustawy antykorupcyjnej w
jednostkach samorządu terytorialnego, a została przeprowadzona przez
Delegaturę NIK w Łodzi i dotyczyła jednostek samorządu terytorialnego w
województwie łódzkim.
Kontrola wykazała, że nastąpił nieznaczny postęp w przestrzeganiu
ustawy antykorupcyjnej. Należy przypomnieć, że kontrola NIK dotycząca
przestrzegania tej ustawy, przeprowadzona w 2000 roku wskazywała na
nagminność praktyki łamania bądź obchodzenia jej przepisów. Kontrola
przeprowadzona w 2003 roku przez Delegaturę NIK w Łodzi ujawniła co prawda
pojedyncze przypadki niezłożenia bądź zwłoki w złożeniu wymaganych
oświadczeń majątkowych, ale stanowiły one margines na tle generalnie dobrej
praktyki, polegającej na odbieraniu oświadczeń majątkowych w terminie,
analizowaniu ich i wyciąganiu wniosków. Na skontrolowanych 198
funkcjonariuszy samorządowych (wójtów, burmistrzów, starostów, prezydentów
miast) zdecydowana większość nie dopuściła się żadnych uchybień w składaniu
oświadczeń majątkowych.
27
Kontrola ujawniła jednak aż 24 przypadki niedozwolonego łączenia
zatrudnienia w administracji samorządowej z prowadzeniem działalności
gospodarczej. Wykryte też zostały 2 przypadki zatajenia w oświadczeniach
majątkowych posiadania udziałów w spółkach prawa handlowego przez osoby
objęte zakazem posiadania takich udziałów. Kontrola zwróciła nadto uwagę na
nie dość precyzyjne przepisy, które utrudniają interpretację ograniczeń
wynikających z ustawy, dotyczy to na przykład wątpliwości co do traktowania
praktyki lekarskiej, prowadzonej przez lekarzy pełniących funkcje samorządowe
objęte zakazem działalności gospodarczej.
• Konflikt interesów
Najwyższa Izba Kontroli zwracała szczególną uwagę na korupcjogenny
mechanizm konfliktu interesów, którego występowanie jest, jak się okazuje,
dość częste, nieomal powszechne. Dowodzą tego liczne przykłady ujawnione w
toku kontroli.
W wyniku kontroli realizacji przepisów w zakresie ochrony zwierząt
ze szczególnym uwzględnieniem transportu zwierząt (informacja NIK z
2003 r., zał. 15) ujawniono między innymi, iż miało miejsce wykonywanie
czynności urzędowych wobec 3 ferm drobiu, w imieniu Powiatowego
Lekarza Weterynarii w Piszu, przez osobę, która jednocześnie pełniła
funkcję opiekuna tych ferm i pobierała z tego tytułu wynagrodzenie.
Zachowanie takie było niezgodne z art. 41 a, ust. 3 ustawy
„weterynaryjnej”, jak również sprzeczne z istotą kontroli urzędowej, która w
żadnym razie nie powinna być wykonywana przez osoby pozostające w
finansowej zależności od kontrolowanego podmiotu. Trudno sobie wyobrazić
rzetelność kontroli weterynaryjnej, jeśli wykonuje ją lekarz zatrudniony u
właściciela kontrolowanej fermy.
Inny ujawniony w tej kontroli przykład konfliktu interesów to zawarcie
przez UM w Łęczycy umowy użyczenia nieruchomości, na której usytuowane
było schronisko dla zwierząt, z przedsiębiorstwem, którego właścicielem był
radny miasta Łęczyca. Tym samym dopuszczono wbrew przepisom art. 24 f
ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym10, do
wykorzystywania mienia komunalnego do prowadzenia działalności
gospodarczej przez radnego miasta.
W wyniku kontroli prawidłowości tworzenia i gospodarowania
zasobem geodezyjnym i kartograficznym w latach 1999-2002 (3 kwartały)
stwierdzono bardzo liczne przypadki konfliktu interesów, polegające na
prowadzeniu przez pracowników starostw działalności gospodarczej w
dziedzinie geodezji i kartografii oraz realizacji zamówień publicznych na
prace geodezyjne i kartograficzne z naruszeniem przepisów ustawy o
zamówieniach publicznych (informacja NIK z maja 2003 r., zał. 16).
10
j.t. Dz.U. z 2001 r, Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.
