docTrzeci raport kohezyjny Komisji Europejskiej
download 
Reklamacja Transkrypt
Trzeci raport kohezyjny Komisji Europejskiej
Analyses & Opinions Analizy i Opinie Nr 23 INSTYTUT SPRAW PUBLICZNYCH T H E I N S T I T U T E O F P U B L I C A F FA I R S Trzeci raport kohezyjny Komisji Europejskiej - wnioski dla Polski Tomasz Grzegorz Grosse, Jan Olbrycht 2 Trzeci raport kohezyjny Komisji Europejskiej - wnioski dla Polski Trzeci raport kohezyjny Komisji Europejskiej wnioski dla Polski Tomasz Grzegorz Grosse, Jan Olbrycht • Na podstawie ostatniego raportu Komisji Europejskiej o gospodarczej i społecznej spójności UE spodziewać się można podziału polityki spójności UE (na lata 2007-2013) na dwa podstawowe nurty. Pierwszy będzie skierowany przede wszystkim na pomoc dla regionów najsłabiej rozwijających się gospodarczo w celu osiągnięcia większej spójności na obszarze UE, skierowany w ogromnym stopniu na tradycyjne inwestycje publiczne i scentralizowany na poziomie narodowym. Drugi nurt będzie natomiast w coraz większym stopniu nakierowany na realizację celów strategii lizbońskiej, dużo bardziej uproszczony proceduralnie i zarządzany regionalnie. Beneficjentami tej polityki będą regiony „starych” krajów członkowskich. Zaproponowany podział polityk rozwojowych jest niekorzystny dla Polski i może doprowadzić do utrwalenia zróżnicowań gospodarczych i strukturalnych między europejskim centrum a peryferiami. • Polska dyplomacja powinna opowiedzieć się za utrzymaniem w jak największym stopniu priorytetów lizbońskich w nowej polityce spójności UE. Rząd powinien też dążyć do zmodyfikowania propozycji Komisji poprzez wprowadzenie możliwości korzystania przez kraje naszego regionu z celu 2 polityki spójności, a więc finansowania rozwoju nowoczesnej gospodarki. W swym stanowisku powinien także zaproponować uproszczenie oraz regionalizację zarządzania pomocą strukturalną w ramach celu 1. Tak jak dotychczas należy sprzeciwiać się postulatom renacjonalizacji europejskiej polityki spójności. • Rząd polski planując wykorzystanie środków UE w ramach Narodowego Planu Rozwoju 20072013 nie powinien koncentrować się wyłącznie na priorytetach związanych z rozwijaniem infrastruktury podstawowej i przeciwdziałania bezrobociu. Równie konsekwentnie należy budować zdolności absorpcyjne polskiej administracji związane z budowaniem gospodarki opartej na wiedzy. Pod koniec lutego Komisja Europejska przedstawiła trzeci raport o gospodarczej i społecznej spójności w Unii Europejskiej. Dokument ten stanowi istotny etap w debacie na temat przyszłości europejskiej polityki spójności w latach 2007-2013. W raporcie analizowane są Instytut Spraw Publicznych dwa najważniejsze wyzwania jakie stają zdaniem Komisji przed poszerzoną Unią Europejską: wyrównywanie dysproporcji rozwojowych w rozszerzonej Unii oraz wzmocnienie priorytetów strategii lizbońskiej – wspieranie nowoczesnej i konkurencyjnej gospodarki europejskiej. Analizy i Opinie, 23 3 Trzeci raport kohezyjny Komisji Europejskiej - wnioski dla Polski Więcej dla starych krajów członkowskich S kala środków przyznana nowo wstępującym do Unii krajom nasuwa pewne wątpliwości. W początkowym okresie proporcje pomocy finansowej dla „starych” i „nowych” krajów członkowskich będą wynosiły 60% do 40%. Dopiero w roku 2011 proporcje się wyrównają. Przewaga finansowania dla dotychczasowych krajów członkowskich wynika m.in. z uwzględnienia tzw. efektu statystycznego związanego z poszerzeniem UE, czyli 12procentowego spadku średniej dochodu w UE. Komisja zdecydowała się zachować pomoc dla 18 „starych” regionów, które w wyniku poszerzenia przekroczą poziom 75% średniej PKB w UE, a bez poszerzenia pozostawałyby poniżej tej granicy. Pomocą finansową będą też objęte regiony dotychczas korzystające z pomocy strukturalnej, które jednak w wyniku rozwoju ekonomicznego