Krajowa Strategia Emerytalna

projekt
Krajowa Strategia Emerytalna
Adekwatny i Stabilny System Emerytalny
Ministerstwo Polityki Społecznej
Warszawa, czerwiec 2005
1
SPIS TREŚCI
WPROWADZENIE .............................................................................................................................. 3
ROZDZIAŁ 1. PODSTAWOWE CECHY SYSTEMU EMERYTALNEGO, PODSTAWOWE
WYZWANIA DEMOGRAFICZNE I DEMOGRAFICZNO-SPOŁECZNE. ................................. 4
1.1. SYSTEMY EMERYTALNE W POLSCE ............................................................................................... 4
1.2. WYZWANIA NA PRZYSZŁOŚĆ - ZMIANY DEMOGRAFICZNE .......................................................... 7
ROZDZIAŁ 2. REALIZACJA WSPÓLNYCH CELÓW ................................................................. 8
2.1. ADEKWATNOŚĆ SYSTEMÓW EMERYTALNYCH .............................................................................. 8
2.1.1. CELE POLITYKI EMERYTALNEJ ...................................................................................................... 8
2.1.2. OBECNA SYTUACJA: NARZĘDZIA POLITYKI EMERYTALNEJ I OSIĄGANIE CELÓW .......................... 9
2.1.3. PROGNOZY NA PRZYSZŁOŚĆ I WYZWANIA................................................................................... 12
2.1.4. STRATEGIE DLA ZAPEWNIENIA ADEKWATNYCH DOCHODÓW W PRZYSZŁOŚCI........................... 12
2.2. STABILNOŚĆ FINANSOWA SYSTEMÓW EMERYTALNYCH ............................................................ 15
2.2.1. CELE PROWADZONEJ POLITYKI ................................................................................................... 15
2.2.2. SYTUACJA OBECNA...................................................................................................................... 16
2.2.3. PROGNOZY NA PRZYSZŁOŚĆ I WYZWANIA................................................................................... 21
2.2.4. STRATEGIE ZMNIEJSZANIA DEFICYTU FINANSOWEGO ................................................................. 22
2.3. MODERNIZACJA SYSTEMÓW EMERYTALNYCH I DOSTOSOWANIE DO ZMIAN. .......................... 25
2.3.1.DOSTOSOWANIE SYSTEMÓW EMERYTALNYCH DO WYMOGÓW RYNKU PRACY I
NIESTANDARDOWEGO ZATRUDNIENIA. ................................................................................................. 25
2.3.2. RÓWNOŚĆ PŁCI I FUNKCJONOWANIE SYSTEMÓW EMERYTALNYCH. ........................................... 26
ROZDZIAŁ 3. WNIOSKI .................................................................................................................. 31
ZAŁĄCZNIK. PODSTAWOWE INFORMACJE STATYSTYCZNE.......................................... 33
2
Wprowadzenie
„Krajowa Strategia Emerytalna” została stworzona w ramach otwartej metody koordynacji
systemów emerytalnych. Metoda ma pozwolić krajom Unii Europejskiej na ocenę i
porównanie realizacji przez ich systemy emerytalne trzech głównych, wspólnie przyjętych
celów, jakimi są adekwatność świadczeń, stabilność finansowa i modernizacja. Polska po raz
pierwszy przygotowuje taki raport.
Dokument przygotowano po sześciu latach od rozpoczęcia reformy emerytalnej. W 1999 roku
rozpoczęto wdrażanie nowego systemu emerytalnego, poprzedzone publiczną debatą,
ekspercką i społeczną. Powodem przebudowy systemu była narastająca nierównowaga
finansowa oraz zachodzące procesy demograficzne - nasilająca się depresja urodzeniowa i
postępujące starzenie się ludności.
Dziś problemy, które były przyczyną wdrożenia reformy są coraz bardziej aktualne. System
ubezpieczeń społecznych wymaga kontynuacji procesu reform.
W ramach Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczej toczy się debata nad
stanem i perspektywami systemu ubezpieczeń społecznych. Jej celem jest prowadzenie
kompleksowej oceny funkcjonowania systemu ubezpieczeń społecznych, stanu jego finansów
i sposobów zarządzania. Wśród problemów, na które zwrócono uwagę należy wymienić:
• w zakresie funkcjonowania Funduszu Ubezpieczeń Społecznych:
- ocenę wyników, bilansowania i prognozowania sytuacji finansowej FUS;
- pełne wdrożenie systemu informatycznego i systemu kont indywidualnych;
- utrzymanie rozdzielności poszczególnych ryzyk ubezpieczeniowych i
konieczność monitorowania ich sytuacji;
- uodpornienie systemu na wahania demograficzne, sprawne funkcjonowanie
Funduszu Rezerwy Demograficznej;
- powszechny dostęp do informacji na temat sytuacji systemu ubezpieczeń
społecznych;
- budowanie sprawnych mechanizmów kontroli nad systemem;
- zwiększenie przychodów i racjonalizacja kosztów systemu ubezpieczeń
społecznych;
• w zakresie funkcjonowania ZUS:
- upublicznienie wyników i planów finansowych ZUS;
- prowadzenie przejrzystej polityki informacyjnej;
- przygotowanie i realizację Planów Strategicznych ZUS.
Krajowa Strategia Emerytalna obejmuje także system ubezpieczeń społecznych rolników.
Również na jego temat toczy się w ostatnich latach dyskusja. W połowie 2004 r. nadzór nad
ubezpieczeniami społecznymi rolników został powierzony ministrowi właściwemu ds.
zabezpieczenia społecznego. Reforma systemu ubezpieczeń społecznych rolników mająca na
celu zwiększenie powiązania składek z dochodami rolniczymi, a także stworzenie systemu
sprzyjającego mobilności zawodowej pomiędzy systemem rolniczym i pozarolniczym
stanowi istotne wyzwanie na kolejne lata.
W rozdział pierwszym zaprezentowano krótką charakterystykę systemów emerytalnych w
Polsce, wraz ze stojącymi przed nimi wyzwaniami. Kolejny rozdział poświęcony jest ocenie
realizacji przez systemy emerytalne podstawowych celów funkcjonowania, określonych w
3
ramach procesu otwartej metody koordynacji przez kraje członkowskie UE, tj. adekwatności,
stabilności oraz modernizacji systemów emerytalnych. Rozdział trzeci zawiera wnioski
wynikające ze strategii.
Projekt Krajowej Strategii Emerytalnej został przygotowany w Ministerstwie Polityki
Społecznej, następnie przekazany do szerokich konsultacji społecznych i międzyresortowych.
Efektem tych konsultacji będzie ostateczna wersja strategii, która w latem 2005 r. przekazana
zostanie do Komisji Europejskiej.
Rozdział 1. Podstawowe cechy systemu emerytalnego,
podstawowe wyzwania demograficzne i demograficznospołeczne.
1.1. Systemy emerytalne w Polsce
W Polsce świadczenia emerytalne i rentowe wypłacane są z dwóch systemów
ubezpieczeniowych: powszechnego oraz rolniczego. Odrębnie funkcjonują systemy
zaopatrzeniowe służb mundurowych, sędziów i prokuratorów. Każdy z tych systemów
funkcjonuje według odrębnych zasad i dotyczy innej grupy osób. Największy, pracowniczy
system emerytalny, wypłaca emerytury i renty dla niemal 78% emerytów i rencistów. Z
systemu rolniczego wypłacane są świadczenia dla 18,5% świadczeniobiorców. Pozostali
beneficjenci otrzymują świadczenia z systemów zaopatrzeniowych (rys. 1). Systemy oparte są
na różnych zasadach opłacania składek i wypłacania świadczeń. Wspólne są natomiast
zasady waloryzacji świadczeń.
Powszechny system emerytalny
Funkcjonowanie systemu ubezpieczeń społecznych w Polsce sięga 1918 r. Po II wojnie
światowej aż do 1999 r. zasady jego funkcjonowania były zbliżone do tradycyjnych
systemów kontynentalnej Europy. Był to system repartycyjny, funkcjonujący w oparciu o
formułę zdefiniowanego świadczenia. Według prognoz przygotowanych w 1998 r., deficyt
systemu emerytalnego wzrastałby średnio o około 1% PKB (około 8 mld zł) co 10 lat,
sięgając w 2030 r. ponad 2% PKB, a w 2050 r. niemal 4% PKB. Sfinansowanie tak dużego
deficytu związane byłoby z koniecznością istotnego podnoszenia składek na ubezpieczenia
społeczne lub podatków.
Ubezpieczenia społeczne w Polsce obejmują ubezpieczenie na wypadek starości, choroby,
macierzyństwa, niezdolności do pracy, utraty żywiciela, wypadków przy pracy oraz chorób
zawodowych. Powszechny system ubezpieczeń emerytalnego i -rentowych jest największym
systemem w Polsce, w 2004 r. ubezpieczeniom tym podlegało 13 mln osb. Z systemu tego
wypłacano świadczenia dla 7,2 mln emerytów i rencistów. W 2004 roku wydatki na
świadczenia wyniosły 104,4 mld zł (11,8% PKB), w tym na emerytury i renty 96,3 mld zł
(9,2% PKB). Dotacja do systemu w 2004 r. wyniosła 23 mld zł (11,6% wydatków budżetu
państwa).
4
Wprowadzona w życie z dniem 1 stycznia 1999 reforma zmieniła zasadniczo kształt systemu,
mając na celu znaczące ograniczenie ryzyka niewypłacalności systemu emerytalnego w
długim okresie (ograniczyła ukryty dług finansów publicznych, wynikający z dużej skali
narastania zobowiązań emerytalnych). Podstawowym celem przebudowy systemu było
dostosowanie go do zmian demograficznych i przyspieszenie rozwoju ekonomicznego kraju.
System emerytalny powinien zapewnić odpowiedni poziom świadczeń (ze szczególnym
uwzględnieniem świadczeń minimalnych), cechować się finansową stabilnością, a także
zachęcać uczestników do kontynuowania aktywności zawodowej. Reforma ma przyczyniać
się do zwiększenia się poziomu oszczędności w gospodarce.
Dotychczasowy system oparty na zasadzie zdefiniowanego świadczenia przekształcony został
w system oparty na zdefiniowanej składce. Część obowiązkowa systemu podzielona została
na dwie części – niefinansową i finansową. Pierwszą z nich zarządza instytucja publiczna –
Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a drugą instytucje prywatne – powszechne towarzystwa
emerytalne. Dla każdego ubezpieczonego w tym systemie są prowadzone dwa konta.
Pierwsze z nich (niefinansowe) prowadzone jest przez ZUS, a drugie (finansowe) w
kapitałowym otwartym funduszu emerytalnym. Zachowany został dotychczasowy wiek
emerytalny, wynoszący 60 lat dla kobiet i 65 lat dla mężczyzn. Nie przewidziano możliwości
wcześniejszego przejścia na emeryturę osób objętych nowym systemem, co powinno
prowadzić do podwyższenia efektywnego wieku emerytalnego. W 2004 r. przeciętny wiek
przejścia na emeryturę wyniósł 56,8 lat (58,7 lat dla mężczyzn i 56 lat dla kobiet).
Składki emerytalne wynoszą 19,52% płacy brutto i płacone są w równych częściach przez
pracownika i pracodawcę. W przypadku członka otwartego funduszu emerytalnego część
składki w wysokości 7,3% płacy przekazywana jest przez ZUS do wybranego przez niego
OFE. Pozostała część, czyli 12,22% pozostaje w Zakładzie. Składki na pozostałe ryzyka
ubezpieczeniowe są również wpłacane do ZUS i stanowią łącznie ok. 17,07% płacy brutto (w
tym składka na ubezpieczenia rentowe wynosząca 13% wynagrodzenia). Uzupełnieniem
systemu obowiązkowego powinny być dobrowolne oszczędności w ramach Pracowniczych
Programów Emerytalnych i Indywidualnych Kont Emerytalnych.
Składki zapisywane na indywidualnym koncie ubezpieczonego w ZUS są waloryzowane.
Waloryzację można traktować jako swego rodzaju stopę zwrotu z inwestycji, równą
wzrostowi sumy przypisu składek na ubezpieczenia emerytalne w całym systemie, przy czym
nie może być ona niższa od wskaźnika wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych. Środki
wpływające do OFE przeliczane są na jednostki rozrachunkowe. Ich wartość zależy od
wyników inwestycyjnych.
Świadczenia wypłacane z systemu waloryzowane są co najmniej wskaźnikiem wzrostu cen.
W 1999 r. osoby podlegające ubezpieczeniu zostały podzielone na trzy grupy:
1. urodzonych przed 1 stycznia 1949 roku, którzy przechodzą na emeryturę zgodnie z
zasadami starego systemu emerytalnego( zasada zdefiniowanego świadczenia);
2. urodzonych po 31 grudnia 1948 roku, a przed 1 stycznia 1969 roku, którzy przechodzą
na emeryturę zgodnie z zasadami nowego systemu (zasada zdefiniowanej składki), z
tym że prawa emerytalne nabyte przed wejściem w życie nowego systemu zostały
przeliczone na kapitał początkowy, zapisany na koncie w ZUS;
3. urodzonych po 31 grudnia 1968 roku, którzy przechodzą na emeryturę zgodnie z
nowymi zasadami i obowiązkowo mają dwa konta (w pełni zasada zdefiniowanej
składki).
5
Reforma wpłynęła na wysokość dochodów systemu powszechnego ze względu na fakt
przekazywania części składek emerytalnych do OFE. Ze zgromadzonych w OFE środków
będą w przyszłości wypłacane świadczenia wraz z przechodzeniem na emeryturę kolejne
roczników objętych reformą. Pierwsze emerytury w nowym systemie wypłacane będą od
2009 r. Dlatego też, oceniając funkcjonowanie nowego systemu, można się obecnie opierać
jedynie na projekcjach wysokości przyszłych świadczeń.
System emerytalny rolników
Rolnicy i ich rodziny od 1977 r. objęci są obowiązkowym ubezpieczeniem społecznym. Do
1991 r. system ten był administrowany przez ZUS, a od 1991 r. utworzona została nowa
instytucja – Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. Odrębność administrowania
związana jest z wdrożeniem rozwiązań specyficznych, skierowanych do tej grupy ludności, w
szczególności działalności prewencyjnej, rehabilitacji leczniczej, odrębnego orzecznictwa
lekarskiego, odrębnego sposobu opłacania składek i obliczania świadczeń od 1991 r. Na
koniec 2004 r. ubezpieczeniu podlegało 1,5 mln osób, a emeryturę lub rentę pobierało 1,7 mln
świadczeniobiorców.
Ubezpieczenie emerytalno-rentowe rolników jest finansowane z Funduszu EmerytalnoRentowego (FER), którego wydatki w 2004 r. wyniosły 16,5 mld zł. Natomiast przychody
FER pochodzą głównie z dotacji budżetu państwa (w 2004 r. 15,1 mld zł)
i częściowo ze składek czynnych zawodowo rolników (w 2004 r. 1,1 mld zł). Składka
na ubezpieczenie emerytalno-rentowe jest kwartalna i wynosi 30% minimalnej emerytury
(emerytura ta wynosi aktualnie 562,58 zł). Wpływy ze składek na ubezpieczenie emerytalnorentowe pokrywają tylko około 6% wydatków z ubezpieczenia emerytalno-rentowego. Taki
udział dochodów ze składek w finansowaniu kosztów emerytur związany jest przede
wszystkim z początkowym założeniem, iż system ten będzie dotowany przez państwo, jak
również niekorzystnej relacji między liczbą ubezpieczonych a liczbą świadczeniobiorców.
