Ponowne wykorzystywanie informacji publicznej. Zarys instytucji

dr Michał Bernaczyk
Ponowne wykorzystywanie informacji publicznej.
Zarys instytucji
Wprowadzenie
Społeczeństwo obywatelskie i współczesna gospodarka nie mogą istnieć bez dostępu
do informacji i prawnych gwarancji ich optymalnego wykorzystania. Znakomita większość
publikacji poświęconych prawu do informacji i tzw. „wolności słowa” trąci werbalizowanym
na dziesiątki sposobów truizmem: dostęp do informacji jest krwiobiegiem współczesnej
demokracji, warunkiem odpowiedzialności rządzących wobec społeczeństwa. Ten dogmat
uzupełnia się co raz części twierdzeniem, że informacja jest również determinantem ustroju
społeczno - gospodarczego opartego na wolności działalności gospodarczej, warunkiem
realizowania
aspiracji
ekonomicznych
i
wypełniania
obowiązków
zawodowych.
Umiejętności, wyobraźnia, doświadczenie zawodowe częstokroć nie zdadzą się na nic, jeśli
zainteresowani nie mają informacji niezbędnej do pracy koncepcyjnej lub udziału w życiu
publicznym, t.j. wiedzy o planowanych lub realizowanych przedsięwzięciach w otaczającej
przestrzeni. Przekroczyliśmy punkt, w której sformułowanie „prawo do informacji” kojarzono
z prostym zmniejszeniem niewiedzy, redukowaniem entropii. Obecnie ciężar przenosi się na
kwestie ułatwiania korzystania z danych, czynienia z nich swobodnego użytku skrępowanego
wyłącznie wyobraźnią użytkownika i prawami osób trzecich. Kluczowe znaczenie dla
gospodarki mają tu dane geograficzne, przestrzenne, meteorologiczne, środowiskowe,
informacja prawna, a ich dostępność i poprawność gwarantują podjęcie najwłaściwszych
decyzji. Dostęp do informacji na rzecz podmiotów gospodarczych i szeroko pojętego sektora
non-profit nie byłby możliwy bez gwarantowanego konstytucyjnie dostępu do informacji i
dokumentów (art. 61 Konstytucji RP1) oraz dostępu do informacji o stanie i ochronie
środowiska (art. 74 Konstytucji RP).
Niniejszy artykuł wykracza jednak poza klasyczną funkcję dostępu do informacji
publicznej zagwarantowaną w Konstytucji i ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do
informacji publicznej2 (dalej „u.d.i.p”) i pokazuje pewne znamienne przesunięcie akcentów w
1
2
Dz. U. Nr 78, poz. 483.
Dz. U., Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.
1
postrzeganiu dostępności informacji, tzn.: zasadniczym zagadnieniem nowoczesnego państwa
nie jest już dostępność informacji, ale jej praktyczne zastosowanie. A skoro kładziemy nacisk,
na użyteczność informacji, to kolejnym fundamentalne pytanie brzmi następująco: w jaki
sposób prawo gwarantuje nam optymalną eksploatację zasobów informacyjnych? Konstytucja
ustanowiła prawo do informacji, ale nie odniosła się do infrastruktury informacyjnej,
szczegółowego zastosowania informacji lub zasad dostępu i odmowy. Nie jest to zadaniem
ustrojodawcy, lecz leży w gestii ustawodawcy zwykłego, który w ramach programu
politycznego określa szczegółowe zasady i tryb dostępu do informacji. Należy też pamiętać,
że w świetle pierwszeństwa prawa Unii Europejskiej w polskim systemie podkonstytucyjnych
źródeł prawa (zob. art. 9 i 91 ust. 3 Konstytucji RP) znakomita większość ustaw musi
pozostawać w harmonii z przepisami unijnymi, które mogą przenosić w swej treści odmienne
priorytety w zakresie dostępu, ochrony i eksploatacji informacji
Prawodawca unijny już pod koniec lat 80-tych ubiegłego stulecia, zaczął dostrzegać
znaczenie informacji sektora publicznego i bynajmniej nie zamierzał pozostawiać tej kwestii
w sferze swobodnych wyborów parlamentów narodowych. Akcesja Polski do Unii
Europejskiej pociągnęła za sobą konieczność włączenia do krajowego porządku prawnego
całego reżimu prawnego dotyczącego dostępu, wymiany i ponownego wykorzystania
informacji. Transpozycja dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2007/2/WE z dnia
14 marca 2007 r. ustanawiającej infrastrukturę informacji przestrzennej we Wspólnocie
Europejskiej (INSPIRE)3 w postaci ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji
przestrzennej4 jest tego najlepszym dowodem, aczkolwiek dotyczy „tylko” pewnego
określonego rodzaju informacji, jakim są dane przestrzenne.
Istotniejszą rolę miała odegrać nowelizacja ustawy o dostępie do informacji publicznej
z dnia 16 września 2011 r.5, która weszła w życie 29 grudnia 2011 r. Nowelizacja
implementuje dyrektywę 2003/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 listopada
2003 r. w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego6. Począwszy
od dnia 29 grudnia 2011 r. sądy powszechne i administracja publiczna (a precyzyjniej rzecz
biorąc, obszerny katalog podmiotów wymienionych w art. 23a ust. 2 u.d.i.p.) nie mają
możliwości uznaniowego działania w sferze dalszej eksploatacji informacji publicznej
3
Dz. Urz. UE L 108 z 25 kwietnia 2007, s. 1, z późn. zm.
