Publikacja darmowa - pobierz - Stowarzyszenie Notariuszy RP

Rejent . rok 9 * nr 8(100)
sierpień 1999r.
Edward Gniewek
Nadzór nad legalnością uchwał organów samorządu
notarialnego
I
Zasłużona jest samodzielność organów samorządu notarialnego, zagwarantowana ustawą z dnia 14 lutego 1991 roku - Prawo o notariacie (Dz.U.
Nr 22, poz. 91 z późn. zm.). Mamy tu do czynienia ze zrzeszeniem członków wolnego zawodu. Przynależność do samorządu jest obowiązkowa.
Wręcz ex lege notariusze tworzą samorząd notarialny (art. 26 § 1 pr. o
not.). Zatem spotykamy się tutaj z samodzielnym wykonywaniem wolnej
profesji przez notariusza, jego koniecznym uczestnictwem w samorządzie
notarialnym i wykonywaniem zadanych funkcji przez organy samorządu
notarialnego.
Spoglądając od strony organizacyjnej, należy wspomnieć, że samorząd
notarialny obejmuje izby notarialne i Krajową Radę Notarialną (art. 26 §
2 pr. o not.). Równocześnie wyraźnie trzeba podkreślić, że izby notarialne
i Krajowa Rada Notarialna posiadają osobowość prawną (art. 26 § 3).
Należy też zauważyć, że organami izby notarialnej są:
1) walne zgromadzenie notariuszy izby,
2) rada izby notarialnej (art. 27 pr. o not.).
Można dodać, że izbę notarialną stanowią notariusze prowadzący kancelarie w okręgu sądu apelacyjnego (art. 28 § 1).
Mówiąc zaś o Krajowej Izbie Notarialnej, trzeba wspomnieć, że nie ma
ona swoich ustawą wyróżnionych organów. W prawie o notariacie podkre-
17
Edward Gniewek
ślono jedynie najogólniej, że Krajowa Rada Notarialna składa się z notariuszy wybranych przez walne zgromadzenia notariuszy izb notarialnych
(art. 39 § 1 pr. o not.). Wcześniej zaś podkreślono, że Krajowa Rada Notarialna jest reprezentantem notariatu (art. 38).
W ustrojowym dla zainteresowanego środowiska zawodowego prawie
0 notariacie powierzono organom samorządu notarialnego określone zadania. Na szczeblu izby notarialnej walnemu zgromadzeniu notariuszy powierzono, jak wiadomo:
1) wybór prezesa i wiceprezesa oraz członków rady izby notarialnej;
2) wybór członka Krajowej Rady Notarialnej;
3) wybór notariuszy do sądów dyscyplinarnych oraz rzecznika dyscyplinarnego;
4) zatwierdzenie sprawozdania rocznego i zamknięcia okresu rachunkowego przedstawionego przez radę izby notarialnej;
5) uchwalenie budżetu;
6) uchwalenie składek na określone cele;
7) załatwianie innych spraw w zakresie działania notariatu (art. 30 § 1).
Natomiast do zakresu działania rady izby notarialnej należy:
1) opiniowanie wniosków w przedmiocie powoływania i odwoływania
notariuszy i asesorów notarialnych;
2) nadzór nad wykonywaniem obowiązków przez notariuszy, asesorów
1 aplikantów notarialnych oraz nad przestrzeganiem przez nich powagi i
godności notariusza;
3) organizowanie szkolenia aplikantów notarialnych;
4) zarząd majątkiem izby;
5) zwoływanie walnych zgromadzeń notariuszy izby i wykonywanie
uchwał tych zgromadzeń;
6) prowadzenie wykazów notariuszy, asesorów i aplikantów notarialnych izby;
7) wykonywanie innych czynności przewidzianych prawem (art. 35 pr.
o not.).
Trzeba jeszcze wspomnieć, że poszczególne uprawnienia i obowiązki
walnego zgromadzenia notariuszy i rady izby notarialnej są szczegółowiej
rozwinięte wśród dalszych, rozproszonych przepisów prawa notarialnego.
