Dziennik Urzędowy Województwa Lubuskiego

Transkrypt

DZIENNIK URZĘDOWY
WOJEWÓDZTWA LUBUSKIEGO
Gorzów Wielkopolski, dnia 31 maja 2011r.
Nr 60
TREŚĆ:
Poz.:
WYROKI SĄDU ADMINISTRACYJNEGO
1162
1163
1164
1165
1166
–
–
–
–
–
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim Sygn. akt I SA/Go 1291/10 wraz z uzasadnieniem
z dnia 17 lutego 2011r.
6062
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim Sygn. akt II SA/Go 26/11 wraz z uzasadnieniem z dnia 17 lutego 2011r.
6065
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim Sygn. akt II SA/Go 70/11 wraz z uzasadnieniem z dnia 9 marca 2011r.
6070
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim Sygn. akt II SA/Go 100/11 wraz z uzasadnieniem z dnia
24 marca 2011r.
6077
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim Sygn. akt II SA/Go 109/11 wraz z uzasadnieniem z dnia
24 marca 2011r.
6081
ROZSTRZYGNIĘCIA NADZORCZE
1167
1168
1169
1170
1171
1172
1173
1174
1175
1176
1177
1178
–
–
–
–
–
–
–
–
–
–
–
–
Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubuskiego Nr NK.I.TDom.0911
-19/10 z dnia 12 listopada 2010r.
6086
Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubuskiego Nr NK.I.MGrz.0911
-4-27/10 z dnia 12 listopada 2010r.
6087
-4-29/10 z dnia 30 listopada 2010r.
6088
Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubuskiego Nr NK.I.IWit.0911
-1-55/10 z dnia 15 grudnia 2010r.
6089
-4-39/10 z dnia 17 grudnia 2010r.
6090
Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubuskiego Nr NK.I.IWit.0911
-1-63/10 z dnia 29 grudnia 2010r.
6091
Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubuskiego Nr NK.I.4131.77.
2011.DKon z dnia 24 lutego 2011r.
6093
2011.DKon z dnia 15 marca 2011r.
6094
2011.MGrz z dnia 24 marca 2011r.
6095
6097
6099
2011.SDud z dnia 1 kwietnia 2011r.
6100
Dziennik Urzędowy
Województwa Lubuskiego Nr 60
1179
1180
1181
1182
1183
–
–
–
–
–
– 6062 –
Poz. 1162
6101
6102
2011.MGrz z dnia 1 kwietnia 2011r.
6103
6106
2011.MGrz z dnia 17 kwietnia 2011r.
6107
1162
1
WYROK
WOJEWÓDZKIEGO SĄDU ADMINISTRACYJNEGO
W GORZOWIE WIELKOPOLSKIM
SYGN. AKT I SA/GO 1291/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym:
Przewodniczący
Sędzia WSA Alina Rzepecka
(spr.)
Sędziowie
Sędzia WSA Jacek Niedzielski
Sędzia
WSA
Krystyna
Skowrońska – Pastuszko
Protokolant
Sekretarz sądowy Alicja Rakiej
po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego
2011r. sprawy ze skargi Wojewody Lubuskiego na
uchwałę Rady Gminy Wymiarki z dnia 23 czerwca
2010r. Nr XXVII/226/2010 w przedmiocie ulgi w spłacie należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny
stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.
UZASADNIENIE
Skarżący – Wojewoda Lubuski – wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie
Wielkopolskim skargę na uchwałę Rady Gminy
Wymiarki Nr XXVII/226/2010 z dnia 23 czerwca
2010r. w sprawie szczegółowych zasad, sposobu
i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na
raty spłaty należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny przypadających Gminie Wymiarki lub jej jednostkom podległym oraz wskazania
organu i osób do tego uprawnionych.
Uchwałą Nr XXVII/226/2010 z dnia 23 czerwca 2010r.
Rada Gminy Wymiarki działając na podstawie art. 8
ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001r. Nr 142 poz. 1591
ze zm.) w związku z art. 59 ust. 1 – 3 ustawy z dnia
27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U
Nr 157, poz. 1240 ze zm.) podjęła uchwałę w sprawie
szczegółowych zasad, sposobu i trybu umarzania,
odraczania lub rozkładania na raty spłaty należności
pieniężnych mających charakter cywilnoprawny
przypadających Gminie Wymiarki lub jej jednostkom podległym oraz wskazania organu i osób do
tego uprawnionych.
Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności wyżej
wymienionej uchwały, zarzucając jej naruszenie
art. 59 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r.
o finansach publicznych (Dz. U. z 2009r., Nr 157,
poz. 1240) w związku z art. 7 ust. 3 ustawy z dnia
30 kwietnia 2004r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz. U z 2007r., Nr 59,
poz. 404 ze zm).
W uzasadnieniu skargi Wojewoda Lubuski podniósł,
iż art. 59 ust. 2 ustawy o finansach publicznych
wskazuje obligatoryjne elementy, jakie powinna
zawierać uchwała dotycząca umarzania, odraczania
lub rozkładania na raty należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny, przypadających
jednostce samorządu terytorialnego lub jej jednostkom podległym. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego winien więc określić szczegółowe zasady, sposób i tryb udzielania ulg, o których
mowa w art. 59 ust. 1 ustawy, warunki dopuszczalności pomocy publicznej w przypadkach w których
ulga stanowić będzie pomoc publiczną oraz wskazać
organ lub osobę uprawnioną do udzielania ulg.
W ocenie skarżącego, Rada Gminy Wymiarki nie
wypełniła dyspozycji zawartych we wskazanym wyżej przepisie, bowiem nie określiła rodzaju pomocy
publicznej z którą będą kojarzone ulgi oraz nie określiła warunków dopuszczalności udzielania ulg jako
pomocy publicznej. Ponadto zgodnie z art. 7 ust. 3
ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących
pomocy publicznej projekt programu pomocowego
przewidujący udzielenie pomocy de minimis podlega zgłoszeniu Prezesowi Urzędu Konkurencji i Kon-
Dziennik Urzędowy
– 6063 –
sumentów, który w terminie 14 dni może przedstawić zastrzeżenia dotyczące przejrzystości zasad
udzielania pomocy. Wojewoda wskazał, iż organ nie
dopełnił powyższego warunku, co potwierdziło pismo z dnia 27 lipca br.
Według skarżącego wątpliwości budzi również zapis
§ 5 ust. 2 uchwały, w którym rada postanowiła, że
udzielanie ulg lub odmowa udzielenia ulgi o której
mowa w ust. 1 następuje w formie zarządzenia Wójta Gminy Wymiarki lub Kierownika jednostki podległej. W ocenie skarżącego udzielenie ulgi lub jej
odmowa powinna nastąpić na podstawie przepisów
prawa cywilnego a nie w formie aktu administracyjnego. Również § 10 uchwały zdaniem skarżącego
istotnie narusza prawo. Nałożenie na wójta gminy
i kierownika jednostek organizacyjnych gminy obowiązku składania radzie sprawozdań jest przekroczeniem kompetencji przyznanej radzie gminy
w art. 59 ust. 2 w/w ustawy.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Wymiarki
wniosła o umorzenie postępowania. W uzasadnieniu podała, że w związku ze skargą Wojewody Lubuskiego na uchwałę Nr XXVII/226/2010 z dnia
23 czerwca 2010r. podjęła uchwałę Nr II/6/2010r.
z dnia 13 grudnia 2010r. którą uchyliła zaskarżoną
uchwałę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.
Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U.
Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl § 2 wyżej
wymienionego artykułu ustawy ustrojowej kontrola,
o której mowa, jest sprawowana pod względem
zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią
inaczej.
Zakres sądowej kontroli administracji publicznej
obejmuje między innymi orzekanie w sprawach
skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku
z § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
zwanej dalej „p.p.s.a” (Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze
zm.)).
Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny
uwzględniając skargę na uchwałę lub akt
o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części,
albo stwierdza że zostały wydane z naruszeniem
prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przy czym chodzi tu o istotne
naruszenie prawa (art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym).
W myśl art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r.
o samorządzie gminnym ( tj. Dz. U z 2001r. Nr 142,
poz. 1591 ze zm.) organowi nadzoru przysługuje
prawo do złożenia skargi do sądu administracyjnego, jeżeli w ciągu 30 dni od daty doręczenia mu
uchwały organu gminy nie skorzysta ze środków
nadzoru określonych w art. 91 tej ustawy – nie
stwierdzi nieważności uchwały we własnym zakre-
Poz. 1162
sie. Przepis ten nie zawiera żadnych ograniczeń dotyczących zakresu przedmiotowego zaskarżania
uchwał podejmowanych przez organy jednostek
samorządu terytorialnego, tym samym organ nadzoru (Wojewoda Lubuski) był uprawniony do wniesienia przedmiotowej skargi, a sąd administracyjny
zobligowany był do jej rozpatrzenia.
Dodać też należy, że stosownie do art. 134 § 1
P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie
będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi
oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania
zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada
w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej.
Mając na względzie powyższy wzorzec kontroli sądowoadministracyjnej Sąd rozpoznający niniejszą
sprawę stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie a zaskarżona uchwała podlega w całości
stwierdzeniu jej nieważności.
Przedmiotem oceny Sądu jest uchwała Rady Gminy
Wymiarki Nr XXVII/226/2010 z dnia 23 czerwca
2010r. w sprawie szczegółowych zasad, sposobu
i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na
raty spłaty należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny przypadających Gminie Wymiarki lub jej jednostkom podległym oraz wskazania
organu i osób do tego uprawnionych.
Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z art. 59 ust. 1
ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009r. Nr 57 poz. 1240) w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem dłużnika
lub interesem publicznym należności pieniężne mające charakter cywilnoprawny, przypadające jednostce samorządu terytorialnego lub jej jednostkom
podległym, mogą być umarzane albo ich spłata może być odraczana lub rozkładana na raty, na zasadach określonych przez organ stanowiący jednostki
samorządu terytorialnego, z zastrzeżeniem ust. 4.
Natomiast w myśl ust. 2 organ stanowiący jednostki
samorządu terytorialnego określi szczegółowe zasady, sposób i tryb udzielania ulg, o których mowa
w ust. 1, warunki dopuszczalności pomocy publicznej w przypadkach, w których ulga stanowić będzie
pomoc publiczną oraz wskaże organ lub osobę do
udzielania tych ulg.
Na mocy przytoczonego przepisu rada gminy stanowi o zasadach i trybie udzielania ulg od należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny
przypadających jednostce samorządu terytorialnego
lub jednostkom podległym.
W ocenie Sądu, Rada Gminy Wymiarki nie dopełniła
ustawowego obowiązku wynikającego dyspozycji
art. 59 ust. 2 o finansach publicznych i nie określiła
w niniejszej uchwale rodzaju pomocy publicznej
z którą będą utożsamiane ulgi oraz nie określiła warunków dopuszczalności udzielania ulg, jako pomocy publicznej.
Tym samym niewypełnienie przez Radę Gminy
Wymiarki w sposób kompleksowy dyspozycji art. 59
ust. 2 w/w ustawy stanowi o wybiórczym i cząstkowym uregulowaniu zakresu przedmiotowego
Dziennik Urzędowy
– 6064 –
Poz. 1162
uchwały, co jest niedopuszczalne i sprzeczne z prawem.
o charakterze cywilnoprawnym mogą obejmować
formę: umorzenia, odroczenia lub rozłożenia na raty.
Ponadto jak zasadnie wskazał skarżący, Rada Gminy
nie dopełniła obowiązku wynikającego z art. 7 ust. 3
ustawy z dnia 30 kwietnia 2004r. o postępowaniu
w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz. U.
2007r. Nr 59 poz. 404). W świetle w/w przepisu warunkiem podjęcia uchwały, której przedmiotem będzie udzielanie pomocy publicznej de minimis jest
zgłoszenie jej projektu programu pomocowego Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, który w terminie 14 dni może przestawić zastrzeżenia dotyczące przejrzystości zasad udzielania
pomocy.
Zgodnie z art. 58 ust. 2 ustawy o finansach publicznych zastosowanie tych ulg następuje w formie pisemnej na podstawie przepisów prawa cywilnego.
W ocenie Sądu zapis ten należy rozumieć w ten
sposób, że odesłanie do przepisów prawa cywilnego
nie dotyczy jedynie formy czynności prawnej ale
poddaje czynność prawną całościowo pod regulacje
prawa cywilnego. Wymaga to zakwalifikowania każdej z ulg do konkretnych podstaw prawnych wynikających z Kodeksu Cywilnego. Zastrzeżenie dla ulg
wyłącznie formy wydawanego jednostronnie zarządzenia uniemożliwia w tej sytuacji stosowanie
ustawowo przewidzianych ulg.
Jak wynika z pisma Wójta Gminy Wymiarki z dnia
27 lipca 2010r. przesłanego do organu nadzoru,
przedmiotowa uchwała została podjęta bez uprzedniego przesłania jej projektu do Prezesa UOKiK. Tym
samym niedopełnienie tego obowiązku narusza
w sposób istotny powołany wyżej przepis ustawy
i w konsekwencji czyni tę uchwałę nieważną.
Dodatkowo zgodzić się należy również ze skarżącym, iż § 10 uchwały narusza dyspozycję art. 59
ust. 2 ustawy o finansach publicznych, albowiem
Rada Gminy przekroczyła kompetencje wynikające
z niniejszego przepisu. W ocenie Sądu z treści przepisu art. 59 ust. 1 i 2 ustawy o finansach publicznych
nie wynika możliwość nakładania na organ wykonawczy ani na kierowników podległych mu jednostek organizacyjnych obowiązków sprawozdawczych. Zakres spraw przekazanych przez ustawodawcę do regulacji przez radę gminy dotyczy określenia szczegółowych zasad, sposobu i trybu udzielania ulg wymienionych w ust. 1 w/w ustawy. Natomiast w zakresie tym nie mieści się określanie
(nakładanie) przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego obowiązków sprawozdawczych na inne podmioty. Tym samym Rada Gminy
przekroczyła normę kompetencyjną stanowiąc
w zakresie nieobjętym treścią art. 59 ustawy o finansach publicznych.
Za zasadny należało uznać także zarzut skargi, iż
Rada Gminy stanowiąc w § 5 ust. 2 uchwały, iż cyt.
„udzielanie ulg lub odmowa udzielenia ulgi o której
mowa w ust. 1 następuje w formie zarządzenia Wójta Gminy Wymiarki lub Kierownika jednostki podległej”, a nie na podstawie przepisów prawa cywilnego, narusza prawo.
W ocenie Sądu, zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy
o finansach publicznych ulgi w spłacie zobowiązań
Odnosząc się natomiast do wniosku organu gminy
o umorzenie postępowania sądowego nie został on
przez Sąd uwzględniony, bowiem postępowanie
sądowe pomimo podjęcia uchwały z dnia 13 grudnia 2010r. Nr II/6/2010 nie stało się bezprzedmiotowe
(art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a). Mimo, iż w dacie orzekania przez Sąd zaskarżona uchwała została już uchylona przez Radę Gminy Wymiarki, to jednak nie czyniło to bezprzedmiotowym rozpoznanie skargi i wydanie wyroku (por. wyrok NSA z dnia 22 marca
2007r. sygn. akt II OSK 1776/06).
Zasadnym jest w tym miejscu zwrócić uwagę na
odmienność skutków prawnych uchylenia, czy też
zmiany przepisów powszechnie obowiązujących od
stwierdzenia ich nieważności. Mianowicie skutkiem
stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy
jest jej wyeliminowanie z obrotu prawnego od chwili podjęcia (ex tunc). Oznacza to zatem uznanie braku skuteczności stosowania aktu od chwili jego podjęcia (uchwalenia). Powyższe rozróżnienie ma zatem
niewątpliwe znaczenie z punktu widzenia interesu
prawnego adresatów norm prawnych zawartych
w zaskarżonej uchwale. Zdaniem Sądu uchylenie
uchwały nie można utożsamiać z uwzględnieniem
skargi opartej na żądaniu stwierdzenia nieważności
uchwały. Nie budzi bowiem wątpliwości, że skutki
stwierdzenia nieważności uchwały, polegające na
orzeczeniu o nieważności od daty jej podjęcia, są
dalej idące niż uchylenie uchwały wywierające skutki od daty uchylenia (zmiany).
Z powyższych względów, na podstawie art. 147 § 1
P.p.s.a Sąd orzekł jak w sentencji.
Dziennik Urzędowy
– 6065 –
Poz. 1163
1163
2
WYROK
SYGN. AKT II SA/GO 26/11
Przewodniczący
Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz
Sędziowie
Sędzia WSA Mirosław Trzecki
(spr.)
Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek
Protokolant
st. sekr. sąd. Anna Lisowska
po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego
2011r. sprawy ze skargi Wojewody Lubuskiego na
uchwałę Rady Miejskiej w Słubicach z dnia 7 października 2010r. Nr LV/505/10 w sprawie zakazu
wprowadzania do obrotu tzw. dopalaczy na terenie
Gminy Słubice
I.
stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały,
II.
określa, że zaskarżona uchwała nie podlega
wykonaniu.
UZASADNIENIE
W dniu 7 października 2010r. Rada Miejska w Słubicach uchwaliła uchwałą Nr LV/505/10 na podstawie
art. 18 ust. 1, art. 40 ust. 3 i 4 oraz art. 41 ustawy
z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym
(Dz. U. z 2001r. Nr 142 poz. 1591) zakaz wprowadzania do obrotu tzw. dopalaczy na terenie Gminy Słubice.
Wojewoda Lubuski, działając na podstawie art. 93
ust. 1 w/w ustawy, zaskarżył przedmiotowa uchwałę
do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. zarzucając jej istotne naruszenie art. 40
ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym.
W uzasadnieniu skargi Wojewoda podał, że w myśl
art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do
właściwości rady należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile inne ustawy
nie stanowią inaczej.
Stosownie do art. 40 ust. 3 tej ustawy w zakresie nie
uregulowanym w odrębnych ustawach lub innych
przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest
to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego.
W kwestionowanej uchwale Rada ustaliła definicję
„tzw. dopalacza” oraz „wprowadzenia do obrotu”.
W myśl tych postanowień przez „tzw. dopalacze”
należy rozumieć każdą substancję pochodzenia naturalnego lub syntetycznego działającą na organizm
człowieka w sposób wywołujący zaburzenia w funk-
cjonowaniu organizmu i postrzeganiu rzeczywistości, która obrót nie podlega regulacji przepisami
odrębnymi wydanymi z uwagi na psychoaktywną
funkcję tej substancji. Natomiast „wprowadzenie do
obrotu" zostało zdefiniowane jako nieodpłatne lub
odpłatne udostępnienie tzw. dopalaczy osobom
trzecim. § 2 uchwały określa cel dla którego uchwałę
Rada podjęła, a mianowicie dla ochrony życia
i zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku,
spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Uchwała
zawiera także sankcje za naruszenie zakazu wprowadzonego w § 2 uchwały – to jest karę grzywny
w trybie i na zasadach kodeksu wykroczeń.
W ocenie skarżącego, brak było podstaw prawnych
dla wydania przedmiotowej uchwały, bowiem przepis art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym
zawiera przesłanki kiedy rada gminy może wydawać
przepisy porządkowe i przesłanki te muszą wystąpić
łącznie. Pierwszą z tych przesłanek jest brak uregulowania określonej materii w odrębnych ustawach
lub innych przepisach powszechnie obowiązujących,
a drugą – jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia
lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego.
W tej mierze Wojewoda dokonał analizy ustawy
z dnia 29 lipca 2005r. o przeciwdziałaniu narkomanii
(Dz. U. Nr 179 poz. 1485) oraz noweli do niej z dnia
8 października 2010r. o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oraz ustawy o Państwowej
Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. Nr 213 poz. 13967), która
weszła w życie dnia 27 listopada 2010r. Nowela rozszerzyła definicję „środka zastępczego" jako substancję pochodzenia naturalnego lub syntetycznego
w każdym stanie fizycznym lub produkt, roślinę,
grzyba lub ich część, zawierające taka substancję,
używane zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej, lub w takich samych celach jak
środek odurzający lub substancja psychotropowa,
których wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu nie
jest regulowane na podstawie przepisów odrębnych. Nadto do środków zastępczych wprowadziła
zakaz wytwarzania i wprowadzania do obrotu na
terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środków zastępczych. Wobec powyższego skarżący stwierdził,
że nie została spełniona pierwsza przesłanka wynikająca z art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, bowiem Rada podejmując tą uchwałę wkroczyła w obszar regulacji ustawowej celem jej modyfikacji i dostosowania do lokalnych potrzeb. Takie
działanie jest pozbawione podstaw prawnych. Ponadto Rada nie posiada uprawnienia do definiowania pojęć, którymi posługuje się prawodawca. Powyższa materia znajduje swe uregulowanie w przepisie prawnym rangi ustawowej, tak więc nie może
Dziennik Urzędowy
– 6066 –
wynikać z aktu prawa miejscowego niższej rangi.
Odnośnie drugiej przesłanki Wojewoda stwierdził,
że z uzasadnienia kwestionowanej uchwały wynika,
iż jej podjęcie związane jest z koniecznością całkowitego zakazu sprzedaży tych substancji ze szczególnym uwzględnieniem osób nieletnich w celu ochrony ich życia i zdrowia. W uzasadnieniu natomiast nie
można dostrzec twierdzeń, które wykazały by istnienie realnego zagrożenia dla chronionych dóbr. Ponadto w takim przypadku o ile jest potrzeba ochrony
zdrowia i życia przepisy porządkowe powinny
wchodzić w życie po upływie 3 dni od dnia ich ogłoszenia a nawet w uzasadnionych przypadkach
w terminie krótszym – tj. z chwilą ich ogłoszenia,
jeżeli zwłoka w wejściu w życie mogłaby spowodować nieodwracalne szkody lub poważne zagrożenie
życia, zdrowia lub mienia.
Wojewoda uznał, iż skoro Rada postanowiła, że
uchwała wchodzi w życie dopiero po upływie 14 dni
od dnia ogłoszenia, to nie dostrzegła, iż zagrożenia
które potencjalnie miało być zwalczane przez kwestionowaną uchwałę, jest zjawiskiem szczególnym
wymagającym niezwłocznej ingerencji prawodawczej.
Nadto Wojewoda podniósł, iż uchwałę podjęto
w dniu 7 października 2010r. a w dniu 8 października
tego roku Sejm RP, dostrzegając problem wprowadzania do legalnego obrotu substancji posiadających działanie psychoaktywne potocznie zwanych
dopalaczami uchwalił ustawę o zmianie ustawy
o przeciwdziałaniu narkomanii oraz o Państwowej
Inspekcji Sanitarnej.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Słubicach
uznała skargę za uzasadnioną i wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w całości.
W piśmie z dnia 16 lutego 2011r. Rada Miejska
wniosła o umorzenie postępowania, uzasadniając to
tym, iż zaskarżona uchwała z dnia 7 października
2010r. została uchylona, co nastąpiło uchwałą Rady
Nr IV/26/11 z dnia 27 stycznia 2011r. Zdaniem organu, nastąpiło wyeliminowanie zaskarżonej uchwały
z obrotu prawnego, co prowadzi do bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego
zainicjowanego skargą Wojewody.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.
Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne
sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi
poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem
zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią
inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie
w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz
inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy
z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu
przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153,
poz. 1270 ze zm.) – dalej „p.p.s.a.”.
Poz. 1163
Zaznaczyć przy tym należy, że w myśl przepisu
art. 133 p.p.s.a. podstawą wyrokowania sądu administracyjnego są akta sprawy. Ponadto, co wymaga
podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej
sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną
(art. 134 p.p.s.a.).
Mając na względzie stanowisko zaprezentowane
przez organ samorządu terytorialnego w piśmie
z dnia 16 lutego 2011r. skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, Sąd uznał za konieczne, jeszcze przed wdaniem się w rozważania merytoryczne, ocenić słuszność przedstawionego tam wniosku o umorzenie
postępowania wszczętego skargą Wojewody Lubuskiego.
Jak wynika z uchwały Rady Miejskiej w Słubicach
przedstawionej do kontroli sądowoadministracyjnej,
podjęta ona została w dniu 7 października 2010r.
Została ona opublikowana w Dzienniku Urzędowym
Województwa Lubuskiego Nr 116 z dnia 17 grudnia
2010r. i weszła w życie z dniem 1 stycznia 2011r.
Przedstawiona przez Radę uchwała Nr IV/26/11 zawiera postanowienie o uchyleniu uchwały Rady
Nr LV/505/10 z dnia 7 października 2010r. z dniem jej
podjęcia, czyli z dniem 27 stycznia 2010r.
Niewątpliwie uchwała ta istniała w obrocie prawnym przez blisko miesiąc czasu i jako powszechnie
obowiązujące w tym czasie prawo wywierała określone skutki prawne. Zauważyć należy także, iż zaskarżenie uchwały samorządu terytorialnego przez
Wojewodę ma na celu stwierdzenie jej nieważności
ex tunc. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez
sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego
i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia. Zmiana lub
uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni
zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji
z okresu poprzedzającego jej podjęcie. Tak więc
uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją
podjął, przed wydaniem zaskarżonego wyroku, nie
czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tą
uchwałę. Uchylenia uchwały nie można bowiem
utożsamiać z uwzględnieniem skargi, a skutki
stwierdzenia nieważności uchwały polegające na
orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia, są
dalej idące niż uchylenie uchwały wywierające skutki od daty uchylenia ( por. stanowisko P. Chmielnickiego w glosie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2003r. sygn. II SA/Wr
854/03 publ. Samorząd Terytorialny z 2005r. z. 7 – 8
poz. 125, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2007r. sygn. akt II OSK 1776/06
publ. LEX Nr 327767).
W uchwale z dnia 14 września 1994r. W 5/94 OTK
1994, Nr 2, poz. 44 Trybunał Konstytucyjny – dokonując wykładni postanowień art. 101 ust. 1 u.s.g.
– przyjął, że przewidziana w powołanym przepisie
skarga na uchwałę organu gminy jest dopuszczalna
również wówczas, gdy uchwała została wprawdzie
uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana
do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub
Dziennik Urzędowy
– 6067 –
Poz. 1163
zmianę, a zmiana lub uchylenie podjętej przez organ
gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej
dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez
sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona
uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu
poprzedzającego uchylenie lub zmianę uchwały
(por. również glosę aprobującą do tej uchwały
P. Tuleji, Monitor Prawniczy 1995, Nr 5, s. 141).
W konsekwencji w judykaturze i doktrynie prezentowany jest pogląd, który Sąd orzekający aprobuje,
że uchylenie uchwały przez organ, który ją podjął,
uzasadnia umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego wyłącznie wówczas, gdy zaskarżona
uchwała nie wywołuje już żadnych skutków prawnych (wyrok NSA z dnia 4 marca 2005r. OSK
1290/04, W. Chróścielewski, Z. Kmieciak Postępowanie w sprawach nadzoru nad działalnością komunalną. W – w a 1995, s.137), a taka sytuacja
w niniejszej sprawie nie zachodzi. Z uwagi na treść
zaskarżonej uchwały i jej problematykę uznać należy, że mogą powstać sytuacje, w których egzekwowane będą kary nałożone na osoby nieprzestrzegające zakazu wprowadzania do obrotu tzw. dopalaczy, co sprawia potencjalna możliwość wywierania
przez zaskarżona uchwałę skutków prawnych.
dącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie
procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998r.,
II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, z dnia 8 lutego
1996r. , SA/Gd327/95, OwSS 1996, Nr 3, póz. 90).
Wskazana konstatacja powoduje konieczność podjęcia dalszych, merytorycznych rozważań, co do
słuszności zarzutów postawionych w skardze.
Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Miejskiej w Słubicach Nr LV/505/10 z dnia 7 października
2010r., której podstawę prawną stanowił art. 18
ust. 1, art. 40 ust. 3 i 4 oraz art. 41 ust. 1 ustawy
z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym
(Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) – dalej
także jako „ustawa”. Uchwała ta ustaliła definicję
substancji pomocniczej „tzw. dopalaczy” oraz
„wprowadzania do obrotu”. Ponadto wprowadziła
na terenie gminy Słubice zakaz handlu tymi substancjami pod rygorem kary grzywny wymierzanej
w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia
20 maja 1971r. kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2010r.
Nr 46, poz. 275) oraz ustawie z dnia 24 sierpnia
2001r. kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (Dz. U. z 2008r. Nr 133, poz. 848 ze zm.).
