UCHWAŁA Nr 0102-313/16 KOLEGIUM REGIONALNEJ IZBY

UCHWAŁA Nr 0102-313/16
KOLEGIUM REGIONALNEJ IZBY OBRACHUNKOWEJ
w Olsztynie
z dnia 30 czerwca 2016 roku
w sprawie badania zgodności z prawem uchwały Nr XXIII/326/16 Rady Miasta Olsztyna z dnia 25
maja 2016 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji udzielanych
przedszkolom, innym formom wychowania przedszkolnego, szkołom i placówkom,
prowadzonym na terenie Miasta Olsztyna przez osoby fizyczne i prawne inne niż jednostka
samorządu terytorialnego lub minister oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich pobrania
i wykorzystywania.
Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie
na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 października
1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 561) oraz
art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z
2016 r. poz. 446)
uchwala, co następuje:
stwierdza się nieważność § 1 pkt 10, § 4 ust. 4, § 5 ust. 2-7, § 6 ust. 4, § 8 ust. 8, § 9 ust. 1, 14 i 16
pkt 1 i pkt 3 oraz Część III Załącznika Nr 1 oraz Załącznik Nr 2 uchwały Nr XXIII/326/16 Rady
Miasta Olsztyna z dnia 25 maja 2016 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji
udzielanych przedszkolom, innym formom wychowania przedszkolnego, szkołom i placówkom,
prowadzonym na terenie Miasta Olsztyna przez osoby fizyczne i prawne inne niż jednostka
samorządu terytorialnego lub minister oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich pobrania
i wykorzystywania.
UZASADNIENIE
Rada Miasta Olsztyna w dniu 25 maja 2016 r. podjęła uchwałę Nr XXIII/326/16 w sprawie
ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji udzielanych przedszkolom, innym formom
wychowania przedszkolnego, szkołom i placówkom, prowadzonym na terenie Miasta Olsztyna
przez osoby fizyczne i prawne inne niż jednostka samorządu terytorialnego lub minister oraz
trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania.
W dniu 01 czerwca 2016 r. powyższa uchwała wpłynęła do Regionalnej Izby
Obrachunkowej w Olsztynie celem zbadania jej postanowień pod względem zgodności
z prawem.
Pismem z dnia 15 czerwca 2016 r. zawiadomiono Miasto Olsztyn, iż uchwała ta będzie
rozpatrywana na posiedzeniu Kolegium Regionalnej Iżby Obrachunkowej w Olsztynie (zwane
dalej: Kolegium Izby) w dniu 30 czerwca 2016 r.
Zgodnie z art. 18 ust. 3 cyt. ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, w posiedzeniu
kolegium ma prawo uczestniczyć przedstawiciel podmiotu, którego sprawa jest rozpatrywana.
Przedstawiciel Miasta Olsztyna nie uczestniczył w posiedzeniu Kolegium Izby.
Stosownie do art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, orzekanie,
o nieważności uchwał i zarządzeń, w sprawach wymienionych w art. 11 ust. 1 w/w ustawy,
2
zastrzeżono dla kolegium regionalnej izby obrachunkowej. Przepis art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy o
regionalnych izbach obrachunkowych stanowi, że właściwość rzeczowa regionalnych izb
obrachunkowych obejmuje uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek
samorządu terytorialnego w sprawach zasad i zakresu przyznawania dotacji z budżetu jednostki
samorządu terytorialnego.
Kolegium Izby badając przedmiotową uchwałę na posiedzeniu w dniu 30 czerwca 2016 r.
stwierdziło, co następuje:
Zgodnie z art. 80 ust. 2-3b i art. 90 ust. 1a- 1c, 2-3b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o
systemie oświaty (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r. poz. 2156 z późn. zm.) prowadzone przez
osoby prawne inne niż jednostki samorządu terytorialnego i osoby fizyczne publiczne i
niepubliczne przedszkola, inne formy wychowania przedszkolnego, szkoły podstawowe oraz
ośrodki, o których mowa w art. 2 pkt 5 tej ustawy, a także publiczne i niepubliczne poradnie
psychologiczno-pedagogiczne, które zgodnie z art. 71b ust. 2a tej ustawy prowadzą wczesne
wspomaganie rozwoju dziecka, otrzymują dotację z budżetu odpowiednio gminy lub powiatu w
wysokościach określonych w wymienionych przepisach pod warunkiem, że osoba prowadząca
przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę, ośrodek lub poradnię przedstawi
organowi właściwemu do udzielenia dotacji informację o planowanej liczbie dzieci, nie później
niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji.
