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Transkrypt

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Osservatorio Internazionale
Barack Obama due anni dopo
di Alessandro Colombo
Europe and Conflict Resolution in the Mediterranean:
The Impact of “Hybrid Wars”
di Marco Pinfari
Documentazione
ISSN 1125-9663
ISBN 978-88-238-6118-3
9 788823 861183
L’Europa e il suo posto nel mondo
Who Rules Europe?
di Pierre Hassner
Le relazioni speciali dei paesi europei
di Marco Clementi
Towards a Post-American Europe?
di Ulrike Guérot
Diplomatia: Dal sogno europeo all’Europa per necessità
di Rocco Cangelosi
Europa potenza globale? Un ridimensionamento delle ambizioni europee
nei rapporti tra Nord e Sud del mondo
di Lorenzo Fioramonti
La Polonia tra Europa e Russia
di Stefan Bielański
ISPI n. 13 2010 Quaderni di Relazioni Internazionali
Dossier - L’Europa e il suo posto nel mondo
ISPI
Quaderni di Relazioni Internazionali
Semestrale dell’Istituto per gli Studi di Politica Internazionale
n. 13 – Novembre 2010
L’Europa
e il suo posto
nel mondo
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1
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Editoriale
di Boris Biancheri
3
dossier L’Europa e il suo posto nel mondo
4
Who Rules Europe?
Pierre Hassner
17
Marco Clementi
30
Ulrike Guérot
42
Rocco Cangelosi
22
Europa potenza globale? Un ridimensionamento delle ambizioni
europee nei rapporti tra Nord e Sud del mondo
Lorenzo Fioramonti
57
Stefan Bielanski
68
osservatorio internazionale
69
Alessandro Colombo
82
Marco Pinfari
94
documentazione
a cura di Matteo Villa
ISPI
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Editoriale
di Boris Biancheri
Oggi sia nel dibattito politico sia nell’ambito della riflessione scientifica quando si parla
di Europa in genere ci si riferisce all’Unione europea (Ue) tanto che i due termini
vengono sempre più spesso utilizzati come sinonimi. Inevitabilmente le due realtà,
sebbene non coincidano, tendono a sovrapporsi sia perché la maggioranza dei paesi
europei sono membri dell‘Ue, mentre i rimanenti gravitano intorno a essa attraverso
negoziati di adesione o speciali accordi politico-economici, sia perché il territorio
dell’Ue si è progressivamente esteso su quasi tutto il continente europeo. La nostra
intenzione è quella di fare un numero dei Quaderni di Relazioni Internazionali dedicato
all’Europa come contesto geopolitico continentale nel suo complesso, ma la maggior
parte dei contributi, inevitabilmente, non può che affrontare anche il tema dell’Ue.
Questa attenzione alla dimensione comunitaria dell’Europa mostra quanto sia ormai
scontato pensare all’Ue come al soggetto politico e istituzionale che rappresenta, fino a
identificarsi con, il continente europeo. In altri termini, malgrado le attuali difficoltà nel
processo di integrazione, quando si pensa all’Europa – nella sua dimensione geopolitica –
il riferimento non è ai singoli paesi ma all’Ue nel suo complesso. Benché le scelte nazionali
dei principali paesi europei e il loro peso economico rimangano le fonti essenziali e
determinanti delle politiche europee, nel suo insieme l’Europa non è più riducibile alla
somma dei suoi paesi. Da qui la difficoltà, se non l’impossibilità, di pensare all’Europa al di
fuori dell’impalcatura istituzionale dell’Ue.
Attualmente non solo il processo di integrazione europea è in difficoltà, ma anche
l’intero continente europeo sta attraversando una fase particolarmente delicata sia sul piano
economico sia su quello politico. Se è senz’altro azzardato dire che il progetto europeo sia
finito, non si possono nascondere le divergenze di vedute e interessi dei suoi stati membri
nonché la mancanza di leadership e di una chiara visione sul futuro. Proprio l’assenza di
leadership è una delle questioni più critiche. Se siamo ben lontani da un “governo” di
Bruxelles, come paventato in passato dagli antieuropeisti, non si intravede neanche una
leadership forte e ampiamente riconosciuta. Francia e Germania, i due paesi che
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tradizionalmente hanno svolto un tale ruolo, in tandem o in competizione, per ragioni
diverse non sono più in grado di agire da propulsore del processo di integrazione o più in
generale da guida del continente europeo. L’Europa sembra oggi guidata da un insieme di
stati poco coordinati fra loro, da opinioni pubbliche divergenti o frammentate e da
istituzioni deboli.
In questo contesto l’Europa stenta a trovare quella assertività di cui avrebbe bisogno
per poter agire come attore globale sulla scena internazionale e, più degli Stati Uniti, sembra
risentire della crescita a livello globale di paesi emergenti, quali Cina, India e Brasile.
Ciò si avverte particolarmente in campo economico dove sono emersi i limiti del ruolo
dell’Ue come “potenza civile globale” e sono più evidenti le divergenze con i paesi emergenti
soprattutto in materia di commercio internazionale e negoziati sul clima.
Inoltre, i profondi cambiamenti degli ultimi due decenni e le nuove sfide emerse
nel sistema internazionale hanno inevitabilmente avuto delle ricadute sulle relazioni
transatlantiche, le quali sono entrate in una fase di profonda – ma allo stesso tempo
incerta – ridefinizione. Nel mondo globalizzato post-bipolare è diventato infatti difficile
per la partnership transatlantica trovare un collante tanto solido quanto quello
rappresentato dalla minaccia sovietica negli anni della guerra fredda. Su diversi dossier
internazionali – dalle relazioni con la Russia all’intervento in Afghanistan – Europa
e Stati Uniti si trovano su posizioni divergenti e ciò si riflette sulla (in)capacità di definire
una comune agenda globale.
Resta da vedere come l’Europa saprà superare
questa fase di difficoltà tanto al suo interno quanto
nelle relazioni transatlantiche e trovare il suo posto nel mondo.
Seguendo le direttrici degli scambi commerciali intra ed extra europei
in cui la Germania occupa un posto centrale, un’ipotesi plausibile
sembra quella che vede in futuro l’Europa proiettata prevalentemente
verso est sullo spazio continentale,
connotandola di conseguenza
più come un attore regionale che globale.
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dossier
L’Europa
e il suo posto
nel mondo
dossier
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Pierre Hassner
Who Rules Europe?
PIERRE HASSNER
is Emeritus Research
Director of Centre
d’Etudes de Recherches
Internationales (CERI), Paris
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“Who rules Europe?” or “Who rules in Europe”? These two ways of asking the
question which is the subject of this article show the infinite ambiguities and
complexities contained in these few words.
The question “who rules?” by itself is already one of the most disputed
themes of political thought and practice. Innumerable intermediary arrangements exist and compete between the rule of law and the rule of one man by divine or traditional right, or simply by force, and between “government of the
people by the people, for the people” and the rule of one class or one élite. The
question is even more complicated when one considers a semi-federal institution like the European Union, which combines nation-states, inter-governmental institutions and supra-national ones, whose members are partly appointed
by governments and partly elected.
But Europe is not limited to the European Union. The regimes and policies
of the EU neighbours, and the geopolitical situation of the continent itself, the
constraints, threats and opportunities linked to its regional and global environment are also, inevitably, part of the subject.
There was a time when, supposedly, “Britannia ruled the waves” and Europe
ruled part of the world. During the Cold War, a divided Europe was, to different
degrees and in different manners, ruled by the two superpowers. Today, many
wonder if it is ruled by the uncontrolled fluctuations of financial markets, or
whether it is not becoming essentially inner-directed, leaving the rest of the
world to the competition between the United States and China and protecting
itself against the winds of economic, demographic and cultural change.
Among these various directions, I shall concentrate on the attempt, after
World War II, to build a new peaceful, democratic and united Europe, and on
the limits of its effort to eliminate not only the return of the wars and tyrannies
which dominated the first half of the century, but also the age-old struggle for
hegemony over the continent.
The goal of the European enterprise was, on the one hand, peace, and on the
other reconstruction and prosperity. The precondition at the state level was that
governments should be democratic and possess a market economy, and that
they should be more and more interdependent and cooperative. The desired
consequence for world affairs was a contribution to decreasing international
tensions.
Among the founding fathers, the trio of Christian-democratic statesmen –
(Adenauer, Schuman and De Gasperi) all originating from the borders of Central Europe – pursued the goal of a federation, along with Benelux, which to
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Who Rules Europe?
some extent would reproduce the Austro-Hungarian empire without the dynastic aspect. It implied an equality among member-states, big or small.
Jean Monnet’s idea was both geographically broader (to integrate the whole
of Europe) and politically more radical, in that it was deliberately counting on
institutions and economic forces to overcome or at least to tie down the tyrannical or warlike ambitions of governments. His motto was: «We do not associate states, we unite men». This was to be done by a combination of functionalism (more and more functions becoming shared, not necessarily through harmonious, linear progress, but through a succession of crises, each of which could
be solved only by a higher degree of unity – the famous “spill-over effect”) and
of federalism: the states were not abolished, but their freedom of action was to
be limited from above, by supra-national institutions, and from below, by decentralization and by inter-societal and inter-regional ties. By the same token,
their unequal wealth or demographic size could no longer be an instrument of
domination or an occasion for aggression.
A third component, which was not totally absent from the first two, was de
Gaulle’s goal of freeing Europe from the domination of the two superpowers
and restoring it to its earlier independence and role in the world. But this, for de
Gaulle, was to be achieved through an association of independent states, in
which France would play a central role and would enjoy a greater freedom of action than others, in particular Germany.
The philosophy of this third approach was clearly opposed to that of the first
two. Unexpectedly, however, after his return to power in 1958, de Gaulle accepted the European institutions he had fought while in opposition: the Coal and
Steel Community, the Common Market and Euratom. As Raymond Aron pointed
out, this paradoxical result reminds one of the Hegelian «cunning of history»: if
de Gaulle would not have signed the treaties, the weak French Fifth Republic
could not have applied them1.
In the early 60s, an important debate opposed two eminent political scientists, each of whom represented, in the United States, one of the two latter points
of view. In his The Uniting of Europe2, Ernst Haas developed Monnet’s point of
view. He predicted that, from spill-over to spill-over, European states would advance from «splitting the difference» among their respective interests to «upgrading the common interest». Stanley Hoffmann instead objected in a famous
article3 that Haas might be right for «low politics» (in particular «economics»),
but his thesis would not apply to «high politics» involving sovereignty and rank.
He criticized Haas’s «saint-simonism» and his neglect of politics. Haas responded
that nowadays politics was indeed reduced to a dialogue between technology,
bureaucracy and pressure groups which was precisely in conformity with the
Brussels scene.
R. ARON, Mémoires, Paris 1983, p. 276.
E. HAAS, The Uniting of Europe, Stanford 1958.
3
S. HOFFMANN, Obstinate or Obsolete? The Fate of the Nation-State in Post-war Western Europe, in
«Daedalus», 95, 1966, reproduced in The European Sisyphus, Essays on Europe, 1964-1994, Boulder 1995,
pp. 71-106.
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Obviously, Hoffman’s scepticism was right against Haas’s determinism. But,
as he would admit himself, today not only economics cannot be relegated to the
ambiguous domain of low politics, but it also has much to do with distinct and
conflicting interests, and with questions of rank and identity. The dialectics between politics and economics is at the centre of the question: who rules Europe?
Indeed the respective ambitions of
Today not only economics cannot be relegated
Germany and France, and their reto the ambiguous domain of low politics, but it also
spective conceptions of Europe, have
has much to do with distinct and conflicting interests,
much to do with a dialogue between
and with questions of rank and identity
economics and politics.
We shall briefly sketch the general situation as it appears today, and then focus more specifically on these two countries which, over the years, have claimed
or exerted a decisive influence on the government of Europe.
Does anyone rule Europe?
In Our Europe, a recent book edited by former French prime minister, Michel
Rocard, and by Nicole Gnesotto, Professor on Europe at the Conservatoire National des Arts et Métiers, two chapters address two different aspects of this
question.
The first chapter, by veteran European specialist Jean Quatremer, asks: «Are
we governed by Brussels?»4. The second chapter, by former French minister for
European Affairs Alain Lamassoure, asks «Can Europe function without a
leader?»5. Both give a negative answer.
The first indicates that «the federalist jump has not taken place». The authoritarian and invasive super-government of Brussels, denounced by the antiEuropeanists particularly at the time of the 2005 referendum has never existed.
Although some important sectors (e.g., the negotiations on international trade,
the monetary union) are under EU competence and many laws are promoted by
the European Commission (mostly at the initiative of the various governments,
usually not against their opposition and often regarding marginal areas), and a
very modest European budget (essentially limited to the Common Agricultural
Policy and to the structural assistance funds to several regions) cannot amount
to a proper government in the absence of budgetary, fiscal, social or military authority.
Of course, progress has been made towards majority rule, the possibility of
special “reinforced cooperations” between several particular states (limited, so
far, to the Schengen agreements on travel and, last but not least, the Euro) has
been put in place. Furthermore, the European Court of Justice – with the prior-
J. QUATREMER, Est-ce Bruxelles qui gouverne?, in M. ROCARD - N. GNESOTTO (eds.), Notre Europe,
Paris 2009, pp. 66-80.
5
A. LAMASSOURE, L’Europe peut-elle fonctionner sans leader?, in M. ROCARD - N. GNESOTTO (eds.),
Notre Europe, cit., pp. 224-235.
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ity of European laws over national ones –, the European Court of Human Rights
and the recent growth in the powers and authority of the European Parliament
can all be seen as important building blocks towards a European Federation.
But the absence or the failure, for the time being, of most attempts at common policies (on energy, on immigration, on fiscal and social coordination), the
modest (although non-negligible) progress of Europe’s defence policy and the
limitations of its nascent diplomatic policies are not encouraging for the
prospects of a real federation. The very reference to a “federation” had disappeared from the vocabulary of governments and even of the European bureaucracy until Jean-Claude Trichet, the President of the European Central Bank, recently dared to speak of «budgetary federalism» as a desirable prospect in view
of the current monetary crisis.
Should one, then, agree with Michael Stürmer about «economic overstretch
combined with political under-governance» placing «the whole European
Union in jeopardy?»6. Two reasons for hope can be invoked against this pessimism.
First, the effect of the crisis itself. As Samuel Johnson said, «When a man
knows he is to be hanged in a fortnight, it concentrates his mind wonderfully».
To some extent this argument seems justified, and in the short run it seems to
be confirmed by the union’s response to the crisis, in spite of Angela Merkel’s
initial procrastination of the aid to Greece or of Slovak resistance. But that does
not mean that the necessary jump to “budgetary federalism” will be made, given
the diversity of economic problems and levels among member states, and the
centrifugal tendencies produced by the crisis in their respective public opinions,
at least as important as the solidarity drive.
The second hope lies in the institutional progress represented by the ratification of the Lisbon Treaty in its new form. But even ahead of that, the most important institutional development is that the central and most original innovation of the Rome Treaty, the European Commission (which was supposed to
constitute if not the future federal executive, at least a central organ for initiating proposals and promoting the common interest), has been constantly downgraded by the governments in favour of the inter-governmental European
Council. In addition, the long awaited appointments of a more stable President
of the Council (alongside the six-month rotating Presidency of the member
states) and of a High Representative, both responsible towards each of the two
rival organisms, the Commission and the Council, seem more likely to create
complication and confusion than unity and authority, since, at any given time,
three Presidents (one for the Commission and two for the Council) will be competing.
This brings us to the question raised by the second article of the Rocard and
6
M. STÜRMER, Diversity wins out, in «The American Interest», July-August 2010.
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Guesotto’s book: «Can Europe function without a leader?», Alain Lamassoure
answers: «It had to. It was able to. It no longer can»7. He argues that a powerful
presidency is the decisive step towards a Europe where governance would be a
reality rather than a slogan and which would pull its weight in terms of security and political influence. Of course, he hastens to add, the President could not
be the author of the music nor the player, but he would fulfil the no-less-indispensable role (as demonstrated, one may add, by Fellini in “Prova d’Orchestra”)
of conductor. Lamassoure writing in 2009, «in an era where media are all-important and power is personalized in most European countries (in particular in
Latin countries)», concludes that «this is why the choice of a well-known and
dynamic personality will be essential»8.
As anyone knows, this was not the chosen path. One may very well defend
this choice, if one remembers that Jacques Delors, who was not favourable to
this new institutional post, considered that a President would be useful only as
a chairman of the board, or as a conciliator, rather than a chief or a symbol. But
it means that, as Stürmer puts it in the title of his article (Diversity wins out), Europe continues to be ruled by its different states. The remaining problem is
whether these states must rule unanimously, or by a majority, or by a de facto oligarchic rule of several greater powers.
A limited but real progress has been made in the direction of majority, which
is determined by a complicated system taking into account the size of the various countries. De jure and even more de facto, all European states are equal but
some are more equal than others. And this leads us to the second part of our article, i.e. to a comparison between the two countries which have been considered, by themselves or by others, as entitled to a special leading role within the
European Union or in its relations with the outside world.
France and Germany: cooperation and rivalry
In principle one of the main aims of the post-war European institutions was
to make the traditional bids for European hegemony impossible and to guarantee the smaller and middle states a genuine influence and, if need be, a veto power on the way to a European federation. Neither Adenauer, Schuman and De
Gasperi nor Jean Monnet or Altiero Spinelli thought of any national primacy.
But the very history of power
But the very history of power competition and of distrust
competition and of distrust which the
which the new Europe was supposed to overcome
new Europe was supposed to overinevitably played a role in the conscious or unconscious
come inevitably played a role in the
minds of political leaders and public opinions
conscious or unconscious minds of
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A. LAMASSOURE, L’Europe peut-elle fonctionner sans leader?, cit.
Ibidem, p. 235.
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political leaders and public opinions, and in their objective situations. Of the
three West European powers which had competed for power in the first half of
the century, Britain emerged as a victor (and for a brief period, one of the “superpowers”)9. In doing so, it abandoned its traditional policy to discourage the
unity of the continent, since one of the earlier and most eloquent appeals to European unity was Churchill’s Zürich speech in 194610. But Churchill made it very
clear that this appeal was addressed to continental Europe and that Britain, for
its part, was thinking in terms of three circles (Europe, the Commonwealth and
the English speaking peoples) and would always give priority to the latter, in
particular to the “special relationship” with the United States. This stance basically remained the same ever since, in spite of Britain’s entry into the Common
Market and then the European Union, and in spite of several prime ministers
(most sincerely and resolutely Edward Heath) wanting Britain to be present in
the heart of Europe. France, defeated and occupied in the first phase of World
War II, emerged weakened and dependent but, through a number of relatively
unexpected circumstances, as one of the victors, obtained a permanent seat in
the Security Council and an occupation zone in Germany. It was lead by the exceptional personality of General de Gaulle, and, later, went on to become a
member of the selected club of nuclear powers. Germany for its part was divided, its territory occupied by the victorious powers, and burdened by the crimes
of the Nazi regime and by its past hegemonic attempts. Italy did not raise the
same fears, or suspicions, nor experience the same feeling of catastrophe and
guilt but, like Germany, was in search of a new identity. Both Italy and Germany
found this identity in an identification with Europe, in stark contrast to their
previous imperial pretensions and adventures.
As usual, Germany was the centre both of the European problem and of its
solution. In the oft-quoted remark of Chancellor Kiesinger in 1967, «Germany
has always been too big to play no role in the balance of forces around it but too
weak to hold them in balance by itself», or, in another formulation, «too strong
or too weak for the peace of Europe». According to Henry Kissinger, it was «too
big for Europe, too small for the world»11.
French attempts at hegemony
During his first tenure (1944 to 1946) de Gaulle’s answer was the traditional
one of French policy: keep Germany small, either by amputation of the left bank
of the Rhine and of Saarland, or by division, or both. This policy came to nought
through the creation and the rearmament of the Bonn Federal Republic. So both
France, through the Schuman Plan and the creation of the European Coal and
W.T.R. FOX, The Superpowers: The United States, Britain and the Soviet Union-Their responsibility for
peace, New York 1944.
10
W. CHURCHILL, Speech at the University of Zurich, September 19, 1946.
11
Quoted by T. GARTON-ASH, In Europe’s Name. Germany and the Divided Continent, London 1993, pp.
87-384.
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Steel Community, and the Western powers (headed by the United States)
through the creation of NATO, chose the alternative solution: to create a balance
which would be both European and transatlantic, and within which Germany
would be strong and would play an essential role but not be left to its own devices. Adenauer understood that this was the only way in which Germany could
regain its legitimacy and its sovereignty. But he was also distrustful of the future
German generations and wanted European unity to become irreversible as soon
as possible in order to tie them up.
De Gaulle rallied to this logic after 1958, when he came back to power, and
accepted the Six-power-Europe. But this did not mean he had given up the aim
of French primacy.
In September 1958, his proposal of a world “directoire” of the Atlantic Alliance, in which France would lead Europe, showed his leadership ambitions. On
January 31, 1959, he declared to the French Defense Council: «France has two
games to play: one with the two other Western world powers, the other with the
small powers»12. And he clarified this thought to his confident Alain Peyrefitte
on August 27, 1962: «What is Europe good for? It should serve not to let ourselves be dominated either by the Americans or by the Russians. All six together, we should succeed in performing as well as the two superpowers. And if
France manages to be the first among the Six, which should be within our power, she will be able to manipulate this Archimedean lever. She will be able to carry the other five with her. Europe is the way for France to become again what she
stopped being after Waterloo: the first in the world»13.
Of course this does not mean that
«Europe is the way for France to become again what
de Gaulle wanted to replicate
she stopped being after Waterloo: the first in the world» Napoleon’s conquests and reconstitute his empire. He is, rather, part of a
French tradition which preceded and outlasted him, consisting in trying to be
the arbiter and universal intermediary and representative of Europe. According
to the British historian F.H. Hinsley, this was already the case for Louis XIV: «his
aim was neither the conquest of the continent nor direct and limited territorial
or economic gains for France but being recognized as the leader among European monarchs, and the sole arbiter of European arrangements»14.
De Gaulle’s successor, Georges Pompidou, certainly had less grandiose ambitions. Nevertheless, in an official speech on the centenary of the French political
science school, in 1972, he quoted a text by the royalist and nationalist leader
Charles Maurras who was predicting in 1910 the emergence of a world dominated by empires but claimed that this turmoil and this competition «would
precisely offer the favourable ground and the right domain where France could
manoeuvre easily and frankly, just by the fact that its size and its structure would
Quoted by G.-H. SOUTOU, L’alliance incertaine, Paris 1996.
Ibidem, p. 131.
14
F.H. HINSLEY, Power and the Pursuit of Peace, Cambridge 1963, pp. 169-172.
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quite happily bring her at an equal distance between the giant empires and the
multiple small nations anxious to keep their independence. The circumstances
are favourable to the interposition of a state of middle dimensions, endowed
with a robust and firm constitution like ours. We would be the most united state,
as well as the most autonomous, in Europe. Any abuse of imperial or colonial
policy would be forbidden by this favourable constitution which would open the
way to the most beautiful, most actively, most fruitful of influence policies, for
our king, being the absolute master of his army, his navy and his diplomacy,
would enjoy the independence necessary to watch for the inevitable excesses of
the vainglorious policy which the Germans, Russians, British and Americans can
no longer avoid»15.
After the rejection of his “directoire” proposal by all the allies, this manoeuvering led de Gaulle to a number of initiatives directed first at other West European countries, in particular the Federal Republic of Germany, then at Russia
and Eastern Europe.
This is the beginning of what J.W. Friend has called «cooperation and attempted French hegemony»16. During the Berlin crisis, de Gaulle and Adenauer
were on the same line resisting to Soviet pressure and to the temptations of
Macmillan and Eisenhower in the direction of a softer line. This was to continue
under Kennedy, with de Gaulle appearing as the most stalwart ally of the Federal Republic. At the same time, Adenauer was unenthusiastic about de Gaulle’s
progressive detachment from NATO and attacks against American hegemony.
De Gaulle’s attempt to institutionalize a European political and military cooperation (the Fouchet Plan) was accepted by Adenauer personally but failed because all the European states, including Germany, refused what appeared as a
choice for a French-led European security system as opposed to a US-led Atlantic one.
De Gaulle, then, concentrated on the bilateral Franco-German Treaty. As his
foreign minister Couve de Murville put it, he «decided to begin to do with two
countries what so much discussion had not made it possible to do with six»17.
This was the beginning of the era combining «Franco-German cooperation and
attempted French hegemony».
Adenauer shared the notion that Europe should be based above all on the
French-German leadership: unlike most other German and European statesmen, he was not enthusiastic about British entry. He told Willy Brandt: «Look,
what is Europe? First and foremost, France and us. And things are going well. If
the British make a third, there is no certainty that they’ll continue to do so»18.
On the other hand, he knew that the Franco-German joint hegemony was
not an equal one. He resented not having been told about the “directoire” proposal. He accepted that France would not share her newly acquired nuclear deC. MAURRAS, Kiel et Tanger, Paris 1921, quoted by G. POMPIDOU, Speech at the Ecole des Sciences Politiques, 8 décembre 1972.
16
J.W. FRIEND, The Linchpin: French-German Relations 1950-1990, CSIS - The Washington Papers, 1991.
17
Quoted by J.W. FRIEND, The Linchpin, cit., p. 30.
18
W. BRANDT, People and Politics. The years 1960-1975, Boston 1978, quoted by J.W. FRIEND, The Linchpin, cit., p. 39.
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terrent, and would oppose German accession to the nuclear club, but he resented French prime minister Michel Debré stating that France had no other chance
than dominating or being dominated and that countries without nuclear
weapons would be satellites19.
The German Parliament and Adenauer’s successors in government gave a
lesser priority to the agreement with France and a greater one to the agreement
with the United States and to Germany’s specific interests, in particular economic ones. They added to the text of the Franco-German Treaty a preamble
which reaffirmed the priority of the Atlantic dimension. De Gaulle, profoundly
disappointed, declared that the treaty had had just a brief morning of life, and
turned his imagination and his energy in another direction, that of the Soviet
Union and Eastern Europe.
De Gaulle’s “vast project”, then,
The German Parliament and Adenauer’s successors
was «Europe from the Atlantic to the
in government gave a lesser priority to the agreement
Urals». He became more and more
with France and a greater one to the agreement
hostile to European integration in the
with the United States and to Germany’s specific interests classical proto-federalist sense (hence
the policy of the “empty stool” in Brussels over agricultural policy), and grew increasingly detached from NATO, more and more hostile to Britain’s entry into
the Common Market and an increasingly vocal critic of American policies.
But Germany and Europe were still at the centre of his preoccupations. The
central idea of his plan seems to have been to encourage, through French emancipation from NATO, a parallel emancipation of Eastern Europe from the Soviet Union, who would relinquish direct control over its satellites and turn its attention to the Chinese threat, while remaining, along with France, one of the two
pillars of the European Security. France, while quantitatively inferior, would
profit from her superior skill and freedom of action, while the United States was
burdened by Vietnam, Germany by its division, Russia by its Asian problems.
The other European states would gain a greater independence from the superpowers, and Germany would gain its reunification, negotiated in the framework
of the Franco-Russian dialogue and accompanied by a reaffirmation of its territorial limits and of its non-nuclear status.
1968 put an end to this plan with the invasion of Czechoslovakia. De Gaulle
declared that, since the leaders of the Prague spring had not sought the help of
France, he did not care about their fate. His prime minister, Michel Debré, famously declared that the invasion was just a «road accident on the way to détente». He was right about détente in general, but wrong about its particular,
French-led, version. De Gaulle’s plan would have been realistic only if, on one
side, Europe had been strong and united and, on the other, Russia had no longer
been communist.
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Quoted by J.W. FRIEND, The Linchpin, cit., p. 38.
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More immediately, as this writer pointed out back in 1966-67, the day the
Russians would want to negotiate the future of Europe, it would be with the
powers from which they had something to fear and to which they had something to offer, i.e. the United States and Germany20. This is what became more
and more obvious after 1968, all the more so since, in that year, Germany proved
to be able to decide independently over economic matters by refusing to devaluate, and as the beginnings of Ostpolitik showed Germany’s potential as an active and flexible diplomatic actor as well. From then on the period when, in Tony
Judt’s formulation, «the EEC was a Franco-German condominium, in which
Bonn underwrote the community’s finances and Paris dictated its policies»21 had
lost most of its validity even though both countries would still sometimes find
it useful to pretend it was still alive.
Germany’s ambiguous rise
As we have seen, since World War II or at any rate during the Fifth Republic
France has almost always tried to play above its weight. Germany, on the contrary, tended for a long time to (and in a way still does) play below its weight, by
fear of frightening everybody, including its allies.
Adenauer wanted Europe to save Germany from itself. He started a tradition,
continued by chancellors Brandt and, even more, Schmidt and Kohl, of imposing European choices to a reluctant Bundesbank and a no less reluctant German
public in matters regarding its beloved Deutschmark. The slogan indefinitely repeated, in particular by foreign minister Genscher, was Thomas Mann’s dictum
«We don’t want a German Europe, but a European Germany». The purpose of
reassuring Europe while actually leading it was explained by Helmut Schmidt to
a domestic audience with remarkable frankness. He said Germany must «think
and lead» (denken und lenken) while letting France get the glory. In a confidential paper, he argued that «the Federal Republic had de facto become in the eyes
of the world the second economic power of the West. This un-wanted and dangerous rise to second power of the West in the consciousness of other governments – including especially the Soviet leadership – would arouse concerns, and
could have negative effects, especially for Berlin. There could be a revival of
memories not only of Auschwitz and Hitler, but also of Wilhelm II and Bismarck
– perhaps as much in the West as in the East». Therefore, he went on, it was
«necessary for us, so far as it is possible, to operate not nationally and independently but in the framework of the European Community and the Alliance.
The attempt to cover (abdecken) our action multilaterally will only partially succeed because we will necessarily and against our own will become a leadership fac-
20
21
P. HASSNER, Une France aux mains libres, in «Preuves», février 1968.
T. JUDT, Postwar. A History of Europe Since 1945, New York 2005.
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tor in both systems» (italics in original). Timothy Garton-Ash, who quotes this
text, comments: «One could write a small essay on the nuances of the word “abdecken” in this sentence. For multilateralism was to “cover” the growth of German power in many senses: to camouflage, but also to control, to manage, but
also to permit; to facilitate, but also to palliate»22.
Schmidt’s worries about his allies worries were not unjustified. In a speech in
1978, Giscard d’Estaing (whose friendship and collaboration with him were quite
genuine) declared: «It would not be good if one country in Europe could dominate. One can have no confederation in which one member dominates. It would
explode. There should be at least two countries in Europe with comparable influence. As I see it today, these are the Federal Republic and France. It would not
be good if there were only one. Ultimately, that would be inacceptable»23.
The Kohl-Mitterrand relationship was almost as close, but one witnessed
several times the same phenomena of emerging German power, French and
British worry and German reassurance. Kohl was a real believer in European integration in Adenauer’s tradition, but he took the initiative for German reunification, supported by the United States, without really informing Mitterrand,
who, while accepting the inevitability of the process, was hoping that Gorbachev
would slow it down. The Euro was the result of his pressure on Kohl for a spectacular reaffirmation of Germany’s commitment to the European Union. On
another occasion, with its recognition of Croatia in spite of the reticence of
France, Britain and the United States, Germany tried to show leadership in the
Balkans, but promptly retreated to a more modest role. In the first years after reunification, it was burdened with its great financial effort towards the “Neue
Länder” (i.e. the former GDR) as well as by the desire not to seem imperialistic
in lands which it had occupied during World War II.
It is only in the second half of 1990s, with Gerhard Schröder, that a real
emancipation and an active national German policy in various directions made
its appearance. Schröder was the first chancellor to openly speak of German national interests. His declaration that Germany would not in any case participate
in the Iraq war, even if the UN decided in its favour, went farther than the French
stance and contributed to his re-election, due in part to the former East German
voters, which were more anti-American, more pacifist, and less internationalist.
Beyond the Iraq war, Schröder adopted the slogan of a «German way» and
initiated a very active policy in the direction of Russia and China.
This mainly involved the economic dimension, but also the geopolitical one.
A trilateral dialogue between him, French President Chirac and Russian President
Putin was created. His choice in terms of energy policy was a purely national one,
in favour of an increased dependence on Russia through joining the North Stream
pipeline project, against the interests of Poland and Ukraine and outside the
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T. GARTON-ASH, In Europe’s Name, cit., p. 87.
La Documentation Française, TV Interview, 16 octobre 1978.
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framework of a common European energy policy. Clearly Russia was a privileged
strategic partner.
Chancellor Angela Merkel does
not have the same “Russian syn- It is only in the second half of 1990s, with Gerhard
drome” but in practical terms, she has Schröder, that a real emancipation and an active
followed so far, more than expected, national German policy in various directions
the policy of her predecessor in rela- made its appearance
tion with Russia and China. The reasons are in great part economic, but they go
deeper and are relevant to our subject. German foreign policy, like that of all European countries, has become more dominated by domestic considerations, i.e.
by public opinion and by business interests. Both push strongly in favour of the
Russian connection, to the point that some Russian commentators have coined
the term “Gerussia”24.
Hence it has become less multilateral and, in particular, less Euro-Atlantic.
More important, it has become not more nationalist in any aggressive or imperialist sense, nor more isolationist, since it depends primarily on foreign trade,
but more self-centred and selfish: in other words, more normal.
We mentioned before the attachment, and now the nostalgia, of the German
public for the Deutschmark as a symbol of German prosperity in spite of the
benefits it gained from the Euro. One can add a certain condescendence or distrust for what the Germans call “the Club Med countries” whom they see as less
reliable and hard-working than the Northern ones, a feeling reinforced by the
Greek crisis. Above all, the passing years have eroded the memory and the guilt
linked to the Nazi past, and, on the other hand, reunification and the collapse of
the Soviet Union have diminished the German need for its Western allies. Hence
the feeling for national identity and interests has increased and, last but not
least, the attraction of Europe and, particularly, of being its main financial contributor have spectacularly decreased.
