Zmiana procedury odwoławczej związana z nowelizacją ustawy o

Zmiana procedury odwoławczej związana z nowelizacją ustawy o zasadach prowadzenia
polityki rozwoju
W związku z wejściem w życie w dniu 28 czerwca 2013r. ustawy z dnia 19 kwietnia 2013r.
o zmianie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (uzppr) opracowanej w wyniku
realizacji orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2011r. (sygn. Akt SK 9/08)
oraz z dnia 30 października 2012r. (sygn. Akt. SK 8/12) Wojewódzki Urząd Pracy w
Rzeszowie informuje, iż od daty 28.06.2013 r. procedura odwoławcza powinna odbywać się
na zasadach opisanych w ww. akcie prawnym.
Zgodnie z art. 3 nowelizacji także w konkursach ogłoszonych przed w/w datą, w których
procedura odwoławcza nie została zakończona do w/w dnia podczas rozpatrywania
środków odwoławczych po tym terminie powinny być stosowane reguły wynikające
z nowelizacji.
Na podstawie pism Ministerstwa Rozwoju Regionalnego Wojewódzki Urząd Pracy
w Rzeszowie przedstawia przygotowane przez Departament Prawny przy MRR zestawienie
najważniejszych zmian związanych z wejściem w życie nowelizacji ustawy o zasadach
prowadzenia polityki rozwoju:
1. Środki odwoławcze przysługujące Wnioskodawcy i instytucje właściwe do ich
rozpatrzenia.
W art. 30b ust. 1 uzppr wskazano, że Wnioskodawcy, w przypadku negatywnej oceny jego
projektu, przysługuje środek odwoławczy w postaci protestu, wnoszonego do właściwej
instytucji zarządzającej. Jednocześnie w art. 2 nowelizacji zamieszczono regulacje
dotyczące aktualnego okresu programowania i ustalonego w tym zakresie schematu
procedury odwoławczej. Zgodnie z art. 2 ust. 1 nowelizacji Wnioskodawcom nadal
przysługiwać będą środki odwoławcze w postaci protestu albo protestu i odwołania,
jakie obowiązywały dla danego programu operacyjnego przed dniem wejścia w życie
niniejszej nowelizacji. W tym zakresie, jak również odnośnie instytucji właściwych do
rozpatrzenia środków odwoławczych, system realizacji PO KL nie ulega więc zmianie.
Zgodnie z art. 2 ust. 3 i 6 nowelizacji, do środków odwoławczych przysługujących
Wnioskodawcom w ramach programów operacyjnych na lata 2007-2013 mają odpowiednie
zastosowanie przepisy art. 30b uzppr w zmodyfikowanym brzmieniu.
2. Wprowadzenie definicji „negatywnej oceny”.
W art. 30b ust. 2 nowelizacji doprecyzowano, co należy rozumieć przez „negatywną
ocenę”, od której przysługują przewidziane w uzppr środki odwoławcze.
Wprowadzając powyższą definicję wykorzystano rozwiązanie zaakceptowane już
w orzecznictwie sądów administracyjnych, funkcjonujące do tej pory w wytycznych
horyzontalnych wydanych na podstawie art. 35 ust. 3 uzppr. Negatywna ocena
w rozumieniu art. 30b ust. 2 obejmować będzie zarówno przypadek nieuzyskania oceny
na poziomie lub w formie dającej możliwość dalszego procedowania z projektem, jak
również przypadek oceny pozytywnej, nie dającej jednak możliwości uzyskania
dofinansowania na skutek wyczerpania alokacji ustalonej w ramach konkursu. W tym
zakresie zmiany uzppr nie wpływają na korektę dotychczasowego sposobu prowadzenia
procedury odwoławczej w ramach PO KL
UWAGA! Zgodnie z art. 30b ust. 3 drugi z ww. przypadków negatywnej oceny nie może
stanowić wyłącznej przesłanki wniesienia protestu1. Oznacza to, że:
1) art. 30b ust. 3 uzppr wyklucza możliwość wniesienia środka odwoławczego w oparciu
wyłącznie o „zarzut” wyczerpania alokacji na konkurs. Wnioskodawca nawet
w takim przypadku musi wykazać w swoich zarzutach, w zakresie których elementów
oceny jego projektu nie zgadza się on z jej wynikami;
2) w przypadku wniesienia środka odwoławczego z naruszeniem art. 30b ust. 3, a więc
jednocześnie i z naruszeniem art. 30b ust. 6 pkt 4 (który nakazuje wskazanie we
wnoszonym środku odwoławczym wszystkich kryteriów wyboru projektu, z których
oceną Wnioskodawca się nie zgadza), właściwa instytucja jest uprawniona do
pozostawienia takiego środka odwoławczego bez rozpatrzenia na podstawie art. 30b
ust. 11 pkt 4 w zw. z ust. 6 pkt 4.