Ponadto obciążenie składkami jest bardzo nierównomierne, ponieważ dla małych
gospodarstw rolnych stanowią one istotne obciążenie, podczas gdy dla gospodarstw
większych są niemal nieodczuwalne.
Emerytura rolnicza przysługuje ubezpieczonemu rolnikowi, który łącznie spełnia następujące
warunki:
osiągnął wiek emerytalny (60 lat dla kobiety, 65 lat dla mężczyzny),
podlegał ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu przez okres co najmniej 25 lat.
Emerytura rolnicza obliczana jest w relacji do wysokości emerytury minimalnej i składa się z
części składkowej i uzupełniającej. Część składkowa uzależniona jest od stażu
ubezpieczeniowego i ustala się ją przyjmując po 1% emerytury minimalnej za każdy rok
podlegania ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu. Ta część emerytury rolniczej wypłacana
jest niezależnie od zaprzestania prowadzenia działalności rolniczej, czyli przekazania
gospodarstwa rolnego. Część uzupełniająca wynosi od 95% do 85% emerytury minimalnej i
maleje wraz z długością ubezpieczenia. Część uzupełniająca świadczenia wypłacana jest po
przekazaniu gospodarstwa rolnego. W efekcie tak przyjętych zasad obliczania wysokości
emerytury, rozkład wysokości emerytur jest silnie spłaszczony.
Zaopatrzeniowe systemy emerytalne
Systemy zaopatrzeniowe są w całości finansowane z budżetu państwa. Obejmują one
świadczenia dla policji, wojska, straży pożarnej, funkcjonariuszy BOR, straży więziennej,
6
sędziów i prokuratorów. W stosunku do systemu powszechnego wyróżnia się dwiema
cechami:
- osiągnięcie uprawnień emerytalnych uzależnione jest od stażu pracy i na emeryturę można
przejść już po 15 latach służby, co oznacza że systemy te mają relatywnie najmłodszych
emerytów;
- wysokość świadczenia określona jest od wysokości ostatniego wynagrodzenia lub
uposażenia, czyli w odmienny sposób niż w systemie powszechnym.
Z systemu wypłacanych jest łącznie 329 tys. świadczeń emerytalno-rentowych na kwotę 8,3
mld zł (0,9% PKB, 4,2% wydatków budżetu państwa), co stanowi około 3,6% wypłat
świadczeń emerytalno-rentowych.
1.2. Wyzwania na przyszłość - zmiany demograficzne
Rok 2004 był szóstym z kolei rokiem, w którym odnotowano ubytek rzeczywisty ludności i
trzecim, w którym wystąpił ujemny przyrost naturalny. Od lat 90-tych utrzymuje się spadek
liczby urodzeń (tzw. depresja urodzeniowa). Od 1989 r. poziom dzietności nie gwarantuje
prostej zastępowalności pokoleń. W 2003 r. współczynnik dzietności wynosił 1,22 i był
najniższy od ponad 50 lat. Jednocześnie, obserwowana w latach 90-tych stała poprawa
sytuacji w zakresie umieralności w pozytywny sposób wpływa na długość trwania życia
Polaków. W stosunku do 1990 r. trwanie życia mężczyzn wydłużyło się o 4 lata, zaś kobiet o
3,4 roku.
Prowadzone przez demografów badania i analizy wskazują, że trwający od kilkunastu lat
spadek dzietności jeszcze nie jest procesem zakończonym i dotyczy w coraz większym
stopniu kolejnych roczników młodzieży. Zjawisko, które obserwujemy w Polsce znane jest
pod nazwą drugiego przejścia demograficznego, cechującego się spadkiem dzietności,
spowodowany zachodzącymi zjawiskami społecznymi, w tym między innymi zmianą
postrzegania roli rodziny w społeczeństwie. Wśród bezpośrednich przyczyn malejącej
dzietności wymienia się: trudności na rynku pracy i trudne warunki społeczno-ekonomiczne,
w jakich znalazło się pokolenie w wieku prokreacyjnym. Zgodnie z opiniami ekspertów, w
najbliższych latach należy liczyć się z dalszym spadkiem współczynnika dzietności.
Malejąca dzietność i wzrastająca długość życia powodują starzenie się ludności, którego
efektem będą istotne przesunięcie w proporcjach między liczbą osób w wieku produkcyjnym i
poprodukcyjnym. Według prognoz EUROSTATu liczba ludności w wieku produkcyjnym
(15-65 lat) zacznie spadać od roku 2012. Zjawisko to przekłada się bezpośrednio na wskaźnik
obciążenia demograficznego. Liczba osób w wieku poprodukcyjnym (w wieku powyżej 65
lat) na 100 osób w wieku produkcyjnym wzrośnie z 14 w 2003 roku do 44,8 w 2050 roku –
wykres 1.
7
Rozdział 2. Realizacja wspólnych celów
2.1. Adekwatność systemów emerytalnych
Wspólne cele
Kraje członkowskie powinny dbać, aby ich systemy emerytalne były zdolne do osiągania
swoich celów społecznych. W tym celu, w ramach specyficznych uwarunkowań
narodowych, powinny one:
Cel 1.
Zapewniać, że starsi ludzie nie są narażeni na ryzyko ubóstwa i mogą cieszyć się
przyzwoitym standardem życia; biorą udział w ekonomicznym rozwoju kraju oraz mogą
aktywnie uczestniczyć w życiu publicznym, społecznym i kulturalnym
Cel 2.
Zapewniać wszystkim dostęp do odpowiednich systemów emerytalnych, publicznych lub
prywatnych, które pozwolą im na nabycie uprawnień pozwalających na utrzymanie
odpowiedniego standardu życia po przejściu na emeryturę.
Cel 3.
Promować solidarności w ramach pokoleń i pomiędzy pokoleniami.
2.1.1. Cele polityki emerytalnej
Nowy system emerytalny, oparty o zasadę zdefiniowanej składki, uzależnia wysokość
przyszłych świadczeń od wpłacanych przez całe życie zawodowe składek oraz
przewidywanej długości trwania życia w wieku przejścia na emeryturę. Stopy zwrotu na
kontach emerytalnych uzależnione są od sytuacji na rynku pracy, przekładającej się na
zmiany wpływów ze składek, a także zwrotu z inwestycji kapitałowych.
W efekcie, przyszła emerytura zależeć będzie od ilości i wysokości odprowadzonych w
okresie aktywności zawodowej składek i promować będzie wydłużanie okresu pracy.
Jednocześnie, dzięki zasadom funkcjonowania kont emerytalnych ubezpieczeni partycypują w
korzyściach rozwoju gospodarczego kraju (rynku pracy i rynku kapitałowego). Formuły
naliczania przyszłej emerytury uzależnia jej wysokość od dalszego oczekiwanego trwania
życia co pozwala na równomierne obciążenie obecnych i przyszłych pokoleń ryzykiem
demograficznym.
Istotnym elementem solidarności międzypokoleniowej i adekwatności świadczeń jest
istniejąca gwarancja emerytury minimalnej. W starym systemie emerytalnym (obejmującym
osoby urodzone przed 1949 r.), a także w systemie rolniczym, emerytura ta jest finansowana
bezpośrednio w ramach ubezpieczenia. W nowym systemie emerytalnym, gwarancja
emerytury minimalnej będzie finansowana z budżetu państwa i wypłacana w sytuacji, gdy
łączna emerytura z systemu obowiązkowego będzie niższa niż minimum. W ten sposób,
wyodrębnione są funkcje systemu emerytalnego, rozumianego jako zorganizowany i
obowiązkowy system oszczędzania na starość (w ramach dwóch kont) i funkcje państwa w
zakresie redystrybucji dochodowej, której finansowanie odbywa się za pośrednictwem
budżetu, a więc w jej finansowaniu partycypują wszyscy podatnicy.
Elementem uzupełniającym do gwarancji systemu emerytalnego jest minimalny poziom
dochodów określony w systemie pomocy społecznej, poniżej którego każdy obywatel ma
prawo dostępu do świadczeń z pomocy społecznej.
8
Reforma emerytalna wprowadziła zasadę, iż wysokość składek, podobnie jak wcześniej
wysokość świadczeń, jest naliczana do kwoty odpowiadającej 250% przeciętnego rocznego
wynagrodzenia. Oznacza to, że osoby o wyższych dochodach mogą oczekiwać relatywnie
niższych świadczeń, w stosunku do swoich zarobków. Z drugiej strony, po 1999 r. część ich
zarobków – odpowiadająca kwocie płaconej przez pracownika składki na ubezpieczenia
emerytalne i rentowe – pozostaje w ich dyspozycji. Środki te mogą stanowić źródło
dodatkowych, dobrowolnych oszczędności emerytalnych tak, aby osoby te w przyszłości
mogły uzyskać wyższe dochody na emeryturze.
2.1.2. Obecna sytuacja: narzędzia polityki emerytalnej i osiąganie celów
Zasięg ubóstwa skrajnego (minimum egzystencji) w rodzinach emerytów i rencistów
Rodziny emerytów znajdują się relatywnie w lepszej sytuacji niż ogół rodzin w Polsce.
Ubóstwo mierzone poziomem minimum egzystencji dotykało 5,6% ogółu rodzin emerytów i
wskaźnik ten (najniższy wśród badanych grup społeczno – ekonomicznych) utrzymywał się
na niezmienionym poziomie w latach 2003 – 2004. Odpowiednie wskaźniki dla rodzin
ogółem wynosiły 10,9% oraz 11,8%. W gorszej sytuacji były rodziny rencistów, dla których
wskaźniki ubóstwa kształtowały się na poziomie wyższym niż przeciętnie i wynosiły: 15,1%
w roku 2003 oraz 16,8% w roku 2004.
Emerytura minimalna
Podstawowym celem każdego systemu emerytalnego jest zapewnienie źródeł utrzymania
osobom, które ze względu na wiek zakończyły aktywność zawodową. W polskim systemie
emerytalnym, osoby które legitymują się odpowiednio wysokim stażem, ale w ciągu swojej
kariery zawodowej nie osiągały wysokich przychodów mają zagwarantowaną emeryturę i
rentę minimalną. Emerytura minimalna przysługuje osobie, która ukończyła 60 lat kobieta i
65 lat mężczyzna oraz posiada staż ubezpieczeniowy odpowiednio 20 i 25 lat. Jeżeli
ubezpieczony uzyska z pierwszego i drugiego filara emeryturę niższą niż emerytura
minimalna, to jego emerytura zostanie podwyższona do wysokości emerytury minimalnej.
Obecnie emerytura minimalna wynosi 562,58 zł (co stanowi około 22% przeciętnego
miesięcznego wynagrodzenia) i jest waloryzowana wskaźnikiem wzrostu cen, czyli w taki
sam sposób jak pozostałe świadczenia wypłacane z ZUS. Podobnie jak inne dochody jest
opodatkowana podatkiem dochodowym od osób fizycznych, a także jest objęta
obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym.
Dodatki do emerytur i rent
Osobie uprawnionej do emerytury lub renty, która została uznana za całkowicie niezdolną do
pracy oraz do samodzielnej egzystencji albo ukończyła 75 lat przysługuje określony kwotowo
dodatek pielęgnacyjny. Sierotom zupełnym uprawnionym do renty rodzinnej przysługuje
dodatek dla sierot zupełnych – stała kwota. Dodatki podlegają waloryzacji na zasadach
określonych dla emerytur i rent.
Poza systemem emerytalnym funkcjonują dodatki i ulgi przeznaczone dla osób starszych i
niepełnosprawnych. Wiele z nich finansowanych jest z budżetów regionalnych, np. ulgi na
przejazdy komunikacją miejską, ulgi w instytucjach kulturalnych itp.
9
Najubożsi emeryci i renciści mogą ubiegać się o świadczenia z pomocy społecznej. Te osoby,
których dochody nie osiągają poziomu kryterium dochodowego, ze względu na wiek lub
niepełnosprawność, mogą otrzymać zasiłek stały podnoszący dochód netto do wysokości
461 zł w przypadku osoby samotnej a do 316 zł na osobę w rodzinie. Przejściowe kłopoty
mogą być wspierane zasiłkiem okresowym, którego wysokość wyznacza różnica między
poziomem kryterium dochodowego, a faktycznym dochodem osoby ubiegającej się o
świadczenie. Poza tym oferowane jest jednorazowe wsparcie skierowane do osób dotkniętych
skutkami zdarzeń losowych lub klęski żywiołowej.
Pomoc społeczna oferuje również świadczenia i usługi opiekuńcze osobom chorym oraz
samotnym. W szczególnych przypadkach oferowana jest też instytucjonalna pomoc
opiekuńcza w domach pomocy społecznej.
Emeryci i renciści o niskim poziomie dochodów, którzy nie radzą sobie z opłatami świadczeń
mieszkaniowych mogą ubiegać się o dodatki mieszkaniowe. Ich wysokość jest zależna od
indywidualnie rozpatrywanej sytuacji świadczeniobiorcy według szczegółowych kryteriów
(odnoszących się do dochodów, poziomu wydatków mieszkaniowych standardów
powierzchni normatywnej mieszkania), a kwota dodatku wpływa na konto podmiotów
administrujących mieszkaniami.
Uczestnictwo w systemie emerytalnym
Oba funkcjonujące w Polsce systemy emerytalne– są powszechnie dostępne i obowiązkowe.
Jak wynika z porównania liczby osób ubezpieczonych i zatrudnionych, obecnie zdecydowana
większość osób aktywnych zawodowo uczestniczy w jednej z form powszechnego systemu
zabezpieczenia społecznego. Taka sytuacja powinna się utrzymywać w przyszłości.
W przypadku okresów pozostawania poza zatrudnieniem, takich jak urlop wychowawczy,
macierzyński, okresy opieki nad niepełnosprawnymi członkami rodziny, w tym dziećmi,
bezrobocie (przez okres pobierania zasiłku dla bezrobotnych) czy zasadnicza służba
wojskowa, składki na ubezpieczenia emerytalne i rentowe są finansowane przez budżet
państwa. Oznacza to, że osoby które odnotowują przerwy w zatrudnieniu z powodów
wymienionych powyżej, nie tracą swoich praw emerytalnych.
Renty rodzinne
W polskim systemie emerytalnym renty rodzinne odgrywają istotną rolę w zapewnieniu
adekwatnych dochodów przede wszystkim wdowom. Wdowy często wolą korzystać z renty
rodzinnej po zmarłym mężu, która zapewnia im wyższe świadczenie niż ich własna
emerytura. Wynika to zarówno z krótszych okresów ubezpieczenia kobiet, jak i ich niższych
zarobków. W efekcie, około 74% kobiet korzystających z rent rodzinnych ma więcej niż 50
lat, podczas gdy w tym wieku jest tylko 9% mężczyzn otrzymujących te świadczenia.