This feeling is strengthened both by German weaknesses and by German
strengths. For several years, Germany has had to struggle economically with the
constraints imposed by Schröder’s economic reforms which involved important
cuts in salaries and services, then with the effects of the 2008 crisis. This was no
time to make additional sacrifices for Europe. Now that it has emerged victorious from the crisis, Germany is confident in its economic system and in its anti-crisis policies as compared to those of its neighbours and of the United States,
and the distance between its economic power and that of the other European
countries has increased. This is why it now sees no reason to help those who have
not followed its virtuous example, even though after much hesitation, and with
great costs in domestic popularity, Angela Merkel has finally accepted to contribute to the bail-out of Greece.
24
P. GOBLE, Ge-Russia-The New Strategic Partnership between Berlin and Moscow, «Window on Eurasia»,
December 24, 2009, http://windowoneurasia.blogspot.com/2009/12/window-on-eurasia-gerussiathenew.html.
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Another, relatively independent factor, is the decision of the Karlsruhe German Constitutional Court, on June 30, 2009, to require change in the German
Constitution for any further abandonment of sovereignty in favour of the European Union. Two weeks later, Le Monde gave great prominence to an essay by
its former German correspondent entitled: «A Germany at peace with itself
buries the European dream»25.
Germany’s renewed strength and self-satisfaction should, again, not be interpreted either as missionary or as imperialistic. One should not forget its basic
weaknesses: a deep demographic crisis, a federal structure and a parliamentary
situation which makes bold initiatives and speedy reactions very difficult, a dependence upon foreign trade which makes it vulnerable to foreign crises, a pacifist public opinion which shuns foreign military engagements. The two potentially hegemonic powers in Europe, then, are ill-placed and ill-equipped to fulfil
this function. Their present leaders exaggerate their basic features: hyper-activism, ambition and theatrical behaviour without a consistent and stable basis
in the case of France, caution and quiet self-satisfaction without a sense of a mission in the case of Germany. Meanwhile, the crisis should dictate solidarity and
a renewal of the original European project which is difficult to see for the time
being. To the question posed for this article: «Who rules Europe?» one has to answer: «Nobody in particular, but a cacophony between states, domestic opinions, international constraints and weakened institutions». The only consolation
is that «An illusion of shared power is probably better than the certainty of confiscated power»26.
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25
26
A. LEPARMENTIER, L’Allemagne apaisée enterre le rêve européen, in «Le Monde», 7 juillet 2010, pp. 14-15.
Dreams of a Brussels administrator, in «Mémoires d’Europe», Paris 1993.
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Marco Clementi
Le relazioni speciali
dei paesi europei*
L’Europa, l’Unione europea e i paesi europei
La riflessione politica e scientifica sull’Europa e la vita internazionale rimanda nella maggior parte dei casi al ruolo e al peso internazionale dell’Unione europea (Ue). Quando ci si interroga sull’influenza internazionale dell’Europa nel
suo insieme, si bada in genere all’efficacia delle missioni civili e militari che l’Ue
ha svolto o sta svolgendo; oppure ci si chiede se essa sia capace di difendere con
continuità e coerenza le proprie posizioni diplomatiche nelle principali organizzazioni internazionali; oppure ancora ci si interroga sul grado in cui l’Ue riesca
a esercitare una pressione rilevante nei rapporti bilaterali che intrattiene con le
controparti. Quando ci si interroga invece sui paesi europei, si bada spesso al
grado in cui essi riescono a influenzare la politica dell’Ue; oppure al grado in cui
riescono a esprimere orientamenti comuni nel suo seno; oppure ancora ci si
chiede quanto la loro partecipazione alle strutture politiche e pratiche decisionali dell’Ue ne influenzi gli orientamenti e le preferenze.
Ci sono evidenti ragioni perché l’Europa e l’Ue siano divenute quasi sinonimi. Da un lato, la maggioranza degli stati europei più sviluppati fa ormai parte
dell’Ue, mentre una buona fetta dei rimanenti paesi ha in corso o vede possibili negoziati per ottenere la membership dell’Unione. Inoltre, le materie su cui
l’Ue decide o incide sono aumentate in misura molto significativa. Per quanto
non politicamente unificata, essa si pone perciò come l’attore internazionale più
rilevante dell’Europa e, se si esclude la Russia, il suo territorio occupa di fatto la
quasi totalità del continente europeo. Dall’altro lato, i processi di consolidamento istituzionale, di allargamento e di accrescimento territoriale dell’Ue sono andati di pari passo con la diminuzione del peso dei suoi protagonisti. Se le superpotenze della guerra fredda avevano declassato le tradizionali grandi potenze
europee, dopo il 1989 queste ultime hanno visto ulteriormente erodersi il proprio peso a favore dei paesi extra-europei, poiché gli Usa hanno mantenuto e,
anzi, incrementato la propria superiorità, mentre la Cina ha scalato quasi tutti i
gradini della gerarchia internazionale. Nel sistema contemporaneo, di conseguenza, ignorando di nuovo la Russia, l’influenza internazionale delle potenze
europee passa attraverso la loro capacità di unirsi e coordinarsi in una cornice
comune che ne possa sommare – e possibilmente amplificare – le prerogative.
Infine, non si può ignorare che la pratica e le idee dell’integrazione europea siano divenute l’emblema di ciò che l’Europa ha dato al sistema internazionale do-
*
Si ringrazia Paolo Bertoletti e Paolo Epifani per gli essenziali suggerimenti circa lo studio dei rapporti
commerciali fra i paesi europei. Della loro applicazione e del loro sviluppo l’autore è il solo responsabile.
MARCO CLEMENTI
insegna Relazioni
Internazionali all’Università
degli Studi di Pavia
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po le due guerre mondiali. In altre parole, l’Ue è divenuta la cifra culturale e politica dell’Europa: la sua natura istituzionale segna in modo indelebile la specificità della politica europea oltre che, secondo alcuni, un modo peculiare di interpretare la politica internazionale stessa1.
L’approfondimento delle ragioni che portano l’Ue a improntare le relazioni
internazionali dei paesi europei e dell’Europa, così come dei problemi e dei temi che ne discendono, ha grandemente contribuito alla nostra comprensione
della politica continentale e anche globale. Tuttavia, esso può lasciare in ombra
un aspetto che merita forse considerazione. Si può pensare infatti che tale approfondimento tenda ad assumere che la politica europea si sviluppi in modo
binario, concentrandosi sui paesi europei singolarmente presi o sull’Ue stessa. In
altre parole, esso tenderebbe ad assumere che l’Ue sia il filtro prevalente che separa i paesi europei dal complessivo ambiente internazionale, accostandoli gli
uni agli altri e, quindi, rendendoli più omogenei fra loro di quanto non siano rispetto ad altri attori del sistema internazionale: insomma, che l’Ue sia il luogo di
identificazione collettiva primario dei paesi europei.
Se questa idea coglie senza dubbio aspetti cruciali della politica in Europa, si
può anche pensare che i rapporti fra i paesi europei e l’Ue non pregiudichino
stadi intermedi o alternativi di identificazione collettiva. I paesi europei, cioè,
potrebbero essere vicini gli uni agli altri in modo differenziato: potrebbero formare gruppi omogenei i cui confini non sono dettati dalla membership dell’Ue e
la cui esistenza influenza in modo non irrilevante le loro scelte, i loro comportamenti e gli esiti complessivi della politica internazionale che si svolge in e coinvolge l’Europa. È questo il tema delle relazioni speciali che possono legare alcuni paesi europei fra loro o, anche, possono legarli a paesi che non sono membri
dell’Ue e tantomeno europei.
Le relazioni speciali, i paesi europei e l’Unione europea
Con la nozione di relazione speciale si suole indicare che due o più paesi sperimentano un elevato grado di affinità e amicizia. Questa vicinanza può derivare da una serie di fattori diversi: la similarità delle istituzioni politiche interne;
una lingua comune; l’appartenenza alla medesima area culturale; la condivisione di componenti etniche o religiose che sono demograficamente o politicamente rilevanti all’interno dei paesi diversi; l’intensità dei rapporti economici e
commerciali; una simile esposizione alle minacce del sistema internazionale.
Questa nozione risulta utile poiché permette di distinguere meglio gli uni dagli altri i rapporti internazionali bilaterali o multilaterali di amicizia e affinità.
Da un lato, infatti, le relazioni speciali non prevedono una formalizzazione e,
1
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Per esempio, Manners sostiene che la politica internazionale dell’Ue sia informata da un tessuto normativo fatto di pace, libertà, democrazia, stato di diritto e diritti umani: I. MANNERS, Normative Power
Europe: A Contradiction in Terms?, in «Journal of Common Market Studies», XL, 2, 2002, pp. 234-258.
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cioè, esse esistono a prescindere dalla sottoscrizione di patti, accordi o trattati internazionali. Così, per badare alla sfera delle politiche di sicurezza e di difesa, le
relazioni speciali sono dei meri allineamenti politico-militari piuttosto che delle alleanze, se si accetta che queste ultime richiedano l’esplicitazione di una qualche promessa di mutua assistenza2. Dall’altro lato, le relazioni speciali permettono di isolare una causa specifica della cooperazione internazionale. La particolare affinità che esse concretizzano, infatti, dovrebbe rendere simili le preferenze
e gli scopi dei paesi che intrattengono rapporti speciali e, per questa via, contribuire a produrre e rinsaldare degli interessi comuni. Da questo punto di vista,
dunque, le relazioni speciali sono delle comunità di interessi. In ciò risiede la loro natura peculiare rispetto ad altre forme di cooperazione internazionale: esse
sono, almeno in parte, una fonte degli interessi comuni a certi paesi, piuttosto
che consistere nei comportamenti con cui quei paesi perseguono interessi comuni. In altre parole, esse appaiono come dei rapporti che hanno valore in sé:
dei luoghi di identificazione collettiva che facilitano e compattano la cooperazione fra coloro che condividono quegli speciali attributi.
Ora, l’idea che esistono dei sottoinsiemi di paesi europei resi affini da Le relazioni speciali non prevedono una formalizzazione
vari fattori e che nutrono interessi co- e, cioè, esse esistono a prescindere dalla sottoscrizione
muni non è certo nuova e, anzi, ricor- di patti, accordi o trattati internazionali
re nelle metafore, nel linguaggio negoziale e nelle regole della stessa Ue. Così, per
esempio, la metafora del motore franco-tedesco indica il particolare rapporto che
Francia e Germania hanno intrattenuto nell’indirizzare per decenni il percorso
dell’integrazione europea e ha generalmente dato per sottintesa anche una valorizzazione positiva di questo rapporto, rispetto sia al processo di unificazione
europea sia al superamento della storica inimicizia fra i due paesi. Inoltre, il linguaggio negoziale della politica europea è ricco di riferimenti a gruppi di paesi
che si presentano o sono presentati come accomunati da specifici elementi. Per
esempio, quando si tratta di politica estera e di sicurezza europea, è questo il caso dei paesi neutrali, come l’Austria, l’Irlanda, la Svezia e la Finlandia, o simili
per la rilevanza assegnata alla cooperazione allo sviluppo e agli strumenti civili
della politica di sicurezza, come la Svezia e la Finlandia3. Lo è quello dei paesi
baltici, che traggono la loro affinità dalla collocazione geopolitica e, soprattutto,
dalla comune traiettoria storica che li ha portati a emanciparsi dall’influenza
dell’Urss. Lo è ancora quello dei paesi dell’Europa meridionale, che sono spesso
accomunati per gli interessi che deriverebbero dal condividere il bacino del Mediterraneo, con le opportunità e le tensioni che lo caratterizzano. Senza dimenticare che tali affinità si sono negozialmente anche tradotte in negativo, come
per la celebre divisione fra i paesi della vecchia e della nuova Europa avanzata da
Donald Rumsfeld, segretario alla Difesa degli Usa in occasione della seconda
Per la discussione di questa differenza e le conseguenze che ne derivano, cfr. A. COLOMBO, La lunga alleanza. La Nato tra consolidamento, supremazia e crisi, Milano 2001.
3
Cfr. P.V. JAKOBSEN, Small States, Big Influence: The Overlooked Nordic Influence on the Civilian ESDP,
in «Journal of Common Market Studies», XLVII, 1, 2009, pp. 81-102.
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guerra in Iraq. O anche per l’etichetta che accomuna i paesi dell’Ue più a rischio
di bancarotta finanziaria, come il Portogallo, l’Italia, la Grecia e la Spagna. Infine, le regole stesse dell’Ue guidano i paesi europei a tradurre le proprie affinità
economiche e politiche nella formazione di gruppi omogenei cui sono associati
doveri e prerogative peculiari, come capita naturalmente per la moneta unica o
le cooperazioni rafforzate in politica estera, di sicurezza e difesa.
Questa abbondanza di riferimenti all’esistenza di gruppi di paesi omogenei e
affini non significa, tuttavia, che si possa dare per scontata l’esistenza di una pluralità di relazioni speciali in Europa e dentro l’Ue. Quanto appena precisato ci
aiuta infatti a sottolineare che questa nozione non si adatta a molti degli esempi fatti: di per sé, questi rimandano nella maggior parte dei casi ad allineamenti
negoziali e, cioè, a coalizioni che si formano su singole questioni. In altre parole, essi rimandano a gruppi di paesi che, anche avvalendosi di regole e procedure giuridiche, condividono, o sono intesi condividere, certi interessi; e perseguono, o sono intesi perseguire, degli obiettivi comuni. Ma le relazioni speciali riguardano rapporti internazionali informali che fondano in generale degli interessi, degli obiettivi e finanche delle identità comuni, prescindendo dalla cooperazione internazionale che può concretizzarsi puntualmente su specifici temi e
settori. Certo, questa abbondanza di riferimenti può confermare l’interesse per
lo studio delle relazioni speciali dei paesi europei, poiché ai tradizionali interrogativi circa il fenomeno delle relazioni speciali nella politica internazionale si
possono aggiungere diverse domande. Appurato che i paesi europei sperimentino delle relazioni speciali, esse influenzano la loro postura verso l’Ue e la loro influenza nell’Ue? Come esse influenzano l’Ue in quanto attore internazionale?
Qualora tali relazioni siano compiutamente avvalorate come luoghi di identificazione collettiva, diversificando ulteriormente le identità multiple dei membri,
come influenzano o filtrano gli effetti che l’Ue produce sui paesi europei4?
Individuato questo tema di riflessione come foriero di potenziali sviluppi, il
presente lavoro intende svolgerlo chiedendosi preliminarmente se si può sostenere che i paesi europei sperimentino delle relazioni speciali e quali conseguenze ne possono discendere. Nell’affrontare queste domande, si prenderà in considerazione una sola delle molteplici dimensioni che andrebbero studiate per
giungere a una risposta compiuta: la dimensione economica dei rapporti commerciali. Per quanto parziale sia quest’angolo visuale nello studio di un fenomeno complesso e articolato come le relazioni speciali, esso può forse offrire indicazioni interessanti per le ragioni che consideriamo di seguito.
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20
Su questo interrogativo si rimanda a M. CLEMENTI, L’Unione europea come attore della politica internazionale, in M. FERRERA - M. GIULIANI (a cura di), Governance e politiche nell’Unione Europea, Bologna 2008, pp. 307-339. Sul fenomeno dell’europeizzazione in generale, cfr. C. RADAELLI, The domestic impact of European Union public policy: Notes on the concepts, methods, and the challenge of empirical
research, in «Politique européenne», V, 5, 2001, pp. 107-142; R. WONG, The Europeanization of Foreign
Policy, in C. HILL - M. SMITH (eds.), International Relations and the European Union, Oxford 2005, pp.
134-153.
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Le relazioni commerciali speciali fra i paesi europei
Gli interscambi commerciali sono una delle dimensioni fondamentali delle
relazioni internazionali poiché rappresentano una fonte cruciale per la produzione e l’acquisizione di ricchezza e influenza nazionale. Nei contesti politici in
cui il loro sviluppo non produce rischi per la sicurezza degli stati, come è certamente l’Ue in quanto comunità di sicurezza5, la loro intensità contribuisce a costruire e rinsaldare rapporti di interesse e amicizia e anche di affinità, dal momento che essi rendono più omogenee le società dei paesi economicamente interdipendenti6.
Se i rapporti commerciali figurano fra le determinanti basilari delle ipotetiche
relazioni speciali dei paesi europei, la loro rilevanza risulta solo accresciuta dal
fatto che la sfera economica rappresenta il settore in cui più precoci e più significativi sono stati i risultati del processo d’integrazione europea, così come il settore in cui l’Ue agisce esternamente nel modo più coeso. Il che a dire: vista la
pressione integrativa e uniformante che un quadro normativo così articolato e
istituzionalizzato può esercitare, l’esistenza di relazioni commerciali speciali dei
paesi europei testimonierebbe che tali relazioni sono effettivamente speciali.
Inoltre, a differenza di altri fattori che portano in essere le relazioni speciali,
gli scambi commerciali permettono di valutare con una certa precisione non solo l’esistenza di rapporti privilegiati fra alcuni paesi ma, anche, la possibile
asimmetria che si realizza in tali rapporti. In altre parole, la considerazione dei
rapporti commerciali speciali dei paesi europei permette anche di sondare se alcuni paesi abbiano una maggiore influenza di altri in virtù dell’importanza
commerciale che rivestono per questi ultimi. Di conseguenza, utili indicazioni
possono derivarne quanto alla riflessione sul modo in cui questi rapporti influenzano la politica europea, dentro e fuori l’Ue. Per cogliere eventuali relazioni speciali dei paesi europei che fanno
parte dell’Ue, insomma, può essere Gli scambi commerciali permettono di valutare
utile centrare l’attenzione sullo stato con una certa precisione non solo l’esistenza
attuale del loro interscambio com- di rapporti privilegiati fra alcuni paesi ma, anche,
la possibile asimmetria che si realizza in tali rapporti
merciale.
La tabella 1 illustra i risultati che questo sforzo mette a fuoco7. Essa può essere letta sia in orizzontale sia in verticale. Lungo la prima direzione, la tabella indica i paesi con cui ciascun membro dell’Ue ha un interscambio che è pari ad almeno il 10% del suo commercio totale intra-Ue. In orizzontale, perciò, essa isola i paesi che hanno relazioni commerciali privilegiate: le relazioni commerciali
speciali sono quelle formate da paesi che raggiungono reciprocamente questa
Con ciò si intende che il ricorso alla forza è praticamente escluso nei rapporti fra i paesi dell’Ue. Già ai
tempi della Cee Deutsch parlava della Comunità di sicurezza europea e occidentale: K.W. DEUTSCH,
Political Community and the North Atlantic Area. International Organization in the Light of Historical Experience, Princeton 1957.
6
Si parla, al riguardo, di effetto sociologico dell’interdipendenza economica.
7
Si tratta di una matrice marcoviana costruita a partire dalla somma delle importazioni ed esportazioni
di ogni tipo che ciascun paese membro dell’Ue ha scambiato con i rimanenti 26 nel 2008.
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9,59%
GB
x
x
x
FIN
LT
x
13,95%
CZ
D
27,88%
23,59%
27,82%
37,84%
34,76%
16,75%
14,99%
14,08%
21,56%
21,69%
12,12%
13,84%
18,18%
[9,270%]
CY
M
E
Fonte: United Nations , Comtrade Database, DESA/UNSD, SITC rev. 4.
Note: Belgio e Lussemburgo sono considerati come un’unica entità commerciale alla fonte.
17,21%
20,85%
15,63%
20,53%
25,59%
SLO
GR
25,72%
I
25,59% 13,31%
10,25%
x
F
x
48,35%
35,69%
25,71%
P
NL
F
[9,09%]
I
x
13,21%
23.15%
15,20%
17,72%
x
10,60%
21,91% 19,68%
12,97%
30,71%
14,53%
20,22%
20.82%
x
13,88%
12,47%. 14,82% 9,98%
10,67%
12,58%
[9,13%] 18,54%
22,94% [9,13%] 14,00% 13,34%
33,39%. 16,53%
13,86%
x
B-L
11,95% 15,11%
15,56% 16,83%
A
11,79%
x
[9,39%]
H
NL
x
BG
B-L
D
A
H
9,67%
BG
RO
x
x
9,74%
SK
RO
16,96
x
22,17%
PL
SK
13,56%
x
9,91% 9,50%
LV
x
12,95%
x
EST
CZ
10,0B/.
x
18,20%
20,86%
S
20,87% 14,79%
10,71% 12,96% [9,43%]
[9,39%]
DK
x
SLO
26,44%
x
10.92%
GR
x
CY
x
M
40,00%
x
12,14%
E
x
[9,13%]
P
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PL
LT
LV
GB
39,08%
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Tabella 1 – Le relazioni commerciali speciali fra i paesi dell’Ue nel 2008
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soglia di intensità commerciale8. Lungo la seconda direzione, la tabella indica per
quale insieme di membri ciascun paese dell’Ue è commercialmente importante
poiché somma almeno il 10% del loro commercio totale intra-Ue. In verticale,
perciò, la tabella parla della rilevanza commerciale dei paesi dell’Ue, isolando
quelli che hanno una più ampia sfera di influenza.
Ora, leggendola in senso orizzontale, la tabella 1 suggerisce che esistono diversi gruppi di paesi europei che commerciano in modo privilegiato. In alcuni
casi tali relazioni hanno ampiezza bilaterale. Così, i rapporti commerciali fra la
Repubblica Ceca e la Slovacchia sono rimasti intensi nonostante la separazione
politica; i paesi baltici sono parzialmente intrecciati gli uni agli altri, per il legame fra Estonia e Lettonia e quello fra Lettonia e Lituania; la Gran Bretagna e l’Irlanda formano un compatto gruppo commerciale specie per la grande fetta di
commercio irlandese assorbita dalla prima; significativi sono anche i rapporti
fra la Svezia e la Danimarca, la Francia e la Spagna e quelli che legano Belgio e
Lussemburgo sia alla Francia sia all’Olanda9. In altri casi esse consistono di rapporti multilaterali che si sovrappongono parzialmente. Questi sono i casi che
coinvolgono i principali paesi europei, in specie la Germania che vi è presente
con quote commerciali molto rilevanti. Si tratta dei gruppi commerciali formati da Gran Bretagna, Germania e Olanda; da Gran Bretagna, Germania e Francia; infine, da Germania, Francia e Italia.
Ulteriori elementi di riflessione arrivano da una lettura in verticale della tabella 1. Essa mostra che i paesi europei dalle economie più grandi dispongono
di particolari leve commerciali, pur con differenze significative fra loro. La Gran
Bretagna è importante in questo senso non solo per l’Irlanda, ma anche per la
Svezia (che a sua volta è il partner commerciale più rilevante di altri paesi nordici come la Finlandia e la Danimarca), la Germania, l’Olanda e la Francia10.
Quest’ultima lo è per la Gran Bretagna, l’Olanda, la Germania, il Belgio, il Lussemburgo, l’Italia e la Spagna11. Anche l’Italia dispone di una sfera di influenza
commerciale ampia: essa è importante per la Germania, la Francia e la Spagna,
cui si aggiungono l’Austria e numerosi paesi dell’Europa centro-orientale e sudorientale12. Tuttavia, il paese che spicca indiscutibilmente sopra gli altri è la Germania: essa è partner commerciale rilevante per tutti i 26 paesi dell’Ue e nella
Questa soglia merita due commenti. Prima di tutto, per quanto fissata in modo convenzionale, essa sembra sufficientemente elevata per suggerire l’esistenza di rapporti commerciali privilegiati, risultando più
che doppia della quota ipotetica di equiripartizione: infatti, se i paesi dell’Ue commerciassero fra di loro senza differenza alcuna, la quota commerciale di ciascuno sarebbe il 3,84% del commercio totale intra-Ue di ogni altro. In secondo luogo, se è vero che la teoria economica gravitazionale suggerisce che gli
interscambi commerciali siano maggiori fra paesi confinanti, appare ragionevole pensare che questo effetto sia fortemente ridotto entro uno spazio commerciale unitario come l’Ue. Al riguardo, naturalmente, l’eventuale esistenza di relazioni commerciali speciali fra paesi non confinanti dell’Ue risulterebbe ancora più significativa.
9
Accogliendo come rilevanti i rapporti che si avvicinano alla soglia del 10%, andrebbe considerato anche
il commercio fra Svezia e Finlandia e fra Portogallo e Spagna.
10
A questi si aggiungono Malta e Cipro e potrebbero aggiungersi Danimarca e Spagna, riducendo di poco il livello della soglia.
11
Ciò vale ancora per Malta e Portogallo e, alla precedente condizione, varrebbe per la Romania.
12
Essi sono Romania, Bulgaria, Slovenia, Grecia, Cipro e Malta; ma anche la Polonia, considerando per difetto la soglia del 10%.
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maggior parte dei casi essa assorbe la quota maggiore del commercio totale intra-Ue di tutti loro. La tabella 1 mostra chiaramente, insomma, che la Germania
è il cuore commerciale dell’Ue.
Infine, incrociando le due letture di
Pur evidenziando la forte integrazione che caratterizza
questi dati si possono ottenere delle
gli scambi commerciali fra i principali paesi europei,
indicazioni più generali. Pur evidenessi suggeriscono che ciascuno di loro ha un baricentro ziando la forte integrazione che caratdifferente che rimanda a rapporti privilegiati diversi
terizza gli scambi commerciali fra i
principali paesi europei, essi suggeriscono che ciascuno di loro ha un baricentro
differente che rimanda a rapporti privilegiati diversi. In primo luogo, la Gran
Bretagna sovrappone in misura significativa la propria relazione speciale con la
propria sfera di influenza nella porzione settentrionale dell’Ue, da un lato; e risulta interdipendente con le economie dei principali paesi continentali. Similmente per la Francia, che ha forti radici nella porzione centrale e sud-occidentale dell’Ue. Ma è la Germania a occupare il centro del continente, poiché le sue
relazioni speciali con tutti gli altri grandi europei si sommano al suo superiore
peso commerciale nei loro confronti e verso tutte le direzioni dell’Ue. L’Italia, infine, appare più defilata per l’assenza di relazioni speciali sia verso molti paesi
continentali sia verso i paesi meridionali e centro-orientali che costituiscono la
sua zona di maggiore influenza.
Nel complesso, la considerazione congiunta delle relazioni speciali e delle loro asimmetrie suggerisce alcune conclusioni circa l’esistenza di gruppi di paesi
ritagliati dentro l’Ue dall’interdipendenza economica e dall’influenza politica
che ne deriva. Possiamo tralasciare gli ovvi rapporti fra Repubblica Ceca e Slovacchia che, nonostante una relazione speciale, sono fortemente attratti nell’orbita tedesca. Similmente, i paesi del Baltico sono meno uniti sul piano commerciale di quanto lo si affermi su quello geopolitico, per la posizione dell’Estonia
che ha legami speciali con la sola Lettonia e che inoltre, a differenza di Lettonia
e Lituania, risulta fortemente più dipendente dal commercio con la Finlandia e
la Svezia. Infine, possiamo forse accantonare anche i legami che la Francia nutre
verso la porzione sud-occidentale dell’Ue poiché le sue relazioni commerciali
non si sovrappongono in modo netto all’influenza politica, visto il peso economico che sulla Spagna possono esercitare tutti i grandi europei. Il quadro ritagliato da queste considerazioni si compone dunque di due Europe: un’Europa
settentrionale, di cui fanno parte Gran Bretagna, Irlanda, Danimarca, Svezia,
Finlandia, Estonia; e un’Europa continentale, formata sostanzialmente dai fondatori della Cee. La Gran Bretagna sembra esercitare la maggiore influenza sulla prima; la seconda è trainata con tutta evidenza dalla Germania, attorno a cui
gravitano anche tutti gli altri membri dell’Ue.
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Le relazioni speciali di Gran Bretagna e Germania
L’analisi dei rapporti commerciali speciali e delle asimmetrie d’influenza che
li contraddistinguono ha isolato il ruolo particolare di Gran Bretagna e Germania. Per completare il nostro discorso occorre aggiungere che esse sono anche i
paesi cui la letteratura imputa delle relazioni speciali di particolare rilevanza con
attori che non fanno parte dell’Ue: si tratta della duratura relazione fra la Gran
Bretagna e gli Stati Uniti e della relazione che si è andata recentemente consolidando fra Germania e Russia. Consideriamole brevemente.
I rapporti fra Stati Uniti e Gran Bretagna sono forse la relazione speciale più
nota e studiata13. Accomunati dalla lingua, dalla cultura, dalle istituzioni democratiche e dai legami economici, Gran Bretagna e Usa hanno dato prova di questo rapporto privilegiato anche prima della metà del Novecento, quando questa
nozione si è diffusa per connotare i legami fra i due esponenti di spicco del mondo anglosassone. Per fare solo gli esempi più evidenti del reciproco sostegno che
ne è derivato, si può ricordare che la Gran Bretagna è stata la sola potenza europea a sostenere gli Usa nella guerra ispano-americana del 1898 e gli Usa la sola
potenza mondiale a sostenere la Gran Bretagna nella guerra boera del 18991902. È difficile non annoverare questo rapporto di vicinanza politica fra i fattori che hanno permesso la transizione pacifica con cui gli Usa hanno sostituito la
Gran Bretagna al vertice della gerarchia internazionale all’inizio del Novecento14.
Questo rapporto di affinità si è andato consolidando nelle grandi guerre del
Novecento. Per gestire la situazione economica drammatica che ha seguito la
prima guerra mondiale, gli apparati tecnici britannici e americani hanno sviluppato pratiche di costante confronto che sono sfociate in forme di integrazione decisionale. Nel corso della seconda guerra mondiale, la cooperazione militare fra i due paesi ha portato a programmi di ricerca e approvvigionamento comuni e a integrare le forze militari congiungendo le strutture di comando e le
operazioni di intelligence. Nel corso della guerra fredda, almeno a partire dall’Atomic Energy Defense Agreement del 1958, la cooperazione nucleare è divenuta la
sede più importante della loro relazione sul piano militare e continua ancora oggi, come testimonia l’accordo stipulato nel 2006 per la modernizzazione del deterrente atomico della Gran Bretagna. Insomma, i due paesi sono avvicinati da
duraturi e intensi legami culturali, economici e politici che si sono accompagnati allo sviluppo di ciò che si suole indicare come un reticolo transnazionale
di élite tecnico-burocratiche e politiche.
La letteratura in merito è vasta e di natura sia storica sia politologica. Cfr. per alcuni esempi importanti, C.S. CAMPBELL, Anglo-American Understanding: 1898-1903, Baltimore 1957; D. DIMBLEBY - D.
REYNOLDS, An Ocean Apart: The Relationship between Britain and America in the Twentieth Century,
New York 1988; J. DUMBRELL, The US-UK “Special Relationship” in a World Twice Transformed, in
«Cambridge Review of International Affairs», XVII, 3, 2004, pp. 437-450; e The US-UK Special Relationship: Taking the 21st Century Temperature, in «British Journal of Politics and International Relations», XI, 1, 2009, pp. 64-78; K. BURK, Old World, New World: Great Britain and America from the Beginning, New York 2007.
14
P. KENNEDY, The Rise and Fall of the Great Powers: Economic Change and Military Conflict from 15002000, New York 1987; trad. it. Ascesa e declino delle grandi potenze, Milano 1989.
13
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La relazione speciale fra Germania e Russia è invece più recente, poiché origina dalle aperture commerciali e politiche del cancelliere Willy Brandt15. L’Ostpolitik degli anni Settanta ha fatto della Germania occidentale l’interlocutore privilegiato dell’Urss sul continente europeo e questo canale di dialogo privilegiato si è rafforzato dopo il 1989, soprattutto grazie alla disponibilità sovietica alla
riunificazione tedesca, cui ha corrisposto lo sforzo di Helmut Kohl di includere
il perdente della guerra fredda nelle cornici europee di cooperazione e gli ingenti
finanziamenti tedeschi erogati alla Russia in occasione della crisi economica degli anni Novanta. Da quel periodo, fra i due paesi si sono particolarmente intensificati sia i rapporti economici, in specie nel settore energetico e per le opportunità offerte dal mercato russo, sia i rapporti istituzionali e gli accordi bilaterali di varia natura16.
Il rapporto fra i due paesi può diffiL’Ostpolitik degli anni Settanta ha fatto della Germania
cilmente essere considerato una relaoccidentale l’interlocutore privilegiato dell’Urss sul
zione speciale vera e propria, poiché
continente europeo e questo canale di dialogo
l’incompleta transizione democratica
privilegiato si è rafforzato dopo il 1989
della Russia si accompagna alla violazione delle libertà individuali e dei diritti umani, segnalando una forte distanza
nei valori fondamentali e nella cultura politica e prevenendo la formazione di
un’identità collettiva speciale. Tuttavia, non c’è dubbio che i paesi condividano
interessi economici particolarmente intensi; così come che la loro sicurezza sia
strettamente interdipendente e legata all’evoluzione dello spazio ex-sovietico.
Questi interessi, inoltre, si riverberano nelle reciproche percezioni e aspettative:
«i sondaggi d’opinione indicano che le élite russe considerano la Germania come un paese veramente amico e un sostenitore in Occidente. … In modo corrispondente, le élite tedesche apprezzano che il proprio paese svolga un ruolo di
promozione degli interessi europei in Russia, in particolare nel settore economico e spesso come mediatore nei rapporti fra Russia e Stati Uniti»17. Insomma, se
il legame fra i due paesi non è una compiuta relazione speciale, la “responsabilità unica” che a Berlino viene attribuita rispetto alla gestione dei rapporti con
Mosca riflette la natura eccezionale della relazione che lega Germania e Russia18.
Per una ricostruzione generale dei rapporti fra Germania e Russia, cfr. K. SCHLÖGEL (ed.), RussianGerman Special Relations in the 20th Century, Oxford 2006.
16
Cfr. su questi R. GÖTZ, Germany and Russia - Strategic Partners?, in «Geopolitical Affairs», 4, 2007, pp.