Stosownie do art. 80 ust 3c i art. 90 ust. 3c ustawy o systemie oświaty dotacje dla
publicznych i niepublicznych, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół,
placówek, są przekazywane na rachunek bankowy szkoły, przedszkola, innej formy wychowania
przedszkolnego, placówki w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca z tym,
że część za grudzień jest przekazywana w terminie do dnia 15 grudnia.
Przepisy art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty przyznają organowi
stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego kompetencję do ustalenia trybu udzielenia i
rozliczenia
dotacji
dla
publicznych
i
niepublicznych
szkół,
przedszkoli,
oddziałów
przedszkolnych i placówek, o których mowa w art. 80 ust. 2-3b i 90 ust. 1a-1c, 2-3b ustawy o
systemie oświaty oraz do ustalenia trybu i zakresu kontroli prawidłowości pobrania i
wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych,
które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania
oraz ustalania terminu i sposobu jej rozliczenia.
W badanej uchwale Rada Miasta Olsztyna w § 1 zamieściła tzw. słowniczek pojęć użytych
w przedmiotowej uchwale, nadając im odpowiednie znaczenie. W pkt 10 zapisano, iż przez
określenie „wydatki bieżące” użyte w uchwale, „należy przez to rozumieć wydatki bieżące
określone w ustawie o finansach publicznych”.
Kolegium Izby zwraca uwagę, iż w ustawie o systemie oświaty zarówno w art. 80 ust. 3d,
3
jak i w art. 90 ust. 3d ustawodawca określił, iż dotacje, o których mowa w art. 80 ust. 2, 2b, 2c, 3 i
3a oraz w art. 90 ust. 1a-3b tej ustawy mogą być wykorzystane wyłącznie na:
1) pokrycie wydatków bieżących szkół, przedszkoli, innych form wychowania
przedszkolnego i placówek, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności szkoły,
przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki, w tym na:
a) wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej szkołę, przedszkole, inną formę
wychowania przedszkolnego lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora szkoły,
przedszkola lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego,
b) sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o
których mowa w art. 5 ust. 7 - z wyjątkiem wydatków na inwestycje i zakupy inwestycyjne,
zakup i objęcie akcji i udziałów lub wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego;
2) zakup środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych, obejmujących:
a) książki i inne zbiory biblioteczne,
b) środki dydaktyczne służące procesowi dydaktyczno-wychowawczemu realizowanemu
w szkołach, przedszkolach i placówkach,
c) sprzęt sportowy i rekreacyjny,
d) meble,
e) pozostałe środki trwałe oraz wartości niematerialne i prawne o wartości
nieprzekraczającej wielkości ustalonej w przepisach o podatku dochodowym od osób prawnych,
dla których odpisy amortyzacyjne są uznawane za koszt uzyskania przychodu w 100% ich
wartości, w momencie oddania do używania.
Rada Miasta odsyłając do ustawy z dnia 26 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst
jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 885 z późn. zm.) w zakresie pojęcia „wydatków bieżących”
dokonała istotnej modyfikacji zapisów ustawowych, bowiem sam ustawodawca w/w art. 80 ust.
3d i art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty określił, co należy rozumieć pod pojęciem
„wydatków bieżących” („każdy wydatek poniesiony na cele działalności szkoły, przedszkola,
innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki….”).
W § 4 ust. 4 badanej uchwały zapisano, iż „Warunkiem rozpatrzenia wniosku o dotację dla
jednostek, o których mowa w § 3 ust. 8, ust. 25 oraz ust 28, jest złożenie przez organ prowadzący
wniosku o dotację do dnia 31 sierpnia roku poprzedzającego rok udzielania dotacji.”
Kolegium Izby stwierdza, że taki zapis - „warunkiem rozpatrzenia wniosku” - pozostaje
w sprzeczności z ogólnymi zasadami załatwiania spraw, wynikającymi z ustawy z dnia 14
czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz.