Na ich wstępie zauważyć należy, iż po wniesieniu
skargi Sąd, zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. w razie jej
uwzględnienia, orzeka o nieważności uchwały albo
stwierdza, że wydana została z naruszeniem prawa,
jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej
nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności
jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca
nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji.
Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano
dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych
przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne
lub nieistotne (por. art. 91 ustawy). Jednak i tu brak
ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być
tolerowane w demokratycznym państwie prawnym.
Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego,
a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty.
nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego
w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny,
Samorząd Terytorialny 2001, z. 1 – 2 , s. 101 – 102).
W judykaturze za istotne naruszenie prawa (będące
podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa
jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak
podstawy do podjęcia uchwały określonej treści,
niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego bę-
Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić
więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym,
co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to
wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne
rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa
w przepisie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie
stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia,
ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.
Uwzględniając przytoczone zasady oceny obowiązującej w postępowaniu sądowoadministracyjnym
należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała nie mogła
być utrzymana w obrocie prawnym, gdyż została
podjęta z istotnym naruszeniem wskazanych dalej
przepisów.
Na wstępie wskazać należy, iż art. 40 ust. 1 ustawy
stanowi, iż na podstawie upoważnień ustawowych
gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa
miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.
Zgodnie z ust. 2 cytowanego artykułu organy gminy
mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie:
1) wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek
pomocniczych,
2) organizacji urzędów i instytucji gminnych,
3) zasad zarządu mieniem gminy,
4) zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów
i urządzeń użyteczności publicznej.
Stosownie do art. 40 ust. 3 ustawy w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych
przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest
to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Natomiast zgodnie
Dziennik Urzędowy
– 6068 –
z art. 40 ust. 4 ustawy przepisy porządkowe, o których mowa w ust. 3, mogą przewidywać za ich naruszanie karę grzywny wymierzaną w trybie i na
zasadach określonych w prawie o wykroczeniach.
Wobec powyższego stwierdzić należy, iż zaskarżona
uchwała, wydana na podstawie art. 40 ust. 3 ustawy
o samorządzie gminnym, stanowi przepisy porządkowe.
Zgodnie z ww. przepisem rada gminy może wydać
przepisy porządkowe, gdy wystąpią wymienione
w tym przepisie przesłanki prawne i faktyczne,
a więc jeżeli zajdzie:
1) tzw. przesłanka obiektywna, dotycząca stanu
prawnego, tj. brak uregulowania tej materii
w odrębnych ustawach lub innych przepisach
powszechnie obowiązujących,
2) tzw. przesłanka subiektywna, dotycząca stanu
faktycznego, tj. powstanie sytuacji zagrożenia
życia lub zdrowia obywateli albo konieczności
zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego.
Obydwie przesłanki wynikają z art. 40 ust. 3 powołanej wyżej ustawy w brzmieniu obowiązującym
w dacie wydawania przedmiotowej uchwały Rady
Miejskiej w Słubicach.
Bezspornym jest, że wymienione w art. 40 ust. 3
ustawy o samorządzie gminnym normatywne przesłanki do uchwalenia przepisów porządkowych muszą być spełnione łącznie, a więc że musi równocześnie występować brak regulacji ustawowej lub innymi przepisami powszechnie obowiązującymi materii objętej zakresem działania przepisów porządkowych, jak i musi zachodzić konieczność ustanowienia przepisów porządkowych w celu ochrony
jednej z kategorii wymienionych w ustawie dóbr, tj.
życia, zdrowia, porządku, spokoju lub bezpieczeństwa publicznego.
W związku z powyższym stwierdzić trzeba, iż ocena
zawartej w zaskarżonej uchwale regulacji sprowadza
się do analizy wystąpienia wymienionych wyżej
przesłanek. Przepis art. 40 ust. 3 ustawy i wynikające
z niego upoważnienie dla rady gminy – stanowienia
przepisów porządkowych – nie podlegają wykładni
rozszerzającej. Przepisy porządkowe mogą być bowiem wydawane tylko w wyjątkowych, ściśle określonych przez analizowaną regulację okolicznościach (vide: wyrok z dnia 11 lipca 2006r. Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt II GSK 68/06,
LexPolonica Nr 2141707). Taki pogląd jest również
wyrażany w doktrynie (B. Dolnicki, Przepisy porządkowe jako akty prawa miejscowego, PPP z 2008r.
Nr 12).
W pierwszej kolejności zostanie rozważona druga
z ww. przesłanek, tj. istnienia sytuacji zagrożenia
życia lub zdrowia obywateli albo konieczności zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Należy wskazać, że ustawodawca określając chronione dobra ustawodawca posługuje się
pojęciami nieoznaczonymi.
W związku z tym uznaje się, że przesłanka subiektywna stanowi wynik oceny organu stanowiącego
Poz. 1163
przepis porządkowy, iż wymienione enumeratywnie
w ustawie dobra zostały lub mogą zostać naruszone
i wymagają ochrony. Dla prawidłowego zakwalifikowania istniejących stanów faktycznych istotne
znaczenie przypisuje się wykładni tych pojęć. Użyte
przez ustawodawcę pojęcia „bezpieczeństwo, spokój, porządek publiczny” są ogólne, nieostre i mogą
obejmować wiele różnych sytuacji wyznaczonych
regułami ocennymi. Nie oznacza to jednak pozostawionej dowolności w dokonaniu oceny występowania tych przesłanek. Każdorazowo organ administracyjny przystępując do tworzenia prawa miejscowego musi poddać ocenie realność wystąpienia zagrożenia wymienionych w ustawie dóbr oraz należycie
swoje stanowisko uzasadnić (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia
8 grudnia 2005r., sygn. akt III SA/Łd 431/05,
http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok Wojewódzkiego
Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 listopada 2009r., sygn. akt III SA/Gl 1023/09, LexPolonica Nr 2273210).
W tym miejscu należy zwrócić uwagę na wyrok
z dnia 8 lipca 2003r. Trybunału Konstytucyjnego
(sygn. P 10/02, OTK ZU 2003/6A poz. 62), w którym
Trybunał podkreślił, że przepisy porządkowe, jako
akty prawa miejscowego, muszą być wydane według zasad i trybu określonego ustawą. Przepis
art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym określając kompetencje rady gminy w zakresie wydawania przepisów porządkowych wyraźnie wskazał, że
przepisy takie mogą być wydane, gdy jest to niezbędne dla ochrony wartości (dóbr) wyliczonych
w tym przepisie. Wartości te zostały przez ustawodawcę enumeratywnie wyszczególnione. Enumeratywność wyliczenia ma na celu niedopuszczenie do
wydawania przepisów porządkowych w innym niż
wymieniony celu (vide wyrok Naczelnego Sądu
Administracyjnego z dnia 14 marca 1997r., II SA
576/96, Glosa 1997/11 str. 30). Taki sposób regulacji
stanowi więc barierę przed nadmiernym sięganiem
po instrument regulacji porządkowej.
Przysługujące radzie gminy kompetencje w zakresie
stanowienia przepisów porządkowych nie mogą być
wykorzystywane do bieżącego zarządzania na danym obszarze, ale wyłącznie w celu przeciwdziałania
realnym zagrożeniom dla wartości określonych
w art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym (tak
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia
21 grudnia 2004r., sygn. akt GSK 971/04,
http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Ratio legis wydania powyższych aktów prawnych
należy upatrywać w zapewnieniu ochrony zdrowia
i życia obywateli oraz porządku publicznego. Wobec
tego, uprawnione jest stwierdzenie, że przepisy porządkowe wydawane na podstawie art. 40 ust. 3
ustawy o samorządzie gminnym muszą wprost
i wyłącznie wskazywać na realizację celów określonych przez ustawodawcę w zawartym w tym przepisie generalnym upoważnieniu i stwarzać podstawę
do stosowania bezwzględnej sankcji w stosunku do
podmiotów, których zachowania rodzą zagrożenia
dla wartości chronionych analizowanym przepisem.
W wyroku z dnia 6 marca 1992r. Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt SA/Po 147/91, Mon. Praw.
Dziennik Urzędowy
– 6069 –
1993/3/90) orzekł, iż uprawnienia gminy do wprowadzenia zakazu sprzedaży określonego towaru nie da
się wywieść z ogólnego upoważnienia do stanowienia przepisów porządkowych, zawartego w art. 40
ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym.
W orzecznictwie podkreśla się, że „niezbędność”
warunkująca wprowadzenie zakazów i nakazów nie
może być uzasadniana tym, że obowiązujące regulacje prawne są niewystarczające. Według definicji
słownikowej „niezbędny” to „taki, bez którego nie
można się obejść, koniecznie potrzebny, nieodzowny”, a tak rozumianego kryterium niezbędności nie
spełnia regulacja podjęta w zakresie uregulowanym
przepisami powszechnie obowiązującymi.
Przechodząc do rozważań na temat pierwszej, obiektywnej przesłanki należy wskazać, że chodzi tu
o istnienie pewnego zakresu nieuregulowanego
w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących. Konieczne jest więc
zbadanie obowiązującego stanu prawnego i stwierdzenie, że materia stanowiąca przedmiot zamierzonej regulacji nie została dotychczas unormowana
w ustawach lub innych przepisach powszechnie
obowiązujących. Celem ustawodawcy było przede
wszystkim wyeliminowanie możliwości dublowania,
modyfikacji czy zmiany aktów powszechnie obowiązujących przez przepisy porządkowe.
W glosie aprobującej do wyroku z dnia 3 grudnia
2004r. (sygn. akt GSK 1132/04, OSP 2005/9 poz. 109)
M. Stahl stwierdziła, iż „Wydanie przepisów porządkowych, w sytuacji gdy istnieją inne prawne możliwości realizacji zakładanych celów, oznacza brak
pierwszej ze wskazanych wcześniej przesłanek. Okoliczności sprawy prowadzą w konsekwencji także do
stwierdzenia niespełnienia kolejnej przesłanki: niezbędności podjętej regulacji prawnej”. Z kolei
w wyroku z dnia 13 stycznia 2003r. Naczelny Sąd
Administracyjny (sygn. akt II SA/Kr 2812/02, LexPolonica Nr 359426) orzekł, że pojęcie niezbędności
obejmuje sytuację, gdy chodzi o konkretne, jednostkowe i bezpośrednie zagrożenie życia, zdrowia, porządku lub spokoju, którego nie da się przezwyciężyć
przez wydanie w późniejszym czasie trwalszych
przepisów prawnych. Przepisy porządkowe należą
do prawa lokalnego i nie można za ich pomocą wypełniać braków ustawodawstwa obowiązującego
w całym kraju lub likwidować zagrożeń o ogólnokrajowym znaczeniu. Niewątpliwie zgodzić się też należy z wyrażaną w orzecznictwie sądowym tezą, że
brak w ustawie regulacji zawierających określone
zakazy nie oznacza braku uregulowań ustawowych
danej materii (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 1999r., sygn. akt II SA/Po
1399/98, ONSA 2000/1/39).
W związku z powyższym, nie bez znaczenia jest też
w przedmiotowej sprawie fakt, na co wskazuje również strona skarżąca, że ustawą z dnia 8 października
2010r., a więc następnego dnia po uchwaleniu zaskarżonej uchwały, uregulowano omawianą w niniejszej sprawie materię. Chodzi tu o ustawę
o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii
Poz. 1163
oraz ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej
(Dz. U. Nr 213, poz. 1396), która weszła w życie
w dniu 27 listopada 2010r.
W art. 1 tej noweli określono między innymi, iż
w ustawie z dnia 29 lipca 2005r. o przeciwdziałaniu
narkomanii (Dz.U. Nr 179, poz. 1485, z późn. zm.)
wprowadza się następujące zmiany.
W art. 4:
a) pkt 27 otrzymuje brzmienie:
„27) środek zastępczy – substancję pochodzenia
naturalnego lub syntetycznego w każdym stanie
fizycznym lub produkt, roślinę, grzyba lub ich
część, zawierające taką substancję, używane
zamiast środka odurzającego lub substancji
psychotropowej lub w takich samych celach jak
środek odurzający lub substancja psychotropowa, których wytwarzanie i wprowadzanie do
obrotu nie jest regulowane na podstawie przepisów odrębnych; do środków zastępczych nie
stosuje się przepisów o ogólnym bezpieczeństwie produktów;”
b) pkt 34 i 35 otrzymują brzmienie:
„34) wprowadzanie do obrotu – udostępnienie
osobom trzecim, odpłatnie lub nieodpłatnie,
środków odurzających, substancji psychotropowych, prekursorów lub środków zastępczych;
35) wytwarzanie – czynności, za pomocą których
mogą być otrzymywane środki odurzające, substancje psychotropowe, prekursory albo środki
zastępcze, ich oczyszczanie, ekstrakcję surowców i półproduktów oraz otrzymywanie soli
tych środków lub substancji;”
Ponadto po art. 44a dodano art. 44b i art. 44c
w brzmieniu:
„Art. 44b. Zakazuje się wytwarzania i wprowadzania do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej
Polskiej środków zastępczych.
Art. 44c. 1. W przypadku stwierdzenia wytwarzania lub wprowadzania do obrotu środka zastępczego lub produktu, co do którego zachodzi podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym, właściwy państwowy inspektor sanitarny stosuje
odpowiednio przepisy art. 27c ustawy z dnia
14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851, z późn. zm.).
2. Główny Inspektor Sanitarny informuje opinię
publiczną o wydaniu decyzji, o której mowa
w art. 27c ust. 1 ustawy wymienionej w ust. 1.;”
Następnie po rozdziale 6 dodano rozdział 6a
w brzmieniu „Kara pieniężna”, w którym w art. 52a
ust. 1 stwierdzono, że kto wytwarza lub wprowadza
do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
środek zastępczy, podlega karze pieniężnej w wysokości od 20 000zł do 1 000 000zł.
Dziennik Urzędowy
– 6070 –
Reasumując powyższe należy wskazać, że z uwagi
na brak spełnienia w rozpoznawanej sprawie ustawowych przesłanek koniecznych do wprowadzenia
przepisów porządkowych, tj. braku wykazania ich
niezbędności dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego oraz z uwagi na to, iż
przedmiot uchwały został już uregulowany w akcie
rangi ustawowej, art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym nie mógł stanowić podstawy prawnej
umożliwiającej wprowadzenie wspomnianych ograniczeń.
Oceniając § 4 zaskarżonej uchwały, w którym
stwierdzono, iż wchodzi ona w życie po upływie
14 dni od daty publikacji w dzienniku urzędowym,
zauważyć należy, że zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy
z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U.
Nr 17, poz. 95) przepisy porządkowe wchodzą
w życie po upływie trzech dni od dnia ich ogłoszenia. W uzasadnionych przypadkach przepisy porządkowe mogą wchodzić w życie w terminie krótszym
niż trzy dni, a jeżeli zwłoka w wejściu w życie przepisów porządkowych mogłaby spowodować nieodwracalne szkody lub poważne zagrożenia życia,
zdrowia lub mienia, można zarządzić wejście w życie
takich przepisów z dniem ich ogłoszenia. Wobec
stwierdzenia, że zaskarżona uchwała dotyczyła przepisów porządkowych (jej podstawę stanowił art. 40
ust.3 ustawy o samorządzie gminnym), to winna
była zawierać zapis o 3 – dniowym okresie wejścia
w życie od momentu ogłoszenia.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie
art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Słubicach z dnia
7 października 2010r.
Kwestią końcową pozostawało jeszcze zastosowanie
w sprawie art. 152 ppsa.
2
Poz. 1163, 1164
Skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie skłania
się ku poglądowi, że instytucja wstrzymania zaskarżonego aktu dotyczy także w przedmiotowej sytuacji
aktu prawa miejscowego. Dostrzec należy, iż pogląd
konkurencyjny (vide: wyrok NSA z dnia 16 marca
20010r., l OSK 1646/09), odwołujący się przede
wszystkim do stanowiska zawartego w uchwale
7 sędziów NSA z dnia 15 maja 2000r., (OPS 1/00,
publ. ONSA 2000, Nr 4, póz. 134) dotyczył art. 40
ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym
Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze
zm.). Zgodnie z jego nieobowiązującą już treścią
"wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania aktu lub zawieszenia czynności, jednakże sąd
może na wniosek strony lub z urzędu wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania tego aktu lub
zawieszeniu czynności, zwłaszcza jeżeli zachodzi
niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków". Przepis ten w istocie zatem odpowiada w obecnej regulacji art. 61 § 1 i § 3 ppsa. Natomiast zakres zastosowania przepisu art. 152 ppsa
dotyczy wykonalności w szerokim jej sensie. Zwrot
"w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa,
czy i w jakim zakresie akt lub czynność nie mogą być
wykonane", użyty w komentowanym przepisie, należy zatem traktować jako synonim określenia "czy
i w jakim zakresie zawieszona jest moc (skutek
prawny) aktu lub czynności". W tej sytuacji to czy
konkretny akt poddaje się wykonaniu w sensie czynienia użytku z uprawnienia bądź wypełnienia obowiązku z niego wynikającego nie ma znaczenia dla
rozstrzygnięcia, o którym stanowi wymieniony
przepis(vide: Z. Kmieciak, glosa do wyroku NSA
z dnia 29 kwietnia 2004r., OSK 591/04, publ. OSP
2005/4/50; także R. Sawuła, Stosowanie art. 152
prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wybrane zagadnienia, publ. PiP z 2004/8/71
i powołane tam poglądy).
===================================================================================
1164
3
WYROK
z dnia 9 marca 2011r.
Przewodniczący
Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.)
Sędziowie
Sędzia WSA Joanna Brzezińska
Sędzia WSA Ireneusz Fornalik
Protokolant
referent – stażysta Malwina
Tomiak
po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2011
roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego
w Świebodzinie na uchwałę Rady Miejskiej w Kargowej z dnia 28 kwietnia 2004 roku Nr XI/69/04
w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa
drogowego dróg gminnych oraz umieszczenie
w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej, obiektów budowlanych niezwiązanych
z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami
ruchu drogowego oraz reklam
I. stwierdza nieważność § 2 ust. 4, § 3 ust. 2 i 4,
§ 4 oraz § 5 zaskarżonej uchwały,
Dziennik Urzędowy
– 6071 –
II. stwierdza, że przepisy zaskarżonej uchwały
wymienione w pkt I wyroku nie podlegają
wykonaniu.
UZASADNIENIE
Uchwałą Nr XI/69/04 z dnia 28 kwietnia 2004r. Rada
Miejska w Kargowej, działając na podstawie art. 40
ust. 8 i 9 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach
publicznych (t.j. Dz. U. z 2000r. Nr 71, poz. 838 ze
zm.) ustaliła wysokość stawek opłat za zajęcie pasa
drogowego dróg gminnych oraz umieszczenie
w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej, obiektów budowlanych niezwiązanych
ruchu drogowego oraz reklam. Uchwała została
opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubuskiego z 2004r. Nr 37, poz. 634 i weszła
w życie z dniem 24 czerwca 2004 roku.
W § 2 ust. 1 uchwały zostały ustalone stawki za zajęcie 1 m² powierzchni jezdni pasa drogowego za każdy dzień zajęcia. Zgodnie z ust. 4 tego paragrafu za
zajęcie pasa drogowego przy realizacji inwestycji
własnych Gminy Kargowa ustalono stawkę opłaty
za każdy dzień zajęcia 1m – 0,00zł. Z kolei w § 3
ust. 1 zostały ustalone roczne stawki opłat za 1 m2
powierzchni pasa drogowego zajętego przez rzut
poziomy umieszczonego urządzenia. Zgodnie z § 2
ust. 2 za urządzenia obce umieszczone przy realizacji
inwestycji w ramach zadań własnych gminy, niezwiązanych z funkcjonowaniem drogi, stawki określone w pkt 1 – 3 ustalono w wysokości 0,00zł. Natomiast stosownie do § 3 ust. 4 za niepełny rok kalendarzowy wysokość rocznych stawek opłat obliczana była proporcjonalnie do liczby miesięcy
umieszczenia urządzenia w pasie drogowym. Zgodnie z § 4 uchwały za zajęcie pasa drogowego, o którym mowa w § 1 pkt 3 ustalono następujące stawki
opłat za 1 m2 powierzchni:
1) pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy
obiektu handlowego lub usługowego: - 0,20zł,
innych obiektów – 0,30zł,
3) reklamy 1,50zł.
Natomiast stosownie do treści § 5 uchwały za zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w § 1 pkt 1 – 3 ustalono
stawkę opłat za każdy dzień zajęcia w wysokości
1,00zł.
Na powyższą uchwałę, w części obejmującej jej § 4
i 5, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Prokurator Rejonowy w Świebodzinie.
Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie
prawa – art. 40 ust. 3, 6, i 8 ustawy z dnia 21 marca
1985r. o drogach publicznych poprzez ustalenie
w § 4 uchwały, iż odpłatność za zajęcie pasa drogowego, o którym mowa w § 1 pkt 3 zaskarżonej
uchwały (umieszczenie w pasie drogowym obiektów
budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz
reklam) ustala się następujące stawki opłat za 1m²
powierzchni
Poz. 1164
obiektu handlowego lub usługowego: - 0,20zł,
innych obiektów – 0,30zł,
3) reklamy – 1,50zł,
pomimo braku po stronie rady gminy kompetencji
do ustalania opłat z zajęcie pasa drogowego dróg
gminnych oraz umieszczenia w pasie drogowym
urządzeń infrastruktury technicznej w przyjęty przez
Radę Miejską w Kargowej sposób. Prokurator
wniósł o stwierdzenie nieważności § 4 zaskarżonej
uchwały.
Uzasadniając skargę Prokurator podniósł, iż zaskarżona uchwała rażąco narusza przepisy art. 40 ust. 3,
6 i 8 ustawy o dogach publicznych regulując w sposób odmienny kwestie rozstrzygnięte już w przepisach rangi ustawowej.
W niniejszej sprawie Rada Miejska w Kargowej podjęła uchwałę na podstawie delegacji ustawowej zawartej w przepisie art. 40 ust. 8 ustawy o drogach
publicznych, zgodnie z którym organ stanowiący
jednostki samorządu terytorialnego, w drodze
uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek
opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego.
W ustępie 6 tegoż artykułu określono ponadto, iż
opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym
mowa w ust. 2 pkt 3 tego przepisu (umieszczania
w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam), ustala się
jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy,
liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki
opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego.
Z powyższej regulacji wynika, iż w ramach delegacji
ustawowej Rada Miejska w Kargowej uprawniona
była do określenia stawki opłat za zajęcie jednego
metra kwadratowego pasa drogowego na wskazane
powyżej cele jako iloczynu liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez
rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego
i stawki opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego.
Z § 4 zaskarżonej uchwały wynika, że przepis ten
wydany został z rażącym naruszeniem prawa, nie
wskazano bowiem w jego treści jako podstawy opłaty za zajęcie pasa drogowego na określone w tym
przepisie cele iloczynu liczby metrów kwadratowych
powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego
i stawki opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego.
W tym stanie rzeczy przepis ten nie może się ostać.
Z treści § 5 zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej
w Kargowej wynika, iż w zakresie celów innych niż
wymienione w § 1 pkt 1 – 3 tej uchwały (art. 40
ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych i § 1 pkt 4
kwestionowanej uchwały), stawki opłat za zajęcie
pasa drogowego zostały określone niezależnie od
Dziennik Urzędowy
– 6072 –
faktycznej powierzchni jezdni, która – stosownie do
postanowień ustawowych – winna być określona
w oparciu o jednostkę metra kwadratowego. Powyższa regulacja w sposób rażący narusza przepisy
ustawy
o
drogach
publicznych,
pozostając
w sprzeczności z przepisami zawartymi w art. 40 tej
ustawy, jako przepisami rangi wyższego rzędu nad
przepisami ustanawianymi w aktach prawa miejscowego i w praktyce również prowadzić może do
niewspółmiernego obciążenia danej osoby opłatą za
zajęcie pasa drogowego na cele związane z umieszczeniem w pasie drogowym obiektów budowlanych
niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami
lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam.
Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych niedopuszczalne jest odmiennie regulowanie prawem miejscowym tych spraw, które już
wcześniej uregulowała ustawa, zaś rada gminy
obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia
udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia
aktów prawa miejscowego i w tych działaniach nie
może wkraczać w materię uregulowaną ustawą (wyrok WSA w Krakowie z 19 lipca 2005r., III SA//Kr
318/05 oraz wyrok NSA z 28 lutego 2003r., I SA/Lu
882/02). Przepisy prawa miejscowego nie mogą regulować materii należących do przepisów wyższego
rzędu i nie mogą pozostawać z nimi w sprzeczności
(tak NSA w wyroku z 16 marca 2001r., IV SA 385/99).
Zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowana
jest normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu.
Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest bowiem upoważnienie zawarte
w ustawie co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa (wyrok WSA we Wrocławiu
z 15 marca 2007r., II SA/Wr 745/2006).
W świetle powyższych okoliczności przepis § 4 zakwestionowanej uchwały pozostaje zdaniem Prokuratora Rejonowego w sprzeczności z przepisami
art. 40 ust. 3, 6 i 8 ustawy o drogach publicznych,
stąd uzasadnione jest stwierdzenie jego nieważności.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Kargowej
wniosła o jej oddalenie wskazując, że wbrew twierdzeniom Prokuratora Rada Miejska nie jest uprawniona do określania stawki opłat za zajęcie 1m2 pasa
drogowego na cele wskazane w art. 40 ust. 2 pkt 3
ustawy o drogach publicznych w sposób, który objęty jest regulacją art. 40 ust 6 ustawy. Powyższy
przepis wskazuje sposób, w jaki winna być ustalona
opłata za zajęcie pasa drogowego, o której mowa
w art. 40 ust 3 w/w ustawy. Stosownie do treści
art. 40 ust. 11 ustawy, opłatę ustala przy udzielaniu
zezwolenia za zajęcie pasa drogowego właściwy
zarządca drogi w drodze decyzji administracyjnej.
Organ stanowiący jednostki samorządu posiada
kompetencje do ustalania wysokości stawek opłaty
za zajęcie 1m2 pasa drogowego dróg gminnych.
Jednocześnie ustawodawca w ust. 8 art. 40 określił
maksymalną wysokość stawki opłaty, której mowa
w ust. 2 pkt 3 ustawy, która nie może przekroczyć
10zł za 1 dzień zajmowania pasa drogowego oraz
200zł za umieszczanie w pasie drogowym urządzeń
infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu
Poz. 1164
drogowego – art. 40 ust. 2 pkt 2. Zarządca dróg
gminnych uprawniony jest do ustalania opłaty za
zajęcie 1m2 powierzchni w sposób określony
w art. 40 ust. 6 ustawy, przy czym przy ustalaniu
opłaty za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym
mowa ust. 2 pkt 3 obowiązany jest uwzględnić
stawkę opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego określoną przez organ stanowiący czyli Radę Miejską
w Kargowej.
Ponadto Rada Miejska w Kargowej uchwałą
Nr XXX/190/10 z dnia 17 marca 2010r. w sprawie
zmiany uchwały w sprawie wysokości stawek opłat
za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych oraz
umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej, obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub
potrzebami ruchu drogowego lub reklam (Dz. Urz.
Woj. Lubuskiego Nr 37 póz. 552) znowelizowała § 5
zaskarżonej uchwały ustalając stawki opłat w oparciu o jednostkę metra kwadratowego przez co spełniła wymóg art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach
publicznych.
Z powyższych względów stanowisko Prokuratora nie
zasługiwało na uwzględnienie i skarga winna zostać
oddalona.
Prokurator Okręgowy w Zielonej Górze pismem
z dnia 18 lutego 2011r. zmodyfikował zarzut zawarty
w skardze, wnosząc o stwierdzenie nieważności
przepisu § 2 ust. 4, § 3 ust. 2 i § 3 ust. 4 zaskarżonej
uchwały.
Prokurator Okręgowy zwrócił uwagę, że w dniu
17 marca 2010 roku Rada Miejska w Kargowej podjęła uchwałę Nr XXX/190/2010 w sprawie zmiany
zaskarżonej uchwały, która została opublikowana
w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubuskiego
Nr 37, poz. 552 z 2010 roku i weszła w życie po
upływie 14 dni od ogłoszenia. W uchwale zmieniającej Rada Miejska zasadnie uchyliła ust. 5 § 2, ust. 3
i ust. 4 § 3 zaskarżonej uchwały oraz dokonała zmiany § 5, który w obecnym brzmieniu jest zgodny
z przepisami rangi ustawowej. Tym samym wadliwe
zapisy zaskarżonej uchwały zostały usunięte z obrotu prawnego z dniem wejścia w życie uchwały
zmieniającej, o której powyżej.