Dobrowolne formy oszczędzania
Poprzez tworzenie systemu szczególnych zachęt i preferencji, państwo polskie wspiera
dobrowolne formy oszczędzania na cele emerytalne w postaci pracowniczych programów
emerytalnych (PPE) oraz Indywidualnych Kont Emerytalnych (IKE).Pierwsze pracownicze
programy emerytalne powstały w 1999 r., a IKE w 2004 r.
10
Pracownicze Programy Emerytalne nie są jeszcze tak popularne jak w krajach o dłuższej
tradycji ubezpieczeniowej, pomimo że korzystają z szeregu zachęt systemowych. Dodatkowo
trudna sytuacja gospodarcza ostatnich lat i niskie możliwości oszczędzania w społeczeństwie
polskim wpłynęły negatywnie na rozwój PPE. We wrześniu 2004 roku 100 tys. było
uczestnikami programów emerytalnych.
Indywidualne Konto Emerytalne, to konto, które umożliwia dodatkowe oszczędzanie na
emeryturę bez konieczności odprowadzania podatku dochodowego od dochodów
kapitałowych. Oszczędzanie na IKE pozwala na zgromadzeni dodatkowych oszczędności,
dzięki którym będzie można uzupełnić dochody emerytalne z systemu powszechnego. Ze
względu na krótki okres funkcjonowania nie można jeszcze ocenić efektów wprowadzenia
nowych rozwiązań1.
Redystrybucja i solidarność międzypokoleniowa
Nowy system emerytalny wyraźnie określa zasady solidarności międzypokoleniowej i
podziału ryzyka pomiędzy poszczególne pokolenia. W szczególności, określone zostały
zasady obciążenia pokolenia pracującego składką na ubezpieczenia emerytalne, emerytura
natomiast jest zależna od sumy wpłaconych przez cały okres składek ubezpieczeniowych i
dalszego trwania życia osoby w wieku przejścia na emeryturę. W efekcie ryzyko wydłużenia
trwania życia ponoszone jest przez to pokolenie, którego to ryzyko dotyczy. Następuje
podział ryzyka demograficznego pomiędzy pokolenie pracujące i pokolenie emerytów.
Warto podkreślić, że relacja pomiędzy wartością obecną składek i świadczeń jest stała dla
wszystkich roczników. W dotychczasowym systemie, teoretycznie rzecz biorąc, następowała
redystrybucja środków od lepiej zarabiających do gorzej zarabiających. Wysokość emerytury
zależała od stażu pracy ogółem, ale przy naliczaniu wysokości świadczenia pod uwagę brane
były tylko składki z 10 lat z ostatnich 20 lat aktywności zawodowej lub z 20 lat wskazanych
przez ubezpieczonego. W efekcie mogło zdarzyć się, że osoby, które pracowały dłużej, ale ich
dochody pozostawały na stałym poziomie w odniesieniu do średniej krajowej, miały niższe
emerytury niż osoby, które pracowały krócej, ale ich dochody znacznie wzrosły w ostatnich
latach kariery. Działo się tak, pomimo, że ci pierwsi osoby w ciągu swojej kariery zawodowej
wpłaciły więcej składek do systemu. W efekcie więc, założony kierunek redystrybucji był
zaburzony. Wprowadzony był także limit 2,5 krotności podstawy wymiaru wg którego
naliczana jest emerytura, podczas gdy nie stosowano takiego limitu po stronie składek, co
oznaczało, że dla osób o wyższych zarobkach, część składki stanowiła de facto podatek, jako
że jej wpłacenie nie powodowało zwiększenia praw emerytalnych. Te i inne zjawiska zostały
wyeliminowane w nowym systemie, gdzie każda wpłacona składka ma wpływ na przyszłą
wysokość emerytury.
W systemie emerytalnym do obliczenia wysokości świadczenia stosuje się wspólne dla kobiet
i mężczyzn tablice życia. Powoduje to redystrybucję pomiędzy mężczyznami i kobietami,
która niweluje różnice wynikające z przyczyn demograficznych. System ten nie wyrównuje
różnic wynikających ze zróżnicowanej wysokości zarobków kobiet i mężczyzn. Różnice te
powinny być niwelowane poprzez politykę rynku pracy, nakierowaną na równe traktowanie
pracujących, bez względu na ich płeć.
1
W ciągu czterech pierwszych miesięcy funkcjonowania IKE (IX - XII 2004 r.) konto założyło około 180 tys.
osób.
11
System podatkowy jest w Polsce taki sam, zarówno dla pracujących, jak i dla emerytów oraz
rencistów.
2.1.3. Prognozy na przyszłość i wyzwania
W przyszłości relacja pomiędzy wysokością emerytury i wynagrodzenia będzie się zmieniać.
Po pierwsze, na skutek przyjętej zasady cenowej waloryzacji świadczeń, zmianie ulegać
będzie relacja przeciętnej emerytury do przeciętnego wynagrodzenia
Po drugie, zmianie ulegnie relacja indywidualnej emerytury do ostatnio osiągniętego
wynagrodzenia, czyli tzw. stopa zastąpienia. Będzie to rezultatem działania systemu o
zdefiniowanej składce, a także prognozowanym wydłużaniem trwania życia. Przeprowadzone
projekcje wskazują na spadek stóp zastąpienia w przyszłości. Istotne jest, aby przyszła
wartość wynagrodzeń była na tyle wysoka, aby realna siła nabywcza przyszłych emerytur
także rosła.
W związku z tym, należy monitorować wartości świadczeń emerytalnych, aby w przypadku
ryzyka utraty adekwatności finansowej podjąć działania zmierzające do jej poprawy.
Utrzymanie gwarancji emerytury minimalnej powinno chronić przed ubóstwem. Dlatego
gwarancja ta powinna podlegać okresowej ocenie, czy spełnia ona postawione przed nią cele.
2.1.4. Strategie dla zapewnienia adekwatnych dochodów w przyszłości.
Realna wartość przyszłych świadczeń zależy przede wszystkim od wzrostu wynagrodzeń oraz
wyników rynku finansowego. Stąd należy dążyć do zapewnienia odpowiednich warunków do
dynamicznego rozwoju gospodarki i rynku pracy w Polsce.
Zapewnienie dynamicznego rozwoju gospodarczego, który powinien stymulować wzrost płac
i stóp zwrotów OFE powinno umożliwić zgromadzenie dostatecznie dużych oszczędności i
zminimalizować ryzyko konieczności dopłat z budżetu państwa do emerytur minimalnych.
Bieżące monitorowanie oraz przygotowywanie projekcji wartości przyszłych świadczeń może
skutkować pewnymi zmianami w ramach systemów emerytalno-rentowych. Przykładem
takiego działania może być zmiana ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń
Społecznych w 2004 r., która zwiększyła stopę zwrotu na koncie indywidualnym w ZUS do
pełnej zmiany realnego wzrostu przypisu składki, który mierzy dynamikę wzrostu funduszu
płac w gospodarce, podlegającego obowiązkowi ubezpieczenia. Według projekcji,
wprowadzona zmiana zwiększyła przyszłe emerytury w relacji do wynagrodzenia o około
dwa punkty procentowe.
Duży wpływ na kształtowanie przyszłych emerytur mają decyzje indywidualne
ubezpieczonych. W systemie o zdefiniowanej składce wydłużenie okresu aktywności
zawodowej daje podwójną korzyść. Po pierwsze, wartość oszczędności na emeryturę rośnie, o
wpłacone składki i osiągnięty na dotychczasowych oszczędnościach zwrot. Z drugiej strony,
spada wartość dalszego oczekiwanego trwania życia, co w efekcie także wpływa na
zwiększenie dalszego trwania życia.
12
Analiza stóp zastąpienia2
Oceniając adekwatność nowego systemu emerytalnego, można się obecnie oprzeć o projekcje
relacji pomiędzy przyszłą emeryturą i wynagrodzeniem, czyli tzw. stóp zastąpienia.
Przygotowane dla celów raportu projekcje przygotowane zostały w kilku wariantach. W
wariancie bazowym zostały one policzone dla osoby, która przechodzi na emeryturę w wieku
65 lat po 40 latach pracy, a której zarobki wynoszą 100% średniej krajowej. Wskaźniki
policzone zostały dla osób przechodzących na emeryturę w 2005, 2010, 2030 i 2050 roku. W
pierwszych dwóch przypadkach są to osoby przechodzące na emeryturę ze starego systemu
(urodzone przed 1948 r.).W 2030 r. osoba przechodząca na emeryturę będzie już objęta
nowym systemem, ale na wysokość jej świadczenia wpływ będzie miał kapitał początkowy.
W przypadku osoby przechodzącej na emeryturę w 2050 roku świadczenie będzie obliczone
w pełni według nowych zasad i osoba ta od początku swojej pracy będzie objęta nowym
systemem emerytalnym. Przedstawione wyniki nie uwzględniają podziału na system
finansowy i niefinansowy. Wynika to z tego, iż w każdym z okresów udział emerytury z
poszczególnych kont będzie różny, ze względu na występowanie kapitału początkowego.
Kapitał początkowy, czyli część emerytury ze starego systemu jest bowiem doliczana do
konta w ZUS i jego udział w kształtowaniu przyszłych świadczeń zależy od tego, jak długo
dana osoba pracowała przed 1999 r.
Przygotowane projekcje nie uwzględniają emerytur wypracowanych w ramach
pracowniczych programów emerytalnych, gdyż udział w PPE nie jest powszechny.
Programami tymi objęte jest zaledwie 2% ubezpieczonych.
Wyniki projekcji wskazują na spadek wartości stopy zastąpienia w roku 2050, w porównaniu
do roku 2030. Wynika to po pierwsze z prognozowanego wydłużenia dalszego trwania życia
w roku 2050 oraz z większego udziału kapitału początkowego w emeryturze wyliczanej dla
osoby przechodzącej na nią w 2030 r.
Wariant, w którym na podstawie danych historycznych założono wyższą realną stopę zwrotu
(4% brutto zamiast 3%), pokazuje, że zwiększenie stopy zwrotu o 1 punkt procentowy (p.p.)
powoduje zwiększenie stopy zastąpienia o prawie 4 p.p.
W kolejnym przykładzie dla kobiety przechodzącej na emeryturę zgodnie z obowiązującymi
przepisami w wieku 60 lat stopa zastąpienia jest niższa aż o 12 p.p. Wynika to z faktu, że
kobiety przez 5 lat krócej oszczędzają na emeryturę, a poza tym zgromadzone środki muszą
wystarczyć na dłuższy okres pobierania świadczeń emerytalnych. W przykładzie
wykorzystano wspólne tablice trwania życia (zgodnie z obowiązującym prawem, czyli
założono, że kobiety i mężczyźni żyją średnio tyle samo lat) i nie różnicowano wysokości
wynagrodzeń kobiet i mężczyzn.
Wariant, w którym osoba przechodzi na emeryturę po 42 latach pracy w wieku 67 lat,
pokazuje jak działają zachęty ekonomiczne do kontynuowania aktywności zawodowej po
osiągnięciu wieku emerytalnego. Decyzja o pracy o 2 lata dłużej pozwala na zwiększenie
stopy zastąpienia w omawianym przykładzie o 6 p. p.
Na wysokość stóp zastąpienia wpływają w dużym stopniu założenia makroekonomiczne.
Niski wskaźnik stopy zastąpienia nie oznacza niskiej emerytury. Należy pamiętać, że stopa
2
Niniejsza część strategii poświęcona jest analizie opartej na wspólnych dla UE założeniach symulacji, której
wyniki prezentowane są w załączniku.
13
zastąpienia ukazuje relację pierwszej emerytury do ostatnich zarobków, a przy założeniu
wyższych wskaźników wzrostu płac od realnej stopy zwrotu otrzymuje się niskie stopy
zastąpienia3.
3
Szerzej na ten temat w załączniku – „Analiza wpływu założeń makroekonomicznych na wartość stóp
zastąpienia”.
14
2.2. Stabilność finansowa systemów emerytalnych
Wspólne cele
Kraje członkowskie powinny wdrażać wieloaspektową strategię aby systemy emerytalne
miały stabilne finansowanie, uwzględniając odpowiednią kombinację polityk
zmierzających do:
Cel 4.
Osiągania wysokiego poziomu zatrudnienia, poprzez, jeżeli to konieczne, wszechstronne
działania na rynku pracy, jak to zakłada Europejska Strategia Zatrudnienia i w sposób zgodny
ze Wspólnotowymi Wytycznymi Polityki Gospodarczej.
Cel 5.
Zapewnienia, że wszystkie odnośne działy zabezpieczenia społecznego, w szczególności
system emerytalo-rentowy oferują efektywne zachęty dla uczestnictwa przez osoby starsze w
rynku pracy i gospodarce.
Cel 6.
Reformowania w sposób właściwy systemów emerytalnych, biorąc pod uwagę cel
zrównoważenia finansów publicznych. Jednocześnie samodzielności finansowej systemu
emerytalnego powinna towarzyszyć zdrowa polityka fiskalna, zakładająca jeżeli to konieczne
redukcję deficytu. Strategie przedsięwzięte aby zrealizować ten cel mogą również zakładać
tworzenie specjalnych, emerytalnych funduszy rezerwowych.
Cel 7.
Zapewnienia, że przepisy emerytalne i reformy utrzymują sprawiedliwą równowagę
pomiędzy aktywnymi zawodowo i świadczeniobiorcami, nie obciążając zbytnio pierwszych i
utrzymując odpowiedni poziom świadczeń drugich.
Cel 8.
Zapewnienia, przez odpowiednie regulacje prawne i przez stabilne zarządzanie, że prywatne i
publiczne systemy kapitałowe mogą wypłacać emerytury na które stać obywateli z
odpowiednim poziomem efektywności i bezpieczeństwa, a także z możliwością przenoszenia
praw.
2.2.1. Cele prowadzonej polityki
Brak stabilności finansowej systemu ubezpieczeń społecznych oraz istotny udział dotacji do
Funduszu Ubezpieczeń Społecznych i funduszu emerytalno-rentowego KRUS stanowią
wyzwanie dla prowadzonej polityki, w szczególności w kontekście narastania długu
publicznego i systemowego deficytu sektora finansów publicznych.
Szczególnie istotne dla zwiększenia stabilności finansowej systemu ubezpieczeń
pracowniczych jest poszerzenie bazy składkowej. Obecny wysoki poziom składek na
ubezpieczenia społeczne prowadzi do tego, iż w Polsce mamy do czynienia z jednym z
najwyższych poziomów obciążeń fiskalnych i quasi-fiskalnych wynagrodzeń, czyli tzw.
klinem podatkowym. Wpływa to zarówno na podaż jak i popyt na pracę.