Na szczeblu naczelnym trzeba zauważyć, że do zakresu działania
Krajowej Izby Notarialnej w szczególności należy:
18
Nadzór nad legalnością uchwał organów samorządu notarialnego
1) uchwalenie regulaminu wewnętrznego urzędowania kancelarii;
2) przestawianie opinii i propozycji w sprawach taksy notarialnej oraz
zmian przepisów dotyczących funkcjonowania notariatu;
3) współpraca z notariatami innych państw;
4) wyrażanie stanowiska w sprawach przedstawionych przez Ministra
Sprawiedliwości lub inne organy samorządu terytorialnego;
5) wybór spośród członków rady rzecznika dyscyplinarnego;
6) uchwalanie regulaminu swego urzędowania;
7) wypowiadanie się w sprawach zasad etyki zawodowej notariuszy;
8) ustalanie wysokości składek miesięcznych notariuszy na potrzeby
samorządu oraz zasad ich wydatkowania;
9) ustalenie programu aplikacji notarialnej oraz nadzór nad szkoleniem
aplikantów;
10) ustalenie zasad i trybu zwoływania kongresu notariuszy (art. 40 §
1 pr. o not.).
Ponadto znowu tutaj trzeba pamiętać o dalszych, rozproszonych - choć
nielicznych - postanowieniach prawa o notariacie i przepisów wykonawczych.
II
Należy jednak uświadomić sobie, że działalność organów samorządu
notarialnego jest objęta nadzorem ze strony Ministra Sprawiedliwości (art.
42 § 1 pr. o not.). Podobnie zresztąjest nadzorowana działalność samych
notariuszy. Szczególną uwagę poświęcono w prawie o notariacie problematyce nadzoru nad legalnością uchwał podejmowanych przez organy
samorządu. Postanowiono zatem, że organy samorządu notarialnego przesyłają Ministrowi Sprawiedliwości uchwały, a także protokoły walnych
zgromadzeń notariuszy oraz sprawozdania roczne wraz z bilansami - w
terminie 14 dni od ich powzięcia lub sporządzenia (art. 46 pr. o not.). Natomiast Minister Sprawiedliwości może zaskarżyć do Sądu Najwyższego
sprzeczną z prawem uchwałę organu samorządu notarialnego w terminie
6 miesięcy od dnia otrzymania uchwały. Terminu tego nie stosuje się, jeżeli
zaskarżona uchwała rażąco narusza prawo (art. 47 § 1). Sąd Najwyższy
oddala skargę lub uchyla zaskarżoną uchwałę i przekazuje sprawę do
19
Edward Gniewek
ponownego rozpoznania właściwemu organowi samorządu, z ustaleniem
wytycznych co do sposobu jej załatwienia (art. 47 § 2 pr. o not.).
Zatem wszystkie organy samorządu notarialnego są zobowiązane
przedstawiać Ministrowi Sprawiedliwości swoje uchwały. Z pewnością
dotyczy to uchwał walnego zgromadzenia notariuszy izby. Nie powinno
także budzić wątpliwości, że również rada izby notarialnej powinna przedstawiać swoje uchwały Ministrowi Sprawiedliwości. Pamiętamy jednak, że
rada izby ma mniej okazji do podejmowania uchwał o charakterze generalnym w porównaniu z kompetencją walnego zgromadzenia notariuszy.
Z winy zaś ustawodawcy sporo wątpliwości budzi problematyka nadzoru uchwał Krajowej Rady Notarialnej. Wadliwie bowiem ukształtowano
status podmiotowo-organizacyjny Krajowej Rady. Nie budzi zastrzeżeń
postanowienie przyznające tej Radzie osobowość prawną (art. 26 § 3 itr
fine pr. o not.). Zabrakło jednak równoczesnego określenia organów takiej
osoby - organu stanowiącego (uchwałodawczego) i organu wykonawczego. W tych okolicznościach występuje poważny dysonans w obowiązującym ustawodawstwie, chociażby w zakresie badania legalności uchwał organów samorządu notarialnego. Wiadomo, że Minister Sprawiedliwości
może zaskarżyć do Sądu Najwyższego uchwałę organu samorządu notarialnego. Można by zaś ewentualnie powątpiewać, czy Krajowa Rada
Notarialna jest organem samorządu, tak jak walne zgromadzenie notariuszy
izby notarialnej. Jednakże ostatecznie, kierując się postulatem wykładni
zmierzającej do eliminacji wewnętrznej sprzeczności systemu prawnego,
wypada opowiedzieć się za równoległą - do samorządu notarialnego na
szczeblu izby - kontrolą legalności uchwał Krajowej Rady Notarialnej.
Decydujące znaczenie należy przypisać sprzężonym ze sobą przepisom,
postanawiającym, że samorząd notarialny obejmuje izby notarialne i
Krajową Radę Notarialną (art. 26 pr. o not.), Krajowa Rada Notarialna
posiada osobowość prawną (art. 26 § 3) oraz że Krajowa Rada Notarialna jest reprezentantem notariatu (art. 38). W takim sensie sama Krajowa
Rada Notarialna, chociaż nie ma swoich organów, jest organem samorządu
notarialnego. Wykonuje zaś swoje poważne kompetencje ingremio, podejmując uchwały. Brak merytorycznego powodu, by de lege lata wyłączać
jej uchwały spod nadzoru Ministra Sprawiedliwości. Zatem Krajowa Rada
Notarialna jest zobowiązana przedstawiać Ministrowi swe uchwały.