Analiza przepisu § 4 zaskarżonej uchwały, powołanego w zarzucie skargi Prokuratora Rejonowego
w Świebodzinie pozwala na stwierdzenie, iż
– wbrew twierdzeniu Prokuratora Rejonowego – nie
narusza on regulacji rangi ustawowej zawartej
w art. 40 ust. 8 i ust. 9 ustawy z dnia 21 marca 1985
roku o drogach publicznych. Tezę tę trafnie uzasadniła Rada Miejska w Kargowej w odpowiedzi udzielonej na skargę. Jednak zapisy § 2 ust. 4, § 3 ust. 2
i § 3 ust. 4 zaskarżonej uchwały w istotny sposób
naruszają przepisy art. 40 ust.3, ust. 8 i ust. 9 ustawy
z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych.
Zawarta w art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych delegacja ustawowa dla organów uchwałodawczych jednostek samorządu terytorialnego
upoważnia, w drodze uchwały, do ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie 1m2 pasa drogowego
dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu
Dziennik Urzędowy
– 6073 –
terytorialnego. Zgodnie z art. 40 ust. 3 tej ustawy
„za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę”, co
oznacza, że w związku z zajęciem pasa drogowego
istnieje obowiązek odpłatności. Wysokość tej odpłatności, stosownie do art. 40 ust. 11 ustawy
o drogach publicznych, ustala w drodze decyzji właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na
zajęcie pasa drogowego. Powołany powyżej przepis
art. 40 ust. 8 określa także maksymalne stawki opłat.
Stawki te mogą być różnicowane przy uwzględnieniu enumeratywnie wyliczonych w art. 40 ust. 9
ustawy czynników, które organ stanowiący powinien uwzględnić przy ustalaniu stawek opłat za zajęcie 1m2 pasa drogowego. Oznacza to, że organ nie
może brać pod uwagę żadnych innych czynników
niż te, które zostały określone w przepisie.
W art. 40 ust. 4 określono, że opłatę za zajęcie pasa
drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym i za zajęcie pasa drogowego na prawach
wyłączności w celach innych niż prowadzenie robót
pasie drogowym, umieszczanie w pasie drogowym
urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych
ruchu drogowego oraz umieszczanie w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych
ruchu drogowego oraz reklam, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie
1m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa
drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego
przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane
jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień.
Z kolei w art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych określono, że opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu
drogowego, ustala się jako iloczyn liczby metrów
kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej
przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za
zajęcie 1m2 pasa drogowego pobieranej za każdy
rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym,
przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim
przez okres krótszy niż rok opłata jest obliczana proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia
w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim.
Artykuł 40 ust. 8 jednoznacznie wskazuje zakres
kompetencji Rady Miejskiej w Kargowej, która była
upoważniona do ustalenia wysokości stawek opłat
za zajęcie 1m2 pasa drogowego. Tymczasem Rada
ustalając, że za zajęcie pasa drogowego przy realizacji inwestycji własnych Gminy Kargowa ustala się
stawkę opłaty za każdy dzień zajęcia 1m – 0,00zł (§ 2
ust. 2) i że za urządzenia obce umieszczone przy
realizacji inwestycji w ramach zadań własnych gminy, niezwiązanych z funkcjonowaniem drogi, stawki
określone w pkt. 1 – 3 wynoszą 0,00zł (§ 3 ust. 2)
wprowadziła faktycznie zwolnienie Gminy Kargowa
od opłaty, co oznacza, że przekroczyła ona zawarte
w wyżej wymienionym przepisie upoważnienie.
Poz. 1164
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 7 stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zgodnie z art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego – na podstawie i w granicach upoważnień zawartych
w ustawie – ustanawiają akty prawa miejscowego
obowiązujące na obszarze działania tych organów.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyrażany był pogląd, że do działalności organów samorządu terytorialnego w sferze zobowiązań publicznoprawnych nie stosuje się zasady „co
nie jest zabronione, jest dozwolone”, lecz obowiązuje zasada, że dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje. Gdyby ustawodawca chciał upoważnić organy uchwałodawcze jednostek samorządu terytorialnego do wprowadzenia, w drodze
uchwał, zwolnień przedmiotowych czy też podmiotowych w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie
pasa drogowego, to ustanowiłby normę kompetencyjną w tym zakresie.
Ponadto żaden przepis ustawy o drogach publicznych nie upoważniał organu stanowiącego jednostek samorządu terytorialnego do ustalania sposobu
obliczania opłaty. W ramach delegacji ustawowej
Rada Miejska w Kargowej uprawniona była do określenia stawki opłat za zajęcie 1m2 pasa drogowego
przez jeden dzień lub stawki rocznej pobieranej za
każdy rok umieszczenia urządzenia, w zależności od
celu zajęcia pasa drogowego, nie zaś do określania
sposobu obliczania opłat za zajęcie pasa drogowego, czy wprowadzenia zwolnienia od opłat za zajęcie
pasa drogowego.
Rada Miejska w Kargowej była obowiązana przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego przez
ustawę w przedmiocie tworzenia aktu prawa miejscowego. Przekroczenie tego upoważnienia daje
podstawę do przyjęcia, że uchwała w przepisach
powołanych we wniosku pisma w rażący sposób
narusza przepisy ustawy o drogach publicznych.
Wobec powyższego wniosek o stwierdzenie nieważności przepisów § 2 ust. 4, § 3 ust. 2 i § 3 ust. 4 zaskarżonej uchwały jest uzasadniony.
Prokurator Okręgowy dodał, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane
jest słuszne stanowisko o dopuszczalności orzekania
o legalności już uchylonej uchwały jednostki samorządu terytorialnego, która w czasie jej obowiązywania wywoływała konkretne skutki prawne. Orzeczenie o nieważności uchwały w wyniku uwzględnienia skargi przez organ uchwałodawczy jednostki
samorządu terytorialnego powoduje skutek w postaci wyeliminowania jej z obrotu prawnego ze
skutkiem ex tunc, a wyrok taki otwiera drogę do
realizacji uprawnień wynikających z art. 77 Konstytucji RP. Zgodnie z przepisem art. 147 § 2 p.p.s.a.
rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydane na podstawie uchwały lub aktu, których sąd administracyjny stwierdzi nieważność albo wydanie
z naruszeniem prawa, podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym
albo w postępowaniu szczególnym. W świetle powyższego złożony został wniosek o stwierdzenie
nieważności § 3 ust. 4 zaskarżonej uchwały.
Dziennik Urzędowy
– 6074 –
Skarga okazała się zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.
sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi
poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Zakres sądowej kontroli działania administracji
publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach
skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty
organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3
§ 1 w związku z § 2 pkt 5 oraz pkt 6 ustawy z dnia
30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270
ze zm. – dalej w skrócie p.p.s.a. Zgodnie z przyjmowaną dla sądownictwa administracyjnego zasadą
legalności kontrola taka sprawowana jest pod
względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy
Prawo o ustroju sądów administracyjnych), która
z kolei determinuje charakter środków prawnych
stosowanych przez to sądownictwo, wymienionych
w szczególności w art. 145 do 151 p.p.s.a.
Kompetencja Prokuratora do wniesienia skargi znajduje swe umocowanie w art. 5 ustawy z dnia
20 czerwca 1985r. o prokuraturze (t.j. Dz. U. z 2008r.
Nr 7, poz. 39 ze zm.), który stanowi, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w wypadku
uchwały organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego.
Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub
aktu organu gminy wyznaczone są przez przepisy
ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.).
Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 1 tej ustawy, uchwała
lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem
są nieważne. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalił się pogląd, iż tylko istotne
naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności aktu (np. uchwały) organu gminy.
Za „istotne” naruszenie prawa uznaje się uchybienie
prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do
nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów
prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (M. Stahl, Z. Kmieciak „Akty nadzoru nad
działalnością samorządu terytorialnego w świetle
orzecznictwa NSA i poglądów doktryny” w Samorząd Terytorialny 2001r., z. 1 – 2, s. 101 – 102).
Przedmiotem skargi Prokuratora Rejonowego jest
uchwała Nr XI/69/04 Rady Miejskiej w Kargowej
z dnia 28 kwietnia 2004r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych oraz umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej, obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam,
Poz. 1164
podjęta na podstawie art. 40 ust. 8 i 9 ustawy z dnia
21 marca 1985r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U.
z 2000r. Nr 71, poz. 838 ze zm. – wersja obowiązująca na dzień podjęcia uchwały). Zaskarżona uchwała
jest aktem prawa miejscowego. Aktem takim jest
każdy akt prawny zawierający normy o charakterze
generalnym (czyli nie odnoszącym się do indywidualnie oznaczonego podmiotu lecz do pewnej kategorii potencjalnych adresatów) i abstrakcyjnym, wydany przez ustawowo wskazany organ administracji.
W ocenie sądu zaskarżona uchwała odpowiada temu kryterium. Uregulowania uchwały odnoszą się
bowiem do każdej osoby zajmującej pas drogowy
dróg gminnych, dla których zarządcą jest gmina.
Okolicznością bezsporną jest, iż zaskarżona uchwała
nie ma jednorazowego zastosowania, lecz może lub
mogła znaleźć zastosowanie w nieograniczonej liczbie przypadków.
Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowił
art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych, w myśl
którego organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1m² pasa
drogowego. Przepis ten od daty wydania przedmiotowej uchwały nie uległ zmianie.
Stosownie do treści art. 40 ust. 3 ustawy o drogach
publicznych zasadą jest, że za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Wysokość stawek opłaty za
zajęcie pasa drogowego mają natomiast określać
przepisy uchwał wydanych przez organy stanowiące
jednostki samorządu terytorialnego (art. 40 ust. 8,
ust. 9 i ust. 6). Wobec tego organy samorządowe
zostały upoważnione ustawowo do nałożenia jednostronnej opłaty, jaką jest opłata za zajęcie pasa drogowego oraz umieszczenie w pasie drogowym
urządzeń infrastruktury technicznej.
Zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem
i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi,
wydawanego w drodze decyzji (art. 40 ust. 1 ustawy
o drogach publicznych). Zgodnie z art. 40 ust. 2
cyt. ustawy zezwolenie to dotyczy:
1) prowadzenia robót w pasie drogowym;
2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami
ruchu drogowego;
3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam;
4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1 – 3.
Kwestię sposobu obliczania przedmiotowej opłaty
regulują kolejne ustępy art. 40 ustawy o drogach
publicznych. Do ustalenia wysokości stawek 1m²
ustawodawca upoważnił odpowiednio ministra właściwego do spraw transportu (dla dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych
i Autostrad) oraz organy stanowiące jednostek sa-
Dziennik Urzędowy
– 6075 –
morządu terytorialnego (dla dróg, których zarządcą
są te jednostki samorządu terytorialnego) – art. 40
ust. 7 i 8.
Zgodnie z treścią art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy samorządu terytorialnego oraz
terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych
w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego
obowiązujące na obszarze działania tych organów.
Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego
określa ustawa.
Nadto podkreślenia wymaga, iż zgodnie z treścią
art. 217 Konstytucji nakładanie podatków, innych
danin publicznych, określanie podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych,
a także zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków następuje w drodze ustawy. Z wymienionego przepisu
wynika, iż istnieje obowiązek uregulowania ustawą
wszystkich istotnych elementów stosunku daninowego takich jak określenie podmiotu oraz przedmiotu opodatkowania, stawek czy też zasad przyznawania ulg i umorzeń. Tylko niektóre zagadnienia mogą
zostać uregulowane przez akty wykonawcze wydawane w ramach upoważnienia ustawowego o ile nie
mają one charakteru zasadniczego, stanowią jedynie
dopełnienie regulacji ustawowej i tylko w zakresie
nie przesądzającym o istotnych elementach konstrukcji daniny. Taki pogląd wyraził Trybunał Konstytucyjny w wyrokach z 6 marca 2002r. w sprawie P
7/00 (OTK Nr 2 z 2002r. poz.13) i z 9 lutego 1999r.
w sprawie U 4/98 (OTK Nr 1 z 1999r. poz. 4).
Nie ulega wątpliwości, iż opłata za zajęcie pasa drogowego jest daniną publiczną w rozumieniu art. 217
Konstytucji. Jest to bowiem obowiązkowe świadczenie pieniężne przewidziane na rzecz gminy
w razie zajęcia pasa drogowego i jest ono uiszczane
przez każdy podmiot dokonujący takiego zajęcia na
terenie gminy. Zasadnicze elementy opłaty zostały
uregulowane w ustawie o drogach publicznych.
W przepisie art. 40 wymienionej ustawy określono
elementy konstrukcyjne tej opłaty, tj. podmiot oraz
przedmiot opodatkowania a także sposób wyliczenia
opłaty.
Zasadnie Prokurator podniósł, że w ramach delegacji ustawowej Rada Gminy uprawniona była do
określenia stawki opłat w zależności od celu zajęcia
pasa drogowego, nie zaś do wprowadzenia w istocie zwolnienia od opłat za zajęcie pasa drogowego,
uchwalając stawkę na poziomie 0zł. Powołane przepisy ustawy o drogach publicznych określają górne
granice stawki opłaty za zjecie pasa drogowego, nie
ustalają stawek minimalnych. Niemniej brak dolnej
granicy tej stawki opłaty, nie oznacza, że swoboda
rady gminy przy jej ustalaniu jest nieograniczona.
Zdaniem orzekającego w sprawie Wojewódzkiego
Sądu Administracyjnego ograniczenie swobody
działania w tym zakresie przez radę miasta zakreślone jest poprzez wskazanie przez ustawodawcę celu
i charakteru wprowadzonej opłaty.
Wyliczone za zajęcie pasa drogowego opłaty są
przekazywane do budżetów jednostek samorządu
terytorialnego. Stanowią więc dochód gminy.
Poz. 1164
Uwzględniając zasady samorządności i samodzielności jednostek samorządowych ustawodawca
w art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych upoważnił jednostki samorządu terytorialnego do określania wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego drogi, której jest zarządcą. Upoważnienie to
miało na celu zapewnienie miastu realnych dochodów z tych opłat, w celu niewątpliwie zapewnienia
możliwości realizacji postawionych przed nimi zadań w zakresie drogownictwa. Jednostki samorządowe, jako realizujące zadania publiczne, nie mogą
ponad wszelką wątpliwość dowolnie dysponować
przydzielonymi im dochodami, a w szczególności
rezygnować z przydzielonych im w drodze ustawy
źródeł dochodu, ponieważ w ten sposób i to bez
uzasadnionej przyczyny, zmniejszają swoje potencjalne możliwości realizacji zadań (zob. wyrok NSA
w Warszawie z dnia 14 stycznia 2003r., I SA
2293/02/, LEX Nr 126802).
Prokurator trafnie wskazał, że ustalenie przez Radę
Miejską w Kargowej stawki 0zł za zajęcie jednego
1m² pasa drogowego jest równoznaczne ze zwolnieniem z tej opłaty, z zaniechaniem pobierania jej
przez powiat. Takiemu celowi nie mogło służyć
upoważnienie dla Rady Miejskiej zamieszczone
w art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych. Za
tym argumentem przemawia wykładnia przepisów
ustalających charakter tej opłaty.
Sformułowanie art. 40 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, „za zajęcie pasa drogowego pobiera się
opłatę” wskazuje, że to zajęcie związane jest z obowiązkiem odpłatności, czyli z wymiernym wydatkiem finansowym którego wysokość, stosownie do
art. 40 ust.11 ustawy, ustala w drodze decyzji właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na
zajęcie pasa drogowego. Jej pobieranie jest obligatoryjne. To prowadzi do wniosku, że ustalenie wysokości stawki opłaty na poziomie 0zł równoważne
jest z zaniechaniem pobierania tej opłaty na terenie
powiatu, co oznacza zniesienie obowiązku nałożonego przez ustawę. Przemawia za takim stanowiskiem również to, że ustawodawca nie przewidział
zwolnienia z opłaty, której zakres przedmiotowy
określony jest w art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o drogach
publicznych, wprowadził jedynie możliwość zróżnicowania stawki opłaty, z uwagi na przesłanki wskazane w art. 40 ust. 9 tej ustawy.
Rada Miejska w Kargowej ustaliła w § 2 ust. 4 zaskarżonej uchwały, że za zajęcie pasa drogowego
przy realizacji inwestycji własnych Gminy Kargowa
ustala się stawkę opłaty za każdy dzień zajęcia 1m
w kwocie 0,00zł. Z kolei w § 3 ust. 2 Rada ustaliła, że
za urządzenia obce umieszczone przy realizacji inwestycji w ramach zadań własnych gminy, niezwiązanych z funkcjonowaniem drogi, stawki określone
w pkt 1 – 3 wynoszą 0,00zł. Podobnie należało podzielić pogląd Prokuratora co do niezgodności
z ustawą przepisu § 3 ust. 4 zaskarżonej uchwały.
W ramach delegacji ustawowej rada gminy jest bowiem uprawniona jedynie do ustalenia stawki opłat
za zajęcie 1m² pasa drogowego przez jeden dzień
lub stawki rocznej pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia, w zależności od celu zajęcia pasa
drogowego, nie zaś do określania sposobu oblicza-
Dziennik Urzędowy
– 6076 –
nia opłat za zajęcie pasa drogowego, jak miało to
miejsce w przepisie § 3 ust. 4 zaskarżonej uchwały.
Dnia 17 marca 2010r. Rada Miejska w Kargowej
podjęła uchwałę Nr XXX/190/10 w sprawie zmiany
uchwały w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych oraz umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury
technicznej, obiektów budowlanych niezwiązanych
ruchu drogowego oraz reklam. Nowa uchwała w § 1
pkt 2 pozbawiła mocy obowiązującej przepis § 3
ust. 4 zaskarżonej uchwały Nr XI/69/04 z dnia
28 kwietnia 2004r., zaś w myśl § 3 weszła ona
w życie po upływie 14 dni od dnia publikacji
w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubuskiego.
Uchwała
zmieniająca
została
opublikowana
z 5 maja 2010r. Nr 37, pod poz. 552, co oznacza, że
weszła w życie z dniem 19 maja 2010r. Na dzień
wydania wyroku w niniejszej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny § 3 ust. 4 zaskarżonej
uchwały zatem już nie obowiązywał, jednak okoliczność ta nie skutkowała bezprzedmiotowością postępowania.
Skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego
nieważności są odmienne. Uchylenie uchwały przez
radę gminy oznacza wyeliminowanie uchwały ze
skutkiem od daty uchylenia (ex nunc). Natomiast
stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki
od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak jakby nigdy nie
została podjęta. Tak więc skutki stwierdzenia nieważności (ex tunc) są dużo dalej idące niż skutek
będący wynikiem utraty mocy, w związku z wejściem kolejnego aktu regulującego tę samą kwestię.
Stwierdzenie nieważności uchwały ma istotne znaczenie dla ewentualnych czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały.
Na gruncie powyższego zagadnienia ukształtowała
się utrwalona już linia orzecznicza przyjmująca, że
uchylenie uchwały rady gminy nie zwalnia sądu
z obowiązku dokonania oceny jej legalności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony
m.in. w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia
14 września 1994r. (W 5/94, OTK 1994 z. 2, poz. 44),
który przyjął, że zmiana lub uchylenie zaskarżonej
do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez
sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwala może być
zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego
jej podjęcie. Natomiast w uchwale z 14 lutego 1994r.
(K 10/93, OTK 1994 z 1, poz. 7) Trybunał stanął na
stanowisku, że „przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji
z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości”. Zatem
uprzednie uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, nie czyniło bezprzedmiotowym
rozpoznania skargi na tą uchwałę. Podobnie wypo-
Poz. 1164
wiedział się Naczelny Sąd Administracyjny m.in.
w wyrokach z dnia 4 listopada 2010r., II OSK 1783/10
oraz 24 listopada 2010r., I OSK 1554/10, opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych,
www.nsa.gov.pl.
W konsekwencji powyższych ustaleń należy stwierdzić, że przepisy § 2 ust. 4 oraz § 3 ust. 2 zaskarżonej
uchwały Rady Miejskiej w Kargowej, wprowadzające na podstawie art. 40 ust. 8 ustawy o drogach
publicznych, stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego w wysokości 0zł, została wydana z naruszeniem
tego przepisu. Zakres udzielonego upoważnienia nie
przewiduje bowiem wprowadzenia zwolnienia
z opłaty, natomiast ustalenie stawki na poziomie 0zł
jest faktycznym wprowadzeniem zwolnienia od tej
opłaty (podobnie wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych we Wrocławiu z dnia 2 lutego 20006
roku, IV SA/Wr 465/04 i z dnia 26 września 2006 roku, III SA/Wr 344/06, w Szczecinie z dnia 3 marca
2010 roku, II SA/Sz 746/10; w Gorzowie Wlkp. z dnia
27 października 2010 roku, II SA/Go 719/10 oraz
z dnia 2 grudnia 2010 roku, II SA/Go 773/10). W ocenie Sądu delegacja zawarta w przepisie art. 40 ust 8
ustawy o drogach publicznych nie daje możliwości
stosowania zwolnienia od opłat, przeciwnie, z dyspozycji zawartej w przepisie art. 40 ust. 3 tej ustawy
expressis verbis wynika obowiązek pobierania opłaty za zajęcie pasa drogowego. Uznać należy w tym
stanie, że ustalenie przez Radę Miejską w Kargowej
zerowej stawki opłaty, jak również określenie w § 3
ust. 4 zaskarżonej uchwały (obowiązującym do dnia
19 maja 2010r.) sposobu obliczania opłat za zajęcie
pasa drogowego, nastąpiło z przekroczeniem ustawowego upoważnienia, a tym samym z naruszeniem art. 94 oraz 217 Konstytucji.
Jeżeli chodzi o treść § 4 zaskarżonej uchwały, należy
zgodzić się zarówno z Prokuratorem Okręgowym jak
i Radą Miejską, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego posiada kompetencję do
ustalania jedynie wysokości stawek opłaty za zajęcie
1m² pasa drogowego dróg gminnych, zaś sposób
obliczania opłaty wskazany w art. 40 ust. 6 ustawy
znajduje zastosowanie w sytuacji naliczenia i pobrania opłaty za zajęcie pasa drogowego w drodze decyzji administracyjnej przez zarządcę drogi. Należy
jednak zwrócić uwagę, że art. 40 ust. 8 ustawy przewiduje upoważnienie dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do ustalenia stawek opłaty za jeden dzień zajmowania 1m² pasa
drogowego, zaś z treści przepisu § 4 zaskarżonej
uchwały nie wynika, aby ustalona w nim stawka
była stawką dzienną. Co więcej, w przepisie tym
Rada Miejska w ogóle nie określiła przedziału czasowego, jakiego dotyczy ustalona w nim stawka
opłaty. W konsekwencji zapis ten należy zakwalifikować jako niezgodny z treścią art. 40 ust. 8 ustawy
o drogach publicznych.
Dziennik Urzędowy
– 6077 –
Z kolei z treści § 5 zaskarżonej uchwały, w wersji
obowiązującej na dzień jej podjęcia, wynika, iż stawka opłaty za zajęcie pasa drogowego na prawach
wyłączności w celach innych niż wymienione w § 1
pkt 1 – 3 została ustalona niezależnie od faktycznie
zajętej powierzchni jezdni. Ustalenie przez Radę
Miejską stawki jedynie za jeden dzień zajęcia pasa
drogowego, bez wskazania powierzchni, jakiej ustalona stawka dotyczy, należy uznać za dokonane niezgodnie z upoważnieniem ustawowym, bowiem
stosownie do treści art. 40 ust. 8 ustawy stawka ta
powinna zostać określona w oparciu o jednostkę
metra kwadratowego.
W świetle powyższych okoliczności, na podstawie
art. 147 § 1 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.
Rozstrzygnięcie zawarte w pkt II wyroku znajduje
natomiast oparcie w art. 152 p.p.s.a. W kwestii zastosowania ostatniego z wymienionych przepisów
skład orzekający w niniejszej sprawie skłania się ku
poglądowi, że instytucja wstrzymania zaskarżonego
aktu dotyczy także aktu prawa miejscowego. Dostrzec należy, iż pogląd konkurencyjny (wyrok NSA
z dnia 16 marca 2010r., l OSK 1646/09), odwołujący
się przede wszystkim do stanowiska zawartego
w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 15 maja 2000r.,
(OPS 1/00, publ. ONSA 2000, Nr 4, poz. 134) dotyczył
art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74,
poz. 368 ze zm.). Zgodnie z jego nieobowiązującą już
Poz. 1164, 1165
treścią „wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje
wykonania aktu lub zawieszenia czynności, jednakże
sąd może na wniosek strony lub z urzędu wydać
postanowienie o wstrzymaniu wykonania tego aktu
lub zawieszeniu czynności, zwłaszcza jeżeli zachodzi
niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków". Przepis ten w istocie zatem odpowiada obecnej regulacji art. 61 § 1 i § 3 p.p.s.a. Natomiast zakres zastosowania przepisu art. 152
p.p.s.a. dotyczy wykonalności w szerokim jej sensie.
Zwrot „w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku
określa, czy i w jakim zakresie akt lub czynność nie
mogą być wykonane”, użyty w komentowanym
przepisie, należy zatem traktować jako synonim
określenia „czy i w jakim zakresie zawieszona jest
moc (skutek prawny) aktu lub czynności”. W tej sytuacji to czy konkretny akt poddaje się wykonaniu
w sensie czynienia użytku z uprawnienia bądź wypełnienia obowiązku z niego wynikającego nie ma
znaczenia dla rozstrzygnięcia, o którym stanowi
wymieniony przepis (Z. Kmieciak, glosa do wyroku
NSA z dnia 29 kwietnia 2004r., OSK 591/04, publ.
OSP 2005/4/50; także R. Sawuła, Stosowanie art. 152
i powołane tam poglądy).
3
===================================================================================
1165
4
WYROK
Przewodniczący
Sędziowie
Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.)
Sędzia WSA Grażyna Staniszewska
Sędzia WSA Michał Ruszyński
Protokolant
st. sekr. sąd. Monika Nowak
po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca
2011r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego
w Krośnie Odrzańskim na uchwałę Rady Gminy Dąbie z dnia 15 grudnia 2005r., Nr XXXVI/153/2005
w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy
Dąbie
I. stwierdza nieważność § 2 pkt 1 w części obejmującej zwrot: „i nie posiadają tytułu prawnego do innego lokalu”, § 2 pkt 3 oraz § 7
ust. 1 i ust. 2 zaskarżonej uchwały,
II. stwierdza, że zaskarżona uchwała, w części
określonej w punkcie I wyroku, nie podlega
wykonaniu.
UZASADNIENIE
W dniu 15 grudnia 2005r. Rada Gminy Dąbie, działając na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy
z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów,
mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu
cywilnego (Dz. U. Nr 31 poz. 266 – dalej zwana:
„u.o.p.l.”) podjęła uchwałę Nr XXXVI/153/2005
w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących
w skład mieszkaniowego zasobu gminy Dąbie.
Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubuskiego z 2006r. Nr 23,
poz. 540 i weszła w życie w dniu 14 kwietnia 2006r.
W § 2 powyższej uchwały ustalono, że lokale mieszkaniowego zasobu gminy służą do zaspokajania
potrzeb mieszkaniowych osób spełniających łącznie
następujące warunki:
1) są mieszkańcami gminy i nie posiadają tytułu
prawnego do innego lokalu,
Dziennik Urzędowy
– 6078 –
2) mają niskie dochody – warunek ten jest spełniony, jeżeli dochód mieszkańca brutto przypadający na członka gospodarstwa domowego
w okresie 3-miesięcy poprzedzających miesiąc
zawarcia umowy nie przekracza:
a) 200% najniższej emerytury w gospodarstwie
jednoosobowym,
b) 150% najniższej emerytury w gospodarstwie
wieloosobowym,
3) dochód rodziny ubiegającej się o lokal winien
gwarantować płatność czynszu i nie może być
niższy niż:
a) 150% najniższej emerytury liczonej jak pkt 2
w gospodarstwie jednoosobowym,
b) 100% najniższej emerytury liczonej jak pkt 2
w gospodarstwie wieloosobowym.