Podejmowane działania zmierzają do ograniczania wysokości składek a także zmiany
społecznej percepcji ich charakteru przez uczestników gry rynkowej. Za s szczególnie wysoki
uważa się poziom składek na ubezpieczenia rentowe, a jego obniżenie będzie możliwe po
racjonalizacji wydatków na świadczenia z tego ubezpieczenia. Z drugiej strony formuła nowej
15
emerytury wprowadza4 bezpośredni związek pomiędzy kwotą składki wpłaconej do systemu,
a wysokością świadczenia. Składka emerytalna nie jest traktowana jak „podatek socjalny”,
lecz jako rodzaj inwestycji na starość.
Jednocześnie priorytetem polityki rynku pracy jest zwiększenie wskaźnika zatrudnienia wśród
wszystkich grup wiekowych a przede wszystkim tych grup, gdzie w ostatniej dekadzie
nastąpił najsilniejszy spadek – najmłodszych i najstarszych pracowników.
Istnieje potrzeba podejmowania działań służących promowaniu dodatkowych, dobrowolnych
form zabezpieczenia emerytalnego. Podejmowane inicjatywy zasługują na ich dalszy rozwój i
wsparcie poprzez budowę systemu zachęt.
W obszarze ubezpieczeń społecznych rolników istotnym wyzwaniem jest zwiększenie roli
składek w finansowaniu świadczeń emerytalno-rentowych, poprzez wdrożenie zasady
zróżnicowania składki w zależności od dochodu z gospodarstwa rolnego. Jednocześnie,
istniejące dofinansowanie systemu emerytur i rent rolniczych powinno zostać lepiej
adresowane, przede wszystkim do uboższych rolników, którzy nie mogą sfinansować składek
w wysokości pozwalającej na sfinansowanie wypłacanych w przyszłości świadczeń.
2.2.2. Sytuacja obecna
Wydatki na emerytury i renty w Polsce stanowią istotną część sektora finansów publicznych.
W 2003 r. wydatki na emerytury i renty z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych stanowiły
11,3% PKB, wydatki KRUS wyniosły 2% PKB, a wydatki systemów zaopatrzeniowych w
sumie 1,4% PKB. Łączne wydatki publiczne na emerytury i renty stanowiły więc niemal 15%
PKB. Szczegółowa informacja na temat wydatków przedstawiona jest w załączniku.
Dotacje do funduszy ubezpieczeń społecznych oraz finansowanie systemów
zaopatrzeniowych, także stanowi istotny element w strukturze wydatków budżetu państwa. W
2003 r. dotacja do świadczeń wypłacanych z FUS stanowiła 13,1% wydatków budżetu, a
dotacja do KRUS 8% tych wydatków. Świadczenia z systemu zaopatrzeniowego – 6%
wydatków budżetowych. W sumie więc ponad jedną czwartą wydatków budżetu państwa to
wydatki związane z finansowaniem emerytur i rent.
Finansowanie świadczeń w systemie pracowniczym.
Fundusz Ubezpieczeń Społecznych jest wydzielonym państwowym funduszem celowym.
Dochody Funduszu Ubezpieczeń Społecznych pochodzą z:
1) obligatoryjnych składek finansowanych przez zatrudnionych, pracodawców i w
niektórych (określonych ustawą) przypadkach budżet państwa,
2) dotacji celowej z budżetu państwa przeznaczonej na wypłatę świadczeń zleconych
(świadczenia dla kombatantów, inwalidów wojennych i wojskowych),
3) dotacji uzupełniającej wynikającej z gwarantowania przez budżet państwa wypłaty
świadczeń z ubezpieczeń społecznych.
Zakład Ubezpieczeń Społecznych może również w imieniu Funduszu Ubezpieczeń
Społecznych zaciągać kredyty komercyjne na wypłatę świadczeń.
W ciągu ostatnich lat, saldo Funduszu Ubezpieczeń Społecznych pogarszało się. Było to
efektem:
4
Dotyczy to również przewidywanych zasad wypłaty świadczeń z finansowej części powszechnego systemu.
16
-
-
ubytku przychodów ze składek związanego z wdrożeniem nowego systemu, w
szczególności z dużą liczbą ubezpieczonych w ofe, a także ograniczeniem podstawy
wymiaru składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe do 250% przeciętnego
wynagrodzenia;
spadku liczby ubezpieczonych: w 2003 r. liczba ubezpieczonych należała do
najniższych w ostatniej dekadzie, dopiero w 2004 roku wzrosła o 0,9%.
stabilizacji liczby osób otrzymujących emerytury i renty na poziomie powyżej 7 mln
osób;
wzrostu relacji pomiędzy przeciętną emeryturą i rentą a przeciętnym wynagrodzeniem
z 54,2% w 2000 r. do 57,6% w 2004 r., co jest najwyższą relacją od 1998 r.
W efekcie, wysokość dotacji uzupełniającej z budżetu państwa wzrosła z 17,4 mld zł w
2001 r. do 24,7 mld zł w 2003 r. i 22,96 mld zł w 2004 r.
Dużym obciążeniem dla finansów ubezpieczenia emerytalnego, a co za tym idzie
pokrywającego powstały niedobór budżetu państwa, jest uzupełnienie niedoboru w FUS
powstałego na skutek przekazywania części składek do OFE. Wydatki państwa z tego tytułu
w ostatnich latach wynosiły ponad 10 mld zł (ponad 14% całości wpływów z tytułu składek
na ubezpieczenia społeczne). Według prognoz, deficyt w finansowaniu świadczeń
emerytalnych będzie się w kolejnych latach utrzymywał, co oznacza konieczność dotowania
systemu z budżetu państwa.
Od 1999 r. istnieje możliwość zaciągania przez FUS kredytów bankowych dla pokrycia
bieżących wydatków. Ze względu na regularny charakter tego działania, kredytowanie w
bankach komercyjnych stało się jedną z metod finansowania wypłaty emerytur i rent.
Utrzymywany jest wysoki poziom zadłużenia FUS w bankach komercyjnych, a koszty
funkcjonowania systemu są powiększone o koszty obsługi tych kredytów. Należy dążyć do
istotnego ograniczenia potrzeby zaciągania przez FUS kredytów bankowych, gdyż ich cena
jest dla finansów publicznych wyższa niż cena obligacji.
Emerytury wypłacane z nowego systemu emerytalnego spowodują zmniejszenie obciążenia
systemu emerytalnego i budżetu państwa w porównaniu z emeryturami wypłacanymi z
systemu o zdefiniowanym świadczeniu, który był aktuarialnie niezbilansowany. Formuła
zdefiniowanej składki pozwala na przestrzeganie zasady indywidualizującej wkład do
systemu z poziomem wypłacanej emerytury. Jednak pełen efekt wdrożenia reformy po stronie
wydatków widoczny będzie wówczas, gdy system ten osiągnie dojrzałość, czyli około 2030 r.
Otwarte fundusze emerytalne.
Od 1999 r. prywatnie zarządzane przez powszechne towarzystwa emerytalne (PTE), otwarte
fundusze emerytalne (OFE) są elementem obowiązkowego systemu ubezpieczeń
emerytalnych. Do funduszy trafia składka w wysokości 7,3% podstawy jej wymiaru .
Obecnie, OFE prowadzą 11,8 mln kont, na których gromadzone są środki, które posłużą do
sfinansowania części emerytury. Od startu nowego systemu emerytalnego do końca 2004 r.
aktywa OFE wyniosły 62,63 mld zł, co stanowiło 7,09% PKB. W sumie do końca kwietnia
2005 r. ZUS przekazał do OFE 54,6 mld zł, a aktywa OFE przekroczyły wartość 68 mld zł,
co było możliwe dzięki efektywnej polityce inwestycyjnej zarządzających OFE. Dynamiczny
przyrost aktywów OFE obserwowany powinien być jeszcze przez najbliższych kilkanaście
lat.
17
Portfele inwestycyjne OFE są zbliżone do siebie. Według danych na koniec marca br.,
zarządzający portfelami inwestycyjnymi większość powierzonych środków (63,75%)
zainwestowali w skarbowe instrumenty dłużne. Inwestycje w akcje spółek giełdowych
stanowiły 29,91% aktywów OFE. Pozostałe dwie duże kategorie inwestycji OFE, to jest
lokaty w depozyty bankowe i bankowe papiery wartościowe, a także pozaskarbowe
instrumenty dłużne stanowiły odpowiednio 4,53% i 1,36% wartości aktywów netto. Podobna
struktura portfela inwestycyjnego jest utrzymywana od początku funkcjonowania systemu.
Finansowa część systemu emerytalnego jest dostępna dla ogółu ubezpieczonych5. Polityka
państwa powinna przyczyniać się do tworzenia odpowiednich warunków funkcjonowania
rynku kapitałowego sprzyjających osiąganiu zadawalających stóp zwrotu.
Oceniając pod kątem wyzwań i ewentualnych zagrożeń strukturę portfela inwestycyjnego
OFE należy zwrócić uwagę na zaangażowanie funduszy na Giełdzie Papierów
Wartościowych w Warszawie i niski udział pozaskarbowych papierów dłużnych. Udział OFE
we free float6 GPW na koniec 2003 r. wynosił ok. 23%, a na koniec roku 2004 spadł do
15,3% (było to głównie efektem wejścia na rynek dużych emisji nowych podmiotów (BACA,
MOL, PKO BP). Obok zapewnienia
stosownej
podaży właścicielskich papierów
wartościowych i dostępu do rentownych lokat w instrumenty dłużne należy wspierać
działania mające na celu zwiększenia roli dłużnych papierów wartościowych w finansowaniu
działalności polskich przedsiębiorstw. Działanie takie powinno sprzyjać utrzymaniu
efektywności inwestycyjnej OFE.
Osiągane od 1999 r. (czyli od chwili powstania) stopy zwrotu, przekładające się na
pomnożenie środków oszczędzanych na przyszłą emeryturę, są zadowalające. Ustalona za
ostatni trzyletni okres rozliczeniowy (od 29.03.02 do 31.03.05) średnia ważona wartością
aktywów stopa zwrotu wszystkich otwartych funduszy emerytalnych wyniosła 45,1%. System
monitorowania efektywności inwestycyjnej OFE jest oparty o konstrukcję ustalanej dwa razy
do roku, trzyletniej stopy zwrotu OFE. Na tej podstawie konstruowane są rankingi wszystkich
OFE i ustalane dwie miary służące ocenie efektywności polityki inwestycyjnej
zarządzających – trzyletniej średniej ważonej aktywami stopy zwrotu i minimalnej
wymaganej stopy zwrotu. W dotychczasowej historii OFE jeden z funduszy trzy razy osiągnął
gorszy wynik inwestycyjny niż minimalna stopa zwrotu i zarządzające nim PTE dokonało
dopłat do rachunków klientów tego funduszu.
Każdy członek OFE ma pełen dostęp do informacji o wynikach inwestycyjnych swojego
funduszu. Raz do roku fundusz ma obowiązek poinformować klienta o kwocie środków
zgromadzonych na jego rachunku. Fundusze, oprócz wyników inwestycyjnych konkuruję ze
sobą również jakością obsługi klienta, czyli również bezpiecznym i łatwym dostępem do
informacji o koncie.
Zarówno informacje o kwocie zgromadzonych na kontach środków, jak również o wynikach
inwestycyjnych są najważniejszym z powodów zmian funduszu emerytalnego.
Oparty o separację aktywów funduszu i zarządzającego, z aktywną rolą kontrolującego
poczynania zarządzającego depozytariusza, system otwartych funduszy emerytalnych jest
bezpieczny i nadzorowany przez Komisję Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych
(KNUiFE).
5
Urodzonych po 1948 r.
Wielkość rynku akcji, mierzona ich częścią, będącą w efektywnym obrocie, czyli po odjęciu pakietów
powyżej 5% liczby akcji.
6
18
Dobrowolne oszczędności emerytalne
Celem uniknięcia spadku dochodów po przejściu na emeryturę, istnieje konieczność dalszego
zwiększania potencjalnej roli dobrowolnych systemów oszczędzania na emeryturę, w duchu
indywidualnej odpowiedzialności za swój los. Rola państwa w wyrównywaniu poziomu
konsumpcji w cyklu życia ubezpieczonego powinna sprowadzać się do systemu zachęt do
oszczędzania, w związku z tym należy popierać wszelkie działania zmierzające do rozwoju
PPE i IKE.
Fundusz Rezerwy Demograficznej
System o zdefiniowanym świadczeniu prowadził do sytuacji, w której pracujące pokolenie
jest obciążane obowiązkiem sfinansowania wypłaty całości świadczeń. Wobec starzenia się
ludności koszty te można by pokryć poprzez stały wzrost składek (lub podatków). W takim
wypadku relacja wysokości emerytury do zapłaconych składek pogarszałaby się. Oznacza to,
że wraz ze wzrostem składki nie następowałby wzrost świadczeń, co powodowało spadek
wewnętrznej stopy zwrotu systemu i zniechęcanie ubezpieczonych do płacenia składek.
Zwiększające się dalsze oczekiwane trwanie życia prowadzi do spadku wysokości
miesięcznej emerytury. Nie zmienia to jednak wskaźnika pomiędzy wartością bieżącą składek
i świadczeń w porównaniu pomiędzy poszczególnymi kohortami. Wydłużające się trwanie
życia oznacza, że świadczenie będzie pobierane dłużej. Oznacza to, że każda kolejna kohorta
będzie otrzymywała coraz niższą emeryturę. Aby temu zapobiec należy zachować tą samą
proporcję pomiędzy czasem aktywności zawodowej a czasem przebywania na emeryturze.
Fundusz Rezerwy Demograficznej jest jednym z elementów zabezpieczających finansowaną
repartycyjnie część systemu emerytalnego przed niekorzystnymi tendencjami
demograficznymi. Utworzono go w ramach reformy emerytalnej w celu gromadzenia i
pomnażania środków finansowych, które mogą zostać wykorzystane na uzupełnienie
niedoborów funduszu emerytalnego, wynikających wyłącznie z przyczyn demograficznych.
Fundusz Rezerwy Demograficznej pozwala w systemie niefinansowym na akumulowanie
kapitału w określonych okresach, a następnie wykorzystanie zgromadzonych środków
kapitałowych w momencie, kiedy na świadczenia emerytalne pobierane będą przez osoby z
wyżu demograficznego. Pozwala to na wyrównanie obciążeń finansowych poszczególnych
kohort ubezpieczeniowych.
Celem zarządzania środkami FRD jest długoterminowe lokowanie aktywów ukierunkowane
na osiągnięcie możliwie wysokich zysków z dokonywanych lokat, przy zapewnieniu
maksymalnego ich bezpieczeństwa. Przychody Funduszu Rezerwy Demograficznej mogą
pochodzić z:
1. środków pozostających w dniu 31 grudnia każdego roku na rachunku funduszu
emerytalnego, pomniejszone o kwotę niezbędną do wypłat świadczeń przypadających na
pierwszy miesiąc kolejnego roku,
2. przekazanych FRD środki z prywatyzacji mienia Skarbu Państwa,
3. przychody od ulokowanych środków oraz odsetki uzyskane z lokat na rachunkach
prowadzonych przez Zakład, a nie stanowiących przychodów FUS i Zakładu,
4. środki pochodzące z części składki na ubezpieczenie emerytalne odprowadzanej przez
Zakład do FRD. Zgodnie z zapisami ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w latach
2002-03 Zakład odprowadzał do FRD 0,1% podstawy wymiaru składki na ubezpieczenie
19
emerytalne; natomiast w kolejnych latach stopa ta zwiększa się o 0,05 punktu
procentowego rocznie .