przestają kwalifikować się do takiej pomocy. W obu przypadkach decydujące znaczenie dla przyznania wsparcia finansowego miały względy polityczne, chęć znalezienia sojuszników dla propozycji Komisji wśród dotychczasowych krajów członkowskich. Ustawiono górny pułap wsparcia UE w wysokości 4% PKB danego kraju. Można zastanawiać się nad celowością tego ograniczenia. W przypadku Polski odpowiednikiem 4% PKB w przyszłym okresie budżetowym byłaby dotacja roczna z budżetu UE w wysokości od 8 do 9 mld euro. Konieczność współfinansowania projektów unijnych, a także słabość administracji publicznej utrudniają wykorzystanie tak dużych kwot wsparcia. Trudno jest więc domagać się ich zwiększenia. Konkurencyjna i innowacyjna gospodarka – priorytet ze znakiem zapytania I nnym wyzwaniem przedstawionym przez Komisję jest wzmocnienie priorytetów strategii lizbońskiej nakierowanej na budowanie nowoczesnej i konkurencyjnej gospodarki w Europie. Wielokrotnie w raporcie powtarzane są deklaracje o konieczności rozwijania przewag konkurencyjnych i zdolności innowacyjnych w gospodarkach regionalnych, zwłaszcza tych słabiej rozwijających się. Bliższa analiza propozycji Komisji nasuwa jednak wątpliwości co do rzeczywistych Analizy i Opinie, 23 możliwości zwrotu nowej polityki spójności w kierunku nowoczesnej gospodarki. Na podstawie trzeciego raportu kohezyjnego można sądzić, że priorytetowe znaczenie będzie miała w dalszym ciągu pomoc dla regionów Celu 1, najsłabiej rozwijających się pod względem gospodarczym i społecznym, których dochód na jednego mieszkańca jest niższy aniżeli 75% średniej unijnej. Blisko 80% środków przyznanych na nową politykę spójności w latach 2007-2013 Instytut Spraw Publicznych 4 Trzeci raport kohezyjny Komisji Europejskiej - wnioski dla Polski będzie skierowanych właśnie na realizację tego celu. Dominujące znaczenie będą miały więc rozwój infrastruktury transportowej, ochrona środowiska, a także działania aktywujące rynek pracy. Wprawdzie również w regionach celu 1 możliwe będzie prowadzenie działań rozwijających konkurencyjność oraz innowacyjność gospodarki, dotychczasowa praktyka wyraźnie jednak wskazuje na marginalizowanie znaczenia finansowego tych priorytetów. Zarówno środki publiczne na współfinansowanie projektów, jak również struktury administracyjne i umiejętności urzędników są przede wszystkim kształtowane z uwagi na realizowanie celów infrastrukturalnych. Propozycje Komisji Europejskiej zapowiadają również wprowadzenie nowego celu 2 polityki spójności. W dużo większym stopniu będzie on zorientowany na realizację celów strategii lizbońskiej, w tym wspieranie konkurencyjności gospodarczej regionów. Skuteczność tego instrumentu podważają jednak stosunkowo niewielkie środki przyznane na jego realizację, tj. około 18 proc. funduszy przeznaczonych na całą politykę spójności. Dodatkowo działania celu 2 zostaną rozproszone także na inne priorytety. Chodzi przede wszystkim o realizację zapisów strategii goeteborskiej skierowanej na wspieranie tzw. zrównoważonego rozwoju, a więc łączenie rozwoju z ochroną przyrody i budową infrastruktury ekologicznej. Ponadto, w ramach omawianego celu będą realizowane zadania dotyczące Europejskiej Strategii Zatrudnienia, w tym aktywizacji rynku pracy, pomocy w znalezieniu pracy dla inwalidów, mniejszości etnicznych i imigrantów, zapewnienie równego statusu zatrudnienia kobiet itd. Około 10% środków celu 2 (i nowego celu 1) będzie przeznaczone na realizowanie działań dotychczasowej inicjatywy wspólnotowej URBAN. Dwa modele rozwoju – centrum i peryferie W prowadzenie zróżnicowania priorytetów między celem 1 i celem 2 odpowiada filozofii kolejnych eta- efektem statystycznym. Natomiast wsparcie zorientowane na rozwijanie przedsiębiorczości i innowacji technologicznych uzyskują regiony na wyższym po- pów rozwojowych, która