Z kolei w § 7 ust. 1 i 2 uchwały wskazano krąg osób
uprawnionych do wstąpienia w stosunek najmu
w razie śmierci najemcy lokalu mieszkalnego, natomiast w ust. 3 sposób postępowania w stosunku do
osób, które zostały w lokalu opuszczonym przez
najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły
po śmierci najemcy.
Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego
Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., w części obejmującej jej § 2 ust. 1 o treści: „i nie posiadają tytułu prawnego do innego lokalu”, wniósł Prokurator Rejonowy w Krośnie Odrzańskim. Zaskarżonej
części uchwały zarzucił istotne naruszenie prawa tj.
– art. 4 i art. 21 u.o.p.l. poprzez ustalenie, że lokale
mieszkaniowe zasobu gminy Dąbie służą zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych osób spełniających
łącznie następujące warunki: 1) są mieszkańcami
gminy i nie posiadają tytułu prawnego do innego
lokalu, pomimo braku po stronie rady gminy kompetencji do ustalenia w/w ograniczenia w zakresie
posiadania tytułu prawnego do innego lokalu. Na
podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia
2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w opisanej wyżej
części.
W uzasadnieniu skargi Prokurator Rejonowy wskazał, że kompetencję do uchwalania zasad wynajmowania lokali z gminnego zasobu mieszkaniowego
radzie gminy przyznaje przepis art. 21 ust. 1 pkt 2
u.o.p.l. W ust. 3 cytowanego artykułu ustawodawca
wymienia przykładowo elementy przedmiotowe
zasad, które powinna uregulować rada w drodze
uchwały. Katalog tych spraw nie ma charakteru zamkniętego, co oznacza, że rada może w uchwale
zawrzeć także inne niż wyliczone postanowienia,
o ile mieścić się one będą w zakresie przedmiotowym udzielonej delegacji. Zawarty w przepisie
zwrot "w szczególności" nakazuje jednocześnie obligatoryjne uwzględnienie w uchwale wszystkich
elementów wymienionych w pkt 1 – 7.
Skarżący wskazał, że istotne znaczenie dla rozważanej kwestii ma art. 4 u.o.p.l., bowiem w przepisie
tym ustawodawca określił osoby, które posiadają
prawo do najmu lokalu mieszkalnego z gminnego
Poz. 1165
zasobu, wskazując, że są nimi osoby nie mające
zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, mieszkający na terenie gminy, posiadające niskie dochody.
Ustawa o ochronie praw lokatorów nie wprowadza
innych ograniczeń wyłączających możliwość zawarcia umów najmu. Niedopuszczalne jest więc wyłączenie z kręgu osób mogących ubiegać się o wynajem lokalu komunalnego osób posiadających tytuł
prawny do lokalu lub jego części – z wyjątkiem lokalu socjalnego (art. 23 ust. 2 u.o.p.l.). Artykuł 4 u.o.p.l.
wskazuje jednoznacznie, że tworzenie warunków do
zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty
samorządowej należy do zadań własnych gminy.
Prokurator wywiódł, że ustawa z dnia 8 marca 1990r.
o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142 poz. 1591)
w art. 1 ust. 1 definiuje pojęcie wspólnoty samorządowej, określając, że tworzą ją wszyscy mieszkańcy
gminy. W związku z powyższym zawężenie przez
rade gminy katalogu osób mogących ubiegać się
o lokal z gminnego zasobu mieszkaniowego do
osób nie posiadających tytułu prawnego do innego
lokalu stanowi rażące naruszenie art. 4 ust. 1 u.o.p.l.
oraz wykracza poza upoważnienie wynikające
z art. 21 u.o.p.l. Rozwiązania przyjęte przez Radę
Gminy w Dąbiu mające charakter normatywny jako
odnoszące się do wszystkich mieszkańców gminy
znajdujących się w określonej sytuacji mieszkaniowej, budzą zastrzeżenia z powodu podjęcia ich
z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, a zatem nie powinny być akceptowane w obowiązującym porządku prawnym.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w Dąbiu
wniosła o orzeczenie zgodnie z wnioskiem Prokuratora.
W piśmie procesowym z dnia 16 marca 2011r. powyższą skargę poparł Prokurator Okręgowy w Zielonej Górze, który jednocześnie wniósł o stwierdzenie
nieważności § 2 pkt 3 i § 7 ust. 1 i ust. 2 zaskarżonej
uchwały.
Prokurator Okręgowy wskazał, iż Rada Gminy Dąbie
w zaskarżonej uchwale w § 2 pkt 1 uchwaliła, że
lokale mieszkaniowego zasobu gminy służą do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych osób spełniających łącznie warunki określone w punktach od 1 do
3 tego paragrafu. Punkt 1 § 2 dotyczy warunku bycia
mieszkańcem gminy i nie posiadania tytułu prawnego do innego lokalu, natomiast punkt 3 tego paragrafu dotyczy spełnienia warunku dochodu rodziny ubiegającej się o lokal, który winien gwarantować płatność czynszu i nie może być niższy niż 150%
najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i nie niższy niż 100% najniższej emerytury
w gospodarstwie wieloosobowym, przypadającej na
członka gospodarstwa domowego w okresie trzech
miesięcy poprzedzających miesiąc zawarcia umowy.
Natomiast w § 7 ust. 1 i ust. 2 Rada Gminy powtórzyła zapis ustawowy zawarty w przepisach ustawy
z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny (Dz. U.
Nr 155, poz. 1037 ze zm. – dalej jako k.c.), to jest
w art. 691 § 1 i § 2 k.c.
Analiza powyższych uregulowań zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że w istotny sposób naruszają przepisy art. 4 i art. 21 u.o.p.l., wykraczając
Dziennik Urzędowy
– 6079 –
poza kompetencję ustawową przysługującą Radzie
Gminy.
Zdaniem Prokuratora Okręgowego tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych
wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych
gminy, zgodnie z dyspozycją art. 4 ust. 1 u.o.p.l.
Gmina, na zasadach i w przypadkach określonych
w tej ustawie, zaspokaja potrzeby mieszkaniowe
gospodarstw domowych o niskich dochodach (art. 4
ust. 2 u.o.p.l.). Zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy
uchwala rada gminy. W przepisie art. 21 ust. 3
u.o.p.l. zostały skonkretyzowane w otwartym katalogu istotne elementy uchwały, które powinny się
w niej znajdować.
Prokurator Okręgowy stwierdził, że § 2 pkt 3 uchwały Rady Gminy Dąbie w istotny sposób narusza
przepisy art. 4 i art. 21 u.o.p.l., bowiem wyłącza
z prawa ubiegania się o lokal z zasobu mieszkaniowego Gminy mieszkańców, którzy spełniają kryterium dochodowe, jednak posiadają niższy dochód
niż wskazany w zaskarżonym przepisie i nie mogą
ubiegać się o lokal socjalny. Wskazał również, iż
orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie
prezentowane było stanowisko, że powtórzenie
w uchwale zapisów ustawowych, także ich modyfikacja, stanowi istotne naruszenie prawa, które
w rezultacie prowadzi do konieczności stwierdzenia
nieważności takiego zapisu, przepisy § 7 ust. 1
i ust. 2 zaskarżonej chwały są powtórzeniem zapisu
ustawowego zawartego w przepisach Kodeksu cywilnego, to jest w art. 691 § 1 i § 2 k.c.
Skarga okazała się zasadna i jako taka zasługuje na
uwzględnienie.
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.
sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę
działalności administracji publicznej pod względem
zgodności z prawem. Zakres kontroli administracji
publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach
skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty
organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3
§ 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.
– dalej „p.p.s.a.”).
W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2
pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu
w całości lub w części albo stwierdza, że zostały
wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Zgodnie z treścią art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U
z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są
nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia
w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia
Poz. 1165
uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym
w art. 90. Natomiast zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g.,
po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu
gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Wprowadzając sankcję nieważności
jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa.
W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że
podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały
stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się
w kategorii istotnych, rażących naruszeń, np. w razie
podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku
podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej
treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury jej uchwalania.
Na podstawie art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985r.
o prokuraturze (Dz.U. Nr 21, poz. 206 ze zm.) prokurator może wystąpić do sądu administracyjnego
o stwierdzenie nieważności uchwały organu samorządu terytorialnego. Legitymacja prokuratora do
wniesienia skargi wynika również z treści art. 50 § 1
p.p.s.a., przy czym wobec aktów prawa miejscowego nie została przez ustawodawcę ograniczona żadnym terminem.
Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie
była uchwała Rady Gminy Dąbie Nr XXXVI/153/2005
z dnia 15 grudnia 2005r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Dąbie, w części określonej
przez Prokuratora. Uchwała ta, stanowiąca bez wątpienia akta prawa miejscowego, podjęta została na
podstawie przepisów art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3
u.o.p.l. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ww. ustawy tworzenie
warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych
wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych
gminy. Gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach (art. 4 ust. 2 u.o.p.l.). Jedną z takich form jest
podjęcie przez radę gminy, na podstawie art. 21
ust. 1 pkt 2 i ust. 3 u.o.p.l., uchwały w sprawie zasad
wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Stosownie do treści
art. 21 ust. 1 u.o.p.l. rada gminy uchwala wieloletnie
programy gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy (pkt 1) oraz zasady wynajmowania lokali
wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali,
których najem jest związany ze stosunkiem pracy,
jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono
lokale przeznaczone na ten cel (pkt 2). Stosownie zaś
do art. 21 ust. 3 u.o.p.l. zasady wynajmowania lokali
wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminu powinny określać w szczególności:
1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego
uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz wysokość dochodu gospodar-
Dziennik Urzędowy
– 6080 –
stwa domowego uzasadniającą zastosowanie
obniżek czynszu;
2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy;
3) kryteria wyboru osób, którym przysługuje
pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu
na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego;
4) warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy
oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi
lokal w innych zasobach;
5) tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas oznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania
tych spraw kontroli społecznej;
6) zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostawały w lokalu opuszczonym przez
najemcę lub w lokalu, w którego najem nie
wstąpiły po śmierci najemcy;
7) kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni
użytkowej przekraczającej 80m2.
Analiza wymienionych przepisów wskazuje, że
uchwała w sprawie zasad wynajmowania lokali
winna kompleksowo i szczegółowo regulować
wszystkie wskazane w powyższym upoważnieniu
ustawowym kwestie, w sposób dostosowany do
zindywidualizowanych potrzeb danej społeczności
lokalnej. Ponieważ przywołane wyliczenie jest katalogiem otwartym, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, może także zawrzeć
w przedmiotowej uchwale dodatkowe regulacje.
jeśli są one zgodne z Konstytucją i przepisami ustawowymi.
Zgodnie z brzmieniem art. 4 u.o.p.l., prawo do ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego z gminnego zasobu ma każdy mieszkaniec
gminy nie mający zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, mający niskie dochody. Omawiana ustawa
nie wprowadza innych ograniczeń wyłączających
możliwość zawarcia umowy najmu lokalu z gminnego zasobu mieszkaniowego. Treść art. 4 ust. 2
i art. 21 ust. 3 u.o.p.l. wskazuje natomiast, że nie
wszyscy mieszkańcy gminy będą mogli ubiegać się
o wynajem od gminy lokalu mieszkalnego, gdyż
przeszkodę może stanowić kryterium dochodowe,
które ustala rada gminy w uchwale, a także warunki
zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich
poprawy, stanowiące podstawowe przesłanki wynajmu lokali z zasobu gminy. Brak jest jednak podstaw prawnych, by do uchwały wprowadzać – jak
ma to miejsce w przedmiotowej sprawie – unormowania, które różnicują prawa i obowiązki osób znajdujące się w podobnych warunkach materialnych
i mieszkaniowych. Zasady wynajmowania lokali
Poz. 1165
winny być bowiem tak skonstruowane, by mieszkańcy gminy spełniający podstawowe kryteria
przedmiotowe, od których zależy wynajęcie lokalu
z zasobu mieszkaniowego gminy, mieli równe szanse w pozyskaniu lokali (por. wyrok NSA z dnia
17 listopada 2004r., l OSK 883/04, LEX Nr 164541,
wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we
Wrocławiu z dnia 5 października 2005r., II SA/Wr
110/03, z dnia 22 stycznia 2008r., IV SA/Wr 541/07,
z dnia 4 grudnia 2008r., IV SA/Wr 485/08, z dnia
12 sierpnia 2010r., IV SA/Wr 338/10).
W świetle powyższych rozważań należy zgodzić się
z Prokuratorem Rejonowym w Krośnie Odrzańskim
oraz z Prokuratorem Okręgowym w Zielonej Górze,
iż w myśl powołanej ustawy niedopuszczalne jest
wyłączenie z kręgu osób mogących ubiegać się
o wynajem lokalu z gminnego zasobu mieszkaniowego osób posiadających tytuł prawny do innego
lokalu lub jego części. Wyłączenie to znajduje zastosowanie jedynie w przypadku najmu lokalu socjalnego, stosownie do treści art. 23 ust. 2 u.o.p.l. Kryterium decydującym o istnieniu uprawnienia do
zawarcia umowy najmu lokalu z mieszkaniowego
zasobu gminy jest istnienie po stronie danej osoby
niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych (przy
czym nie chodzi tu o każdą subiektywną potrzebę
mieszkaniową, lecz potrzebę zobiektywizowaną warunkami zamieszkiwania uznanymi za kwalifikujące
je do poprawy według zgodnych z ustawą kryteriów
przyjętych przez radę gminy), nie zaś posiadanie
bądź nie tytułu prawnego do innego lokalu. W konsekwencji wniosek strony skarżącej o stwierdzenie
nieważności § 2 pkt 1 (w skardze błędnie określono
„ust. 1”) zaskarżonej uchwały, w części obejmującej
zwrot: „i nie posiadają tytułu prawnego do innego
lokalu” zasługiwał na uwzględnienie.
W kwestii określenia przez Radę Gminy Dąbie,
w przepisie § 2 pkt 3 zaskarżonej uchwały, minimalnej wysokości dochodu rodziny ubiegającej się
o lokal stwierdzić należy, iż art. 21 ust. 3 u.o.p.l.,
poprzez użyte w nim wyrażenie "w szczególności",
zezwala co prawda na przyjmowanie przez organ
stanowiący gminy także innych, nie wymienionych
w tym przepisie kryteriów, nie uprawnia jednakże
rady gminy do nieprzestrzegania, przy ustalaniu
zasad wynajmu lokali, ogólnych zasad płynących
z ustawy o ochronie praw lokatorów oraz konstytucyjnej zasady równości obywateli względem prawa
(art. 32 Konstytucji). Przepis art. 21 ust. 3 pkt 1
u.o.p.l. upoważnia wprawdzie radę gminy do określenia wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lokalu na czas
nieoznaczony i lokalu socjalnego, ale nie oznacza to,
że w grę wchodzi także określenie dochodu minimalnego, bez którego uzyskiwania zawarcie umowy
najmu byłoby niedopuszczalne.
Dziennik Urzędowy
– 6081 –
Wykładnia celowościowa tego przepisu wskazuje, iż
chodzi w nim o dochody maksymalne – osoby, które
osiągają dochody wyższe od ustalonych przez radę,
są bowiem w jej ocenie zdolne do samodzielnego
zaspokojenia swoich potrzeb mieszkaniowych. Odmienne rozumienie pojęcia "kryterium dochodowego" prowadziłoby do absurdalnego wniosku, iż gmina nie ma obowiązku zaspokajania potrzeb mieszkaniowych osób najbiedniejszych. Tymczasem z art.
20 ust. 1 u.o.p.l. wynika w sposób jednoznaczny, że
mieszkaniowy zasób gminy jest tworzony w celu
realizacji zadań wynikających z art. 4 u.o.p.l., czyli
m.in. w celu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych
gospodarstw domowych o niskich dochodach. Przyjęte przez Radę Gminy kryteria oraz wprowadzenie
nowej kategorii prawnej w postaci zdolności czynszowej osób ubiegających się o najem powoduje, że
z prawa uzyskania najmu lokali gminnych będą mogły skorzystać osoby nie najuboższe, kosztem osób
o najniższym dochodzie w rodzinie, z natury rzeczy
nieposiadających zdolności zaspokojenia potrzeb
mieszkaniowych we własnym zakresie. Rozwiązanie
takie musi budzić zastrzeżenia z punktu widzenia
wskazanej wyżej konstytucyjnej zasady równości
obywateli względem prawa (zasady wynajmowania
lokali mają rangę przepisu prawa miejscowego) i nie
może być akceptowane w obowiązującym porządku
prawnym zakładającym konieczność zapewnienia
przez wspólnotę gminną określonych potrzeb o charakterze socjalnym. Założenie, że osoby o niskich
dochodach nie będą w stanie płacić czynszu nawet
w minimalnej wysokości, pozostaje przy tym
w sprzeczności z rozwiązaniami przyjmowanymi
w innych ustawach regulujących zasady i tryb udzielania pomocy społecznej osobom o najniższych dochodach oraz regulujących zasady przyznawania
dodatków mieszkaniowych (por. wyrok NSA z dnia
6 marca 2003r., II SA/Wr 2887/02, OwSS 2003 Nr 3,
poz. 72, Wspólnota 2002 Nr 22, poz. 56, LEX
Nr 78650 oraz WSA w Gorzowie WIkp. w wyrokach
z dnia 12 kwietnia 2006r. II SA/Go 5/06 i z dnia
23 lutego 2011r. sygn. akt II SA//Go 29/11).
Poz. 1165, 1166
Słusznie również zarzucił Prokurator Okręgowy, iż
zapisy § 7 ust. 1 i ust. 2 zaskarżonej uchwały stanowią powielenie treści art. 691 § 1 i 2 Kodeksu cywilnego.
Z przepisu § 118 w związku z § 143 rozporządzenia
Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r.
w sprawie „Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U.
Nr 100, poz. 908) wynika, że w treści aktów prawa
miejscowego, w tym uchwał rady gminy, nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd,
że za naruszający prawo należy uznać akt prawa
miejscowego powtarzający postanowienia ustawowe. Wskazywano także, że w sytuacji zastosowania
w uchwale powtórzeń unormowań ustawowych
należy liczyć się z tym, iż powtórzony przepis ustawy
będzie interpretowany w kontekście uchwały,
w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji
prawodawcy, stąd akty prawa miejscowego nie mogą regulować materii należących do przepisów wyższego rzędu i nie mogą pozostawać z nimi
w sprzeczności (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 marca 2001r., IV SA 385/99, LEX
Nr 53377; z 16 czerwca 1992r., II SA 99/92, ONSA
1993, Nr 2, poz. 44; z 20 sierpnia 1996r. SA/Wr
2761/95 niepubl., z 14 października 1999r., II SA/Wr
1179/98, OSS 2000 Nr 1, poz. 17 oraz z 28 lutego
2003r., I SA/Lu 882/02 niepubl.). Z tego względu
wniosek o stwierdzenie nieważności § 7 ust. 1
i ust. 2 zaskarżonej uchwały należało uznać za uzasadniony.
Biorąc pod uwagą powyższe okoliczności Sąd, na
podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia
2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie
zawarte w pkt II wyroku znajduje oparcie w art. 152
p.p.s.a.
4
===================================================================================
1166
5
WYROK
Przewodniczący
Sędzia WSA Joanna Brzezińska
Sędziowie
Sędzia WSA Grażyna Staniszewska
Sędzia WSA Michał Ruszyński
(spr.)
Protokolant
st. sekr. sąd. Monika Nowak
po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca
2011r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego
w Żaganiu na uchwałę Rady Gminy w Wymiarkach
z dnia 28 grudnia 2001r., Nr XXII/168/2001 w przedmiocie ustalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy
I. stwierdza nieważność § 3 pkt 1 i pkt 3 zaskarżonej uchwały,
Dziennik Urzędowy
– 6082 –
II. określa, że zaskarżona uchwała, w części określonej w punkcie I wyroku, nie podlega wykonaniu.
UZASADNIENIE
28 grudnia 2001r. Rada Gminy w Wymiarkach, na
podstawie art.18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 2 pkt 3
ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996r. Nr 13, poz. 74 ze zm.), zwanej
dalej: u.s.g. oraz art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy
z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie
kodeksu cywilnego (Dz. U. Nr 71, poz. 733 ze zm.),
zwanej
dalej:
u.o.p.l,
podjęła
uchwałę
Nr XXII/168/2001 w sprawie ustalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy.
W § 3 powyższej uchwały ustalono, iż lokale mieszkaniowego zasobu służą do zaspokajania potrzeb
mieszkaniowych:
1. mieszkańców Gminy Wymiarki, którzy mieszkają
i są zameldowani w granicach gminy co najmniej 3 lata wstecz i nie posiadają tytułu prawnego do innego lokalu,
2. rodzin o niskich dochodach. Wymóg ten jest
spełniony, jeżeli dochód miesięczny brutto
przypadający na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie trzech miesięcy poprzedzającym zakwalifikowanie wniosku nie
przekracza;
a. 200% najniższej emerytury w gospodarstwie
jednoosobowym,
b. 150% najniższej emerytury w gospodarstwie
wieloosobowym,
3. dochód rodziny ubiegającej się o lokal winien
gwarantować płatność czynszu i nie może być
niższy niż:
a. 150% najniższej emerytury w gospodarstwie
jednoosobowym;
b. 100% najniższej emerytury w gospodarstwie
wieloosobowym w przeliczeniu na jednego
członka rodziny.
Na powyższą uchwałę skargę, w części obejmującej
jej § 3 pkt 1 i 3, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wniósł Prokurator
Rejonowy w Żaganiu. Zaskarżonej części uchwały
zarzucił istotne naruszenie prawa, czyli:
1) art. 4 ust. 1 i art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 u.o.p.l.,
poprzez nieuprawnione ustalenie w jej § 3 pkt
1, że lokale mieszkaniowego zasobu służą do
zaspokajania potrzeb mieszkaniowych mieszkańców Gminy Wymiarki, którzy mieszkają i są
zameldowani w granicach gminy co najmniej
3 lata wstecz i nie posiadają tytułu prawnego
do innego lokalu, podczas gdy brak jest podstaw do różnicowania uprawnień mieszkańców
ze względu na spełnienie obowiązku meldunkowego czy też spełnienie warunku braku prawa do innego lokalu w przypadku ubiegania się
o najem lokalu innego aniżeli lokal socjalny,
Poz. 1166
2) przekraczające upoważnienie ustawowe zawarte
w art. 21 ust. 3 pkt 1 u.o.p.l, ustalenie w § 3
pkt 3 kwestionowanej uchwały, minimalnego
progu dochodowego uprawniającego do ubiegania się o najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy na poziomie 150% najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym oraz
100% najniższej emerytury w gospodarstwie
wieloosobowym w przeliczeniu na jednego
członka rodziny.
Na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia
2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1217 ze
zm.), zwanej dalej: p.p.s.a, prokurator wniósł
o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały
w części dotyczącej § 3 pkt 1 i 3 .
W uzasadnieniu skargi podał, że kompetencję do
uchwalania zasad wynajmowania lokali z gminnego
zasobu mieszkaniowego przyznaje radzie gminy
art. 21 ust. 1 pkt 2 u.o.p.l. W ust. 3 wskazanego artykułu ustawodawca ustalił katalog zasad określonych
przez radę gminy w zakresie wynajmowania lokali,
które powinny w szczególności obejmować:
1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego
uzasadniającą oddanie w najem lokalu na czas
nieoznaczony i lokalu socjalnego;
2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy;
3) kryteria wyboru osób, którym przysługuje
pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu
na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego;
4) warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy
oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi
lokal w innych zasobach;
5) tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas oznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania
tych spraw kontroli społecznej;
6) zasady postępowania w stosunku do osób, które
pozostawały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy;
7) kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni
użytkowej przekraczającej 80m².
Skarżący podkreślił, że w powyższych przepisach nie
zawarto jednak uprawnienia do wyłączenia z kręgu
uprawnionych do ubiegania się o najem lokalu,
osób posiadających tytuł prawny do innego lokalu.
Ustawa nie upoważnia również rady gminy do
ograniczenia prawa do wynajmu lokali z mieszkaniowego zasobu gminy dla osób, które nie posiadają zameldowania na określonym terenie przez określony czas.
Prokurator podał, że w art. 4 omawianej ustawy
ustawodawca określił osoby, które posiadają prawo
do najmu lokalu mieszkalnego z gminnego zasobu
wskazując, że są nimi osoby nie mające zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, mieszkający na tere-
Dziennik Urzędowy
– 6083 –
nie gminy, posiadające niskie dochody. U.o.p.l nie
wprowadza innych ograniczeń wyłączających możliwość zawarcia umów najmu. Niedopuszczalne jest
więc wyłączenie z kręgu osób mogących ubiegać się
o wynajem lokalu komunalnego osób posiadających
tytuł prawny do lokalu lub jego części – z wyjątkiem
lokalu socjalnego (art. 23 ust. 2 ustawy). Artykuł 4
cytowanej ustawy wskazuje jednoznacznie, że tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań
własnych gminy.
U.s.g definiuje pojęcie wspólnoty samorządowej
określając, że tworzą ją mieszkańcy gminy. W związku z tym zawężenie przez Radę Gminy w Wymiarkach katalogu osób mogących ubiegać się o lokal
z gminnego zasobu mieszkaniowego do osób nie
posiadających tytułu prawnego do innego lokalu
stanowi rażące naruszenie art. 4 ust. 1 u.o.p.l oraz
wykracza poza upoważnienie wynikające z art. 21
cytowanej ustawy.
Odnosząc się zaś do regulacji zawartych w § 3 pkt 3
zaskarżonej uchwały prokurator wskazał, że przepisy
art. 21 ust. 3 pkt 1 u.o.p.l nie upoważniają rady gminy do określenia minimalnego dochodu gospodarstwa domowego uprawniającego do ubiegania się
o zawarcie umowy najmu lokalu. Z treści art. 20
ust. 1 w zw. z art. 4 ustawy wynika bowiem, iż to
właśnie w celu zaspakajania potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach,
gmina może tworzyć i posiadać zasób mieszkaniowy. Niezrozumiały, zwłaszcza biorąc pod uwagę
zasadę równości obywateli wobec prawa, wyrażoną
w art. 32 Konstytucji RP, jest zatem zróżnicowanie
uprawnień do najmu lokali poszczególnych gospodarstw domowych właśnie ze względu na wysokość
dochodów, w tym definitywne dyskwalifikowanie
gospodarstw, które nie osiągają określonego progu
dochodowego przy najmie lokali na czas nieokreślony, skoro mieszkaniowy zasób gminy ma zapewnić potrzeby mieszkaniowe rodzinom o niskich dochodach.
Odpowiadając na skargę Rada Gminy Wymiarki
uznała skargę za zasadną i wniosła o umorzenie
postępowania, podnosząc, że na mocy uchwały
Nr III/17/2011 z 14 lutego 2001r. treść przepisów
uchwały objętych skargą uległa zmianie poprzez
skreślenie w § 3 uchwały punktów 1 i 3.
Skarga okazała się zasadna.
Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca
2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych
(Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości
między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest
pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy
nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres
kontroli administracji publicznej obejmuje także
orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samo-
Poz. 1166
rządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5
i 6 p.p.s.a).
Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a, sąd uwzględniając
skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3
§ 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub
aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały
wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił
rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że
podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały
stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się
w kategorii istotnych naruszeń, np. w razie podjęcia
uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy
prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury jej uchwalania.
Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.
O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości
lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie
dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub
zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Zgodnie
z art. 93 ust. 1 ustawy, po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust 1 organ nadzoru nie może we
własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały
lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku
organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Na podstawie
art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze ( Dz. U. z 2002 r., Nr 21, poz. 206, ze zm.) prokurator może wystąpić do sądu administracyjnego
o stwierdzenie nieważności uchwały organu samorządu terytorialnego. Legitymacja prokuratora do
wniesienia skargi wynika również z treści art. 50 § 1
p.p.s.a.
Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie
jest uchwała Nr XXII/168/2001 Rady Gminy w Wymiarkach z 28 grudnia 2001r. w sprawie ustalenia
zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład
mieszkaniowego zasobu gminy.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.o.p.l tworzenie warunków
do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty
samorządowej należy do zadań własnych gminy.
Gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych
w ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe
gospodarstw domowych o niskich dochodach (art. 4
ust. 2). Jedną z takich form jest podjęcie przez radę
gminy na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3
u.o.p.l uchwały w sprawie zasad wynajmowania
lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu
gminy. Stosownie do treści art. 21 ust. 1 ustawy
rada gminy uchwala wieloletnie programy gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy (pkt 1)
oraz zasady wynajmowania lokali wchodzących
w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem
jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel (pkt 2). Stosownie zaś do art. 21
Dziennik Urzędowy
– 6084 –
Poz. 1166
ust. 3 powołanej ustawy zasady wynajmowania
lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu
gminu powinny określać w szczególności: 1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na
czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu; 2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich
poprawy; 3) kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu
na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego; 4) warunki
dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład
mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu
a osobami zajmującymi lokal w innych zasobach;
5) tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas oznaczony i o najem
lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw
kontroli społecznej; 6) zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostawały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy; 7) kryteria
oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej
przekraczającej 80m².
jakichkolwiek podstaw, aby do uchwały wprowadzać – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie
– unormowania, które postawią w niekorzystnej
sytuacji i bezpodstawnie zróżnicują sytuację osób
znajdujących się w podobnych warunkach materialnych i mieszkaniowych, które być może kwalifikowałyby się do ubiegania się o wynajem lokalu gminnego w świetle uregulowań uchwały, gdyby nie
wprowadzono niekorzystnych dla nich postanowień.
Zasady wynajmowania lokali powinny być tak skonstruowane, by ci spośród mieszkańców gminy, którzy spełniają podstawowe kryteria przedmiotowe,
od których zależy wynajęcie lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, mieli równe szanse na czynienie
starań o uzyskanie lokalu, z uwzględnieniem przewidzianego przez ustawodawcę pierwszeństwa zawarcia umowy najmu przysługującego osobom
spełniającym wskazane w tym względzie w uchwale
kryteria (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego
z 17 listopada 2004r., I OSK 883/04, LEX Nr 164541,
wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we
Wrocławiu z 5 października 2005r., II SA/Wr 110/03,
z 22 stycznia 2008r., IV SA/Wr 541/07, z 4 grudnia
2008r., IV SA/Wr 485/08, z 12 sierpnia 2010r.,
IV SA/Wr 338/10 ).
Powyższy przepis oznacza, że uchwała w sprawie
zasad wynajmowania lokali powinna kompleksowo
i szczegółowo regulować wszystkie wskazane
w powyższym upoważnieniu ustawowym kwestie,
w sposób dostosowany do zindywidualizowanych
potrzeb danej społeczności lokalnej. Ponieważ
przywołane wyliczenie jest katalogiem otwartym,
organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, może także zawrzeć w przedmiotowej uchwale
dodatkowe regulacje. Podkreślić jednak należy, iż
wszelkie normy prawa miejscowego muszą być
zgodne z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej
(Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.) oraz przepisami powszechnie obowiązującymi rangi ustawowej.
W świetle powyższych rozważań zgodzić się należało ze skarżącym, iż w myśl powołanej ustawy niedopuszczalne jest wyłączenie z kręgu uprawnionych do
ubiegania się o wynajem lokalu z gminnego zasobu
mieszkaniowego osób określonych w § 3 pkt 1 skarżonej uchwały. Podstawowym dopuszczalnym
w świetle treści ustawy kryterium decydującym
o istnieniu uprawnienia do zawarcia umowy najmu
lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy jest istnienie po stronie danej osoby niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych (przy czym nie chodzi tu
o każdą subiektywną potrzebę mieszkaniową, lecz
potrzebę zobiektywizowaną warunkami zamieszkiwania uznanymi za kwalifikujące je do poprawy według zgodnych z ustawą kryteriów przyjętych przez
radę gminy), nie zaś posiadanie bądź nie tytułu
prawnego do innego lokalu czy też niespełnianie
innych warunków, na wprowadzenie których ustawa
nie zezwala. W konsekwencji wniosek prokuratora
o stwierdzenie nieważności § 3 pkt 1 zaskarżonej
uchwały zasługiwał na uwzględnienie.
Pojęcie wspólnoty samorządowej zostało zdefiniowane w art. 16 ust. 1 Konstytucji RP, z którego wynika, że tworzy ją z mocy prawa ogół mieszkańców
jednostek zasadniczego podziału terytorialnego,
w tym przypadku gminy. Takie właśnie znaczenie
należy nadać pojęciu wspólnoty samorządowej użytemu w art. 4 ust. 1 u.o.p.l. Mieszkańcem gminy jest
zatem każda osoba fizyczna mająca miejsce zamieszkania na terenie tej gminy. Jak wynika z tego
przepisu, prawo do ubiegania się o zawarcie umowy
najmu lokalu mieszkalnego z gminnego zasobu ma
każdy mieszkaniec gminy nie mający zaspokojonych
potrzeb mieszkaniowych, mający niskie dochody.
Omawiana ustawa nie wprowadza innych ograniczeń wyłączających możliwość zawarcia umowy
najmu lokalu z gminnego zasobu mieszkaniowego.
Treść art. 4 ust. 2 i art. 21 ust. 3 u.o.p.l wskazuje, że
nie wszyscy mieszkańcy gminy będą mogli ubiegać
się o wynajem od gminy lokalu mieszkalnego, gdyż
przeszkodę może stanowić kryterium dochodowe,
które ustala rada gminy w uchwale, a także warunki
zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich
poprawy, stanowiące podstawowe przesłanki wynajmu lokali z zasobu gminy. Brak jest natomiast
Przepis art. 21 ust. 3 u.o.p.l, wśród zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego
zasobu gminy, do których określania upoważniona
jest rada gminy, wymienia m.in. w pkt 1 wysokość
dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą
oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas
nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz wysokość
dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą
zastosowanie obniżek czynszu.
W kwestii określenia przez Radę Gminy w Wymiarkach w § 3 pkt 3 minimalnej wysokości dochodu
rodziny ubiegającej się o lokal stwierdzić należy, iż
art. 21 ust. 3 ustawy, poprzez użyte w nim wyrażenie
„w szczególności" zezwala co prawda na przyjmowanie przez organ stanowiący gminy także innych,
nie wymienionych w tym przepisie kryteriów, nie
uprawnia jednakże rady gminy do nierespektowania
przy ustalaniu zasad wynajmu lokali ogólnych zasad
Dziennik Urzędowy
– 6085 –
płynących z u.o.p.l oraz konstytucyjnej zasady równości obywateli względem prawa (art. 32 Konstytucji RP). Przepis art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy istotnie
upoważnia wprawdzie radę gminy do określenia
wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, ale nie oznacza to, że
w grę wchodzi także określenie dochodu minimalnego, bez którego uzyskiwania zawarcie umowy
najmu byłoby niedopuszczalne. Wykładnia celowościowa tego przepisu wskazuje, iż chodzi w nim
o dochody maksymalne – osoby, które osiągają
dochody wyższe od ustalonych przez radę, są bowiem w jej ocenie zdolne do samodzielnego zaspokojenia swoich potrzeb mieszkaniowych. Odmienne
rozumienie pojęcia „kryterium dochodowego" prowadziłoby do absurdalnego wniosku, iż gmina nie
ma obowiązku zaspokajania potrzeb mieszkaniowych osób najbiedniejszych. Tymczasem z art. 20
ust. 1 ustawy wynika w sposób jednoznaczny, że
mieszkaniowy zasób gminy jest tworzony w celu
realizacji zadań wynikających z art. 4 ustawy, czyli
m.in. w celu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych
gospodarstw domowych o niskich dochodach. Przyjęte przez Radę Gminy w Wymiarkach kryteria oraz
wprowadzenie nowej kategorii prawnej w postaci
– najogólniej rzecz ujmując – zdolności czynszowej
osób ubiegających się o najem powoduje, że z prawa uzyskania najmu lokali gminnych będą mogły
skorzystać osoby nie najuboższe, kosztem osób
o najniższym dochodzie w rodzinie, z natury rzeczy
nieposiadających zdolności zaspokojenia potrzeb
mieszkaniowych we własnym zakresie. Rozwiązanie
takie musi budzić zastrzeżenia z punktu widzenia
wskazanej wyżej konstytucyjnej zasady równości
obywateli względem prawa (zasady wynajmowania
lokali mają rangę przepisu prawa miejscowego) i nie
może być akceptowane w obowiązującym porządku
prawnym zakładającym konieczność zapewnienia
przez wspólnotę gminną określonych potrzeb o charakterze socjalnym. Założenie, że osoby o niskich
dochodach nie będą w stanie płacić czynszu nawet
w minimalnej wysokości, pozostaje przy tym
w sprzeczności z rozwiązaniami przyjmowanymi
w innych ustawach regulujących zasady i tryb udzielania pomocy społecznej osobom o najniższych dochodach oraz regulujących zasady przyznawania
dodatków mieszkaniowych (podobnie wypowiedział
się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku
z 6 marca 2003r., II SA/Wr 2887/02, OwSS 2003 Nr 3,
poz. 72, Wspólnota 2002 Nr 22, poz. 56, LEX
Nr 78650 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny
w Gorzowie Wlkp. w wyroku z 12 kwietnia 2006r.,
II SA/Go 5/06).
Odnosząc się natomiast do wniosku Rady Gminy
w Wymiarkach o umorzenie postępowania z uwagi
na skreślenie pkt 1 i 3 § 3 zaskarżonej uchwały po
Poz. 1166
wniesieniu skargi przez prokuratora (co nastąpiło na
mocy uchwały Nr III/17/2011 Rady Gminy Wymiarki
z 14 lutego 2011r.) wskazać należy, że kwestionowane przepisy uchwały funkcjonowały w obrocie
prawnym i wywoływały określone skutki prawne.
Zmiana uchwały przez organ, który ją wydał, nie ma
mocy wstecznej, tzn. obowiązuje od dnia wejścia
w życie przepisu zmieniającego (ex nunc). Natomiast stwierdzenie nieważności przepisów zaskarżonej uchwały przez sąd następuje z mocą wsteczną
(ex tunc), tzn. obejmuje cały okres obowiązywania
tego aktu, od dnia jego wydania.
Wobec istotnych naruszeń prawa należało stwierdzić nieważność § 3 pkt 1 i 3 zaskarżonej uchwały na
podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt II wyroku znajduje natomiast oparcie
w art. 152 p.p.s.a. W kwestii zastosowania ostatniego z wymienionych przepisów sąd skłania się ku
poglądowi, że instytucja wstrzymania zaskarżonego
aktu dotyczy także aktu prawa miejscowego. Dostrzec należy, iż pogląd konkurencyjny (wyrok NSA
z 16 marca 2010r., l OSK 1646/09), odwołujący się
przede wszystkim do stanowiska zawartego
w uchwale 7 sędziów NSA z 15 maja 2000r., (OPS
1/00, publ. ONSA 2000, Nr 4, poz. 134). Dotyczył on
art. 40 ust. 1 ustawy z 11 maja 1995r. o Naczelnym
Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze
zm.). Zgodnie z jego nieobowiązującą już treścią
„wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania aktu lub zawieszenia czynności, jednakże sąd
może na wniosek strony lub z urzędu wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania tego aktu lub
zawieszeniu czynności, zwłaszcza jeżeli zachodzi
niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków". Przepis ten w istocie zatem odpowiada obecnej regulacji art. 61 § 1 i § 3 p.p.s.a. Natomiast zakres zastosowania przepisu art. 152
p.p.s.a. dotyczy wykonalności w szerokim jej sensie.
Zwrot „w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku
określa, czy i w jakim zakresie akt lub czynność nie
mogą być wykonane", użyty w komentowanym
przepisie, należy zatem traktować jako synonim
określenia „czy i w jakim zakresie zawieszona jest
moc (skutek prawny) aktu lub czynności". W tej sytuacji to czy konkretny akt poddaje się wykonaniu
w sensie czynienia użytku z uprawnienia bądź wypełnienia obowiązku z niego wynikającego nie ma
znaczenia dla rozstrzygnięcia, o którym stanowi
wymieniony przepis (Z. Kmieciak, glosa do wyroku
NSA z dnia 29 kwietnia 2004r., OSK 591/04, publ.
OSP 2005/4/50; także R. Sawuła, Stosowanie art. 152
i powołane tam poglądy.
Dziennik Urzędowy
– 6086 –
Poz. 1167
5
1167
6
ROZSTRZYGNIĘCIE NADZORCZE NR NK.I.TDOM.0911-19/10
WOJEWODY LUBUSKIEGO
z dnia 12 listopada 2010r.
Na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca
1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r.
Nr 42, poz. 1591 ze zm.) stwierdzam nieważność
uchwały Rady Miejskiej w Kostrzynie nad Odrą
Nr XLV/351/10 z dnia 7 października 2010r. w sprawie opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne prowadzone przez Miasto Kostrzyn nad
Odrą w części dotyczącej: § 4 ust. 1, § 5, § 6 ust. 1,
UZASADNIENIE
Na sesji w dniu 7 października 2010r. Rada Miasta
Kostrzyn nad Odrą podjęła uchwałę w sprawie opłat
za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne prowadzone przez Miasto Kostrzyn nad Odrą.
Uchwała doręczona została organowi nadzoru
15 października 2010 roku.
Po dokonaniu analizy prawnej organ nadzoru
stwierdza, że uchwała istotnie narusza prawo, tj.
art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty oraz art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Z delegacji przewidzianej w art. 14 ust. 5 ustawy
o systemie oświaty wynika, że organ prowadzący
ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane
przez:
1) przedszkole publiczne w czasie przekraczającym
wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1
pkt 2;
2) publiczną inną formę wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony dla
przedszkoli publicznych na podstawie art. 6
ust. 1 pkt 2.
Cytowany przepis art. 14 ust. 5 ustawy o systemie
oświaty wskazuje nie tylko zagadnienia powierzone
organom prowadzącym do uregulowania w formie
uchwały, ale określa jednocześnie granice kompetencji prawotwórczej przyznanej im w tym zakresie.
Oznacza to, że w uchwale, która jest aktem prawa
miejscowego powinno zamieszczać się tylko postanowienia, które nie wykraczają poza treść przyznanej kompetencji prawotwórczej.
Poza tę granicę wykraczają zapisy § 5, § 6 ust. 1
kwestionowanej uchwały. W ramach uprawnienia
do ustalenia wysokości opłat, nie mieszczą się regulacje wskazujące na termin i sposób uiszczania
opłat, sposób obliczania miesięcznej wysokości
opłat czy też obowiązek deklarowania przez rodziców bądź opiekunów dziecka liczby godzin korzystania w danym roku szkolnym ze świadczeń opiekuńczo wychowawczych. Te kwestie powinny być
regulowane na etapie wykonania badanej uchwały
i leżą w gestii organu wykonawczego gminy lub
ewentualnie przedszkoli prowadzących zajęcia ponad podstawę programową wychowania przedszkolnego.
Wprowadzenie ulgi w opłacie za przedszkola
w przypadku, gdy do przedszkola uczęszcza więcej
niż jedno dziecko w rodzinie (§ 4 ust. 1 uchwały)
narusza z kolei art. 32 Konstytucji Rzeczpospolitej
Polskiej stanowiący, iż wszyscy wobec prawa są
równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne (ust. 1). Nikt nie może
być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakichkolwiek przyczyn
(ust. 2). Zasada równego traktowania wymaga, by
wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą
istotną w równym stopniu były traktowane tzn. według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno
dyskryminujących jak i faworyzujących (potwierdzają to tezy orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego:
17/95 OTK 24 Nr 3/1995 s. 117, 7/98, OTK 24 Nr 6
/1998 s. 505). Dokonując oceny regulacji prawnej
pod kątem zasady równości, należy ustalić czy można wskazać wspólną cechę istotnie uzasadniającą
równe traktowanie podmiotów prawa, biorąc pod
uwagę treść i cel danej normy prawnej. Przyjęte
w § 4 ust. 1 uchwały kryterium ilości dzieci uczęszczających do przedszkola z danej rodziny zdaniem
organu nadzoru bezpodstawnie dyskryminuje rodziców bądź opiekunów których tylko jedno dziecko
korzysta z zajęć ponad podstawę programową wychowania przedszkolnego przedszkola gminnego.
To kryterium nie pozostaje w racjonalnym związku
z celem regulacji. W ocenie organu nadzoru kwestionowana podstawa obniżenia opłaty za przedszkola przede wszystkim nie pozostaje w logicznym
związku np. z sytuacją dochodową rodziny.
W świetle zasady wprowadzonej przez Trybunał
Konstytucyjny nie wolno tworzyć takiego prawa,
które różnicowałoby sytuację prawną podmiotów
których sytuacja faktyczna jest taka sama. Sytuacja
faktyczna adresatów
przedmiotowej uchwały
uwzględniając to że jej elementem nie jest dochód
w rodzinie a tylko liczba dzieci w rodzinie uczęszczających do przedszkola, nie jest już taka sama.
Od niniejszego rozstrzygnięcia służy prawo wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. w terminie 30 dni od doręczenia rozstrzygnięcia za pośrednictwem Wojewody
Lubuskiego.
Z up. Wojewody Lubuskiego
Dyrektor Wydziału Nadzoru i Kontroli
Teresa Kaczmarek
Dziennik Urzędowy
– 6087 –
Poz. 1168
1168
7
ROZSTRZYGNIĘCIE NADZORCZE NR NK.I.MGRZ.0911-4-27/10
WOJEWODY LUBUSKIEGO
Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stwierdzam nieważność,
doręczonej w dniu 2 listopada 2010r., uchwały Rady
Gminy Deszczno Nr L/381/10 z dnia 25 października
2010r. w sprawie: udzielenia bonifikaty oraz określenia warunków jej stosowania przy sprzedaży lokalu mieszkalnego, w podanej niżej części:
1. w § 4 słów: „opublikowaniu w Dzienniku
Urzędowym
Województwa
Lubuskiego
oraz”,
2. § 5.
UZASADNIENIE
Na sesji w dniu 25 października 2010r. Rada Gminy
Deszczno podjęła uchwałę w sprawie: udzielenia
bonifikaty oraz określenia warunków jej stosowania
przy sprzedaży lokalu mieszkalnego.
art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 i 10 ustawy z dnia 20 lipca
2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2010r. Nr 17,
poz. 95 ze zm.).
Naruszeniem obowiązującego prawa jest wprowadzenie zapisu § 4 kwestionowanej uchwały, gdzie
stwierdzono, iż uchwała podlega opublikowaniu
(...) oraz § 5 iż uchwała wchodzi w życie po upływie
14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym
Województwa Lubuskiego.
Określenie takiego terminu wejścia w życie oznacza
iż rada zakwalifikowała przedmiotową uchwałę do
kategorii prawa miejscowego, którego wejście
w życie uzależnione jest od ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zapis ten stanowi przekroczenie ustawowego upoważnienia zawartego
w art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.
W świetle art. 4 ust. 1 powołanej ustawy akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych
wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia
ich ogłoszenia, chyba, że dany akt normatywny
określi termin dłuższy. Jednocześnie w art. 13 pkt 2
i 10 ustawy wyraźnie zostało określone, że w woje7
wódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się: akty
prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym
statuty województwa, powiatu i gminy oraz inne
akty prawne, informacje, komunikaty, obwieszczenia
i ogłoszenia, jeżeli tak stanowią przepisy szczególne.
Zdaniem organu nadzoru przedmiotowa uchwała
nie jest aktem prawa miejscowego, nie jest również
takim aktem, którego obowiązek ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym wynika z przepisów szczególnych.
W świetle art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na podstawie upoważnień ustawowych gminie
przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na terenie gminy. Cechą
charakterystyczną aktów prawa miejscowego jest
wprowadzenie do porządku prawnego nowych
norm prawnych, obowiązujących w sposób generalny i abstrakcyjny na terenie właściwości danego
organu. W przypadku organów gminy, takie akty
nakładają najczęściej na członków społeczności lokalnej obowiązek oznaczonego zachowania się
w sytuacjach wskazanych w takich przepisach.
Przedmiotowa uchwała nie spełnia powyższych kryteriów. Nie można uznać za akt prawa miejscowego
uchwały, w której rada gminy wyraża zgodę na
udzielenie bonifikaty od ustalonej ceny nieruchomości stanowiącej konkretny lokal mieszkalny na
rzecz konkretnej osoby – dotychczasowego najemcy
lokalu oraz określa warunki udzielenia tej bonifikaty.
Wobec powyższego, ponieważ zapis § 4 w części
dotyczącej słów: „opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubuskiego oraz” i § 5
uchwały istotnie naruszają prawo, dlatego wydanie
rozstrzygnięcia nadzorczego stało się konieczne
i należało orzec jak w sentencji.
Od niniejszego rozstrzygnięcia służy prawo wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. w terminie 30 dni od dnia
doręczenia rozstrzygnięcia za pośrednictwem Wojewody Lubuskiego.
Teresa Kaczmarek
Dziennik Urzędowy
– 6088 –
Poz. 1169
1169
8
WOJEWODY LUBUSKIEGO
doręczonej w dniu 2 listopada 2010r., uchwały Rady
Gminy Zielona Góra Nr XLVIII/393/2010 z dnia
25 października 2010r. w sprawie szczegółowych
zasad, sposobu i trybu udzielania ulg w spłacie należności pieniężnych o charakterze cywilnoprawnym, przypadających Gminie Zielona Góra i jej jednostkom organizacyjnym, warunków dopuszczalności pomocy publicznej w przypadkach, w których
ulga stanowić będzie pomoc publiczną, a także organów lub osób uprawnionych do udzielania tych
ulg, w części dotyczącej:
§ 3 ust. 2,
§ 11.
UZASADNIENIE
Na sesji w dniu 25 października 2010r. Rada Gminy
Zielona Góra podjęła uchwałę w sprawie szczegółowych zasad, sposobu i trybu udzielania ulg
w spłacie należności pieniężnych o charakterze cywilnoprawnym, przypadających Gminie Zielona
Góra i jej jednostkom organizacyjnym, warunków
dopuszczalności pomocy publicznej w przypadkach,
w których ulga stanowić będzie pomoc publiczną,
a także organów lub osób uprawnionych do udzielania tych ulg.
stwierdza, że uchwała istotnie narusza prawo,
tj. art. 59 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r.
o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze
zm.).
W świetle przepisu art. 59 ust. 1 ustawy o finansach
publicznych w przypadkach uzasadnionych ważnym
interesem dłużnika lub interesem publicznym należności pieniężne mające charakter cywilnoprawny,
przypadające jednostce samorządu terytorialnego
lub jej jednostkom podległym, mogą być umarzane
albo ich spłata może być odraczana lub rozkładana
na raty, na zasadach określonych przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego.
Z przepisu tego wyraźnie wynika, że jedynymi przesłankami zastosowania wyżej wymienionych ulg są
ważny interes dłużnika lub interes publiczny. Pojęcie
„ważny interes dłużnika” oraz „interes publiczny” są
pojęciami nieostrymi. Ocena, czy w konkretnych
okolicznościach zachodzą te przesłanki należy, zdaniem organu nadzoru, wyłącznie do wskazanego
w uchwale organu lub osoby uprawnionej do rozstrzygania w tych sprawach, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego.
Tymczasem Rada Gminy Zielona Góra w § 3 ust. 2
uchwały postanowiła, że: „ulgi, o których mowa
w ust. 1, mogą zostać udzielone, jeżeli:
1) wystąpią uzasadnione względy społeczne lub
gospodarcze,
2) wystąpi uzasadniony interes gminy,
3) ściągnięcie należności pieniężnej zagraża ważnym interesom dłużnika, a w szczególności jego egzystencji lub egzystencji osób pozostających na jego utrzymaniu.
Zapisem § 3 ust. 2 Rada wprowadziła inne niż przewiduje art. 59 ust. 1 ustawy przesłanki zastosowania
ulg co stanowi wykroczenie poza przyznaną radzie
kompetencję i musi skutkować stwierdzeniem nieważności badanej uchwały w tym zakresie.
Ponadto w § 11 ust. 1 rada wskazała, że „kierownicy
jednostek organizacyjnych zobowiązani są do:
1) prowadzenia ewidencji udzielonych ulg w spłacie należności;
2) przedstawienia Wójtowi Gminy sprawozdania
o udzielonych ulgach w spłacie należności
w okresach półrocznych w terminie do 31 dnia
następującego po zakończeniu półrocza wg.
wzoru określonego w załączniku do niniejszej
uchwały.
ust. 2. Wójt Gminy Zielona Góra w rocznym sprawozdaniu z wykonania budżetu przedstawia Radzie
Gminy Zielona Góra informację o udzielonych
ulgach.
ust. 3. W przypadku gdy przyznana ulga stanowi
pomoc de minimis kierownicy jednostek organizacyjnych zobowiązani są dodatkowo do przekazania
Wójtowi Gminy informacji o udzielonej pomocy,
w terminie 7 dni od dnia jej udzielenia”.
W ocenie organu nadzoru przepis art. 59 ust. 2 formułuje właściwość rady gminy, i to wyłącznie
w zakresie określenia szczegółowych zasad, sposobu i trybu udzielania ulg, o których mowa w ust. 1,
warunków dopuszczalności pomocy publicznej
w przypadkach, w których ulga stanowić będzie
pomoc publiczną, oraz wskazania organu lub osoby
uprawnionej do udzielania tych ulg. Brak jest natomiast upoważnienia ustawowego do uregulowania
przez radę gminy kwestii, wskazanych w § 11, obowiązków wójta oraz kierowników jednostek organizacyjnych. Nałożenie przez radę gminy na kierowników jednostek organizacyjnych dodatkowych obowiązków jest przekroczeniem przyznanej w art. 59
ust. 2 w.w. ustawy kompetencji, co stanowi istotne
naruszenie prawa.
Dziennik Urzędowy
– 6089 –
Niezależnie od powyższego organ nadzoru zwraca
uwagę, że w uchwale znalazły się ustępy i punkty,
które nie zawierają przepisów merytorycznych.
Obecność ustępów i punktów pozbawionych treści
może powodować powstanie wątpliwości, czy
uchwałodawca miał zamiar uregulować określoną
kwestię, a tego nie zrobił, czy też ich pojawienie się
w uchwale nastąpiło w wyniku omyłki pisarskiej.
Poz. 1169, 1170
Teresa Kaczmarek
Wobec powyższego należało orzec jak na wstępie.
8
=======================================================================================
1170
9
ROZSTRZYGNIĘCIE NADZORCZE NR NK.I.IWIT.0911-1-55/10
WOJEWODY LUBUSKIEGO
z dnia 15 grudnia 2010r.
uchwały Nr XXXI/257/10 Rady Gminy Bobrowice
z dnia 8 listopada 2010r. w sprawie opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne prowadzone przez Gminę Bobrowice w następującym
zakresie:
§ 2 ust. 4,
§ 3.
UZASADNIENIE
Na sesji w dniu 8 listopada 2010r. Rady Gminy Bobrowice podjęła uchwałę w sprawie opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne prowadzone przez Gminę Bobrowice. Uchwała została
doręczona organowi nadzoru w dniu 15 listopada
2010r.
W trakcie postępowania nadzorczego organ nadzoru
stwierdził, iż uchwała w zakresie § 2 ust. 4 i § 3
istotnie narusza art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia
7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U.
z 2004r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.).
Z delegacji przewidzianej w art. 14 ust. 5 ustawy
o systemie oświaty wynika, że organ prowadzący
przez:
1) przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust.
1 pkt 2;
ust. 1 pkt 2.
Z kolei przepis art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 stanowi, że
„Przedszkolem publicznym jest przedszkole, które:
1) realizuje programy wychowania przedszkolnego
uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego;
2) zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie
i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie”.
Cytowany przepis art. 14 ust. 5 ustawy o systemie
oświaty wskazuje nie tylko zagadnienia powierzone
organom prowadzącym do uregulowania w formie
uchwały, ale określa jednocześnie granice kompetencji prawotwórczej przyznanej im w tym zakresie.
Oznacza to, że w uchwale, która jest aktem prawa
miejscowego nie wolno zamieszczać postanowień,
które wykraczają poza jego treść.
Wymogu powyższego niewątpliwie nie spełniają
zapisy § 2 ust. 4 przedmiotowej uchwały stanowiące, iż: „Opłatę, o której mowa w ust. 3 wnosi się
z góry do dnia 15 każdego miesiąca, w którym
udzielane są świadczenia”.
Zapis ten należy traktować jako określenie trybu
uiszczania opłat, którego uregulowanie w kwestionowanej uchwale nie znajduje oparcia w art. 14
ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Art. 14 ust. 5
pkt 1 ustawy o systemie oświaty upoważnia radę
wyłącznie do ustalenia opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6
ust. 1 pkt 2, a zatem do wskazania konkretnej kwoty
za konkretne świadczenie udzielone przez przedszkole.