Nigdy nie nastąpiło zasilenie FRD ze środków z prywatyzacji Skarbu Państwa, nie wystąpiła
również nadwyżka środków na rachunku funduszu emerytalnego wyodrębnionego w ramach
FUS.
Wykorzystanie środków Funduszu Rezerwy Demograficznej może nastąpić jedynie w ściśle
określonym trybie, tj. po wydaniu, na wniosek Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, przez
Radę Ministrów stosownego rozporządzenia. Jednocześnie uruchomienie zgromadzonych
środków może nastąpić nie wcześniej niż w 2009 roku.
Suma bilansowa Funduszu Rezerwy Demograficznej na dzień 31 grudnia 2003 r. wynosiła
479,74 mln zł (233,9 mln zł na koniec 2002 r.).
Finansowanie świadczeń w systemie rolniczym
Fundusz Emerytalno-Rentowy, podobnie jak FUS, jest wydzielonym państwowym
funduszem celowym przeznaczonym na finansowanie:
emerytur rolniczych oraz rent rolniczych z tytułu niezdolności do pracy,
rent rodzinnych,
dodatków do wyżej wymienionych emerytur i rent (np. dodatek pielęgnacyjny,
dodatek dla sieroty zupełnej),
świadczeń wypłacanych kombatantom (renty kombatanckie, dodatki kombatanckie,
ryczałty energetyczne),
zasiłków pogrzebowych,
składek na ubezpieczenie zdrowotne.
Dochody FER pochodzą z:
1) płaconych przez ubezpieczonych rolników składek na ubezpieczenie emerytalno-rentowe;
2) dotacji z budżetu państwa – dotacja budżetu państwa stanowi około 94 % dochodów tego
Funduszu i obejmuje:
• dotację uzupełniającą wynikającą z ustawowej gwarancji państwa na wypłatę
świadczeń finansowanych z Funduszu Emerytalno-Rentowego,
• dotację celową na wypłatę świadczeń, które zgodnie z obowiązującymi przepisami są
finansowane z budżetu państwa. W ramach dotacji celowej finansowane są
świadczenia dla kombatantów, dodatki dla byłych żołnierzy – górników, świadczenia
dla osób deportowanych do pracy przymusowej przez III Rzeszę i ZSRR,
• dotację celową na pokrycie składek na ubezpieczenie zdrowotne rolników,
3) refundacji ze środków Funduszu Ubezpieczeń Społecznych na pokrycie świadczeń
emerytalno-rentowych przysługujących około 250 tys. rolnikom z pracowniczego
systemu ubezpieczeń społecznych.
Dotacja budżetu państwa do Funduszu Emerytalno-Rentowego w ostatnich latach utrzymuje
się na tym samym poziomie około 15 mld zł, tj. 2% PKB (15 mld zł w 2003 r., 15,1 mld zł w
2004 r.).
Pozytywnym zjawiskiem dla budżetu państwa jest stale poprawiająca się relacja liczby
ubezpieczonych do liczby świadczeniobiorców (od 1996 r. liczba ubezpieczonych wzrosła z
1,3 mln w 1996 r. do 1,5 mln w 2004 r., gdy w tym samym okresie liczba
20
świadczeniobiorców zmniejszała się z 2 mln do 1,7 mln). Daje to możliwość zahamowania
dalszego wzrostu dotacji budżetu państwa do FER.
Natomiast ciągłe utrzymywanie tak niekorzystnej dla budżetu państwa struktury dochodów
FER jest wynikiem braku zgody środowisk rolniczych na zmiany legislacyjne w systemie
ubezpieczeń emerytalnych rolników. Aktualne regulacje dotyczące systemu ubezpieczenia
emerytalnego rolników obowiązują od 1991 r. Podczas gdy w kraju następowały zmiany
gospodarcze i społeczne, system emerytalny rolników nie zmieniał się. Dzisiaj nadal wszyscy
ubezpieczeni rolnicy płacą jednakowe składki na ubezpieczenie emerytalne niezależnie od
osiąganych dochodów z prowadzonej działalności. Pomimo, że emerytura minimalna w
systemie rolniczym jest taka sama jak w systemie powszechnym, to składka na ubezpieczenie
emerytalne rolników jest kilkakrotnie niższa niż na ubezpieczenie emerytalne pracowników.
Jednocześnie również, podobnie jak 14 lat temu, wysokość świadczeń emerytalnych rolników
nie zależy od wysokości płaconej składki, a udział stażu ubezpieczeniowego nie przekracza
30% wysokości przyszłego świadczenia. Prowadzi to do tego, że wysokość przeciętnej
emerytury rolniczej znacznie różni się od pracowniczej. Gdy w 2004 r. przeciętna miesięczna
wysokość emerytury rolniczej wynosiła 677,58 zł, to w tym samym okresie przeciętna
miesięczna wysokość emerytury z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych wynosiła 1237,38 zł.
W związku z tym niezbędne są działania zmierzające do reformy systemu emerytalnego
rolników. Przede wszystkim, składka powinna być uzależniona od osiąganego dochodu, a
dotacja skierowana do tych rolników, którzy potrzebują wsparcia. Ponadto niezbędne jest
budowanie zasad sprzyjających mobilności siły roboczej i przechodzenia pracowników z
rolnictwa do sektora pozarolniczego, co jest wyzwaniem także dla systemów emerytalnych.
Wymaga to takiej modyfikacji systemu ubezpieczeń społecznych rolników, która nie
petryfikowałaby obecnego stanu na rynku pracy. Według szacunków IRWiR PAN, jeżeli
polskie rolnictwo ma osiągnąć strukturę agrarną zbliżoną do tej obserwowanej w krajach EU15, to poza rolnictwem powinno znaleźć zatrudnienie ponad 2,7 mln osób obecnie
związanych z rolnictwem.
Ponadto niezbędne są zmiany zmierzające do doprecyzowania statusu prawnego KRUS oraz
uproszczenia jej struktury finansowej.
2.2.3. Prognozy na przyszłość i wyzwania
Zgodnie z wariantem bazowym przygotowanej przez ZUS w 2003 r. „Prognozy wpływów i
wydatków funduszu emerytalnego do 2050 roku”, dodatnie saldo repartycyjnej części
systemu ubezpieczeń emerytalnych pojawia się dopiero w roku 2049. Wariant ten przewiduje
również wzrost zdyskontowanego na 2002 r. deficytu FUS do roku 2008 i po okresie
nieznacznego spadku, ponowny wzrost w latach 2014 – 2025. Wyniki tej prognozy wskazują
na ryzyko długotrwałego i rosnącego w krótkim i średnim okresie zaangażowania budżetu
państwa w finansowanie wypłaty świadczeń emerytalnych. Poprawa przedstawionych
wyników zależy od możliwości zwiększenia zatrudnienia, w szczególności wśród starszych
pracowników.
21
W chwili obecnej trwają prace nad symulacją wpływów i wydatków systemu emerytalnego w
ramach projektu koordynowanego przez Ageing Working Group. Powszechnie znana i nadal
aktualna jest prognoza przygotowana w 2003 r. przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych7.
Środki gromadzone w otwartych funduszach emerytalnych mają służyć finansowaniu
świadczeń ustalanych zgodnie z zasadą zdefiniowanej składki. W tej sytuacji, przy
zachowaniu reguł aktuarialnej kalkulacji emerytur, nie może być mowy o deficycie tego
elementu obowiązkowych ubezpieczeń emerytalnych.
Dla długookresowej stabilności finansowej ważne jest też osiąganie dobrych wyników przez
OFE. Największym zagrożeniem dla możliwości osiągania w przyszłości przez
zarządzających portfelami OFE równie skutecznych stóp zwrotu jest płytkość krajowego
rynku papierów wartościowych. W przyszłości na maksymalizację wyników OFE wpływ
będą miały:
1) kontynuacja procesu prywatyzacji przedsiębiorstw będących własnością Skarbu
Państwa,
2) rozwój regulowanych rynków papierów wartościowych, poprzez upublicznienie
nowych, prywatnych spółek, a także przyciągnięcie zagranicznych emitentów,
3) stymulowanie rozwoju rynku korporacyjnych instrumentów dłużnych,
4) umożliwienie zwiększenia poziomu geograficznej dywersyfikacji portfeli.
Działania zmierzające do poszerzenia możliwości lokacyjnych funduszy emerytalnych
powinny równocześnie sprzyjać wzrostowi efektywności inwestycyjnej dobrowolnych
oszczędności emerytalnych (również PPE i IKE).
2.2.4. Strategie zmniejszania deficytu finansowego
Starzenie się ludności jest wyzwaniem dla każdego systemu emerytalnego. Wzrastająca liczba
osób pobierających świadczenia emerytalne, przy jednoczesnym spadku liczby osób w wieku
produkcyjnym, spowodowała, że, aby zmniejszyć ryzyko finansowe systemu, przyjęto
inflacyjną waloryzację świadczeń. Takie podejście z jednej strony chroni emerytów przed
negatywnymi skutkami związanymi ze wzrostem cen, a z drugiej strony zmniejsza obciążenie
pracujących.
Kluczowym warunkiem polepszenia kondycji finansów ubezpieczeń społecznych jest
poprawa sytuacji na rynku pracy i zwiększenie zatrudnienia. W tym przypadku zauważyć
należy, iż system ubezpieczeń społecznych i funkcjonowanie rynku pracy wzajemnie się
determinują.
Rozwiązania przyjęte w ramach obowiązkowego systemu zabezpieczenia społecznego
powodują, że głównym problemem systemu finansów publicznych stanie się finansowanie
opartego o zasady solidarności międzypokoleniowej systemu emerytalnego.
Zwiększenie przychodów z FUS dokonać się może:
− poprzez zwiększenie wysokości składek na ubezpieczenia społeczne,
− przez poprawę sytuacji na rynku pracy, to jest wzrost liczby zatrudnionych i
ograniczenie szarej strefy.
Biorąc pod uwagę niski wskaźnik zatrudnienia, wysokie bezrobocie i relatywnie wysokie
obciążenie płac kosztami składek i podatków, dalszy wzrost składek nie wydaje się możliwy.
Podejmowane w ostatnim czasie próby dostosowania podstawy wymiaru składek do
7
Dostępna na stronie http://www.zus.pl
22
wysokości dochodów z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej, mają na celu zmianę, a
ich wpływ na ogólną sytuację finansów ubezpieczeń wydaje się być w długim okresie mało
znaczący.
Wskaźnik zatrudnienia osób w wieku 15-64 lata w Polsce jest najniższy w krajach EU-25 i w
2004 wyniósł 51.7 (w porównaniu do 51,2 w 2003 r.). Oznacza to, że niewiele więcej niż
jeden na dwóch Polaków w wieku produkcyjnym pracuje, w efekcie, może być objęty
ubezpieczeniem społecznym. Szczególnie niski jest wskaźnik zatrudnienia osób w wieku
55-64 lata, który wynosi 26,2, jest szczególnie niski dla kobiet, z których mniej niż jedna na
pięć w tym wieku pracuje. Taki niski poziom zatrudnienia starszych pracowników jest także
efektem możliwości korzystania ze świadczeń społecznych – wcześniejszych emerytur,
świadczeń przedemerytalnych, a w przeszłości także zasiłków przedemerytalnych i rent z
tytułu niezdolności do pracy.
Niski efektywny wiek wycofywania się z rynku pracy związany jest z budowaniem od lat
zachęt do wcześniejszej dezakywizacji, która miała na celu absorpcję części efektów
transformacji i gwałtownych przemian na rynku pracy, przede wszystkim w obszarze popytu
na pracę. W efekcie jednak, wysokość składek na ubezpieczenia społeczne istotnie wzrosła i
poprzez zwiększenie klina podatkowego, stanowi obecnie barierę dla rozwoju rynku pracy.
Rozwiązanie tego dylematu należy do najważniejszych zadań postawionych przed strategią
emerytalną w najbliższych latach.
Po 2006 r. możliwości wcześniejszej dezaktywizacji zostaną istotnie ograniczone. Stanowić
to będzie szansę dla zwiększenia poziomu zatrudnienia i relatywnego systemowego
obciążenia rynku pracy kosztami systemu ubezpieczeń społecznych. Aby jednak taki
scenariusz się zrealizował, niezbędne będą dodatkowe działania, zarówno po stronie rynku
pracy, jak i w ramach systemu rent z tytułu niezdolności do pracy, aby system ten nie
przejmował funkcji wcześniejszych emerytur.
Obecnie istnieją dwa główne mechanizmy wpływające na zachowanie osób starszych na
rynku pracy: pierwszym z nich są zasady zmniejszania bądź zawieszania wypłaty świadczenia
w przypadku osiągania dochodów powodujących powstanie obowiązku ubezpieczeń
społecznych, a drugim zasady zwiększania świadczenia za składki wpłacone do systemu
ubezpieczeniowego po uzyskaniu prawa do emerytury.
Ponieważ w Polsce istnieje w dalszym ciągu system wcześniejszych emerytur ustalanych
zgodnie z zasadą zdefiniowanego świadczenia pierwszy z działających mechanizmów ma
służyć zniechęcaniu uprawnionych do korzystania ze świadczeń przed osiągnięciem
ustawowego wieku emerytalnego (60 lat dla kobiet i 65 lat dla mężczyzn). W związku z
powyższym, każda osoba decydująca się na skorzystanie z przywileju wcześniejszej
emerytury musi rozwiązać umowę o pracę. Jeżeli do ukończenia wieku emerytalnego
podejmuje jakąkolwiek działalność powodującą obowiązek ubezpieczeń społecznych to:
− przychody przekraczające 70% średniego wynagrodzenia powodują proporcjonalne
zmniejszenie części świadczenia (o część lub całość tak zwanej części socjalnej),
− przychody przekraczające 130% średniego wynagrodzenia, powodują zawieszenie
wypłaty świadczenia.
Nie ma jakichkolwiek ograniczeń zarobkowania po ukończeniu 60 lat przez kobietę i 65 lat
przez mężczyznę. Należy zwrócić uwagę, że ze względu na stosunkowo wysoką wartość
23
progów, mechanizm ten jest stosunkowo mało skuteczny, nie mniej działania zmierzające do
zmiany tego stanu rzeczy nie są społecznie akceptowalne.
Po nabyciu prawa do świadczenia, każda składka wpływająca do systemu powoduje stosowny
wzrost wysokości wypłacanej emerytury. Związek ten jest stosunkowo mało widoczny w
przypadku świadczeń ustalanych zgodnie z formułą zdefiniowanego świadczenia, ale jego
znaczenie wzrośnie w przypadku świadczeń wypłacanych według formuły emerytalnej
systemu zdefiniowanej składki. W efekcie, system ten będzie promował decyzje o
wydłużeniu aktywności zawodowej ponad minimalny wiek emerytalny.