20
Nadzór nad legalnością uchwał organów samorządu notarialnego
Jak wcześniej wspomniano, organy samorządu notarialnego przesyłają
także Ministrowi Sprawiedliwości protokoły walnych zgromadzeń notariuszy oraz sprawozdania roczne wraz z bilansami (art. 46 pr. o not.). Takie
„materiały" służą do wypełniania przez Ministra Sprawiedliwości ogólnego nadzoru nad działalnością samorządu notarialnego. Niekiedy mogą także
przyczynić się do zbadania zgodności z prawem podejmowanych uchwał.
W szczególności dotyczy to przedstawianych Ministrowi protokołów walnych zgromadzeń notariuszy w poszczególnych izbach. Można tu mianowicie odkryć - na podstawie protokołu - nieprawidłowości dotyczące przeprowadzonego zgromadzenia, a w szczególności przebiegu głosowania.
Minister Sprawiedliwości ze swej strony wstępnie ocenia zgodność z
prawem podjętych uchwał. Zaskarża bowiem do Sądu Najwyższego uchwały
sprzeczne z prawem. Niewątpliwie chodzi tutaj o badanie uchwał z perspektywy pełnego systemu prawnego, poczynając od norm konstytucyjnych, poprzez przepisy ustawodawstwa zwykłego - z uwzględnieniem prawa
o notariacie - ratyfikowane umowy międzynarodowe, na rozporządzeniach
kończąc. Nie bada zaś Minister celowości podejmowanych uchwał, nie
kieruje się także normami kodeksu etyki zawodowej notariusza.
Po wstępnej ocenie Minister Sprawiedliwości może zaskarżyć do Sądu
Najwyższego sprzeczną z prawem uchwałę organu samorządu notarialnego w terminie 6 miesięcy od dnia jej otrzymania. Terminu tego nie stosuje
się, jeżeli zaskarżona uchwała rażąco narusza prawo (art. 47 § 1 pr. o not.).
Zaskarżając uchwałę, Minister wnosi o jej „uchylenie do ponownego rozpoznania". Pamiętamy bowiem, że.Sąd Najwyższy oddala skargę (gdy jest
ona nieuzasadniona) lub uchyla uchwałę i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania, z ustaleniem wytycznych co do sposobu jej załatwienia
(art. 47 § 2). Osoby nieobeznane z procedurą sądową może zaskakiwać
formuła „ustalenie wytycznych co do sposobu załatwienia sprawy". Pamiętajmy jednak, że powszechną zasadą procedury cywilnej w razie uchylenia
wyroku do ponownego rozpoznania jest związanie sądu I instancji oceną
prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w uzasadnieniu wyroku sądu II instancji (art. 386 § 6 k.p.c.). Z podobnej zasady
skorzystano więc - wobec bliskiej analogii - w komentowanej teraz sytuacji uchylenia do ponownego rozpoznania uchwały organu samorządu
notarialnego. Zauważmy zaś, że zrezygnowano w zupełności w prawie o
notariacie z możliwości orzeczenia uchylającego konstytutywnie (ostatecz-
21
Edward Gniewek
nie) zaskarżoną uchwałę. Nie przyznano też Sądowi Najwyższemu kompetencji reformatoryjnego orzeczenia o zmianie zaskarżonej uchwały.
Wyraźnie dostrzegalnym motywem ustawodawczym jest tutaj pozostawienie do końca w kompetencji organów samorządu notarialnego rozstrzygania o istotnych dla tego środowiska zawodowego sprawach z zakresu jego
samorządności. Stąd formuła „uchylenia uchwały i przekazanie sprawy do
ponownego rozpoznania". Oczywiście, Sąd Najwyższy jest skrępowany
normami obowiązującego prawa w swym „ustaleniu wytycznych co do
sposobu załatwienia sprawy". W pierwszym rzędzie jest zobowiązany ustalić
w uzasadnieniu orzeczenia, na czym polega niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały. Od tego też zależą dalsze „wytyczne". Generalnie zaś można
sobie wyobrazić sugestię zmiany uchwały w określonym kierunku bądź
nawet jej uchylenia.