216-230. Più in generale: M. RÄNTZSCH, The German-Russian Relations - From Stabilization and Integration to Stagnation?, in «Lithuanian Political Science Yearbook», 1, 2007, pp. 212-226; A.M. SALMINEN, German-Russian Relations, Briefing Paper n. 40, The Finnish Institute of International Affairs,
Helsinki 2009.
17
A. RAHR, Germany and Russia: A Special Relationship, in «The Washington Quarterly», 30, 2, 2007, p.
137.
18
C. STELZENMÜLLER, Germany’s Russia Question: A New Ostpolitik for Europe, in «Foreign Affairs», 88,
2, 2009.
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Le relazioni speciali e l’orientamento geopolitico dell’Ue
Il fuoco sulle relazioni commerciali come fonte specifica di vicinanza e affinità
fra i paesi europei ha isolato due aree dell’Ue che appaiono economicamente più
interconnesse: l’Europa settentrionale e l’Europa continentale. Esso ha anche individuato due paesi che appaiono esercitare, per quanto in gradi nettamente diversi, una maggiore influenza in ciascuna di queste: la Gran Bretagna nella prima e la Germania nella seconda. Inoltre, la letteratura sottolinea come questi
due paesi abbiano relazioni speciali o almeno privilegiate rispettivamente con gli
Usa e la Russia. Se consideriamo ora le relazioni speciali dei paesi europei dentro e fuori l’Ue nel loro complesso, possiamo trarre qualche suggerimento preliminare circa il ruolo che esse possono avere nell’influenzare la politica in Europa. Lo facciamo fermandoci brevemente sul solo problema dell’orientamento
geopolitico dell’Ue: un tema che occupa l’agenda di studiosi e statisti poiché
chiama in causa lo spazio politico in cui si sviluppano i rapporti e si pongono gli
interessi più importanti dell’Ue. Da questo punto di vista, si devono sottolineare le differenti prospettive di Gran Bretagna e Germania.
Quella della prima sembra in forte continuità con il passato. Da grande potenza economica e militare e in virtù della sua relazione speciale con gli Usa, la
Gran Bretagna ha da sempre giocato il ruolo di pivot nella politica europea, ponendosi come il mediatore fra i paesi europei e gli Usa e contribuendo a rinsaldare o mantenere l’orientamento atlantico dell’Europa, prima di tutto salvaguardando la vitalità della Nato quale cornice prioritaria per la sicurezza continentale. Rimanendo ancora ai soli dati commerciali, la posizione specifica della
Gran Bretagna nell’Ue si abbina alla decisiva rilevanza che per il paese hanno gli
scambi con gli Usa: nel 2008 la quota maggioritaria delle sue esportazioni e importazioni extra-Ue andava in quella direzione (rispettivamente il 32,2 e il
18,6%)19.
La prospettiva della seconda è invece mutata significativamente. Da paese
cerniera fra i blocchi e posta in gioco della guerra fredda dalla sovranità dimezzata internamente ed esternamente, la Germania unificata ha riacquistato
un ruolo autonomo e fattivo nella politica internazionale, in Europa e fuori dell’Europa. Essa ha rivisto i propri vincoli costituzionali all’impiego della forza
militare, il cui livello la pone al settimo posto al mondo20, partecipa alle principali operazioni multilaterali contemporanee e ai negoziati ristretti con cui le
grandi potenze affrontano i dossier più scottanti del sistema internazionale, come quello iraniano. Inoltre, se la protezione della stessa sopravvivenza tedesca
era affidata agli Usa prima del 1989, ciò non accade nel presente. Anche i legami commerciali con questi ultimi, pure importanti, si sono affievoliti; mentre
quelli con la Russia, come abbiamo già sottolineato, sono cresciuti. Nel 2000 le
Cfr. EUROSTAT, External and intra-EU trade – a statistical yearbook. Data 1958-2008, Publications Office of the European Union, Luxembourg 2009.
20
Nel 2009 la spesa militare tedesca ammontava a 45,6 miliardi di dollari (il 3% del totale mondiale): una
cifra paragonabile a quella di Russia e Giappone e non distante da quella di Francia e Gran Bretagna,
che spendevano rispettivamente il 4,2% e il 3,8% del totale mondiale. Cfr. SIPRI, Sipri Yearbook 2009.
World Armaments and Disarmament, Oxford 2010.
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quote delle esportazioni della Germania verso gli Usa e la Russia erano rispettivamente del 29,2 e 2,9% del totale extra-Ue; nel 2008 del 19,7 e 8,9%; quanto
alle importazioni, le simili quote del 2000 erano del 19,9 e del 5,3%; nel 2008
dell’11,7 e del 12,2%21. Nel sistema contemporaneo, insomma, la Germania è
una grande potenza a tutti gli effetti, è il fulcro commerciale dell’Ue e vede crescere l’importanza dell’oriente europeo, ove si situano i suoi più diretti interessi strategici e la grande potenza continentale extra-europea con cui ha una relazione privilegiata.
Queste diverse prospettive suggeriLa Germania è una grande potenza a tutti gli effetti,
scono una conclusione che, per quanè il fulcro commerciale dell’Ue e vede crescere
to del tutto preliminare e fondata sol’importanza dell’oriente europeo, ove si situano
lo sulla dimensione commerciale, può
i suoi più diretti interessi strategici
essere utile alla riflessione: le relazioni
speciali che abbiamo qui abbozzato ritagliano spazi politici che non si sovrappongono e, anzi, vanno in direzioni opposte. Da un lato, vi è lo spazio dell’Atlantico, cui guarda l’Europa settentrionale in cui la Gran Bretagna gioca un ruolo maggiore; dall’altro, vi è lo spazio della terraferma europea nella sua porzione orientale, cui guarda l’Europa continentale trainata dalla Germania. Se ci si
volesse fermare ai rapporti commerciali, perciò, si potrebbe avanzare l’idea che
le relazioni speciali dei paesi europei pongono dei potenziali elementi di contraddizione nell’orientamento geopolitico dell’Ue. Di più, visto il relativo declino economico della Gran Bretagna e la vitalità della Germania e la sua influenza su tutta l’Ue, ci si potrebbe aspettare che l’oriente europeo sia lo spazio più
dinamico e importante cui badare nel prevedibile futuro. Con conseguenze importanti, giusto per menzionare i temi più evidenti, circa la centralità della Nato rispetto sia alle cornici di sicurezza paneuropee come l’Osce sia allo sviluppo
della dimensione militare dell’Ue; circa le prospettive del processo di allargamento dell’Ue; o circa la disponibilità ad accettare la Russia quale interlocutore
di primo rango nel sistema internazionale.
Naturalmente, questa conclusione sarebbe del tutto affrettata. In primo luogo,
come è ovvio, i legami economici sono filtrati da vincoli politici e politicamente manipolabili. Così, se la Russia ha recentemente brandito la cosiddetta arma
energetica per affermare la sua influenza internazionale, raffreddando i rapporti con l’intera Ue, Germania inclusa, la cancelleria di Angela Merkel ha sancito
con nettezza, almeno formalmente, i rapporti atlantici come la cornice prioritaria in cui definire e condividere le scelte fondamentali della Germania. In secondo luogo, le due aree commerciali dell’Ue che abbiamo ritagliato presentano
linee di divisione politica che non possono essere ignorate nel momento in cui
si volessero generalizzare i rapporti economici a quelli politici. Se si bada per
esempio alle condizioni di una politica di sicurezza condivisa, è difficile consi-
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Cfr. EUROSTAT, External and intra-EU trade, cit.
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derare un insieme politicamente coeso l’Europa settentrionale, che è composta
da paesi con una postura molto diversa nella dimensione militare: paesi disponibili a combattere la guerra, come la Gran Bretagna, e paesi neutrali o che prediligono gli strumenti civili della pressione internazionale, come l’Irlanda, la
Svezia e la Finlandia. Allo stesso tempo, la prospettiva orientale dell’Europa continentale deve fare i conti con interessi nazionali diversi, come per esempio quelli che hanno opposto la Germania e la Polonia rispetto alla cooperazione energetica con la Russia; o la Germania all’Italia, la Francia e la Spagna rispetto al peso strategico da assegnare all’oriente europeo rispetto al Mediterraneo. Infine, i
rapporti politici fra Germania e Gran Bretagna e il grado in cui esse riescono a
condividere e diffondere un’agenda europea comune risulta certamente decisivo nello smussare l’elemento di divisione che i rapporti commerciali potrebbero immettere nell’Ue. Tuttavia, quel che si può forse legittimamente sostenere è
che i legami commerciali suggeriscono l’importanza di alcuni incentivi che non
sono di breve periodo e che difficilmente la politica europea può ignorare: questi incentivi, per il peso che possono avere, sembrano orientare l’Ue a est, facendone quindi un attore più legato al continente che alle aree con cui esso confina; un attore più regionale che globale.
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Ulrike Guérot
ULRIKE GUÉROT
is Head of Berlin Office
and Senior Policy Fellow
at the European Council
on Foreign Relations
in Berlin.
Systemic shifts in the transatlantic structure: between the old
and something new
Ever since the Wall came down 20 years ago, transatlantic relations are no
longer what they have been. There is a certain and growing uneasiness that is going around – but that is difficult to capture1. This uneasiness is perhaps best described through the fact that Europeans want to outgrow of American leadership – 78% of Europeans say that European leadership in world affairs is desirable (and only 55% still desire US-leadership in world affairs2) –, but Europe is
seemingly lacking behind its own ambitions and visions. Transatlantic relations
today are still path-dependent on the structures of the last century – NATO,
Bretton Woods – and not really shaped to cope with the challenges of the 21st
century. The EU, child of the Cold War, is getting adult, but cannot yet really take
care of itself, mainly in military affairs. Today, it is fair to say that 1949 to 1989
was more the exception of history than the norm and that the “West” is finally,
20 years after the Fall of the Wall, assessing what September 11 really meant for
Europe and the transatlantic relationship.
In essence, today in 2010, the world is not only more global and sees more
powerful global actors to which the “West” needs to adapt; it is also “post-American” world for the American side and a “post-Maastricht” (or post “ever-closerUnion”) world on the European side – and therefore much less stable.
The US and Europe both feel their relative decline of world power and in the
international system, given the emergence of new and strong actors like China,
India or Brazil. Both try to manage this decline and to get adapted to a new
world order that is shaping and both are committed to stay together in a powerful transatlantic relationship, formerly called “the West”. Hence, the definition
of what this is, the “West” is increasingly in flux3. The US and Europe are struggling since years to get a “common” agenda that is outward looking and no
longer inward-looking like in the times of the Cold War, where the common
protection against the Soviet Union was the essential corner stone of the relationship, channeled through NATO. But as much as NATO is looking for a new
role and orientation since two decades now, transatlantic relations are, too. The
common transatlantic agenda is visibly out there – Iran, Afghanistan, global climate protection or financial regulation are the themes of the 21st century on
which the US and Europe want to act together. Hence, the common ground for
polices is hard to find, as interests diverge increasingly. The mantra of the past
that the world is a better place if only the US and Europe work together, tastes
See B. KNIGHT, Tension in US-EU relations is real, but not new, experts say, September 13, 2010,
http://www.dw-world.de/dw/article/0,,5988928,00.html.
2
All figures in this contribution are taken from the latest opinion poll‚ Transatlantic Trends 2010, September 15, 2010, The German Marshall Fund of the United States, www.gmfus.org.
3
There is huge literature about what “West” still means, essentially from neo-conservative American
thinkers. Most prominently, see R. KAGAN, Of Paradise and Power. America and Europe in the New World
Order, New York 2003; the book that essentially launched this discussion.
1
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pale. Shaping globalization together does not work as such strong glue for the
transatlantic partnership than the common Soviet threat perception of the past.
These tectonic shifts get ever more visible the more Germany is changing on
this side of the Atlantic. Germany was, indeed, the key to US-policies towards
Europe, or more meaningful: its very raison d’être. The whole European security architecture of the 20th century was build around post-war Germany. FrancoGerman reconciliation, European integration, NATO and transatlantic relations
were central elements of these paradigms. With a Germany outgrowing out of
Europe and leaning more towards Russia, the very statics of this architecture is
at stake. Germany falls apart as glue for both, the EU and NATO4.
Further, the US has painfully learned in the Iraq war that the decade of the
“lonely superpower” or the “unipolar momentum” is over. It is no longer the
world’s benign leader and it has experienced that military power alone is not it.
Consequently, the new US global strategy has shifted to a concept of network
power, trying to re-invent global leadership with a more differentiated tool-box.
On the other side of the Atlantic,
Europe has come to an end with both, As much as the US has ceased to be the pillar of world
an ever more integration and an ever affairs and to be its central driving force, Germany
more enlargement momentum for has ceased to be the pillar of the EU and to drive
the EU. As much as the US has ceased its integration
to be the pillar of world affairs and to be its central driving force, Germany has
ceased to be the pillar of the EU and to drive its integration. Germany is outgrowing Europe and Europe at large is under the strain of increasing nationalism and populism which puts pressure on the project of European integration.
With these two phenomena, the old and most important paradigm of transatlantic relations – transatlantic relations and European integration are the two
sides of the same medal – falls apart. It was the Berlin Wall that promoted this
paradigm. Germany was the key for both, EU and NATO. Germany, supported
by the US, held Europe together; and the US, through NATO, held the “West” together. Today, Germany is outgrowing and the US is leaving Europe.
Centripetal forces and disagreement on Russia
These centripetal forces in the transatlantic relationship are enforced
through new phenomena of economic gravity that pull the US towards the Pacific and especially towards China of which it is economically depending, as China holds large parts of US debt and basically finances its consumption; whereas
Europe is increasingly pulled towards Russia, mainly because of energy dependency and because the modernization of Russia, politically and economically, is
4
For discussion on the “grand strategy” Europe would need, see J. HOWORTH, The EU as a global actor:
Grand strategy for a global grand bargain?, in «Journal of Common Market Studies», 48, 3, 2010, pp. 455474.
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essential for Russia and promising for Europe. Nobody in Europe does have an
interest in a democratically weak, dangerous and potentially too assertive or
even authoritarian Russia. In short: Europe needs Russia much more than the
US and therefore, the US and Europe tend to disagree ever more on what should
be done with Russia. This is the inversion of the past.
Indeed, in order to lift transatlantic relations into the 21st century, a glance at
the relations of both, the US and Europe towards Russia, is key. Whereas in the
past, the US and Europe shared the common threat as central feature for the
“West”, it is fair to say that today, on Russia they do not longer agree; or they are
competing. The US, to be sure, has started a “reset”-policy with Russia, focusing
essentially on nuclear disarmament and “global zero” – but which is unrealistic.
Hence, the US still wants to structure the European Security Strategy essentially
around NATO; it is still skeptical about the Medvedev proposals for a new European Security Architecture5 and finally less inclined to engage Russia into truly common policies than Europe. To overstate the argument: the economic gravity and the new geo-strategic constellation of the world drives the US and Europe towards “Chimerica” (US and China) and “Eurasia” (Europe and Russia),
whereas the common rhetoric, i.e. the one of the new “Strategic Concept” is still
addicted to the mantra of the “West”.
The problem of the American “re-set policy” is precisely, that the US intention is to keep the little regional questions and conflicts of the Eurasian continent away from the broader picture of their relationship – which is a feature that
Europe cannot copy, nor adopt. In fact, the re-set diplomacy is explicitly designed around the idea of “compartmentalisation”. Moscow and Washington
have “agreed to disagree” on the near-abroad issues precisely to avoid them
spilling over into global issues such as Afghanistan, Iran, and disarmament
which are at the top of the administration’s agenda6. Where near-abroad issues
have arisen – such as the situation in Kyrgyzstan – the focus of the Obama administration has been on their impact on global issues. As a result, there is nothing in the rest which has allowed the US to make headway on Georgia or even
Transdnistria or the Balkans. Hence, this is clearly a policy which Europe or the
EU cannot afford to have, being much more engaged in the overall OSCE
process. So even if the “re-set” is said to be a success for Obama, it simply increases the division with Europe, on Russia and beyond. The EU has a ground
perspective in “Eurasia”, the US starts to have a bird’s eye view.
See D. MEDVEDEV, Speech at the Meeting with German Political Parliamentary and Civic Leaders, Berlin,
June 5, 2008. Available in English at http://www.kremlin.ru/engl.speeches/2008/06/05/2203_type8291
type84779_202153.shtml.
6
See ECFR-Report (forthcoming)‚ What does Europe fear?, October 2010, www.ecfr.eu.
5
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EU-US and why it does not work
EU-US relations do not work well and essentially so, because the EU still does
not yet work as a serious foreign policy actor. In the past, transatlantic relations
have been institutionally mainly channeled through NATO; hence, the global
agenda of the 21st century, on which the US and Europe should work together, is
much too comprehensive to be dealt with by NATO alone7. NATO is a single-issue institution and essentially intergovernmental with the US being the primus
inter pares. The EU, however, is a supranational, comprehensive institution with
state-like elements, as there are a currency, a constitutional court, and fullfletched Parliament. This leads to an institutional setting of transatlantic relations, which is no longer appropriate to the needs of today, with NATO falling
short on many issues and EU-US relations being not yet fully operational. The
US sticks to NATO to structure its relations to Europe at large, just because it is
NATO member; but for what the US really wants to get out of Europe, the EU is
more competent and should be the real actor. The dilemma is often that NATO
wants to do things in Europe, but cannot; and the EU should do things, but does
not, especially when it comes to engagement in the near-abroad. In geo-strategic terms, promoting a serious accession strategy to the countries of the Western
Balkans, pursuing actively the accession negotiations with Turkey or being a
powerful actor in the Eastern European neighborhood is in the interest of the
Europe. Hence, the EU is politically not really committed to seriously reach out
to these regions, let alone to offer accession to the EU which are therefore left in
a strategic vacuum that NATO cannot fill.
Symbolism also matters. When President Obama cancelled his presence at
the EU-US Summit in Madrid in June 2010, voices were out that this is detrimental to transatlantic relations. Hence, it only showed that the institutional setup of transatlantic relations does no longer function. NATO can no longer be
the body that carries transatlantic relations; but the EU cannot yet carry them.
Often, EU-US Summits deal with trade or regulatory issues, which are important, but not on the priority list of the foreign policy agenda. The next EU-US
Summit is scheduled for November 20th in Lisbon8. This will be the first Summit
under the new Lisbon Treaty and the agenda includes the Middle East Peace
Process, Afghanistan/Pakistan, non-proliferation and regional conflicts. Hence,
so far the political underpinning of this Summit is lacking and the public focus
is much more on the new “strategic concept” of NATO to be discussed at the
NATO-Summit in November 2010.
To be sure: the US administration has tried to take embrace the EU as foreign
policy actor. After the European division on Iraq and in recognition that the US
needs a united Europe as a strong and reliable partner, the second Bush admin-
See J. VAQUER I FANÉS‚ Focusing back again on European security: The Medvedev proposal as an opportunity, «Documentos CIDOB. Seguridad y politica mundial», 6, 2010, p. 3.
8
The EU-US Summit to be held in November in Lisbon, Press Release, Brussels, August 17, 2010.
7
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istration had tried to build up a better working relationship with the EU. President Bush travelled to Brussels in spring 2005 and met – the first time for an
American president – with the President of the European Commission. Yet, the
so-called “charming offensive” did not materialize, as the EU was not ready to
deliver on foreign policy. More by default, the US needed to swing back to doing policy with the important capitals of Europe.
The EU is eager to improve its foreign policy capacity with the Treaty of Lisbon9. Since October 2009, the EU is busy to implement the Treaty. It has created
two new functions, the President of the European Council, Hermann van
Rompuy; and the High Representative for Foreign and Security Policy, Lady
Ashton. With the creation of the External Action Service (EAS), the EU is taking
steps to improve its external representation10. European foreign policy should be
streamlined through the EAS. Hence, the start of the service has been slow and
lacking ambitions11. Ashton did not succeed in making the structure of the service as bold and powerful as some had hoped. Decisions on the foreign policy
spending remain in the competence of the Commission and have not been
handed over to the new service, development policy has not been merged with
foreign policy and classical diplomacy; the junction between development and
security policy is still weak and accession and neighborhood policies remain
separated. This makes it hard to envisage a European foreign policy all of a piece
– although one should give the EAS some time to get started. Being caught into
nitty-gritty details about the set-up of the service, Ashton has missed to sketch
out a clear strategic vision on European foreign policy and she has underperformed in public perception on key issues such as Middle East, Russia or EU-relations to China12.
Americans have been kept waiting
No wonder that, for what really matters in transatlantic
to see the EU finally popping up as a
reactions, the big capitals are still – or again – the most
strong foreign policy actor, and they
important interlocutor for the US; and the fault for that
have waited for long now: from the
is entirely on the European side
failure of the constitution to the Lisbon treaty, the US has been put off to see the EU emerging as strong partner –
and repeatedly been told in recent month that the EU now needs to implement
the treaty to finally be operational. In the meantime, the US seems to have lost
patience, first and foremost as the EU shows clear signs of ever more disintegration than of integration, let alone lack of ambitions for its new service. No wonder that, for what really matters in transatlantic reactions, the big capitals are still
– or again – the most important interlocutor for the US; and the fault for that is
entirely on the European side.
See voices of EU politicians, e.g. Spotlight Europe special, From Global Payer to Global Actor, S. WEISS
(Interviewer), July 2010, http://aei.pitt.edu/14846/01/xcms_bst_dms_31853_31854_2.pdf.
10
Council establishes the European External Action Service, The Council of the Europeans Union, Brussels,
July 26, 2010. For key documents on the EAS see: http://eeas.europa.eu/background/ index_en.htm.
11
A. MÖLLER‚ Strategie statt Bürokratie: Worauf es beim Aufbau des Europäischen Auswärtigen Dienstes
ankommt, DGAP Standpunkte, March 5, 2010.
12
C. ADEBAHR‚ Strategie statt Bürokratie: Die Rolle der EU-Sonderbeauftragten im Europäischen Auswärtigen Dienst, DGAP-Analyse kompakt, July 5, 2010.
13
See Transatlantic Trends 2010, cit.
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Endless sticks and carrots for Iran?
The Iran nuclear proliferation issue has been one of the hot issues of transatlantic relations for years with no concrete result however. The US and the EU
have both been busy in containing the Iranian nuclear weapons program. Yet, it
is interesting to see that despite a somehow similar assessment of the threat,
common policies do not seem to emerge, or at least policies that show clear results. 86% of Americans and 79% of Europeans show themselves concerned
about Iran acquiring nuclear weapons13. But despite sharing similar level of concerns in the US and the EU, there are differing opinions about how best to prevent Iran from acquiring nuclear weapons. Europeans prefer offering economic
incentives, while most Americans favor economic sanctions. Roughly twice as
many Americans (25%) as EU (13%) want to provide support to the opposition
of the current government in Teheran. Neither the US (6%) nor Europeans
(4%) seem likely to simply accept that Iran could acquire nuclear weapons, and
pluralities in both, Europe and the US, do not exclude military actions, if all other options have been exhausted. Still, when it comes to draft the resolutions at
the UN Security Council, the US and Europe systematically fail to take tough
measures or are unable to push their measures through the council against the
resistance of the other council members. Sanctions have recently been sharpened with respect to financial transactions or with respect to the energy and the
financial sector14. But it seems as if transatlantic policies are more delaying the
process than reaching a final result and here again, especially in the broader context of the review conference of the Non Proliferation Treaty, the transatlantic
tandem seems no longer master of the agenda, let alone the result15. Turkey,
Brazil, China or Russia have a much more prominent voice and ownership in the
Iranian dossier and this reflects the global change and the marginalized role of
transatlantic relation in it.
Exit Afghanistan, but how?
Afghanistan is another topic dominating the transatlantic agenda. Seen from
Europe, the optimism to stabilize the situation at the Hindu Kush is shrinking.
Whereas still a slim majority in the US (51%) is optimistic about the engagement, only 23% of Europeans share the same optimism, and this figure came
down 9 percentage points in the last year. A majority of EU respondents (64%)
think that their country should either reduce or withdraw troops, while only 41%
of US respondents feel the same. Especially Germany had fierce discussion about
the continuation of the ISAF mandate in the past months and the prolongation
14
15
See http://www.nytimes.com/2010/06/10/world/middleeast/10sanctions.html.
See Report Carnegie Endowment at http://carnegieendowment.org/publications/index.cfm?=view&id=
40910#8.
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of the envoy of German troops triggered sharp and broad public debates – and
the last German President, Horst Köhler, even stumbled about an interview on
Afghanistan and had to resign. Afghanistan is perhaps the best case to point to
the deception on the American side with respect to their European allies. The new
Obama administration had hoped for bold support from its European friends,
but most European countries cannot and do not want to deliver, given their domestic debates. A plurality of EU respondents (44%) thinks that their country
should withdrawal all troops and these figures increased from last year16.
In the meantime, it seems as if the US is somehow beyond deception and expectation regarding Europe. The US-majority for engagement in Afghanistan
gets slim in comparison to previous years and the situation on the ground is
worsening every day. The question is how to frame an appropriate exit strategy
and to put a date behind. US Defense Minister Robert M. Gates has already put
the date of July 2011 for the start of American troop withdrawals. Hence, this
date depend largely on the result of the September elections, wich, however, did
not contribute to the overall stabilization of the country. So the yearlong ISAF
engagement cannot be celebrated as a victory. Violence and intimidation seem
even worse than before the presidential election in August 2009, when Taliban
fighters spread fear to force voter turnout below 20% in some provinces. The
September poll was seen as a crucial test of stability and of the US-led war ahead
of a planned military withdrawal by US forces from next July, but no clear measures were in place to encourage people to vote and assure safety at polling centres. The international community did not really learn the lesson from the last
election. The election therefore became nearly a disaster for the success balance
sheet of the Western engagement at large – and put ISAF and NATO further under pressure, not only to quickly move out of Afghanistan, but more broadly
about the deployment and the use of NATO troops abroad.
What to do with NATO and what should NATO do with Russia?
The decreasing importance of NATO itself starts to be a feature of transatlantic relations, especially seen from the Europeans side. Fewer Europeans, but
still a majority (62%) and 77% of Americans say that NATO should be prepared
to act outside of Europe to defend members from threats to their security and
large pluralities in both countries (60% in the US and 59% on average in Europe17) say that NATO is still essential for their country’s security. Hence, this
hides that the long-term trend is a decrease of NATO’s importance in public
opinion, and the support of NATO also varies in Europe enormously from
country to country, with Poland ranking at the lowest end. The figures do not
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See Transatlantic Trends 2010, cit.
Ibidem.
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transport though, that NATO is no longer a loving reality for many Europeans
who are born after 1989 and politically not socialized in a cold-war setting. The
former rhetoric on NATO therefore still holds in the public discourse, but tectonic shifts are detectable under the surface. The problem here is again that European security policy is not yet there where many Europeans wish it to be, although the Lisbon treaty brought a variety of improvements; whereas NATO is
still around and structures the European architecture, without meeting many of
the security needs of the Europeans, especially with respect to Russia.
The preparation of the NATO
Summit in Lisbon in November 2010 NATO is no longer a loving reality for many Europeans
has shown the difficulties in the ongo- who are born after 1989 and politically not socialized
ing review of the new “strategic con- in a cold-war setting
cept”. Differences on how to deal with Russians overshadowed the negotiations.
In essence, Europeans are more sensitive to the perceptions of Russia (and other
non NATO-countries of Europe), with the objective of minimizing NATO’s potential to create additional insecurity in Europe as a result of its future strategy.
The European point here, especially when it comes to “answering Medvedev”,
is to make clear that NATO is in principle neither closed to Russian’s membership nor an anti-Russian construction, taking thus into consideration that for
Russia, NATO enlargement is still perceived as a threat. First step towards such a
new common policy approach could be offering to all NATO partners, including Russia, a mutual assistance clause against a number of well specified threats
(large scale terrorist attacks, rogue attack with weapons of mass destruction, major natural or man-made catastrophe and other of similar nature). Another step
could be that all key-players – Russia and NATO members – commit to stopping
all contingency planning based on the scenario of one player attacking another.
The review of the NATO strategic concepts does not yet go that far – and Europe wants to go ahead with further steps of practical cooperation. One question
will certainly be how to integrate the “EU-Russia modernization strategy” into the
overall transatlantic strategic concept. Europeans seem decided to the modernization of the EU-Russia security dialogue by implementing joint projects in important areas of security that interests both sides, such as better control over Russia’s land borders or military reform in Russia. Another idea is to put in place a
Russia-EU dialogue on crisis management and extend it to the areas of joint missions, also on European soil. Thought is also given to inviting Russia to participate in some of the new developments in the European Security and Defense Policy that are possible now under the Lisbon Treaty. The goal of the October meeting between Angela Merkel, Nicolas Sarkozy and Dimitri Medvedev in Deauville
– pushed as a German initiative after the Meseburg meeting between Angela
Merkel and Dimitri Medvedev already in June 2010 – was precisely to explore how
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far Europe or the EU as a whole could ultimately go when it cames to signing what
may became a sort of "mutual” security treaty with the Russians. If so, this treaty
would need to be embedded into a Euro-Atlantic setting and require in parallel a
NATO-Russian rapprochment of a new dimension. A concrete proposal in that
spirit would be to create a limited collective security clause against specified
sources of threat. Inspired by the “Solidarity clause” contained in Article 222 of
the EU Lisbon Treaty18, NATO and Russia could think of a guarantee of mutual
assistance in cases where the state suffered from a certain kind of threat. Whatever the concrete outcome of this thinking will be: European-Russian relations are
in movement and Europe seems more engaged on the ground than the US.
The gravity of Eurasia: energy and modernization
The reason for this is simple geo-strategy and the importance that Russia has
for the European energy supply. The European Union member states are the
largest importers of energy resources from Russia. Russian gas and oil supplies
provide for more than 25% of the overall consumption of energy resources in the
EU. Some countries like Germany do get some 70% of their gas from Russia. Energy dependency from Russia is therefore a strong factor for European policies.
The EU’s domestic energy production covers less than half of its needs, with net
imports accounting for 53% of energy consumption in 2007. Oil comprises the
bulk of total net EU energy imports (60%) followed by imports of gas (26%). Net
imports of natural gas into the European Union in 2007 amounted to some 61%
of the EU’s consumption, out of which Russia imports 38% to the EU. It is clear
that much political gravity stems from such an energy balance. It is this geostrategic narrowness that pulls Europe more and more into Russia (“Eurasia”)
with the “modernization-strategy” and that increases the gap to the US on Russia.
The European shift eastwards and towards Russia corresponds to the American withdrawal from Europe. If Russia is no longer a danger for Europe, then
the US needs no longer to guarantee European security and this produces the
erosion of the Euro-Atlantic solidarity. As Europeans find it increasingly hard to
discern any credible military threat to their continent, and American focus increasingly on emerging global powers and problems, so a progressive distancing
between the security interests and preoccupations of the two sides of the Atlantic is inevitable underway.
The figures of Transatlantic Trends
If Russia is no longer a danger for Europe, then the US
of the German Marshall Fund 2010
needs no longer to guarantee European security and
underscore this trend of a continuing
this produces the erosion of the Euro-Atlantic solidarity divide on transatlantic security. Not
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only there is a deeply rooted and well-known value difference between Europe
and America on the use of force (77% of Americans actually think that war is
necessary to obtain justice under some circumstances, whereas only 27% Europeans are of this opinion); more importantly, and perhaps more key for the current developments of the 21st century, there are different transatlantic perception
on what multi-polarity should be and especially diverging perfectives on the rise
of Asia. For example, 71% of Americans find it very likely that China will exert
strong leadership in the future, while only a third of Europeans (34%) thinks
that the same scenario is likely. In this sense, the public debate in the US seems
already much more shifting to a “Pacific preference” than in Europe: around half
of Americans agree that the United States has enough common values with China to be able to cooperate on international problems; but 63% of Europeans say
that China and Europe have such different values that cooperating on international problems is impossible – which does not hold Europe, especially Germany, off from trading heavily with China, though. Germany alone trades as
much as the UK, France and Italy together with China. But this is trade policy,
not foreign policy, let alone common European policy – or perhaps it is simply
trade, without policy at all.
Yet, these data underscore the Chimerica-tendency on a global scale. And
they relate to the fact that the US has its ever first “pacific” President – and most
likely not the last one. But it is not only Obama’s biography that explains his disengagement from Europe’s internal security engagements. In fact, it makes more
sense to look at structural changes in the world which have reduced Europe’s
centrality to the American “grand strategy”. This disengagement, as described
above, did not begin with President Obama. It is a long-term trend that was inevitable after the fall of the Berlin Wall. It could be argued that when George
Bush decided to subcontract the resolution of the Georgian crisis to President
Nicolas Sarkozy in 2008 (France had the Presidency of the European Union by
then), he was signaling the end of the era where Americans regarded European
security as too important to be left to Europeans. It is unlikely that this trend will
be altered. It is more likely that this trend will increase and that there is need
(and room) for a new sobriety in transatlantic relations, where both partners go
for their means and their interests.
Whereas Europe and the EU are busy heading eastwards and will probably
need to trade-off the ambitions for an “Eastern Partnership” against the modernization policy of Russia – unless to figure out how to get both – America tries
to find its place in a “post-American world”, where the primus inter pares role is
at stake. In response, America’s new strategy has been to try to build a new network of partnerships that would allow the United States to remain the “indispensable nation” in the new era – or the «spider in the new world-web» as Anne-
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Marie Slaughter has put it. This overarching strategy is based on two central preoccupations. The US wants to re-order global institutions to bring in emerging
powers and make them responsible stakeholders. On the other hand, the US is
still in the necessity to be the driving force to solve or contain global problems
such as Afghanistan, Iran, Iraq or the Middle East conflict. In this new era, the
US approach to each of the main poles on the European continent is shaped by
how far they can help the US to achieve these goals. Hence, the new multi-polarity of Europe with its three new centers of power – the EU, Russia and Turkey
– definitely drives the US and Europe further apart and increases the complexity of what the “West” should be in the future.