23), a mianowicie z art. 35-38 – z których wynika, że organy administracji publicznej
zobowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki i niezwłocznie. Tak więc nie rozpatrzenie
wniosku po dniu 31 sierpnia i pozostawienie go bez odpowiedzi będzie świadczyło o
4
bezczynności organu, a na takie działanie organu administracji publicznej przysługuje zażalenia
do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Kolegium Izby zwraca uwagę, iż czym
innym jest warunek udzielenia dotacji a czym innym jest warunek rozpatrzenia wniosku o
dotację. Nie są to wyrażenia tożsame, dlatego też zapis wymienionego § 4 ust. 4 narusza ww.
przepisy prawa – Kodeksu postępowania administracyjnego.
W § 5 ust. 2 do 7 badanej uchwały, Rada Miasta Olsztyna postanowiła, że „Organ
prowadzący zobowiązany jest do wprowadzania, do systemu informatycznego wskazanego przez
organ dotujący, danych ujętych w miesięcznym rozliczeniu otrzymanej dotacji, o którym mowa w
ust. 3, a w szczególności danych o uczniach obejmujące:
1)
imię i nazwisko;
2)
numer PESEL;
3)
adres zamieszkania;
4)
adres zameldowania;
5)
liczbę porządkową z księgi uczniów,
6)
datę przyjęcia ucznia do szkoły,
7)
datę ukończenia szkoły albo datę opuszczenia szkoły przez ucznia.
3. Organ prowadzący sporządza i przekazuje organowi dotującemu, nie później niż do dnia 7go każdego miesiąca, wydrukowane z systemu, o którym mowa w ust. 2, rozliczenie otrzymanej
części dotacji za miesiąc poprzedni, przy czym za miesiąc listopad — nie później niż do dnia 5
grudnia roku, w którym udzielana jest dotacja.
4. Wzór rozliczenia, o którym mowa w ust. 3, określa załącznik Nr 2 do niniejszej uchwały.
5. Organ dotujący może dokonać kontroli rozliczenia, o którym mowa w ust. 3, pod
względem prawidłowości i zgodności danych w nim zawartych z danymi:
1) zawartymi w rozliczeniach składanych odpowiednio za poprzednie miesiące
rozliczeniowe;
2) zawartymi we wniosku o udzielenie dotacji;
3) wykazanymi w dokumentacji organizacyjnej, dokumentacji finansowej i dokumentacji
przebiegu nauczania szkoły.
6. W przypadku stwierdzenia niezgodności danych, o których mowa w ust. 5 organ
dotujący na piśmie wskazuje uchybienia.
7. Organ prowadzący, w terminie 5 dni od dnia otrzymania pisma, o którym mowa w ust.
6, przekazuje organowi dotującemu korektę miesięcznego rozliczenia uwzględniającą wskazane
uchybienia wraz z wyjaśnieniem przyczyn powstałych nieprawidłowości, albo potwierdza
prawidłowość danych wskazanych jako uchybienia uzasadniając swoje stanowisko.”
Kolegium Izby stwierdza, że o ile dopuszczalne jest wprowadzenie miesięcznego
rozliczenia dotacji, o tyle żądanie wprowadzenia takiego rozliczenia i wydrukowanie go celem
5
przekazania dla organu dotującego, w systemie informatycznym wskazanym przez organ
dotujący, stanowi przekroczenie upoważnienia wynikającego zarówno z art. 80 ust. 4 jak i art. 90
ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Nakładanie na podmiot dotowany obowiązku posiadania
(zakupu) specjalistycznego systemu do rozliczania dotacji nie mieści się ani w trybie udzielania
dotacji, ani w trybie rozliczania dotacji czy też trybie i zakresie kontroli obliczenia bądź
wykorzystania dotacji, o której wyżej mowa. Ustawodawca ww. art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4
ustawy o systemie oświaty upoważnił organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do
ustalenia trybu udzielania dotacji, trybu rozliczenia dotacji oraz trybu i zakresu kontroli
prawidłowości wykorzystania udzielonych dotacji. Regulacja ta nie nadaje uprawnienia
organom stanowiącym jednostki samorządu terytorialnego do wskazania w uchwale
dodatkowych kryteriów czy nakładania dodatkowych obowiązków podmiotom ubiegającym się
o dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Wprawdzie organ stanowiący jednostki
samorządu terytorialnego dostał upoważnienie do określenia m. in. trybu rozliczania dotacji
oraz trybu i zakresu kontroli jej wykorzystania, to nie można z takiego zapisu wyciągnąć
wniosku, iż w ramach takiego upoważnienia mieści prawo do nakładania na dotowane podmioty
obowiązku rozliczania dotacji w określonym systemie informatycznym, chyba że ten system
został
wcześniej
nieodpłatnie
przekazany
wszystkim
podmiotom
wymienionym
w
przedmiotowej uchwale. Z zapisów badanej uchwały nie wynika taka informacja. W wyroku z
dnia 9 września 2014 r. (sygn. akt: II GSK 388/14) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż
„Obowiązek przekazywania miesięcznych informacji o uczniach drogą informatyczną stanowi
dodatkowy niezgodny z ustawą warunek przyznania dotacji.”