Tytułem dygresji trzeba wtrącić, że w innym trybie kwestionuje Minister Sprawiedliwości uchwały raz izb notarialnych wyrażających opinię o
kandydatach na stanowiska notariuszy. Otóż wiadomo, że notariusza powołuje i wyznacza siedzibę jego kancelarii Minister Sprawiedliwości, na
wniosek osoby zainteresowanej, po zasięgnięciu opinii rady właściwej
izby notarialnej (art. 10 pr. o not.). Zatem w takich sprawach indywidualnych znaczenie konstytutywne ma decyzja Ministra. Uchwała rady izby
notarialnej ma ex verbae legis znaczenie opinii, rozważanej przez Ministra,
jednakże nie przesądzającej sprawy. Znanym postulatem środowiska notarialnego jest wzmocnienie w tym zakresie roli organów samorządu. Natomiast de lege lata Minister Sprawiedliwości nie potrzebuje kwestionować
opinii rady izby notarialnej (tak negatywnej, jak i pozytywnej) poprzez
zaskarżenie uchwały do Sądu Najwyższego. Z kolei rada izby notarialnej
może, jako strona postępowania administracyjnego o powołanie na stanowisko notariusza, złożyć do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na
decyzję Ministra Sprawiedliwości.
III
Komentowane rozwiązanie wywołuje dyskusję w środowisku notarialnym. W skrajnym wariancie kwestionuje się generalnie celowość nadzoru
Ministra Sprawiedliwości nad działalnością organów samorządu notarialnego. W złagodzonej wersji krytyce poddawana jest zasadność nadzoru nad
stricte samorządową działalnością organów notariatu. Równolegle pojawia
22
Nadzór nad legalnością uchwał organów samorządu notarialnego
się postulat, by samym notariuszom pozostawić możliwość zaskarżenia do
sądu powszechnego uchwał organów samorządu.
Chociaż ostanie zdanie należy zawsze do ustawodawcy, problem wymaga poważniejszej dyskusji. Pomocne zaś będzie przeprowadzenie badań
porównawczych. Warto mianowicie sięgnąć do pokrewnych przykładów z
polskiego ustawodawstwa. Może nas tu zainteresować rozwiązanie, jakie
zastosowano wobec organów samorządu w innych środowiskach prawniczych. Wykraczając zaś poza problematykę samorządu zawodowego, trzeba także sięgnąć do przykładu korporacyjnych osób prawnych. Wszędzie
bowiem tam podejmuje się uchwały, różny zaś może być model nadzoru
nad ich zgodnością z prawem.
Najpierw warto sięgnąć do przykładów dotyczących środowiska prawniczego, a mianowicie samorządu adwokackiego, radcowskiego i komorniczego. Okazuje się, że wszędzie tam obowiązuje rozwiązanie zbliżone
do przyjętego w prawie o notariacie.
Według ustawy z dnia 26 maja 1982 roku - Prawo o adwokaturze
(Dz.U. Nr 16, poz. 124 z późn. zm.) Minister Sprawiedliwości zwraca się
do Sądu Najwyższego o uchylenie sprzecznych z prawem uchwał organów
adwokatury - w terminie 6 miesięcy od daty ich doręczenia (art. 14 ust. 1).
Sąd Najwyższy utrzymuje zaskarżoną uchwałę w mocy lub uchyla uchwałę
i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania właściwemu organowi
adwokatury, z ustaleniem wytycznych co do sposobu jej załatwienia. Skargę spóźnioną Sąd Najwyższy pozostawia bez rozpoznania (art. 14 ust. 2).
W ustawie z dnia 6 lipca 1982 roku o racach prawnych (Dz.U. Nr 19,
poz. 145 z późn. zm.) już na samym wstępie podkreślono, że nadzór nad
działalnością samorządu wykonuje Minister Sprawiedliwości (art. 5 ust. 3).
Dalej zaś postanowiono, że Minister Sprawiedliwości może zaskarżyć do
Sądu Najwyższego sprzeczną z prawem uchwałę organów samorządu w
terminie sześciu miesięcy od doręczenia mu tej uchwały. Sąd utrzymuje
zaskarżoną uchwałę w mocy bądź uchyla ją i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania właściwemu organowi samorządu, ustalając wytyczne co
do sposobu jej załatwienia (art. 47).