From geo-strategy to geo-economy: The financial crisis, the G-20 and
global governance
Can, by default of the old geo-strategy, a new geo-economy step in as the central glue for the transatlantic partnership? The 4.28 trillion dollar transatlantic
economic partnership is a key driver of global economic prosperity and represents the largest, most integrated, and longest lasting economic relationship in
the world. Together the two partners account for half of the global economy.
Still, the financial crisis has brought to daylight both the international need to
enhance global financial market regulation and some dividing lines between Europe and the US on how to do this. The G-20 is the body on which Europe and
the US struggle to find common ground, but the process reveals slow. Moreover,
grounded on different structures of their economies and on different philosophies, the US showed more inclined to fuel the economy with grand economic
stimulus packages; whereas Europe, under the lead of Germany and under the
pressure of the Euro and the debt crisis, opted for an approach of sound fiscal
policies, deficit reduction and politics of austerity. At the last meeting of the G20 in Toronto before the summer, the transatlantic division line on what should
be done to exit the financial crisis could not have been bigger. The G-20, to be
sure, inaugurated a new process and essentially keeps the agenda of global financial reform running, but clear-cut results are meager so far – also because
emerging countries have not been suffering that strongly from the crisis and revealed reluctant to go for major reform of financial regulation. The initial countercyclical response of the G-20 countries to the financial crisis can be seen as an
asset, and it was crucial in avoiding the recurrence of a great depression. Hence,
the controversies that erupted on the speed of fiscal consolidation at the most
recent G-20 meeting in Toronto may be seen as a step backwards in this process,
as is the growing reluctance of several European countries to place priority on
the countercyclical role of macroeconomic policy under the current circum-
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stances. Much more limited advances have been made on global imbalances and
exchange rate management. Global imbalances fell as a result of the crisis, but
the risk of their reappearance is evident – and so is the risk for the perpetuation
of the transatlantic divide in this question19. What is looming at the horizon here
is, of course, the shaping of a system of global economic governance. Hence, in
a post-hegemonic word where the “West” does no longer dominate the discussion, no individual country or coalition – and maybe not even the “West” – will
be in a position to lead the reform of the global financial system and the overarching multilateral architecture, as this was largely the case for Europe and the
US after World War II, when they build up the Bretton Woods system. Instead,
it will be a matter of permanent compromise between countries with different
historical experiences, levels of socio-economic development and internal political systems. Transatlantic relations are likely to be strained in this process, turning former patterns of cooperation into a fierce competition, on which international measures tools are most suitable for the improvement of the own domestic economic situation. The recognition that the international financial crisis
was associated with inadequate supervision of financial activities was clearly a
breakthrough in the discussion and here the G-20 has played a very important
role. Nonetheless, the implementation is still subject of debate, and the current
dispute about the Basle Committee on Banking Supervision, which is supposed
to approve by November 2010 an important set of reforms, including increases
in capital requirements, a stricter definition of capital, a mechanism of countercyclical capital or provisions, or strengthened liquidity requirements, show that
the tie of the transatlantic economic partnership is apparently not strong
enough to come up with bold and convincing responses. In addition, the talk
about a transatlantic marketplace has nearly ceased to exist, which is another
sign that even on the economic side, transatlantic policies are harder to shape
and driven with less enthusiasm than in the past.
In conclusion, there are a lot of losses to cope with in transatlantic relations:
the loss of strategic and economic glue in the relationship, the loss of a concept
for the “West” and the loss of global agenda setting capacity. And if it is true that
there is a “post-American” Europe, it may also reveal true, however, that this Europe is getting lost in this picture, because its current internal tendencies of disintegration keep it away from precisely the assertiveness that the same Europe
would ultimately need to emerge as a global actor on the international scene20.
In a German fairy tale, there is a princess, called Dornröschen, who sleeps a hundred years before being awakened by the kiss of a prince. Europe seems to be
waiting for the prince to be kissed to finally live up to its potential! And only
then, the EU and the US could go for a completely renewed dream peer-relationship in the 21st century, outgrowing of the transatlantic asymmetries and the
dependencies that structured the last century.
J.A. OCAMPO - S. GRIFFITH-JONES‚ The G-20 and the global financial governance, FRIDE and Club
de Madrid Policy Brief, September 2010, p. 2, http://www.fride.org/publication/799/the-g20-and-global-financial-governance.
20
See for the same analysis with respect to the EU C. KUPCHAN‚ As nationalism rises, will the European
Union fall?, in «The Washington Post», August 29, 2010.
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Diplomatia: il punto di vista
Dal sogno europeo all’Europa per necessità
Rocco Cangelosi *
Nel suo articolo su «Il Sole 24 ore» del 1° settembre
2010 Vecchia Europa il tuo tempo è finito, Charles Kupchan sostiene che l’Europa sta morendo a causa di una
rinazionalizzazione della vita politica, dell’erosione del
consenso nella pubblica opinione, del populismo che
avanza in tutti i paesi europei: il sogno europeo sarebbe
finito e la valutazione della convenienza dell’appartenenza all’Europa avverrebbe solo sulla base di un calcolo costi/benefici sul piano economico tralasciando gli aspetti
politici e ideali che erano stati posti alla base della costruzione europea.
L’analisi spietata che viene dall’altra parte dell’Atlantico e che sembra stigmatizzare l’irrilevanza crescente
dell’Europa per gli Stati Uniti non sembra cogliere le
preoccupazioni e i fermenti sotterranei che nei principali stati europei si vanno consolidando su quelli che potrebbero essere i costi della non-Europa; fermenti e
preoccupazioni che fanno ritenere che i principali attori
difficilmente si rassegneranno alla reversibilità del processo di integrazione.
Prendiamo, ad esempio, la Germania. L’intervento
tardivo nella crisi greca, determinato da un atteggiamento molto riluttante del governo tedesco ad assumersi le
responsabilità di altri, ha messo a repentaglio la stessa tenuta dell’euro, ma allo stesso tempo ha provocato una
profonda riflessione delle autorità tedesche che hanno
dovuto mostrare un atteggiamento più disponibile anche
se con notevoli reticenze. Quali sarebbero i costi della
non-Europa per la Germania? Il ritorno alle monete nazionali metterebbe nuovamente l’industria tedesca di fronte
al rischio delle svalutazioni competitive subite nei periodi
pre-euro, senza considerare l’impatto devastante sulle
banche tedesche che detengono un’elevata quota di titoli pubblici dei paesi europei a rischio default. Ma non basta. La Germania non può non essere consapevole della
marginalità che subirebbe nel contesto internazionale
senza il retroterra del mercato unico europeo che costituisce il maggiore sbocco alle sue esportazioni. Da rilevare sul piano giuridico, ma con importanti ricadute nel con-
testo europeo, un’interessante interpretazione da parte
della stessa Corte di Karlsruhe della sentenza sul Trattato
di Lisbona del 30 giugno scorso, che aveva praticamente
posto il limite ultimo al processo di integrazione sulla base degli attuali trattati e alla cessione di ulteriori quote di
sovranità. La nuova sentenza della Corte introduce rilevanti correzioni di rotta che lasciano intendere un significativo ritorno alle tradizioni del passato1.
Tuttavia sul piano della politica fiscale, la Germania
non intende deflettere dalle rigorose misure decise che
tendono a contenere la domanda interna e i consumi.
Questo atteggiamento estremamente restrittivo rappresenta uno dei punti di maggior contrasto non solo con i
principali partner europei, ma anche con gli Stati Uniti.
Come convincere i tedeschi a fare da locomotiva per rilanciare l’economia europea? La risposta della Germania
è molto perentoria «siate più tedeschi per convincerci a
essere più europei».
E la Francia? Cosa ne è del tradizionale asse francotedesco? Nella forma esiste ancora e apparentemente
sembra essersi rafforzato in quanto con l’avallo del presidente del Consiglio europeo Van Rompuy ogni decisione del Consiglio stesso è preceduta da un conciliabolo
tra la signora Merkel e Sarkozy con la profonda irritazione degli altri paesi membri. Ma nella sostanza le politiche
dei due paesi sono sostanzialmente divergenti e la Francia come altri paesi europei soffre di fronte a un’economia tedesca in forte espansione che esporta in Francia
molto di più di quanto importa e non accetta di stimolare la sua domanda interna. Nonostante ciò Sarkozy è pienamente consapevole della necessità dell’insostituibile
sostegno tedesco alle iniziative anti crisi decise in sede
europea.
L’Italia da parte sua sembra ricercare nel rigore tedesco e nelle politiche di bilancio raccomandate da
Bruxelles la legittimazione della manovra finanziaria
adottata recentemente. Ma al di là delle strumentali professioni di fede europeista del ministro Tremonti per l’approvazione della manovra economica («l’Europa lo vuo-
*L’Ambasciatore Rocco Cangelosi è Consigliere di Stato.
1
Si tratta della decisione Mangold che origina da una controversia di lavoro. La Corte costituzionale nell’accogliere il ricorso ha riaffermato il principio del primato del diritto comunitario e il principio di integrazione sovranazionale. Si riconosce l’Unione europea quale comunità di diritto, il primato della Corte di giustizia europea, il principio di amichevole collaborazione con l’Unione, che viene caratterizzata quale entità «simile ad uno stato sebbene non assimilabile ad uno stato federale».
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Il punto di vista di un diplomatico
le»), il dibattito sul futuro del progetto europeo è del tutto inesistente e completamente sacrificato alle dispute
di natura interna sia in seno alla maggioranza sia all’opposizione.
In Gran Bretagna il duo Cameron-Clegg sembra aver
trovato un’intesa assai consolidata sulla politica europea. Nessuna nuova cessione di sovranità, ma difesa degli interessi britannici. Questa opzione, che non si differenzia molto dal passato, implica innanzitutto l’impegno
a preservare e potenziare il mercato unico, considerato
da Londra una delle più importanti acquisizioni dell’Unione. A questo riguardo le autorità britanniche hanno favorevolmente accolto il rapporto Monti, che considera il rilancio del mercato interno in particolare attraverso i servizi e le nuove tecnologie del digitale, lo strumento più
adeguato per promuovere la crescita e stimolare la domanda interna. Le autorità britanniche sono inoltre consapevoli, pur non facendo parte dell’Eurogruppo, che una
nuova crisi finanziaria avrebbe conseguenze drammatiche sul proprio sistema bancario e finanziario e guardano quindi con favore al rafforzamento degli strumenti anticrisi e all’adozione di misure in grado di regolamentare
i mercati e scoraggiare la speculazione.
Un discorso a parte meritano i paesi del centro Europa recentemente entrati a far parte dell’Unione. A differenza di quanto si poteva pensare molti di essi (Polonia, Slovacchia, Repubblica Ceca, e con alti e bassi, Slovenia e Bulgaria) hanno saputo resistere e reagire alla
crisi dimostrando una grande vitalità delle loro economie. Una certa reticenza ad assumere impegni solidali
nei confronti dei paesi in crisi si è palesata al momento
delle discussioni in Consiglio europeo, ma si è poi rapidamente dissolta di fronte al rischio di isolamento e al timore di non ricevere sostegno in caso di difficoltà.
I nuovi membri stentano tuttavia a imboccare una
convinta strada nel rafforzamento della costruzione europea, trovandosi le loro opinioni pubbliche in bilico tra
spinte atlantiste e rigurgiti sovranisti.
In un contesto così complesso e delicato, sentenziare la fine del processo di integrazione europea appare
azzardato: troppi sono gli interessi e le preoccupazioni
che legano gli stati europei all’acquis comunitario. Sono
tuttavia interessi disomogenei che dovrebbero trovare
una sintesi in un nuovo slancio politico da parte delle leadership europee.
Sapere dove andare: questo è il principale problema
per l’Europa. Diceva Seneca: «Ignoranti quem portum petat nullus ventus suus est» (per chi non sa verso quale
porto dirigersi nessun vento è il suo). Se l’economia e le
crisi finanziarie che minacciano l’Europa costituiscono
un collante abbastanza forte per tenere insieme le varie
tendenze degli stati membri, il progetto per il futuro è ancora carente.
Dove è finita la trasformational diplomacy dell’Europa? Con l’adesione della Croazia termina il processo di
allargamento? Rinuncia l’Unione europea a estendere i
suoi confini verso il Caucaso e il Medio Oriente, rinviando sine die l’adesione della Turchia? Questi sono i quesiti più importanti ai quali i leader europei dovranno dare
rapidamente risposta.
Il Consiglio straordinario europeo del 16 settembre –
per quanto oscurato dalla disputa sui rom – è stato dedicato alle relazioni dell’Unione con i suoi partner strategici più significativi. Si tratta di un segnale che denota la vitalità dell’Unione e la sua volontà di continuare la politica di graduale esportazione dei propri standard e regole
nel contesto globale.
L’azione dell’Unione dovrebbe essere più assertiva
nella definizione dei principi che dovrebbero guidare le
relazioni con le economie emergenti in uno spirito di reciprocità e nel rispetto del rapporto diritti-doveri e ciò
con particolare riferimento agli impegni in materia di
cambiamenti climatici dopo il fallimento di Copenaghen
e in vista del vertice di Cancun. Non solo, ma anche la
puntuale applicazione delle decisioni adottate in seno alle Nazioni Unite (come ad esempio le sanzioni all’Iran)
dovrà essere tenuta in considerazione nel calibrare i rapporti con i vari paesi.
L’Unione ha cominciato a dare chiari segnali già nei
vertici Ue-Aseam e Ue-Cina svoltisi a Bruxelles all’inizio
di ottobre e si ripropone di agire con maggiore determinazione in occasione dei prossimi appuntamenti internazionali. Dovrà essere poi particolarmente curato il vertice con gli Stati Uniti per definire insieme i principi che
dovrebbero guidare le relazioni internazionali nel nuovo
ordine mondiale che si va definendo e gli organismi preposti alla governance mondiale a partire dal G20.
Dovrà essere ricercata altresì una presenza più profilata dell’Unione in seno alle Nazioni Unite.
Le iniziative in corso per meglio regolamentare i
mercati e prevenire le crisi – e adesso le riflessioni avviate sul ruolo che l’Unione può svolgere nel contesto internazionale – lasciano intendere che nei paesi membri
vi è una crescente consapevolezza di operare con determinazione per evitare quelle derive nazionalistiche che
rischiano di mettere a repentaglio gli acquis più importanti della costruzione europea. Gli stati membri sembrano aver percepito con maggiore chiarezza a seguito
della crisi finanziaria ed economica non ancora superata,
la loro marginalità e ininfluenza nello scacchiere internazionale ove agiscano uti singuli senza avere alle spalle un
retroterra di rapporti e prospettive economiche e politiche che solo l’Unione europea può offrire loro.
L’Europa non sta morendo, ma di qui a dire che il
processo di integrazione sta ripartendo ce ne vuole. Occorrerà fare di necessità virtù.
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Lorenzo Fioramonti
Europa potenza globale?
Un ridimensionamento delle ambizioni europee
LORENZO FIORAMONTI
è Ricercatore di Relazioni
Internazionali all'Università
degli Studi di Bologna e
Research Fellow
all’Università di Pretoria
(Sudafrica)
Quale potenza europea?
È indubbio che il processo d’integrazione europea abbia costituito, almeno
negli ultimi due decenni, una novità significativa in politica internazionale. Dal
punto di vista delle relazioni esterne, prima la Comunità europea e poi l’Unione europea (Ue) sono state in grado di sviluppare politiche e iniziative che hanno rivelato una spiccata originalità rispetto ai modelli convenzionali di politica
estera adottati dagli stati-nazione. Infatti, la struttura istituzionale dell’Ue e gli
strumenti di cui dispone sono fondamentalmente diversi da quelli utilizzati dagli attori statuali, grazie a un mix di processi sovranazionali (comunitari) e intergovernativi1. Al tempo stesso, le sue politiche esterne non possono essere semplicisticamente equiparate alle iniziative promosse da organismi puramente intergovernativi, poiché le prime contribuiscono a modificare (e in parte a erodere) la sovranità degli stati membri, creando nuovi spazi di azione dove l’approccio comunitario può consolidarsi ulteriormente ed esercitare un ruolo sempre
più vincolante.
Durante gli anni Novanta, molti analisti hanno continuato a descrivere l’Europa come subordinata rispetto agli Usa, soprattutto nell’ambito delle politiche
di sicurezza, interpretando l’accento europeo sulle politiche economiche e il soft
power come una conseguenza inevitabile della propria debolezza militare e confermando la percezione che nel contesto delle relazioni transatlantiche «gli Usa
preparano la cena e l’Ue lava i piatti»2. Sicuramente l’adozione della politica europea di sicurezza e difesa nel 1999 e lo spiegamento delle prime operazioni militari nel 2003 hanno in parte risposto alle critiche concernenti la mancanza di
una forza militare, ma alcune perplessità sono comunque rimaste rispetto all’efficacia dello strumento, in particolare nel campo della promozione della democrazia e la difesa dei diritti umani3. Infine, la promulgazione della Strategia di sicurezza europea nel 2003 ha fornito un’occasione significativa per aprire un dibattito sullo sviluppo di una nuova cultura strategica in Europa, in grado di fon-
La divisione della struttura istituzionale dell’Ue in tre “pilastri” è stata in voga sin dall’adozione del Trattato di Maastricht nel 1992. Per una disamina storica dell’evoluzione della politica estera e del suo intersecarsi con i tre pilastri si può fare riferimento alle seguenti opere: C. HILL (ed.), The Actors in Europe’s Foreign Policy, London 1996; C. BRETHERTON - J. VOGLER, The European Union as a Global Actor, London/New York 20052.
2
S.E. PENSKA - W.L. MASON, EU Security Cooperation and the Transatlantic Relationship, in «Cooperation and Conflict», 38, 3, 2003, p. 256.
3
B. SCHMITT, European Capabilities: How Many Divisions?, in N. GNESOTTO (ed.), EU Security and Defence Policy. The First Five Years (1999-2004), EU Institute for Security Studies, Paris 2004.
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Europa potenza globale? Un ridimensionamento delle ambizioni europee nei rapporti tra Nord e Sud del mondo
dere potere militare con obiettivi a lungo termine nel campo dello sviluppo sostenibile, protezione dei diritti umani, degrado ambientale e pace globale4.
L’esistenza di un acceso dibattito riguardante i settori più tradizionali della
politica estera europea non ha escluso che emergessero anche analisi innovative
sull’importanza di altre politiche esterne, come il commercio e la cooperazione
allo sviluppo, nel definire il tipo di ruolo internazionale dell’Europa. Con la fine
della guerra fredda, infatti, è diventato sempre più evidente come ambiti generalmente considerati di bassa politica (come le relazioni finanziarie e commerciali) giochino un ruolo fondamentale negli affari internazionali. Quindi, la crescita di accordi commerciali globali e l’infittirsi di relazioni economiche tra l’Europa e il resto del mondo hanno dato nuova vita alla nozione di Europa come
«potenza civile», inizialmente coniata da Francois Duchêne negli anni Settanta5.
In quella che è stata descritta come una vera e propria «riscoperta»6 di un concetto temporaneamente accantonato dal dibatto sulla potenza militare europea,
una nuova ondata di studi è giunta alla conclusione che la crescita delle relazioni economiche con il resto del mondo ha conferito all’Ue un livello di actorness
sempre più rilevante nella politica globale7. Secondo questi autori, l’enfasi su
mezzi civili non sarebbe una mera compensazione per la mancanza di strumenti credibili nel campo militare, ma definirebbe piuttosto un nuovo tipo di attore globale che rifugge costituzionalmente dall’impiegare misure hard per raggiungere i propri obiettivi di politica estera8. Al tempo stesso, la centralità di concetti come il commercio, la democrazia, i diritti umani e lo sviluppo sostenibile
nell’azione esterna dell’Ue ha innescato un dibattito parallelo, riguardante il
ruolo che idee e principi avrebbero nel definire l’identità internazionale dell’Europa. In quest’ambito, concetti come «potere normativo»9, «Scandinavia del
mondo»10, «forza gentile»11, «dimensione etica»12 e «forza di mercato»13 hanno
acquisito una crescente popolarità tra gli studiosi interessati a definire che tipo
di attore globale l’Ue sia diventata.
J. HOWORTH, Security and Defence Policy in the European Union, Basingstoke e New York 2007.
F. DUCHÊNE, Europe’s Role in World Peace, in R. MAYNE (ed.), Europe Tomorrow: Sixteen Europeans Look
Ahead, London 1972. Si veda anche F. DUCHÊNE, The European Community and the Uncertainties of Interdependence, in M. KOHNSTAMM - W. HAGER (eds.), A Nation Writ Large? Foreign Policy Problems
before the European Community, Basingstoke 1973.
6
R. WHITMAN, The Fall, and Rise, of Civilian Power Europe?, National Europe Centre Paper n. 16, presentato alla conferenza The European Union in International Affairs, Australian National University, July
3-4, 2002.
7
M. TELÒ, Europe: a Civilian Power? European Union, Global Governance, World Order, Basingstoke 2006.
8
K.E. SMITH, The End of Civilian Power EU: A Welcome Demise or Cause for Concern?, in «The International Spectator», 23, 2, 2000, pp. 11-28.
9
I. MANNERS, Normative Power Europe: A Contradiction in Terms?, in «Journal of Common Market Studies», 40, 2, 2002, pp. 235-258.
10
G. THERBORN, Europe: Superpower or Scandinavia of the World?, in M. TELÓ (ed.), European and New
Regionalism, Aldershot 2001.
11
T. PADOA-SCHIOPPA, Europa: forza gentile, Bologna 2001.
12
K.E. SMITH, The EU, Human Rights and Relations with Third Countries: “Foreign Policy” with an Ethical Dimension?, in M. LIGHT - K.E. SMITH (eds.), Ethics and Foreign Policy, Cambridge 2001.
13
C. DAMRO, Market Power Europe: EU Externalisation of Market-Related Policies, Mercury Working Paper, July 2010.
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Molte di queste analisi, però, soffrono di un eccessivo euro-centrismo
e si basano quasi esclusivamente sul
contrasto transatlantico, non tenendo
in considerazione per esempio l’evoluzione dei rapporti tra l’Europa e il cosiddetto Sud globale. Per colmare tale
vuoto, questo saggio analizza l’immagine di cui l’Ue gode nel resto del mondo,
in particolare tra i mercati emergenti dell’Asia, Africa e America latina. L’obiettivo principale di quest’analisi è mettere in luce l’apprezzamento e le critiche nei
confronti del ruolo globale dell’Europa e rilevare come gli ultimi anni abbiano
segnato una battuta d’arresto nell’affermazione dell’Ue come potere globale.
Questo setback si è palesato soprattutto nelle arene di economia politica internazionale, dal Doha Round sul commercio internazionale ai negoziati multilaterali sul clima, dove è emerso un conflitto latente tra l’Ue e i principali poteri
emergenti. Dal punto di vista strutturale, l’articolo è organizzato come segue: la
prossima sezione analizza le percezioni dei principali paesi emergenti, mentre
quella successiva si concentra sulle frizioni nate tra queste nazioni e l’Ue nell’ambito del Doha Round e dei negoziati sul clima, in particolare la conferenza
Onu di Copenhagen. Infine, la sezione conclusiva offre alcune considerazioni
generali relative al futuro della potenza europea.
La crescita di accordi commerciali globali e l’infittirsi
di relazioni economiche tra l’Europa e il resto
del mondo hanno dato nuova vita alla nozione
di Europa come «potenza civile»
La potenza europea vista da fuori: le percezioni dei paesi emergenti
Negli ultimi anni, le tesi sulla «potenza» europea sono state rinforzate dal fatto che, attraverso la sua ampia gamma di politiche esterne, l’Ue è arrivata a essere percepita come un importante attore globale in molte regioni del mondo14. Come dimostrato da alcune ricerche recenti, la rilevanza dell’Ue nell’ambito economico è generalmente riconosciuta da élite politiche, esponenti della società civile
e mass media in paesi terzi. Le politiche multisettoriali dell’Ue, dal commercio alla cooperazione allo sviluppo fino al peacekeeping, hanno quindi contribuito a
creare un’immagine di attore globale non solo nei paesi più industrializzati, ma
anche nei mercati emergenti e nei paesi economicamente più svantaggiati15.
Il potere economico dell’Ue non è semplicemente riconosciuto, ma è anche
tenuto in considerazione da parte di molti paesi interessati ad accedere al mercato europeo. Le nazioni industrializzate considerano l’Ue un importante partner commerciale, mentre le economie emergenti non nascondono un interessamento strategico per l’integrazione del mercato europeo. Sulla stessa lunghezza
d’onda, i paesi più poveri vedono l’Ue come un’opportunità d’investimento e
una fonte di risorse economiche. Allo stesso tempo, però, gli ultimi anni hanno
N. CHABAN - O. ELGSTROM - M. HOLLAND, The European Union and Others See It, in «European
Foreign Affairs Review», 11, 2, 2006, pp. 245-262. Si veda anche S. LUCARELLI (ed.), The European
Union in the Eyes of Others, Special issue, in «European Foreign Affairs Review», 12, 3, 2007.
15
S. LUCARELLI - L. FIORAMONTI (eds.), External Perceptions of the European Union as a Global Actor,
London/New York 2010.
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visto un aumento di critiche nei confronti delle politiche commerciali ed economiche dell’Europa. Per esempio, l’imposizione di accordi di libero commercio con i paesi dell’Africa, Caraibi e Pacifico (Acp) hanno innescato delle frizioni tra l’Ue e i paesi Acp nel corso del 2007-2008, incrinando una relazione privilegiata con le ex-colonie che durava da oltre trent’anni. L’immagine di un’Europa aggressiva, che utilizza il suo potere commerciale per favorire i propri interessi a scapito di quelli dei paesi più poveri, ha cominciato a emergere con forza, screditando la retorica benevolente nell’Ue e ridimensionando la tesi che
l’Europa sia un attore globale mosso da preoccupazioni etiche e valori condivisi. Dall’Africa all’Asia fino ad arrivare all’America latina, l’Ue è sempre più vista
come un blocco protezionista che manipola le regole del commercio mondiale a
proprio vantaggio, costringendo i propri partner commerciali a liberalizzare il
commercio mentre le industrie europee ricevono sussidi diretti o indiretti che
snaturano la competizione internazionale16.
Nel contesto delle politiche di promozione della democrazia e della pace,
l’immagine dell’Europa nel mondo è influenzata dalle missioni di monitoraggio
elettorale e dalle numerose operazioni di peacekeeping. Inoltre, il ruolo di mediazione che l’Ue e alcune forze europee hanno giocato (e stanno giocando) nella questione del nucleare iraniano è generalmente apprezzato dai principali paesi emergenti, che sottolineano la differenza rispetto all’approccio più aggressivo
degli Usa. In America latina, i sondaggi di pubblica opinione rivelano che l’Ue è
generalmente considerata tra gli attori internazionali che contribuiscono maggiormente alla pace globale17. Allo stesso tempo, però, se si analizzano le percezioni degli attori coinvolti nel conflitto mediorientale, si riscontra un indebolimento della posizione strategica di mediatore associata all’Europa, tradizionalmente in grado di censurare l’aggressività di Israele e, al tempo stesso, favorire
ordine all’interno della comunità palestinese. Negli ultimi anni, e specialmente
dopo la vittoria di Hamas nella Striscia di Gaza, l’Europa sembra aver perso centralità e forza negoziale e molti osservatori, anche tra i palestinesi, ritengono che
solamente gli Usa possano esercitare l’influenza necessaria per raggiungere un
accordo di lunga durata18. L’immagine di potenza «gentile» interessata alla promozione della pace e dei diritti umani è stata ulteriormente indebolita (o persino screditata) dalle politiche europee nel campo della migrazione, le quali hanno evidenziato la mancanza di approccio unitario a livello comunitario e generato l’impressione che l’Europa sia sempre più chiusa a riccio su stessa, una «fortezza» che si protegge rispetto al resto del mondo invece di esercitare una leadership progressista. Per esempio, la decisione dei ministri di Giustizia europei
di adottare un accordo europeo sulla migrazione e il diritto d’asilo che limitasse l’accesso dei non-comunitari ha scatenato la reazione del governo brasiliano,
che in un comunicato caustico ricordava come i paesi in via di sviluppo «hanno
Ibidem.
Ibidem.
18
L. FIORAMONTI - S. LUCARELLI, Have You Heard of the EU? An analysis of global Images of the European Union, «GARNET Policy Brief», 7, September 2008.
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accolto milioni di stranieri, provenienti soprattutto dall’Europa, con generosità
e senza discriminazione» e sottolineava:
la preoccupate escalation di misure adottate nel contesto europeo che, anche
se ufficialmente motivate dalla necessità di combattere l’immigrazione illegale
e incoraggiare la regolarizzazione, in realtà rinforzano una predisposizione negativa nei confronti dei migranti, fanno un uso generico di criteri di selezione
e permettono forme di controllo che, se applicate, potrebbero rivelarsi arbitrarie e lesive dei diritti umani19.
Per quel che riguarda la governance multilaterale, il contributo europeo è generalmente apprezzato, anche se nell’ultimo quinquennio – come si vedrà nella
prossima sezione – nuove tensioni nell’ambito commerciale e nei negoziati sul
clima hanno esasperato conflitti latenti. Anche in questo caso, però, è difficile
comprendere pienamente l’influenza che la nozione di multilateralismo à la Ue
esercita sui principali poteri emergenti. Quando, per esempio, il premier cinese
Wen Jiabao sostiene pubblicamente che «l’Europa e la Cina sono forze importanti per il mantenimento della pace e della stabilità ed entrambe s’impegnano
a promuovere il multilateralismo, la democrazia e lo stato di diritto nelle relazioni internazionali», ovviamente emergono dei dubbi sulla reale capacità dei
valori professati dall’Ue di far presa sulle priorità strategiche dei paesi con cui
interagisce20. Per molti poteri emergenti, promuovere il multilateralismo significa preservare la sovranità nazionale. Ciò comporta il mantenimento del controllo gerarchico del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite (nel caso della
Cina) o il suo parziale allargamento, scrupolosamente limitato ad alcuni poteri
emergenti (come nel caso dell’India e del Brasile). In genere, multilateralismo
per questi paesi significa accesso ai club esclusivi della governance globale, come
nel caso del recente G20, mentre per l’Ue la nozione di multilateralismo va ben
oltre il processo di allargamento e richiede una modalità di coordinamento e
una serie di principi condivisi che hanno contribuito a riformare il concetto
stesso di sovranità21.
Questa differenza concettuale non
Per l’Ue la nozione di multilateralismo va ben oltre
si limita alla semplice retorica politiil processo di allargamento e richiede una modalità
ca, ma è anche probabile che si tradudi coordinamento e una serie di principi condivisi
ca in una dissonanza cognitiva tra
che hanno contribuito a riformare il concetto stesso
l’Ue e il resto del mondo. Nel procesdi sovranità
so d’integrazione europea, per esempio, lo sviluppo multilaterale interno che ha portato a definire l’architettura comunitaria si è fondato su un ripensamento generale della nozione e della pratica della sovranità, che ha avuto effetti a lungo termine sulla polity europea. Nel-
Citato in G. OLIVIER - L. FIORAMONTI, The emerging “global south”: the EU in the eyes of India, Brazil and South Africa, in S. LUCARELLI e L. FIORAMONTI (eds.), External Perceptions of the European
Union, cit., p. 113.
20
J. WEN, Deepening China-EU Relations and Strengthening All-Round Cooperation, discorso pronunciato al Business Summit Cina-Ue, The Hague, December 9, 2004.
21
J. RUGGIE, Multilateralism Matters: the Theory and Praxis of an Institutional Form, New York 1993.
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la sua azione esterna, quindi, l’Ue inevitabilmente proietta norme e valori che
puntano al superamento della sovranità nazionale (come nel caso del sostegno
europeo ai processi d’integrazione regionale in altri continenti). In realtà, però,
molti poteri emergenti e nazioni in via di sviluppo hanno solo da poco raggiunto un livello di istituzionalizzazione sufficiente per esercitare la propria sovranità nazionale. In molti casi, tale ritardo si deve al fatto che, fino a pochi decenni fa, questi paesi erano controllati dalle potenze europee grazie all’assetto
coloniale. L’importanza quindi del concetto di sovranità (intimamente legato alla nozione di multilateralismo) diventa centrale nell’immaginario collettivo e
nel discorso politico delle nazioni del Sud globale, per le quali il messaggio europeo può risultare distorto, parziale o finanche paternalistico.
Non c’è comunque dubbio che il processo d’integrazione europeo sia considerato l’esempio paradigmatico per il resto del mondo, anche tra le nazioni in
via di sviluppo. La stessa Commissione europea ha sviluppato programmi di sostegno per i processi d’integrazione regionale in altre parti del mondo e un riferimento esplicito al caso europeo viene generalmente fatto nei documenti ufficiali di organismi regionali come l’Unione africana, l’Associazione delle Nazioni del sud-est asiatico (Asean) e il Mercato comune del Corno sud (Mercorsur),
solo per citare alcuni esempi. Ciononostante, alcune politiche esterne dell’Ue,
come per esempio quelle che privilegiano il commercio bilaterale, sono state accusate di alterare se non addirittura pregiudicare processi di integrazione regionale in altri continenti, come nel caso degli Accordi di partenariato economico
(Epa) estesi ai paesi Acp. In Africa meridionale, il rapporto bilaterale con il Sudafrica, che ha accettato di stabilire un’area di libero scambio fortemente voluta
da Bruxelles nel 2000, ha indubbiamente complicato l’integrazione commerciale dei paesi dell’area. In America latina, non è chiaro quanto la relazione privilegiata tra Europa e Brasile abbia giovato al consolidamento ed eventuale allargamento del Mercosur, giacché la promozione di accordi di libero commercio sostenuta dall’Ue ha incontrato una vasta opposizione negli altri paesi della regione22. Anche in Messico, sia la società civile sia le organizzazioni rappresentative
dei gruppi industriali locali hanno criticato gli effetti dei trattati commerciali
con l’Ue, sostenendo che tali accordi bilaterali hanno «beneficiato le sussidiarie
delle compagnie europee in Messico e avuto un effetto marginale sull’industria
nazionale»23. Su questa base, gli imprenditori messicani hanno messo in guardia
che il libero commercio con l’Europa esaspera le asimmetrie esistenti, aumentando il deficit commerciale del Messico invece di sostenere lo sviluppo sostenibile del paese24.
