plik do przerobienia na pdf

Project Cycle Management a generator wniosków aplikacyjnych
Project Cycle Management (PCM) jako metodologia tworzenia i realizowania projektów
z wykorzystaniem środków europejskich, rekomendowana jest wszystkim beneficjentom
przez Komisję Europejską od 1993 roku. Rozwój metodologii poprzedzony był rocznymi
badaniami związanymi z zarządzaniem projektami, które wskazały na potrzebę
unifikacji terminologii przy realizacji programów pomocowych.
Opracowane rozwiązania miały zapewnić z jednej strony wsparcie realizacji wyznaczonych
polityk społeczno-gospodarczych na europejskim poziomie,
a z drugiej – kontrolowanie procesu dystrybucji i osiągania
zakładanych rezultatów. Metodologia PCM (ang. Project
Cycle Management) stała się flagowym narzędziem kadry
zarządzającej
projektami
„europejskimi”1.
Polscy
kierownicy projektów mieli okazje zapoznać się z tym
narzędziem
w
trakcie
realizacji
programu
Inicjatyw
Wspólnotowych Equal, które zakładały opracowywanie
koncepcji pomocowych w oparciu o matrycę logiczną oraz
drzewo celów i problemów. Metodologia PCM od dnia jej
Project cycle management guidelines, marzec 2004
oficjalnej publikacji przeszła kilka aktualizacji, ostatnia
została dokonana przez ekspertów Komitetu Rozwoju Pomocy OECD na przełomie
2003/2004 roku. W związku z niemal 20-letnią historią metodologii, wydawać by się mogło,
iż jest ona powszechnienie znana i stosowana przez beneficjentów. Praktyka wskazuje jednak
na coś zupełnie innego. Konsultacje społeczne przeprowadzone w marcu 2010 roku, na
potrzeby aktualizacji narzędzia do tworzenia wniosków aplikacyjnych (generator wniosków),
wywołały nie lada poruszenie wśród realizatorów projektów. Powodem była propozycja
ściślejszego powiązania praktyki tworzenia projektów z założeniami merytorycznymi
metodologii rekomendowanej przez Komisję Europejską.
Zmiany, które zostały wprowadzone do Generatora Wniosków Aplikacyjnych (GWA)
1 stycznia 2011 roku, przysporzyły doświadczonym kierownikom projektów wielu nowych,
dotychczas niezdiagnozowanych, problemów. Zacznijmy jednak od krótkiej charakterystyki
metodologii.
1
„Europejskimi”, czyli finansowanymi bądź współfinansowanymi ze środków Unii Europejskiej.
1
PCM w zarządzaniu projektem
PCM polega na „(…) tworzeniu pewnych ram metodycznych, w których identyfikuje się oraz
opisuje istniejące problemy, a następnie tworzy, planuje, wdraża, monitoruje i ocenia
działania mające rozwiązać te problemy. Ramy te stanowią punkt wyjścia do tworzenia
spójnej i zwięzłej koncepcji przedsięwzięć, które zostaną podjęte, i dlatego są doskonałym
narzędziem zarządzania projektem dla różnorodnych organizacji. Złożony projekt, którym
dana organizacja ma zarządzać, zostaje podzielony na pojedyncze zadania w ramach
wyróżnionych etapów cyklu projektu”2. Zgodnie z wytycznymi metodologii, realizacja
projektu przebiega według określonej sekwencji, nazywanej cyklem projektu. „Cykl
rozpoczyna się od identyfikacji pomysłu i rozwija się w określone ramy pracy, który może
być wdrażany i oceniany” 3.
Cykl projektu, opracowanie własne.
2
Partnership Development Toolkit. A Partnership Oriented Planning, Monitoring and Evaluation Guide for Facilitators of EQUAL
Development and Transnational Partnerships, Komisja Europejska, Bruksela 2005, s. 9.
3
Podręcznik – Zarządzanie Cyklem Projektu, Ministerstwo Gospodarki i Pracy, Warszawa, Maj 2004, s. 5.