Dz. U. z 2010 r. Nr 76, poz. 489 ze zm.
5
Ustawa z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz niektórych
innych ustaw ogłoszona w Dz. U. z 2011 r. Nr 204, poz. 1195.
6
Dz. Urz. UE L 345 z 31 grudnia 2003, s. 90.
4
2
(chociaż nie miały takiej możliwości w znakomitej większości przypadków), a wszelkie
wnioski żądające wyraźnie udostępnienia informacji do ponownego wykorzystywania
powinny być co do zasady załatwiane w procedurze określonej w rozdziale 2a u.d.i.p.
zatytułowanym "ponowne wykorzystywanie informacji publicznej".
1. Czym różni się dostęp do informacji od dostępu do informacji publicznej celem
ponownego wykorzystania?
Praktyczny problem wywołany nowelizacją polega na zatarciu różnicy pomiędzy
sytuacją w której wnioskodawca zwraca się o udostępnienie informacji publicznej a sytuacją,
w której informacja jest potrzebna wnioskodawcy do określonego użytku. Administracja
rządowa projektująca nowelę z 2011 roku, ani też ustawodawca nie zadali sobie trudu, aby
ocenić stan prawny poprzedzający nowelę, a w szczególności nie odpowiedziano na pytanie
co jest istotą dyrektywy 2003/98/WE?
W rezultacie praktyka stosowania ustawy sprowadza się do wykładni gramatycznej
artykułu 23a u.d.i.p., który stanowi, że: „wykorzystywanie przez osoby fizyczne, osoby prawne
i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej informacji publicznej lub
każdej jej części, będącej w posiadaniu podmiotów, o których mowa w ust. 2 i 3, niezależnie
od sposobu jej utrwalenia (w postaci papierowej, elektronicznej, dźwiękowej, wizualnej lub
audiowizualnej), w celach komercyjnych lub niekomercyjnych, innych niż jej pierwotny
publiczny cel wykorzystywania, dla którego informacja została wytworzona, stanowi ponowne
wykorzystywanie informacji publicznej i odbywa się na zasadach określonych w niniejszym
rozdziale”. To co na ogół umyka urzędnikom stosującym u.d.i.p., to fakt, że przepis ten nie
statuuje uprawnienia (publicznego prawa podmiotowego), lecz opisuje pewne zjawisko
faktyczne: czynienie z informacji użytku: „innego niż jej pierwotny publiczny cel
wykorzystywania”. Jeśli przyjąć, że państwo może wspaniałomyślnie dozwalać nam
użytkowanie informacji publicznej, to pozostaje już tylko krok do kolosalnego absurdu jakim
byłoby stwierdzenie, że np. nauczyciel akademicki prezentujący i omawiający młodym
adeptom prawa orzeczenie sądowe, decyzję administracyjną powinien wpierw złożyć w tej
sprawie wniosek w trybie rozdziału 2a, ponieważ informacja będzie wykorzystywana w
innym celu „niż jej pierwotny publiczny cel wykorzystywania”. To samo moglibyśmy
powiedzieć o dziennikarzu społecznym czy też zawodowym, który cytuje treść
3
rozstrzygnięcia w swym materiale prasowym, internetowym blogu, itd. Teoretycznie rzecz
ujmując, państwo nie może odmówić wykorzystywania informacji, ale ma podstawy prawne
by mnożyć bariery proceduralne (art. 23g ust. 4 u.d.i.p.). W szczególności może obarczyć
warunkami, których realizacja będzie w wielu przypadkach trudna do zrealizowania w
praktyce (zob. art. 23b ust. 2 u.d.i.p.). Opisane przykłady nie są wyobrażoną aberracją.
Autorowi znane są przypadki traktowania wniosków o udostępnienie informacji publicznej
złożonych po dniu 29 grudnia 2011 r. jako wniosków o ponowne wykorzystywanie
informacji. Podkreślam, że chodzi o wnioski w sprawach, którym daleko do dostępu do
informacji publicznej celem ponownego wykorzystywania (np. pytania o rejestr gminnych
lokali socjalnych lub datę i oznaczenie uchwały w sprawie zasad wynajmowania gminnych
lokali). To zaś pociąga istotną – w porównaniu z ogólną procedurą dostępu do informacji
publicznej - biurokratyzację relacji "władza – obywatel" (m.in. wskutek obowiązku złożenia
wniosku na formularzu według urzędowego wzoru, zob. art. 23g ust. 2-4 i 13; wydłużenia
maksymalnych terminów z rutynowych 14 dni do 20 dni, zob. art. 13 i 23g ust. 5 u.d.i.p.).
Mimo, że art. 2a ust. 2 u.d.i.p. wyraźnie stwierdza, że "zasady ponownego wykorzystywania
informacji publicznej nie naruszają prawa dostępu do informacji publicznej ani wolności jej
rozpowszechniania",
praktyka
stosowania
ustawy
zdaje
się
ignorować
cytowaną
metadyrektywę interpretacyjną.