28
Z badań kontrolnych wynika, że w 14 na 17 skontrolowanych starostw
urzędnicy posiadający uprawnienia zawodowe wykonywali prace geodezyjne i
kartograficzne zlecone przez osoby fizyczne i prawne mimo, że czynności te
mogły pozostawać w sprzeczności z ich obowiązkami lub mogły wywoływać
podejrzenie o stronniczość i interesowność. Na 141 zatrudnionych geodetów
powiatowych, pracowników wydziałów geodezji i kartografii, posiadających
uprawnienia zawodowe do sprawowania samodzielnego funkcji w dziedzinie
geodezji i kartografii 81, tj. 58 % wykonywało prace geodezyjne i kartograficzne w
ramach prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej w dziedzinie
geodezji i kartografii.
W
kontroli
wykorzystania
środków
publicznych
Agencji
Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na dopłaty do oprocentowania
kredytów bankowych na rzecz rolnictwa ujawnione zostało dość
powszechnie występujące zjawisko konfliktu interesów, polegającego na
tym, że pracownicy ośrodków doradztwa rolniczego wykonywali odpłatnie
plany przedsięwzięć, finansowanych z kredytów objętych dopłatami, a
następnie już nieodpłatnie, w ramach zatrudnienia w ODR opiniowali te
plany (informacja NIK z maja 2003 r., zał. 17). Jest to przejaw dość
oczywistego konfliktu interesów, niewątpliwie sprzyjającego korupcji.
Osiem skontrolowanych ODR sporządzało plany przedsięwzięć w ramach
prowadzonej działalności pozabudżetowej (przede wszystkim za pośrednictwem
gospodarstw pomocniczych, zlecających wykonanie tych planów pracownikom
WODR). Ustalone stawki dla pracowników za wykonanie planu były
zróżnicowane i wahały się w zależności od Ośrodka i rodzaju sporządzanego
planu od 30% do 70% wartości zlecenia. Udział planów sporządzanych przez
pracowników ODR w stosunku do liczby sporządzonych planów ogółem
złożonych do zaopiniowania wynosił w badanym okresie w zależności od
Ośrodka średnio od 35,6% do 93,3%. Pomimo postanowień dotyczących
zakazu konkurencji wynikających z ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks
pracy (art. 101 § 1) oraz ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu
nieuczciwej konkurencji (art. 18 ust. 1 pkt. 1) tylko w przypadku jednego
(WODR w Lublinie) spośród 9 skontrolowanych Ośrodków wprowadzono do
uregulowań wewnętrznych zakaz sporządzania planów przedsięwzięć
gospodarczych przez pracowników Ośrodka w ramach jakiejkolwiek
działalności konkurencyjnej wobec ODR lub jego Gospodarstwa Pomocniczego.
Kontrola odniosła skutek, albowiem w celu wykonania zawartego w
Informacji wniosku pokontrolnego dot. przeciwdziałania zjawisku zagrożenia
korupcją, polegającemu na odpłatnym sporządzaniu planów przedsięwzięć
inwestycyjnych przez pracowników ośrodków doradztwa rolniczego (ODR) przy
jednoczesnym nieodpłatnym opiniowaniu planów przez pracowników tych
samych ośrodków Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zwrócił się do Dyrektora
Krajowego Centrum Doradztwa, Rozwoju Rolnictwa i Obszarów Wiejskich oraz
do wojewodów o podjęcie działań w celu wyeliminowania tych
nieprawidłowości. Wg informacji otrzymanych od Ministra RiRW działania
podjęte przez kierowników ODR polegają m.in. na wprowadzeniu do procedur
opiniowania planów przedsięwzięć zasady, że osoba sporządzająca plan
przedsięwzięcia nie może opiniować tego planu pod rygorem sankcji
dyscyplinarnych.
29
Kontrola
doraźna
gospodarowania
Funduszem
Promocji
Mleczarstwa wykazała zjawisko korupcjogenne, takie mianowicie, że
opiniowanie wniosków o dofinansowanie przedsięwzięć z FPM
dokonywane było przez tych pracowników ARR, którym - w następstwie
ich pozytywnej opinii - wnioskodawcy powierzali odpłatnie realizację
części zadań (informacja NIK z 2003 r., zał. 18). Była to również sytuacja
oczywistego konfliktu interesów.
Ta sama kontrola wykazała też inny mechanizm korupcyjny, polegający
na nierównym traktowaniu podmiotów ubiegających się o dofinansowanie z
FPM przez przedłużanie terminów przyjmowania wniosków, bez podawania
tego faktu do publicznej wiadomości. Różne traktowanie podmiotów wskazuje
na dowolność postępowania urzędników.