Podobnie w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 roku o komornikach sądowych i egzekucji (Dz.U. Nr 133, poz. 882) postanowiono, że nadzór
zwierzchni nad działalnością komorników i działalnością samorządu komorniczego sprawuje Minister Sprawiedliwości (art. 64 ust. 1). W intere-
23
Edward Gniewek
sującym nas zakresie postanowiono dalej, że Krajowa Rada Komornicza
przedkłada Ministrowi Sprawiedliwości uchwały i protokoły walnych zgromadzeń izb komorniczych oraz Krajowego Zjazdu Komorników, a także
własne sprawozdania roczne wraz z bilansem - w terminie dwóch tygodni
od dnia ich otrzymania lub sporządzenia (art. 67 ust. 2). Natomiast Minister
Sprawiedliwości może zwrócić się do Sądu Najwyższego z wnioskiem o
uchylenie uchwały samorządu komorniczego sprzecznej z prawem w terminie 6 miesięcy od dnia jej otrzymania (art. 68 ust. 1). Sąd Najwyższy
oddala skargę lub uchyla zaskarżoną uchwałę i przekazuje sprawę do
ponownego rozpoznania właściwemu organowi samorządu komorniczego,
ze wskazaniami co do sposobu jej załatwienia (art. 68 ust. 2).
IV
Warto również prześledzić rozwiązania zastosowane w ustawodawstwie wobec korporacyjnych osób prawnych. Okazuje się, że w tym zakresie brak jednolitego modelu nadzorowania legalności uchwał. Spotykamy
się tu z rozwiązaniami skrajnymi - od surowego reżimu nadzorczego aż
do niemal zupełnego zaniechania kontroli.
Rygorystyczne instrumenty nadzoru zastosowano w ustawie z dnia 7
kwietnia 1989 roku - Prawo o stowarzyszeniach (Dz.U. Nr 20, poz. 104).
Tutaj starosta (niekiedy wojewoda) jako właściwy organ nadzorujący (art.
8 ust. 5) może żądać dostarczenia przez zarząd stowarzyszenia w wyznaczonym terminie odpisów uchwał walnego zebrania członków (art. 25 pkt
1). W razie stwierdzenia, że działalność stowarzyszenia jest niezgodna z
prawem lub narusza postanowienia statutu, organ nadzorujący, w zależności od rodzaju i stopnia stwierdzonych nieprawidłowości, może wystąpić
o ich usunięcie w określonym terminie, udzielić ostrzeżenia władzom stowarzyszenia albo wystąpić z dalej idącymi wnioskami do sądu (art. 28).
Sąd na wniosek organu nadzorującego lub prokuratora może:
1) udzielić upomnienia władzom stowarzyszenia;
2) uchylić niezgodną z prawem lub statutem uchwałę stowarzyszenia;
3) rozwiązać stowarzyszenie, jeżeli jego działalność wykazuje rażące
lub uporczywe naruszenie prawa lub postanowień statutu i nie ma warunków do przywrócenia działalności zgodnej z prawem lub statutem (art. 29
ust. 2).
24
Nadzór nad legalnością uchwał organów samorządu notarialnego
Zupełnie odmiennie postanowiono w ustawie z dnia 23 maja 1991 roku
o związkach zawodowych (Dz.U. Nr 55, poz. 234 z późn. zm.), a mianowicie, że związek zawodowy jest niezależny w swojej działalności statutowej od pracodawców, administracji państwowej i samorządu terytorialnego oraz od innych organizacji (art. 1 ust. 2). Tak niezależna pozycja
związków zawodowych wiąże się z istotą wypełnianych przez nie funkcji.
Nie podlegają więc zewnętrznej, bieżącej kontroli uchwały organów związkowych. Trzeba wszakże pamiętać również o dalszym generalnym przepisie, według którego sąd rejestrowy w razie stwierdzenia, że organ związku zawodowego prowadzi działalność sprzeczną z ustawą, wyznacza termin
co najmniej 14 dni na dostosowanie działalności tego organu do obowiązującego prawa. Postępowanie wszczyna się na wniosek właściwego prokuratora okręgowego (art. 36 ust. 1). W razie bezskutecznego upływu
terminu, sąd rejestrowy może:
1) orzec grzywnę wobec poszczególnych członków organu związkowego;
2) wyznaczyć władzom związku termin przeprowadzenia nowych
wyborów do organu związku (art. 36 ust. 2).
Jeżeli te środki okażą się bezskuteczne, sąd rejestrowy, na wniosek
Ministra Sprawiedliwości, orzeka o skreśleniu związku zawodowego z
rejestru (art. 36 ust. 3).