Śledząc historię powstawania dyrektywy 2003/98/WE trudno mi przyjąć argument, że
kraje członkowskie zostały zobowiązane do „koncesjonowania” informacji, która była już
dostępna według krajowych regulacji ustalonych przez parlamenty krajowe. Na etapie prac
nad dyrektywą dostrzegano wprawdzie zagrożenie (niestety ujawniane co raz częściej w
praktyce funkcjonowania polskiej administracji publicznej), jakie może stanowić reżim
dyrektywy dla politycznego prawa do informacji i wynikającej z niego obywatelskiej
partycypacji. Istotę ponownego wykorzystywania informacji próbowano zatem tłumaczyć
poprzez przykłady konfrontacji indywidualistycznej potrzeby (najczęściej przedsiębiorcy) z
zasobami informacyjnymi państwa, którego reżim prawny nie ułatwia, ogranicza, lub
dyskryminuje nie tyle na płaszczyźnie dostępu, lecz na płaszczyźnie udostępniania w
postaciach, formach optymalnych i łatwych do dalszej obróbki, czy mówiąc krócej wykorzystywania. Nie mam najmniejszych wątpliwości, że dane gromadzone przez podmioty
władzy publicznej mogą mieć co najmniej trojakie przeznaczenie:
4
1) demokratyczne (polityczne) - wzmacniające partycypację społeczną (zob. np. art. 6
u.d.i.p. lub rozdział IV dyrektywy INSPIRE),
2) gospodarcze,
3) publiczne - wyczerpujące w obowiązku wykonania zadania publicznego (np. art.
14 ust. 1 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej7).
Kwestia tego, jakie miejsce uzyska uprawnienie dostępu do informacji w celu
komercyjnego lub niekomercyjnego wykorzystywania w danym systemie prawnym jest dla
Unii Europejskiej sprawą wtórną. Prace nad dyrektywą 2003/98/WE koncentrowały się na
skutku w postaci stymulowania rozwoju gospodarczego dostępem do danych przy
jednoczesnym poszanowaniu funkcji demokratycznej informacji. Oznacza to, że krajowa
regulacja w zakresie dostępu do informacji może wypełniać funkcję polityczną i gospodarczą.
W dojrzałych demokracjach próby oddzielenia jednej funkcji od drugiej są jednak zbyteczne.
Tytułem przykładu: w Stanach Zjednoczonych Ameryki, zarówno w prawie federalnym jak i
stanowym, nie rozróżnia się w ogóle (poza kwestią wymiaru kosztów udostępnienia)
wniosków o udostępnienie informacji od wniosków o przeznaczenie informacji do
ponownego
wykorzystywania.
Tymczasem
w
Polsce
próżno
szukać
opracowań
akademickich, które dostrzegałyby tzw. "własnościowe" uzasadnienie konstytucyjnego prawa
do informacji wywodzonego z zasady zwierzchnictwa i suwerenności narodu. W polskim
porządku prawnym można
jednak argumentować następująco: jeśli zgodnie z art. 4
Konstytucji RP władza należy do narodu, to organy państwa nie gromadzą informacji dla
własnej korzyści, lecz czynią z niej "zasób narodowy". Dostęp do niego powinien być zatem
zagwarantowany suwerenowi nie tylko ze względów demokratyczno-politycznych, ale
również w celu wykonywania pozostałych praw podmiotowych.
Ustawa o dostępie do informacji publicznej w pierwotnym brzmieniu tylko
teoretycznie odpowiadała na potrzeby określone w punkcie 2, tworząc przeszkodę dla
"komercyjnych" wnioskodawców w postaci tzw. „informacji przetworzonej”, a ze swej istoty
nie powinna dotyczyć kwestii określonych punkcie 38.
7
Art. 14 ust. 1 tejże ustawy stanowi, że: „objęte infrastrukturą zbiory oraz usługi danych przestrzennych,
prowadzone przez organ administracji, podlegają nieodpłatnemu udostępnianiu innym organom administracji w
zakresie niezbędnym do realizacji przez nie zadań publicznych”.
8
Wymiana informacji między podmiotami władzy publicznej nie jest wszakże wykonywaniem prawa dostępu
do informacji, lecz jest (co do zasady) wykonywaniem kompetencji publicznoprawnej.
5
Polska implementacja, zamiast oprzeć się na uzupełnieniu istniejącej regulacji
zawartej w rozdziałach 1-2 u.d.i.p., doprowadziła do wykreowania odrębnego bytu prawnego,
który każdemu przeciętnemu odbiorcy obecnego rozdziału 2a kojarzy się z całkowicie
odmienną instytucją prawną. Rozdział 2a nagminnie posługuje się czasownikiem
"udostępnić" (art. 23c-23e i 23g u.d.i.p.), co wbrew pierwotnym założeniom dyrektywy (reuse) traktuje ją jako regulację dostępową (access). Zadaniem dyrektywy 2003/98/WE było
stworzenie takich mechanizmów prawnych, które przystosują istniejące i dostępne
[podkreślenie własne - M.B.] zasoby informacji państw członkowskich do prospektywnych
aplikacji sektora komercyjnego i niekomercyjnego, natomiast z perspektywy prawa unijnego
płaszczyzna zapotrzebowań (wymieniona w powyższym punkcie 1 i 2) nie ma znaczenia.