W odpowiedzi z 24 października 2003 r. na wystąpienie pokontrolne NIK,
Prezes Agencji Rynku Rolnego poinformował o sposobach wykorzystania uwag
i wykonania wniosków oraz o działaniach podjętych na rzecz realizacji tych
wniosków. Stwierdził m. in., że pracownicy Agencji nie będą mogli w godzinach
pracy prowadzić szkoleń, za które będą pobierać dodatkowe wynagrodzenie.
Ci, którzy w trakcie delegacji służbowej będą prowadzili szkolenia
organizowane przez firmy korzystające z dofinansowania ze środków Funduszu
Promocji Mleczarstwa, zostaną zobowiązani do zwrotu niesłusznie pobranego
wynagrodzenia i innych kosztów poniesionych przez ARR,
Kontrola łączenia zatrudnienia w wybranych urzędach administracji
publicznej z wykonywaniem działalności usługowej, przeprowadzona m.
in. w kilku jednostkach samorządowych województwa kujawskopomorskiego wykazała dość liczne przypadki konfliktu interesów,
polegające
na
wykonywaniu
przez
pracowników
administracji
samorządowej zajęć pozostających w kolizji z pełnionymi funkcjami
(informacja NIK z 2003 r., zał. 19).
Przeprowadzone kontrole wykazały m. in. , że:
- występowało łączenie zatrudnienia w dziedzinie nadzoru budowlanego,
geodezji i kartografii, tj. działalności usługowej z pracą w komórce nadzoru na
szczeblu wojewódzkim lub powiatowym,
- pracownicy urzędów naruszali przepisy art. 18 ustawy z dnia 22 marca
1990 r. o pracownikach samorządowych (jednolity tekst Dz. U. z 2001 r. Nr 142,
poz. 1593 ze zm.), który stanowi, że pracownik samorządowy nie może
wykonywać zajęć, które pozostawałyby w sprzeczności z jego obowiązkami
albo mogłyby wywołać podejrzenie o stronniczość lub interesowność,
- urzędy nie miały opracowanych szczegółowych regulacji wewnętrznych
odnoszących się do ograniczenia wykonywania przez swoich pracowników
działalności usługowej i gospodarczej w zakresie budownictwa, geodezji i
kartografii,
- występowały przypadki wykorzystywania do celów prywatnych sprzętu
służbowego (np. Starostwo Powiatowe w Rypinie),
30
- występowały
wysoce
korupcjogenne
powiązania
pomiędzy
pracownikami urzędu, a podmiotami wykonującymi zadania inwestycyjne na
rzecz tych urzędów (np. Urząd Miasta w Rypinie).
W ramach podobnej kontroli, przeprowadzonej w Starostwie
Powiatowym w Myślenicach, Izba ujawniła równie rażące przykłady
konfliktu interesów, sprzyjającego korupcji („Łączenie zatrudnienia w
wybranych urzędach administracji publicznej z wykonywaniem
działalności usługowej”, przeprowadzona w okresie od 20 października do
4 grudnia 2003 r, informacja NIK z 2003 r., zał. 20).
Izba ujawniła fakt zaakceptowania przez kierownictwo Starostwa praktyki
wykonywania przez podległych sobie pracowników usług z zakresu zadań
komórek i jednostek, w których są zatrudnieni tj. Wydziale Architektury i
Budownictwa, Wydziale Geodezji, Kartografii, Katastru i Nieruchomości i
Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej - oraz fakt
zajmowania stanowisk kierowniczych przez osoby, których członkowie rodzin
prowadzą działalność gospodarczą z zakresu geodezji i kartografii, mimo, że
może to wywołać podejrzenie o stronniczość lub interesowność. Z liczby 5.316
operatów geodezyjnych różnych asortymentów – wykonanych przez 135 firm i
geodetów – przyjętych przez Ośrodek Dokumentacji do powiatowego zasobu w
okresie od stycznia 2002 r. do października 2003 r. 1.449 operatów (27,3%)
zostało sporządzonych przez 7 pracowników Ośrodka i Wydziału Geodezji (244
operaty) oraz 4 członków ich rodzin (1.205 operaty), po uprzednim otwarciu w
Ośrodku zlecenia na te prace i dokonaniu stosownej opłaty. Przewodniczący
Zespołu Uzgadniania Dokumentacji Projektowej wykonał (118 operatów), a
członkowie rodziny Kierownika Ośrodka Dokumentacji i Zastępcy Kierownika
byli autorami aż 1.186 operatów. W ocenie NIK wykonywanie przez
pracowników samorządowych prac z zakresu zadań Wydziału, w których są
zatrudnieni oraz zajmowanie stanowisk kierowniczych w Ośrodku Dokumentacji
przez osoby, których członkowie rodzin prowadzą działalność gospodarczą w
zakresie geodezji i kartografii oraz zatrudnianie się u tych osób, korzystając
przy tym z zasobów Ośrodka, stanowi naruszenie zakazu ustanowionego w art.