Można przyjąć, że art. 30b ust. 3 uzppr jest skierowany do Wnioskodawcy – co do zakresu
wnoszonego środka odwoławczego, a do właściwej instytucji – co do ewentualnej podstawy
dla pozostawienia tego środka bez rozpatrzenia.
UWAGA! Nieuprawniona jest taka interpretacja art. 30b ust. 3, zgodnie z którą, jeżeli
podstawą do niezakwalifikowania projektu do dofinansowania jest wyłącznie wyczerpanie
środków przeznaczonych na konkurs, wówczas środek odwoławczy nie przysługuje. Taka
interpretacja byłaby niezgodna z treścią art. 30b ust. 2 pkt 2 uzppr, wprowadzającego
definicję „oceny negatywnej”. W ww. przypadku środek odwoławczy przysługuje,
jednakże Wnioskodawca winien wskazać w tym środku konkretne kryteria oceny,
w zakresie których z jej wynikami się nie zgadza. W przeciwnym razie narazi się on na
pozostawienie środka odwoławczego bez rozpatrzenia.
3. Doprecyzowanie przepisu regulującego kwestię wyłączeń.
Art. 30b ust. 10 znowelizowanej uzppr stanowi odpowiednik obowiązującego aktualnie art.
30b ust. 3 uzppr. W zmienionym brzmieniu doprecyzowano, że podstawę wyłączenia
konkretnej osoby stanowi jej zaangażowanie w przygotowanie lub ocenę projektu. Oznacza
to rezygnację z dotychczas obowiązującego, niedookreślonego pojęcia „dokonywania
czynności związanych z określonym projektem”. Nowe brzmienie zawęża katalog
przypadków, które powinny skutkować wyłączeniem konkretnej osoby z rozpatrywania
środków odwoławczych.
4. Pozostawienie środka odwoławczego bez rozpatrzenia.
W nowym art. 30b ust. 11 uzppr, odpowiadającym w swej treści dotychczasowemu art. 30b
ust. 5, uzupełniono – w stosunku do aktualnie obowiązującego brzmienia - katalog
przesłanek uzasadniających pozostawienie bez rozpatrzenia wniesionego środka
odwoławczego.
Dodano przesłanki, takie jak:
1) wniesienie go przez podmiot inny, niż wskazany w art. 29 ust. 2 pkt 2, a więc mogący
ubiegać się o dofinansowanie,
1
Art. 30b ust. 3 jest w sposób ścisły powiązany z wprowadzeniem definicji „negatywnej oceny” w ust. 2 art.
30b. Cel uruchomienia procedury odwoławczej to zweryfikowanie wyniku oceny projektu w zakresie, w jakim z
jej wynikami Wnioskodawca się nie zgadza, a w rezultacie ewentualne uzyskanie wyższej punktacji przez
projekt, co może otworzyć drogę do podpisania umowy o dofinansowanie. W przypadku projektów z tzw. listy
rezerwowej uruchamianie procedury odwoławczej uzasadnione jest wyłącznie wówczas, gdy również w
przypadku tych projektów ich ocena zostanie zweryfikowana, a procedura odwoławcza wykaże ewentualnie, że
projekt winien był otrzymać większą liczbę punktów. Tylko w takim przypadku umożliwi to przesunięcie
projektu na wyższą pozycję w rankingu, a w rezultacie – da ewentualnie możliwość podpisania umowy o
dofinansowanie.