Anche le tanto blasonate strategic partnership strette dall’Europa con i principali poteri emergenti (se ne contano almeno cinque con Brasile, Cina, India,
Messico e Sudafrica, più i partenariati tradizionali con gli Usa, il Giappone e il
L. FIORAMONTI - R. BALFOUR, Vecchi e nuovi interlocutori. Le relazioni esterne tra vicinato e paesi
emergenti, in F. PASTORE - R. GUALTIERI (a cura di), L’Unione Europea e il governo della globalizzazione, Bologna 2008.
23
A. CHANONA, Report on Mexico, in S. LUCARELLI - L. FIORAMONTI (eds.), The External Image of
the European Union – Phase 2, in «GARNET Working Paper», 62/09, p. 34. http://www.garnet-eu.org/fileadmin/documents/working_papers/0109/6209_00.pdf.
24
Ibidem.
22
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Canada) non sembrano in realtà aver raggiunto risultati qualitativamente e/o
quantitativamente degni di nota. Al di là della retorica istituzionale, i partenariati strategici siglati dall’Ue non sembrano aver avuto alcun effetto nella performance complessiva dell’Europa e tanto meno nell’allineamento di vedute e priorità con gli altri paesi, dando adito a «numerosi dubbi sia in Europa, sia nei paesi partner» riguardo alla reale consistenza ed efficacia di questo strumento25.
Anche i dati concernenti le opinioni pubbliche non sono particolarmente incoraggianti per l’ambizione dell’Ue di giocare un ruolo di leader nel contesto
globale del XXI secolo. Prima di tutto, la conoscenza dell’Ue e delle sue politiche
è piuttosto limitata nel resto del mondo, soprattutto tra i poteri emergenti. Vari
sondaggi confermano che pochi conoscono e comprendono le politiche dell’Ue.
Nel 2003, oltre il 55% dei sudafricani non aveva mai sentito parlare dell’Ue, sebbene questa percentuale sia scesa al 45% nel 200826. Nel 2005, solo il 43% dei
brasiliani aveva sentito nominare l’Ue. In entrambi i paesi, la conoscenza dell’Ue
si attestava ai livelli più bassi se comparata, per esempio, a organismi intergovernativi come l’Onu o l’Organizzazione mondiale del commercio (Omc)27. Nel
2007, oltre il 75% dei cinesi non aveva una chiara idea di cosa fosse l’Unione europea, nonostante i legami economici tra il gigante asiatico e Bruxelles28. Una ricerca qualitativa condotta in Russia ha confermato che, a scapito della prossimità geografica, i cittadini sembrano prestare poca attenzione alle politiche dell’Ue, se non in circostanze critiche (e potenzialmente conflittuali) come la guerra in Kosovo, la crisi in Georgia e l’allargamento della Nato verso est29. Lo stesso
è stato rilevato in India, dove conoscenza e comprensione delle politiche europee sono molto limitate anche tra le élite governative ed economiche30.
Questo trend è confermato anche dai dati relativi alla fiducia nell’Unione europea come attore internazionale. In Sudafrica, soltanto il 15% di chi aveva conoscenza dell’Ue riteneva che fosse un attore efficace nel 2003 e, cinque anni più
tardi, solamente il 35% riteneva che l’Ue avesse in qualche modo aiutato lo sviluppo del paese. Nel 2007, il 55% dei cinesi con un minimo di conoscenza dell’Ue affermavano di avere fiducia nel suo operato. Un sondaggio presentato nel
2004 al summit tra Ue e America latina rivelava che solo il 32% dei messicani
aveva un’opinione positiva dell’Europa (rispetto, per esempio, al 55% che invece apprezzava gli Usa)31. Allo stesso modo, solo una minoranza di cittadini brasiliani menzionava l’Ue tra gli attori internazionali che contribuivano maggiormente alla democrazia e allo sviluppo (12% nel caso della democrazia e 22% nel
T. RENARD, Strategy Wanted: the European Union and Strategic Partnerships, Royal Institute for International Relations, «Security Policy Brief», 13, September 2010, p. 1.
26
Si vedano i dati del sondaggio Afrobarometer 2008, pubblicati sul sito http://www.afrobarometer.org.
27
L. FIORAMONTI - A. POLETTI, Facing the Giant: Southern Perspectives on the European Union, in
«Third World Quarterly», 29, 2008, 1, pp. 167-180.
28
Si vedano i dati del sondaggio World Values Survey 2005-2008, pubblicati sul sito http://www.wvsevsdb.com/wvs/WVSAnalizeStudy.jsp.
29
M. MORINI, Report on Russia, in S. LUCARELLI - L. FIORAMONTI (eds.), The External Image of the
European Union – Phase 2, cit.
30
K. LISBONNE DE-VERGERON, Contemporary Indian Views of Europe, London 2006.
31
A. CHANONA, Report on Mexico, cit.
25
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caso dello sviluppo), mentre gli Usa dominavano ampiamente le classifiche32.
Nemmeno nelle proiezioni future l’Ue va molto meglio. Secondo il sondaggio
World Powers in the 21st Century, sono davvero pochi i cittadini dei paesi emergenti a credere che l’Unione europea abbia raggiunto lo status di potenza globale: 7% in India, 15% in Brasile, 17% in Cina e – mediamente più alto – 25% in
Russia. È forse ancora più sorprendente che tali percentuali scendano ulteriormente quando agli intervistati viene chiesto se l’Ue diventerà/rimarrà una potenza globale nei prossimi decenni: l’India conferma la sua scarsa fiducia nell’Ue
(solo 7% di risposte affermative), seguita dal Brasile (14%), dalla Cina (14%) e
dalla Russia (17%). Gli Usa rimangono saldamente in testa alla classifica, come
l’unica superpotenza, tallonati però dalla Cina che, secondo gran parte degli intervistati, si sta affermando come nuova superpotenza planetaria33.
L’Europa in ritirata? Il Doha Round e i negoziati internazionali sul clima
Esistono due settori in particolare in cui l’Unione europea ha visto la propria
ambizione di potenza globale seriamente ridimensionata negli ultimi anni. Il
primo ambito riguarda i negoziati commerciali internazionali, soprattutto in seno al Doha Round dell’Omc. Il secondo, più recente, ha riguardato i negoziati
sui cambiamenti climatici per la definizione di un regime post-Kyoto, che ha visto la crisi apicale manifestarsi durante la conferenza di Copenhagen nel dicembre 2009.
Come discusso in precedenza, l’Unione europea è vista come un importante
partner commerciale da parte di tutti i principali mercati emergenti. Dall’India
al Brasile, i capi di stato e di governo non mancano di rilevarlo in occasione dei
summit bilaterali con Bruxelles. Anche i numeri lo dimostrano: l’Ue rappresenta il più vasto mercato comune del mondo, è la principale destinazione delle
merci prodotte nelle economie emergenti e si distingue tra i primi partner commerciali di questi paesi. Ciononostante, le fitte relazioni commerciali e il riconoscimento della rilevanza del mercato europeo non significano che l’Ue abbia
accresciuto il proprio potere a livello globale, e tanto meno che venga percepita
come una potenza in crescita.
Negli ultimi anni, l’Ue è stata al
centro delle tensioni che hanno ani- Le fitte relazioni commerciali e il riconoscimento
mato i negoziati del Doha Round, il della rilevanza del mercato europeo non significano
nuovo ciclo di accordi sul commercio che l’Ue abbia accresciuto il proprio potere a livello
globale sponsorizzato dall’Omc. Sin globale, e tanto meno che venga percepita come
dal fallimento dei negoziati a Cancún una potenza in crescita
nel 2003, l’Ue (insieme agli Usa) è stata accusata da gran parte dei mercati emer-
32
33
L. FIORAMONTI - A. POLETTI, Facing the Giant, cit.
Bertelsmann Stiftung, World Powers in the 21st Century, Berlin, June 2, 2006, http://www.bertelsmannstiftung.de/bst/en/media/xcms_bst_dms_19189_19190_2.pdf.
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genti di politiche protezionistiche (soprattutto in campo agricolo) e di concorrenza sleale nei confronti dei paesi in via di sviluppo. Tale opposizione alle politiche europee ha avuto anche un significato simbolico per le economie emergenti perché è stata all’origine della costituzione del cosiddetto Gruppo dei 20 (il
G20 dei paesi in via di sviluppo), capitanato da poteri emergenti come Brasile,
India e Sudafrica, uniti dal comune interesse per una riforma della governance
globale tradizionalmente dominata dai paesi occidentali. Sulla stessa lunghezza
d’onda, durante il summit dell’Omc tenutosi a Hong Kong nel 2005, il governo
indiano ha accusato l’Europa di distorcere il commercio internazionale, chiamando a raccolta i paesi in via di sviluppo per coordinare una risposta comune
alle «diseguaglianze» tra Nord e Sud globale34. La critica di questi paesi nei confronti delle politiche commerciali dell’Ue si traduce spesso in una messa in discussione della distribuzione dei poteri nella governance globale, rivelando le
ambizioni dei poteri emergenti di diventare poli complementari (se non addirittura alternativi) ai poteri tradizionali. Per il presidente brasiliano Lula, nelle
battaglie sugli accordi commerciali «non stiamo lottando soltanto per noi stessi, ma per tutti gli altri paesi (sottosviluppati) del mondo»35. Dopo il fallimento
dell’ultimo negoziato presso il quartier generale dell’Omc a Ginevra, i rappresentanti brasiliani, che pur avevano tentato di colmare il divario tra le posizioni
europee e quelle dei blocchi emergenti, hanno comunque riconosciuto che il
naufragio di Doha dimostra «che gli accordi non possono più essere fatti solo
dai paesi ricchi … ora devono tenerci in considerazione e continuerà a essere così sempre di più in futuro»36.
Sebbene i leader politici cinesi si dicano favorevoli a un ruolo più forte dell’Europa sullo scacchiere internazionale, è probabile che sia stato proprio il ruolo crescente della Cina a ridurre il potere relativo dell’Europa non solo nel commercio globale, ma anche nelle tradizionali aree d’influenza dei paesi europei, a
partire proprio dall’Africa, dove sin dal 2007 si sono registrate tensioni crescenti
nei confronti delle politiche commerciali dell’Europa. Come accennato in precedenza, il tentativo europeo di forzare degli accordi di libero commercio (i cosiddetti Epa) è stato ricevuto con freddezza e, in taluni casi, con aperta ostilità da
parte di molti paesi dell’Africa australe. L’ex presidente sudafricano Thabo
Mbeki, non ha esitato a criticare l’Ue per il suo «doppio gioco» in Africa, poiché
promuove politiche protezionistiche nel proprio contesto domestico, ma cerca di
imporre la logica del libero mercato nel resto del mondo37. Non è quindi un caso
che il Sudafrica, potere emergente dell’area, abbia guidato la ribellione africana
agli accordi Epa, accusando la Commissione europea di aver adottato una strategia «minacciosa», caratterizzata da una retorica del «prendere o lasciare», innescando risentimenti e profonda insofferenza tra molti paesi sottosviluppati38.
Questo contrasto ha avuto non solo l’effetto di deragliare i negoziati e pregiudiSi veda www.twnside.org.sg/title2/twninfo323.htm.
Intervista concessa al settimanale «The Economist», February 24, 2006.
36
R.L. PARRY, Dismayed Powers Plea to Salvage WTO Talks, in «AFP», July 30, 2008.
37
T. MBEKI, The ACP and the philosophy of development, in «ANC Today», 45, 12, 2004, http://www.anc.
org.za/ancdocs/anctoday/2004/at45.htm#art1.
38
D. CRONIN, EPA Signed “Under Duress”, Says South Africa, in «IPS», December 21, 2007,
http://ipsnews.net/news.asp?idnews=40567.
34
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care gli scambi commerciali con l’Europa, ma si è anche riverberato sul summit
di Lisbona del 2007, che prevedeva il lancio ufficiale della joint strategy Africa-Ue,
nonché l’adozione del tanto atteso trattato di riforma dell’Unione europea. Infatti, nonostante le reiterate richieste europee, i governi africani hanno fatto fronte comune e sono riusciti a imporre la presenza al vertice del contestato leader
dello Zimbabwe, Robert Mugabe, eludendo le sanzioni dell’Ue e indispettendo i
principali leader europei, a cominciare dall’ex primo ministro inglese Gordon
Brown, la cui minaccia di non partecipare all’evento è rimasta inascoltata.
È indubbio che l’intensificarsi delle relazioni economiche tra paesi africani e
Cina (e in misura minore India e altri poteri emergenti) abbia segnato un’inversione di tendenza nelle relazioni euro-africane. Per la prima volta nella storia recente, le economie africane possono scegliere tra canali commerciali tradizionali, che ovviamente portano verso l’Europa, e quelli relativi alla cosiddetta cooperazione sud-sud che, in larga misura, passano per Pechino. Durante una visita
ufficiale a Bruxelles nel giugno 2009, il presidente senegalese Abdoulaye Wade –
uno dei principali artefici del processo d’integrazione regionale in Africa – ha efficacemente riassunto questo processo sostenendo che «l’Europa è rimasta indietro rispetto a Cina e India» e che, con la crescita di nuovi poli di riferimento
nel Sud globale, «l’Europa diventerà sempre meno attraente per l’Africa», soprattutto ora che i cinesi offrono relazioni economiche e commerciali «molto
più vantaggiose»39.
Negli ultimi tempi, la critica alle posizioni europee sul fronte dei rapporti
commerciali si è estesa anche ai negoziati internazionali sui cambiamenti climatici. In particolare, il vertice di Copenhagen del dicembre 2009 non è stato soltanto un summit globale volto a sostituire il protocollo di Kyoto con un nuovo
regime internazionale per limitare le emissioni di anidride carbonica, ma si è
trasformato in un catalizzatore di tensioni e accuse reciproche accumulate nell’arco di quasi un decennio di schermaglie e rivalità a livello globale. Anche in
quest’occasione, l’Europa si è trovata (suo malgrado) nell’occhio del ciclone. Nel
tentativo di guidare i negoziati e fare pressione sui paesi emergenti affinché accettassero dei target vincolanti per le emissioni di gas serra, i paesi europei (rappresentati dal governo danese e dai delegati dell’Ue) hanno fatto circolare un
documento preparatorio che, ancora prima che la conferenza cominciasse, già
tracciava il contenuto di un probabile accordo. La pubblicazione di questo documento alla vigilia della conferenza ha avuto un duplice effetto negativo per la
posizione strategica dell’Europa: da un lato, ha intaccato la sua credibilità come
promotrice di multilateralismo, visto che prima ancora di dare inizio ai lavori
già si presentava una bozza «unilaterale» di accordo40; dall’altro, ha scatenato le
reazioni di condanna da parte dei poteri emergenti, che hanno accusato l’Europa di voler seppellire la logica del protocollo di Kyoto, che distingueva tra le re-
In «Der Standard», June 24, 2009, http://derstandard.at/1245820005269/Praesident-kritisiert-Afrika-Politik-der-EU.
40
J. WATTS, Copenhagen destroyed by Danish draft leak, says India’s environment minister, in «The Guardian», April 12, 2010, http://www.guardian.co.uk/environment/2010/apr/12/copenhagen-destroyed-danish-draft-leak.
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sponsabilità dei paesi industrializzati e quelle delle nazioni in via di sviluppo41.
La pubblicazione del documento europeo ha inoltre avvicinato le posizioni dei
principali paesi emergenti, innescando un processo negoziale parallelo che è poi
culminato nella cosiddetta alleanza Basic, dal nome dei paesi che l’hanno costituita: Brasile, Sudafrica, India e Cina. Rielaborando le stesse critiche mosse all’Ue nell’ambito commerciale, i paesi del Basic hanno accusato l’Europa di voler
soffocare le aspirazioni di sviluppo dei paesi emergenti. Il governo indiano ha
immediatamente squalificato la proposta europea come «inaccettabile», mentre
i rappresentanti degli altri paesi hanno messo in guardia l’Europa contro qualunque tentativo di imporre «proposte irrealistiche» al resto del mondo42. Sebbene i delegati europei abbiano giustificato la propria condotta come un tentativo estremo per giungere a un accordo vincolante sulle emissioni di gas serra, è
evidente come l’Europa abbia commesso un errore strategico, sopravvalutando
il proprio potere negoziale e sottovalutando la crescente autonomia dei principali poteri emergenti. Anche dal punto di vista cognitivo, l’Unione europea non
è stata in grado di comprendere come le nazioni in via di sviluppo abbiano visto nella conferenza di Copenhagen un’occasione per rimettere in discussione gli
squilibri politici ed economici del mondo, che per decenni li hanno visti esclusi
dalla cabina di guida. Le argomentazioni di questi ultimi si sono concentrate sulle questioni di giustizia sociale, sulle responsabilità del Nord globale rispetto al
Sud, sulla distribuzione del potere a livello mondiale e sulle questioni irrisolte
del commercio globale e della governance finanziaria. Al centro della loro retorica hanno posto il diritto dei paesi più poveri di sostenere la propria crescita
economica (anche a scapito dell’ambiente) per colmare il divario con le nazioni
più ricche. Lo stesso presidente Lula, nella sua critica alla posizione negoziale
dell’Europa, ha ricordato come:
questi paesi non dovrebbero solamente adottare iniziative per ridurre le proprie emissioni, ma anche prendersi le responsabilità per tutti i danni che hanno già inflitto al pianeta. Dobbiamo mantenere chiara la distinzione tra i paesi ricchi, che hanno avuto una politica industriale per gli ultimi 150 anni, e le
nazioni povere che hanno solo ora cominciato a svilupparsi43.
Conclusione
Questo articolo ha passato in rassegna il dibattito sulla «potenza» europea a
livello globale, mettendone in luce i limiti e il profondo euro-centrismo. Una diJ. VIDAL, Copenhagen climate summit in disarray after “Danish text” leak, in «The Guardian», December 8, 2009, http://www.guardian.co.uk/environment/2009/dec/08/copenhagen-climate-summit-disarray-danish-text.
42
J. SCHALL-EMDEN, Back to the BASIC: Climate Change, Global Governance and Emerging Powers, in
«European Alternatives», January 15, 2010, http://www.euroalter.com/2009/back-to-the-basic-climatechange-global-governance-and-emerging-powers.
42
Ibidem.
41
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samina delle percezioni dell’Unione europea nel mondo offre, infatti, un metro
di paragone per misurare non solo come l’Europa sia valutata, ma anche quanto sia considerata dalle altre potenze mondiali. L’immagine complessiva che ne
emerge non è particolarmente esaltante per Bruxelles. Nonostante gli sforzi comunicativi della Commissione europea, il processo d’integrazione europeo resta
poco conosciuto e poco compreso per suscitare entusiasmo in altri paesi. Se nel
campo generale della sicurezza all’Europa viene riconosciuto un ruolo di nicchia
(segnato, però, da un apprezzamento per le azioni di peacekeeping e la diplomazia preventiva), nel contesto principe dell’azione esterna dell’Ue, cioè la politica
economica globale, sono le incoerenze, i doppi standard e le politiche protezionistiche a macchiare l’immagine che l’Unione proietta nel mondo.
In particolare, gli ultimi anni hanno visto una flessione dell’importanza strategica dell’Europa nel mondo, proporzionalmente alla crescita di nuovi centri di
potere, soprattutto nei cosiddetti mercati emergenti. In due ambiti specifici dell’economia politica internazionale, l’Unione europea ha visto ridotto il proprio
potere negoziale: il commercio globale e i negoziati sul clima. Ciò è accaduto nonostante questi siano i settori in cui l’Ue ha raggiunto il più alto grado di uniformità istituzionale interna e un innegabile vantaggio comparato rispetto al resto
del mondo. L’Europa è, infatti, il mercato più vasto del pianeta e un leader nelle
tecnologie per la riduzione delle emissioni di gas serra.
È anche probabile che la recente
crisi economica abbia ulteriormente Gli ultimi anni hanno visto una flessione dell’importanza
emarginato l’Europa (almeno rispetto strategica dell’Europa nel mondo, proporzionalmente
ai principali poteri emergenti), evi- alla crescita di nuovi centri di potere, soprattutto
denziando le debolezze che per un de- nei cosiddetti mercati emergenti
cennio sono state oscurate dall’apparente successo della moneta unica, l’euro.
Come sostenuto da uno studio sulle percezioni indiane dell’Ue, l’Europa è vista
«in declino economico» e «troppo marginale, divisa e rivolta al passato» per essere più di un «giocatore di nicchia in grado di fornire merci di lusso e servizi»
nel futuro – la «boutique del mondo» e «forse neppure quello»44. Anche le opinioni pubbliche riservano un ruolo marginale all’Europa nei prossimi decenni.
È interessante notare come l’Ue abbia risentito del nuovo riequilibrio dei poteri più di quanto ne abbiano sofferto gli Usa, nonostante questi ultimi abbiano
messo in campo politiche commerciali altrettanto conservatrici e abbiano un
track record sconfortante nel contesto della lotta ai cambiamenti climatici. Probabilmente, questa distinzione è dovuta al peso che la public diplomacy e la capacità negoziale hanno nel caso della politica estera americana (come si è visto
con la sorprendente alleanza tra Washington e i paesi del Basic siglata a Copenhagen), e che invece risultano molto meno sviluppate e credibili nel contesto europeo.
44
K. LISBONNE DE-VERGERON, Contemporary Indian Views of Europe, cit., p. 24.
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In un mondo complesso come quello contemporaneo, l’Unione europea potrà recuperare un ruolo di leadership se sarà in grado di aprire nuovi margini
per gli accordi commerciali e per i negoziati sul clima, a partire da un riconoscimento dei propri errori. Una scelta coraggiosa e onesta da parte dell’Europa
avrebbe l’effetto di mettere anche gli altri interlocutori (Stati Uniti e Cina in primis) di fronte alle proprie responsabilità e probabilmente convincerebbe molte
nazioni in via di sviluppo a sostenere uno sforzo genuinamente multilaterale.
Ovviamente questo risultato non può essere raggiunto se non si riconoscono i
legami intimi che uniscono la sfida climatica a quella della giustizia sociale e del
commercio equo, che hanno animato (e continuano ad animare) le tensioni tra
i principali poteri internazionali. È forse giunto il momento di riconoscere come le alleanze strategiche si costruiscono a partire da trade offs, che vanno definiti non solo sulla base degli interessi e dei valori europei, ma anche tenendo in
considerazione gli interessi dei potenziali partner e la loro visione del mondo.
Se invece l’Europa preferirà proseguire nella stessa direzione del passato, accantonando le proprie responsabilità e limitandosi a far leva sul proprio potere
economico (magari guarnito da una retorica moralizzatrice e normativa), allora
è probabile che la sua influenza continuerà a diminuire di pari passo con l’affermarsi di un mondo multipolare (non multilaterale), le cui vie di comunicazione potrebbero collegare Pechino, Delhi e Washington bypassando Bruxelles. Come suggerito dall’analista Thomas Renard, la conferenza di Copenhagen potrebbe ben essere «un’anteprima del nuovo ordine mondiale. Più gli europei si
riempiono la bocca di promesse, e meno vengono ascoltati»45.
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45
T. RENARD, Coping with the Copenhagen syndrome, in «E-Sharp», March 10, 2010, http://esharp.eu/
Web-specials/Coping-with-the-Copenhagen-syndrome.
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Stefan Bielański
La politica estera polacca dai cambiamenti del 1989 all’adesione
all’Unione europea
La Polonia, dopo più di un secolo di occupazioni straniere (di cui la più invisa fu quella russa), riacquistò la sua indipendenza nel 1918. La rinascita dello
stato polacco fu però legata «al doppio conflitto geopolitico: con la Russia bolscevica (che aveva perso la guerra contro la Polonia nel 1920) e con la Germania
(prima di Weimar, e successivamente di Hitler)». A nutrire la memoria storica
polacca del XX secolo si sono aggiunti il patto Ribbentrop-Molotov del 1939 che
sanzionò un’alleanza sovietico-nazista negli anni 1939-1941 (e nell’ambito della
quale entrò anche l’eccidio di Katyń del 1940); gli accordi di Yalta del 1945, che
invece hanno di fatto incluso la Polonia nella zona di influenza dell’Urss; così come il decisivo contributo polacco (con “Solidarność” e con il papa Giovanni
Paolo II) alla dissoluzione dell’impero sovietico negli anni 1989-1991.
In questo contesto non ci si può meravigliare che i rapporti con l’erede dell’Urss, la Russia, siano stati molto difficili anche dopo il 1991. Va preso in considerazione il fatto che almeno per una parte dei politici russi «la Polonia veniva
considerata come una “terra persa” e che non tutti al Cremlino volevano rassegnarsi e accettare la nuova situazione geopolitica creatasi dopo gli avvenimenti
degli anni 1989-1991»1. Se nel 1993 il breve “disgelo” fra la Polonia e la Russia ha
permesso il ritiro definitivo delle truppe dell’ex armata rossa dal territorio polacco, negli anni successivi, quando la Polonia stava attuando il processo di avvicinamento alle strutture euro-atlantiche, conclusosi con l’entrata nella Nato nel
1999 e l’adesione all’Unione europea nel 2004, i rapporti polacco-russi sono diventati di nuovo tesi. Inevitabilmente il pieno inserimento della Polonia nelle
strutture euro-atlantiche e addirittura una stretta alleanza con gli Stati Uniti
(con l’appoggio alla politica americana e la partecipazione attiva dei reparti polacchi agli interventi militari in Iraq e in Afghanistan) hanno allontanato la Polonia dalla Russia e dai suoi interessi geopolitici2. L’apice di quella che potrebbe
essere definita una piccola “guerra fredda” polacco-russa si è verificato quando
la Polonia (sotto il presidente Aleksander Kwaśniewski) ha appoggiato la “rivoluzione arancione” in Ucraina. Ciò è stato considerato dalla Russia come un’intromissione negli affari russi nello spazio post-sovietico.
S. BIELAŃSKI, L’evoluzione della situazione politica e della posizione internazionale della Polonia in relazione ai suoi vicini dell’Est: Paesi Baltici, Bielorussia, Ucraina e Russia, «Ricerche e Rassegne - ISPI
Working Papers», Milano 2000, p. 72; cfr. anche dello stesso autore: L’idea dell’Europa in Polonia nel XIX
e nel XX secolo, in A. LANDUYT (a cura di), Profili dell’integrazione europea, Siena 2004, pp. 103-112.
Cfr. M. CZAJKOWSKI, Rola Rosji w nowyne systemie bezpieczenstwa in E. CZIOMER (a cura di), Nato u
progu XXI wieku. Wobec nowych wyzwań í problemów bezpieczenstwa, Kraków 2000.
2
Cfr. S. BIELAŃSKI, Poland in NATO (1999-2009): between Historical Memory and Challenges of the Future, in A. CARATI - C. FRAPPI (eds.), NATO in the 60th Anniversary of the North Atlantic Treaty. Challenges and strategic divergences from national perspectives, Milano 2009; W. MAJEWSKI, Polish Security
Policy Directions in the Post-Cold War Period: Realist Perspective, Wroc(aw 2008.
STEFAN BIELAŃSKI
è Professore presso
l’Istituto di Affari Pubblici
dell’Università Jagellonica
di Cracovia e presso
l’Istituto di Politologia
dell’Università
di Pedagogia di Cracovia
1
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L’analisi della politica polacca nei confronti della Russia nella prima decade
del XXI secolo non può prescindere dalle linee guida della attuale politica estera della Federazione russa. Nell’affrontare questa questione il ricercatore polacco Jaros(aw Hwiek-Karpowicz ha sottolineato che la leadership in politica estera
spetta al presidente della Russia. Allo stesso tempo però esistono dei meccanismi
che di fatto indeboliscono una vera e propria realizzazione della politica internazionale da parte dei massimi organi esecutivi russi. I meccanismi informali
vengono utilizzati dai servizi speciali «ai quali i più alti dirigenti hanno accesso
diretto e possono, senza passare da funzionari civili, presentare le proprie analisi e raccomandazioni riguardanti la politica estera»3. E in questo contesto va vista anche la politica russa nei confronti della Polonia sia negli anni Novanta del
XX secolo che nei primi dieci anni del secolo XXI. Inoltre non si può dimenticare il ruolo speciale che nella politica estera russa assume la cosiddetta “politica della memoria storica”. Nel 2005 è stato messo in rilievo lo stretto legame fra
la “politica storica” e gli indirizzi principali della politica russa, compresa quella
estera. Proponendo questo legame come uno strumento politico l’allora presidente russo Vladimir Putin voleva «rilanciare l’impero russo, per lo meno sul
piano ideale. Eltsin (…) è stato l’unico leader post-sovietico a criticare il passato comunista. Putin, invece non ha voluto screditare il passato storico e si è reinserito nella tradizione sovietica»4.
Negli anni 2005-2007, quando in Polonia il potere esecutivo è stato esercitato dai fratelli gemelli Kaczyński – Lech, presidente della repubblica, e Jaros(aw,
primo ministro – i rapporti polacco-russi non sono migliorati, anzi si è registrato un deterioramento. Come ha sottolineato Bartosz Cichocki, proprio i governi del partito Diritto e Giustizia (PiS) dei fratelli Kaczyński (appoggiati dagli
alleati della coalizione di governo, i populisti di “Samoobrona” e i nazionalisti di
Lpr) nelle relazioni con la Russia si sono concentrati prevalentemente su questioni di carattere geopolitico (e cioè come ostacolare l’espansionismo russo in
tutto lo spazio dell’Europa centro-orientale), sulla sicurezza energetica (mettendo in rilievo il fatto che la Russia aveva utilizzato il gas e il petrolio a fini politici), sul deficit democratico del sistema autoritario russo e in particolare sulla
problematica della cosiddetta “politica storica”5. In questo periodo l’élite dirigente polacca era sensibile a qualsiasi azione russa che mirava al negazionismo
oppure al relativismo russo in relazione alle responsabilità per i crimini sovietici perpetrati nei confronti dei polacchi durante la Seconda guerra mondiale. A
questo riguardo i fratelli Kaczyński «non erano disposti a compromessi tattici e
non cercavano neanche l’appoggio dei partner nell’ambito dell’Unione europea». E anche per questo motivo: «In quel periodo i rapporti polacco-russi hanno raggiunto livelli davvero bassissimi»6.
J. HWIEK-KARPOWICZ, Kto podejmuje decyzje? Mechanizmy kszta(towania polityki zagranicznej w Rosji, in «Polski Przeglfd Dyplomatyczny», 10, 3 (55), 2010 pp. 84-85.
4
Intervista a S. MAGNI, Putin e la politica delle statue. In Russia torna di moda, in «L’Opinione», 10 maggio 2005.
5
B. CICHOCKI, Polityka Polski wobec Rosji, in «Rocznik Polskiej Polityki Zagranicznej», Polski Instytut
Spraw Mindzynarodowych, Warszawa 2009. Cfr. anche: J. MARSZA[EK-KAWA - Z. KARPUS (a cura
di), Stosunki polskorosyjskie: stereotypy, realia, nadzieje, Torún 2008.
6
Ibidem, p. 114.
3
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La situazione è parzialmente cambiata nel 2007 quando, dopo la vittoria elettorale della Piattaforma Civica (Po), Donald Tusk è diventato primo ministro.
Tuttavia il presidente polacco Lech Kaczyński, fino alla sua morte nell’aprile
2010, ha avuto un’enorme influenza nella definizione delle linee guida della politica estera di Varsavia. Proprio la politica nei confronti della Russia è stata il fulcro delle incomprensioni e dei contrasti fra il presidente della Repubblica e il primo ministro polacco, «paradossalmente queste contese hanno rafforzato la posizione della Polonia sia nei confronti della Russia sia nell’ambito dell’Unione europea»7. Infatti, temendo il ritorno di Jaros(aw Kaczyński alla carica di primo ministro, sia Mosca sia Bruxelles hanno fatto diverse concessioni al governo Tusk.
Le differenze tra presidente e primo ministro sono emerse in maniera Proprio la politica nei confronti della Russia è stata
ancora più evidente durante la crisi il fulcro delle incomprensioni e dei contrasti fra
georgiana nel 2008. Mentre il governo il presidente della Repubblica e il primo ministro polacco
guidato da Tusk era favorevole a un ruolo dell’Ue nella risoluzione pacifica del
conflitto armato fra la Russia e la Georgia, il presidente Kaczyński ha optato per
un’azione personale, coinvolgendo nella missione a Tbilisi (mentre erano ancora in corso azioni militari russe e georgiane) i leader di Lituania, Lettonia, Estonia e Ucraina. E proprio a Tbilisi, durante una manifestazione di piazza, il presidente polacco ha condannato l’aggressione russa, considerandola come
«espressione del tradizionale imperialismo russo». Analizzando la posizione polacca nei confronti della “crisi georgiana”, anche [ukasz Kulesa ha sottolineato la
differenza fra la politica adottata da Lech Kaczyński e quella di Donald Tusk.
Kaczyński non solo ha dato un sostegno incondizionato alla Georgia di Mikhail
Shaakashvili (rischiando un confronto con la Russia), ma ha anche considerato
la “guerra georgiana” come un vero e proprio test per la Polonia, per la Nato e
per l’Unione europea. Secondo Kaczyński, la mancanza di un’adeguata risposta
avrebbe consentito alla Russia di condurre ulteriori azioni non solo nei confronti della Georgia ma anche di altri paesi dell’Europa centro-orientale, comprese Ucraina e Polonia8. Facendo riferimento al famoso discorso di Lech
Kaczyński del 12 agosto 2008 a Tbilisi, Lech Kulesa ha affermato che «al di là del
significato simbolico, l’appoggio alla Georgia ha avuto un’influenza minima sullo sviluppo degli eventi georgiani. La retorica antirussa non ha ricevuto il sostegno di gran parte dei paesi europei che non volevano deteriorare i rapporti con
la Russia». Kulesa ha inoltre sottolineato che la differenza tra le posizioni del
“campo presidenziale” e di quello “governativo” nel caso georgiano aveva indebolito la posizione della Polonia sulla scena internazionale9.