Następnie zakwestionować należy również postanowienia zawarte w § 3 uchwały, z których wynika,
że: „Rodzice (opiekunowie prawni) w karcie zgłoszenia dziecka do przedszkola deklarują dzienną
liczbę godzin korzystania w danym roku szkolnym
przez dziecko ze świadczeń opiekuńczo-wychowawczych, o których mowa w § 2 ust.1 i 2”.
W ocenie organu nadzoru powyższa regulacja również wykracza poza delegację wynikającą z art. 14
ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty i w związku
z tym pozostawienie jej w obrocie prawnym jest
niedopuszczalne.
Mając na względzie powyższe, orzeczono jak na
wstępie.
Dziennik Urzędowy
– 6090 –
Od niniejszego rozstrzygnięcia służy prawo wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. w terminie 30 dni od doręczenia rozstrzygnięcia, za pośrednictwem Wojewody
Lubuskiego.
Poz. 1170, 1171
z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem
nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia
nadzorczego.
Teresa Kaczmarek
Zgodnie z art. 92 ustawy o samorządzie gminnym
stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności
uchwały organu gminy wstrzymuje jej wykonanie
=======================================================================================
1171
10
WOJEWODY LUBUSKIEGO
doręczonej w dniu 25 listopada 2010r., uchwały
Nr LVIII/387/2010 Rady Miejskiej w Witnicy z dnia
28 października 2010r. w sprawie określenia zasad
i trybu korzystania z sali gimnastycznej oraz placu
zabaw przy Szkole Podstawowej w Dąbroszynie
przez mieszkańców gminy.
UZASADNIENIE
Na sesji w dniu 28 października 2010r. Rada Miejska
w Witnicy podjęła uchwałę w sprawie określenia
zasad i trybu korzystania z sali gimnastycznej oraz
placu zabaw przy Szkole Podstawowej w Dąbroszynie przez mieszkańców gminy.
art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990r.
o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142,
poz. 1591 ze zm.).
Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na podstawie upoważnień ustawowych gminie
przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.
W myśl natomiast art. 40 ust. 2 pkt 4 powołanej
ustawy bezpośrednio na jej podstawie organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.
Uchwała podejmowana na podstawie wskazanej
powyżej podstawie prawnej powinna zawierać
opracowane przez Radę zasady i tryb korzystania
z sali gimnastycznej oraz placu zabaw przy Szkole
Podstawowej w Dąbroszynie. W Słowniku Języka
Polskiego (wydawnictwo PWN) „zasada” określona
została jako: „prawo rządzące jakimiś procesami,
zjawiskami; formuła wyjaśniająca to prawo; norma
postępowania; ustalony na mocy jakiegoś przepisu
lub zwyczaju sposób postępowania w danych oko10
licznościach”. Natomiast wyraz „korzystać” został
zdefiniowany jako: „odnosić, osiągać korzyści, mieć
pożytek, ciągnąć zysk z czegoś; użytkować, wyzyskiwać coś, używać czegoś”.
Zdaniem organu nadzoru Rada Miejska nie wypełniła delegacji ustawowej ponieważ uchwała nie zawiera zbioru reguł postępowania we wspomnianym
zakresie. Zamiast określenia zasad na jakich mieszkańcy wspólnoty samorządowej mogą korzystać
z sali gimnastycznej oraz placu zabaw Rada zawarła
w uchwale zakazy i nakazy określonego zachowania.
I tak na przykład, Rada określiła, że zabrania się
wstępu na salę osobom będącym pod wpływem
alkoholu lub środków odurzających, zabrania się
wnoszenia oraz spożywania na sali wszelkich napojów alkoholowych oraz środków odurzających, na
terenie placu zabaw obowiązuje bezwzględny zakaz
spożywania napojów alkoholowych, przyjmowania
środków odurzających, palenia tytoniu oraz przebywania na nim osób w stanie nietrzeźwym oraz szereg innych zakazów. Tymczasem wymienione
w uchwale zakazy ustawodawca zawarł w aktach
rangi ustawowej, na przykład, w ustawie z dnia
26 października 1992r. o wychowaniu w trzeźwości
i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007r.
Nr 70, poz. 473 ze zm.) czy w ustawie z dnia 20 maja
1970r. Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2007r. Nr 109,
poz. 756 ze zm.).
Teresa Kaczmarek
Dziennik Urzędowy
– 6091 –
Poz. 1172
1172
11
ROZSTRZYGNIĘCIE NADZORCZE NR NK.I.IWIT.0911-1-63/10
WOJEWODY LUBUSKIEGO
Na podstawie art. 91 ust.1 ustawy z dnia 8 marca
1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001
roku Nr 142, poz.1591 ze zm.) stwierdzam nieważność uchwały Nr XLIX/351/10 Rady Miejskiej w Jasieniu, podjętej na sesji w dniu 28 października 2010
roku w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy Jasień
w następującym zakresie:
§ 6 ust. 2,
§ 7,
§ 8 ust. 2 zd. drugie o treści: „Pierwsza
opłata za użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej wynosi 15% wartości
ułamkowej części nieruchomości gruntowej”,
§ 8 ust. 4,
§ 9 ust. 1.
UZASADNIENIE
Rada Miejska w Jasieniu podjęła na sesji w dniu
28 października 2010 roku uchwałę w sprawie zasad
gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi
własność Gminy Jasień. Uchwała została doręczona
organowi nadzoru w dniu 29 listopada 2010 roku.
stwierdza, że uchwała ww. zakresie istotnie narusza
prawo, tj. art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) oraz art. 40 ust. 2
pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie
gminnym.
Przedmiotową uchwałą, na podstawie art. 18 ust. 2
pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym oraz art. 34 ust. 6, art. 68 ust. 1 pkt 7,
art. 70 ust. 4 , art. 72 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia
1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U.
z 2010r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) Rada Miejska
w Jasieniu określiła zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy Jasień.
W § 6 ust. 2 przedmiotowego aktu postanowiono, iż
koszty związane ze zbyciem nieruchomości lub oddaniem gruntu w użytkowanie wieczyste w trybie
bezprzetargowym, w tym koszty związane z opracowaniem operatu szacunkowego i dokumentacji
geodezyjnej, ponosi nabywca.
Zdaniem organ nadzoru wprowadzając powyższą
regulację Rada przekroczyła kompetencje wynikające z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) oraz art. 40 ust. 2 pkt 3
ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym.
Zgodnie z treścią art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ww. ustawy do wyłącznej właściwości rady gminy należy:
podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych
gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu,
dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub
wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata
lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne
nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają
kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama
nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może
dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady
gminy. Z kolei art. 40 ust. 2 pkt 3 stanowi, iż na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad
zarządu mieniem gminy.
Zauważyć należy, iż że rada gminy – jako organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego – została wyposażona w określone kompetencje w zakresie gospodarowania mieniem gminy, jednakże są
one wyjątkami od zasady przyznającej wójtowi,
burmistrzowi, prezydentowi miasta pierwszeństwo
w gospodarowaniu i zarządzaniu mieniem gminnym, do których nie można stosować wykładni rozszerzającej.
W ocenie organu nadzoru zapisy uchwały dotyczące
obciążenia nabywcy nieruchomości kosztami przygotowania nieruchomości do sprzedaży (w tym
koszty związane z opracowaniem operatu szacunkowego i dokumentacji geodezyjnej), należą do postanowień, których nie można kwalifikować jako
podstawowych reguł postępowania w zakresie gospodarowania nieruchomościami. Zatem nie mogą
być regulowane w drodze uchwały lecz powinny być
konkretyzowane w umowie sprzedaży nieruchomości.
Analogiczne stanowisko zajął WSA we Wrocławiu
w wyroku z dnia 21 maja 2008r. sygn. akt II SA/Wr
139/08 Dz. Urz. Dolno 2008/280/3057.
W obrocie prawnym nie mogą pozostać również
postanowienia § 7 ust. 1 i 2 oraz § 8 ust. 2 zd. drugie
przedmiotowej uchwały, dotyczące ustalenia wysokości pierwszych i rocznych opłat za użytkowanie
wieczyste nieruchomości.
Według art. 72 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami opłaty z tytułu użytkowania wieczystego ustala się według stawki procentowej od ceny
nieruchomości gruntowej określonej zgodnie
z art. 67, zaś stawka procentowa pierwszej opłaty
z tytułu użytkowania wieczystego wynosi od 15% do
25% ceny nieruchomości gruntowej (ust. 2 art. 72).
Jest to zatem zasada ustawowa, która nie może być
modyfikowana i ograniczana przez radę gminy
w podejmowanym przez nią akcie. Konkretną wyso-
Dziennik Urzędowy
– 6092 –
kość pierwszej opłaty i opłat rocznych oraz udzielanych bonifikat i sposób zapłaty tych opłat ustala się
natomiast w umowie (art. 73 ust. 5 ww. ustawy).
Umowę tę zawiera organ wykonawczy gminy, który
dokonuje czynności prawnych dotyczących użytkowania wieczystego - w tym ustalanie pierwszej opłaty, opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego.
Poz. 1172
go określenia przez Radę Miejską zgody na odstąpienie od trybu przetargowego zawarcia określonych umów. Stanowi on samoistną podstawę do
wyrażania zgody na odstąpienie od trybu przetargowego w konkretnych, indywidualnych przypadkach.
Kompetencje organu stanowiącego gminy zostały
przekroczone również w § 8 ust. 4 przedmiotowej
uchwały, gdzie postanowiono, iż:
Ponadto należy zauważyć, iż postanowienia art. 37
ust. 4 odnoszą się do użytkowania, najmu
i dzierżawy a nie jak określiła Rada również do
umów takich jak trwały zarząd i użyczenie.
„Sprzedaż lokali mieszkalnych oraz domów jednorodzinnych, o których mowa w ust. 1 niniejszego paragrafu dokonywana na raty, odbywa
się według następujących zasad:
Z kolei zdanie drugie § 9 ust. 1 uchwały narusza
art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy o samorządzie
gminnym. Przepis ten daje możliwość podejmowania przez radę gminy dwojakiego rodzaju uchwał:
1) pierwszą ratę wynoszącą nie mniej niż 30% ceny, uiścić należy przed zawarciem umowy,
1) uchwalania zasad nabywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy
szczególne nie stanowią inaczej. Do czasu określenia tych zasad wójt może dokonywać tych
czynności wyłącznie za zgodą rady gminy;
2) pozostałe raty płatne są w terminie do 31 marca
każdego roku, przy czym pierwszych pięć rat
jest nieoprocentowanych, zaś kolejne raty podlegają oprocentowaniu w wysokości 6% w stosunku rocznym, liczonemu od kwoty pozostałej
do zapłaty”.
Zdaniem organu nadzoru ww. regulacje wkraczają
w ustawowe kompetencje organu wykonawczego
gminy. Rada Gminy nie posiada uprawnień do określania wysokości pierwszej wpłaty ceny za sprzedaż
lokalu - nawet jeżeli określa tylko procentowy
wskaźnik wartości. Rada nie jest również uprawniona do ustalania terminu płatności rat, skoro
w art. 70 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyraźnie przekazano tę kwestię do regulacji
umownej.
Przedstawione postanowienia stanowią warunki
umowy przeniesienia własności nieruchomości lokalowej, które powinny być rozwinięciem i konkretyzacją zasad ustawowych oraz określanych przez
radę gminy zasad gospodarowania nieruchomościami (patrz przywołany wcześniej wyrok WSA we
Wrocławiu z dnia 21 maja 2008r.)
Wreszcie zakwestionować należy również zapisy § 9
ust. 1 uchwały o treści:
„Upoważnia się Burmistrza do wykonywania
czynności związanych z oddaniem nieruchomości w najem, dzierżawę, trwały zarząd i użyczenie na czas dłuższy niż trzy lata lub na czas
nieoznaczony, bez konieczności wyrażenia zgody przez radę w tym zakresie. Upoważnienie
dotyczy także przypadków, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat zawierana
jest kolejna umowa na rzecz dotychczasowego
najemcy, dzierżawcy lub użytkownika, dotycząca tej samej nieruchomości”.
Zdaniem organu nadzoru postanowienia zdania
pierwszego są niezgodne z art. 37 ust. 4 ustawy
o gospodarce nieruchomościami. Art. 37 ust. 4 ww.
ustawy nie może stanowić podstawy do generalne11
2) podejmowania każdorazowo uchwały w przypadku zawierania przez te same strony kolejnych umów po umowie zawartej na czas oznaczony do trzech lat, których przedmiotem jest ta
sama nieruchomość.
W przypadku zawierania kolejnych umów, o jakich
mowa w tym przepisie, nie można w uchwale dotyczącej zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania, wprowadzać uregulowań odnoszących
się do abstrakcyjnych nieruchomości i stron umowy. Ustawodawca nie dał radzie gminy uprawnienia
do określenia zasad w tym zakresie.
Analogicznie stanowisko przedstawił Wojewoda
Łódzki w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia 6 października 2009r., znak: PNK-I-0911/352/09.
wstępie.
Od niniejszego rozstrzygnięcia służy prawo wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, w terminie 30 dni
od daty doręczenia rozstrzygnięcia, za pośrednictwem Wojewody Lubuskiego.
Zgodnie z art. 92 ustawy o samorządzie gminnym,
nadzorczego.
Teresa Kaczmarek
Dziennik Urzędowy
– 6093 –
Poz. 1173
1173
12
ROZSTRZYGNIĘCIE NADZORCZE NR NK.I.4131.77.2011.DKON
WOJEWODY LUBUSKIEGO
roku Nr 142, poz.1591 ze zm.) stwierdzam nieważność uchwał Rady Gminy Świdnica:
w którym ustalono, iż: Akceptuje się ofertę PKS Zielona Góra Sp. z o.o. jako gwarantującą bezpieczeństwo i dobrą częstotliwość przejazdów dla wszystkich miejscowości Gminy Świdnica.
1. Nr IV/2/11 z dnia 17 stycznia 2011 roku w sprawie zapewnienia lokalnego transportu zbiorowego na terenie gminy Świdnica,
Wprowadzenie takiego zapisu oznacza, że rada
– zamiast ustalić ceny urzędowe, do czego była zobligowana delegacja ustawową – scedowała to
uprawnienie na rzecz przedsiębiorstwa, mającego
wykonywać usługi przewozowe na terenie gminy.
2. Nr V/3/11 z dnia 28 stycznia 2011 roku w sprawie zmiany uchwały Nr IV/2/11 Rady Gminy
Świdnica w sprawie zapewnienia lokalnego
transportu zbiorowego na terenie gminy Świdnica.
UZASADNIENIE
Rada Gminy Świdnica podjęła na sesjach w dniach
17 i 28 stycznia br. uchwały dotyczące transportu
zbiorowego na terenie gminy. Uchwały doręczone
zostały organowi nadzoru 26 stycznia i 2 lutego 2011
roku.
stwierdza, że przedmiotowe uchwały istotnie naruszają prawo, tj. w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 5 lipca
2001r. o cenach (Dz. U. z 2001r. Nr 97, poz. 1050
z późn. zm.).
Zgodnie z tym artykułem, rada gminy może ustalać
ceny urzędowe za usługi przewozowe transportu
zbiorowego oraz za przewozy taksówkami na terenie
gminy.
Zdaniem organu nadzoru, przepis art. 8 ust. 1 cytowanej ustawy ustanawia wyłączną kompetencję
rady gminy do ustalania cen urzędowych za usługi
przewozowe transportu zbiorowego, w tym również
stanowi wyłączne uprawnienie rady gminy do przyznania określonym osobom uprawnienia w postaci
ulg za przewozy środkami lokalnego transportu
zbiorowego.
Rada w podstawie prawnej kwestionowanych
uchwał w ogóle nie zawarła wyżej wymienionego
przepisu, ograniczając się do wskazania art. 7 ust. 1
pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym (ogólnie zaliczającego zaspokajanie potrzeb lokalnego transportu zbiorowego do zadań własnych gminy) w związku
z art. 40 ust. 1 tej ustawy.
W ocenie organu nadzoru, Rada Gminy Świdnica
podejmując przedmiotowe uchwały nie wypełniła
dyspozycji ustawowej przepisów ustawy o cenach,
gdyż nie określiła w nich cen urzędowych za usługi
przewozowe transportu zbiorowego. Stanowi to
istotne naruszenie prawa.
Zamiast określić ceny urzędowe, rada wprowadziła
w § 1 uchwały Nr IV/2/11 z dnia 17 stycznia br. zapis,
12
Tego rodzaju postępowanie stanowi, zdaniem organu nadzoru, naruszenie wyłącznej kompetencji rady
gminy określonej w przepisie art. 8 ust. 1 ustawy
o cenach, skutkujące stwierdzeniem nieważności
uchwały Nr IV/2/11 z dnia 17 stycznia 2011 roku.
Konsekwencją stwierdzenia nieważności powyżej
wskazanej uchwały jest również stwierdzenie nieważności zmieniającej ją uchwały Nr V/3/11 z dnia
28 stycznia 2011 roku.
Zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej, do których zaliczane
są również organy jednostek samorządu terytorialnego, działają na podstawie i w granicach prawa.
Oznacza to, że każde działanie organu władzy publicznej musi znajdować uzasadnienie w przepisie
aktu prawnego wyższego rzędu. Dotyczy to również
organów jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto akty prawa stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego powinny regulować
tylko te kwestie, które wynikają z normy kompetencyjnej. Z kolei kwestie te powinny być regulowane
tylko przez ten organ, który jest wskazany w normie
kompetencyjnej.
Mając na uwadze powyższe orzeczono jak na wstępie.
Zgodnie z art. 92 ustawy o samorządzie gminnym,
nadzorczego.
Dyrektor Generalny
Czesław Domalewski
Dziennik Urzędowy
– 6094 –
Poz. 1174
1174
13
ROZSTRZYGNIĘCIE NADZORCZE NR NK.I.4131.103.2011.DKON
WOJEWODY LUBUSKIEGO
roku Nr 142, poz.1591 ze zm.) stwierdzam nieważność § 4 zarządzenia Wójta Gminy Siedlisko z dnia
20 stycznia 2011 roku Nr 0050-1/2011 w sprawie:
wprowadzenia zmian w regulaminie organizacyjnym Urzędu Gminy w Siedlisku stanowiącym załącznik Nr 1 do uchwały Nr IX/69/99 Rady Gminy
Siedlisko z dnia 29 czerwca 1999 roku.
UZASADNIENIE
Wójt Gminy Siedlisko w dniu 20 stycznia 2011 roku
wydał zarządzenie w sprawie wprowadzenia zmian
w regulaminie organizacyjnym Urzędu Gminy
w Siedlisku.
Zarządzenie doręczone zostało organowi nadzoru
w dniu 14 lutego 2011 roku.
stwierdza, że wyżej wymieniony akt w § 4 istotnie
narusza prawo, tj. art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 i 10
ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów
normatywnych i niektórych innych aktów prawnych
(t.j. Dz. U. z 2010r. Nr 17, poz. 75).
Wójt Gminy Siedlisko w § 4 przedmiotowego zarządzenia postanowił, że wchodzi ono w życie 14 dni po
opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubuskiego z mocą od dnia 1 stycznia 2011 roku. Określenie takiego terminu wejścia w życie
oznacza, iż wójt zakwalifikował przedmiotowe zarządzenie do kategorii prawa miejscowego, którego
wejście w życie uzależnione jest od ogłoszenia
w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zapis ten
stanowi przekroczenie ustawowego upoważnienia
zawartego w art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów
normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.
W wymienionym artykule ustawodawca postanowił,
że akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach
wojewódzkich, wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt
normatywny określi termin dłuższy.
Przepis art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych
aktów prawnych określa, jakie akty publikowane są
w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tego rodzaju akt musi zawsze zawierać się w granicach upoważnienia ustawowego (art. 94 Konstytucji RP).
O kwalifikacji danego aktu do aktów prawa powszechnie obowiązującego nie decyduje sam fakt
podjęcia uchwały przez organ stanowiący gminy,
ale jego cechy materialne i formalne. Należy brać tu
pod uwagę charakter ustanawianych norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej
adresatów. Chodzi tu o normy postępowania
o charakterze generalnym i abstrakcyjnym (por.
wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2002r., sygn. akt I SA
2160/01, Lex Nr 81765).
Określony w art. 13 w/w ustawy katalog aktów
prawnych podlegających publikacji jest zamknięty
i nie może być w dowolny sposób rozszerzany.
Zgodnie z tym artykułem, w wojewódzkim dzienniku
urzędowym ogłasza się:
1) akty prawa miejscowego stanowione przez wojewodę i organy administracji niezespolonej;
2) akty prawa miejscowego stanowione przez
sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy;
3) statuty związków międzygminnych oraz statuty
związków powiatów;
4) akty Prezesa Rady Ministrów uchylające akty
prawa miejscowego stanowionego przez wojewodę i organy administracji niezespolonej;
5) wyroki sądu administracyjnego uwzględniające
skargi na akty prawa miejscowego stanowionego przez: wojewodę i organy administracji
niezespolonej, organ samorządu województwa,
organ powiatu i organ gminy;
6) porozumienia w sprawie wykonywania zadań
publicznych zawarte:
a) między jednostkami samorządu terytorialnego,
b) między jednostkami samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej;
7) uchwały budżetowe gminy, powiatu i województwa oraz sprawozdanie z wykonania budżetu gminy, powiatu i województwa;
8) obwieszczenia o wygaśnięciu mandatu wójta
(burmistrza, prezydenta miasta) oraz o rozwiązaniu sejmiku województwa, rady powiatu lub
rady gminy;
8a) rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące aktów
prawa miejscowego stanowionych przez jednostki samorządu terytorialnego;
9) statut urzędu wojewódzkiego;
10) inne akty prawne, informacje, komunikaty, obwieszczenia i ogłoszenia, jeżeli tak stanowią
przepisy szczególne.
Zarządzenie wójta gminy w sprawie zmiany regulaminu organizacyjnego urzędu gminy, w opinii organu nadzoru, nie jest aktem prawa miejscowego, nie
jest również takim aktem, którego obowiązek ogło-
Dziennik Urzędowy
– 6095 –
szenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym wynika z przepisów szczególnych.
W związku z istotnym naruszeniem artykułu 13 pkt 2
i 10 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, należy stwierdzić nieważność § 4 zarządzenia. W konsekwencji należy uznać, że wskazane zarządzenie
weszło w życie z chwilą jego podjęcia.
Poz. 1174, 1175
Dyrektor Generalny
Czesław Domalewski
Mając na uwadze powyższe orzeczono jak na wstępie.
13
===================================================================================
1175
14
ROZSTRZYGNIĘCIE NADZORCZE NR NK.I.4131.106.2011.MGRZ
WOJEWODY LUBUSKIEGO
1990r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2001r.
doręczonej w dniu 2 marca 2011r., uchwały
Nr IV/22/11 Rady Gminy Kłodawa z dnia 23 lutego
2011r. w sprawie: szczegółowych warunków funkcjonowania oraz trybu i sposobu powoływania
i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Gminie Kłodawa.
UZASADNIENIE
funkcjonował. Oznacza to, że uchwała, która jest
aktem prawa miejscowego musi zawierać odniesienie do zagadnień wskazanych art. 9a ust. 15 ustawy
i jednocześnie nie może zawierać postanowień, które wykraczają poza treść tego przepisu.
Zgodnie z art. 9a ust. 3 ustawy o przeciwdziałaniu
przemocy w rodzinie:
„W skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą
przedstawiciele:
Na sesji w dniu 23 lutego 2011r. Rada Gminy Kłodawa podjęła uchwałę w sprawie: szczegółowych
warunków funkcjonowania oraz trybu i sposobu
powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Gminie Kłodawa.
1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej;
tj. art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005r.
o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U.
Nr 180, poz. 1493 ze zm. – zwana dalej „ustawą”)
oraz § 137 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa
Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie
zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100,
poz. 908).
4) oświaty;
Przedmiotowa uchwała została podjęta na podstawie art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, zgodnie z którym „rada gminy
określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania.”
Przepis powyższy wskazuje zatem nie tylko zagadnienia powierzone radzie gminy do uregulowania
w formie uchwały, ale określa jednocześnie granice
kompetencji prawotwórczej przyznanej w tym zakresie organowi gminy. Ustawodawca wyznaczył czytelną granicę powierzonej kompetencji, wskazując
w ramach art. 9a ust. 15 ustawy, iż rada gminy zobowiązana jest wskazać, w jakim trybie i w jaki sposób będą zarówno powoływani jak i odwoływani
członkowie zespołu interdyscyplinarnego. Ponadto
ustawodawca nałożył na radę gminy obowiązek
określenia warunków, na jakich zespół ten będzie
2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych;
3) Policji;
5) ochrony zdrowia;
6) organizacji pozarządowych.”
Ponadto w skład zespołu interdyscyplinarnego
wchodzą także kuratorzy sądowi (art. 9a ust. 4 ustawy). W skład zespołu interdyscyplinarnego mogą
wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele
podmiotów innych niż określone w ust. 3, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie
(art. 9a ust. 5 ustawy). Z powyższych przepisów jednoznacznie wynika, iż wolą ustawodawcy było, by
w skład zespołu obligatoryjnie weszli przedstawiciele instytucji wymienionych w pkt 1 – 6 ust. 3 oraz
ust. 4 art. 9a ustawy. Możliwość decydowania przez
organ
jednostki
samorządu
terytorialnego
w zakresie wyboru instytucji, z których zostaną powołani członkowie zespołu ogranicza się wyłącznie
do możliwości powołania przedstawicieli prokuratury oraz przedstawicieli podmiotów innych niż określone w ust. 3, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie.
W badanej uchwale rada gminy ograniczyła regulacje w zakresie sposobu i trybu, w jakim będą powoływani członkowie zespołu interdyscyplinarnego
wyłącznie do enumeratywnego wyliczenia przedstawicieli podmiotów wymienionych w art. 9a ust. 3
– 5 ustawy oraz wskazania, iż mogą oni wchodzić
Dziennik Urzędowy
– 6096 –
w skład zespołu. Oznacza to, iż rada postanowiła
odmiennie odnośnie kwestii, którą uregulował już
sam ustawodawca w art. 9a ust. 3 i 4 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Przedstawiciele
podmiotów wymienionych w powołanym wyżej
przepisie wchodzą w skład zespołu obligatoryjnie
i nie można tego zagadnienia uznać za powierzone
do unormowania radzie gminy w drodze aktu prawa
miejscowego. Dlatego też w ocenie organu nadzoru
przedmiotowa uchwała nie określa ani trybu, ani
sposobu powołania członków zespołu interdyscyplinarnego. Również w zakresie sposobu i trybu odwołania członków zespołu organ stanowiący gminy nie
wykonał delegacji ustawowej. Rada określiła bowiem wyłącznie jedną przesłankę powodującą odwołanie członka zespołu. Regulacji zawartych
w pkt 2 ppkt „d” Rozdziału 2 załącznika do uchwały
nie można uznać za określenie sposobu i trybu,
w jakim to odwołanie następuje.
W akcie podjętym przez radę gminy nie wykonano
również obowiązku określenia warunków na jakich
zespół będzie funkcjonował bowiem rada w tym
zakresie ograniczyła się do powtórzenia przepisów
ustawy.
Ponadto w Rozdziale 1 załącznika do uchwały rada
określiła zadania realizowane przez zespół interdyscyplinarny. Zakres powyższej regulacji ustawodawca uregulował w art. 9b ust. 1 i 2 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Ustawa w sposób
jednoznaczny określa również kwestię zawierania
porozumień pomiędzy wójtem gminy, a podmiotami wchodzącymi w skład zespołu interdyscyplinarnego (art. 9a ust. 8), w związku z czym nie można
tego zagadnienia uznać za powierzone przez ustawodawcę do unormowania w ramach uchwały rady
gminy (pkt 1 i 3 Rozdziału 3 załącznika do uchwały).