2) bez podpisu (por. art. 30b ust. 11 w zw. z ust. 6 pkt 6) lub
3) bez wskazania wszystkich kryteriów wyboru projektu, z których oceną Wnioskodawca się
nie zgadza (por. art. 30b ust. 11 w zw. ust. 6 pkt 4).
Przesłanki pozostawienia bez rozpatrzenia zostały powiązane z wymogami formalnymi dla
wnoszonych środków odwoławczych, określonymi w zmienionym art. 30b ust. 6 uzppr.
UWAGA! Katalog przesłanek uzasadniających pozostawienie środka odwoławczego bez
rozpatrzenia jest aktualnie katalogiem zamkniętym. Postawienie środka odwoławczego bez
rozpatrzenia nie może nastąpić w innych przypadkach, nieokreślonych wprost w art. 30b
ust. 11 uzppr.
Powyższe stanowi istotną zmianę w sposobie postępowania przy rozpatrywaniu środków
odwoławczych w ramach PO KL.
Niezmienione zostaje natomiast dotychczasowe postępowanie obowiązujące w PO KL
w zakresie informowania Wnioskodawców o braku możliwości wniesienia skargi do sądu
administracyjnego w sytuacji pozostawienia środka odwoławczego bez rozpatrzenia.
Znowelizowane brzmienie art. 30c ust. 1 uzppr stanowi, że skarga może być wniesiona przez
Wnioskodawcę po wyczerpaniu postępowania odwoławczego przed właściwą instytucją,
a także w przypadku, o którym mowa w dodanym art. 30i pkt 1. Zgodnie z interpretacją
Departamentu Prawnego w MRR takie sformułowanie art. 30c ust. 1 powoduje, że w zakresie
jego regulacji nie mieści się m.in. przypadek pozostawienia wniesionego środka
odwoławczego bez rozpatrzenia na podstawie art. 30b ust. 11, gdyż w tym przypadku
postępowanie odwoławcze nie jest wszczynane i przeprowadzane, a tym samym nie może być
mowy o jego wyczerpaniu.
5. Sposób postępowania ze środkami odwoławczymi w przypadku wyczerpania alokacji
na Działanie lub Priorytet.
Zgodnie z art. 30a ust. 1 pkt 2 uzppr zawarcie umowy o dofinansowanie projektu może
nastąpić w przypadku, gdy dofinansowanie jest możliwe w ramach dostępnej alokacji na
realizację poszczególnych Działań i Priorytetów. W przypadku zatem, jeżeli wyczerpanie
alokacji na konkurs jest jednocześnie związane z wyczerpaniem alokacji na Działanie lub
Priorytet umożliwienie wnoszenia środków odwoławczych Wnioskodawcy mija się z celem
i nie stanowi żadnej wartości dodanej po jego stronie, skoro nawet w przypadku pozytywnego
wyniku procedury odwoławczej i tak nie mógłby on dofinansowania otrzymać. Stąd też
dalsze rozpatrywanie środków odwoławczych w takim przypadku również jest niecelowe.
Powyższe znalazło swoje odzwierciedlenie w treści dodawanego art. 30i pkt 1 uzppr, zgodnie
z którym, w przypadku wyczerpania alokacji na Działanie lub Priorytet, właściwa
instytucja pozostawi wniesiony środek odwoławczy bez rozpatrzenia.
Jednocześnie w celu zapewnienia Wnioskodawcy konstytucyjnego prawa do sądu należy go
w takim przypadku pouczyć o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego,
o czym stanowi art. 30i pkt 1. Jednakże w myśl art. 30i pkt 2, nawet w przypadku
uwzględnienia skargi przez sąd, ten ostatni będzie mógł stwierdzić jedynie, że ocena projektu
została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, bez możliwości przekazania sprawy do
ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję w ramach programu operacyjnego.