L’attività internazionale del presidente Lech Kaczyński ha inoltre riguardato
l’Ucraina, anche in ragione dell’alleanza strategica con l’allora presidente ucraino Viktor Juscenko. Nonostante relazioni ufficialmente ottime nel periodo fra il
Ibidem, p. 115.
Ibidem, p. 119 e anche [. KULESA, Polityka Polski wobec konfliktu gruzińskiego, in «Rocznik Polskiej Polittyki Zagranicznej», PISM, Warszawa 2009, pp. 219-220. Cfr. anche: J. ENGELGARD - A. WIELOMSKI
(a cura di) Lech Kaczyński in Tbilisi: Gruzja a polityka polska, Warszawa 2008.
9
Ibidem, pp. 223 e 228.
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2005-2007, esse non sono andate al di là di dichiarazioni formali e non si sono
trasformate in un vero e proprio “partenariato strategico”10. Tuttavia, la politica
estera del presidente Lech Kaczyński è stata interrotta, a pochi mesi dalla scadenza del suo mandato presidenziale, dal disastro aereo di Smolensk in cui ha
tragicamente perso la vita (aprile 2010). Alla fine di settembre dello stesso anno,
Jaros(aw Kaczyński in un articolo che ha suscitato peraltro molte polemiche in
Polonia, ha ricordato la “Ostpolitik” sua e del fratello, basata sulla costruzione
negli anni 2005-2007 de «l’alleanza di grandi e piccoli paesi dell’Europa centroorientale. L’asse di quest’alleanza passava attraverso i paesi baltici (Lituania, Lettonia, Estonia) fino ai paesi del Gruppo di Visegrad (Polonia, Repubblica Ceca,
Slovacchia e Ungheria)»11. Kaczyński con orgoglio ricordava che lui e soprattutto suo fratello avevano fatto molto «per avvicinare alle strutture europee e alla
Nato l’ex Repubbliche sovietiche come l’Ucraina ma anche la Georgia, l’Azerbajgian e la Moldova»12. Nella realizzazione degli interessi nazionali e regionali si
sono «scontrati con la politica estera della Russia che stava sistematicamente ricostruendo la sua zona d’influenza – fatto che viene spesso omesso dai politici
americani ed europei»13. Per affermare la validità della politica estera del proprio
governo, Jaros(aw Kaczyński ha fatto leva sul concetto della politica dei valori
nelle relazioni internazionali, facendo riferimento al pensiero politico di un
pubblicista dell’emigrazione politica polacca (e precisamente dell’ambiente vicino al periodico «Kultura» di Parigi) Juliusz Mieroszewski che, come scrive
Kaczyński, «dopo il 1945 non è ritornato in Polonia, occupata dall’esercito sovietico, per protestare contro il dominio russo e comunista in quella parte dell’Europa, sostenendo che una politica efficace doveva essere moralmente giusta»14. Lo stesso Kaczyński ha tratto da questo concetto la seguente conclusione
«Bisogna rispettare non solo gli interessi dei grandi stati, ma anche dei paesi medi e piccoli. Bisogna quindi tornare agli standard e ai costumi che erano per molti la base della fede in un mondo migliore. Bisogna rispolverare i valori nella politica internazionale»15. Le amare parole di Jaros(aw Kaczyński non sono dovute
soltanto al ricordo di un fratello morto in un tragico disastro aereo, ma anche
alla sconfitta alle elezioni presidenziali e, di conseguenza, all’esclusione dalla definizione della politica estera della Polonia e dell’Unione europea. Le elezioni
presidenziali del 2010 sono state infatti vinte dal candidato del Po Bronis(aw Komorowski e le competenze della politica estera polacca sono passate in pieno al
partito di governo il cui “uomo forte” rimane il primo ministro, Donald Tusk.
Presentando le nuove linee della
C’è chi sostiene che la posizione della Polonia dovrebbe
politica estera polacca, adottate già
essere rafforzata «mediante una politica attiva nell’ambito dopo la vittoria del Po nelle elezioni
dell’Ue e nei confronti dei paesi dell’Europa orientale,
politiche del 2007, S(awomir Debski
in primo luogo dell’Ucraina e del Caucaso meridionale»
(l’ex direttore dell’Istituto polacco di
A. SZEPTYCKI, Polityka Polski wobec Ukrainy, in «Rocznik Polskiej Polityki Zagranicznej», PISM, Warszawa 2009, p. 157.
11
J. KACZYŃSKI, Sojusznicy i wartości, 29/09/2010, http://www.pis.org.pl.
12
Ibidem.
13
Ibidem.
14
Ibidem.
15
Ibidem.
10
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relazioni internazionali – Pism – di Varsavia) ha messo in rilievo il tentativo del
governo Tusk di perseguire una politica di buon vicinato con i paesi confinanti,
in modo particolare con la Russia. C’è invece chi sostiene che la posizione della
Polonia dovrebbe essere rafforzata «mediante una politica attiva nell’ambito
dell’Ue e nei confronti dei paesi dell’Europa orientale, in primo luogo dell’Ucraina e del Caucaso meridionale. Lo scopo strategico della Polonia, nel lungo
termine, sarebbe l’armonizzazione della politica comune dell’Ue e della Nato»16.
Gli indirizzi generali della nuova politica estera sono stati illustrati nel primo discorso parlamentare (il 7 maggio 2008) dal ministro degli Esteri Rados(aw Sikorski, che ha sottolineato il ruolo della Polonia nell’Unione europea e il significato e l’importanza della politica estera comune dell’Ue. Sikorski ha inoltre parlato della partecipazione polacca alla politica globale: «la nostra bussola geopolitica non è soltanto l’asse Est-Ovest. E con lo spirito comunitario ci sentiamo responsabili per gli affari del mondo globalizzato, quindi anche per quelli concernenti l’asse Nord-Sud». Per Sikorski le priorità della politica estera polacca sarebbero: «Polonia forte in Europa e promotrice della sua “Ostpolitik”; Polonia
come l’anello forte dell’Alleanza Atlantica; Polonia come paese del successo e
della libertà; Polonia come paese che appoggia la propria diaspora e la diplomazia»17.
I rapporti fra la Polonia e la Russia nel contesto euro-atlantico e in
quello geopolitico dell’Europa centro-orientale
Dell’apertura nei confronti della Russia il ministro Sikorski ha parlato nel
suo discorso parlamentare del 2008: «Il messaggio che vogliamo trasmettere alla Russia è quello che l’Unione europea e il mondo occidentale nel suo insieme
vogliono la collaborazione (…)», e a chi sosteneva che la Polonia sia “russofoba”
rispondeva: «vogliamo che i cittadini della Federazione russa, come pure dell’Ucraina, della Bielorussia, della Moldova e della Georgia, abbiano libero accesso al territorio dell’Unione europea e possano liberamente venire come turisti,
studenti e imprenditori». Sikorski esprimeva inoltre la convinzione che fra la Polonia e la Russia, sempre facendo riferimento alla politica comune dell’Unione
europea, si riuscirà anche ad arrivare a un accordo sulla questione della sicurezza energetica18.
Contrariamente alla nuova politica di “apertura alla Russia”, per il leader dell’opposizione di destra (PiS), Jaros(aw Kaczyński, la ferma posizione nei con-
S. DNBSKI, Od Redaktora, in «Rocznik Polskiej Polityki Zagranicznej», PISM, Warszawa 2009, p. 5. Sulla “Ostpolitik” polacca nell’ambito dell’Unione europea, cfr.: A. LEGUCKA, Polityka wschodnia Unii Europejskiej, Akademia Obrony Narodowej, Warszawa 2008; A. GIL - T. KAPUÒNIAK (a cura di), Polityka
wschodnia Polski. Uwarunkowania. Koncepcje. Realizacja, Instytut Europy Òrodkowo-Wschodniej, Lublin-Warszawa 2009.
17
R. SIKORSKI, Informacja rzfdu na temat polskiej polityki zagranicznej w 2008 roku, in «Rocznik Polskiej
Polityki Zagranicznej», PISM, Warszawa 2009, pp. 13, 16-17, 26.
18
Ibidem, pp. 16 e 21. Sulla questione della sicurezza energetica si veda E. WYCISZKIEWICZ, Geopolitics
of Pipelines. Energy Interdependence and Inter-State Relations in the Post-Soviet Area, Warszawa 2009.
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fronti di Mosca rimane invece una priorità. Nell’articolo intitolato Alleati e valori, Kaczyński sostiene che il pericolo russo esiste ancora per i paesi dell’Europa centro-orientale e rimprovera anche ai paesi europei e agli Stati Uniti di non
rispondere in maniera adeguata alla politica neo-imperiale della Russia. Secondo Kaczyński quindi «il rafforzamento della collaborazione dei maggiori paesi
europei con la Russia, dettato da motivi economici, porta con sé serie conseguenze politiche e indebolisce l’importanza dell’Unione europea»19. Queste affermazioni hanno suscitato le critiche sia del mondo politico polacco sia di analisti di politica internazionale del paese che da tempo auspicano un cambiamento di rotta nella politica polacca nei confronti della Russia.
Già nel 2008 S(awomir Debski ha scritto della volontà di cancellare i pregiudizi antirussi addebitati ai polacchi20. Invece un altro analista del Pism, Rados(aw
Ko(atek, ha sottolineato il fatto che, nonostante le controversie degli anni 20072008 fra il primo ministro Tusk e il presidente Lech Kaczyński, si poteva individuare un’affinità di obiettivi nella realizzazione della cosiddetta “Ostpolitik” dell’Unione europea che è diventata in tal modo una «specialità polacca»21. La situazione è cambiata a causa della netta differenza nella valutazione della crisi
georgiana nel 2008, vista da ambo le parti come una “vittoria” sulla scena internazionale: per i sostenitori di Kaczyński, il presidente avrebbe dimostrato il suo
coraggio opponendosi all’azione russa; invece per quelli del primo ministro Tusk la presenza di Lech Kaczyński a Tbilisi non avrebbe dato alcun contributo alla soluzione del conflitto che è stato interrotto soltanto grazie alla mediazione
dei grandi paesi (in primo luogo della Francia) dell’Unione europea. Comunque
anche per il governo Tusk l’azione militare russa in Georgia nel 2008 è stata il
punto di partenza per una riflessione sull’efficacia dell’articolo 5 del Trattato di
Washington22.
Il cambiamento di rotta nelle relaNonostante le controversie degli anni 2007-2008
zioni russo-americane dopo la vittofra il primo ministro Tusk e il presidente Lech Kaczyński, ria di Barack Obama alle ultime presisi poteva individuare un’affinità di obiettivi
denziali statunitensi ha favorito il minella realizzazione della cosiddetta “Ostpolitik”
glioramento dei rapporti fra i paesi
dell’Unione europea
dell’Europa centrale, come la Polonia
e la Russia. La rinuncia all’installazione dello scudo antimissile in Polonia e nella Repubblica Ceca da parte della nuova amministrazione di Washington ha
avuto un duplice effetto: da una parte, ha suscitato in questi paesi la paura per
una sorta di abbandono della regione da parte degli americani, dall’altra però ha
rafforzato in Europa, e quindi anche in Polonia, i sostenitori della collaborazione con Mosca e ha indebolito chi voleva l’isolamento della stessa Russia23.
Il dialogo polacco-russo, ripreso nel 2008, ha favorito anche la collaborazione economica, compreso il settore energetico, malgrado le note controversie. Le
J. KACZYŃSKI, Sojusznicy i wartś ci, cit.
S. DNBSKI, Od Redaktora, cit., p. 5.
21
R. KO[ATEK, Polityka Polski wobec UE, in «Rocznik Polskiej Polityki Zagranicznej», PISM, Warszawa
2009, p. 31.
22
[. KULESA, Polityka Polski wobec konfliktu gruzińskiego, in «Rocznik Polskiej Polityki Zagranicznej», PISM, Warszawa 2009, p. 230.
23
B. CICHOCKI, Polityka Polski..., cit., pp. 113-114, 116.
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relazioni polacco-russe hanno subito l’influsso dei rapporti fra la Polonia e i suoi
partner occidentali (nell’ambito dell’Ue e della Nato), ma anche (e forse in primo luogo) quelle con i vicini orientali della Polonia, e cioè Bielorussia e Ucraina24.
Va ricordato che i rapporti della Polonia con l’Ucraina – specialmente nel periodo della “rivoluzione arancione” – hanno costituito un punto di convergenza
tra le diverse forze politiche polacche. Ma la situazione è cambiata nel 2007
quando, a causa della lotta interna fra il presidente Viktor Juscenko e il primo
ministro Julia Timoscenko, la credibilità dell’Ucraina e le sue ambizioni “europeiste” si sono enormemente ridotte. Per la verità – e malgrado i grandi progetti comuni come quello dell’organizzazione dei campionati europei di calcio in
Polonia e Ucraina nel 2012 – il “raffreddamento” dei rapporti è stato dovuto anche a motivi indipendenti dalla volontà di Varsavia o di Kiev. L’immagine della
Polonia in Ucraina è stata oscurata, per esempio, dall’entrata della prima nella
“zona Schengen” che ha comportato l’innalzamento di nuovo simbolico “muro”,
chiamato “la frontiera orientale dell’Unione europea”.
Dibattiti sulla “Ostpolitik” polacca
Nel contesto dei conflitti e delle discussioni politiche concernenti l’atteggiamento nei confronti dell’Ucraina, va collocato il dibattito che si è tenuto nel
2008 sulla stampa polacca (in modo particolare sul quotidiano «Gazeta Wyborcza» e sul settimanale «Tygodnik Powszechny»). Al centro del dibattito la riflessione sulla validità del concetto conosciuto come Ulb (Ucraina – Lituania –
Bielorussia) sul cui territorio dovrebbe agire la Polonia, senza però mire nazionaliste, e il cui ideatore è stato Jerzy Giedroyc, direttore del periodico «Kultura»
di Parigi25. Nel 2010 «Gazeta Wyborcza» ha dedicato ampio spazio al dibattito riguardante le relazioni polacco-ucraine. Esso è legato alle paure di una parte dell’opinione pubblica polacca e ucraina emerse in seguito alla vittoria nelle elezioni presidenziali ucraine del candidato filo-russo, Viktor Janukowycz, e al processo di avvicinamento e al miglioramento dei rapporti bilaterali fra la Polonia e la
Russia. A queste paure il direttore del periodico «Nowa Europa Wschodnia»
(Nuova Europa Orientale), Andrzej Brzeziecki, ha risposto che: «si può essere filo-ucraini e nello stesso momento cercare la riconciliazione con i russi (…). Il
“pragmatismo” nell’Ostpolitik non deve significare il riconoscimento della zona
di influenza russa ma la volontà di re-indirizzare la presenza polacca nell’Est dalla sfera simbolica a quella dell’economia, considerandola come la sfida del XXI
secolo»26. All’interno dello stesso dibattito si è innestata una polemica nata da un
articolo di Bart(omiej Sienkiewicz in cui l’Ucraina è stata definita come una “zo-
[. ADAMSKI, Polityka Polski wobec Bia(orusi, in «Rocznik Polskiej Polityki Zagranicznej», PISM, Warszawa 2009, p. 155; A. SZEPTYCKI, Polityka Polski wobec, cit., p. 156.
25
Ibidem, pp. 173-174.
26
A. BRZEZIECKI, Moskwa bli{ej. Kijów - blisko, in «Gazeta Wyborcza», 1/06/2010. Cfr. anche: J.
BARTKIEWICZ, Politykofizyka naczyń po(fczonych, in «Gazeta Wyborcza», 21-22/08/2010.
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na cuscinetto” nell’Est europeo. Questa tesi è stata criticata da Bogumi(a Berdychowska e Henryk Wujec secondo i quali «l’Ucraina come “zona cuscinetto” potrebbe dare alla Russia la possibilità di ampliare il suo dominio fino al fiume Bug
ovvero al confine orientale della Polonia e nello stesso tempo dell’Unione europea»27.
Un nuovo capitolo nelle relazioni polacco-russe si è aperto in seguito al disastro aereo di Smolensk il 10 aprile 2010 in cui hanno perso la vita 96 persone
(oltre al presidente della Repubblica e alla moglie, una parte importante della
classe politica e dirigente della Polonia). In occasione dei funerali di stato è stato confermato il cambiamento dell’atteggiamento russo verso la Polonia. Infatti
proprio in quell’occasione il presidente russo Medvedev ha pubblicamente ammesso (senza polemiche nella stessa Russia) le responsabilità sovietiche nel massacro di Katyń nel 1940, «mettendo così fine alla “menzogna di Katyń”, un vero
dogma ai tempi del comunismo e finora un ostacolo apparentemente insormontabile anche nei rapporti fra la Russia post-comunista e la nuova Polonia
indipendente. Il cambiamento di atteggiamento del Cremlino potrebbe dare una
spinta alla riconciliazione russo-polacca e portare a un nuovo rapporto di collaborazione fra Mosca e Varsavia. Con tutto ciò che ne consegue: una trasformazione degli equilibri geopolitici in Europa e non solo»28.
La ripresa delle relazioni tra la Po«Il cambiamento di atteggiamento del Cremlino
lonia e la Russia sia nel contesto europotrebbe dare una spinta alla riconciliazione
peo sia in quello dei cambiamenti georusso-polacca e portare a un nuovo rapporto
politici nello spazio post-sovietico
di collaborazione fra Mosca e Varsavia»
dell’Europa orientale è stato al centro
del dibattito sulla stampa polacca nel 2010. Significativa è stata l’analisi fatta dall’opinionista del settimanale «Polityka», Adam Krzemiński, che nel maggio del
2010 ha ricordato come la presa del potere di Putin (nel 2000) sia stata un momento decisivo per i cambiamenti geopolitici su tutto lo spazio post-sovietico.
In Russia la politica aggressiva non solo nei confronti della Cecenia (che comunque faceva parte della Federazione russa), ma anche dei paesi dell’ex Unione Sovietica quali Ucraina, Bielorussia e Georgia e i tentativi di isolamento della Polonia, che cercavano di ostacolarne il cammino verso le strutture occidentali, sono stati incontrastati. Nell’opinione non solo degli osservatori occidentali lo scopo della politica aggressiva di Putin era di “reintegrare” questi paesi nell’impero, certamente non più sovietico, ma russo. Sebbene Krzemiński abbia indicato nell’impatto emotivo suscitato dal disastro di Smolensk una delle fonti
del cambiamento dell’atteggiamento russo nei confronti della Polonia, ha ricordato che la revisione della “politica polacca” da parte del Cremlino era iniziata
già nel 2009 «dal viaggio di Putin a Westerplatte [celebrazioni dello scoppio delB. SIENKIEWICZ, Ukraina jednak buforowa, in «Gazeta Wyborcza», 3/09/2010; si trattava della risposta
polemica all’articolo di: B. BERDYCHOWSKA - H. WUJEC, W rocznicn aktu niezale{ności Ukrainy. Idee
spuszczone ze smyczy, in «Gazeta Wyborcza», 25/08/2010. Cfr. anche M. WOJCIECHOWSKI, Rady dla
prezydenta Komorowskiego. Aktywniej na wschód od Bugu, in «Gazeta Wyborcza», 26/08/2010. Cfr. anche
T. KAPUÒNIAK, Ukraina jako obszar wp(ywów mindzynarodowych po zimnej wojnie, Instytut Europy
Òrodkowo-Wschodniej, Warszawa-Lublin 2008.
28
S. BIELAŃSKI, L’assenza dell’UE e il cordoglio della Russia, in «L’Opinione», 20/04/2010.
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la seconda guerra mondiale a Danzica], seguito poi dalla sua visita a Katyń e della condanna del patto Stalin-Hitler». Contemporaneamente l’opinionista della
«Polityka» ha sottolineato che nel caso della Polonia la politica russa non si è
concentrata soltanto sugli aspetti simbolici, ma anche su “calcoli concreti”. Secondo Krzemiński quindi negli anni precedenti (dal 2000 al 2008): «La Russia
non è riuscita a isolare la Polonia, al contrario promuovendo sentimenti di
stampo staliniano (che peraltro piacevano a una parte consistente della società
russa), da sola si è auto-isolata dall’Occidente europeo. E invece la Russia ha bisogno dell’Europa (…) se non vuole rimanere di fatto un paese che dispone di
risorse naturali, ma perde la competizione economica con la Cina»29.
Al dibattito “russo” come pure a quello “ucraino” ha partecipato attivamente
il più diffuso quotidiano politico polacco, «Gazeta Wyborcza»30. Nel 2010, il dibattito “russo” del giornale si è focalizzato sull’evoluzione della scena politica
russa, mettendo in rilievo il vero o presunto conflitto fra Putin e Medvedev31. In
occasione dei 25 anni della “perestrojka” inaugurata di Gorbaciov, nel maggio
del 2010, la «Gazeta» ha titolato: Ci sarà una seconda perestrojka in Russia?32. Nel
settembre successivo lo stesso giornale ha pubblicato l’analisi della politologa
russa Lilia Shevtsova secondo la quale non esiste nessuna contraddizione sostanziale nel tandem Medvedev-Putin e il loro presunto rapporto conflittuale sarebbe un puro gioco offerto all’opinione pubblica occidentale e in modo particolare agli intellettuali occidentali definiti con ironia «utili idioti di Putin»33. La
redazione del giornale ha però seguito una linea di sostegno al “riformatore”
Medvedev, così come espresso dallo stesso Adam Michnik che si è autodefinito
«un russofilo antisovietico»34. «Gazeta Wyborcza» – impegnandosi direttamente
nelle questioni interne russe – ha sostenuto il “disgelo” fra la Polonia e la Russia.
Per Marcin Wojciechowski la “riconciliazione polacco-russa” sarebbe addirittura un «prodotto da esportazione», mettendo in rilievo il fatto che in Occidente
si parla di un “naturale conflitto” fra polacchi e russi dovuto alle tragiche esperienze storiche e all’attuale rivalità nello spazio ex-sovietico e in particolare in
Ucraina. Quindi i cambiamenti nei rapporti polacco-russi possono essere visti
pure in Occidente come un’opportunità di «miglioramento delle relazioni di
tutto il mondo occidentale con la Russia»35. Non è un caso che proprio su «Gazeta Wyborcza» il ministro degli Esteri russo Sergej Lavrov ha pubblicato un suo
articolo in occasione della visita ufficiale a Varsavia. E sempre sulla «Gazeta» si
A. KRZEMIŃSKI, Jaki sens ma Rosja, in «Polityka», p. 63. Cfr anche: M. OSTROWSKI, Jak grah z Rosjf,
in «Polityka», pp. 84-87.
30
Vale la pena ricordare che dalla sua fondazione il direttore del giornale è Adam Michnik, l’ex dissidente di sinistra e militante dell’opposizione anticomunista nella cosiddetta Polonia popolare (Prl), ma pure importante uomo politico nella Polonia democratica.
31
M. WOJCIECHOWSKI, Jak nie Stalin, to co?, in «Gazeta Wyborcza», 8-9/05/2010; cfr. anche l’intervista
di S. KOVALIOVA rilasciata a M. WOJCIECHOWSKI, Rosja i Stalin. Trudne po{egnanie, in «Gazeta Wyborcza», 10-11/04/2010.
32
«Gazeta Wyborcza», 15-16/05/2010.
33
L. SHEVTSOVA, Po{yteczni idioci Putina, in «Gazeta Wyborcza», 4-5/09/2010.
34
Cfr. A. MICHNIK, Wyznania antysowieckiego rusofila, in «Gazeta Wyborcza», 2-3/10/2010.
35
M. WOJCIECHOWSKI, Nasz towar eksportowy, in «Gazeta Wyborcza», 29/09/2010.
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possono ritrovare le riflessioni dell’ex capo della diplomazia polacca Adam D.
Rotfeld per il quale i cambiamenti nelle relazioni polacco-russe potrebbero permettere alla Polonia di «partecipare all’ideazione della strategia dell’Occidente
nei confronti della stessa Russia»36, e del politologo russo Sergej Karaganov (in
Russia apparso sulla governativa «Rossijskaja Gazieta») in cui si propone che
l’Unione paritaria della Russia e dell’Europa diventi di fatto il «partenariato per
la modernizzazione» grazie al quale il “soft power” europeo potrebbe unirsi al
“hard power” dell’importante potenziale strategico della Russia37.
Al contrario un giornale di centro-destra, «Rzeczpospolita», ha trattato con
scetticismo il “reset” nei rapporti polacco-russi. L’articolo di Karaganov e le sue
proposte sono stati criticati da Piotr Skwieciński, secondo il quale Karaganov
presenta una visione «che se fosse realizzata avrebbe un enorme impatto sugli
equilibri della politica mondiale»; ed è una visione che «i russi (e anche gli intellettuali occidentali pronti ad appoggiarli) finora avevano soltanto sondato
(…) mentre Karaganov l’ha presentata apertamente». Per Skwieciński il vero
motivo dell’attuale “disgelo” nei rapporti fra la Polonia e la Russia è «la neutralizzazione di un’eventuale posizione contraria della Polonia ai progetti di avvicinamento (e in prospettiva all’integrazione) tra l’Unione europea e la Russia»38.
Altro pubblicista di «Rzeczpospolita», Marek Magierowski ha fatto invece un’analisi critica della politica estera sia del governo Tusk sia di Jaros(aw Kaczyński
secondo la quale la Polonia è di fatto «il condominio russo-tedesco». Magierowski sostiene invece che «Le priorità geopolitiche della Polonia consistono nella
creazione di una situazione in cui i paesi della regione conducano una politica
di amicizia verso la Polonia basata sui valori democratici dell’Occidente». E solo in questo contesto dovrebbero essere visti e sostenuti i rapporti con la Russia,
anche se in questo caso si tratterebbe «di un paese non democratico e aggressivo nei confronti dei suoi vicini»; ma considerato che anche la Russia “cambia”
vale la pena portare avanti, in maniera cauta, una politica di “riconciliazione”39.
In conclusione, e a prescindere dalla valutazione degli effetti del dibattito polacco sulla “Ostpolitk” del governo di Varsavia, si può constatare che l’insieme
delle relazioni fra la Russia e la Polonia abbia subito cambiamenti profondi. Senza dare credito alle tesi complottistiche sulla “paternità russa” del disastro di
Smolensk e sulla morte del presidente Lech Kaczyński (sostenute in alcuni am-
A.D. ROTFELD, Polska-Rosja. Czas na zmiann!, in «Gazeta Wyborcza», 3-4/07/2010. Alla necessità di
condurre l’“Ostpolitik” in un particolare contesto europeo, ovvero quello che potrebbe coinvolgere direttamente anche la Germania, M. WOJCIECHOWSKI, Berlin, Warszawa i Wschód, in «Gazeta Wyborcza», 11-12/06/2010.
37
S. KARAGANOW, Postawmy na Zwifzek, in «Gazeta Wyborcza», 28-29/08/2010.
38
P. SKWIECIŃSKI, Rozgrywka z Polskf – to nie {adna polityka, in „Rzeczpospolita”, 3/09/2010.
39
M. MAGIEROWSKI, Kto rzfdzi w naszym kondominium, in «Rzeczpospolita», 14/09/2010. Cfr. anche il
dibattito sul X Forum della Politica Estera Polacca: Polska polityka zagraniczna po 20-tu latach demokracji. Czas zmian i redefinicji, Warszawa 14/09/2010; e inoltre: B. KOSZEL (a cura di), Europa w Polsce.
Polska w Europe, Wydawnictwo Forum Naukowe, Poznań 2004; A. KUKLIŃSKI - K. PAW[OWSKI (a
cura di), Europe – The Global Challenge, Wy{sza Szko(a Biznesu – National-Louis University, Nowy Sfcz,
2005.
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bienti della destra polacca) e al di là del proclamato “disgelo” fra Varsavia e Mosca, nei rapporti reali esistono ancora problemi di difficile risoluzione concernenti sia la “delimitazione” dell’impegno di entrambi i paesi sul territorio postsovietico (con particolare riferimento all’Ucraina e alla Bielorussia), la definizione precisa degli ambiti della collaborazione economica e infine le differenze
oggettive concernenti una delle questioni cruciali, cioè la sicurezza energetica. Va
però sottolineato che dal punto di vista polacco qualsiasi questione controversa
nei rapporti con la Russia dovrebbe essere risolta nell’ambito di una “Ostpolitik” non solo della Polonia, ma di tutta l’Unione europea.
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Alessandro Colombo
Alla fine del 2010, Barack Obama
avrà raggiunto la metà del proprio
mandato e, per peso specifico, persino
qualcosa di più, se si considera che l’ultimo anno di presidenza sarà assorbito
in larghissima parte dalla campagna
per la rielezione. È giunto il momento,
quindi, di fermarsi a riflettere sulle
grandi linee della politica estera e di sicurezza della sua amministrazione. A
maggior ragione perché non sono
mancate, negli ultimi mesi, le iniziative
e le prese di posizione su temi sensibili
quali la non proliferazione nucleare, la
questione mediorientale, la riforma
della Nato, i rapporti con le grandi potenze emergenti, oltre naturalmente alle questioni aperte delle guerre in Afghanistan e in Iraq e della lotta al terrorismo. Mentre, tra febbraio e maggio
2010, queste scelte sono state riassunte
e razionalizzate in tre documenti programmatici di grande rilievo, anche
perché immediatamente comparabili
ai documenti corrispondenti dell’amministrazione precedente: la Quadrennial Defense Review in febbraio, la Nuclear Posture Review in aprile e, finalmente, la nuova National Security Strategy in maggio.
Per potere valutare l’operato e l’elaborazione strategica dell’amministrazione Obama, tuttavia, occorre tenersi
in bilico tra le due forzature polemiche
di segno opposto che continuano a dominare il dibattito pubblico (e, in misura solo di poco minore, la riflessione
1
scientifica). La prima e, almeno in Europa, di gran lunga la più comune, è
quella di chi scommette sulla radicale
rottura tra l’attuale amministrazione e
quella precedente di George W. Bush,
sulla scia delle aspettative suscitate dalla campagna presidenziale del 2008 e
culminate nell’attribuzione del premio
Nobel per la pace. L’altra lettura, diffusa soprattutto negli Stati Uniti tra i sostenitori disillusi della nuova amministrazione, vede invece un Barack Obama sostanzialmente continuatore degli
orientamenti dell’amministrazione precedente, ai quali aggiungerebbe soltanto la grazia del carisma e il freno dell’indeterminatezza.
Sebbene opposte, queste letture
muovono dalle stesse tre confusioni:
quella tra il primo e il secondo mandato della passata amministrazione Bush1; quella tra le preferenze interne delle due amministrazioni e i loro (già diversissimi) contesti internazionali;
quella tra gli obiettivi e i risultati delle
rispettive politiche. Sgombrare il campo da queste confusioni sarà il primo
passo della nostra riflessione.
ALESSANDRO COLOMBO
è Professore Ordinario
di Relazioni Internazionali
all’Università degli Studi
di Milano e Direttore
dell’Osservatorio Sicurezza
e Studi Strategici dell’ISPI
Il contesto internazionale
e le scelte dell’amministrazione
Obama
Cominciamo dunque dal riassumere in che cosa è consistita, fino a oggi,
la politica estera di Barack Obama par-
Per una breve rassegna delle differenze tra i due mandati dell’amministrazione Bush, si veda A. COLOMBO, Lo scenario internazionale tra continuità e discontinuità, in A. COLOMBO - N. RONZITTI (a
cura di), L’Italia e la politica internazionale, Bologna 2007, in particolare pp. 34-37.
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tendo, come dovrebbe essere scontato
in qualunque analisi della politica estera, dal contesto internazionale nel quale l’amministrazione si è trovata a operare, e dalle differenze tra questo contesto e quello affrontato dall’amministrazione Bush.
La prima differenza, che sarebbe ingenuo trascurare, è la mancanza di uno
shock esterno del tipo dell’11 settembre 2001. Sebbene molti degli orientamenti dell’amministrazione Bush fossero già definiti sin dal momento dell’elezione, altri furono introdotti o almeno modificati dagli attacchi di AlQaeda e dalla reazione successiva dell’opinione pubblica americana. In altre
parole, anche senza trascurare che lo
stesso shock avrebbe potuto essere interpretato e affrontato diversamente,
non c’è dubbio che l’agenda della passata amministrazione fu almeno in
parte ridefinita dall’iniziativa non prevista di un attore esterno. In confronto,
l’amministrazione Obama beneficia di
un grado più alto di libertà di scelta; a
maggior ragione in quanto il peso
dell’11 settembre continua a diminuire
tanto agli occhi dell’opinione pubblica
americana quanto nel dibattito intellettuale e scientifico.
In compenso, nella rielaborazione
della politica estera degli Stati Uniti
l’amministrazione Obama si è trovata
sulla strada altri due vincoli macroscopici ereditati in diversa misura dall’amministrazione precedente. Il primo e, in prospettiva, il più stringente, è
la grande crisi economica e finanziaria
scoppiata tra il 2007 e il 2008 e desti-
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nata a ridare corpo allo spettro del declino, anche in virtù del timore di un
prossimo spostamento del baricentro
dell’economia internazionale verso
l’Asia e la Cina. L’altro vincolo, di natura politico-militare, è la gestione del
disimpegno dalle due guerre infinite
intraprese dall’amministrazione Bush,
quella in Iraq (dove il ritiro delle truppe americane procede secondo i tempi
previsti, ma in un quadro di perdurante fragilità del contesto politico e sociale) e quella in Afghanistan (dove sono
impiegati attualmente circa 100.000
militari americani e i cui costi hanno
superato nel frattempo quelli della
missione irachena).