dla różnych etapów rozwoju wyodrębnia osobne instrumenty. W myśl tej koncepcji regiony i kraje o najsłabszym poziomie dochodu powinny przede wszystkim skupić się na rozbudowie infrastruktury podstawowej i działaniach aktywizujących rynek pracy. Takie jest ukierunkowanie celu 1, do którego zaliczają się zarówno wszystkie nowe kraje członkowskie, stare kraje kohezyjne (m.in. Grecja i Portugalia), a także regiony objęte ziomie rozwoju, korzystające z celu 2. Wśród nich, poza nielicznymi wyjątkami (Praga i Bratysława), nie ma obszarów z nowych krajów członkowskich. Z instrumentu tego korzystają również regiony „wychodzące” z polityki spójności, a więc uzyskujące poziom dochodu powyżej progu korzystania z pomocy strukturalnej (m.in. regiony irlandzkie). Instytut Spraw Publicznych Zaproponowany podział polityk rozwojowych może doprowadzić do utrwalenia zróżnicowań Analizy i Opinie, 23 5 Trzeci raport kohezyjny Komisji Europejskiej - wnioski dla Polski gospodarczych i strukturalnych między europejskim centrum a peryferiami. Tradycyjne instrumenty inwestycyjne przeznaczone dla krajów kohezyjnych zwiększają poziom nasycenia infrastrukturą transportową i ekologiczną, w tym również pozwalają na szybsze dostosowanie do unijnych przepisów ochrony środowiska. Podnoszą również ogólny poziom cywilizacyjny życia obywateli. Jest to istotne z punktu widzenia politycznego, w tym dla poprawy wizerunku Unii Europejskiej w oczach wyborców. Sprzyjają procesowi konwergencji, a więc powolnemu „doganianiu” czołówki europejskiej przez regiony najuboższe. Jednocześnie kraje kohezyjne wyraźnie zaniedbują rozwój nowoczesnej gospodarki, przez co uzależniają się w coraz większym stopniu od importu technologicznego i kapitałowego. W dłuższej perspektywie czasu tworzy to system gospodarki zależnej od europejskiego centrum. Tym bardziej, że najbardziej konkurencyjna gospodarka wykazuje naturalne tendencje do silnej koncentracji przestrzennej nielicznych ośrodkach wzrostu. Wydzielenie Funduszu Wzrostu poza politykę spójności dodatkowo sprzyja pogłębieniu takich procesów. Decentralizacja tylko dla „starej” Unii K omisja Europejska deklarując decentralizację polityki spójności ma na myśli przekazanie części kompetencji z poziomu unijnego na poziom krajowy. Wszelkie decyzje dotyczące budowania partnerstwa z władzami regionalnymi i lokalnymi pozostaną w gestii rządów krajów członkowskich i to one będą decydować o ich miejscu w programowaniu i wdrażaniu funduszy strukturalnych. Służyć przypadku celu 1 będziemy mieli do czynienia z programowaniem dotyczącym regionów ale realizowanym na szczeblach rządowych. temu będą mogły zaproponowane w raporcie tzw. porozumienia trójstronne zawierane przez rządy centralne z partnerami samorządowymi (regionalnymi i lokalnymi). Taki instrument w oczywisty sposób wzmacnia pozycję rządów centralnych w całym systemie organizacyjnym, pozwalając „wygrywać” sprzeczności interesów między poszczególnymi typami samorządów terytorialnych. Można przewidywać, że w wprowadza jednak proporcję podziału środków finansowych na programy regionalne w stosunku do sektorowych (narodowych) w stosunku 50% - 50%. Komisja podkreśla także konieczność opierania się przy przygotowywaniu wspomnianych programów regionalnych na strategiach rozwoju regionalnego, które powinny łączyć politykę rozwoju zaproponowaną dla całego regionu z działaniami finansowanymi z funduszy unijnych Analizy i Opinie, 23 Również w przypadku celu 2 mówi się wręcz o programowaniu przy użyciu programów narodowych, bądź regionalnych, podczas gdy w okresie budżetowym 2000-2006 programowanie regionalne było preferowane przez Komisję. Dla obszarów celu 2 Komisja Europejska Instytut Spraw Publicznych 6 Trzeci raport kohezyjny Komisji Europejskiej - wnioski dla Polski dla najsłabszych jego obszarów. Przygotowanie