Moment wyboru przewodniczącego (pkt 3 ppkt „a”
Rozdziału 2 załącznika do uchwały) oraz częstotliwość posiedzeń zespołu (pkt 5 Rozdziału 3 załącznika do uchwały) wskazuje bezpośrednio przepis
art. 9a ust. 6 i 7 ustawy. Również uregulowania zawarte w załączniku do uchwały uprawniające zespół
do tworzenia grup roboczych wynikają bezpośrednio z art. 9a ust. 10 – 14 ustawy. Ustawa o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie w sposób jednoznaczny reguluje także kwestie dotyczące składania
oświadczeń o poufności (art. 9c ust. 2 ustawy). Należy podkreślić, że zgodnie z normą wynikającą
z art. 9a ust. 15 ustawy rada gminy, w ramach
uchwały ustala tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz
szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Zatem
uchwała podjęta przez radę gminy winna wyczerpująco odnieść się wyłącznie do zagadnień w tym zakresie. Rada Gminy Kłodawa nie wypełniając delegacji ustawowej i jednocześnie powtarzając oraz
modyfikując w uchwale przepisy ustawy istotnie
naruszyła obowiązujące prawo. Podkreślić należy, iż
przepisy gminne nie mogą regulować materii uregulowanej w przepisach wyższego rzędu i nie mogą
pozostawać z nimi w sprzeczności (wyrok NSA
z 14.12.2000r., sygn. akt S.A./Bk 292/00; podobnie
Poz. 1175
wyrok NSA z 16.03.2001r., sygn. akt IV S.A. 385/99).
Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu
upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez
ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych
działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Z uwagi na fakt, iż uchwała rady gminy, będąca źródłem powszechnie obowiązującego
prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze danej
gminy, jest aktem prawa miejscowego, musi respektować unormowania zawarte w aktach wyższego
rzędu bez potrzeby wpisywania do jej treści postanowień
ustawowych
(wyrok NSA
z
dnia
28.02.2003r., sygn. akt I SA/Lu 882/02, niepubl., wyrok NSA w Warszawie z dnia 16.03.2001r., sygn. akt
IV SA 385/99, LEX 53377). Szczególnie niedopuszczalne jest odmienne regulowanie prawem miejscowym tych spraw, które już wcześniej uregulowała ustawa. Dokonywanie przez radę wykładni zawężającej przepisu kompetencyjnego w przypadku
uchwalania aktu prawa miejscowego stanowi istotne naruszenie obowiązującego prawa, co potwierdza zarówno doktryna jak i orzecznictwo. Jednocześnie wskazane wyżej zapisy kwestionowanej uchwały naruszają przepisy prawa materialnego tj. § 137
w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie zasad
techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908),
który stanowi, że w uchwale nie powtarza się przepisów ustaw. Rada gminy tym samym obowiązana
jest przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego
jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa
miejscowego. „Dodatkowo podnieść należy, iż narusza powszechnie obowiązujący porządek prawny
w stopniu istotnym nie tylko regulowanie (...) raz
jeszcze tego co zostało już pomieszczone w źródle
powszechnie obowiązującego prawa lecz także modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia
ustawowego”. Pogląd taki został ugruntowany
w orzecznictwie sądowoadministracyjnym np. wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia
25 marca 2003r. sygn. akt II SA/WR 2572/02.
W powyższej sprawie na uwagę zasługuje również
fakt, iż uchwała w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego
funkcjonowania jest aktem prawa miejscowego, tj.
aktem o charakterze generalnym i abstrakcyjnym,
a zatem powinna zawierać regulacje jasne, wyczerpujące delegację ustawową, uniemożliwiające swobodę
interpretacyjną.
Uregulowania
zawarte
w przedmiotowej uchwale nie są wystarczające żeby
można było uznać iż rada wypełniła w tym zakresie
delegację ustawową określoną w art. 9a ust. 15
ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie,
a zatem stwierdzenie nieważności uchwały rady
gminy w całości jest uzasadnione.
Dziennik Urzędowy
– 6097 –
Poz. 1175, 1176
Niejasne i wewnętrznie sprzeczne są ponadto zapisy
§ 2 uchwały oraz Rozdziału 4 załącznika do uchwały,
gdzie w uchwale wskazano, że: „Wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy Kłodawa” natomiast w załączniku do uchwały umieszczono następującą delegację: „Realizację powyższych zapisów
powierza się Sekretarzowi Gminy Kłodawa”. Działanie powyższe jest niedopuszczalne. W świetle
art. 11a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym, organami gminy są rada gminy oraz wójt
(burmistrz, prezydent miasta), przy czym rada gminy
jest organem stanowiącym i kontrolnym (art. 15),
zaś wójt organem wykonawczym gminy (art. 26 ust.
1). Zgodne z art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym wójt wykonuje uchwały rady
gminy i zadania gminy określone przepisami prawa.
Do zadań wójta należy w szczególności określanie
sposobu wykonywania uchwał. Dlatego też niedopuszczalne jest przekazanie kompetencji do wykonania uchwały sekretarzowi gminy, jak uczyniła to
rada gminy w załączniku do kwestionowanej uchwały.
ków zamieszcza się w przepisach merytorycznych
uchwały. W załącznikach do uchwały zamieszcza się
w szczególności wykazy, wykresy, wzory, tabele
i opisy o charakterze specjalistycznym. Zatem należy
stwierdzić, iż w załączniku do aktu prawa miejscowego nie powinno zamieszczać się treści merytorycznych, podstawowych.
Organ nadzoru jednocześnie wskazuje, że zgodnie
z § 29 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa
Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie
poz. 908), uchwała będąca aktem prawa miejscowego może zawierać załączniki; odesłania do załączni-
Wz. Wojewody Lubuskiego
Wicewojewoda Lubuski
Jan Świrepo
wstępie.
Lubuskiego
Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności
nadzorczego.
14
===================================================================================
1176
15
WOJEWODY LUBUSKIEGO
1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001r.
uchwały Nr V.52.2011 Rady Gminy Zielona Góra
z dnia 4 marca 2011r. w sprawie określenia trybu
i sposobu powoływania i odwoływania członków
zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych
warunków jego funkcjonowania w części: § 4, § 9,
§ 10 i § 12.
UZASADNIENIE
Na sesji w dniu 4 marca 2011r. Rada Gminy w Zielonej Górze podjęła uchwałę w sprawie określenia
trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Uchwała
doręczona została organowi nadzoru dnia 14 marca
2011r.
stwierdza, że uchwała w części: § 4, § 9, § 10 i § 12
istotnie narusza prawo, tj. art. 9a ust. 15 ustawy
z dnia 29 lipca 2005r. o przeciwdziałaniu przemocy
w rodzinie (Dz. U. Nr 180, poz. 1493 ze zm.).
Przedmiotowa uchwała została podjęta na podstawie art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, zgodnie z którym „rada gminy
określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania.”
Przepis powyższy wskazuje zatem nie tylko zagadnienia powierzone radzie gminy do uregulowania
w formie uchwały, ale określa jednocześnie granice
kompetencji prawotwórczej przyznanej w tym zakresie organowi gminy. Ustawodawca wyznaczył czytelną granicę powierzonej kompetencji, wskazując
w ramach art. 9a ust. 15 ustawy, iż rada gminy zobowiązana jest wskazać, w jakim trybie i w jaki sposób będą zarówno powoływani jak i odwoływani
członkowie zespołu interdyscyplinarnego. Ponadto
ustawodawca nałożył na radę gminy obowiązek
określenia warunków, na jakich zespół ten będzie
funkcjonował. Oznacza to, że uchwała, która jest
aktem prawa miejscowego musi zawierać odniesienie do zagadnień wskazanych art. 9a ust. 15 ustawy
i jednocześnie nie może zawierać postanowień, które wykraczają poza treść tego przepisu.
Naruszeniem przyznanych radzie kompetencji jest
wprowadzenie zapisu § 4 przedmiotowej uchwały
uprawniającego zespół do tworzenia grup roboczych, gdyż materia ta została uregulowana bezpośrednio w art. 9a ust. 10 – 14 ustawy o przeciwdzia-
Dziennik Urzędowy
– 6098 –
łaniu przemocy w rodzinie. Ustawa w sposób jednoznaczny reguluje również kwestię zawierania porozumień pomiędzy wójtem gminy a podmiotami
wchodzącymi w skład zespołu interdyscyplinarnego
(art. 9a ust. 8 ustawy), w związku z czym nie można
gminy (§ 9 uchwały). Należy podkreślić, że zgodnie
z normą wynikającą z art. 9a ust. 15 ustawy rada
gminy, w ramach uchwały ustala tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego
funkcjonowania. Zatem uchwała podjęta przez radę
gminy winna wyczerpująco odnieść się wyłącznie
do zagadnień w tym zakresie.
Ponadto niezgodną z prawem modyfikację przepisu
art. 9a ust. 13 ustawy stanowi § 10 uchwały, zgodnie
z którym członkowie zespołu interdyscyplinarnego
wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych, zawodowych lub społecznych. Ustawodawca
w powołanym art. 9a ust. 13 nie zawarł obowiązków
społecznych jako tych, w ramach których zespół
interdyscyplinarny miałby wykonywać swoje zadania. Ponadto zapis § 12 uchwały stanowi powtórzenie przepisu art. 9a ust. 7 ustawy, zgodnie z którym
spotkania zespołu interdyscyplinarnego odbywają
się w zależności od potrzeb, nie rzadziej jednak niż
raz na kwartał.
Podkreślić należy, iż przepisy gminne nie mogą regulować materii uregulowanej w przepisach wyższego rzędu i nie mogą pozostawać z nimi
w sprzeczności (wyrok NSA z 14.12.2000r., sygn. akt
S.A./Bk 292/00; podobnie wyrok NSA z 16.03.2001r.,
sygn. akt IV S.A. 385/99). Rada gminy obowiązana
jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Z uwagi na
fakt, iż uchwała rady gminy, będąca źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej
Polskiej na obszarze danej gminy, jest aktem prawa
miejscowego, musi respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu bez potrzeby wpisywania do jej treści postanowień ustawowych (wyrok NSA z dnia 28.02.2003r., sygn. akt I SA/Lu
882/02, niepubl., wyrok NSA w Warszawie z dnia
16.03.2001r., sygn. akt IV SA 385/99, LEX 53377).
Poz. 1176
Szczególnie niedopuszczalne jest odmienne regulowanie prawem miejscowym tych spraw, które już
wcześniej uregulowała ustawa. Dokonywanie przez
radę wykładni rozszerzającej przepisu kompetencyjnego w przypadku uchwalania aktu prawa miejscowego stanowi istotne naruszenie obowiązującego
prawa, co potwierdza zarówno doktryna jak
i orzecznictwo. Jednocześnie wskazane wyżej zapisy
kwestionowanej uchwały naruszają przepisy prawa
materialnego tj. § 137 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca
2002r. w sprawie zasad techniki prawodawczej
(Dz. U. Nr 100, poz. 908), który stanowi, że w uchwale nie powtarza się przepisów ustaw. Rada gminy
tym samym obowiązana jest przestrzegać zakresu
upoważnienia udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego. „Dodatkowo podnieść należy, iż narusza powszechnie
obowiązujący porządek prawny w stopniu istotnym
nie tylko regulowanie (...) raz jeszcze tego co zostało
już pomieszczone w źródle powszechnie obowiązującego prawa lecz także modyfikowanie przepisu
ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu,
co możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego”. Pogląd taki
został ugruntowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym np. wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy
we Wrocławiu z dnia 25 marca 2003r. sygn. akt II
SA/WR 2572/02.
Mając na względzie powyższe, należało orzec jak na
wstępie.
Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności
uchwały rady gminy wstrzymuje jej wykonanie
w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności,
z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego.
Lubuskiego.
Jan Świrepo
15
Dziennik Urzędowy
– 6099 –
Poz. 1177
1177
16
WOJEWODY LUBUSKIEGO
Na podstawie art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990r.
o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001r. Nr 42,
poz. 1591 ze zm.) stwierdzam nieważność uchwały
Nr VI/30/2011 Rady Miejskiej w Witnicy z dnia
17 lutego 2011r. w sprawie ustalenia opłat za świadczenia udzielane przez publiczne przedszkola, prowadzone przez Gminę Witnica w części § 4, § 5 i § 6.
UZASADNIENIE
Na sesji w dniu 17 lutego 2011r. podjęta została
uchwała w sprawie ustalenia opłat za świadczenia
udzielane przez publiczne przedszkola, prowadzone
przez Gminę Witnica. Uchwała doręczona została
w dniu 28 lutego 2011r.
tj. art. 6 ust. 1 i art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U z 2004r.
Nr 256, poz. 2572 ze zm.).
W myśl przepisu art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o systemie oświaty przedszkolem publicznym jest przedszkole, które między innymi, realizuje programy
wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego
oraz zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie
i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie. Stanowi
o tym również § 10 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001r.
w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624
ze zm.). Natomiast zgodnie z przepisem art. 14 ust. 5
powołanej ustawy organ prowadzący (rada gminy)
przez:
1) przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6
ust. 1 pkt 2,
ust. 1 pkt 2.
Rada Miejska w Witnicy w § 4 uchwały postanowiła,
że dyrektor przedszkola może pobierać na wniosek
rodzica opłatę w formie ryczałtu za świadczenia
opiekuńczo – wychowawcze, opisane w § 2, a realizowane w godzinach pracy placówki powyżej 5 godzin pobytu dziecka w przedszkolu, w wysokości
4,80zł za każdy dzień pobytu. Zdaniem organu nadzoru opłata wprowadzona w § 4 uchwały istotnie
narusza art. 14 ust. 5 ww. ustawy.
W myśl art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty
rada gminy posiada kompetencje do ustalenia wy-
sokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym podstawę programową, która musi się odbywać w czasie
nie krótszym niż 5 godzin dziennie. Rodzice (opiekunowie) dziecka, którzy zdecydują o pobycie dziecka
w przedszkolu wyłącznie, gdy jest realizowana podstawa programowa nie mogą ponosić żadnych kosztów z tego tytułu. Dopiero po tym czasie rada może
ustalić wysokość opłat za określone świadczenia.
Uchwała powinna wskazywać rodzaj i liczbę świadczeń według stawek godzinowych, co oznacza, że
uprawnienie rady ogranicza się do ustalenia wysokości należności za świadczenia prowadzonych
przez gminę przedszkoli publicznych przekraczające
czas 5 godzin dziennie kiedy realizowana jest podstawa programowa. Wymogu tego nie spełnia § 4
uchwały. Rada gminy w § 3 uchwały ustaliła opłatę
za każdą godzinę zegarową realizacji zajęć powyżej
5 godzin pobytu dziecka w przedszkolu w wysokości
2,00zł za każdą godzinę zegarową realizacji zajęć.
Jednakże w § 4 wprowadziła również możliwość
pobrania przez dyrektora przedszkola, na wniosek
rodzica, opłaty w formie ryczałtu za świadczenia
opiekuńczo – wychowawcze, realizowane w godzinach pracy placówki powyżej 5 godzin pobytu
dziecka w przedszkolu, w wysokości 4,80zł za każdy
dzień pobytu. Rada Miejska w Witnicy wprowadziła
w § 4 tzw. opłatę stałą, a przepis art. 14 ust. 5 ustawy, zdaniem organu nadzoru, nie stanowi podstawy
do stanowienia przez radę gminy w powyższej kwestii, nawet jeśli ta opłata stała stanowi jedynie formę
fakultatywną. Uprawnienie rady obejmuje jedynie
ustalenie opłat za konkretne, indywidualnie wskazane świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych, przekraczających podstawę programową. Wynika to z faktu, iż istotną cechą opłaty
jest jej ekwiwalentność. Pobiera się ją w związku
z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami
organów państwowych lub samorządowych dokonywanych w interesie konkretnych podmiotów.
Opłata stanowi zatem swoisty ekwiwalent za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. Dlatego
uprawnienia do jej ustalenia nie można kojarzyć
z dowolnością ani stałością, gdyż sposób ustalenia
odpłatności winien być przekonujący, oparty choćby
na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim
przemawiająca racjonalna i stosownie uzasadniona.
W sprzeczności z prawem pozostaje również § 5
uchwały, w którym rada postanowiła, że opłata za
świadczenia udzielane przez przedszkola nie obejmuje kosztów wyżywienia oraz zajęć dodatkowych,
w szczególności rytmiki i nauki języków obcych
(ust. 1) oraz, że wysokość opłat za korzystanie z wyżywienia w przedszkolu ustala dyrektor przedszkola
w porozumieniu z organem prowadzącym.
Dziennik Urzędowy
– 6100 –
Dyspozycja art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty
nie upoważnia rady do przekazania kompetencji do
ustalenia opłaty za świadczenia udzielane przez
przedszkola na rzecz dyrektora przedszkola. Zdaniem organu nadzoru § 5 ust. 1 uchwały, zawiera
właśnie takie upoważnienie w zakresie zajęć dodatkowych, w szczególności rytmiki i nauki języków
obcych, a tym samym narusza ww. przepis ustawy
o systemie oświaty. W wyroku z dnia 30 maja
2007r., sygn. akt IV SA/Wr 122/07 Wojewódzki Sąd
Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że w sytuacji, gdy minimum programowe wychowania
przedszkolnego zostaje przekroczone, za świadczenia przekraczające to minimum ustala się opłatę.
Niemniej jednak wówczas należy szczegółowo wykazać, za jakiego rodzaju świadczenie opłata jest
żądana, co się na opłacane świadczenia składa. Dlatego też rada powinna szczegółowo wskazać, jakie
dodatkowe świadczenia oferuje przedszkole oraz
określić osobną opłatę za każde z nich. Ponadto
wskazać należy, że kwestia ustalania wysokości
opłat za posiłki została już uregulowana przez
art. 67a ust. 3 ustawy, w związku z czym nie można
gminy (§ 5 ust. 2 uchwały). Wskazane postanowienie uchwały stanowi jedynie powtórzenie regulacji
ustawowej i w tym zakresie istotnie narusza obowiązujące prawo. W powyższej sytuacji na uwagę
zasługuje wyrok NSA we Wrocławiu, w którym sąd
stwierdził, że: uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Trzeba bowiem
liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go po-
Poz. 1177, 1178
wtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy (wyrok NSA
1999.10.14, II SA/Wr 1179/98, OSS 2000/1/17).
W ocenie organu nadzoru art. 14 ust. 5 ustawy
o systemie oświaty nie stanowi również podstawy
do zobowiązania dyrektorów przedszkoli oraz rodziców (opiekunów prawnych) dziecka do zawierania
umów cywilnoprawnych, regulujących zakres
świadczeń realizowanych przez publiczne przedszkola oraz zasad odpłatności.
Stanowisko przyjęte przez organ nadzoru w niniejszym rozstrzygnięciu potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych zachowujące (mimo zmiany
treści art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty)
w powyższym zakresie nadal aktualność, a zawarte,
między innymi, w wyrokach Wojewódzkiego Sądu
Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 maja
2007r., sygn. akt IV SA/Wr 122/07, Wojewódzkiego
Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. kolejno:
z dnia 30 lipca 2009r., sygn. akt II SA/Go 290/09,
z dnia 18 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Go 705/09,
z dnia 1 września 2010r. sygn. akt II SA/Go 575/10.
Dyrektor Generalny
Czesław Domalewski
16
===================================================================================
1178
17
ROZSTRZYGNIĘCIE NADZORCZE NR NK.I.4131.107.2011.SDUD
WOJEWODY LUBUSKIEGO
z dnia 1 kwietnia 2011r.
1990r. o samorządzie gminnym (tj.: Dz. U. z 2001r.,
Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) stwierdzam nieważność w całości uchwały Nr 33/6/IV/11 z dnia
22.02.2011r. Rady Miasta Iłowa w sprawie zmiany
Rocznego programu współpracy gminy Iłowa z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia
24.04.2003r. o działalności pożytku publicznego
i o wolontariacie w 2011r.
UZASADNIENIE
W dniu 22.02.2011r. Rada Miasta Iłowa podjęła
uchwałę Nr 33/6/IV/11 w sprawie zmiany Rocznego
programu współpracy gminy Iłowa z organizacjami
pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi
w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24.04.2003r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie
w 2011r. Przedmiotowa uchwała została doręczona
organowi nadzoru w dniu 3.03.2011r.
Przeprowadzana przez organ nadzoru ocena prawna
powyższej uchwały prowadzi do wniosku, iż akt ten
jest sprzeczny z prawem tj. art. 5a ust. 1 ustawy
z dnia 24 kwietnia 2003r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2010r., Nr 234,
poz. 1536).
Naruszenie przywołanego przepisu przejawia się
w braku poddania projektu uchwały konsultacjom
z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami,
o których mowa w art. 3 ust. 3 omawianej ustawy.
Przypomnieć należy, iż ustawodawca wśród wymogów proceduralnych uchwalenia programu współpracy z organizacjami pozarządowymi, stawia obowiązek poddania go trybowi konsultacji z zainteresowanymi podmiotami. Powyższy obowiązek istnieje nie tylko w odniesieniu do uchwały kreującej program współpracy, ale także każdej uchwały modyfikującej jego zapisy.
Dziennik Urzędowy
– 6101 –
W toku prowadzonego postępowania, organ nadzoru zwrócił się do Rady Miasta Iłowa o poinformowanie, czy badana uchwała została poddana procesowi konsultacji z uprawnionymi podmiotami.
W piśmie z dnia 18.03.2011r. Sekretarz Gminy nie
udzielił odpowiedzi na powyższe pytanie, nie mniej
z nadesłanych przez niego dokumentów wynika, iż
organ wykonawczy poddawał procesowi konsultacji
z organizacjami pozarządowymi szereg aktów prawnych, wśród nich brak jednak było uchwały będącej
przedmiotem niniejszego rozstrzygnięcia. W przesłanym protokole wskazuje się, iż przedmiotem konsultacji były następujące projekty aktów prawnych:
projekt
uchwały
zmieniający
uchwałę
w sprawie zasad wynajmowania lokali
wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy,
projekt
uchwały
zmieniający
uchwałę
w sprawie ustalania zasad najmu lokali użytkowych należących do zasobu gminy na
okres co najmniej jednomiesięczny,
projekt uchwały w sprawie określenia gromadzonych dochodów na wydzielonym rachunku przez samorządowe jednostki budżetowe,
projekt uchwały w sprawie zaciągnięcia długoterminowego kredytu w 2011r.
Przedmiotowy dokument wskazuje zatem, iż wobec
uchwały Nr 33/6/IV/11 proces konsultacji nie został
przeprowadzony. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się tymczasem, iż prawidłowa
pod względem prawnym uchwała musi spełniać
niezbędne wymagania zarówno w aspekcie materialnym, jak i formalnym. Oznacza to, że treść
uchwały musi być zgodna z przepisami prawa,
a ponadto tryb podjęcia uchwały musi odpowiadać
Poz. 1178, 1179
określonym procedurom. W ramach katalogu formalnych warunków podjęcia ważnej uchwały wyróżnić trzeba także konieczność przedłożenia projektu aktu prawnego do zaopiniowania właściwym
podmiotom. O ile przepisy prawa przewidują taki
obowiązek w stosunku do aktów określonej kategorii, to niewykonanie takiego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa i skutkuje
stwierdzeniem nieważności przyjętej regulacji (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 22 lutego 2006r.,
IV SA/Wr 805/04).
Powyższe potwierdza zatem, iż będąca przedmiotem
niniejszej oceny uchwała zapadła z istotnym naruszeniem wymogów proceduralnych jej stanowienia.
Na marginesie odnotować należy również, iż lokalny
prawodawca w podstawie prawnej podjętej uchwały
przywołał nieaktualny publikator ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. W dniu
10.12.2010r. w Dzienniku Ustaw Nr 234, pod
poz. 1536 opublikowany został tekst jednolity powyższej ustawy i to on winien być prawidłowo
przywołany w podstawie prawnej uchwały.
Stąd też orzeczono jak w sentencji.
Pouczenie:
Na niniejsze rozstrzygnięcie służy prawo wniesienia
skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Gorzowie Wlkp. w terminie 30 dni od daty doręczenia rozstrzygnięcia. Skargę wnosi się za pośrednictwem Wojewody Lubuskiego.
Dyrektor Generalny
Czesław Domalewski
17
===================================================================================
1179
18
WOJEWODY LUBUSKIEGO
Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) stwierdzam nieważność w części, tj. w zakresie Rozdziału IX ust. 1 i 3
uchwały Nr IV/26/2011 Rady Miejskiej w Szlichtyngowej z dnia 25.02.2011r. w sprawie programu
współpracy Gminy Szlichtyngowa z organizacjami
pozarządowymi oraz innymi podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego na 2011 rok.
UZASADNIENIE
W dniu 25.02.2011r. Rada Miejska w Szlichtyngowej
podjęła uchwałę Nr IV/26/2011 w sprawie programu
współpracy Gminy Szlichtyngowa z organizacjami
pozarządowymi oraz innymi podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego na 2011 rok.
Przedmiotowa uchwała została doręczona organowi
nadzoru w dniu 7.03.2011r.
powyższej uchwały prowadzi do wniosku, iż akt ten,
w części wskazanej w sentencji, jest sprzeczny
z prawem, tj. art. 5a ust. 1 ustawy z dnia 24.04.2003r.
o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie
(tj.: Dz. U. z 2010r. Nr 234, poz. 1536) oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Naruszenie powyższych przepisów przejawia się we
wprowadzeniu w podjętej uchwale zapisów Rozdziału IX ust. 1 i 3, zgodnie z którymi: „Bieżącym monitorowaniem realizacji zadań Programu zajmuje się
Kierownik Referatu Oświaty, Kultury i Zdrowia”
(ust. 1), „Kierownik Referatu Oświaty, Kultury
i Zdrowia przygotowuje sprawozdanie z realizacji
Dziennik Urzędowy
– 6102 –
programu i przedstawia Burmistrzowi Miasta i Gminy Szlichtyngowa” (ust. 3).
Niezgodność przywołanych uregulowań z obowiązującym porządkiem prawnym jest wynikiem braku
umocowania Rady do nakładania jakichkolwiek
obowiązków na pracowników Urzędu Miejskiego.
Godzi się odnotować, iż każdy z organów gminy
został wyposażony przez ustawodawcę w określoną
sferę kompetencji. Jeżeli przepisy powszechnie
obowiązujące wyraźnie nie przewidują innych zasad
współpracy między tymi organami, to każdy z nich
jest na zasadzie wyłączności uprawniony do regulowania materii ustawowo dla niego zastrzeżonej.
Innymi słowy mówiąc, zarówno organ stanowiący
jak i wykonawczy zobowiązany jest do przestrzegania z urzędu granic swojej właściwości i nie może
wkraczać w kwestie zastrzeżone dla innego organu.
Możliwość kształtowania zakresu obowiązków służbowych pracowników Urzędu Miasta stanowi wyłączną domenę Burmistrza, jako kierownika urzędu
i jednocześnie pracodawcę zatrudnionych tam osób.
Rada Miasta nie jest zatem władania do nakładania
na Kierownika Referatu Oświaty, Kultury i Zdrowia
obowiązku bieżącego monitorowania realizacji programu współpracy. Z tych samych przyczyn niedopuszczalne jest nakładanie na Kierownika Referatu
obowiązku przygotowania Burmistrzowi Miasta
sprawozdania z wykonania programu współpracy.
Podjęte uregulowania, jako ingerujące w sferę wyłącznych uprawnień organu wykonawczego, uznać
należy za istotnie naruszające zasadę legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji oraz zakres delegacji
ustawowej zawartej w art. 5a ust. 1 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie.
Poz. 1179, 1180
tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów
ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa
prawnego, działania w granicach i na podstawie
prawa oraz innych przepisów regulujących daną
dziedzinę. Realizując kompetencję organ stanowiący
musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Zarówno w doktrynie, jak również
w orzecznictwie ugruntował się pogląd dotyczący
dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego
jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, iż normy kompetencyjne powinny być
interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (tak Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 5 listopada
1986r., U 5/86, OTK 1996/1/1).
Jeżeli organ stanowiący wychodzi poza wytyczne
zawarte w upoważnieniu mamy do czynienia z przekroczeniem kompetencji, co musi skutkować zastosowaniem środków nadzorczych, bowiem Rada
unormowała kwestie, których normować nie może.
Pouczenie:
Dyrektor Generalny
Czesław Domalewski
Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa.
Oznacza to, iż każda norma kompetencyjna musi być
18
===================================================================================
1180
19
WOJEWODY LUBUSKIEGO
Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) stwierdzam nieważność w części, tj. w zakresie § 3 uchwały
Nr IV/23/2011 Rady Miejskiej w Szlichtyngowej
z dnia 25.02.2011r. w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu
interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania.