Nella rielaborazione della politica
estera degli Stati Uniti
l’amministrazione Obama
si è trovata sulla strada altri due
vincoli macroscopici ereditati
in diversa misura
dall’amministrazione precedente
Infine, l’amministrazione Obama si
è trovata (e rischia di trovarsi sempre
di più) ad affrontare la crisi e, nella
peggiore delle ipotesi, la decomposizione dell’ordine regionale in diverse
delle regioni di interesse primario: il
Medio Oriente, dove allo stallo del negoziato israelo-palestinese e alla crisi
iraniana si è aggiunto il brusco raffreddamento della tradizionale amicizia
tra Israele e Turchia; l’Asia meridionale, per l’intreccio sempre più stretto tra
la guerra afghana e la rivalità tra India
e Pakistan; l’Asia orientale, destabiliz-
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zata da un lato dall’interminabile crisi
coreana e, dall’altro, dall’impatto della
crescita cinese; l’Europa stessa, scossa
dalle difficoltà non più nascondibili
del processo d’integrazione e, nella
stessa misura, dalla ripresa delle dinamiche competitive interne.
In questo contesto complessivamente sfavorevole, il progetto di rilancio della politica estera degli Stati Uniti è avvenuto (non senza qualche frizione) tanto sul terreno discorsivo
quanto su quello più importante delle
politiche. Sul primo, la nuova amministrazione si è sforzata di migliorare
l’immagine internazionale dell’America, riprendendo la retorica multilaterale dell’amministrazione Clinton, promuovendo utopie di sicuro impatto
emotivo quali il disarmo nucleare e beneficiando in generale delle capacità
carismatiche di Barack Obama. Sul terreno più impegnativo delle politiche,
invece, l’amministrazione democratica
ha cercato prima di tutto di migliorare
i rapporti con le altre principali potenze, Cina e Russia in testa, riassestando
allo stesso tempo i rapporti con i tradizionali partner e alleati, a partire questa volta dall’Unione europea. Sul
fronte della cosiddetta guerra al terrore, ha persino rafforzato l’offensiva militare contro Al-Qaeda, pur perseguendo un incerto disimpegno dall’Iraq e,
più confusamente, dall’Afghanistan.
Infine, anche nella gestione delle principali crisi internazionali (Corea, Iran,
questione palestinese) l’amministrazione Obama ha optato in linea di
principio per un approccio inclusivo e
2
3
multilaterale ma, in assenza di risultati, ha ripiegato su una combinazione
non sempre convincente di ammonimenti, minacce e nuove aperture2.
Una continuità scontata. Il rilancio
della leadership americana
Quanto è cambiata, dunque, la politica estera degli Stati Uniti in questo
primo anno e mezzo di presidenza? Al
di sotto delle evidenti differenze di stile e di linguaggio, non ci vuol molto a
riconoscere come anche nel passaggio
da George W. Bush a Barack Obama
(così come in quello precedente da Bill
Clinton a Bush) abbiano prevalso
complessivamente gli elementi di continuità. In questo riconoscimento, oltre tutto, non c’è niente di sorprendente. Contrariamente a ciò che aveva potuto essere temuto in passato, la politica estera dei paesi democratici si è rivelata in genere più coerente e meno
discontinua di quella dei paesi non democratici; tra le altre cose, proprio
perché gli atteggiamenti dell’opinione
pubblica verso la politica estera risultano poco mutevoli e, anzi, organizzati
in schemi cognitivi gerarchici e costanti3.
La continuità tra le amministrazioni che si sono succedute nel sistema
internazionale post-bipolare comincia
già dall’interpretazione del sistema internazionale e, al suo interno, del ruolo che gli Stati Uniti sarebbero chiamati a svolgervi. Nel linguaggio dell’amministrazione Obama sono as-
W.R. MEAD, The Carter Syndrome, in «Foreign Policy», January-February 2010, pp. 58-64.
Per una breve ma efficace sintesi di questo dibattito si veda A. PANEBIANCO, Guerrieri democratici. Le
democrazie e la politica di potenza, Bologna 1997, pp. 68-76.
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senti, sia ben chiaro, i toni allo stesso
tempo messianici e arroganti con i
quali l’amministrazione Bush esprimeva il primato americano; mentre, al
loro posto, si è rifatta strada qualcosa
di simile alla retorica clintoniana dell’America come «egemonia benigna» e
«nazione necessaria». E tuttavia, sebbene espressa diversamente, la leadership americana è riaffermata con decisione e non senza orgoglio. Nella nuova National Security Strategy, il riferimento esplicito alla leadership compare circa cinquanta volte, con riferimento alla dimensione politica, militare, economica, scientifica, tecnologica e persino (ma non sorprendentemente) morale. E lo stesso vale, quasi
a maggior ragione, per il suo complemento geopolitico, la globalità. Gli
Stati Uniti, recita sin dalla prima pagina la Quadrennial Defense Review,
«sono l’unica nazione in grado di
proiettare e sostenere operazioni su
vasta scala a grandi distanze. Questa
posizione eccezionale genera un obbligo a essere amministratori responsabili del potere e dell’influenza che la
storia, la determinazione e le circostanze ci hanno consegnato»4. Contrariamente alle fantasie europee, il mondo di Obama non è un mondo multipolare; e non lo è, potremmo aggiungere, a buon ragione, non solo perché
così non lo vede l’elettorato americano ma, soprattutto, perché il multipo-
US Department of Defense, Quadrennial Defense Review, 2010, p. 1.
White House, National Security Strategy, Washington 2010, p. 22. Lungi dall’essere una novità assoluta
introdotta dall’amministrazione Bush, la disponibilità a impiegare, quando necessario, «la nostra forza
militare in modo unilaterale e con decisione» era già stata rivendicata anche dall’amministrazione democratica precedente di Bill Clinton (White House, A National Security Strategy for a New Century, Washington 1999, p. 1) che, non a caso, vi ricorse ripetutamente nella ex Jugoslavia (1995 e 1999), in Iraq
(1996 e 1999), oltre che in teatri di operazioni più occasionali (Haiti nel 1994-95, Sudan e Afghanistan
nel 1999).
6
US Department of Defense, Nuclear Posture Review, 2010, p. 16.
4
5
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larismo può essere sì preferito ma non
scelto, perché non dipende da ciò che
gli attori vogliono ma da come è distribuito il potere tra di loro.
Non casualmente, così come le due
amministrazioni precedenti anche
quella attuale non rinuncia a riservare
all’America «il diritto di agire unilateralmente se necessario per difendere
la nostra nazione e i nostri interessi»5,
fino a «considerare l’uso di armi nucleari in circostanze estreme per difendere gli interessi degli Stati Uniti,
dei propri alleati e dei propri partner»6. Non solo: anche quando esprime la propria preferenza per le istituzioni internazionali, l’amministrazione Obama si tiene alla larga dall’ingenua associazione tra unipolarismo e
unilateralismo, da un lato, e multilateralismo e multipolarismo dall’altro.
L’opzione multilaterale continua a significare, in realtà, cose del tutto diverse in Europa e negli Stati Uniti. Alla maggior parte degli europei il multilateralismo appare come un modo di
temperare o imbrigliare l’egemonia
americana; per gli americani, è un
modo di renderla meno costosa e più
accettabile agli altri. Ai primi, l’opzione multilaterale appare quasi come un
riconoscimento del fallimento dell’unipolarismo; agli altri appare, piuttosto, come l’unico modo di salvarlo, ridistribuendo i suoi costi tra gli alleati,
i partner e i semplici beneficiari.
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La conferma degli obiettivi
La stessa coerenza è ravvisabile,
senza troppe sorprese, sul versante degli obiettivi strategici di lungo periodo.
Dalla fine del bipolarismo a oggi questi sono rimasti grossomodo costanti,
coerentemente con gli orientamenti di
fondo della cultura politica americana
e, ancora di più, con i caratteri dominanti del contesto internazionale nel
quale gli Stati Uniti si trovano a operare. Pur in mancanza di un chiaro competitore strategico del tipo di ciò che fu
nel sistema internazionale bipolare
l’Unione Sovietica, infatti, gli Stati
Uniti dispongono di almeno un obiettivo chiaramente dettato dalla struttura unipolare del sistema: quello di rimanere al vertice della gerarchia della
potenza e del prestigio – vale a dire, di
non cessare di essere la potenza leader
del sistema internazionale.
Gli Stati Uniti dispongono di almeno
un obiettivo chiaramente dettato
dalla struttura unipolare
del sistema: quello di rimanere
al vertice della gerarchia
della potenza e del prestigio
Mentre, per perseguire razionalmente questo obiettivo, non hanno faticato a individuare almeno altri cinque obiettivi secondari e strumentali
rispetto al principale, sostanzialmente
confermati anche dall’amministrazione Obama: assicurarsi «la propria sicurezza e la propria libertà d’azione»,
prevenendo l’emergere di potenziali
7
8
sfidanti su scala globale e combattendo, intanto, contro le organizzazioni
terroristiche in grado di colpire il territorio americano e gli interessi americani oltremare; impedire la formazione
di egemonie ostili nelle regioni considerate di interesse primario, l’Europa,
l’Asia nord-orientale, l’Asia orientale e
la fascia che corre dal Medio Oriente
all’Asia centro-meridionale; combattere contro la proliferazione di armi di
distruzione di massa e lo sviluppo di
sistemi missilistici da parte di potenze
ostili, anche per evitare che «le truppe
americane in dispiegamento avanzato
cessino di godere della relativa santuarizzazione di cui hanno goduto nei
conflitti dalla fine della guerra fredda»7; promuovere e garantire un’economia internazionale stabile e aperta,
vigilando sulla libertà di accesso alle linee di comunicazione, ai mercati chiave e alle risorse strategiche (a cominciare da quelle energetiche); prevenire
o contenere il fallimento o il collasso di
singoli stati o intere regioni, sulla base
del riconoscimento che «dove i governi non sono capaci di soddisfare i bisogni elementari dei propri cittadini e di
assolvere la propria responsabilità di
fornire sicurezza entro i propri confini,
le conseguenze sono spesso globali e
possono minacciare direttamente il
popolo americano»8.
Meno scontata e, non casualmente,
molto più controversa fra i sostenitori
della prima ora di Barack Obama, è la
continuità progressivamente emersa
sul terreno della guerra contro AlQaeda e gli altri gruppi terroristici. Da
US Department of Defense, Quadrennial Defense Review, cit., p. 31.
White House, National Security Strategy, cit., p. 26.
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un lato è proseguita, anzi si è persino
allargata la politica degli omicidi mirati e dei bombardamenti «chirurgici»
contro terroristi o presunti tali, attraverso la moltiplicazione delle missioni
dei droni all’interno del territorio
pakistano e la discussa decisione di
autorizzare l’invio di forze speciali in
paesi sia alleati che ostili in Medio
Oriente, Asia centrale e Corno d’Africa per raccogliere informazioni e stabilire legami con gruppi locali9. Dall’altro lato, l’amministrazione Obama
non è riuscita a rispettare la promessa
elettorale di chiudere il campo di prigionia di Guantanamo e, soprattutto,
ha rinunciato a perseguire i responsabili politici e militari delle violazioni
dei diritti umani commesse durante
l’amministrazione precedente, rinfocolando i dubbi sulla credibilità di un
divieto indebolito dalla garanzia dell’impunità.
(anzi già largamente diffusa anche prima, almeno a partire dalla dottrina
Nixon e dalla sindrome del «declino
americano» che accompagnò tutti gli
anni Settanta): la preoccupazione di
tenere in equilibrio impegni e risorse
evitando la malattia mortale delle potenze egemoni, la crisi fiscale. Come
ammonisce Barack Obama sin dalla
prefazione alla nuova National Security
Strategy, «gli oneri di un secolo ancora
giovane non possono cadere soltanto
sulle spalle dell’America – anzi, ai nostri avversari piacerebbe vedere l’America prosciugare la propria forza estendendo troppo il proprio potere»10.
Tra continuità e discontinuità.
Lo spettro dell’overstretch
È a partire da questa preoccupazione condivisa che si aprono, non a caso,
tutte le principali incognite della politica estera degli Stati Uniti del nuovo
secolo; se e quanto assumersi direttamente l’onere del mantenimento dei
diversi ordini regionali e se e quanto
scaricarlo, invece, sui principali alleati;
una volta scelto di assumere l’iniziativa, se agire da soli o con alleati occasionali oppure nel quadro di alleanze e
contesti multilaterali permanenti; se,
tanto a livello globale quanto a livello
regionale, evitare l’emergere di potenze ostili cercando di prevenire l’ostilità,
Le continuità nell’impianto complessivo della politica estera e di sicurezza degli Stati Uniti non devono nascondere, tuttavia, le altrettanto significative discontinuità introdotte dalla
nuova amministrazione. A condizione
di non perdere di vista che persino
queste ultime discendono da una
preoccupazione comune non soltanto
alle due ultime amministrazioni ma,
potremmo dire, a tutte le amministrazioni americane del dopoguerra fredda
M. MAZZETTI, U.S. Is Said to Expand Secret Military Acts in Mideast Region, in «New York Times», May
24, 2010.
10
B. OBAMA, Prefazione a White House, National Security Strategy, 2010.
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Le continuità nell’impianto
complessivo della politica estera
e di sicurezza degli Stati Uniti
non devono nascondere, tuttavia,
le altrettanto significative
discontinuità introdotte dalla nuova
amministrazione
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attraverso il coinvolgimento delle potenze emergenti in istituzioni multilaterali comuni (engagement), oppure
agendo direttamente sulla potenza, attraverso l’isolamento, l’accerchiamento e il confronto; e, in questo secondo
caso, se accontentarsi di una strategia
difensiva di dissuasione, o puntare a
eliminare la minaccia alla radice attraverso l’uso preventivo della forza, la
sovversione e il regime change.
Nel modo di affrontare queste incognite, le continuità tra l’elaborazione
strategica di Barack Obama e quella di
George W. Bush cedono finalmente il
posto alle differenze; più marcate, naturalmente, rispetto alla rigida impostazione propria del primo mandato
dell’amministrazione repubblicana,
ma tutt’altro che irrilevanti anche rispetto al ripensamento avviato nel secondo mandato sotto la guida di Condoleeza Rice. Con una buona approssimazione, la cosiddetta «dottrina Bush»
– dettata, non lo si dimentichi, non
soltanto dalle preferenze interne degli
uomini dell’amministrazione, ma anche dallo shock esterno dell’11 settembre – era costruita nel suo nucleo originario su un insieme coerente (sebbene, alla prova del fuoco, fallimentare)
di assunzioni: una rappresentazione
del contesto internazionale tutta incentrata sulla «guerra globale al terrore» e sulla sua presunta vocazione a
riassorbire tutti i conflitti in una cornice unitaria; una declinazione in senso
offensivo della nozione di ordine internazionale, basata sulla convinzione che
esso non potesse più equivalere alla di-
fesa dello status quo ma, al contrario,
richiedesse di imporre mutamenti nell’assetto delle diverse aree regionali,
anche attraverso il ricorso preventivo
all’uso della forza; un’interpretazione
dell’instabilità internazionale in chiave
di primato della politica interna, ancorata all’endiadi pace/democrazia e
orientata all’esportazione di quest’ultima nelle aree valutate come instabili
proprio perché non democratiche; la
contemporanea estensione dell’impegno americano dal mantenimento dell’ordine internazionale alla vigilanza
sull’ordine interno dei diversi paesi; la
disponibilità, orgogliosamente rivendicata da tutti i principali documenti
ufficiali, a «spendere» senza remore lo
strapotere militare per ottenere i propri obiettivi, cioè preservare il momento unipolare, esportare la democrazia e
prevenire sul nascere le minacce alla sicurezza nazionale degli Stati Uniti, dei
loro amici e dei loro alleati; la svalutazione dei contesti multilaterali permanenti del tipo delle Nazioni Unite e
della stessa Nato, a vantaggio di coalizioni ad hoc potenzialmente aperte a
tutti ma sempre limitate negli scopi e
nella durata (coalitions of the willing);
la convinzione che, tutte assieme, queste correzioni avrebbero consentito di
diminuire i costi dell’egemonia degli
Stati Uniti, ovviando allo sperpero di
potere americano che George W. Bush
aveva rimproverato al suo predecessore Bill Clinton.
Proprio il fallimento di questa
scommessa è alla radice del riorientamento imposto dall’amministrazione
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Obama. Il suo primo e più scontato
tassello è l’obiettivo di diminuire gli
impegni internazionali per concentrarsi sul risanamento economico e sociale interno degli Stati Uniti; lo stesso
obiettivo, si noterà facilmente, della fase iniziale di tutte le amministrazioni
americane del dopoguerra fredda e,
non casualmente, la stessa promessa
che aveva già consentito a Bill Clinton
di sconfiggere George Bush padre nel
1992 e a George Bush figlio di guadagnare la successione a Bill Clinton nel
2000. Sennonché, rispetto alle due passate amministrazioni, questo obiettivo
non è stato ridimensionato o persino
stravolto dall’evoluzione successiva del
contesto internazionale. Se, infatti,
l’amministrazione Clinton si era trovata molto presto a dover gestire il collasso della ex Jugoslavia e l’amministrazione Bush, a maggior ragione, gli
attacchi dell’11 settembre, fino a questo momento nessuno shock esterno
di portata equivalente ha potuto distogliere l’amministrazione e l’opinione
pubblica americana dai propri problemi interni. Non stupisce, quindi, che
tanto le principali iniziative dell’amministrazione – a cominciare dalla
riforma sanitaria – quanto la sua stessa rielaborazione strategica siano rimaste prevalentemente orientate al
versante domestico. «La nostra sicurezza nazionale», proclama enfaticamente la National Security Strategy,
«comincia in casa. Ciò che accade all’interno dei nostri confini è sempre
stato la sorgente della nostra forza, e
questo è vero a maggior ragione in
S.M. WALT, Snoozing through the National Security Strategy, in «Foreign Policy» online, May 28, 2010.
13
Department of Defense, Quadrennial Defense Review, cit., pp. 41-42.
14
Ibidem, p. 10.
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un’epoca di interconnessione come la
nostra»11.
A questo riorientamento si collega
l’obiettivo di selezionare meglio e ricalibrare gli impegni militari degli Stati
Uniti all’estero – pur con la difficoltà
(e, forse, l’impossibilità)12 di conciliare
tale ridimensionamento con il mantenimento della leadership globale e dei
suoi risvolti militari: il dispiegamento
avanzato di forze terrestri e gruppi navali, il contrasto globale alla proliferazione e al terrorismo, la garanzia dell’ordine e della stabilità delle principali aree regionali, l’ampliamento stesso
dell’obiettivo e dei requisiti minimi
dello strumento militare oltre lo standard familiare delle due grandi guerre
regionali13.
La ragione immediata di questa revisione è la lesson learned delle due
guerre fallimentari (in termini di rapporto tra costi sopportati e obiettivi
politici conseguiti) in Iraq e in Afghanistan. «Ogni decisione di impegnare
le truppe americane in ambienti ostili»
ammonisce la Quadrennial Defense Review «dovrebbe essere basata sulla considerazione degli interessi degli Stati
Uniti e degli alleati, inclusi gli impegni
negoziali, oltre che sui costi probabili e
sui rischi prevedibili dell’azione militare»14. Ma alla base di ciò stanno tre altre preoccupazioni di più ampio respiro. La prima, di natura eminentemente
strategica, è quella (già invocata più
volte dai critici dell’amministrazione
Bush) di evitare la trappola della provocazione implicita in ogni strategia
terroristica: «reagire eccessivamente in
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modo tale da aprire fratture tra l’America e certe regioni o religioni mina la
nostra leadership e ci rende meno sicuri»15. La seconda preoccupazione, di
natura reputazionale, riguarda invece
la necessità di riequilibrare il peso di
efficienza e legittimità: «sebbene l’uso
della forza a volte sia necessario, ogni
volta che potremo esauriremo le altre
opzioni prima di ricorrere alla guerra,
e soppeseremo attentamente i costi e i
rischi dell’azione con i costi e i rischi
dell’inazione. Quando poi la forza si rivelerà necessaria, continueremo ad
agire in modi che riflettano i nostri valori e rafforzino la nostra legittimità, e
cercheremo un ampio sostegno internazionale operando insieme a istituzioni quali la Nato e il Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite»16, poiché
ciò «rafforza chi agisce in linea con gli
standard internazionali mentre isola e
indebolisce chi non lo fa»17.
«Sebbene l’uso delle forza a volte
sia necessario, ogni volta
che potremo esauriremo le altre
opzioni prima di ricorrere
alla guerra, e soppeseremo
attentamente i costi e i rischi
dell’azione con i costi e i rischi
dell’inazione»
La preoccupazione decisiva, tuttavia, resta quella consueta di evitare l’overstretch, tanto per allentare la pressione sul personale delle forze armate
americane che, a causa delle guerre in
corso, ha già sostenuto turni multipli
in Afghanistan, in Iraq e altrove18,
quanto per non pregiudicare la posizione stessa degli Stati Uniti nel sistema internazionale. «Quando usiamo
in modo eccessivo la nostra capacità
militare, o rinunciamo a finanziare o
impiegare strumenti complementari, o
operiamo senza i nostri partner, allora
il nostro strumento militare finisce sovra esteso, gli americani sopportano
un peso maggiore, e la nostra leadership nel mondo è identificata troppo
strettamente con la forza militare. E
noi sappiamo che i nostri nemici aspirano a sovra estendere le nostre Forze
armate e a provocare divisioni tra noi e
coloro che condividono i nostri interessi»19.
Il comprehensive engagement e
la ridefinizione della comunità
internazionale
La novità più celebrata della politica estera di Barack Obama deriva sempre da questo punto. Diversamente
dall’elaborazione strategica e dalla politica estera del primo mandato di
George Bush – ma già molto meno rispetto alla revisione in corsa del secondo mandato – l’amministrazione Obama ha deciso di tornare a un approccio
almeno in linea di principio multilaterale, fondato da un lato sulla modernizzazione dell’architettura istituzionale ereditata dalla seconda metà del
Novecento20 e, dall’altro, sulla definizione di un’architettura più flessibile,
che include le istituzioni internazionali esistenti ma non si esaurisce in esse21.
Ivi.
17
Ivi.
18
Department of Defense, Quadrennial Defense Review, cit., p. 6.
19
20
Ibidem, pp. 46-47.
21
Ibidem, pp. 40-41.
15
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Questa svolta in senso multilaterale risponde, a sua volta, ad almeno due
motivazioni realistiche. La prima, simboleggiata dall’insistenza con la quale
Barack Obama continua a definire la
missione afghana come una missione
non americana bensì della Nato, è la
necessità di dividere i costi politici,
economici e militari dell’egemonia con
gli alleati. La seconda, ancora più stringente, è il riconoscimento che la distribuzione del potere a livello internazionale si sta modificando a vantaggio di
un piccolo gruppo di grandi potenze
emergenti (Cina, India e Russia prima
di tutte) e che, nella nuova condizione,
gli Stati Uniti hanno «bisogno di un
coinvolgimento più ampio e più inclusivo con i paesi responsabili della maggior parte della produzione e del commercio mondiale»22.
Non a caso, pur muovendo dalle
stesse premesse, il comprehensive engagement23 promosso dall’amministrazione Obama si spinge ben oltre la correzione multilaterale del secondo Bush. Sul piano discorsivo, quest’ultima
rimaneva frenata dall’enfasi (declinante, ma mai del tutto scomparsa) sul tema della democrazia e del rispetto dei
diritti umani; mentre, sul piano dei
comportamenti concreti, decisioni
quali il dispiegamento dello scudo antimissile in Polonia e Repubblica Ceca
contribuivano periodicamente a raffreddare, se non ad antagonizzare i
rapporti con i possibili partner. La politica di strategic reassurance inaugura-
Ibidem, p. 33.
Ibidem, pp. 11-12.
24
K. ROTH, Empty Promises? Obama’s Hesitant Embrace of Human Rights, in «Foreign Affairs», MarchApril 2010, pp. 10-16.
25
P. BAKER, Obama Puts His Own Mark on Foreign Policy Issues, in «New York Times», April 13, 2010.
Non è un caso che una valutazione positiva di questo riorientamento sia espressa da un commentatore
di sicuro impianto realista quale C.A. KUPCHAN, Enemies Into Friends. How the United States Can
Court Its Adversaries, in «Foreign Affairs», March-April 2010, pp. 120-134.
22
23
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n. 13 Novembre 2010
78
ta dall’amministrazione Obama sin dai
primi mesi del proprio mandato ha accettato di pagare un prezzo significativo su tutti e due i piani. Su quello discorsivo, l’imperativo di coinvolgere le
grandi potenze emergenti (comprese,
naturalmente, quelle non democratiche quali la Cina) in una architettura
comune ha richiesto di abbassare i toni del richiamo alla democrazia e ai diritti umani – anche a costo di sollevare
le perplessità e le critiche di una parte
del tradizionale milieu intellettuale democratico24. Sul piano delle politiche,
soprattutto, l’obiettivo della strategic
reassurance è passato dal tentativo di
disinnescare i dilemmi della sicurezza
attivati dall’amministrazione precedente, tanto nei confronti di potenziali
partner globali quali la Russia e la Cina
quanto, almeno nella fase iniziale, nei
confronti di tradizionali antagonisti
regionali quali l’Iran – ma con lo svantaggio, anche qui, di sollevare la diffidenza di qualcuno degli alleati (Georgia, Polonia, Israele stesso), suggerendo oltre tutto l’immagine paradossale
di un Barack Obama realpolitiker contrapposto agli eccessi ideologici dell’amministrazione precedente25.
Quella che si profila è nientedimeno che una rappresentazione alternativa della comunità internazionale: molto esigente e, quindi, necessariamente
esclusiva quella di George W. Bush,
centrata su un nocciolo duro di democrazie e sospettosa, se non dichiaratamente ostile nei confronti delle grandi
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potenze non democratiche; il più possibile inclusiva e, quindi, necessariamente meno esigente quella di Barack
Obama, disposta ad abbassare la soglia
d’accesso pur di coinvolgere il maggior
numero possibile di attori significativi,
tanto a livello globale quanto a livello
regionale.
L’accantonamento della formula
di semplificazione del terrore
Ma ad aprire lo spazio per l’emergere di questa nuova rappresentazione
è una visione altrettanto diversa della
congiuntura internazionale. L’amministrazione Bush, come già accennato,
aveva fatto della guerra al terrore non
soltanto la vicenda prioritaria, ma anche la cornice unitaria della politica internazionale del nuovo secolo: una
sorta di sostituto strategico e ideologico della guerra fredda capace, come
questa, di dividere il sistema internazionale in due campi, subordinando a
se stessa tutte le altre vicende. Rispetto
a questa forzatura pratica e teorica,
l’amministrazione Obama ha compiuto un deciso passo indietro. È vero che,
come nei documenti della passata amministrazione, anche nel primo documento della nuova gli Stati Uniti sono
dichiarati «una nazione in guerra»26,
anzi in una guerra che «continua in
tutto il mondo»27. Ma, questo è il punto, il destinatario di questa guerra non
è più un’entità indefinita e indefinibile
quale il «terrorismo» o, peggio, il «terrore» – una nozione fatta apposta per
raggruppare sotto la stessa etichetta i
gruppi terroristici, gli stati canaglia e la
stessa proliferazione delle armi di distruzione di massa. Nei documenti
dell’amministrazione Obama il nemico torna a essere un soggetto specifico,
Al Qaeda: «gli Stati Uniti stanno combattendo una campagna globale contro Al-Qaeda e i gruppi terroristici affiliati. (…) Noi cercheremo sempre di
delegittimare l’uso del terrorismo e di
isolare coloro che lo impiegano. Tuttavia questa non è una guerra globale
contro una tattica, il terrorismo, o una
religione, l’Islam. Siamo in guerra contro una rete specifica, Al-Qaeda, e i
gruppi terroristici affiliati che sostengono gli sforzi di attaccare gli Stati
Uniti, i nostri alleati e i nostri partner»28.
Sarebbe un errore vedere in questa
ridefinizione una pura e semplice questione semantica. Dietro di essa, infatti, si profilano alcune delle novità più
importanti introdotte dalla nuova amministrazione. La prima è il drastico
ridimensionamento politico delle imprese militari ereditate dall’amministrazione Bush: le guerre in Iraq e in
Afghanistan e la stessa guerra contro il
terrorismo. Gli Stati Uniti, recita la National Security Strategy, «stanno combattendo in questo momento due
guerre (…) e centinaia di miliardi di
dollari sono destinati al finanziamento
di questi conflitti. (…) Tuttavia queste
guerre – e i nostri sforzi globali per
contrastare efficacemente l’estremismo violento – sono solo un elemento
del nostro ambiente strategico e non
Ibidem, p. 6.
28
White House, National Security Strategy, cit., pp. 19-20.
26
27
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internazionale
possono definire l’impegno dell’America nel mondo. Il terrorismo è soltanto una delle molte minacce che risultano più significative in una età globale»29.
La seconda novità, già chiaramente
delineata negli ultimi anni dell’amministrazione precedente, è il definitivo
spostamento del baricentro della politica estera degli Stati Uniti dal «regime
emergenziale» adottato all’indomani
dell’11 settembre 2001 alle considerazioni di lungo periodo più consone alle responsabilità di una grande potenza egemone; e, in questo passaggio,
dalla competizione con attori minori o
marginali quali i gruppi terroristici e i
rogue states alla dinamica più tradizionale dei rapporti diplomatici e strategici con le altre maggiori potenze del
sistema internazionale. «È giunto il
momento» scrive la Quadrennial Defense Review «di concentrarsi su una
architettura strategica in grado di servire meglio gli interessi degli Stati Uniti, degli alleati e dei partner nel medio
e lungo periodo»30. La National Security Strategy è ancora più esplicita:
«dobbiamo riequilibrare le nostre
priorità di lungo periodo in modo da
andare con successo oltre le guerre di
oggi, e concentrare la nostra attenzione
e le nostre risorse su uno spettro più
ampio di paesi e sfide»31.
La terza novità è persino più incisiva, almeno per la gestione diplomatica
e strategica dell’ordine internazionale
esistente. Mentre l’amministrazione
Bush, avendo fuso tutte le principali
vicende (dall’Iraq all’Afghanistan all’I-
80
L’amministrazione Obama
sta cercando di recuperare
la flessibilità strategica
e diplomatica disponibile
in un contesto non bipolare,
ampliando i propri spazi
di manovra sulla base
della convinzione che le
concessioni fatte su un tavolo
non sono più necessariamente
pagate su tutti gli altri
A questo recupero può arrivare a
collegarsi, anzi, una vera e propria inversione dei rapporti di interdipendenza tra le issues. Prendiamo ad esempio – ma è un esempio tutt’altro che
secondario – il rapporto tra le guerre
in Afghanistan e in Iraq, da un lato, e la
questione palestinese dall’altro. Con
una delle forzature ideologiche più caratteristiche di tutto il proprio mandato, l’amministrazione Bush aveva deciso di inscrivere la resistenza armata all’occupazione israeliana nella narrazione globale della guerra al terrore e,
Ibidem, p. 8.
31
29
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ran alla questione palestinese) in una
sola vicenda dominante (la guerra al
terrore, l’esportazione della democrazia), si era preclusa di possibilità di
trattare ciascuna di esse separatamente
dalle altre, l’amministrazione Obama
sta cercando di recuperare la flessibilità
strategica e diplomatica disponibile in
un contesto non bipolare, ampliando i
propri spazi di manovra sulla base della convinzione che le concessioni fatte
su un tavolo non sono più necessariamente pagate su tutti gli altri.
30
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allo stesso tempo, di subordinare la soluzione della questione palestinese al
progetto di un Grande Medio Oriente
democratico; mentre, facendo delle
missioni in Iraq e in Afghanistan l’epicentro di quella guerra e di quel progetto, aveva suggerito che la strada della pace in Palestina dovesse necessariamente passare per Baghdad e, magari,
per Kabul. L’amministrazione Obama
ha progressivamente disarticolato questa connessione. Intanto, riconoscendo
che la questione palestinese costituisce
il cuore simbolico della contestazione
anti-occidentale nella regione, la nuova amministrazione si è almeno sforzata (senza troppi risultati, peraltro) di
rimettere il negoziato di pace al centro
degli sforzi diplomatici degli Stati Uniti. Di più, seguendo l’impegnativa e
dura presa di posizione del generale
Petraeus, lo stesso Barack Obama si è
spinto fino a vedere nel conflitto israelo-palestinese «un interesse di sicurezza nazionale vitale per gli Stati Uniti»,
destinato a «costare in modo significativo sia in termini di sangue che di denaro americano» – ponendo quello
32
che è stato avvertito come un collegamento esplicito tra quel conflitto e la
sicurezza delle truppe americane in
Iraq e in Afghanistan32; esattamente
l’opposto, quindi, del tipo di connessione suggerito dall’amministrazione
precedente.
Conclusioni
Questo sforzo di adattamento tende
a scontrarsi sempre di più, tuttavia,
con l’indebolimento interno dell’amministrazione. Pressato da un lato da
un’opposizione repubblicana schierata
su posizioni sempre più radicali, e, dall’altro, dalla crescente diffidenza del
suo stesso partito, Barack Obama rischia di trovarsi presto costretto a cercare un nuovo equilibrio tra l’obiettivo
di perseguire una politica estera più
prudente e la tentazione di rilanciare il
proprio ruolo di leader, anche a costo
di servirsi di quella macchina per la
fabbricazione di mali assoluti che è la
cultura politica internazionalistica degli Stati Uniti.
M. LANDLER - H. COOPER, Obama Speech Signals a U.S. Shift on Middle East; in «New York Times»,
April 15, 2010.
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internazionale
Marco Pinfari
Europe and Conflict Resolution in the
Mediterranean: The Impact of “Hybrid Wars”
MARCO PINFARI
is Teaching Fellow
at the London School
of Economics and Political
Science and Visiting
Lecturer at Cairo University
Quaderni di
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The recent border skirmishes between Israeli and Lebanese forces in
August 2010, the debates over the Israeli handling of the “Freedom Flotilla” crisis and the renewed attempts of
the Obama administration to relaunch the peace negotiations highlight how the Arab-Israeli-Palestinian
conflict remains at the heart of the
strategic dilemmas of the Middle East
and North African region (MENA),
and of the Mediterranean as a whole.