W związku z uchyleniem ust. 2 i 3 § 5 pozostałe ust. 4 – 7 § 5, odsyłające do uchylonych
ust. 2 – 3 stają się automatycznie bezprzedmiotowe i dlatego Kolegium Izby również stwierdziło
ich nieważność, a także nieważność Załącznika Nr 2 do niniejszej uchwały Rady Miasta Olsztyna.
W § 6 ust. 4 Rada Miasta Olsztyna ustaliła, że „Do czasu ustalenia przez ministra właściwego
do spraw finansów wysokości kwoty części oświatowej subwencji ogólnej należnej Miastu Olsztyn
w danym roku budżetowym, przy obliczaniu miesięcznej części dotacji jednostkom, dla których
podstawą ustalenia wysokości dotacji są kwoty przewidziane na jednego ucznia odpowiedniego typu
i rodzaju przedszkola, szkoły i placówki w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej
przez Miasto Olsztyn, pod uwagę bierze się stawkę dotacji obowiązującą w roku poprzednim”.
W ocenie Kolegium Izby powyższy zapis badanej uchwały wykracza poza zakres upoważnienia
wynikający z art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Z przepisów tych wynikają
kompetencje dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do ustalenia trybu i
zakresu udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w art. 90 ust. 1a-1c i 2a-3b, oraz trybu i
zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, przy uwzględnieniu w szczególności
podstawy obliczania dotacji, zakresu danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie
6
dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz terminu i sposobu rozliczenia dotacji.
W Wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 1 stycznia 2013 r.
(sygn. akt I SA/Ol 468/13), Sąd stwierdził, iż „w ramach tak przewidzianej delegacji rada mogła
uregulować jedynie tryb udzielania i rozliczania dotacji oraz tryb i zakres kontroli
prawidłowości wykorzystania z uwzględnieniem szczegółowych kwestii wskazanych w
cytowanych przepisach. Użycie w tych przepisach słowa „tryb” w odniesieniu do ustalenia,
rozliczania i kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji, wyraźnie wskazuje na ograniczenie
upoważnienia ustawowego do ustalenia wyłącznie proceduralnych kwestii. W orzecznictwie
sądów administracyjnych w różnych stanach faktycznych wskazano, że sformułowanie „tryb
udzielania ma znaczenia bardziej techniczne, odnosząc m. in. do wymagań formalnych, które
powinny spełniać podmioty ubiegające się o dotację, formy (wzoru) wniosku, adresata wniosku,
trybu i terminu jego załatwienia, terminów przekazywania dotacji. Natomiast pojęcie
„rozliczenie dotacji” odnosi się do czynności z zakresu księgowości i rachunkowości, mających
charakter materialno-techniczny. „Tryb rozliczania”, to zasady i terminy zgłaszania korekty
danych stanowiących podstawę naliczania dotacji, a także zwrotu niewykorzystanej dotacji”.
Uchwała powinna być zgodna z regulacjami ustawowymi, a stanowienie prawa
miejscowego następuje nie tylko na podstawie, lecz przede wszystkim w granicach upoważnień
ustawowych.