Z tych powodów przyjmuję, w zgodzie z postulatem wykładni przychylnej prawu
europejskiemu9, że „prawo dostępu do informacji celem ponownego wykorzystywania” jest
publicznym prawem podmiotowym gwarantującym osobom fizycznym, osobom prawnym i
jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej uzyskanie informacji
publicznej w celu:
1) osiągnięcia przez wnioskodawcę szeroko pojętej „korzyści”, która jest
uwarunkowana:
a)
wykonaniem przez podmiot zobowiązany operacji na informacjach
publicznych (tzn. szeroko pojętą „obróbką” techniczną lub analityczną
informacji publicznej lub jej części, a w szczególności wyszukaniem i
przekształceniem na postać elektroniczną pod kątem indywidualnego
przedsięwzięcia komercyjnego lub niekomercyjnego wnioskodawcy), lub
b)
wyrażeniem przez podmiot zobowiązany zgody na eksploatację
informacji publicznych objętych prawami własności intelektualnej, o ile
podmiot zobowiązany posiada takowe uprawnienia.
2) mogącym sięgać dalej niż zmniejszanie niewiedzy lub podnoszenie świadomości,
prawnej,
społecznej,
ułatwianie
świadomych
decyzji
w
obywatelskim, udział w debacie publicznej, prawo do krytyki, itp.
9
Zob. uzasadnienie wyroku TK z 11.05.2005 r. (K. 18/04), www.trybunal.gov.pl .
6
społeczeństwie
Jest to w gruncie rzeczy prawo do publicznoprawnej usługi polegającej na
odpowiednim przygotowaniu danych do prospektywnego przedsięwzięcia realizowanego
przez wnioskodawcę. Zagadnieniem leżącym u podstaw wprowadzenia tej instytucji nie jest
dylemat, czy informacje publiczne „należy udostępniać”, lecz „w jaki sposób je udostępniać”.
Doskonale
pokazał
to
przykład
wrocławskiego
informatyka10,
któremu
Miejskie
Przedsiębiorstwo Komunikacyjne S.A. w Krakowie odmawiało de facto dostępu do
informacji celem ponownego wykorzystywania. Wnioskodawca wnioskował o udostępnienie
cyfrowej bazy danych z rozkładami jazdy komunikacji miejskiej. Z punktu widzenia władzy
problem dostępności informacji nie istniał, ponieważ rozkłady jazdy, schematy, godziny
połączeń są publicznie dostępne. To co jest jednak rzeczywistym problemem dla użytkownika
danych, to sposób zapisu lub utrata części danych, których w żaden sposób (pomijając
nieproporcjonalny, gigantyczny nakład pracy użytkownika związany z samodzielnym
przystosowaniem informacji) nie da się zastosować w docelowym środowisku cyfrowym.
Innymi słowy, chodzi przede wszystkim o jakość udostępnianych danych, co rodzi kolejne
pytanie: jakie dane, informacje przeznaczono do ponownego wykorzystywania?
2. „Informacja sektora publicznego” a „informacja publiczna”.
Poprzednio wspomniałem, że założeniem dyrektywy o ponownym wykorzystywaniu
informacji sektora publicznej nie jest dostęp do informacji (tego Unia Europejska państwom
członkowskim nie narzuca i co do zasady narzucić nie może), lecz jej właściwości
umożliwiające m.in. wyszukiwanie, przekształcanie, łączenie informacji lub ich części. Nie
budzi moich wątpliwości, że dziś tylko technika cyfrowego przekazu informacji jest w stanie
zapewnić taką możliwość. Natomiast, czy prawo nakłada obowiązek zastosowania tej techniki
w celu ponownego wykorzystywania informacji publicznej stanowi zupełnie odrębną kwestię.
Przeszkodą nie jest bowiem brak dostępu do odpowiedniej techniki lub personelu. Moim
zdaniem podstawowy wyłom w ponadnarodowej idei komercyjnego lub niekomercyjnego
ponownego wykorzystywania informacji tkwi w polskiej implementacji dyrektywy, którą
wykonano wręcz z bałwochwalczym stosunkiem do sądowoadministracyjnej praktyki
ochrony prawa dostępu do informacji publicznej.
10
Zob. wyrok WSA w Krakowie z 18 września 2012 r., sygn. II SAB Kr 105/12, opubl. w Centralnej Bazie
Orzeczeń Sądów Administracyjnych (zwanej dalej – CBOSA). Więcej ciekawych informacji na ten temat można
przeczytać na stronie Wnioskodawcy tego sporu pod adresem http://transportoid.com podaję według stanu na
dzień 1 października 2012 r.