Reforma emerytalna roku 1999 miała w swoim założeniu wpłynąć na zwiększenie potencjału
wzrostu gospodarczego Polski. Część składki na ubezpieczenie emerytalne jest przekazywana
do otwartych funduszy emerytalnych, które inwestują ją na rynku kapitałowym. W ten sposób
oszczędności emerytalne za pomocą właściwych temu rynkowi mechanizmów pozwalają
finansować projekty inwestycyjne. Ze względu na charakter inwestycji nie mogą one jednak
służyć finansowaniu najbardziej ryzykownych przedsięwzięć. Ministerstwo Finansów,
Ministerstwo Skarbu Państwa i Komisja Papierów Wartościowych i Giełd prowadzą działania
mające na celu wzrost efektywności działania polskiego rynku kapitałowego służący
lepszemu wykorzystaniu krajowych oszczędności emerytalnych. Jednocześnie transfer
składek do otwartych funduszy emerytalnych spowodował konieczność sfinansowania części
wypłat z ubezpieczeń przez budżet państwa. W przyszłości, kiedy część świadczeń
emerytalnych wypłacana będzie z środków zgromadzonych w otwartych funduszach
emerytalnych należy oczekiwać spadku zaangażowania budżetu w finansowaniu wypłaty
świadczeń emerytalnych.
W długim okresie najskuteczniejszym z możliwych działań jest tworzenie przez system
emerytalny warunków sprzyjających rozwojowi gospodarczemu. Szybki i długotrwały wzrost
gospodarczy powinien się łączyć ze zwiększeniem zatrudnienia w gospodarce we wszystkich
jego formach.
W końcu 2004 r., przygotowany został projekt nowej ustawy o ubezpieczeniu społecznym
rolników, który wprowadzał nowe zasady dotyczące administrowania systemem, a także
wprowadzał modyfikację w obszarze zasad opłacania składek na ubezpieczenia społeczne.
Składki te miałyby być zależne od obszaru gospodarstwa rolnego. Jednak ze względu na
liczne zastrzeżenia do tak przyjętej zasady opłacania składek, przygotowana została
autopoprawka rządu, w efekcie której projekt skupia się przede wszystkim na zmianach w
ramach administracji KRUS. W drugim etapie prac, przygotowana ma być metodologia
szacowania dochodów rolniczych, tak aby można było wdrożyć mechanizm naliczania
składki w zależności od dochodów. Ze względu na zbliżające się wybory parlamentarne,
zmiany w ubezpieczeniu społecznym rolników raczej nie zostaną uchwalone w trakcie
obecnej kadencji parlamentu.
24
2.3. Modernizacja systemów emerytalnych i dostosowanie do
zmian.
Wspólne cele
Cel 9.
Zapewnienie, że systemy emerytalne są zgodne z wymaganiami rynku pracy, są elastyczne i
bezpieczne, a prawa do świadczenia emerytalnego nabyte w jednym państwie UE są ważne i
respektowane w innym państwie Unii
Cel 10.
Równe traktowanie kobiet i mężczyzn jeśli chodzi o dostęp do świadczeń emerytalnych i ich
wysokość
Cel 11. Większa przejrzystość systemów emerytalnych i lepsze dopasowywanie ich do
zachodzących zmian, w tym rozwinięcie godnej zaufania i zrozumiałej informacji o
długookresowej perspektywie systemów emerytalnych.
2.3.1.Dostosowanie systemów emerytalnych do wymogów rynku pracy i niestandardowego
zatrudnienia.
Pracowniczy system ubezpieczeń społecznych obecnie obejmuje różnorakie formy
zatrudnienia. W szczególności, obowiązek ubezpieczenia społecznego wynika z:
- zatrudnienia na umowę o pracę, bez względu na to czy jest to umowa w pełnym czy w
niepełnym wymiarze czasu pracy;
- zatrudnienia na umowę-zlecenie, a także umowę o dzieło, jeżeli jest ona zawarta ze
swoim pracodawcą;
- prowadzenia działalności gospodarczej na własny rachunek;
- prowadzenia działalności twórczej i artystycznej.
Odrębny system ubezpieczenia społecznego rolników obejmuje swoim ubezpieczeniem
rolników (właścicieli gospodarstw rolnych) i ich współmałżonków. Oznacza to, że wszystkie
osoby aktywne zawodowo mają dostęp do systemu ubezpieczenia emerytalnego –
powszechnego lub rolniczego.
Należy jednak zauważyć, iż wysokość obciążeń składkami na ubezpieczenia społeczne
prowadzi do prób zmniejszania kosztów ubezpieczenia. Prowadzi to do takich zjawisk jak:
rozwój szarej strefy lub przekształcanie zatrudnienia w prowadzenie działalności
gospodarczej, gdyż obciążenie składkami w przypadku tej ostatniej jest niższe. Wynika to z
tego, iż składki na ubezpieczenia społeczne pracujących na własny rachunek są obliczane od
deklarowanej kwoty, niezależnej od dochodów.
Doprowadzenie do zwiększenia liczby osób i funduszu wynagrodzeń objętego
ubezpieczeniami społecznymi stanowi jedno z większych wyzwań stojących przed polityką
emerytalną. Działania w tym obszarze powinny być związane przede wszystkim z
poszukiwaniem możliwości obniżania wysokości składek na ubezpieczenia społeczne, jednak
przy zapewnieniu stabilności finansowej systemu.
W przypadku okresów pozostawania poza zatrudnieniem, takich jak urlop wychowawczy,
macierzyński, okresy opieki nad niepełnosprawnymi członkami rodziny, w tym dziećmi,
bezrobocie (przez okres pobierania zasiłku dla bezrobotnych), czy zasadnicza służba
wojskowa, składki na ubezpieczenia emerytalne i rentowe są finansowane przez budżet
25
państwa. Oznacza to, że osoby, które odnotowują przerwy w zatrudnieniu z powodów
wymienionych powyżej, nie tracą swoich praw emerytalnych.
Nowy system emerytalny oparty jest o zasadę zdefiniowanej składki, co oznacza, że przyszłe
emerytury w całości zależą od tego, ile składek zostało wpłacone przez cały okres aktywności
zawodowej. W efekcie osoby, które przez cały okres kariery zawodowej wpłacą do systemu
podobne składki (bez względu na to, przez ile lat te składki wpłacały i jakie przerwy
występowały w ich zatrudnieniu), mogą oczekiwać podobnych emerytur. System emerytalny
za taką samą składkę oferuje takie same świadczenia, nie różnicując grup zawodowych.
Istotne jest również to, iż system ten jest powszechny i jednolity dla wszystkich pracujących
poza rolnictwem. W efekcie, mobilność geograficzna czy zawodowa (o ile nie dotyczy ona
przepływów pomiędzy sektorami rolniczym i pozarolniczymi) nie ma wpływu na nabywanie
praw emerytalnych.
Bardziej skomplikowana sytuacja dotyczy osób, których aktywność zawodowa obejmuje
zarówno pracę w rolnictwie, jak i poza nim. Obecne przepisy nie określają precyzyjnie w jaki
sposób osoby takie będą miały obliczane emerytury. Ze względu na to, iż nowy system
emerytalny ma charakter zdefiniowanej składki, a system rolniczy jest systemem o
zdefiniowanym świadczeniu, regulacje takie powinny opierać się na zasadzie pro-rata, w
której każdy z systemów finansuje część emerytury, wynikający z okresu ubezpieczenia i
opłacania w nim składek. Podobnie dziać się powinno także w przypadku systemów
zaopatrzeniowych dla służb mundurowych. Odpowiednie przepisy w tym obszarze powinny
zostać wypracowane i wdrożone przed 2009 r., zanim pierwsze osoby otrzymają świadczenia
z nowego systemu emerytalnego.
2.3.2. Równość płci i funkcjonowanie systemów emerytalnych.
Nowy system emerytalny, poprzez uzależnienie wysokości emerytury od indywidualnie
wpłaconych składek nie prowadzi do wyrównania nierówności płci występujących na rynku
pracy. Przyjęto bowiem zasadę, iż nierówności występujące na rynku pracy powinny być
eliminowane w ramach polityki rynku pracy.
Jednakże, niektóre okresy pozostawania poza rynkiem pracy, w szczególności okres
przebywania na urlopie macierzyńskim oraz na urlopie wychowawczym, z którego
praktycznie korzystają tylko kobiety, są objęte ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi a
składkę na ten cel finansuje budżet państwa. W przypadku urlopów macierzyńskich składka
jest płacona od wysokości zasiłku macierzyńskiego, a w przypadku urlopu wychowawczego –
kwota świadczenia pielęgnacyjnego. W efekcie, pomimo czasowego wycofania się z rynku
pracy, kobiety mają zagwarantowane prawo do emerytury.
Kobiety i mężczyźni, którzy zgromadzili na swoich kontach emerytalnych taki sam kapitał i
przejdą na emeryturę w tym samym wieku otrzymają równe emerytury, pomimo tego, iż
kobiety żyją dłużej. Wynika to z tego, iż formuła emerytalna w przypadku systemu
niefinansowego (ZUS), a także – według założeń rządu – systemu finansowego będzie oparta
o wskaźniki trwania życia wyrównane ze względu na płeć.
System emerytalny rolników jest to system o zdefiniowanym świadczeniu, gdzie również nie
ma różnicy w sposobie obliczania świadczeń kobiet i mężczyzn. W tym systemie,
zróżnicowanie wysokości emerytur kobiet i mężczyzn jest niższe, gdyż wysokość
26
świadczenia nie jest zależna od wysokości osiąganych dochodów a jedynie od długości pracy
w gospodarstwie rolnym.
W polskim systemie emerytalnym, zarówno powszechnym, jak i rolniczym, tradycyjnie
występuje zróżnicowanie wieku emerytalnego kobiet i mężczyzn. Obecnie, przeciętny wiek
emerytalny kobiet jest niższy niż wiek emerytalny mężczyzn. Przeciętny wiek osoby, której
przyznano emeryturę z ZUS w 2004 r. wynosił 56 lat w przypadku kobiet i 58,7 lat w
przypadku mężczyzn (czyli różnica wynosiła przeciętnie 2,7 lat). W efekcie, także przeciętny
staż pracy kobiet, którym przyznano emerytury był niższy i wynosił 33,9 lat w przypadku
kobiet i 37,3 lat w przypadku mężczyzn. Pogłębia to dodatkowo różnice w wysokości
emerytur kobiet i mężczyzn.
System ubezpieczeń społecznych gwarantuje także ochronę w przypadku śmierci
współmałżonka. Wdowy i wdowcy mają prawo do otrzymania renty rodzinnej po zmarłym
małżonku, jeżeli przekroczyli 50 rok życia i są niezdolni do pracy. Z prawa do renty rodzinnej
częściej korzystają kobiety, które w ten sposób mogą skorzystać z wyższego świadczenia, w
2004 r. ponad 73% kobiet otrzymujących renty rodzinne miało więcej niż 50 lat.
W części kapitałowej obowiązkowego systemu emerytalnego przewidziane jest również
zagwarantowanie praw do oszczędności emerytalnych współmałżonków. W przypadku
rozwodu, środki zgromadzone na koncie w otwartym funduszu emerytalnym mogą być
podzielone pomiędzy współmałżonków. O proporcjach tego podziału decyduje sąd. W
przypadku śmierci współmałżonka, wdowa lub wdowiec otrzymują na swój rachunek w
funduszu emerytalnym 50% kwoty oszczędności emerytalnych. Pozostałe 50% wypłacane
jest w gotówce osobom wskazanym (może to także być współmałżonek).
W 2001 r. ryzyko ubóstwa wśród osób w wieku powyżej 65 roku życia było dwa razy wyższe
wśród kobiet (8,2%) niż wśród mężczyzn (4,1%). Należy jednak zauważyć, iż ryzyko to było
dużo niższe niż wśród osób poniżej 64 lat, gdzie wynosiło ono 18,7% dla mężczyzn i 17,4%
dla kobiet.
W nowym systemie emerytalnym, w którym formuła emerytalna jest zbliżona do aktuarialnej
neutralności, różnice pomiędzy emeryturą kobiet i mężczyzn mogą być jeszcze wyższe.
Dodatkowe pięć lat gromadzenia oszczędności emerytalnych skutkuje zwiększeniem
wysokości tych oszczędności o ponad 20%. Jednocześnie, przeciętne dalsze trwanie życia
zmniejsza się – w 2004 r. przeciętne dalsze trwanie życia osoby 60-letniej wynosiło nieco
ponad 20 lat, podczas gdy osoby 65 letniej – niecałe 16,5 lat. Konkludując, w efekcie
utrzymania zróżnicowanego wieku emerytalnego kobiety mogą liczyć na świadczenia o jedną
trzecią niższe niż świadczenia mężczyzn, przy założeniu takich samych osiąganych
zarobków. W 2004 r. rząd przedstawił propozycję stopniowego wyrównania wieku
emerytalnego kobiet i mężczyzn tak, aby od 2023 r. wiek ten był taki sam dla obu płci.
Propozycja ta nie spotkała się jednak z akceptacją związków zawodowych i ugrupowań
politycznych W efekcie czego, została ona wycofana.
2.3.3. Inne aspekty wdrażania reformy systemu ubezpieczeń społecznych
Nowy system emerytalny funkcjonuje od 1999 r. Jednak nie wszystkie ustawy, niezbędne do
pełnego funkcjonowania nowego systemu zostały uchwalone.
27
Wymaga przygotowania i uchwalenia ustawa o wypłatach emerytur z kapitałowej części
obowiązkowego systemu emerytalnego. Pierwsze emerytury z nowego systemu wypłacone
będą od 2009 r.
Kolejnym istotnym zadaniem jest ustawa o emeryturach pomostowych i rekompensatach.
Tworzy ona zasady wypłaty specjalnych świadczeń dla osób pracujących w szczególnych
warunkach lub wykonujących prace o szczególnym charakterze, którzy według oceny
ekspertów medycyny pracy, nie mogą kontynuować swojej pracy do wieku emerytalnego.
Świadczenia te – emerytury pomostowe – będą wypłacane osobom, które pracowały w tych
warunkach przed 1999 r., a w przypadku górników – także tym, którzy rozpoczęli prace
później. Osoby, które w starym systemie emerytalnym mogły oczekiwać wcześniejszej
emerytury i nie otrzymają emerytury pomostowej, będą miały naliczone rekompensaty w
formie powiększenia kapitału początkowego, co zwiększy wartość ich przyszłych emerytur.
Obszarem wymagającym modyfikacji jest również system rent z tytułu niezdolności do pracy.
Koszt tych świadczeń w ostatnim okresie sięga około 4% PKB, co jest jednym z najwyższych
poziomów wśród krajów europejskich. Jednocześnie, wskaźnik zatrudnienia osób
niepełnosprawnych należy do najniższych w Europie. Ponadto, funkcjonowanie systemu
rentowego nie jest dostosowane do nowego systemu emerytalnego. W najbliższych latach
niezbędne są zmiany systemu rentowego zmierzające do dostosowania systemu rent z tytułu
niezdolności do pracy do reformy emerytalnej. Należy opracować rozwiązania, prowadzące
do zwiększenia zatrudnienia przez osoby niepełnosprawne, a także ogólnego zmniejszenia
skali wydatków na renty.