W związku z powyższym, w ocenie Kolegium Izby, nie jest zgodne z prawem, aby przy
obliczaniu i przekazywaniu dotacji na rok bieżący, gmina posługiwała się kwotami dotacji
właściwymi dla roku poprzedniego lub też wypłacała ją zaliczkowo. Zapisy takie wykraczają poza
kompetencje prawotwórcze organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego wynikające z
art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, a zarazem brak jest w obecnym stanie prawnym
odpowiedniego przepisu stanowiącego podstawę do posługiwania się przez jednostkę samorządu
terytorialnego przy obliczeniu dotacji na rok bieżący, podstawami obliczania właściwymi dla roku
poprzedniego.
Zdaniem Kolegium Izby przepis ustanawiający upoważnienie dla organu stanowiącego do
wydania aktu prawa miejscowego podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia
zakresem upoważnienia materii w nim niewymienionych, w drodze wykładni celowościowej. Podobne
stanowisko w przedmiotowej sprawie wyrażone zostało również przez Kolegium Regionalnej Izby
Obrachunkowej w Krakowie w uchwale z dnia 17 lipca 2013r. znak sprawy: nr K.I-43140/46/13.
Według utrwalonej linii orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, upoważnienie ustawowe
podlega zawsze ścisłej, literalnej wykładni; domniemywanie objęcia upoważnieniem materii w
nim niewymienionych w drodze np. wykładni celowościowej nie może zasadniczo wchodzić w
rachubę (orzeczenie TK z 5 listopada 1986r., U5/86).
7
§ 8 ust. 8 przedmiotowej uchwały, w którym Rada Miasta Olsztyna postanowiła, iż „W
przypadku, gdy przekazana kwota dotacji, wynikająca z rozliczenia, o którym mowa w ust. 4, jest
niższa od kwoty należnej organ dotujący w roku, w którym dokonuje rozliczenia, przekazuje, w
terminie do dnia 15 kwietnia, na rachunek bankowy dotowanej jednostki wyrównanie należnej
kwoty dotacji bez naliczonych od niej odsetek.”, stanowi również przekroczenie upoważnienia
wynikającego z art. 80 ust. 4 i art. 90 usta. 4 ustawy o systemie oświaty.
„Uchwały podejmowane na podstawie art. 80 ust. 4 i art.. 90 ust. ustawy o systemie
oświaty są aktami prawa miejscowego. Zgodnie z art. 87 ust. 2 w związku z art. 94 Konstytucji
RP akty prawa miejscowego zawierają przepisy generalne, powszechnie obowiązujące na
obszarze działania organu, który taki akt prawny ustanowił oraz stanowiące o obowiązkach lub
uprawnieniach abstrakcyjnie określonych podmiotów – są jednym ze źródeł powszechnie
obowiązującego prawa. W piśmiennictwie podkreśla się, że akty prawa miejscowego są aktami
podustawowymi, stanowionymi na podstawie stosunkowo szeroko określonej klauzuli
konstytucyjnej umożliwiającej działanie „na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w
ustawie”(art. 94 Konstytucji), ale bez wyraźnego zaznaczonego obowiązku „wykonywania
ustaw”. Brak wyraźnego wysłowienia przez ustrojodawcę funkcji wykonywania ustaw sprawia,
że powiązanie aktów prawa miejscowego z ustawą może być bardziej luźne niż w przypadku
rozporządzeń. Jednak nie ma wątpliwości, że w hierarchii źródeł prawa akty prawa miejscowego
zajmują pozycję zależną, gdyż normy wyższego rzędu określają przesłanki ich tworzenia, ich
przedmiot, zakres i sposób regulacji prawnej. Taka konstrukcja wynika z przyjętej w naszym
porządku konstytucyjnym, a traktowanej jako podstawowy, kluczowy element koncepcji
demokratycznego państwa prawa, zasady prymatu ustaw…. Konstytucja nie wymaga zatem, by
akty prawa miejscowego były stanowione „w celu wykonania ustawy” i na podstawie zawartego
w niej „szczegółowego upoważnienia, pozostawia więc lokalnemu prawodawcy stosunkowo
dużą swobodę, nie oznacza to jednak, że prawodawstwo lokalne ma charakter samoistny” (patrz
wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2015 r. sygn. akt: II GSK 953/14
oraz por. Dorota Dąbek, Prawo miejscowe, monografia, opubl. Oficyna 2007).