Jeszcze większą niezależnością odznacza się działalność partii politycznych. Tutaj nikły co do zakresu nadzór dotyczy jedynie zgodności z
Konstytucją celów łub działalności partii. Według właściwego przepisu
ustawy z dnia 27 czerwca 1997 roku o partiach politycznych (Dz.U. Nr
98, poz. 604) rozpoznanie spraw o stwierdzenie sprzeczności z Konstytucją
celów lub działalności partii politycznych należy do właściwości Trybunału
Konstytucyjnego (art. 42). Jeżeli Trybunał Konstytucyjny wyda orzeczenie
o sprzeczności z Konstytucją celów lub działalności partii, sąd ewidencyjny
wydaje niezwłocznie postanowienie o wykreśleniu wpisu partii z ewidencji
(art. 44 ust. 1).
V
Dla pełnego porównania warto jeszcze sięgnąć do przykładu korporacyjnych osób prawnych prowadzących działalność gospodarczą. Chodzi tu
mianowicie o przykład spółdzielni oraz spółek handlowych. W ich bowiem
25
Edward Gniewek
przypadku pojawia się zupełnie odmienny model nadzoru nad legalnością
podejmowanych uchwał.
W stosunkach spółdzielczych, regulowanych przepisami ustawy z dnia
16 września 1982 roku - Prawo spółdzielcze (Dz.U. z 1995 r. Nr 54, poz.
288 z późn. zm.) obowiązuje zasada, że uchwały walnego zgromadzenia
obowiązują wszystkich członków spółdzielni (art. 42 § 1). Jednakże członek spółdzielni może zaskarżyć do sądu uchwałę z powodu jej niezgodności
z prawem lub postanowieniami statutu; na tej samej podstawie uchwałę
może zaskarżyć także zarząd spółdzielni (art. 48 § 2).
Podobne zasady obowiązują w prawie handlowym. Według kodeksu
handlowego uchwała wspólników spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, powzięta wbrew przepisom prawa lub postanowieniom umowy spółki,
może być zaskarżona w drodze wytoczonego przeciwko spółce powództwa
o unieważnienie uchwały (art. 240 § 1). Ponadto uchwała wspólników
może być zaskarżona nawet w przypadku zgodności uchwały z przepisami
prawa i postanowieniami umowy spółki, jeżeli uchwała ta wbrew dobrym
obyczajom kupieckim godzi w interesy spółki lub ma na celu pokrzywdzenie wspólnika (art. 240 § 2).
Podobnie uchwała walnego zgromadzenia akcjonariuszy, powzięta
wbrew przepisom prawa lub postanowieniom statutu, może być zaskarżona
w drodze wytoczonego przeciwko spółce powództwa o unieważnienie
uchwały (art. 413 § 1).
VI
Przedstawione porównanie dostarcza pouczających spostrzeżeń. W
pierwszym rzędzie widać, że zbliżony model nadzoru legalności uchwał
organów samorządu zawodowego obowiązuje we wszystkich środowiskach
prawniczych (z uwzględnieniem także samorządu komorniczego). Występujące różnice nie łamią zasadniczo wspólnej konstrukcji, według której
Minister Sprawiedliwości sprawuje nadzór nad działalnością organów
samorządu zawodowego, w szczególności kontroluje zgodność uchwał z
obowiązującym prawem. I nie mogą nas tu mylić pojedyncze różnice w
redakcyjnym ujęciu stosunku pomiędzy „władzą" reprezentowaną przez
Ministra Sprawiedliwości a właściwymi organami samorządu zawodowego. Dla przykładu brak w ustawie o adwokaturze ogólnego przepisu po-
26
Nadzór nad legalnością uchwał organów samorządu notarialnego
wierzającego Ministrowi Sprawiedliwości nadzoru nad działalnością organów samorządu adwokackiego. Wystarczy jednak, że znajduje się przepis
przyznający Ministrowi Sprawiedliwości legitymację do zaskarżenia przed
Sądem Najwyższym sprzecznych z prawem uchwał organów adwokatury.
W innych zaś ustawach samorządowych zawsze podkreśla się, że Minister
Sprawiedliwości wykonuje nadzór nad działalnością organów samorządu.
Wszędzie obowiązuje zasada, że Minister Sprawiedliwości może zaskarżyć do Sądu Najwyższego sprzeczną z prawem uchwałę właściwych
organów samorządu zawodowego. Wszędzie też przestrzega się jednolitej
reguły, że Sąd Najwyższy, gdy już kwestionuje zaskarżoną uchwałę, to
uchyla ją i sprawę przekazuje do ponownego rozpoznania właściwemu
organowi samorządu, ustalając wytyczne co do sposobu jej załatwienia.
Dygresyjnie trzeba jednak wtrącić, że różny bywa zakres niezależności
poszczególnych samorządów zawodowych w środowisku prawniczym.