7
Aby wyjaśnić związek tych dwóch zagadnień, zwróćmy uwagę, dyrektywa stawia
niemalże znak równości pomiędzy tytułową „informacją” a „dokumentem” (zob. art. 1 ust. 1
oraz art. 2 punkt 3 dyrektywy) przyjmując, że: „dokumentem jest jakakolwiek treść
niezależnie od zastosowanego nośnika (zapisaną na papierze lub zapisaną w formie
elektronicznej lub zarejestrowaną w formie dźwiękowej, wizualnej albo audiowizualnej) lub
każda część tej treści”. Prawo krajowe oglądane z perspektywy unijnej dyrektywy na
pierwszy rzut pozostaje w pełnej zgodności, ponieważ dyrektywa obejmuje swym zakresem
„jakąkolwiek treść”, a więc zarówno informację zapisaną na nośniku, jak i samą zawartość
tego nośnika. Zmiana perspektywy na krajową wygląda już nieco mniej optymistycznie:
prawo dostępu do informacji i jej ponownego wykorzystywania nie dotyczy już jakiejkolwiek
„informacji”, lecz informacji „publicznej”. Mimo, że w art. 23a powtórzono dość wiernie
treść dyrektywy, to nie może uchodzić naszej uwadze, że ponowne wykorzystywanie dotyczy
„informacji publicznej” „zdefiniowanej” w lakonicznym art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Obrazowo rzecz
ujmując: treść rozdziału 2a u.d.i.p. stanowi nadbudowę nad istniejącą regulacją krajową, która
doczekała się obszernego orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Informacja nie naruszająca
wprawdzie prywatności, tajemnic ustawowo chronionych, o dużych walorach użytkowych,
poddana ocenie sądu administracyjnego niekoniecznie okazuje się informacją publiczną w
rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.11 Tworzy to trudne do zatarcia wrażenie, że o publicznym
charakterze informacji częściej decyduje sąd a casu ad casum, aniżeli uczynił to w 2001 r.
ustawodawca. Tego rodzaju zjawisko wymagałoby odrębnego opracowania sięgającego do
dyskusji o tzw. aktywizmie lub prawotwórstwie sądowym i współczesnej relacji pomiędzy
ustawodawcą a sądownictwem administracyjnym. To ostatnie zdaje się bowiem wyprowadzać
z lakonicznego art. 1 ust. 1
u.d.i.p. - konstrukcje prawne nie mające bezpośredniego
zaczepienia w brzmieniu przepisów, które często limitują dostęp do informacji. Każde
jurydyczne stanowisko, które odmawia informacji "publicznego" waloru nie pozostaje bez
wpływu na malejący zakres informacji publicznych przeznaczonych do ponownego
wykorzystywania.
11
Przeciętny beneficjent informacji dostarczanej przez sektor komercyjny nie zdaje sobie często sprawy z
tytanicznej pracy leżącej u podstaw powszechnych produktów i usług informacyjnych. Bezpieczne użytkowanie
budynków i budowli zależy od ich prawidłowego zintegrowania z otoczeniem oraz istniejącą infrastrukturą
techniczną, często niewidoczną dla ludzkiego oka. Planowanie urlopu, poszukiwanie atrakcji turystycznych,
układanie infrastruktury telekomunikacyjnej, popularne wyszukiwarki internetowe z funkcją „street view”
opierają się często na danych przestrzennych, które gromadzą organy administracji publicznej. Teoretycznie
możemy uznać te informacje jako dane gromadzone przez organy sektora publicznego, a przez to twierdzić, że
są to informacje o działalności organów władzy publicznej (por. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP), jednak taka
propozycja interpretacyjna (o czym piszę dalej) nie zawsze ostawała się w konfrontacji z praktyką stosowania
u.d.i.p.
8
Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi
informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu
wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Rozumienie
„informacji o sprawie publicznej” ukształtował nie tyle ustawodawca, lecz jedenastoletnia
praktyka stosowania u.d.i.p., przez sądy administracyjne. Definicja jest w większym stopniu
„jurydyczna” niż „legalna”. Począwszy od 2002 r. orzecznictwo sądowoadministracyjne
konsekwentnie przyjmuje, że „informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona
lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów
wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań w zakresie władzy
publicznej. Informacja odnosi się do faktów (wyrok NSA w Warszawie z dnia 12 grudnia
2006 r., sygn. I OSK 123/06)12”. Faktem zaś obejmuje się „każdą czynność i każde działanie
organu władzy publicznej tak w sferze prawa administracyjnego, jak i np. w sferze prawa
cywilnego” (tak też wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 października 2007 r., sygn. II SAB/Kr
56/0713). Nie każde jednak pytanie, mimo powołania się na prawo dostępu do informacji
publicznej przez wnioskodawcę, będzie wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej.
Nie można uznawać za informacje publiczną wniosków zmierzających do polemiki z
ustaleniami władzy publicznej, wniosków o wydanie opinii prawnej lub wzywających do
zajęcia stanowiska w sprawie. Stan faktyczny opisany w uzasadnieniu wyroku WSA z dnia 2
grudnia 2008 r. (sygn. II SAB/Łd 55/08)14 jest typowym przykładem sytuacji, w której
poprzez ustawę o dostępie do informacji publicznej wnioskodawca bezzasadnie usiłuje
uzyskać od organu władzy publicznej kwalifikację prawną pewnego zjawiska, zamiast
informacji źródłowej do samodzielnej interpretacji lub oceny15).
Przykłady informacji publicznych podano w art. 6 ust. 1 u.d.i.p., ale przepis siłą rzeczy
ten katalog nie wyczerpuje setek tysięcy informacji, niewymienionych wprost w ustawie i
gromadzonych każdego dnia przez władze publiczne. Informacją publiczną może być kod
źródłowy programu komputerowego lub papierowa faktura, o ile znajduje sie w posiadaniu
12
Opubl. w CBOSA (orzeczenia.nsa.gov.pl). Szerzej na temat aktualnych problemów z kwalifikacją informacji
do sfery faktów objętych prawem dostępu do informacji publicznej, zob. B. Banaszak, M. Bernaczyk,
Konsultacje społeczne i prawo do informacji o procesie prawotwórczym na tle Konstytucji RP oraz postulatu
"otwartego rządu, ,,Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego”, 2012, , nr 4 (43), s. 23-26.