Istotnym wyzwaniem jest także kontynuacja zmian w obszarze administrowania systemem
ubezpieczeń społecznych. Zakład Ubezpieczeń Społecznych przyjął w 2004 r. strategię, której
celem jest uczynienie z ZUS wzorcowej instytucji publicznej, przyjaznej dla swoich klientów.
Istotnym elementem tej strategii jest ukończenie wdrażania Kompleksowego Systemu
Informatycznego, który obsługuje nowy system emerytalny.
W obszarze wdrażania systemu emerytalnego, do najważniejszych zadań ZUS na kolejne lata
należy zaliczyć:
- identyfikację i przekazanie do otwartych funduszy emerytalnych zaległych składek za
lata 1999-2003, które zgodnie z ustawą o przejęciu przez Skarb Państwa (ustawa z
dnia 23 lipca 2003 r. o przejęciu przez Skarb Państwa zobowiązań Zakładu
Ubezpieczeń Społecznych z tytułu nieprzekazania składek do otwartych funduszy
emerytalnych, Dz. U. , nr 149, poz. 1450) są przekazywane do ofe w postaci obligacji;
- pełne uruchomienie kont ubezpieczenia prowadzonych przez ZUS i przekazanie
ubezpieczonym informacji o stanie ich kont;
- przygotowanie ZUS do poboru składek i wypłacania emerytur pomostowych od
2007 r;
- zakończenie budowy systemu informatycznego służącego do wypłaty emerytur z
nowego systemu emerytalnego i wypłata pierwszych emerytur od 2009 r.
W ciągu ostatnich kilku lat na Zakład Ubezpieczeń Społecznych nałożone zostały także nowe
zadania to jest wypłata rent socjalnych oraz świadczeń przedemerytalnych. Pozwala to z
jednej strony na lepsze wykorzystanie istniejących zasobów służb publicznych – przede
wszystkim pracowników socjalnych oraz publicznych służb zatrudnienia, ale z drugiej strony
stanowi wyzwanie dla ZUS, aby wykorzystać istniejące zasoby do absorpcji nowych zadań.
28
Zmiany są niezbędne również w obszarze administrowania ubezpieczeniami społecznymi
rolników. Obecnie Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego nie posiada dobrze
określonego statusu prawnego – organem administracji centralnej jest prezes KRUS. Ponadto,
KRUS zarządza pięcioma odrębnymi funduszami, z których cztery mają status państwowych
funduszy celowych. Dwa z tych funduszy – emerytalno-rentowy oraz prewencji i rehabilitacji
służy wypłacie świadczeń. Pozostałe dwa – administracyjny i motywacyjny – finansują
funkcjonowanie KRUS. Piąty fundusz – Fundusz Składkowy – jest całkowicie finansowany
ze składek rolników i jest nadzorowany przez samorząd rolniczy. Niezbędne są zmiany
zmierzające do doprecyzowania statusu prawnego KRUS oraz uproszczenia jej struktury
finansowej.
2.3.4. Przejrzystość, dostosowanie i ekonomia polityczna reformy emerytalnej.
Prace nad reformą i wdrożeniem nowego systemu emerytalnego rozpoczęły się w 1996 r.,
kiedy w utworzonym Biurze Pełnomocnika Rządu ds. Reformy Emerytalnej powstały
założenia systemu emerytalnego „Bezpieczeństwo dzięki różnorodności”. Kolejne rządy
konsekwentnie przedkładają projekty ustaw, które po ich uchwaleniu przez Parlament budują
kolejne elementy nowego systemu emerytalnego. Przez sześć lat fundamenty nowego
systemu emerytalnego pozostały niezmienione, a wprowadzane zmiany miały na celu
uzupełnienie lub udoskonalenie zaadaptowanych wcześniej rozwiązań.
Ponieważ systemy emerytalne zaciągają zobowiązania wobec ich uczestników w długim
okresie, ich zasady powinny być stabilne i nie podlegać częstym zmianom. Należy też
patrzeć na nie z perspektywy równowagi międzypokoleniowej – proces starzenia się ludności
prowadzić będzie do istotnego zwiększenia się wskaźnika obciążenia demograficznego
osobami w wieku poprodukcyjnym. Dlatego też, zbudowany konsensus dotyczący nowego
systemu emerytalnego powinien być kontynuowany, zapewniając bezpieczny system
emerytalny przyszłym pokoleniom.
Nowy system emerytalny automatycznie dostosowuje się do zmian zachodzących na rynku
pracy oraz zmian demograficznych. Konta emerytalne w ZUS rosną w tempie wzrostu
przypisu składek, a więc zarówno zobowiązania, jak i przychody ZUS mają taką samą
dynamikę. Emerytury zależą od długości trwania życia i zmiany w tym zakresie
automatycznie wpływają na wyniki systemu emerytalnego.
Docelowo, każdy ubezpieczony otrzymywać będzie corocznie informację o stanie swoich
kont emerytalnych – zarówno w systemie finansowym jak i niefinansowym. W przyszłości
informacja ta będzie także uwzględniać wartość emerytury należnej ze zgromadzonego już
kapitału. Od 2003 r. wszystkie osoby ubezpieczone otrzymują z ZUS coroczną informację o
kwocie składek wpłacanych w poprzednim roku na konto emerytalne, roczną informację o
stanie kont otrzymują wszyscy członkowie otwartych funduszy emerytalnych. W 2005 r.
zostało wprowadzone rozporządzenie, które standaryzuje informację przekazywaną do
członków ofe, co ułatwi porównywanie informacji pomiędzy poszczególnymi funduszami.
Otrzymywanie indywidualnych informacji o stanie kont zwiększa ‘świadomość emerytalną’
uczestników systemu. Pozwoli im to także na ocenę, czy i w jakim stopniu powinni oni
dodatkowo oszczędzać na swoją emeryturę w ramach pracowniczych programów
emerytalnych, indywidualnych kont emerytalnych, czy też w innej formie dobrowolnych
oszczędności.
29
Budowanie godnej zaufania informacji dotyczącej systemów emerytalnych obejmuje także
informację o makroekonomicznej sytuacji tych systemów. Obecnie, Zakład Ubezpieczeń
Społecznych publikuje wieloletnią prognozę przychodów i wydatków systemu emerytalnego.
Brak jest natomiast pełnej informacji na temat całego systemu ubezpieczeń społecznych,
obejmującego także system rolniczy. Z tego powodu, przygotowany został projekt ustawy o
aktuariuszu krajowym. Aktuariusz krajowy będzie przygotowywał i publikował prognozy
wydatków, na które wpływ mają zachodzące procesy demograficzne, przede wszystkim
starzenie się ludności. Będzie także oceniał skutki długookresowe zmian ustawowych w
obszarze systemów zabezpieczenia społecznego, które wpływają na te wydatki.
30
Rozdział 3. Wnioski
Podstawowe wyzwania stojące przed funkcjonowaniem systemów emerytalnych i rentowych
w Polsce, można podzielić na dwie grupy.
Pierwsze z nich to działania bieżące, niezbędne dla właściwego dalszego funkcjonowania
tych systemów. Najbardziej istotne z nich to uzupełnienie brakujących regulacji, które
związane są z funkcjonowaniem nowego systemu emerytalnego dla pracowników, czyli:
- ustawy regulującej funkcjonowanie emerytur pomostowych;
- ustawy o emeryturach kapitałowych;
Ponadto, niezbędna jest nowelizacja ustawy emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń
Społecznych, celem niezbędnych modyfikacji ubezpieczeń rentowych i dostosowania ich do
nowego systemu emerytalnego.
Równie istotnym działaniem jest przygotowanie nowej ustawy o ubezpieczeniu społecznym
rolników, która z jednej strony pozwoliłaby na lepsze określenie zasad funkcjonowania i
zarządzania systemem, a z drugiej strony wprowadziłaby zmiany w obszarze opłacania
składek, różnicując je od uzyskiwanego dochodu rolniczego. Ponadto, niezbędne są zmiany w
obszarze określania świadczeń w tym systemie, także aby lepiej dopasować całość
funkcjonowania systemów i umożliwić restrukturyzację rynku pracy (zwiększenie roli
sektorów pozarolniczych i zmniejszenie zatrudnienia w rolnictwie).
Zmiany na rynku pracy to kolejne pilne i bieżące wyzwanie, istotne także z perspektywy
funkcjonowania systemów emerytalnych. Osiągnięcie stabilności finansowej Funduszu
Ubezpieczeń Społecznych zależy od dalszych zmian na rynku pracy. W szczególności,
niezbędne jest zwiększenie zatrudnienia, tak aby więcej osób mogło wpłacać do systemu
składki na ubezpieczenia społeczne. Służyć temu mają rozwiązania określone na przykład w
Krajowym Planie Działania na rzecz Zatrudnienia, czy też wynikające z realizacji
Europejskiej Strategii Zatrudnienia. W tym zakresie niezbędna jest ocena na ile istniejące lub
planowane rozwiązania utrudniają pożądane zmiany na rynku pracy. Należy przeciwdziałać
zwiększeniu obciążeń pracy kosztami funkcjonowania systemem ubezpieczeń społecznych
(jak na przykład przedłużanie i rozszerzanie możliwości korzystania z wcześniejszych
emerytur), a promować wzrost zatrudnienia (np. wobec osób niepełnosprawnych, w tym w
ramach systemu rentowego, zachęcając osoby niepełnosprawne do aktywności zawodowej).
Druga grupa działań to działania perspektywiczne, zmierzające do tworzenia warunków do
stabilnego rozwoju systemów emerytalnych w przyszłości.
Do najważniejszych zadań w tym zakresie należy poprzedzone społecznym konsensusem
wypracowanie sposobu uelastycznienia i wyrównania wieku emerytalnego kobiet i mężczyzn.
Obecny system, poprzez wprowadzenie zróżnicowanego wieku emerytalnego, prowadzić
może do dyskryminowania kobiet, poprzez istotnie niższą wysokość wcześniejszej o pięć lat
emerytury.
Istotne jest również monitorowanie funkcjonowania systemów emerytalnych i rentowych. W
perspektywie makroekonomicznej służyć ma temu powołanie aktuariusza krajowego, którego
zadaniem będzie regularne przygotowywanie prognoz wydatków publicznych, na które
wpływ ma starzenie się ludności oraz ocena proponowanych regulacji w obszarze systemów
ubezpieczeń społecznych, ochrony zdrowia i edukacji. W perspektywie mikroekonomicznej,
31
niezbędne jest monitorowanie wysokości oczekiwanych świadczeń, w szczególności w
nowym systemie emerytalnym i ocena, czy ich wysokość będzie adekwatna, zgodnie z
pierwszym obszarem celów określonych w ramach otwartej metody koordynacji.
32
Załącznik. Podstawowe informacje statystyczne
Rysunek 1 Emeryci i renciści według systemu
służby
mundurowe
3,6%
rolnicy
18,5%
pracownicy
77,9%
Źródło: obliczenia MPS na podstawie danych GUS
liczba osób w wieku powyżej 65 na 100
osób w wieku 15-65
Rysunek 2 Współczynnik obciążenia demograficznego
50
45
40
35
30
25
20
15
10
2003
2013
2023
2033
2043
Źródło: Eurostat
33
Tabela 1 Analiza ludności ze względu na grupy wieku w 2003.
2003
Wiek
0-14
15-24
17,8
16,8
2003: Populacja na dzień 1 stycznia.
Źródło: Eurostat
25-44
45-59
60-64
65-74
75+
28,0
20,4
4,2
7,9
4,9
Tabela 2 Średnia długość trwania życia: w momencie urodzenia, w wieku 65 i 60 lat w 2002.
Wiek
Lata
Płeć
w momencie urodzenia
2002
w wieku 65 lat.
w wieku 60 lat.
Mężczyźni
70,4
Mężczyźni
14,0
Mężczyźni
17,1
Kobiety
78,7
Kobiety
17,9
Kobiety
22,0
Źródło: Eurostat
Tabela 3 Współczynnik obciążenia demograficznego w 2003 r.
65+/15-64
60+/15-59
2003
18,4
26,0
Liczba osób w wieku 65+ (60+) w stosunku do liczby osób w wieku 15-64 (15-59)
Źródło: Eurostat
Wiek
Lata
Tabela 4 Członkowie gospodarstwa domowego w wieku 60+, 65+ (, 75+) w 2001 (% w danej grupie).
Osoby mieszkające ze swoimi
dziećmi
Samotni rodzice Całe
w wieku 65+
gospodarstwa
domowe
70i
Osoby w wieku Osoby w wieku
65+ mieszkające 65+ żyjące
z innym
samotnie
dorosłym w
wieku 65+
12i
3i
Przypis: i – źródła krajowe
Źródło: Eurostat
Tabela 5 Produkt Krajowy Brutto (PKB) per capita i stopy wzrostu gospodarczego w 2002-04.
PKB per capita w PPP
(EU 25 = 100)
Stopy wzrostu
gospodarczego PKB (%)
2002* 2003*
45,5 46,1
2002
1,4
Lata
2004*
47,4
2003
3,8
2004*
5,8
*prognoza
wskaźnik wzrostu PKB: stosunek realnego wzrostu PKB z poprzedniego do danego roku
Źródło: Eurostat European Commission (ECFIN/50485/04, Information note for Ageing Working Group)
34
Tabela 6 Wskaźniki zatrudnienia i bezrobocia, podział ze względu na wiek w 2003 r. (%).
Wskaźnik zatrudnienia
Wiek 25-54
55-64
Płeć
Suma
67,5
Źródło: Eurostat
K
Stopa bezrobocia
25-54
55-64
Suma
M
K
Suma
M
73,0
62,1
26,9
35,2 19,8 17,1
M
K
Suma
M
K
16,2
18,0
10,7
11,3
9,9
Tabela 7 Dług publiczny i deficyt sektora finansów publicznych.
Wyszczególnienie
1998
42,9%
dług publiczny
deficyt sektora finansów publicznych -4,0%
Źródło: OECD, Eurostat, Departament PF MF
* dane wstępne
1999
2000
2001
40,0% 36,6% 36,7%
-3,2% -2,4% -3,9%
2002
41,4%
-3,6%
2003
2004*
45,4% 43,6%
-4,5% -4,8%
Tabela 8 Ryzyko ubóstwa wśród osób w wieku 60+, 65+ w 2001 r. (%)
Wiek 65+
Płeć
Suma
6,6
60+
Mężczyźni
4,1
Kobiety
8,2
Suma
18,0
Mężczyźni
18,7
Kobiety
17,4
Ubóstwo rozumiane jako odsetek osób osiągających dochody poniżej 60% mediany.Źródło: Eurostat (2004)
ECHP UBD Grudzień 2003
Tabela 9 Ryzyko ubóstwa osób w wieku 60+,65+,75+ i <60,<65,<75 ze względu na typ gospodarstwa
domowego w 2001 (%).
Wiek 65+
mieszkający
sami
9i
0 – 64
mieszkający z dorosłymi
65+
9i
mieszkający sami
16i
i: źródła krajowe
Źródło: Eurostat
Data: 30. 11. 04
Tabela 10 Różnice w ryzyku ubóstwa osób w wieku poprodukcyjnym i młodszych w 2001.