W ocenie Kolegium Izby, jak już wyżej wspomniano, stanowione przez organ stanowiący
jednostki samorządu terytorialnego przepisy prawa miejscowego (a niewątpliwie przedmiotowa
uchwała jest takim aktem) powinny regulować tylko te kwestie, które wynikają z delegacji
ustawowej i tylko w granicach przyznanych temu organowi upoważnień. Dlatego też Kolegium
Izby stwierdza, że zapisy § 8 ust. 8 badanej uchwały przekraczają zakres ustawowego
upoważnienia przyznanego organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego, na
podstawie art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. tj. do określenia trybu udzielania
i rozliczania dotacji, trybu i zakresu kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystywania dotacji
oraz ustalania terminów i sposobu rozliczenia dotacji. W upoważnieniu tym nie mieści się
8
normowanie spraw związanych ze zwrotem dotacji czy też spraw związanych z naliczaniem czy
też nienaliczaniem odsetek od dotacji, które organ dotujący wypłacił w wysokości niższej niż to
wynika z rozliczenia rocznego. Wprawdzie dotacje, o których jest mowa w przedmiotowej
uchwale są wydatkami bardzo „wrażliwymi” i podlegają szczególnym zasadom rozliczania,
zgodnie z art. 126 ustawy o finansach publicznych, nie mniej jednak nawet dotacje, które zostały
zwrócone, po rocznym rozliczeniu, w wyniku zaniżonej wypłaty przez organ dotujący, nadal nie
tracą charakteru dotacji, o których mowa w art. 80 i art. 90 ustawy o systemie oświaty oraz w
przedmiotowej uchwale i do tych dotacji mają zastosowanie przepisy ustawy o finansach
publicznych określone w art. 251 i 252 tej ustawy. Powielanie w aktach prawa miejscowego
przepisów ustawowych jest niedopuszczalne. Ustawodawca bowiem przenosi prawo do
wykonywania tylko wyraźnie określonej części swoich kompetencji na inny organ. W powyższej
kwestii orzecznictwo sądów administracyjnych jednomyślnie prezentuje stanowisko, że za
niedopuszczalne należy uznać powtórzenie regulacji ustawowej bądź jej modyfikację przez prawo
miejscowe (por. wyroki NSA z 30 stycznia 2003 r., sygn. akt II SA/Ka 1831/02, z 19 sierpnia 2002
r., sygn. akt II SA/Ka 508/02, z 14 października 1999 r. sygn. akt II SA/Wr 1179/98).
W § 9 ust. 1 badanej uchwały Rada Miasta Olsztyna zapisała, iż „Z wyłączeniem dotacji, o
której mowa w § 3 ust. 6 i 23 niniejszej uchwały, organowi dotującemu przysługuje prawo kontroli
prawidłowości wykorzystania wypłaconej dotacji, a w szczególności kontroli zasad przejrzystości,
zgodnie z którymi niezbędne jest przestrzeganie jednolitej klasyfikacji wydatków oraz zasad
rachunkowości i jawności finansów publicznych.
Kolegium Izby stwierdza, że przepisy art. 80 ust. 3e i 3f oraz art. 90 ust. 3ei 3f ustawy o
systemie oświaty, dopuszczają kontrolę prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji
przyznanych szkołom, przedszkolom, innym formom wychowania przedszkolnego i placówkom
z budżetu tych jednostek. Ponadto osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli przez
organy, o których mowa w ust. 3e wymienionych artykułów, mają prawo wstępu do szkół,
przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek oraz wglądu do prowadzonej
przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania, a w
przypadku szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a
art. 90 ustawy o systemie oświaty – mają dodatkowo prawo wglądu do list obecności, o których
mowa w ust. 3 art. 90, oraz ich weryfikacji. Z takiego brzmienia w/w przepisów nie wynika
możliwość „kontroli zasad przejrzystości, zgodnie z którymi niezbędne jest przestrzegania
jednolitej klasyfikacji wydatków oraz zasad rachunkowości i jawności finansów publicznych”,
jak to zapisała Rada Miasta Olsztyna w kwestionowanym § 9 ust. 1 badanej uchwały. Ponadto
należy zwrócić uwagę na fakt, iż tak skonstruowany zapis § 9 ust. 1 nakłada na podmiot
otrzymujący dotację dodatkowo obowiązek wprowadzenia klasyfikacji budżetowej właściwej
dla wydatków ponoszonych przez jednostki będące jednostkami sektora finansów publicznych a
9
nie dla wydatków ponoszonych przez podmioty spoza tego sektora.