13
Opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).
14
Opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).
15
„Czy dokonane w operacie wodnoprawnym, sporządzonym w celu konserwacji i odbudowy tego zbiornika,
obliczenia, że woda w rowie R-1 charakteryzuje się przepływem średniorocznym 0,01 m3/s, posiada biologiczny
przepływ nienaruszalny 2l/s i zlewnię 2,3 km2 oznacza, że jest to ciek naturalny płynący w sposób ciągły? Czy
woda prowadzona sztucznie przez rów może charakteryzować się takimi parametrami i z jakich przepisów to
wynika?” Tamże.
9
podmiotu władzy publicznej i mówi nam cokolwiek o jego działalności. Ponadto art. 6 ust. 2
u.d.i.p. na potrzeby inspekcyjnego „prawa wglądu” (zob. art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. z
zastrzeżeniem ograniczeń prawa do informacji z art. 5 u.d.i.p.) zawiera swoistą definicję
legalną „dokumentu urzędowego".
Zarówno w przypadku dokumentów urzędowych lub
innych dokumentów
zawierających informację publiczną nośnik informacji (papier, dokument elektroniczny,
nagranie
obrazu
lub
dźwięku)
nie
ma
znaczenia.
Jednakże
orzecznictwo
sądowoadministracyjne miało w tym obszarze poważne wątpliwości, nierzadko kwestionując
„publiczny” charakter poszukiwanych danych. Problem doskonale obrazuje zamierzchły
casus z 2007 r. Wnioskodawca próbował uzyskać dostęp do informacji publicznej w postaci
Komputerowej Mapy Podziału Hydrograficznego Polski (MPHP)16 poprzez „udostępnienie
(…) w formie płyty CD lub DVD i przesłanie jej na adres kancelarii radcy prawnego
będącego jego pełnomocnikiem”17. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w dość
lakonicznym uzasadnieniu stwierdził, że MPHP jako przedmiot prawa autorskiego nie jest
informacją publiczną18, co z pewnością rozstrzygało spór między stronami, ale w żadnej
mierze nie rozwiązywało szerszego problemu natury ekonomiczno-politycznej jakim jest
otwarty dostęp do wiedzy, a zwłaszcza dostępność informacji (lub danych pozbawionych
kontekstu) finansowanych ze środków publicznych. Na poziomie Unii Europejskiej ten
problem wydawał się na pierwszy rzut oka rozstrzygnięty (zob. punkt 22 preambuły), ale
dalsza lektura dyrektywy 2003/98/WE pokazuje, że nie obejmuje swym zakresem
dokumentów objętych prawami własności intelektualnej "osób trzecich". Warto zwrócić
uwagę, że mowa tu o osobach trzecich, a nie "jakichkolwiek osobach" posiadających prawa
własności intelektualnej. Dyrektywa w punkcie 24 preambuły pozostawiła jednak państwom
członkowskim pewną (i dość szeroką) furtkę do wprowadzenia swobodnych warunków
eksploatacji baz danych lub utworów należących do sektora publicznego19, jednakże polski
16
Zob. http://mapa.kzgw.gov.pl/ , podaję według stanu na dzień 1 października 2012.
Zob. uzasadnienie Wyroku WSA w Warszawie z dnia 17 lipca 2007 (sygn. II SAB/Wa 58/07), opubl. w
CBOS (orzeczenia.nsa.gov.pl).
18
Tamże.
19
"Niniejsza dyrektywa nie stanowi uszczerbku dla dyrektywy 2001/29/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z
dnia 22 maja 2001 r. w sprawie harmonizacji niektórych aspektów praw autorskich i pokrewnych w
społeczeństwie informacyjnym i dyrektywy 96/9/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 marca 1996 r.
w sprawie ochrony prawnej baz danych. Wyszczególnia ona warunki, na których organy sektora publicznego
mogą wykonywać swoje prawa własności intelektualnej na wewnętrznym rynku informacji, gdy zezwalają na
ponowne wykorzystywanie".
17
10
ustawodawca odrzucił taką możliwość w art. 23b ust. 3 u.d.i.p.20 Sama dyrektywa pozostaje w
tej kwestii niejasna, co skłania mnie do wniosku, że rozbieżne, skrajnie odmienne
oczekiwania państw członkowskich ubrano w mętny kompromis dający dziś pole do różnych
wariantów interpretacyjnych21. Odnoszę jednak wrażenie, że część adresatów tej regulacji
zdawała sobie sprawę z prawdopodobnego zwycięstwa koncepcji zakazu wykorzystania praw
własności intelektualnej podmiotu publicznego jako przesłanki odmowy do ponownego
wykorzystywania. W przeciwnym razie czemu miałyby służyć niespełnione postulaty Francji,
Hiszpanii i Niemiec z 2002 r., aby prawa własności intelektualnej były przesłanką negatywną
wykorzystywania wszystkich dokumentów, niezależnie od statusu ich posiadacza lub
wytwórcy? Na marginesie warto zatem dodać, że obawy niektórych państw członkowskich
przed ograniczeniem ich praw własności intelektualnej okazały się nadmierne. W
uzasadnieniu wyroku Trybunału Sprawiedliwości z dnia 12 lipca 2012 roku w sprawie C138/11 Compass-Datenbank Gmbh przeciwko Republice Austrii opowiedziano się dość
wyraźnie za pozostawieniem kwestii eksploatacji własności intelektualnej organów sektora
publicznego w gestii politycznych rozstrzygnięć krajowych legislatur22.