18 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych, gdyż
podejrzenie o stronniczość lub interesowność jest uzasadnione. Jest to również
zjawisko, które może sprzyjać korupcji. Istotny wpływ na powstanie opisanych
nieprawidłowości miało nieprzeprowadzenie w latach 2002-2003 przez podległe
Staroście służby, ani jednej kontroli zagadnień związanych z prowadzeniem
przez pracowników Starostwa działalności gospodarczej lub wykonywania
usług.
Z przeprowadzonej kontroli sformułowano następujące wnioski i
zalecenia:
1. Wyeliminowanie przypadków wykonywania przez pracowników
Starostwa i Ośrodka Dokumentacji czynności lub zajęć
wywołujących podejrzenie o stronniczość lub interesowność.
2. Niepowierzanie
funkcji
kierowniczych
osobom,
których
członkowie rodzin prowadzą działalność gospodarczą związaną z
wykonywaniem przez nich zadań służbowych, wywołujących
podejrzenie o stronniczość lub interesowność.
31
3. Rzetelne
analizowanie
pracowników.
oświadczeń
składanych
przez
Starosta Powiatu Myślenice w odpowiedzi na wystąpienie pokontrolne z
dnia 29 stycznia 2004 r. poinformował NIK, że przystąpiono do realizacji
wszystkich wniosków pokontrolnych. Pracownikom nakazano wstrzymanie
podejmowania nowych zleceń i zajęć zarobkowych związanych z pełnioną
funkcją.
Rażące przejawy konfliktu interesów wykazała kontrola pn.
“Zawieranie i realizacja umów o oddanie przedsiębiorstwa państwowego
do odpłatnego korzystania w latach 1999 – 2002 (I półrocze)” (informacja
NIK z kwietnia 2003 r., zał. 21).
NIK negatywnie oceniła wprowadzanie przez wojewodów do
zawieranych umów prywatyzacyjnych, na podstawie zaleceń Ministra Skarbu
Państwa z czerwca 1999 r., postanowień gwarantujących ministrowi i
wojewodom prawo desygnowania swoich przedstawicieli do rad nadzorczych
spółek pracowniczych. Praktykę taką stwierdzono w 9 z 11 kontrolowanych
urzędów wojewódzkich. Sytuacje, w których osoby działające w imieniu organu
założycielskiego prywatyzowanego przedsiębiorstwa proponują zarządom
spółek pracowniczych przyjęcie tego rodzaju zobowiązań w imieniu spółki,
doprowadza w ocenie NIK do sytuacji o charakterze korupcjogennym –
urzędnicy są zainteresowani stworzeniem organom administracji państwowej
możliwości przydzielania wybranym osobom płatnych, nieabsorbujących
czasowo zajęć w radach nadzorczych, a spółki oczekują ustępstw ze strony
Skarbu Państwa, w postaci korzystniejszych warunków cenowych lub
pozacenowych transakcji prywatyzacyjnej.
Korupcjogenny przykład konfliktu interesów wykazała też kontrola
dot. wykorzystania środków Programu Aktywizacji Obszarów Wiejskich
(informacja NIK z kwietnia 2003 r., zał. 22).
Polegało to na dopuszczeniu pełnienia przez tę samą osobę funkcji
związanych z realizacją programu oraz dotyczących nadzoru tej realizacji.
Dopuszczono też do określenia celów i sposobu wykorzystania kredytu
Programu przez Bank Światowy, a nie przez stronę polską, jak czyniono to w
przypadku podobnych kredytów zaciąganych w innych bankach, co zdaniem
NIK było niewłaściwe.
32
• Nadmierne korzystanie z usług zewnętrznych
Nieprawidłowości związane z nadużywaniem usług doradczych i
eksperckich wykazała kontrola, dotycząca realizacji programu budowy
autostrad (informacja ze stycznia 2004 roku, zał. 23).