Kolegium Izby stwierdza, że Rada Miasta Olsztyna dokonała istotnej modyfikacji
wymienionego przepisu art. 80 ust. 3e i 3f oraz art. 90 ust. 3e i 3f ustawy o systemie oświaty,
przekraczając tym samy zakres upoważnienia wynikającego z art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 ustawy
o systemie oświaty. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2003 r. –
sygn. akt II SA/Wr 2572/02 Sąd wskazał, że „narusza powszechnie obowiązujący porządek
prawny w stopniu istotnym nie tylko regulowanie przez gminę raz jeszcze tego co zostało już
zamieszczone w źródle powszechnie obowiązującego prawa, lecz także modyfikowanie przepisu
ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co jest możliwe tylko w granicach wyraźnie
przewidzianego upoważnienia ustawowego”.
Również zapisy § 9 ust. 14 przedmiotowej uchwały, tj. „Odmowa udostępnienia
dokumentacji, o której mowa w ust. 8 stanowi podstawę do żądania w części, w której odmowa
dotyczy, zwrotu dotacji na zasadach ustalonych jak dla dotacji wykorzystanej niezgodnie z
przeznaczeniem”, stanowią istotną modyfikację zapisów ustawowych wynikających z art. 90 ust.
3fa i 3fb ustawy o systemie oświaty. Zgodnie z wymienionym przepisami ust. 3fa art. 90 ustawy
o systemie oświaty „w przypadku utrudniania lub udaremniania przez szkołę niepubliczną o
uprawnieniach szkoły publicznej niewymienioną w ust. 2a lub przez organ prowadzący
czynności kontrolnych, o których mowa w ust. 3f, organ dotujący wzywa dyrektora szkoły lub
organ prowadzący szkołę do zaprzestania tych działań w określonym terminie” oraz ust. 3fb „po
bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 3fa, organ dotujący wstrzymuje
przekazywanie szkole dotacji do dnia umożliwienia przeprowadzenia w szkole czynności
kontrolnych, o których mowa w ust. 3f”. Z takich zapisów ustawowych nie wynika możliwość
żądania zwrotu dotacji, w części w której odmówiono udostępnienia dokumentacji.
Ustawodawca sam określił, iż w takim przypadku – utrudniania lub udaremniania wglądu do
dokumentacji, organ dotujący wzywa dyrektora szkoły lub organ prowadzący szkołę do
zaprzestania takich działań i wyznacza mu termin, a po bezskuteczny upływie tego terminu
wstrzymuje wypłatę dotacji, a nie żąda zwrotu tej dotacji.
Kolegium Izby stwierdza, iż zapisy § 9 ust. 14 badanej uchwały stanowią również
niedopuszczalną modyfikację zapisów ustawowych, a tym samym stanowią przekroczenie
zakresu upoważnienia wynikającego z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty.
W § 9 ust. 16 pkt 1 Rada Miasta Olsztyna postanowiła, że „W ramach kontroli dotowana
jednostka obowiązana jest do: 1) zapewnienia warunków do sprawnego przeprowadzenia
kontroli”, a w pkt 3) - sporządzania kopii potwierdzonych za zgodność z oryginałem, odpisów i
wyciągów z dokumentów, jak również informacji, zestawień i obliczeń opartych na
dokumentach”. W tej ostatniej kwestii wypowiedział się m. in. Naczelny Sąd Administracyjny w
wyroku z dnia 9 września 2014 r. (sygn. akt II GSK 388/14) oraz w wyroku z dnia 11 czerwca
10
2015 r. (sygn. akt II GSK 953/14). Sąd w obu wyrokach stwierdził, iż takie zapisy wykraczają
poza regulację ustawową określoną w art. 80 ust. 3f oraz art. 90 ust. 3f ustawy o systemie
oświaty. Jak już wspomniano wyżej z treści tych artykułów wynika, że osoby upoważnione do
przeprowadzenia kontroli przez organy, o których mowa w ust. 3e wymienionych artykułów,
mają prawo wstępu do szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek
oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji
przebiegu nauczania, a w przypadku szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych
niewymienionych w ust. 2a art. 90 ustawy o systemie oświaty – dodatkowo wglądu do list
obecności, o których mowa w ust. 3 art. 90, oraz ich weryfikacji. W przepisie tym nie ma mowy o
obowiązku sporządzania przez kontrolowanego kopii dokumentów objętych kontrolą i
poświadczenia ich za zgodność z oryginałem czy też żądania zestawień i obliczeń opartych na
dokumentach. Przedmiotowy zapis § 9 ust. 1 pkt 3 uchwały narzuca na kontrolowanego
dodatkowe, nieprzewidziane w ustawie obowiązki. Tego typu czynności wykraczają też poza
system sprawowania kontroli.