Powołany polski przykład powściągliwego traktowania cyfrowych baz danych jako
„informacji publicznych” wynikał z osiągnięcia punktu, w którym wnioskodawca domagał się
pewnego produktu końcowego. Można jednak przypuszczać, że wnioskodawcy oczekiwali
replikowania programów komputerowych lub całych baz danych nie tylko ze względu na
informacje w nich przetwarzane, ale przede wszystkim ze względu na tzw. metadane, przy
założeniu, że zostały one utrwalone w postaci elektronicznej. To z kolei znakomicie ułatwia
automatyczne przetwarzanie pod kątem co raz to nowych zastosowań. Należy jednak
podkreślić, że z punktu widzenia prawa UE ponowne wykorzystywanie nie daje gwarancji
swobodnego dysponowania produktem końcowym (np. programem komputerowym, usługą),
lecz co do zasady tzw. surowymi danymi, informacjami użytymi do jego powstania23. To czy
polski prawodawca wychodzi poza ten standard jest odrębną kwestią. Warto więc dodać, że
do chwili transpozycji dyrektywy 2003/98/WE nowelą z 2011 r. nie było reguł postępowania
20
Czas pokaże, czy tak radykalne rozwiązanie pozostaje w zgodzie z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP.
Zob. E. Dercley, Does the directive on the re-use of public sector information affect the state’s database sui
generis
right?,
s.
34
artykuł
dostępny
pod
adresem
http://works.bepress.com/cgi/viewcontent.cgi?article=1001&context=estelle_derclaye
22
Zob. punkt 47-51 uzsadnienia wyroku C-138/11
23
Zob. stronę 7 uzasadnienia Komisji Wspólnot Europejskich z dnia 5 czerwca 2002 r., Propozycja dyrektywy
Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie ponownego wykorzystywania i gospodarczej eksploatacji
dokumentów sektora publicznego COM (2002) 207 final, dostępny na stronie http://eur-lex.europa.eu, podaję
wg. stanu na 1.10.2012
21
11
z utworami lub bazami danych, którymi dysponowały podmioty władzy publicznej. Obecnie
art. 23b ust. 3 u.d.i.p. przewiduje, że podmiot zobowiązany określa sposób korzystania z
informacji publicznych spełniających cechy utworu w rozumieniu ustawy z dnia 4 lutego
1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych24 lub stanowiących bazę danych w
rozumieniu ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o ochronie baz danych 25, zapewniający możliwość
dowolnego wykorzystywania utworu lub bazy danych, do celów komercyjnych i
niekomercyjnych, tworzenia i rozpowszechniania kopii utworu lub bazy danych, w całości lub
we fragmentach, oraz wprowadzania zmian i rozpowszechniania utworów zależnych.
Oczywiście otwartą kwestią pozostaje, ile takich „informacji publicznych” spełniających
cechy np. bazy danych lub utworu dostrzegą sądy administracyjne, skoro już wcześniej w
orzecznictwie zaznaczyła się skłonność do powściągliwej kwalifikacji baz lub utworów jako
podlegających udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Nowelizacja z 2011 r. nie uczyniła w tym
zakresie niczego, co moglibyśmy nazwać rewolucją w definiowaniu informacji publicznej lub
co najmniej wyklarowaniem najczęstszych wątpliwości, wręcz przeciwnie, opiera się na
zastanym stanie prawnym i rozbieżnej jurydycznej wykładni.
Wreszcie nie należy zapominać, że uznanie jakiejś informacji za publiczną nie
przesądza wcale o jej udostępnieniu. Ustawa o dostępie do informacji publicznej wskazuje
wyraźnie, że jej przepisy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne
zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.).
Takimi przepisami będą np. art. 42 ust. 4-5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne
i kartograficzne26 lub przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu
informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o
ocenach oddziaływania na środowisko27. Analogicznie przedstawia się sytuacja w przypadku
ponownego wykorzystywania informacji publicznych dostępnych w odrębnej procedurze.
Brzmienie artykułu 23a ust. 4 i 5 u.d.i.p. pozwala nam sobie wyobrazić sytuację, w której
odrębne przepisy tworzą własne, odrębne reguły dostępowe, ale milczą na temat ich
ponownego wykorzystywania. Zjawisko krzyżowania i uzupełniania się zakresów regulacji
nie jest zresztą zjawiskiem odosobnionym (co nie znaczy „pozytywnym”). Dyrektywa
INSPIRE (co dotyczy również ustawy o infrastrukturze przestrzennej) dość skromnie odnosi
się do problematyki ponownego wykorzystywania informacji przestrzennej (zob. art. 12 ust. 2
24
Tekst jednolity - Dz. U. z 2006 r. Nr 90, poz. 631, z późn. zm.