W trakcie kontroli w Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad NIK
stwierdziła, że przy udzielaniu części zamówień na usługi doradcze nie
przestrzegano ustawy o zamówieniach publicznych. Spośród zawartych w
skontrolowanym okresie 10 umów na usługi doradcze na łączną kwotę ponad
56 milionów złotych (!) tylko jedna została zawarta po przeprowadzeniu
przetargu nieograniczonego. Pozostali kontrahenci wybrani zostali z wolnej ręki.
Zamawiający, choć uzyskiwali zezwolenie prezesa Urzędu Zamówień
Publicznych, w rzeczywistości nie spełniali warunków do zastosowania tego
trybu, nie występowały bowiem szczególne okoliczności, uzasadniające szybkie
zamówienie. Udzielanie zamówień w sposób wykluczający możliwość
rzeczywistej konkurencji spowodowało, że dwie zagraniczne firmy, tj.
PriceWaterhouse oraz HDR uzyskały faktyczny monopol na świadczenie usług
doradczych związanych z budową autostrad w Polsce. Zwracają uwagę wielkie
koszty tego doradztwa, niewspółmiernie wysokie do efektów czy raczej braku
efektów rzeczowych w zakresie budowy. Nadto zawarte umowy nie
zabezpieczały należycie interesów zamawiającego – np. wynagrodzenie
doradcy ustalono według stawek godzinowych, niezależnie od efektów pracy.
Jedno z kosztownych opracowań doradczych firmy PriceWaterhouse na
kwotę 408 tys. zł i 45 tys. EURO zostało zamówione 12 czerwca 2002 r., a
sporządzone już 21 czerwca. Ten pośpiesznie sporządzony raport nie zawierał
żadnych przydatnych rekomendacji i nie był do niczego wykorzystany,
natomiast lekką ręką wydano nań kilkaset tysięcy złotych. Ten przykład
wskazuje, jakie nierzetelności mogą się dziać w zakresie zamawiania
kosztownych usług doradczych przez instytucje państwowe i jak wielkie
potencjalne możliwości korupcji tkwią w tym obszarze.
• Uchylanie się przed kontrolą państwową
Przypadek unikania kontroli miał miejsce w toku kontroli,
dotyczącej podmiotów gospodarczych, opisanych w rządowym raporcie
otwarcia z maja 2002 r. (informacja NIK z listopada 2003 r., zał. 24).
W trakcie kontroli w KGHM Polska Miedź S.A. kierownictwo spółki
początkowo usiłowało nie dopuścić do kontroli NIK, a następnie poddało się tej
kontroli, ale nie udostępniło kontrolerom części dokumentów, między innymi
dwóch umów, które mogą się okazać kluczowe w ocenie inwestycji
zagranicznej w Kongo. W trakcie tej kontroli występowały też utrudnienia i
opóźnienia w dostarczaniu niezbędnych dokumentów przez Ministerstwo
Skarbu Państwa. Tego rodzaju utrudnienia należy ocenić jako naganne. Rodzą
się na ich tle podejrzenia, że niechęć do kontroli może się brać z chęci ukrycia
nieprawidłowości, a może też i korupcji.
33
Część IV
Podsumowanie
1. Wyniki kontroli prowadzonych w 2003 roku ujawniły wiele
przypadków korupcjogennego mechanizmu konfliktu interesów. Wynika z
nich generalna konstatacja, że choć przepisy prawa dość jednoznacznie
zakazują funkcjonariuszom publicznym podejmowania czynności urzędowych w
warunkach konfliktu interesów, gdy wchodzi w grę podejrzenie o stronniczość
bądź interesowność, to w praktyce zakazy prawne są nagminnie łamane lub
omijane. Dość powszechną stała się praktyka łączenia zatrudnienia na
stanowiskach urzędniczych i jednoczesnego prowadzenia działalności
gospodarczej w zakresie objętym właściwością sprawowanego urzędu.
Przykładem tej patologii może być nadzór budowlany, którego pracownicy dość
masowo wykonują własną działalność gospodarczą poddaną temu nadzorowi.
Ten stan rzeczy jest dość powszechnie niedostrzegany lub wręcz tolerowany
przez władze zwierzchnie, w tym wypadku starostów. Niezbędne jest budzenie
większej wrażliwości na ten stan i wymuszanie stałej i bieżącej kontroli
zachowania urzędników, tak aby nie dopuszczać do pozostawania przez nich w
dwuznacznych sytuacjach. Urzędnicy państwowi czy samorządowi muszą być
poza wszelkim podejrzeniem, dlatego nie wolno dopuszczać aby równocześnie
z pełnieniem swych funkcji występowali w roli swoich własnych petentów bądź
też co gorsza, aby narzucali ludziom korzystanie z własnych usług. Takie
zachowanie stanowi oczywistą prywatę i nawet jeśli nie jest wprost związane z
łapownictwem, to niewątpliwie stanowi pierwszy krok do korupcji.