6. Zmiany w zakresie sądowego etapu procedury odwoławczej.
Zmodyfikowane zostało brzmienie art. 30c uzppr poprzez odesłanie w tym przepisie do
zakończenia procedury odwoławczej przed właściwą instytucją.
Ogólne sformułowanie użyte w art. 30c ust. 1 („po wyczerpaniu postępowania odwoławczego
przed właściwą instytucją …”) ma na celu objęcie regulacją art. 30c zarówno postępowań
przedsądowych przewidzianych wprost w nowelizowanym art. 30b uzppr, jak i w przepisie
przejściowym art. 2 nowelizacji.
Skarga może być wniesiona:
1) po wyczerpaniu procedury odwoławczej określonej na poziomie uzppr,
2) po otrzymaniu przez Wnioskodawcę informacji o wyniku rozpatrzenia wniesionego przez
niego protestu, o której mowa odpowiednio w art. 30b ust. 9 (por. także art. 2 ust. 6 pkt 2
ustawy nowelizującej) oraz w art. 30i (dotyczącego środków odwoławczych nierozpatrzonych
z uwagi na wyczerpanie alokacji na Działanie lub Priorytet).
Termin na wniesienie skargi liczony jest od dnia doręczenia Wnioskodawcy ww. informacji.
Tak jak w dotychczas obowiązującym stanie prawnym skarga wnoszona jest bezpośrednio do
właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jednocześnie w miejsce dotychczas
stosowanego określenia, zgodnie z którym skarga podlega opłacie sądowej, uwzględniając
uwagę Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego doprecyzowano, że skarga podlega
wpisowi stałemu. W praktyce oznacza to, że zgodnie z § 2 ust. 6 rozporządzenia Rady
Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. (Dz. U. Nr 221, poz. 2193, z późn. zm.), wpis pobiera się
w kwocie 200 zł.
Zgodnie z art. 30c ust. 2 skarga wnoszona jest wraz z kompletną dokumentacją w sprawie.
W sposób ścisły wiąże się to z dodaniem w art. 30c nowego ust. 2a oraz zmianą art. 30c ust. 5
pkt 2, które w sposób bardziej przejrzysty i jednoznaczny określają warunki, jakie musi
spełniać dokumentacja w sprawie, załączona do skargi, aby móc ją uznać za kompletną.
Zgodnie z opinią DP znowelizowane brzmienie art. 30c powoduje, że w zakresie jego
regulacji mieści się przypadek negatywnego wyniku tzw. ponownej oceny, przeprowadzonej
w rezultacie pozytywnego rozpatrzenia środków odwoławczych wniesionych na
przedsądowym etapie postępowania odwoławczego. Zdaniem Departamentu Prawnego MRR
takie podejście zapewnia konstytucyjne prawo do sądu na równi Wnioskodawcom, wobec
których przeprowadzone zostało postępowanie odwoławcze i dało ono wynik negatywny
bezpośrednio w rezultacie negatywnego rozpatrzenia środka odwoławczego i tych, wobec
których przeprowadzone zostało postępowanie odwoławcze i dało ono wynik również
negatywny, ale dopiero w rezultacie przeprowadzenia tzw. ponownej oceny po uprzednim
pozytywnym rozstrzygnięciu wniesionego środka odwoławczego.
7. Wznawianie postępowań w zakresie przeprowadzenia oceny projektu.
Art. 4 nowelizacji uzppr2 wypełnia zalecenie TK zawarte w uzasadnieniu do wyroku z dnia 12
grudnia 2011 r.