Dz.U. z 2001 r. Nr 128, poz. 1402 z późn. zm.
26
Tekst jednolity – Dz. U. z 2005r., Nr 240, poz. 2027 z późn. zm.)
27
Dz.U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.
25
12
ustawy o infrastrukturze informacji przestrzennej28). Warto jednak pamiętać o zasadniczych
celach dyrektywy INSPIRE. W punkcie 8 preambuły dyrektywy INSPIRE wyraźnie
podkreślono, że pozostaje ona bez uszczerbku dla dyrektywy 2003/98/WE Parlamentu
Europejskiego i Rady z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie ponownego wykorzystywania
informacji sektora publicznego (wdrożonej do polskiego porządku prawnego m.in. w
rozdziale 2a u.d.i.p.), „której cele uzupełniają cele niniejszej dyrektywy”.
Oznacza to, że problematyka dalszej eksploatacji informacji publicznych będzie objęta
prawnym reżimem ponownego wykorzystywani określonym w rozdziale 2a u.d.i.p. p.t.
„ponowne wykorzystywanie informacji publicznej” pod warunkiem, że:
1) udostępnienie informacji nie zostało uzależnione od wykazania interesu
indywidualnego (prawnego lub faktycznego) na podstawie odrębnych przepisów
(art. 23a ust. 4 lit. „a” u.d.i.p.),
2) udostępnienie informacji nie jest przekazywaniem informacji publicznych między
podmiotami wykonującymi zadania publiczne, w celu realizacji zadań określonych
prawem (art. 23a ust. 4 lit. „b” u.d.i.p.),
3) odrębna ustawa nie określa odmiennych zasady wykorzystywania informacji
publicznej29 gwarantujących zachowanie zasad ponownego wykorzystywania
wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej (zakaz dyskryminacji,
zakaz wyłączności, zasada kosztów marginalnych udostępnienia informacji, zasada
automatycznego przetwarzania informacji) (art. 23a ust. 5 u.d.i.p.).
Podsumowanie
W tym krótkim opracowaniu nie aspirowałem do kompleksowego omówienia
nowelizacji z 2011 r., natomiast ograniczyłem się do uwypuklenia problemu, który w mojej
skromnej ocenie przesądzi o sukcesie lub porażce dostępu do informacji publicznej celem
ponownego wykorzystywania. Przyjęta treść rozdziału 2a u.d.i.p. nie do końca oddaje unijną
istotę „ponownego wykorzystywania”, a brak korelacji z instytucjami i procedurami rozdziału
28
Art. 12 ust. 2 stanowi, że: „Dane dostępne za pośrednictwem usług, o których mowa w art. 9 ust. 1 pkt 2,
mogą mieć formę, która uniemożliwia wtórne ich wykorzystanie w celach zarobkowych”.
29
Por. art. 110 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Tekst jednolity – Dz. U. z 2012r., poz. 145 i 951).
13
1 i 2 u.d.i.p. nie wróży efektywnego wykonania prawa unijnego. Uważam, że tylko
przesunięcie akcentów na wykładnię funkcjonalną, historyczną pozwali na realizowanie
założeń dyrektywy i przestrzeganie nowej zasady konstrukcyjnej ustawy (art. 2a ust.2
u.d.i.p.).
Problematyka wdrażania prawa do ponownego wykorzystywania informacji
publicznych będzie z pewnością kształtowana przez orzecznictwo sądowoadministracyjne.
Jeżeli liczba spraw spornych trafiających do sądu na tym tle będzie niewielka, to pozostanę
daleki od upatrywania tego stanu rzeczy w optymalnej konstrukcji rozdziału 2a u.d.i.p.
Pomny dotychczasowych doświadczeń zalecałbym poszukiwanie przyczyń w skutecznym
prowadzeniu z wnioskodawcami tzw. „sporów na przedpolu” (tzn. negowaniem publicznego
charakteru informacji) lub kiepską jakością cyfrowych zasobów państwa. Przykład martwej
instytucji centralnego repozytorium wprowadzonej w 2011 r. (zob. art. 9a-9b u.d.i.p.), opartej
w dużej mierze na niedzisiejszej idei deprecjonowanego Biuletynu Informacji Publicznej (art.
8 ust. 1 u.d.i.p.), jest tego najlepszym dowodem. Zamiast rozważyć deficyt istniejącej
regulacji i rzeczywiste przeszkody w dostępie do informacji (np. nieprzestrzeganie
istniejącego prawa, słabe przygotowanie merytoryczne niedofinansowanego personelu
administracji publicznej, rosnący formalizm prawa administracyjnego, niejasna regulacja
kosztów dodatkowych udostępnienia informacji, płynne i wręcz niekonstytucyjne granice
„informacji przetworzonej”, osłabienie systemu sądowej ochrony prawa do informacji w 2011
r.) Rada Ministrów i ustawodawca dochowali tradycyjnej wiary w siłę sprawczą nowego
prawa. Tymczasem wartość dodana jakiejkolwiek regulacji prawnej nie wyczerpuje się w
uzupełnieniu systemu o nową normę prawną, lecz wymaga również konsekwentnego
egzekwowania. Polska transpozycja dyrektywy 2003/98/WE ma wszelkie szanse stać się
niechlubnym dowodem tej tezy.
14