2. W dalszym ciągu obserwuje się w wielu kontrolach negatywny
wpływ
mechanizmu
dowolności
w
postępowaniu
urzędników.
Zdecydowanie zbyt wolny jest postęp na drodze do poddania urzędników
większym rygorom prawnym czy organizacyjnym, ciągle przepisy prawa i
wewnętrzne procedury urzędowe dopuszczają takie sytuacje, w których
urzędnik stawiany jest w roli „pana i władcy” w stosunku do obywatela, któremu
może sprawę załatwić lub odmówić jej załatwienia, mając wolną rękę co do
sposobu postępowania. Ta dowolność najbardziej jest widoczna w działalności
aparatu skarbowego, który ma wielką władzę w stosunku do przedsiębiorców i
który z tej władzy może korzystać ze znaczną dowolnością. Prawo, w tym
wypadku ordynacja podatkowa i ustawy podatkowe, nie zawiera bowiem
dostatecznie jasnych reguł i często pozostawia urzędnikowi swobodę decyzji
bez określenia jasnych kryteriów jej podjęcia. W takich warunkach powstaje
motywacja, a w każdym razie okazja dla korupcji.
3. Negatywnie na działalność instytucji władzy publicznej w Polsce
wpływa też brak dostatecznie sprawnego systemu kontroli wewnętrznej.
Urzędnicy czy funkcjonariusze państwowi w administracji, czy w gospodarce,
podejmują decyzje na ogół bez bieżącej i systematycznej kontroli ich
prawidłowości. Nierzetelni urzędnicy, dopuszczający się nadużyć, mogą liczyć,
34
że nawet jak dopuszczą się nadużyć, to nikt ich nie odkryje. W dalszym ciągu w
wielu instytucjach, poza kontrolerami Najwyższej Izby Kontroli, nie stanęła noga
żadnego innego kontrolera. Kierownicy instytucji i urzędów państwowych nie
przywiązują znaczenia do kontroli, a komórki kontroli wewnętrznej tworzą
niechętnie bądź wcale.
Stosunek do kontroli wewnętrznej w Polsce musi się zmienić. Sprawny
system tej kontroli powinien powstać jak najszybciej, wtedy zapewne nie
dochodziłoby do tak wielu afer.
4. Szczególną uwagę należy skierować na korzystanie przez
instytucje publiczne, finansowane z budżetu bądź należące do Skarbu
Państwa, z usług doradczych i eksperckich. Tryb zawierania tych umów, ich
liczba, coraz wyższe koszty i często zupełna nieprzydatność zamawianych prac
– wszystko to wskazuje, że w obszarze zamawiania usług doradczych może
występować korupcja na wielką skalę. Zbędne i superdrogie kontrakty mogą
być bowiem znakomitym sposobem na „przepompowywanie” publicznych
pieniędzy do kieszeni prywatnych firm. Dlatego ta działalność, czyli zlecanie
usług doradczych i eksperckich, powinna się znajdować pod ścisłym nadzorem i
kontrolą właściwych jednostek zwierzchnich, a w szczególności jednostek
kontroli wewnętrznej.
5. Inne mechanizmy korupcjogenne, takie jak nadmiar kompetencji
w jednym ręku czy nierówność w dostępie do informacji, choć nadal
pozostają problemem, to w kontrolach 2003 roku występowały w
niewielkiej liczbie przypadków. Może to wskazywać, że sytuacja w tym
zakresie się poprawia, chociaż dopiero na podstawie następnych kontroli
będzie można stwierdzić, czy tak jest w rzeczywistości.