Najszerszym zakresem niezależności odznacza się środowisko adwokatury, a zbliżoną pozycję zajmuje środowisko radców prawnych. Większego
skrępowania (zdaniem samorządu - przesadnego) doznaje środowisko
notariuszy i komorników. Generalnie zaś - bez względu na zakres kompetencji właściwych organów któregokolwiek spośród prawniczych samorządów zawodowych - obowiązuje de lege lata jednolita, sakramentalna
zasada, że Minister Sprawiedliwości może zaskarżyć do Sądu Najwyższego sprzeczną z prawem uchwałę właściwych organów samorządowych.
Zatem jakikolwiek postulat zmian de lege ferenda może mieć większą
szansę powodzenia przy wsparciu opinii całego środowiska wszystkich samorządów prawniczych.
Osobiście wyrażam poważny sceptycyzm. Nie jestem zresztą przekonany, by uzasadnione były gruntowne zmiany dotychczasowego modelu
nadzoru legalności uchwał organów samorządu notarialnego. Ponadto należy
spodziewać się negatywnej konotacji takiej „ucieczki" spod nadzoru legalności uchwał samorządu. Niewątpliwie zaś zachodzi potrzeba kontroli
zgodności z prawem „generalnych" uchwał organów samorządu, kształtujących prawa i obowiązki notariuszy, a nierzadko oddziałujących na sferę
prawną osób trzecich.
Można wesprzeć środowisko notarialne w jego dążeniu do dalszego
usamodzielnienia istniejącego samorządu. Chodziłoby o poszerzenie zakresu samodzielnych kompetencji, wolnych od administracyjnego imperium
27
Edward Gniewek
Ministra Sprawiedliwości na etapie podejmowania decyzji. Później wszakże trzeba ponosić pełną odpowiedzialność za podjęte uchwały i poddać się
obowiązującym - w danym okresie - zasadom zaskarżania uchwał wadliwych prawnie.
Generalnie zaś jestem przeciwnikiem zastosowania wobec samorządu
notarialnego wolności od nadzoru równej - gdy chodzi o porównania samodzielności związków zawodowych czy partii politycznych. O wszystkim rozstrzyga tutaj różnica dotycząca charakteru i funkcji wskazanych
osób prawnych. Wbrew pozorom izby notarialne i Krajowa Rada Notarialna nie stanowią osób prawnych typu korporacyjnego. Notariusze ex lege
tworzą samorząd notarialny (zob. art. 26 § 1 pr. o not.). Osoby prawne
samorządu notarialnego zostały powołane do wypełniania wskazanych zadań
samorządowych. Przeplatają się one ze sferą kontrolowanej przez państwo
działalności publicznej. W przeciwieństwie do tego związek zawodowy
jest dobrowolną i samorządową organizacją ludzi pracy, powołaną do
reprezentowania i obrony ich praw, interesów zawodowych i socjalnych
(art. 1 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych). Ta społeczna funkcja
uzasadnia pełną samodzielność związków zawodowych. Również uzasadniona jest samodzielność partii politycznych, bowiem partia jest dobrowolną organizacją, stawiającą sobie za cel udział w życiu publicznym poprzez
wywieranie metodami demokratycznymi wpływu na kształtowanie polityki
państwa lub sprawowanie władzy publicznej (art. 1 ust. 1 ustawy o partiach
politycznych). Natomiast istota i funkcja organów samorządu notarialnego
(jak każdego samorządu zawodowego) nie wytrzymuje tu żadnej próby
porównania.
Nie można też dokonywać poważniejszych porównań do sytuacji prawnej stowarzyszeń, chociaż trzeba przypomnieć, że spośród „społecznych"
korporacyjnych osób prawnych właśnie stowarzyszenia zostały poddane
poważniejszemu nadzorowi ze strony państwa. Tutaj wszakże trzeba unikać mylnych porównań z podobnej jak dotąd (w przypadku związków
zawodowych i partii politycznych) przyczyny dotyczącej istoty korporacyjnych osób prawnych. Otóż stowarzyszenie jest dobrowolnym, samorządnym, trwałym zrzeszeniem o celach niezarobkowych (art. 2 ust. 1 prawa
o stowarzyszeniach), natomiast - powtórzmy to jeszcze raz - w przypadku
samorządu notarialnego mamy do czynienia z przymusową (ustawową)
28
Nadzór nad legalnością uchwał organów samorządu notarialnego
przynależnością notariuszy do samorządu, a zadania jednostek samorządu
notarialnego są dalece odmienne od funkcji stowarzyszeń.