However, despite the increasing wealth
of initiatives set in place in recent
years, including the controversial creation of the “Union for the Mediterranean”, it is now apparent that the European Union (EU) and its member
states are struggling even more than in
the past to get to grips with the challenges posed by the post-9/11 security
scenario.
Traditionally, the EU has faced two
problems in dealing with the MENA
region: the lack of political will, or of
significant policy convergence among
member states; and the lack of political, military and diplomatic tools that
would enable the EU as an institution
to react effectively to crises in the region1. This paper will argue that the
consequences of these twin problems
are not only still evident in EU foreign
policy towards the MENA region, but
also, and more crucially, that they have
1
been exacerbated by the recent developments in the region. These developments, it will be suggested, can mostly
be associated with the emergence of
what some analysts have branded as
“hybrid” wars – i.e. conflicts that challenge the traditional distinctions between symmetric and asymmetric, or
conventional and un-conventional
wars.
In the following paragraphs I will
first consider three general consequences of the emergence of “hybrid”
wars, before turning to assessing how
these impact both on the ability of European states to converge on shared
diplomatic positions when faced with
severe diplomatic crises, and on the attempts of the EU as an institution to
act as an effective mediator in the region. Examples from the 2006
Lebanon war and the 2008-9 war in
Gaza will be used to demonstrate that
from both perspectives the increased
relevance of hybrid wars has exposed
the inherent shortcomings of EU’s foreign policy towards the region – especially the lack of effective short-term
conflict management tools and the
problems of projecting an image of
“normative power” in the absence of a
broadly accepted legal and moral
framework. In the conclusive paragraphs, I will review the main implications of these suggestions for the mak-
R. YOUNGS, Europe and the Middle East: In the Shadow of September 11, Boulder and London 2006, pp.
24-26.
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Europe and Conflict Resolution in the Mediterranean: The Impact of “Hybrid Wars”
ing of Europe’s foreign policy towards
the MENA region and consider some
available options for facilitating the
convergence of EU member states towards a shared diplomatic stance visà-vis hybrid conflicts.
Europe must assert itself as a relevant
actor.
It is today widely accepted
that the security challenges faced
by MENA countries should be
of concern to European countries,
and to the EU as an institution
Two challenges
It is today widely accepted that the
security challenges faced by MENA
countries should be of concern to European countries, and to the EU as an
institution. Especially after 9/11, domestic instability and lack of democracy in MENA countries are seen as a potential source of threats for European
countries, and southern European
countries regularly call for tighter cooperation with Maghreb countries for
fighting illegal immigration. Many European countries, notably those on the
southern shores of the continent –
Spain, France, Italy and Greece – have
reviewed their Mediterranean policies
since the end of the Cold War, and Euro-Mediterranean relations, whether
in the context of the Barcelona process
or of the European Neighbourhood
Policy (ENP), are one of the main areas of concern in EU foreign policy.
More generally, the lack of effective regional arrangements among MENA
countries and the settlement of major
conflicts in the Balkans led European
countries and the EU to increasingly
perceive the MENA region as an area
whose stabilization should be of direct
concern to EU countries and in which
However, various important developments in the security situation in
the region still receive insufficient attention from the growing literature on
the role of the EU in peacekeeping and
conflict resolution in its MENA neighborhood. Most of these can be associated with the changing nature of the
wars that periodically emerge as a byproduct of the Arab-Israeli-Palestinian
conflict. This, in turn, has had a series
of consequences on the discursive
framework used to describe the security issues faced by MENA countries, the
requirements of conflict resolution activities in the region, and the very relevance of multilateral “peace processes”
as a panacea for the problems of the region.
One dynamic which has aroused
significant interest among American
strategists is the evolution of conflicts
in the Middle East from what are often
still classified as “asymmetric” conflicts
into “hybrid” wars. After 9/11, the
branding of specific groups as terrorist
has become one of the primary concerns of national governments and regional and international institutions.
However, recent major conflicts such as
the 2006 Lebanon war and the 2008-9
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war in Gaza also signaled the emergence of a new form of warfare that defies clear-cut classifications. While the
concept of “asymmetric” warfare describes the encounter between a conventional army and a non-conventional force, in “hybrid” wars this
Manichean distinction is blurred as
both parties employ both conventional
and non-conventional modes of warfare. According to the definition provided by Frank Hoffman:
Hybrid wars can be conducted by
both states and a variety of nonstate actors. Hybrid wars incorporate a range of different modes of
warfare, including conventional
capabilities, irregular tactics and
formations, terrorist acts including indiscriminate violence and
coercion, and criminal disorder.
These multi-modal activities can
be conducted by separate units, or
even by the same unit, but are generally operationally and tactically directed and coordinated
within the main battlespace to
achieve synergistic effects2.
The important analytical insight to
be drawn from this definition is not so
much that state actors might use nonconventional fighting techniques, nor
that non-state actors, especially when
supported by foreign governments,
could use conventional capabilities;
both these intuitions hardly constitute
“new” insights into ethnic warfare.
Rather, when applied to the Middle
East, it seems to suggest that the age-
F. HOFFMAN, Conflict in the 21st Century: The Rise of Hybrid Wars, Potomac Institute for Policy Studies,
Arlington 2007, p. 14.
3
Israel ultimately decided to officially designate the Lebanon conflict as a “war”, but the decision came only on 25 March 2007 – i.e. eight months after the end of the conflict. See S. NAVOT, Israel – The Governmental Commission of Inquiry for the Second Lebanon War, 2007, in «European Public Law», 15, 4,
2009, p. 17.
2
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84
long Arab-Israeli-Palestinian conflict
has now evolved into a third phase: after the conventional (until 1967) and
asymmetric phases (after 1967), the
conflict against Israel is now primarily
waged by quasi-state actors, like
Hezbollah and Hamas, who are able to
use both asymmetric and conventional
techniques. This change is signaled by
the fact that these formally non-state
actors now enjoy de facto sovereignty
over two small regions bordering with
Israel, and by their ability to use relatively sophisticated weaponry, especially short-range rockets.
This, in turn, resulted in a drastic
change in the political and ethical discourse that surrounds the IsraeliPalestinian conflict. If, on purely
strategic grounds, these developments
reveal the presence of more obdurate
adversaries to Israeli regional policies
than in the recent past, the Israeli government and pro-Israel media have also been able to take advantage of this
“grey area” to provide more robust justifications to substantial military campaigns. In fact, they made it possible
for Israel to justify extensive damage to
the civilian infrastructure in neighboring regions as required by the simultaneous use of conventional and asymmetric fighting techniques by its adversaries, while, at the same time, refusing to classify these conflicts as
“wars” by insisting on their non-fullyconventional nature3. In the past, Israel
often struggled to credibly refer to the
traditional “just war” principles to justify its actions against challengers who
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employed primitive methods of resistance (like stone-throwing during the
first intifada); now, it can effectively
point at the increasing organizational
resilience of its adversaries and their
use of a broad variety of fighting techniques as grounds for defending major
military operations as “just” and “proportionate”, even without acknowledging the status of warring parties to its
adversaries and even if its overwhelming military and strategic superiority
over any regional enemy remains unchallenged4.
These developments also inevitably
impacted on the types of conflict resolution initiatives required for contributing to peace and security in the
region. So far, the debate on the contribution of EU countries and of the EU
as an institution to peace in the MENA
region concentrated primarily on conflict prevention and “conflict transformation” activities focused on the longterm conflicts that plague the region,
notably in Israel-Palestine and
Cyprus5. This approach is still largely
modeled around the “New Middle
East” paradigm that inspired the 1991
Madrid peace conference, and on an
almost unscathed faith in the transformative power of peace processes.
While reaching a comprehensive solution to these conflicts would certainly
provide a significant contribution to
the stabilization of the region, in recent years the EU and its member
states had to face a series of other comparatively minor, yet politically and
militarily relevant episodes of conflict
which aroused significant international attention, including the abovementioned wars in Lebanon and Gaza.
Both the initiatives aimed at reaching
durable solutions to prolonged conflicts and political or military interventions in specific crises could fall within
the area of “conflict resolution”; however, they raise radically different conceptual problems and practical challenges. Most notably, while the former
involve by definition activities which
unfold in the medium- or long-term,
interventions in political and military
crises require short-term conflict resolution initiatives – including mediation, dispute resolution and other crisis management activities.
The impact on policy coordination
But how exactly has the emergence
of “hybrid” conflicts impacted on the
two underlying problems of European
foreign policy towards the MENA region? On the one hand, it is apparent
that the changing nature of the political crises that surround the IsraeliPalestinian conflict have made the al-
Israel’s systematic attempts to downplay the relevance and impact of the 2006 Lebanon war are discussed
by an Israeli academic in D. GAVRIELI-NURI, The “Metaphorical Annihilation” of the Second Lebanon
War (2006) from the Israeli Political Discourse, in «Discourse Society», 19, 2008, 5, pp. 5-20. On the applicability to the 2006 Lebanon war of “just war” criteria and of legal principles traditionally used vis-àvis conventional wars, see J. S. WRACHFORD, The 2006 Israeli Invasion of Lebanon: Aggression, Self-Defense, or a Reprisal Gone Bad?, in «Air Force Law Review», 60, 2007, pp. 29-90.
5
See for instance: T. DIEZ - S. STETTER - M. ALBERT, The European Union and Border Conflicts: The
Transformative Power of Integration, in «International Organization», 60, 2006, pp. 563-593; N. CASARINI - C. MUSU (eds.), European Foreign Policy in an Evolving International System: The Road Towards
Convergence, Basingstoke 2007; N. TOCCI, The EU and Conflict Resolution: Promoting Peace in the Backyard, London 2007.
4
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ready difficult task of ensuring some
degree of foreign policy coordination
among EU member states even more
daunting. Apart from the usual problems related to diverging political
agendas vis-à-vis the MENA region,
the attempts by European countries to
converge on a common position during both the 2006 Lebanon war and the
2008-9 conflict in Gaza were complicated by fact that the European governments essentially disagreed on how
to define the conflicts that they were
witnessing, and therefore on what legal
and moral framework was appropriate
for addressing the dilemmas that they
posed.
How exactly has the emergence
of “hybrid” conflicts impacted
on the two underlying problems
of European foreign policy towards
the MENA region?
The political debates that preceded
the adoption of a shared document
that summarised the European position during the 2006 Lebanon war effectively exemplify these dilemmas.
The document was adopted as part of
an extraordinary meeting of the General Affairs and External Relations on 1
August 2006, in the third week of the
conflict and after several major military operations and diplomatic incidents – including the killing of four
UN military observers – had already
taken place. In the final version of the
document, the Council expressed «its
utmost concern at the Lebanese and Is-
The final document can be accessed from the website of the Council of the European Union:
http://www.consilium.europa.eu.
7
Details of the draft version were discussed in: Germany backs Britain’s refusal to call for ceasefire, in «The
Guardian», August 1, 2006.
8
European Parliament Political Groups Issue Unanimous Call for Immediate Middle East Ceasefire, in «US
Fed News», August 1, 2006.
6
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raeli civilian casualties and human suffering», stated that «[a]ll parties must
do everything possible to protect civilian populations and to refrain from actions in violation of international humanitarian law», and called «for an
immediate cessation of hostilities to be
followed by a sustainable cease-fire». It
also expressed its support for the mediation activity of the UN, reinforced
its commitment to provide economic
aid to Lebanon and called the Israelis
and Palestinians to «return to the
peace process on the basis of the Road
Map»6.
In the political negotiations that
led to the adoption of this final declaration, European countries split in two
groups on two fundamental issues7.
One debate concerned the exact sequencing of diplomatic initiatives required for effectively terminating the
conflict. A coalition led by the Finnish
presidency and France, and supported
by other countries including Spain,
Sweden and Greece, called for the
adoption of an “immediate ceasefire”
as a precondition for political negotiations between the parties to begin. This
position was also backed “unanimously” by the European Parliament, then
led by the Spaniard Josep Borrell8. This
group was contrasted by a coalition led
by the United Kingdom and Germany,
that included the Czech Republic,
Poland, Denmark and the Netherlands
and which was close to the position expressed by the United States, which argued that the convergence between the
two warring parties over a diplomatic
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settlement was to precede the adoption
of a ceasefire9.
The same diplomatic split was
replicated in a second, and more interesting debate focused on the applicability of international humanitarian
law to the conflict. The final document
asked both sides to «refrain from actions in violation of international humanitarian law»; crucially, this did not
automatically imply that the parties
had committed any violation by the
time in which the document was approved, nor did the document explicitly define «the loss of innocent civilian
life» as illegal, but rather just as «“deplor[able]”». The earlier draft, on the
other hand, clearly warned the parties
that «disregard for necessary precautions to avoid loss of civilian life constitutes a severe breach of international humanitarian law».
These differences suggest not just
that the parties adopted a more or less
lenient attitude towards the Israeli military operation, but also that they disagreed on the very nature of the conflict. The sentence «disregard for necessary precautions to avoid loss of
civilian life constitutes a severe breach
of international humanitarian law»,
with its unqualified reference to «civilian life», is a textbook definition of the
jus in bello principle of “discrimination”. The mention of «necessary precautions» seems also to be a direct reference to the “doctrine of double effect” – a central component of the ethical debate on discrimination – and its
casuistry10. As well known, the ethical
framework of just war theory and its
legal backing have been developed
with reference primarily, if not exclusively, to inter-state conflicts. Therefore, the draft seems to be aimed at reminding the warring parties about the
basic ethical and legal boundaries of
conventional wars. The refusal of the
coalition led by Great Britain and Germany to explicitly define the loss of
civilian life as a «severe breach of international humanitarian law», on the
other hand, suggests that other European partners considered this war primarily as a conflict against an enemy
which relied on unconventional fighters and tactics – hence the need to
specify that only the death of “innocent” civilians was deplorable.
EU member states faced similar
problems when it came to agree on a
common stance on the 2008-9 war in
the Gaza strip. The main diplomatic
crisis was in that occasion unleashed
by the statement issued by the
spokesman of the Czech presidency on
3 January 2009 in which the war was
defined as «more defensive than offensive». This statement, for which the
Czech presidency quickly apologized,
was met with severe criticism by most
European countries but was nevertheless echoed by some other governments. A follow-up statement by the
Dutch Prime Minister Jan Peter Balkenende – in which he saw the loss of
civilian lives as «always regrettable»,
but also hinted that an Israeli attack
was inevitable since «Hamas [is] continuously firing rockets on Israel»11 –
Convoluted EU statement doesn’t quite call for immediate cease-fire, in «The Jerusalem Post», August 2,
2006; Protests Mount as EU Fails to Agree over Middle East Ceasefire, in «Agence France Presse», August
1, 2006.
10
For a discussion on the principle of discrimination or non-combatant immunity, see: M. WALZER, Just
and Unjust Wars, New York 1977, pp. 138-159; J. TURNER JOHNSON, Maintaining the Protection of
Non-Combatants, in «Journal of Peace Research», 37, 2000, pp. 421-448.
11
D. CHARTER, EU flounders as squabbling countries lose chance to lead, in «The Times», January 5, 2009.
9
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internazionale
effectively highlighted that, once again,
European countries struggled to agree
on how the involvement of a quasistate actor like Hamas employing both
conventional and asymmetric fighting
methods impacted on the applicability
of traditional just war criteria – on this
occasion the ad bellum principle of
“just cause” and the in bello principle
of proportionality. In this case, these
divisions resulted not only in a series
of more or less embarrassed and contradictory statements of EU member
states and institutional bodies, but also
in two separate diplomatic missions
(one led by the Czech EU presidency
and another by French president Nicolas Sarkozy) travelling to the Middle
East in the very same days but with different itineraries.
These disagreements had deep
repercussions. In 2006, the compromises included in the final version of
statement released on 1 August made it
not just extremely “convoluted”, but also essentially irrelevant among the various diplomatic initiatives that were set
in place at the height of the crisis12. The
former EU Commission president and
then Italian Prime Minister Romano
Prodi was merciless in dubbing this
document as a demonstration that
«European policy is very weak» and
«hugely inefficient in dramatic moments»13. In 2009, the Times noted that
Europe’s «failure to present a united
front could not have come at a worse
time for the EU because of its opportunity to lead the global response during the leadership vacuum at the end
88
The narrowing scope
of EU mediation
The changing nature of the strategic dilemmas surrounding the IsraeliPalestinian conflict have not only
made it more difficult for EU member
states to generate significant policy
convergence, but has also affected the
ability of the EU as an institutional actor to effectively contribute to conflict
resolution in the MENA region.
The EU has traditionally been a
second-tier actor in most conflict resolution efforts in the region, trailing behind the UN in terms of institutional
and moral legitimacy to intervene and
the US in terms of military capabilities. The Barcelona process and the
ENP, however, endowed the EU with a
series of diplomatic tools that allowed
it to play a more effective and obtrusive role in the region than in the past.
In particular, between 1997 and 2006
the EU signed bilateral association
agreements with the large majority of
countries on the shores of the Mediterranean, including Israel, Lebanon and
the Palestinian Authority. These
treaties, that ultimately aim at the creation of a Mediterranean free trade
Convoluted EU statement doesn’t quite call for immediate cease-fire, cit.
Prodi warns Israel over “excess”, says ceasefire failure a mistake, in «Agence France Press», August 4, 2006.
14
D. CHARTER, EU flounders as squabbling countries lose chance to lead, cit.
12
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of George Bush's presidency in the
US»14. In both cases, the failure of European countries to converge on a
shared position significantly weakened
Europe’s ambition to play a decisive
role as a mediator in the Mediterranean.
13
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area, explicitly consider the respect of
human rights and democratic principles as an “essential part” of the deal.
The bilateral agreements were supported until 2006 by a substantial aid programme specifically designed for the
Mediterranean region called MEDA,
which was put in place in 1995 and
which was allocated a €5.35 billion
budget for the 2000-2006 period. In
2006 MEDA was replaced by a unified
financial mechanism for all the countries involved in the ENP – known as
European Neighbourhood and Partnership Instrument (ENPI) – with an
aggregate budget of €12 billion for the
2007-2013 period15.
The EU has traditionally been
a second-tier actor in most conflict
resolution efforts in the region,
trailing behind the UN in terms
of institutional and moral legitimacy
to intervene and the US in terms
of military capabilities
These agreements and the range of
future benefits that they delineate allow the EU to impact on the political
life of its Mediterranean partners and
their human rights record through
positive or negative conditionality –
i.e. by either promising economic rewards or threatening to withdraw
them. Yet it has been sometimes suggested that the ability of the EU to influence the policy choices of MENA
countries spans beyond the mere material, cost-benefit dimension. According to Nathalie Tocci, by participating
in the regional frameworks set in place
by the EU, or even by being in “close
contact” with it, «parties may come to
alter their substantive beliefs, visions
and purposes» and «may also alter
their preferred strategies» in dealing
with other regional actors or domestic
adversaries, preferring «negotiation,
compromise and international law
over unilateralism, brinkmanship and
political violence»16. This process of socialisation could even result, it has
been argued, in the abovementioned
norms and principles being accepted
and applied by partner states not because of the implicit or explicit threats
of policy conditionality, but rather because they become internalized and
«viewed as a sine qua non» by the target country – an effect that has been
called «passive enforcement»17.
Without entering into the debates
on the actual effectiveness and relevance of each of these processes in the
relations between the EU and MENA
countries (especially if they involve
countries that are not plausible candidates for EU accession), when we consider in general terms the set of conflict resolution tools available to the
EU two issues come immediately to
the fore. First, these tools are suited for
conflict transformation or conflict prevention, but not for conflict management. That is, they might play an important role in making the emergence
of conflicts in the region less likely in
the long run or in gradually transforming the parties’ perceptions of
each other and of the desirability of es-
For a detailed review of the evolution of EU policies towards the Mediterranean, see F. BICCHI, European Foreign Policy Making Toward the Mediterranean, New York 2007. Details on more recent initiatives, including the institution of ENPI, can be found at: http://ec.europa.eu/world/enp/
funding_en.htm.
16
N. TOCCI, The EU and Conflict Resolution: Promoting Peace in the Backyard, cit., p. 15.
17
Ibidem, p. 17.
15
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internazionale
calating disputes into armed wars, but
they can hardly impact in the shortterm management of crises or wars
once they erupt. The deep implications
of this problem, which is not new to
the literature on EU foreign policy,
were not immediately apparent when
the overwhelming focus of EU diplomacy was the support for medium- or
long-term peace processes, as in the
1990s and in the first years of the new
century18. The increased relevance of
“hybrid” wars in the framework of the
Israeli-Palestinian conflict, however,
has now highlighted that the absence
of effective conflict management tools
might systematically impact on the
reputation of the EU in the region, and
impinge on its credibility also when it
is involved in long-term conflict resolution efforts.
The suggestion that the EU lacks
effective short-term conflict management could lead to underestimate other important aspects in the conflict
resolution capabilities of EU bodies.
Positive conditionality and the promise of a substantial increase in bilateral
aid are regularly used as part of broader mediation strategies to incentive the
parties in a conflict to consider political compromises. Also, in 2006 the EU
and its member states have shown significant leadership in providing most
of the military personnel and equipment for the renewed UNIFIL mission
in Lebanon, earning enthusiastic praises from the UN Secretary General. Finally, it can be argued that the both so-
See C. HILL, The EU’s Capacity for Conflict Prevention, in «European Foreign Affairs Review», 6, 2001,
pp. 315-333.
19
N. TOCCI, The EU and Conflict Resolution: Promoting Peace in the Backyard, cit., p. 17.
20
On the EU as a “normative power” see: I. MANNERS, Normative Power Europe: A Contradiction in
Terms?, in «Journal of Common Market Studies», 40, 2, 2002, pp. 235-258.
18
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cialization and “passive enforcement”
could help the EU, if not to directly
solve a conflict, at least to be perceived
as a particularly legitimate actor when
it does decide to mediate in an ongoing
crisis.
However, on this latter aspect, it is
also possible to suggest that both the
“war on terror” and the emergence of
hybrid wars at Israel’s border have severely affected the power of the EU to
impose itself as a relevant actor in the
region merely on the basis of the values and norms that it incarnates. The
suggestion that the EU can count on
some form of “social learning”, in particular, relies on the assumption that it
is possible to identify what are «the
norms and logic underpinning the EU
system»19, and that these norms and
logic are perceived as legitimate. After
9/11 and the 2003 war in Iraq, however, it is more difficult for any actor to
portray itself as a “normative power”
in conflict resolution simply because
the scope and intrinsic value of many
basic international legal principles applied in conflict resolution efforts are
now perceived as less apparent than in
the past20. In these conditions, it is unclear if, as Tocci argued, socialization
with the EU can indeed convince local
actors to prefer «negotiation, compromise and international law over unilateralism, brinkmanship and political
violence», or if the claim of incarnating these values can be sufficient to
confer special legitimacy for mediating
in local disputes.
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Both the “war on terror” and
the emergence of hybrid wars
at Israel’s border have severely
affected the power of the EU to
impose itself as a relevant actor
in the region merely on the basis
of the values and norms that
it incarnates
Indeed, in the middle of both the
2006 Lebanon war and the 2008-9 war
in Gaza, the position of the EU as a
mediator was weakened by the fact
that it found itself involved in international rows over the validity and consistency of the normative framework
through which it approached these
conflicts. On the one hand, EU’s refusal to include Hezbollah in the
“black list” of terrorist organizations
not just spurred international criticism
from the US and Israel, but also, and
more importantly, resulted in a series
of embarrassed and confused statements by the Finnish presidency from
which the EU emerged as little more
than as an opportunist mediator. The
Finnish Foreign Minister Erkki
Tuomioja replied to a letter signed by
213 members of the US congress asking the EU to include Hezbollah in its
list of terrorist organizations by stating
that he did not «think this is something we will be acting on now», but
also adding that «it can be later on
when we see […] the outcome of the
political agreement» among Lebanese
forces21. However, it was unclear how
«the outcome of a political agreement»
should have impacted on a decision
21
that was supposed to be taken primarily, if not exclusively, on normative and
legal grounds. On the other hand, the
fact of having included a group –
Hamas – in EU’s list of terrorist organizations made it impossible for EU mediators to engage in direct negotiations
with its members when a major crisis
erupted in December 2008. During the
Gaza war, therefore, the EU had to realize how, in the context of hybrid wars
and counter-terrorist operations, one
of the sine qua non values that are often portrayed as integral to the European model of conflict resolution –
choosing negotiation over unilateralism – was incompatible with the attempt to build a shared legal framework for addressing terrorism worldwide.
Conclusion
Europe has always struggled to develop a shared approach to the security dilemmas of the MENA region. Yet,
despite the increasing efforts of EU
member states and of the EU as an institutional actor to generate some policy convergence at least in dealing with
the Israeli-Palestinian conflict and its
regional implications, this paper has
suggested that the changing requirements of conflict resolution in the region mean that Europe’s attempts to
impose itself as a relevant actor in the
region are bound to be less successful
today than in the recent past. The increasingly complex normative and le-
EU not to place Hezbollah on terrorist list, for now: presidency, in «Agence France Press», August 1, 2006.
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gal framework of conflicts such as the
2006 Lebanon war and the 2008-9 war
in Gaza make it more difficult for European countries to converge on common positions, expose the lack of effective short-term conflict management tools available to EU institutional bodies, and weaken EU’s credentials
as a “normative” power and its claim to
bear special legitimacy when mediating in conflicts in the MENA region.
Any recipe for addressing these
shortcomings should involve a systematic reflection on how the rise of quasi-state actors like Hezbollah and
Hamas will impact on the future of the
Israeli-Palestinian conflict, which, in
turn, is correctly perceived as the keystone of the security problems of the
entire MENA region. More specifically,
it is important to consider the extent
to which peace negotiations based on
the Oslo framework – such as those
prefigured in the 2003 Roadmap,
which is regularly mentioned in EU’s
official statements – are still appropriate for resolving the Israeli-Palestinian
conflict. The problems with this approach are twofold. On the one hand,
the rationale of the 2003 Road Map,
like most mediation efforts put in
place since the late 1990s, was to kickstart a series of negotiation efforts under a tight timeframe. As all these
deadlines are today long foregone, it is
unclear how it can still provide a suitable timetable for any significant negotiation effort. Also, the diplomatic setting of the Israeli-Palestinian conflict
today bears more resemblance with the
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pre-Oslo situation, where Israel and its
counterpart did not formally recognize each other, and mutual recognition was a fundamental precondition
for substantive talks to begin. Any
mention of a peace process based on
the 2003 Road Map will inevitably
sound hollow and hardly credible until
such channels for negotiation, especially between Israel and Hamas, are
opened.
Furthermore, today even more
than in the recent past, it is of paramount importance to renew efforts to
generate a deep, systematic convergence of the foreign policy agendas of
EU member states towards the MENA
region. In the short or medium-term,
it is hard to see how confrontations between pro and anti-Israel groups, or
disagreements between countries eager
to define these conflicts as little less
than conventional wars and those that
see them as counter-insurgency operations, can be avoided. Our analysis
showed that, during both the 2006
Lebanon war and the 2008-9 war in
Gaza, not just European countries split
neatly into at least two opposing coalitions, but also that some countries –
most notably France – consistently interpreted these conflicts as asymmetric
wars for which Israel carried a significant responsibility and stressed the importance of establishing unconditional
ceasefires early on in the conflicts,
while others – including the Czech Republic and the Netherlands – saw them
as little less than conventional wars
and backed the imposition of cease-
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fires only at certain conditions, which cific tactical decisions. “Conventional”
usually involved remarking Israel’s operations include, for instance, atright to self-defense.
tacks against civilian infrastructures
(including airports, power plants,
bridges, etc.) whose primary aim is to
It is of paramount important
make enemy actions less efficient – a
to renew efforts to generate
typical item in the debates on just war
a deep, systematic convergence
theory. It seems clear that condemning
of the foreign policy agendas
disproportionate or unnecessary atof EU member states towards
tacks to civilian infrastructure as unthe MENA region
lawful and immoral does not directly
However, our analysis also seems to impinge on the potential lawfulness of
suggest that the problems in under- the killing of unconventional fighters
standing and defining the nature of in separate military operations. In this
these conflicts have an impact on the sense, the real major failure in the polidentification of potential areas for icy coordination efforts of the EU durcompromise between these polar posi- ing the 2006 Lebanon war lied not so
tions, and that it might be possible for much in the fact that the shared politthe EU to converge towards a more ical statements included explicit comconvincing and effective common promises between opposing groups,
stance while still keeping into account but rather that, as a consequence of the
the differing agendas of its members. general confusion over the nature of
The concept itself of “hybrid” wars the conflict, the tone of these docuprovides a partial solution to these ments were unduly generic and made
dilemmas. One of the important im- them essentially irrelevant.
plications of this concept is that, while
If this scenario is correct, the chala conflict as a whole might be defined lenges facing Europe’s attempts to imas hybrid, specific military actions pose itself as a relevant peacemaker in
within a conflict could be identified ei- the Mediterranean region cannot be
ther as counter-insurgency operation resolved simply by increased activism,
or as essentially “conventional”. In oth- but require a deeper reconsideration of
er words, the conceptual problems that the broader strategies needed for adwe associate with the idea of “hybrid” dressing sudden diplomatic and miliwars apply to the strategic framework tary crises and for securing peace in
of a conflict, but not necessarily to spe- the medium- and long-term.
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osservatorio
documentazione
a cura di Valeria Talbot
documentazione
L’insicurezza energetica dell’India
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documentazione
Accordi commerciali dell’Unione europea
Regioni / paesi
Europa
(Norvegia, Islanda, Svizzera)
Tipo di accordo
In vigore da
Ambito di applicazione
Libero scambio
1973
I, A, S
Turchia
Unione doganale parziale
1996
I, A, S (p)
Israele
Accordo di associazione
2000
I, A, S (p)
Economic partnership
agreements
2000
Accordi preferenziali
Messico
Libero scambio
2000
I, A (p), S (p)
Sud Africa
Libero scambio
2000
I, A (p)
Accordi di associazione
1998-2005
I
Libero scambio
2003
I, A (p), S (p)
Accordi di associazione
2004-2010
I, A, S (p)
Libero scambio
2010 (firma)
I, A
Africa, Caraibi e Pacifico
Mediterraneo
- Tunisia (1998)
- Marocco (2000)
- Giordania (2002)
- Libano (2003)
- Egitto (2004)
- Algeria (2005)
Cile
Balcani occidentali
- FYROM (2004)
- Croazia (2005)
- Bosnia-Erzegovina (2008)
- Serbia (2010)
- Montenegro (2010)
Corea del Sud
Legenda: I = prodotti industriali; A = prodotti agricoli; S = servizi; p = liberalizzazione parziale.
Accordi commerciali in fase di negoziato
Regioni / paesi
Tipo di accordo
Stato dei negoziati
America centrale (Costa Rica,
El Salvador, Guatemala,
Honduras, Nicaragua, Panama)
Libero scambio
Conclusi a maggio 2010; firma prevista entro
il 2011
Singapore
Libero scambio
In corso
ASEAN
Libero scambio
In corso
MERCOSUR
Libero scambio
Sospesi nel 2007, rilanciati a maggio 2010
India
Libero scambio
Rallentati; attualmente poche probabilità
di raggiungere un accordo in tempi brevi
GCC
Libero scambio
Sospesi
Ucraina
Libero scambio
Preliminari, iniziati nel 2008
Fonte: Direzione Generale del Commercio (DG Trade) – Unione europea.
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[email protected]
1
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Editoriale
di Boris Biancheri
3
dossier L’Europa e il suo posto nel mondo
4
Who Rules Europe?
Pierre Hassner
17
Marco Clementi
30
Ulrike Guérot
42
Rocco Cangelosi
22
Europa potenza globale? Un ridimensionamento delle ambizioni
europee nei rapporti tra Nord e Sud del mondo
Lorenzo Fioramonti
57
Stefan Bielanski
68
69
Alessandro Colombo
82
Marco Pinfari
94
documentazione
ISPI
ISTITUTO PER GLI STUDI DI POLITICA INTERNAZIONALE
Palazzo Clerici - Via Clerici 5
20121 Milano
www.ispionline.it
Comitato di direzione
Alessandro Colombo, Paolo Magri
Comitato scientifico
Franco Buni (Direttore), Yury A. Bulatov (School
of International Relations, MGIMO, Mosca),
John Chipman (International Institute for Strategic
Studies, Londra), Jakkie Cilliers (Institute for Security
Studies, Pretoria), Josè Botafogo Gonçalves (Centro
Brasileiro de Relações Internacionais, Rio de Janeiro),
Daniel Gros (Center for European Policy Studies,
Brussels), Hans Martens (European Policy Center,
Bruxelles), Jessica T. Mathews (Carnegie Endowment
for International Peace, Washington D.C.),
Thierry de Montbrial (Institut Français des Relations
Internationales, Parigi), Volker Perthes (Deutsches
Institut für Internationale Politik und Sicherheit,
Berlino), Strobe Talbott (The Brookings Institution,
Washington D.C.), Seyfi Tashan (Foreign Policy
Institute, Ankara), Jiemian Yang (Shanghai Institute
for International Studies, Shanghai)
L'Istituto per gli Studi di Politica Internazionale,
fondato nel 1934, svolge attività di ricerca, formazione
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internazionali.
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Guest Editor
Marco Clementi
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Pagina 1
Osservatorio Internazionale
di Alessandro Colombo
di Marco Pinfari
Documentazione
ISSN 1125-9663
ISBN 978-88-238-6118-3
9 788823 861183
Who Rules Europe?
di Pierre Hassner
di Marco Clementi
di Ulrike Guérot
di Rocco Cangelosi
Europa potenza globale? Un ridimensionamento delle ambizioni europee
di Lorenzo Fioramonti
di Stefan Bielański
ISPI n. 13 2010 Quaderni di Relazioni Internazionali
Dossier - L’Europa e il suo posto nel mondo
ISPI
Semestrale dell’Istituto per gli Studi di Politica Internazionale
n. 13 – Novembre 2010
L’Europa
e il suo posto
nel mondo

cover 13/10

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Carmen Solà