*
*
*
Zasadniczym podsumowaniem niniejszego opracowania niech będzie
przypomnienie fragmentu wspomnianego na wstępie wystąpienia prezesa NIK
Mirosława Sekuły w debacie sejmowej na temat korupcji, 28 lipca 2003 roku:
„Zdaniem Najwyższej Izby Kontroli sytuacja dojrzała do podjęcia
ogólnopaństwowych i narodowych działań, w których wezmą udział
przedstawiciele parlamentu, administracji rządowej, samorządu terytorialnego,
Policji, prokuratury, sędziowie oraz organizacje pozarządowe. Najwyższa Izba
Kontroli zwraca uwagę, że walka z korupcją nie może być prowadzona przez
autonomicznie działające organy czy jednostki organizacyjne, lecz muszą
prawidłowo funkcjonować wszystkie właściwe organy i jednostki organizacyjne,
tak by stworzyć skutecznie działający system. Właśnie taką ideę obrazuje
koncepcja Narodowego systemu prawości. Zamysł ten przewiduje, że
podstawowe instytucje w państwie działają w ramach wielokierunkowej,
wzajemnie powiązanej strategii, będącej sumą strategii poszczególnych
instytucji, które, każda w ramach swoich ustawowych kompetencji, wspólnie
wspierają ową narodową prawość, tak jak filary wspierają sklepienie gmachu.
Jeżeli którykolwiek z filarów prawości osłabnie, pozostałe będą musiały dźwigać
większy ciężar. Jeśli osłabnie kilka z nich, na gmachu państwa zaczynają
pojawiać się niebezpieczne rysy.
35
Zwykle jako instytucje będące filarami narodowego systemu prawości
wymienia się parlament, administrację publiczną, instytucje nadzorujące, w tym
najwyższe organy kontroli, sądownictwo, środki masowego przekazu, instytucje
reprezentujące przedsiębiorców oraz instytucje społeczeństwa obywatelskiego.
System ten nie tylko ma bezpośrednio zwalczać korupcję i inne
nieprawidłowości, ale przede wszystkim powinien wzmacniać te działania
organów państwa, które rozstrzygają o jego prawidłowym funkcjonowaniu.”
Należy oczekiwać, że wdrożenie do systemu państwowego zasad
Narodowego Systemu Prawości stopniowo doprowadzi do ograniczenia i
eliminacji zjawisk i mechanizmów korupcyjnych w Polsce.
36
WYKAZ
INFORMACJI I WYSTĄPIEŃ POKONTROLNYCH
Lp. Rok
1
2
Nr
kontroli
3
Tytuł informacji
4
Autor informacji
5
1.
2004
182/2003/ Informacja o wynikach kontroli lokalizacji dużych obiektów
P/03/172/ handlowych (super i hipermarketów) w województwie
LWA
mazowieckim
Delegatura NIK w
Warszawie
2.
2003
4/2003/P/
02/054/
KGP
Departament
Gospodarki, Skarbu
Państwa o Prywatyzacji
3.
2003
193/2002/ Informacja o wynikach kontroli wykorzystania środków
P/02/099/ budżetowych na realizację zadań w zakresie postępu
KSR
biologicznego w produkcji roślinnej
4.
2003
61/2003/P Informacja o wynikach kontroli wykonania planu
/02/097/
finansowego w 2002 r. przez Państwowy Fundusz
KPZ
Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych
Departament
Środowiska, Rolnictwa i
Zagospodarowania
Przestrzennego
Departament Pracy,
Spraw Socjalnych i
Zdrowia
5.
2003
157/2003/ Informacja o wynikach kontroli przygotowania i realizacji
I/02/010/ przedsięwzięcia pod nazwą „Rozbudowa i modernizacja
KKT
Międzynarodowego Portu Lotniczego Warszawa – Okęcie
Terminal 2”
Departament
Komunikacji i
Systemów
Transportowych
6.
2003
17/2003/P Informacja o wynikach kontroli realizacji przez urzędy
/02/017/
skarbowe zadań w zakresie prowadzenia postępowań w
KBF
sprawach o wykroczenia i przestępstwa skarbowe oraz
opdatkowania przychodów nie znajdujących pokrycia w
ujawnionych źródłach
Departament Budżetu i
Finansów
7.
2003
175/2003/ Informacja o wynikach kontroli prawidłowości udzielania
P/03/161/ dotacji przez gminy i powiaty podmiotom spoza sektora
LPO
finansów publicznych
Delegatura NIK w
Poznaniu
8.
2003
P/03/003/
KAP
Departament
Administracji
Publicznej
9.
2003
145/2003/ Informacja o wynikach kontroli działalności Agencji Rynku
P/02/101/ Rolnego na rynku produktów rolnych i artykułów
KSR
żywnościowych z wykorzystaniem środków publicznych w
latach 2001-2002 (3 kwartały)
Informacja o wynikach kontroli organizacji procesu
zaopatrzenia w państwowych podmiotach gospodarczych
Wystąpienie pokontrolne adresowane do Ministerstwa
Spraw Wewnętrznych i Administracji po kontroli
funkcjonowania kontroli wewnętrznej w ministerstwach i
innych jednostkach administracji centralnej
37
Departament
Środowiska, Rolnictwa i
Zagospodarowania
Przestrzennego
10.