programów regionalnych powinno odbywać się w porozumieniu władz regionalnych i Komisji Europejskiej. Zarządzanie i finansowanie tych programów ma leżeć w kompetencjach władz regionalnych. Uzasadnieniem dla opisywanej regionalizacji zarządzania jest przekonanie wyrażone w omawianym raporcie o efektywności budowania konkurencyjności regionalnej i zwiększania zatrudnienia właśnie w oparciu o zdecentralizowany sposób zarządzania. W przeciwieństwie do tych propozycji polityka spójności realizowana w naszej części Europy będzie w dużo większym stopniu scentralizowana, a także kontrolowana przez Komisję Europejską. Jednym z przykładów tej zwiększonej kontroli jest badanie (jedynie w ramach obszarów celu 1) przestrzegania zasady dodatkowości środków unijnych, a więc tego, czy stanowią one jedynie uzupełnienie a nie zastępują publicznych środków krajowych. Faktycznie więc uproszczony i bardziej elastyczny sposób zarządzania pomocą strukturalną jest wprowadzany raczej dla obszarów objętych celem 2 oraz celem 3, aniżeli w przypadku pomocy skierowanej dla nowych krajów członkowskich. Utrzymana zasada N+2 W dalszym ciągu obowiązywać ma zasada wydatkowania środków unijnych N+2, oznaczająca, że środki finansowe przeznaczone na dany rok muszą być zrealizowane w ciągu kolejnych dwóch lat. Wywołuje ona duże kontrowersje u beneficjentów pomocy unijnej. Zdaniem Komisji sprzyja jednak dyscyplinie budżetowej i sprawniejszemu wykorzystywaniu pomocy. Jednocześnie raport wyraźnie wskazuje, iż reguła N+2 wpływa na skupienie uwagi podmiotów zaangażowanych w programach unijnych na kwestiach finansowych i maksymalnie sprawnym wydatkowaniu funduszy UE. Z tego względu mniejszą wagę przywiązują one do zagadnień strategicznych związanych z jakością i możliwie najsensowniejszym uruchomieniem tych funduszy. Ponadto, w przypadku mniej doświadczonych administracji krajów przystępujących do Unii Instytut Spraw Publicznych prawdopodobne jest niewykorzystanie dużej części przyznanych funduszy w wymaganym trzyletnim okresie realizacyjnym. Być może właśnie dlatego Komisja Europejska zasygnalizowała w raporcie chęć przekazywania każdego roku na rzecz Funduszu Wzrostu kwoty około 1 mld euro z puli niewykorzystanych funduszy strukturalnych. Analizy i Opinie, 23 7 Trzeci raport kohezyjny Komisji Europejskiej - wnioski dla Polski Wyłączenie z polityki spójności funduszy na rozwój obszarów wiejskich N iepokojąca jest propozycja wyłączenia z polityki spójności funduszy przeznaczonych na rozwój obszarów wiejskich i restrukturyzację rybołówstwa. Osłabia to polityczne znaczenie nowej polityki spójności jednocześnie wzmacniając lobby rolnicze w Unii Europejskiej. Propozycja ta zmniejsza prawdopodobieństwo pro-rozwojowego wykorzystania wspomnianych funduszy. Polityka rozwoju obszarów wiejskich powinna być raczej ściślej integrowana z polityką rozwoju regionalnego w celu maksymalizowania efektów mnożnikowych i skutecznego rozwoju tych obszarów. Jednym z podstawowych problemów strukturalnych w Polsce są właśnie trudności polskiej wsi i rolnictwa. Wydzielenie funduszy przeznaczonych na rozwój obszarów wiejskich poza politykę regionalną (zamiast ich ściślejszego połączenia) nie przyspieszy zmian strukturalnych w naszym kraju. Wyzwania dla Polski N ależy spodziewać się, że większość propozycji Komisji Europejskiej wyrażonych w trzecim raporcie kohezyjnym zostanie przyjęta przez kraje członkowskie. Warto jednak, by rząd polski zaprezentował własne stanowisko. Propozycje Komisji powinny bowiem zostać zmodyfikowane zwłaszcza w zakresie wprowadzenia możliwości korzystania przez kraje naszego regionu z celu 2 polityki spójności. Należałoby też zaproponować uproszczenie oraz regionalizację zarządzania częścią pomocy strukturalnej w ramach celu 1. rozwijaniem infrastruktury podstawowej i przeciwdziałaniem