Użycie w § 9 ust. 16 pkt 1 zwrotu „do sprawnego przeprowadzenia kontroli”, bez bliższego
określenia znaczenia tego zwrotu powoduje, iż w rzeczywistości nie wiadomo do zapewnienia
jakich warunków zobowiązany jest podmiot kontrolowany. Stanowione przez jednostki
samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego nakładające obowiązki czy też określające
uprawnienia powinny być formułowane w sposób jasny, wyczerpujący i uniemożliwiający
stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego, tak by wiadomo
było do czego adresat tych przepisów jest zobowiązany lub uprawniony. Zwrot „do sprawnego
przeprowadzenia kontroli”, jest zaś nieostry i powoduje, że w rzeczywistości nie wiadomo jak
ma się zachować podmiot kontrolowany (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 1995 r., sygn. akt
SA/Gd 2949/94).
Dlatego też Kolegium Izby stwierdza nieważność § 9 ust. 16 pkt 1 i 3 badanej uchwały
Rady Miasta Olsztyna.
Ponadto Kolegium Izby stwierdza, że zapisy wynikające z Załącznika nr 1, będącego
integralną częścią badanej uchwały, w Części III - Dane o planowanej liczbie uczniów, które
dodatkowo zobowiązują podmiot dotowany do podania miesięcznej planowanej liczby uczniów w
okresie styczeń - sierpień i w okresie wrzesień - grudzień naruszają przepis art. 80 ust. 2c i ust. 8
oraz art. 90 ust. 1a, 1j, 2a2b, 2d, 3, 3a, 4b, 4c i ust. 8 ustawy o systemie oświaty. Z wymienionych
artykułów wynika, iż jedynym warunkiem otrzymania dotacji, o których mowa w tych artykułach
jest podanie przez osobę prowadzącą przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego,
szkołę, ośrodek lub poradnię, organowi właściwemu do udzielenia dotacji planowaną liczbę dzieci,
uczniów lub wychowanków nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok
udzielenia dotacji. W ustawie o systemie oświaty brak jest zapisów nakładających obowiązek
11
wskazania we wniosku o udzielenie dotacji w danym roku budżetowym liczby dzieci, uczniów, czy
też wychowanków planowanej w poszczególnych miesiącach następnego roku budżetowego, a
więc z rozbiciem na kolejne miesiące. Poprzez taki zapis na dotowaną jednostkę nałożono
dodatkowy obowiązek, od którego spełnienia uzależniono przyznanie dotacji (patrz wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2014 r. sygn. akt: II GSK 388/14).
Zgodnie z ukształtowaną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, do rodzajów
naruszeń przepisów skutkujących nieważnością uchwały organów jednostek samorządu
terytorialnego (lub jej części) zaliczyć należy naruszenie: przepisów wyznaczających
kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów
prawa ustrojowego, przepisów, prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz
przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (np. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r.
sygn. II SA/Wr 1459/97).
Mając powyższe na uwadze Kolegium Izby orzekło, jak w sentencji.
Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia i podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym
Województwa Warmińsko-Mazurskiego.
Na niniejszą uchwałę Kolegium RIO w Olsztynie przysługuje prawo wniesienia skargi do
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, w terminie 30 dni od daty jej otrzymania, za
pośrednictwem tutejszej Izby.