2003
13/2003/P Informacja o wynikach kontroli wprowadzania i
/02/015/
funkcjonowania systemów informatycznych w jednostkach
KBF
resortu finansów
Departament Budżetu i
Finansów
11.
2003
16/2003/P Informacja o wynikach kontroli działalności administracji
/02/155/
celnej w zakresie nadzoru nad składami celnymi i agencjami
LPO
celnymi
Delegatura NIK w
Poznaniu
12.
2003
84/2003/P Informacja o wynikach kontroli likwidacji i gospodarowania
/02/114/
mieniem polikwidacyjnym oraz mieniem przejętym przez
KGP
Skarb Państwa po rozwiązaniu umowy o oddanie
przedsiębiorstwa do odpłatnego korzystania
Departament
Gospodarki, Skarbu
Państwa o Prywatyzacji
13.
2003
21/2003/P Informacja o wynikach kontroli działań informacyjnych i
/02/001/
edukacyjnych administracji rządowej w zakresie integracji
KAP
Polski z Unią Europejską
Departament
Administracji
Publicznej
14.
2004
1/2004/P/
03/152/
LLO
Informacja o wynikach kontroli realizacji przepisów ustawy
z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ograniczeniu prowadzenia
działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje
publiczne w jednostkach samorządu terytorialnego w latach
2000-2002
Delegatura NIK w
Łodzi
15.
2003
8/2003/P/
02/173/
KSR
Informacja o wynikach kontroli realizacji przepisów w
zakresie ochrony zwierząt ze szczególnym uwzględnieniem
transportu zwierząt
16.
2003
89/2003/P Informacja o wynikach kontroli prawidłowości tworzenia i
/02/081/
gospodarowania zasobem geodezyjnym i kartograficznym w
latach 1999-2002 (3 kwartały)
17.
2003
141/2003/ Informacja o wynikach kontroli wykorzystania środków
P/02/100/ publicznych Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji
KSR
Rolnictwa na dopłaty do oprocentowania kredytów
bankowych na rzecz rolnictwa
Departament
Środowiska, Rolnictwa i
Zagospodarowania
Przestrzennego
Departament
Środowiska, Rolnictwa i
Zagospodarowania
Przestrzennego
Departament
Środowiska, Rolnictwa i
Zagospodarowania
Przestrzennego
18.
2003
189/2003/ Informacja o wynikach kontroli doraźnej gospodarowania
S/03/010/ Funduszem Promocji Mleczarstwa
KSR
19.
2003
P/03/006/
LBY
Wystąpienie pokontrolne adresowane do KujawskoPomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w Bydgoszczy po
kontroli łączenia zatrudnienia w wybranych urzędach
administracji publicznej z wykonywaniem działalności
usługowej
20.
2003
P/03/006/
LKR
Wystąpienie pokontrolne adresowane do Starostwa
Powiatowego w Myślenicach po kontroli łączenia
zatrudnienia w wybranych urzędach administracji
publicznej z wykonywaniem działalności usługowej
21.
2003
P/02/147/
P/02/147/
LLU
Informacja o wynikach kontroli zawierania i realizacji umów Delegatura NIK w
Lublinie
o oddanie przedsiębiorstwa państwowego do odpłatnego
korzystania w latach 1999-2002 (I półrocze)
22.
2003
160/2003/ Informacja o wynikach kontroli źródeł i wykorzystania
D/501/03/ środków Programu Aktywizacji Obszarów Wiejskich
KSR
38
Departament
Środowiska, Rolnictwa i
Zagospodarowania
Przestrzennego
Delegatura NIK w
Bydgoszczy
Delegatura NIK w
Krakowie
Departament
Środowiska, Rolnictwa i
Zagospodarowania
Przestrzennego
23.
2003
185/2003/ Informacja o wynikach kontroli budowy autostrad w Polsce
P/03/066/
KKT
Departament
Komunikacji i
Systemów
Transportowych
24.
2003
170/2003/ Informacja o wynikach kontroli w podmiotach
P/02/011 gospodarczych opisanych w rządowym „Raporcie otwarcia”
KGP
z dnia 7 maja 2002 roku
Departament
Gospodarki, Skarbu
Państwa o Prywatyzacji
39