Wiek
65+/0-64
Płeć
Suma
0,4
Mężczyźni Kobiety
0,2
0,5
Źródło: obliczenia oparte na tabelach 8,9
35
Tabela 11 Ryzyko ubóstwa osób, których głównym dochodem jest emerytura w 2001r. (%).
Osoby na emeryturze
Płeć
Suma
8,0
Mężczyźni
7,5
Osoby aktywne
Kobiety
8,3
Suma
11,7
Mężczyźni
12,7
Kobiety
10,4
Źródło: Eurostat (2004), ECHP UBD Grudzień 2003
Tabela 12 Wskaźniki zatrudnienia w 2003 (% poszczególnej grupie wieku).
Wiek
15 – 64
55 – 64
Lata
2003
2003
51,2
26,9
Źródło: Eurostat
Tabela 13 Nieaktywna część populacji w stosunku do osób zatrudnionych w wieku 15 – 64.
Lata
2003
27,8
Źródło: Eurostat, Badanie Ekonomicznej Aktywności Ludności, średnia roczna
Tabela 14 Wskaźnik zatrudnienia starszych pracowników w 2003 (% poszczególnej grupy wieku).
Wiek 55 – 59
Płeć
60 - 64
Suma
M
K
Suma
34,3
44,0 25,7 17,5
55 - 64
M
K
Suma
23,5 12,6 26,9
65 – 69
M
K
Suma
M
35,2 19,8 9,9
13,2 7,6
Źródło: Eurostat, Badanie Ekonomicznej Aktywności Ludności, średnia roczna
Tabela 15 Efektywny wiek wycofania się z rynku pracy w 2001 – 2003 (w latach).
Lata 2001
Płeć Suma
56,6
2002
K
2003
M
K
Suma
M
K
Suma
M
K
55,5
57,8
56,9
55,8
58,1
58,0
56,4
59,8
Źródło: Eurostat, BAELL
36
Tabela 16 Zróżnicowanie ryzyka ubóstwa ze względu na płeć osób w wieku 60+,65+ (punkty procentowe).
Wiek 65+
0 - 64
4,1
-1,3
Zróżnicowanie ze względu na płeć: stopa ryzyka ubóstwa kobiet – stopa ryzyka ubóstwa kobiet, w punktach
procentowych
Źródło: obliczenia oparte na tabelach 8,9
Tabela 17 Udział emerytur i rent w produkcie krajowym brutto w latach 1998 – 2003 (w %)
Wyszczególnienie
Wydatki socjalne ogółem
Wydatki na emerytury i renty
Emerytury i renty z FUS
Świadczenia zaopatrzeniowe 1)
Wydatki z KRUS 2)
1998
19,0
15
11,3
1,4
2,3
1999
19,0
15,1
11,4
1,4
2,3
2000
17,6
13,9
10,6
1,3
2,0
2001
18,7
14,8
11,3
1,4
2,1
2002
18,6
14,8
11,3
1,4
2,1
2003
18,4
14,7
11,3
1,4
2,0
Emerytury i renty wojska, policji, służby więziennej, straży pożarnej i pozostałych formacji tzw.
mundurowych obejmują wyłącznie wydatki na świadczenia z Funduszy: Emerytalno-
Rentowego i Składkowego
Źródło: obliczenia własne MPS na podstawie informacji statystycznych
Tabela 18 Niektóre wydatki budżetu państwa w latach 1998 – 2003 (w %)
Wyszczególnienie
1998
1999
2000
2001
Wydatki socjalne ogółem, w tym:
24,3
27,6
31,0
33,8
Dotacje do emerytur i rent
17,1
20
23%
24,9
Dotacja do FUS
4,3
4,5
8,0
10,1
Dotacja do KRUS
7,6
9,2
8,7
8,6
Ubezpieczenia zaopatrzeniowe 1)
5,4
6,3
6,3
6,2
1) tzw. służb mundurowych oraz kombatantów
Źródło: obliczenia własne MPS na podstawie informacji statystycznych
2002
36,0
27,3
12,9
8,4
6,0
2003
35,5
27,1
13,1
8,0
6,0
Tabela 19 Ubezpieczeni zarejestrowani (w tys.)
Wyszczególnienie
Ubezpieczeni zarejestrowani w:
ZUS b)
KRUS c)
1998 a) 1999
2000
2001
2002
2003
12705
1419
13060
1452
12851
1502
12761
1560
12739
1589
13271
1428
a)do 1998 r. średniorocznie
pracujący (łącznie z żołnierzami zawodowymi i funkcjonariuszami w służbie bezpieczeństwa publicznego oraz Służbie
Więziennej, którzy podjęli służbę od 1.01 1999 r. i których wynagrodzenia do 30 IX 2003 r. zawierały składki na
obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe), uczniowie, osoby pobierające zasiłek dla bezrobotnych i do 1996 r. –
zasiłek szkoleniowy dla bezrobotnych, absolwenci pobierający stypendia z tytułu szkolenia lub stażu u pracodawcy oraz
osoby kontynuujące ubezpieczenie; ubezpieczonych z tytułu zatrudnienia wykazuje się tyle razy ile zakładów pracy opłaca
za nich składki ubezpieczeniowe
rolnicy indywidualni i członkowie ich rodzin
Źródło: Mały Rocznik Statystyczny Polski, GUS, 2002, s. 565; 2003, s. 581; 2004, s. 560
37
Tabela 20 Liczba emerytów i rencistów 1) oraz przeciętne miesięczne emerytury i renty brutto
Wyszczególnienie
a- wysokość świadczenia (w
zł) 2)
1998
1999
2000
2001
2002
2003
Ogółem
Objęci pozarolniczym systemem
ubezpieczeń społecznych
a
pobierający emeryturę
a
pobierający rentę z tytułu
niezdolności do pracy
a
pobierający rentę rodzinną
a
Rolnicy indywidualni
a
pobierający emeryturę
a
9435
9453
9412
9311
9237
9206
7466
732
3497
840
7524
814
3532
932
7525
875
3574
1000
7469
972
3612
1106
7439
1039
3691
1177
7451
1092
3804
1238
2735
599
1234
724
1969
507
1139
531
2740
666
1252
803
1929
563
1098
590
2678
717
1273
860
1887
602
1056
631
2565
794
1292
949
1842
679 4)
1015
713 4)
2438
847
1310
1008
1798
700
975
737
2323
878
1324
1053
1755
727
835
766
1) przeciętna w roku w tys. 2) przeciętne miesięczne; 3) łącznie z pobierającymi emerytury i renty pozostałe, którzy od 1996
r. zostali włączeni do pobierających emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinne; 4) łącznie z
jednorazowym wyrównaniem waloryzacji za 2000 r.
Źródło: Rocznik Statystyczny RP, GUS: 1998, s. 157, 158; 1999, s. 164, 165; 2000, s. 165, 166; 2001, s. 173, 174; 2002,
s. 174, 175, Mały Rocznik Statystyczny Polski GUS, 2004, s. 165, 166
Tabela 21 Wydatki z FUS do pokrycia ze składek, a wpływy ze składek
Wyszczególnienie
Wydatki z FUS do pokrycia ze
składek, bez podlegających
refundacji z budżetu
mld zł
w % ogółu wydatków FUS
Wpływy ze składek i należności
pochodnych
w mld zł
Wskaźnik pokrycia wydatków
dochodami ze składek
w%
1998
1999
2000
2001
2002
2003
70,1
96,3
77,1
96,0
82,4
96,2
92,5
96,2
95,4
96,5
100,1
97,9
62,8
64,1
65,6
69,9
68,2
70,3
89,6
83,1
79,6
75,6
71,5
70,2
Źródło: ZUS
38
Tabela 22 Wydatki na świadczenia pieniężne z FUS i z funduszy emerytalnego i rentowego
1999
w mln zł
Wyszczególnienie
Ogółem FUS, z tego:
z funduszu emerytalnego
z funduszu rentowego
77 718,8
37 795,3
31 453,4
w % PKB
Ogółem FUS, z tego:
12,6
z funduszu emerytalnego
6,1
z funduszu rentowego
5,1
* dane szacunkowe Głównego Urzędu Statystycznego
Źródło: ZUS
2000
2001
2002
2003 *
81 777,2
40 337,6
33 453,9
92 108,2
46 142,3
37 149,2
95 417,5 100 074,9
48 978,9 52 942,2
37 319,1 37 970,4
11,9
5,9
4,9
12,8
6,4
5,1
12,4
6,4
4,9
12,3
6,5
4,7
Tabela 23 Aktywa otwartych funduszy emerytalnych
Wyszczególnienie
1999
2000
2001
2002
2003
2004
W mln zł
W % PKB
2 257
0,35%
9 921
1,37%
19 408
2,55%
31 565
4,04%
44 833
5,5%
62 627
7,09%
Źródło: obliczenia MPS na podstawie danych KNUiFE i GUS
39
Tabela 24. Projekcja stóp zastąpienia
Wariant podstawowy
2/3 średniego Wklęsły
Rosnące
Rosnące
100% średniego wynagrodzenia wynagrodzenia rozkład wynagrodzenie wynagrodzenie
(druga kolumna: emerytura po
dochodów od 80% do
od 100% do
10 latach w relacji do
120% średniej
200%
prognozowanego średniego
średniego
wynagrodzenia)
Przerwana
Kobieta, wiek
4% realna
kariera (30 lat emerytalny 60 lat stopa zwrotu
składkowych i 6
i 35 lat
nieskładkowych składkowych
– dwa urlopy
wychowawcze)
po 10
2005 latach 2010 2030 2050 2005
2005
2050
2005
2050
2005 2050
2005
2050
55,9
26,8
57,8
25,9
63,2 38,7
65,3
40,4
68,7
32,9
71,1
31,9
77,7 47,6
80,4
49,7
2050 2005 2050 2005 2050
2005 2050
Stopa
zastąpienia
brutto
63,2 43,5 63,2 51,7 35,7 63,2
38,7 61,9 33,9 60,4 29,7
59,5 26,8
Stopa
zastąpienia
netto
77,7 53,5 77,7 63,8 43,9 77,7
43,8 76,1 41,7 74,7 36,6
73,2 33,0
Uwaga: założenia makroekonomiczne przyjęte w uzgodnieniu z Komisją Europejską i EUROSTAT.
67 lat wiek
emerytalny, 42
lata składkowe
Stopa zastąpienia to relacja sumy świadczeń emerytalnych w pierwszym roku po przejściu na emeryturę do sumy dochodów w ostatnim roku pracy. Stopy
zastąpienia w 2005 r. pokazują sytuację osób odchodzących obecnie na emeryturę. Przyszłe stopy zastąpienia służą do analizy wysokości prognozowanych świadczeń. W
przypadku Polski opisują świadczenia jakie otrzymają ubezpieczeni ze zreformowanego systemu emerytalnego. Kolejne warianty symulacji dostarczają informacji o tym, jak
zmiana poszczególnych założeń wpływa na wysokość emerytur. Stopa zwrotu w wariancie podstawowym została policzona dla osoby, która przepracowała 40 lat i przeszła
na emeryturę w wieku 65 lat. Zarobki w tym przykładzie przyjęto na poziomie 100% średniej krajowej. W przypadku stóp zastąpienia w roku 2030 i 2050 założono, że
ubezpieczony oszczędza w otwartym funduszu emerytalnym. Stopa zastąpienia po 10 latach to relacja kwoty świadczenia przyznanego 10 lat wcześniej, do średniego
wynagrodzenia w gospodarce w danym roku. Warianty płacowe. W pierwszym wariancie przyjęto, że ubezpieczony otrzymywał przez cały okres swojej kariery 66%
średniego wynagrodzenia w kraju. Pozostałe założenia nie zostały zmienione. W następnym wariancie (wklęsły rozkład dochodów) przyjęto nieliniowy wzrost
wynagrodzenia od 75% do 105%, z tym że średnia z całej kariery wynosi 100% średniej krajowej. W kolejnych wariantach założono, że zarobki zmieniały się liniowo od
80% do 120% oraz od 100% do 200%. Przerwana kariera. W kolejnym przykładzie zmieniono założenie dotyczące liczby lat składkowych (30 zamiast 40) osoba
ubezpieczona po 15 latach pracy decyduje się na przerwę w karierze zawodowe (dwukrotny urlop wychowawczy), aby zająć się dziećmi( składki finansowane są z budżetu
państwa). Po 10 latach ubezpieczony wraca na 15 lat na rynek pracy. W kolejnym przykładzie policzono stopę zastąpienia, która jest bardziej typowa dla kobiety w polskim
systemie, czyli niższy o 5 lat wiek emerytalny i co jest z tym związane krótszy o 5 lat okres płacenia składek. Wszystkie pozostałe założenia są takie same jak w
wariancie podstawowym. Następny przykład dotyczy przypadku, w którym zamiast 3% brutto przyjęto 4% stopy zwrotu z OFE. Ostatni wariant ilustruje efekt wydłużenia
aktywności zawodowej o 2 lata, czyli przejście na emeryturę w wieku 67 lat po 42 latach opłacania składek.
40
Analiza wpływu założeń makroekonomicznych na wartość stóp zastąpienia.
Tabela 25. Stopy zastąpienia po zmianie założeń makroekonomicznych - 1,5% wzrostu płac
Wariant podstawowy
100% średniego wynagrodzenia
(druga kolumna: emerytura po 10 latach w
relacji do prognozowanego średniego
wynagrodzenia)
Kobieta, wiek emerytalny
60 lat i 35 lat składkowych
2030
2050
2050
Stopa zastąpienia netto – podstawowe
założenia
63,8
43,9
31,9
46
33
60%
60%
Stopa zastąpienia netto – zmienione
założenia wzrostu płac
67,8
Wartość emerytury przy zmienionych
założeniu /wartość emerytury w
pierwotnym przykładzie.
70%
W powyższym przykładzie zostały policzone stopy zastąpienia dla dwóch wariantów. W
pierwszym przyjęte zostały założenia makroekonomiczne zgodne z ustaleniami poczynionymi
z Komisją Europejską, w drugim wariancie obniżono prognozowany wzrost płac do 1,5 %
rocznie.
W efekcie, w roku 2030 stopa zastąpienia wzrosła o 4 p.p., pomimo, że wartość emerytury
spadła i wynosi 70 % emerytury policzonej dla takiego samego przypadku przy poprzednich
założeniach. Podobna sytuacja nastąpiła w przypadku prognozy na 2050 rok w przykładzie
podstawowym i w przykładzie dla kobiety wartość stopy zastąpienia wzrosła, mimo spadku
wartości emerytury, które stanowi około 60 % wartości emerytury z obliczeń w pierwszym
wariancie.
Na stopę zastąpienia ma również wpływ wysokość przyjętej realnej stopy zwrotu.
Zwiększenie stopy zwrotu o 1 p.p. powoduje w analizowanym wariancie zwiększenie stopy
zastąpienia o prawie 4 p.p. W tym wypadku wraz ze wzrostem stopy zastąpienia rośnie
również wartość emerytury.
41