Zgodnie z art. 4 w uchwalonym brzmieniu:
1) żądanie wznowienia przeprowadzenia oceny projektu rozpatruje instytucja, która
poinformowała Wnioskodawcę o negatywnej ocenie projektu (tym samym do tej właśnie
instytucji należy to żądanie wnieść),
2) zgodnie z art. 4 ust. 3 nie wznawia się przeprowadzenia oceny projektu, jeżeli
zakończony został konkurs lub dana tura konkursu, w ramach którego Wnioskodawca
ubiegał się o dofinansowanie3,
2
Art. 4 ust. 1 ustawy nowelizującej w brzmieniu ostatecznie uchwalonym przez Parlament: „1. W terminie
jednego miesiąca od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy wnioskodawca, który ubiegał się o dofinansowanie
na podstawie ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie
niniejszej ustawy, i jego projekt uzyskał negatywną ocenę, może żądać wznowienia przeprowadzenia tej oceny.”.
3
Rozwiązanie to zgodne jest ze stanowiskiem TK, który w uzasadnieniu do ww. wyroku wskazał na
ograniczenia w zakresie wznawiania postępowań o udzielenie finansowania z programów operacyjnych w
związku z niekonstytucyjnością przepisów uzppr w zakresie wskazanym w wyroku (por. pkt 4.3. s. 28
uzasadnienia do wyroku).
3) rozstrzygnięcia, które może podjąć właściwa instytucja w przypadku wznowienia
postępowania:
a. odmowa uchylenia dotychczasowego rozstrzygnięcia w przedmiocie oceny projektu,
jeżeli w wyniku wznowienia przeprowadzenia oceny projektu mogłoby być podjęte
wyłącznie rozstrzygnięcie odpowiadające dotychczasowemu4,
b. uchylenie dotychczasowego rozstrzygnięcie i przekazanie projektu do właściwego
etapu oceny. Z sytuacją taką będziemy mieć do czynienia w przypadku, jeżeli w wyniku
wznowienia przeprowadzenia oceny projektu właściwa instytucja stwierdzi, że w
związku ze zgłoszonymi przez Wnioskodawcę zarzutami do przeprowadzonej oceny
konieczne jest powtórzenie tego jej etapu, którego wynik przesądził o negatywnej
ocenie projektu,
c. zmiana wcześniejszego rozstrzygnięcia w przedmiocie oceny projektu i przekazanie
projektu do kolejnego etapu. Znajdzie to zastosowanie w sytuacji, w której w wyniku
wznowienia przeprowadzenia oceny projektu okaże się, że zarzuty Wnioskodawcy
zgłoszone pod jej adresem są zasadne i jednocześnie możliwa jest zmiana
rozstrzygnięcia i przekazanie projektu do kolejnego etapu oceny bez konieczności
powtarzania tego jej etapu, którego wynik przesądził o negatywnej ocenie projektu,
d. stwierdzenie, że ocena została przeprowadzona w sposób naruszający prawo (przy
czym należy to rozumieć jako wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o przepisy, których
konstytucyjność została zakwestionowana, a nie jako wadliwe rozstrzygnięcie jako takie),
w przypadku gdy zachodzą przesłanki do zmiany wcześniejszego rozstrzygnięcia w
tym zakresie, jednakże nastąpiło już wyczerpania alokacji, o której mowa w art. 30a
ust. 1 pkt 2 uzppr.
W przypadku rozstrzygnięć, o których mowa wyżej w lit. a i d (czyli z art. 4 ust. 3 pkt 1 i 4
nowelizacji), Wnioskodawcy przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu
administracyjnego, o czym należy go pouczyć.
Od rozstrzygnięć, o których mowa wyżej w lit. b i c (czyli z art. 4 ust. 3 pkt 2 i 3
nowelizacji), skarga nie przysługuje z oczywistego względu, jakim jest fakt, że
rozstrzygnięcia te nie kończą postępowania z projektem na poziomie danego programu
operacyjnego.