UZASADNIENIE
W dniu 25.02.2011r. Rada Miejska w Szlichtyngowej
podjęła uchwałę Nr IV/23/2011 w sprawie określenia
trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Przedmioto-
wa uchwała została doręczona organowi nadzoru
w dniu 7.03.2011r.
z prawem tj. art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca
2005r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie
(Dz. U. Nr 180, poz. 1493 z późn. zm.) oraz art. 7
Konstytucji Rzeczypospolitej Polski.
Naruszenie powyższych przepisów przejawia się
w zamieszczeniu w podjętej uchwale § 3, zgodnie
z którym: „Traci moc Uchwała Nr III/20/2010 Rady
Miejskiej w Szlichtyngowej z dnia 30.12.2010r.
w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania
i odwoływania członków zespołu interdyscyplinar-
Dziennik Urzędowy
– 6103 –
nego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania.”. Niedopuszczalność zamieszczenia powyższego przepisu stanowi konsekwencję wydania przez
Wojewodę Lubuskiego w dniu 19.01.2011r. rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono
nieważność w całości uchwały Rady Miasta Szlichtyngowa Nr III/20/2010. Powyższe oznacza zatem, iż
wskazany akt prawny, jako istotnie naruszający
prawo, został wyeliminowany z obowiązującego
porządku prawnego i to ze skutkiem prawnym ex
tunc. Godzi się w tym miejscu podkreślić, iż organ
prawodawczy uprawniony jest do wprowadzania
przepisów derogacyjnych tylko w odniesieniu do
aktów prawnych, które obowiązują w czasie podejmowania takiego rozstrzygnięcia. Stanowienie normy prawnej mającej uchylić już nieobowiązujący akt
prawny należy zatem uznać za działanie pozbawione
podstaw prawnych.
Poz. 1180, 1181
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż
kwestionowany zapis § 3 uchwały Nr IV/23/2011
Rady Miejskiej w Szlichtyngowej, w sposób istotny
narusza przywołane na wstępie przepisy, stąd też
koniecznym jest stwierdzenie jego nieważności.
Pouczenie:
Dyrektor Generalny
Czesław Domalewski
19
===================================================================================
1181
20
WOJEWODY LUBUSKIEGO
doręczonej w dniu 2 marca 2011r., uchwały
Nr VI.31.2011 Rady Gminy Górzyca z dnia 24 lutego
2011r. w sprawie określenia wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na świadczenie usług w zakresie
odbierania odpadów komunalnych od właścicieli
nieruchomości oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych.
UZASADNIENIE
Na sesji w dniu 24 lutego 2011r. Rada Gminy Górzyca podjęła uchwałę w sprawie określenia wymagań,
jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający
się o uzyskanie zezwolenia na świadczenie usług
w zakresie odbierania odpadów komunalnych od
właścicieli nieruchomości oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych.
stwierdza, że uchwała istotnie narusza prawo, tj. art.
7 ust. 3a oraz art. 8 ustawy z dnia 13 września 1996
r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach
(Dz. U. z 2005r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.).
W myśl przepisu art. 7 ust. 3a ustawy o utrzymaniu
czystości i porządku w gminach rada gminy określi,
w drodze uchwały, wymagania jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 pkt 1 i 2,
uwzględniając:
1) opis wyposażenia technicznego niezbędnego
do realizacji zadań;
2) w przypadku zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości – również wynikające z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami miejsce odzysku lub
unieszkodliwiania odpadów komunalnych, do
których odpady mają być przekazywane.
Z powyższego wynika, że na prowadzenie przez
przedsiębiorców działalności w zakresie odbierania
odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych
i transportu nieczystości ciekłych wymagane jest
uzyskanie zezwolenia.
Normy kompetencyjnej wyrażonej w art. 7 ust. 3a
nie można interpretować w oderwaniu od wydanego w dniu 30 grudnia 2005r. przez Ministra Środowiska, na podstawie upoważnienie przewidzianego
w art. 7 ust. 7 ustawy, rozporządzenia w sprawie
szczegółowego sposobu określania wymagań, jakie
powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się
o uzyskanie zezwolenia (Dz. U. z 2006r., Nr 5,
poz. 33). Rozporządzenie to wydane zostało przed
nowelizacją art. 7 ust. 3 oraz 3a ustawy, która w tych
przepisach wskazywała wójta, burmistrza lub prezydenta miasta jako osoby określające wymagania,
jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający
się o uzyskanie zezwolenia. Ustawa z dnia 23 stycznia 2009r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze
zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U. z 2009r.,
Nr 92, poz. 753 ze zm.), uprawnienia przysługujące
dotychczas wymienionym wyżej osobom przekazała
do kompetencji rady gminy. W ten sposób wymieniona ustawa wskazała jednoznacznie podmiot
uprawniony do określenia wymagań jakie powinien
spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie
zezwolenia, którym mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 oraz
Dziennik Urzędowy
– 6104 –
Poz. 1181
2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Rozporządzenie należy powiązać ze znowelizowaną ustawą skoro jego treść pozostaje w zgodzie
z ustawą w obecnym jej brzmieniu z tym jedynie
zastrzeżeniem, że jego adresatem obecnie stała się
rada gminy. Zatem, dokonując oceny dochowania
w badanej uchwale upoważnienia ustawowego,
należy jej treść rozpatrywać w świetle ustawy jak
również rozporządzenia wydanego na mocy zawartej w niej delegacji.
ust. 3a ustawy. Obowiązki, jakie przedsiębiorca winien spełniać przy wykonywaniu usług objętych
zezwoleniem określa na podstawie obowiązujących
przepisów prawa organ wykonawczy gminy w zezwoleniu (art. 9 ustawy). Określenie tych obowiązków przez radę gminy w uchwale stanowi zatem
przekroczenie jej ustawowych kompetencji, a tym
samym czyni to badaną uchwałę w tej części
sprzeczną z prawem (wyrok WSA w Gliwicach z dnia
15 września 2010r., sygn. akt II SA/Gl 355/10).
W powołanym rozporządzeniu w zakresie dotyczącym wymagań, jakie winien spełniać przedsiębiorca
ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na odbieranie
odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości (§ 2) jest mowa o:
Ponadto zapisy zawarte w § 5 pkt 4 uchwały stanowią powtórzenie z modyfikacją przepisu art. 9a
ustawy, co jest zabiegiem niedopuszczalnym. Podkreślić należy, iż przepisy gminne nie mogą regulować materii uregulowanej w przepisach wyższego
rzędu i nie mogą pozostawać z nimi w sprzeczności
(wyrok NSA z 14.12.2000r., sygn. akt S.A./Bk 292/00;
podobnie wyrok NSA z 16.03.2001r., sygn. akt IV
S.A. 385/99). Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów
prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Z uwagi na fakt, iż
uchwała rady gminy, będąca źródłem powszechnie
obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na
obszarze danej gminy, jest aktem prawa miejscowego, musi respektować unormowania zawarte
w aktach wyższego rzędu bez potrzeby wpisywania
do jej treści postanowień ustawowych (wyrok NSA
z dnia 28.02.2003r., sygn. akt I SA/Lu 882/02, niepubl., wyrok NSA w Warszawie z dnia 16.03.2001r.,
sygn. akt IV SA 385/99, LEX 53377). Szczególnie niedopuszczalne jest odmienne regulowanie prawem
miejscowym tych spraw, które już wcześniej uregulowała ustawa. Dokonywanie przez radę wykładni
rozszerzającej przepisu kompetencyjnego w przypadku uchwalania aktu prawa miejscowego stanowi
istotne naruszenie obowiązującego prawa, co potwierdza zarówno doktryna jak i orzecznictwo. Jednocześnie wskazane wyżej zapisy kwestionowanej
uchwały naruszają przepisy prawa materialnego tj.
§ 137 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie
poz. 908), który stanowi, że w uchwale nie powtarza
się przepisów ustaw.
1) opisie wyposażenia technicznego, uwzględniającym wymagania dotyczące pojazdów, pojemników lub worków oraz bazy transportowej,
2) zabiegach sanitarnych i porządkowych związanych ze świadczonymi usługami,
3) miejscach odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, a w odniesieniu do zezwolenia na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych (§ 3):
1) opisie wyposażenia technicznego zawierającym wymagania odnośnie do bazy transportowej,
2) zabiegach sanitarnych i porządkowych związanych ze świadczonymi usługami, które to
elementy należy określać w sposób precyzyjny, zrozumiały, niedyskryminujący, nieograniczający konkurencji oraz nieutrudniający dostępu do rynku przedsiębiorców
świadczących usługi.
Wymagania określone przez radę gminy w uchwale
powinny zatem objąć wyłącznie opis wyposażenia
technicznego, uwzględniający wymagania dotyczące
pojazdów, pojemników lub worków oraz bazy transportowej; zabiegi sanitarne i porządkowe związane
ze świadczonymi usługami; miejscach odzysku
i unieszkodliwiania odpadów komunalnych.
Podjęta przez Radę Gminy w Górzycy uchwała nie
spełnia wyżej wskazanych wymogów. Brak jest
również podstaw do umieszczenia w uchwale postanowień dotyczących warunków wykonywania
zezwolenia i innych zapisów nakładających na
przedsiębiorców obowiązki nie mieszczące się w art.
7 ust. 3a ustawy. Zwrócić należy ponadto uwagę, iż
szereg zapisów uchwały stanowi powtórzenie zapisów ustawy, lub ich modyfikację.
Wymagania nałożone na przedsiębiorców w § 3
ust. 1, § 5, § 6 i § 9 uchwały dotyczącą obowiązków
przedsiębiorcy w czasie wykonywania działalności
już po uzyskaniu zezwolenia. Przepis art. 7 ust. 3a
ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zawiera katalog wymagań, jaki winny zostać
określone przez radę gminy w uchwale. Określenie
innych wymagań, a w szczególności tych, które dotyczą obowiązków przedsiębiorcy w czasie wykonywania działalności już po uzyskaniu zezwolenia, wykracza poza delegację ustawową zawartą w art. 7
Dodatkowo organ nadzoru zwraca uwagę na różnice
pomiędzy warunkami uzyskania zezwolenia, wymaganiami formalnymi wniosku o wydanie zezwolenia
oraz warunkami wykonywania działalności gospodarczej. Warunki, jakie musi spełniać przedsiębiorca
ubiegający się o uzyskanie zezwolenia są inne od
wymogów formalnych wniosku oraz warunków,
jakim podlega samo wykonywanie tej działalności.
Zakres przedmiotowy uchwały, w której rada określa
wymagania jakie powinien spełniać przedsiębiorca
ubiegający się o uzyskanie zezwolenia wskazuje
przepis art. 7 ust. 3a ustawy o utrzymaniu czystości
i porządku w gminach. Wymogi formalne wniosku
określone zostały w art. 8 ustawy. Natomiast warunki wykonywania przedmiotowej działalności należy określić, w zakresie wskazanym w ustawie,
w zezwoleniu na wykonywanie tej działalności,
zgodne z art. 9 i 9a ustawy.
Dziennik Urzędowy
– 6105 –
Poz. 1181
Norma kompetencyjna stanowiąca matrialnoprawną
podstawę do podjęcia przez radę gminy uchwały
dotyczy – poza wymienionymi w jej pkt 2 – wymagań materiałowo – technicznych i sanitarnych,
a więc nie daje możliwości zawarcia w tym akcie
prawa miejscowego zapisów obligujących ubiegającego się o zezwolenie przedsiębiorcę do spełnienia
dodatkowych wymogów formalnych, jeśli chodzi
o wniosek o udzielenie zezwolenia lub załączniki do
tego wniosku, w tym do udokumentowania w formie umowy gotowości przyjęcia odpadów przez
przedsiębiorcę prowadzącego działalność w zakresie
odzysku lub unieszkodliwienia odpadów i to umowy
zawartej co najmniej na zamierzony czas prowadzenia działalności przez ubiegającego się o zezwolenie
przedsiębiorcę (wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
z dnia 15 września 2010r., sygn. akt II SA/Go 535/10).
Wobec tego, za niezgodny z prawem, należy uznać
zapis § 3 ust. 2 uchwały, w którym rada gminy postanowiła, że przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia winien spełniać następujące wymagania: nie posiadać zaległości podatkowych oraz
zaległości w płaceniu składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne, posiadać wpis do rejestru
przedsiębiorców w Krajowym Rejestrze Sądowym
lub wpis do ewidencji działalności gospodarczej,
posiadać wstępną umowę z Zakładem Utylizacji
Odpadów lub Oczyszczalnią Ścieków potwierdzającą
gotowość przyjęcia odpadów stałych lub nieczystości ciekłych, posiadać tytuł prawny do dysponowania specjalistycznymi pojazdami samochodowymi,
którymi mają być wykonywane usługi, spełniającymi wymagania techniczne określone w przepisach
regulujących warunki techniczne pojazdów oraz
innych przepisach szczegółowych, a także posiadać
tytuł prawny do terenu, na którym znajduje się baza
przedsiębiorcy.
B. Dziadkiewicz „Komentarz do ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach”). Dodatkowo
wymagania te, w przypadku zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, powinny być określone w taki sposób,
żeby uwzględniały wynikające z wojewódzkiego
planu gospodarki odpadami, miejsca odzysku lub
unieszkodliwiania odpadów, do których odpady
mają być przekazywane.
Jak już wcześniej wskazano wymagania określone
przez radę gminy w uchwale powinny uwzględniać:
opis wyposażenia technicznego, uwzględniający
wymagania dotyczące pojazdów, pojemników lub
worków oraz bazy transportowej, zabiegi sanitarne
i porządkowe związane ze świadczonymi usługami
oraz miejsca odzysku i unieszkodliwiania odpadów.
Zdaniem organu nadzoru zapisy § 7, § 8 i § 10
uchwały tego obowiązku nie spełniają. Przez opis
techniczny należy rozumieć rodzaje sprzętu, w jaki
przedsiębiorca powinien się wyposażyć i jego liczbę.
Przez opis wyposażenia technicznego przyjęto również uznawać wymagania sprzętowe i systemowe
na potrzeby przesyłania w formie elektronicznej
informacji pomiędzy podmiotem mającym zezwolenie a wójtem (K. Bandarzewski, P. Chmielnicki,
W niniejszej sprawie rada gminy nie określiła wymagań jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie
przez przedsiębiorców działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, a zatem
nie wypełniła delegacji zawartej w art. 7 ust. 3a
ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, co skutkuje wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały
w całości.
Ponadto istotnym naruszeniem prawa jest zapis § 11
uchwały, zgodnie z którym niewypełnienie któregokolwiek z wymagań zawartych w uchwale stanowi
podstawę do odmowy udzielenia zezwolenia.
Uchwalając powyższy zapis rada gminy przekroczyła
kompetencję przyznaną jej przez przepis art. 7
ust. 3a ustawy. Przepis ten przewiduje jedynie możliwość określenia wymagań jakie powinni spełniać
przedsiębiorcy, a nie stanowienia o konsekwencjach
ich niespełnienia. Rada ponadto wkroczyła w kompetencje wójta, do którego należy ocena czy dany
przedsiębiorca spełnia określone prawem wymagania i który w tym zakresie wydaje decyzję. Dodatkowo kwestię odmowy udzielenia zezwolenia reguluje
przepis art. 9 ust. 1c ustawy o utrzymaniu czystości
i porządku w gminach, a zatem nie można uznać, że
materia ta została powierzona radzie gminy do uregulowania przez ustawodawcę.
Uchwała organu stanowiącego gminy, która nie
wypełnia całości zakresu upoważnienia ustawowego
nie może stanowić podstawy do ubiegania się
o uzyskanie zezwolenia. Jeżeli ustawodawca zastrzegł, że w drodze aktu prawa miejscowego wydanego przez radę gminy powinny zostać wprowadzone do obrotu prawnego określone regulacje, to ich
brak skutkuje nieważnością całej uchwały, jako niewypełniającej kompetencji przyznanej radzie.
wstępie.
Dziennik Urzędowy
– 6106 –
Lubuskiego.
Poz. 1181, 1182
prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego.
Jan Świrepo
Zgodnie z art. 92 ustawy o samorządzie gminnym
stwierdzenie nieważności uchwały lub zarządzenia
organu gminy wstrzymuje ich wykonanie z mocy
20
===================================================================================
1182
2 1
WOJEWODY LUBUSKIEGO
Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) stwierdzam nieważność w części, tj. w zakresie § 7, uchwały Rady Miasta Gozdnica Nr V/29/11 z dnia 1.03.2011r. w sprawie
szczegółowych zasad, sposobu i trybu umarzania,
odraczania lub rozkładania na raty spłaty należności
pieniężnych mających charakter cywilnoprawny
przypadających Gminie Gozdnica lub jej jednostkom
podległym oraz wskazania organu i osób do tego
uprawnionych.
UZASADNIENIE
W dniu 1.03.2011r. Rada Miasta Gozdnica podjęła
uchwałę Nr V/29/11 w sprawie szczegółowych zasad,
sposobu i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłaty należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny przypadających
Gminie Gozdnica lub jej jednostkom podległym oraz
wskazania organu i osób do tego uprawnionych.
Przedmiotowa uchwała została doręczona organowi
nadzoru w dniu 7.03.2011r.
z prawem tj. art. 59 ust 1 i 2 ustawy z dnia
27.08.2009r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157,
poz. 1240 z późn. zm.) oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polski.
Naruszenie powyższych przepisów przejawia się we
wprowadzeniu w badanej uchwale § 7, zgodnie
z którym: „Na wniosek dłużnika należność pieniężna
może być zamieniona na świadczenie rzeczowe lub
usługi,
odpowiadające
wartości
należności.
Uwzględniając wniosek należy brać pod uwagę
między innymi realną wartość świadczeń rzeczowych i usług oraz ich przydatność dla Gminy Gozdnica”.
Zapis powyższy nie znajduje jednakże uzasadnienia
prawnego w zakresie kompetencji prawotwórczych
rady, zakreślonych treścią delegacji ustawowej zawartej w art. 59 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Godzi się zauważyć, iż powyższy przepis upoważnia organ stanowiący do określenia zasad, sposobu i trybu udzielania ulg wymienionych w ust. 1
tego artykułu. W przepisie powyższym ustawodawca wprowadza zaś zamknięty katalog form, w jakich
mogą być udzielane ulgi w spłacie zobowiązań cywilnoprawnych przypadających gminie. Do tych
form zaliczono: umarzanie należności, odraczanie
terminu ich płatności oraz rozkładanie należności na
raty. W kwestionowanym zapisie, Rada Miasta dokonała tymczasem wprowadzenia kolejnej, czwartej
postaci ulgi, polegającej na zamianie należności
pieniężnej na świadczenie rzeczowe bądź usługę.
Powyższe uregulowanie zostało wprowadzone więc
z oczywistym przekroczeniem kompetencji prawodawczej, w jaką została wyposażona Rada Miasta na
mocy art. 59 ustawy o finansach publicznych.
Przekroczenie zakresu delegacji ustawowej nakazuje
również podnieść zarzut obrazy art. 7 Konstytucji
RP, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Wyrażona
w powyższym przepisie zasada legalizmu wymaga,
aby każda norma kompetencyjna była tak realizowana, by nie naruszała innych przepisów ustawy.
Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany
przez pryzmat zasad demokratycznego państwa
prawnego, działania w granicach i na podstawie
prawa oraz innych przepisów regulujących daną
dziedzinę. Realizując kompetencję organ stanowiący
musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Zarówno w doktrynie, jak również
w orzecznictwie ugruntował się pogląd dotyczący
dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego
jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, iż normy kompetencyjne powinny być
interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (tak Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 5 listopada
1986r., U 5/86, OTK 1996/1/1).
Jeżeli organ stanowiący wychodzi poza wytyczne
zawarte w upoważnieniu mamy do czynienia z przekroczeniem kompetencji, co musi skutkować zastosowaniem środków nadzorczych, bowiem Rada
unormowała kwestie, których normować nie może.
Na marginesie odnotować jednocześnie należy, iż
utrzymanie w mocy kwestionowanego zapisu nie
Dziennik Urzędowy
– 6107 –
jest możliwe z tego również względu, iż Rada zawarła w nim obowiązek stosowania konkretnej i nie
wymienionej przez ustawodawcę przesłanki zastosowania ulgi, tj. „przydatności świadczeń rzeczowych lub usługi dla Gminy Gozdnica”. Przypomnieć
tym czasem należy, iż ustawodawca w art. 59 ust. 1
ustawy o finansach publicznych wskazał tylko dwa
kryteria uzasadniające zastosowanie ulgi – „ważny
interes dłużnika” lub „interes publiczny”. Powyższe
zwroty, jako klauzule generalne, mają na celu uelastycznienie przepisów prawa i dają organowi je stosującemu możliwość dostosowania rozstrzygnięcia
do pozaprawnych, a społecznie akceptowanych
ocen. Organ stanowiący nie może zatem, jak to
uczynił w § 7 uchwały, narzucać określonego kryterium przyznania ulgi, ogranicza tym bowiem, celowo przyznany przez ustawodawcę, margines swobody orzeczniczej organu wykonawczego.
Poz. 1182, 1183
przez posłużenie się zwrotem „w szczególności”
mają jednak tylko przykładowy charakter i nie wiążą
organu wykonawczego w stopniu, który wynika
z § 7. Wprowadzone w § 5 zapisy naruszają zatem
prawo, ale nie w stopniu, który uzasadniałby zastosowanie środków nadzorczych.
Pouczenie:
Dyrektor Generalny
Czesław Domalewski
W tym miejscu zwrócić należy uwagę, iż podobnego
zabiegu dokonała Rada w §5 ust. 1 badanej uchwały. Przesłanki zawarte w powyższym przepisie, po2 1
===================================================================================
1183
22
WOJEWODY LUBUSKIEGO
doręczonej w dniu 7 kwietnia 2011r., uchwały
Nr VIII/56/2011 Rady Gminy Deszczno z dnia 31 marca 2011r. w sprawie ustalenia wysokości stawek
opłat za zajęcie pasa drogowego oraz umieszczanie
w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej i obiektów budowlanych niezwiązanych
ruchu drogowego oraz reklam w części § 2 ust. 4,
§ 4 ust. 1 w zakresie „i 3” oraz § 4 ust. 2, 3 i 4.
UZASADNIENIE
Na sesji w dniu 31 marca 2011r. Rada Gminy
Deszczno podjęła uchwałę w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego
oraz umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej i obiektów budowlanych
niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami
lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam.
stwierdza, że uchwała w części § 2 ust. 4, § 4 ust. 1
w zakresie „i 3” oraz § 4 ust. 2, 3 i 4 istotnie narusza
prawo, tj. art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca
1985r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007r.
Nr 19, poz. 115 ze zm.) oraz § 115 w związku z § 143
rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia
20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908).
Stosownie do art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych, organ stanowiący jednostki samorządu
terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg,
których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1m2
pasa drogowego, z tym że stawki opłaty, o których
mowa w ust. 4 i 6, dotyczące zajęcia pasa drogowego w celu prowadzenia robót, zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż
wymienione w pkt 1-3 oraz umieszczania w pasie
drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych
ruchu drogowego oraz reklam, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, odnosząca się do umieszczania w pasie drogowym
urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych
ruchu drogowego, nie może przekroczyć 200zł.
Mocą § 2 ust. 4 oraz § 4 ust. 2, 3 i 4 uchwały rada
ustaliła sposób obliczania opłaty za zajęcie pasa
drogowego. Rada gminy stanowiąc o powyższym
przekroczyła swoje ustawowe kompetencje, ponieważ wyżej powołany art. 40 ust. 8 ustawy o drogach
publicznych upoważnia organ stanowiący gminy
wyłącznie do ustalenia wysokości stawek opłat za
zajęcie pasa drogowego. Nie upoważnił jej natomiast do ustalenia sposobu obliczania tej opłaty,
został on bowiem wyczerpująco uregulowany
w art. 40 ust. 4, 5 i 6 wskazanej ustawy. Ponadto
zdaniem organu nadzoru posłużenie się przez radę
pojęciem ,,roku kalendarzowego” jest błędne. Rok
kalendarzowy to okres od 1 stycznia do 31 grudnia
danego roku. Natomiast przepis art. 40 ust. 5 ww.
ustawy odnosi się do sposobu obliczania opłat za
zajmowanie pasa drogowego za każdy rok zajęcia
pasa, który nie musi być tożsamy z rokiem kalenda-
Dziennik Urzędowy
– 6108 –
rzowym. Rada gminy zmieniła zatem treść ustawowego uregulowania co do rozumienia terminu:
„rok” i „rok kalendarzowy”. Stanowisko przyjęte
przez organ nadzoru w niniejszym rozstrzygnięciu
potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych,
a zawarte między innymi w wyroku Wojewódzkiego
Sądu administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia
12 stycznia 2011r., sygn. akt II SA/Go 793/10.
Kwestionowane zapisy uchwały naruszają również
zasady techniki prawodawczej określone w § 143
w związku z § 115 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r.
w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U.
Nr 100, poz. 908), zgodnie z którymi w uchwale zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym – upoważnieniu ustawowym. Przepis art. 40
ust. 8 ustawy o drogach publicznych upoważnił natomiast organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do ustalenia wysokości stawek opłaty za
zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Jedynie to więc rada
powinna w podjętej uchwale uregulować.
Ponadto organ nadzoru wskazuje, że w § 4 ust. 1
błędnie przywołany został § 1 pkt 3 uchwały, gdyż
zapis ten dotyczy umieszczania w pasie drogowym
obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami
zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, co do którego, zgodnie z art. 40
ust. 6 ustawy o drogach publicznych, opłatę za zaję-
Poz. 1183
cie pasa drogowego ustala się jako iloczyn liczby
metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego
albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania
pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1m2 pasa
drogowego.
Nie pobiera się natomiast stawek rocznych z tego
tytułu, jak to wskazano w § 4 ust. 1 uchwały.
wstępie.
Lubuskiego
Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności
nadzorczego.
Jan Świrepo
22
• Informacja o warunkach rozpowszechniania i prenumeraty Dziennika Urzędowego:
Egzemplarze bieżące i z lat ubiegłych, w miarę posiadanych rezerw, można nabywać: - na podstawie nadesłanego zamówienia: w Biurze Gospodarczym
Lubuskiego Urzędu Wojewódzkiego w Gorzowie Wlkp., ul. Jagiellończyka 8, 66-400 Gorzów Wlkp., tel. (0-95) 7115-210 - w punkcie sprzedaży Lubuskiego
Urzędu Wojewódzkiego w Gorzowie Wlkp., ul Jagiellończyka 8, codziennie w godz. 730 - 1530, Dzienniki Urzędowe wraz ze skorowidzami wyłożone są do
powszechnego wglądu redakcji Dziennika Urzędowego, w bibliotece Lubuskiego Urzędu Wojewódzkiego w Gorzowie Wlkp. oraz Delegaturze Lubuskiego
Urzędu Wojewódzkiego w Zielonej Górze – codziennie w godzinach pracy urzędu.
Wydawca: Wojewoda Lubuski
Redakcja: Naczelny Redaktor: Anna Zacharia Redakcja: Wydział Nadzoru i Kontroli Lubuskiego Urzędu Wojewódzkiego ul. Jagiellończyka 8,
66-400 Gorzów Wlkp. tel. (0-95) 7115-585, e-mail – [email protected]; [email protected]
Skład druk i rozpowszechnianie: Skład, druk i kolportaż: Biuro Gospodarcze Lubuskiego Urzędu Wojewódzkiego ul. Jagiellończyka 8, 66-400 Gorzów Wlkp.
tel. (0-95) 7115-210, e-mail – [email protected]
Rozpowszechnianie – Administracja i stały punkt sprzedaży: Lubuski Urząd Wojewódzki w Gorzowie Wlkp., ul. Jagiellończyka 8, tel. (0-95) 7115-210
Tłoczono z polecenia Wojewody Lubuskiego w Lubuskim Urzędzie Wojewódzkim w Gorzowie Wlkp. – Biuro Gospodarcze
Nakład 60 egz.
ISSN
Cena
zł

Dziennik Urzędowy Województwa Lubuskiego

Transkrypt

Podobne dokumenty

1. Przyjęcie protokołu z poprzedniego posiedzenia. 2. Przyjęcie

uz-5-16-21-709 - BIP Urzędu Marszałkowskiego Województwa

Uchwała RP w sprawie zaopiniowania SZPNUchwała RP w sprawie

UCHWAŁA Nr VIII/41/2007 RADY MIEJSKIEJ W

Rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 1 października 2015 r.

Rozstrzygnięcie nadzorcze Nr NK