bezrobociu. Wprawdzie ograniczone, ale istnieją przecież możliwości wykorzystania funduszy strukturalnych w ramach celu 1 na wspieranie rozwoju nowoczesnej gospodarki. Należałoby wykorzystać tę szansę i już teraz budować odpowiednie struktury administracyjne i kompetencje urzędnicze w tym kierunku. Ważna będzie również reforma finansów publicznych, m.in. poprzez wyodrębnienie w budżecie państwa środków na współfinansowanie projektów unijnych. Istotne znaczenie będzie miało przyjęcie przez polski rząd strategii wykorzystania środków unijnych w ramach Narodowego Planu Rozwoju na lata 2007-2013. Krótkowzroczne byłoby zamykanie się wyłącznie na priorytetach związanych z Biorąc pod uwagę tendencję do centralizowania zarządzania w ramach celu 1 można spodziewać się zwiększonych trudności przy próbie powołania w Polsce szesnastu regionalnych programów operacyjnych w kolejnym okresie budżetowym Analizy i Opinie, 23 Instytut Spraw Publicznych 8 Trzeci raport kohezyjny Komisji Europejskiej - wnioski dla Polski UE. Sama Komisja Europejska w omawianym raporcie przyznaje jednak, że bardziej efektywnym sposobem budowania konkurencyjności regionalnej i zwiększania zatrudnienia jest regionalizacja zarządzania. Wydaje się, że należałoby w związku z tym podjąć próbę reorganizacji systemu administracyjnego w kierunku wzmocnienia władz regionalnych i wyposażenie ich w instrumenty prawne, finansowe i organizacyjne. Przed Polską ważne decyzje dotyczące klasyfikacji NUTS W okresie 2000-2006 podstawowym poziomem programowania i wdrażania funduszy strukturalnych dla celu 1 są obszary definiowane w systemie statystyki regionalnej jako jednostki NUTS 2. Polska określiła jako jednostki tego typu szesnaście województw, deklarując tym samym nie tylko sposób zbierania i obliczania danych statystycznych, ale również wskazując ten poziom jako właściwy do planowania i wykorzystywania funduszy strukturalnych. Zmiana rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady dokonana w 2003 wymaga od państw członkowskich (w tym również Polski) dostosowania jednostek terytorialnych dla celów statystycznych do wymogów określonych w rozporządzeniu. Obniżenie górnych pułapów klasyfikacji regionalnej powoduje, że obszar całego kraju przestaje być jednostką typu NUTS 1 i powstaje konieczność podziału Polski na nowe, mniejsze jednostki tego typu. Już dziś mówi się o propozycji 6 makroregionów statystycznych typu NUTS 1. Ponieważ nomenklatura jednostek statystycznych służy nie tylko celom statystycznym, ale również procesowi planowania polityki spójności, dlatego należy podchodzić do nowych propozycji podziału ze szczególną uwagą. Mogłoby się bowiem Instytut Spraw Publicznych okazać, że proponowane makroregiony będą służyły nie tylko celom statystycznym ale stanowić będą podstawę do prowadzenia polityki regionalnej w skali ponadwojewodzkiej. W rezultacie nie tylko nie wzmocni to sprawności administracji samorządowej, lecz będzie prowadziło do tworzenia nowej rządowej administracji makroregionalnej. Przedstawiony przez Komisje Europejską trzeci raport kohezyjny nie pozostawia wątpliwości, że w tej i jej podobnych sprawach całkowita odpowiedzialność spada na polskie władze i to one będą w pełni odpowiedzialne za takie zaprojektowanie systemu programowania i wdrażania, aby okazał się on skuteczny w realizacji celów zarysowanych na lata 2007 -2013. Analizy i Opinie, 23 DR TOMASZ G. GROSSE i DR JAN OLBRYCHT są ekspertami Instytutu Spraw Publicznych. Zajmują się problematyką rozwoju regionalnego w Polsce i w Unii Europejskiej oraz absorpcją funduszy UE w Polsce. Analizy i Opinie Nr 23, kwiecień 2004 Redaktor: Mateusz Fałkowski Projekt graficzny: Andrzej Jasiocha e-mail: [email protected] Instytut Spraw Publicznych Adres: ul.Szpitalna 5 lok. 22 00-031 Warszawa, Polska e-mail: [email protected] www.isp.org.pl