Wobec faktu, iż art. 4 ust. 3 nowelizacji uzależnia możliwość wznowienia przeprowadzenia
oceny projektu od „zakończenia konkursu lub danej tury konkursowej”, a jednocześnie nie
wprowadza definicji „zakończenia” IZ PO KL w ramach konsultacji z DP ustaliła, że
w przypadku PO KL decydującym czynnikiem uniemożliwiającym wznowienie oceny będzie
zakończenie konkursu rozumiane jako moment, w którym opublikowana została lista
rankingowa.
Dodatkowo zwraca się także uwagę na:
1) zmieniony art. 30a ust. 3 uzppr określający elementy, które powinna uwzględniać
informacja przekazywana Wnioskodawcy po przeprowadzeniu oceny jego wniosku
o dofinansowanie. Informacja ta w każdym przypadku5 powinna zawierać uzasadnienie
oceny, a w przypadku, gdy jest ona negatywna – pouczenie o możliwości wniesienia
4
Fakt stwierdzenia niekonstytucyjności niektórych spośród przepisów uzppr nie oznacza, że również ocena
dokonana na ich podstawie przeprowadzona została w sposób nieprawidłowy. Jak zauważył TK w uzasadnieniu
do wyroku z dnia 12 grudnia 2011 r., „zazwyczaj wynik zakończonych konkursów byłby identyczny także wtedy,
gdyby ich zasady (skierowane „na zewnątrz” – do uczestników konkursów) zostały uregulowane w aktach praw
powszechnie obowiązującego.”.
5
Art. 30b ust. 1 uzppr w aktualnie obowiązującym brzmieniu przewiduje obowiązek uzasadnienia oceny jedynie
w przypadku, gdy jest ona negatywna.
środka odwoławczego. Pouczenie to powinno zawierać elementy określone w art. 30a
ust. 3 pkt 1-4;
2) art. 30b ust. 4-6 uzppr, określający wymogi formalne dla wnoszonego środka
odwoławczego:
a) termin, w jakim należy wnieść protest - 14 dni od dnia doręczenia Wnioskodawcy
informacji o wynikach oceny projektu (art. 30b ust. 4),
b) instytucję, do której należy wnieść ww. środek odwoławczy, z uwzględnieniem
możliwości wniesienia go za pośrednictwem właściwej instytucji, która dokonała
oceny projektu (art. 30b ust. 5).
UWAGA! Zapisy ww. art. uzppr stanowią istotną zmianę w przebiegu procedury
odwoławczej w PO KL, w której dotychczas wniesienie środka odwoławczego za
pośrednictwem innej instytucji skutkowało pozostawieniem go bez rozpatrzenia..
c) pozostałe wymogi formalne, wspólne dla wszystkich systemów realizacji, określone w
ust. 6, takie, jak m.in. wymóg formy pisemnej, czy konieczność określenia wszystkich
zarzutów Wnioskodawcy względem przeprowadzonej oceny, ze wskazaniem tych
spośród kryteriów oceny, w zakresie których kwestionuje on jej wynik. Katalog
wymogów formalnych wnoszonego środka odwoławczego jest powiązany
z katalogiem przesłanek pozostawienia tego środka bez rozpatrzenia, określonym
w art. 30b ust. 11,
d) nowy art. 30b ust. 9 uzppr, który wprost na poziomie ustawy wskazuje rozstrzygnięcia
mogące zapaść w rezultacie rozpatrzenia środka odwoławczego (uwzględnienie środka
albo jego nieuwzględnienie), a także wprowadza konieczność uzasadnienia przyjętego
rozstrzygnięcia. Tożsame rozwiązania zostały przewidziane w przypadku odwołania
na postawie art. 2 ust. 4 - 7 nowelizacji. Właściwa instytucja informując
Wnioskodawcę o wyniku rozpatrzenia jego protestu i uzasadniając swoje
rozstrzygnięcie jednocześnie ma obowiązek pouczenia Wnioskodawcy o możliwości
wniesienia odwołania na zasadach określonych w art. 2 ust. 4-6 nowelizacji,
a w przypadku rozpatrzenia odwołania, o możliwości wniesienia skargi do sądu
administracyjnego na zasadach określonych w art. 30c.