Patrząc dalej, spostrzegamy, że środowisko notarialne bardzo pociąga
wersja stosowana w prawie spółdzielczym i w kodeksie handlowym. Chodzi
o koncepcję zaskarżania uchwał organów samorządu notarialnego do sądu
powszechnego poprzez „ludzi ze środowiska", bez kompetencji Ministra
Sprawiedliwości. Teoretycznie można tu rozważać wersję powództwa o
uchylenie uchwały (zaczerpniętą z prawa spółdzielczego), czy też zbieżny
wariant unieważnienia uchwały (według modelu kodeksu handlowego).
Odrębną kwestią byłoby ustalenie kręgu osób legitymowanych czynnie
w procesie o uchylenie (unieważnienie) uchwały. Rozstrzygnięcia wymagałoby wiele szczegółowych kwestii. Sądzę, że w wariancie ekstensywnym
można wyobrażać sobie, że każdy z notariuszy mógłby zaskarżyć do sądu
uchwałę walnego zgromadzenia i uchwałę rady swojej izby oraz uchwałę
Krajowej Rady Notarialnej. W rozważanym modelu nie sposób też wykluczyć zaskarżenia przez radę izby uchwał walnego zgromadzenia członków
izby oraz zaskarżenie uchwał Krajowej Rady Notarialnej. Z kolei Krajowa
Rada Notarialna mogłaby zaskarżać uchwały walnych zgromadzeń notariuszy w poszczególnych izbach czy też nawet uchwały rad poszczególnych izb.
Jednakże osobiście odczuwam poważne opory przed akceptacjąkomentowanego obecnie modelu. Najpierw powracam do przytaczanej już wielokrotnie tezy, że jednostki organizacyjne samorządu notarialnego nie stanowią rodzaju korporacyjnych osób prawnych. Może trzeba tylko dosadniej
powiedzieć, że samorząd pewnej (każdej) korporacji zawodowej, to bynajmniej nie korporacyjna osoba prawna. I tak jak poprzednio wykluczałem
porównanie jednostek organizacyjnych samorządu notarialnego do korporacyjnych osób prawnych działających w sferze życia publicznego (stowarzyszenia, związki zawodowe, partie polityczne), tak również obecnie Stronię
od sięgania do analogii wobec osób korporacyjnych funkcjonujących w
sferze gospodarczej (spółdzielnie, spółki handlowe).
Dochodzi też dalsza argumentacja. Otóż, poza skrajnymi wyjątkami,
spółdzielnie i spółki handlowe nie pełniążadnych funkcji publicznych. Nie
zachodzi więc potrzeba publicznego nadzorowania ich działalności, w tym
podejmowanych uchwał. Dodajmy, że uchwały ich organów stanowiących
służą organizacji stosunków wewnętrznych. Sprzeczne z prawem uchwały
29
Edward Gniewek
naruszają indywidualne interesy członków korporacji w obszarze prawa
prywatnego. Stąd więc tutaj właściwym instrumentem jest indywidualna
skarga (pozew) członka spółdzielni czy wspólnika spółki handlowej do
sądu powszechnego. W przeciwieństwie zaś do tego nie można liczyć na
indywidualną interwencję członków korporacji zawodowej (tutaj - samorządu notarialnego), gdy sprzeczna z prawem uchwała organów samorządu
nie narusza prywatnych interesów notariuszy.
VII
Konkludując, opowiadam się za kontynuacją modelu nadzoru Ministra
Sprawiedliwości nad legalnością uchwał organów samorządu notarialnego,
z jego legitymacją zaskarżania do Sądu Najwyższego uchwał sprzecznych
z prawem. Konieczną troską organów samorządu notarialnego j est unikanie
„tworzenia podejrzanych uchwał", zaś oczekiwaniem wobec Ministra
Sprawiedliwości może być unikanie nadużycia kompetencji nadzorczych.
Oczywiście pożądane jest dalsze doskonalenie prawa notarialnego. Jak
wspomniano, warto postulować poszerzenie zakresu samodzielnych kompetencji organów samorządu notarialnego. Tą drogą można dochodzić do
złagodzenia ogólnego nadzoru Ministra Sprawiedliwości nad działalnością
notariatu polskiego. Nie można jednak - w moim odczuciu - aprobować
kompletnego wyłączenia kompetencji Ministra Sprawiedliwości do nadzorowania zgodności z prawem uchwał podejmowanych przez organy samorządu notarialnego.
Natomiast dopuszczalne - de lege ferenda - zmiany szczegółowe dotyczące obecnego modelu nadzoru wymagają wnikliwej dyskusji w zainteresowanym środowisku. Trudno zaś przedstawicielom doktryny włączać
się przedwcześnie do tej dyskusji.
30