2
Poszczególne fazy cyklu projektu można scharakteryzować za pomocą następującej tabeli,
przypisując poszczególnym jej elementom konkretne narzędzia harmonizujące prace:
Nazwa fazy
Planowanie
Identyfikacja
Formułowanie
Finansowanie
Wdrażanie
Ewaluacja
Opis
W fazie planowania analizowana jest sytuacja na
poziomie narodowym i sektorowym tak, by określić
problemy, ograniczenia i możliwości, które należy objąć
projektem. Wymaga to przeglądu wskaźników społecznoekonomicznych,
narodowych
priorytetów
oraz
priorytetów określonych dla funduszu, z którego projekt
ma być finansowany.
Pomysły na projekty poddawane są konsultacji z
domyślnymi beneficjentami każdego z działań, następnie
dokonywana jest analiza problemów, z którymi
beneficjenci się stykają, oraz określenie możliwości
rozwiązania tych problemów.
Pomysły projektów są rozwijane w operacyjne plany
projektu. Beneficjenci oraz udziałowcy (interesariusze)
biorą udział w szczegółowym określeniu idei projektu,
która następnie jest oceniana pod kątem wykonalności
(czy ma szanse powodzenia) oraz trwałości (czy będzie w
stanie dostarczyć trwałych korzyści beneficjentom).
Propozycje są weryfikowane przez kompetentne władze i
zapada decyzja o przekazaniu funduszy na projekt.
Projekt
jest
rekomendowany
do
otrzymania
dofinansowania, uruchamiany i realizowany. W trakcie
wdrażania kadra zarządzająca projektem ocenia aktualny
postęp w stosunku do celów i w razie konieczności
dokonuje korekt w sposobie wdrażania, uwzględniających
ograniczenia wynikające z dokumentacji konkursowej.
Instytucja finansująca projekt ocenia go po to, by
stwierdzić, co zostało osiągnięte i wyciągnąć wnioski na
przyszłość.
Rekomendowane narzędzie
Badania typu desk-research,
logiczna projektu
matryca
Analiza otoczenia, analiza interesariuszy i
udziałowców, drzewo celów, drzewo
problemów, matryca logiczna projektu
Matryca logiczna projektu
Wniosek aplikacyjny, matryca logiczna
projektu
Wykres Gantta, struktura podziału pracy,
matryca logiczna projektu
Sprawozdawczość okresowa, ewaluacja
„on goin”, matryca logiczna projektu
Zasady PCM
Z przedstawionych informacji wyłaniają się trzy główne zasady metodologii PCM:
1. Aktualnej informacji – umożliwiającej podjęcie decyzji o realizacji projektu. Informacje
zbierane są na każdym etapie cyklu życia projektu, ułatwiając tym samym wprowadzanie
zaobserwowanych zmian do założeń projektu, zanim zaangażowanie prac uniemożliwi
dokonanie poprawek.
2. Ciągłej ewaluacji – postrzeganej jako część procesu wymiany informacji pomiędzy
donorem (instytucją zarządzającą) a beneficjentem, ułatwiającej obopólny proces uczenia się
i wyciągania wniosków na przyszłość.
3. Etapowości – każda faza PCM powinna zostać ukończona, zanim rozpoczęta zostanie
następna. Ma to związek przede wszystkim z usystematyzowaniem procesu podejmowania
decyzji w projekcie oraz odpowiednim udokumentowaniem prowadzonych prac.
3
Wymogi stawiane przez generator wniosków
O ile, w świetle generatorów wniosków udostępnianych beneficjentom do dnia 31.12.2010
roku, umiejętność wykorzystywania narzędzi wchodzących w skład metodologii PCM nie
była konieczna, to już generator w wersji 6.4 nakłada na beneficjenta konieczność dobrej
znajomości reguł i zasad systemu tworzenia i zarządzania projektem w oparciu o
koncepcję ramy logicznej (LFA)4.
Podejście LFA opracowane zostało w latach 60. XX wieku przez firmę konsultingową
Practical Concepts Incorporated na zlecenie USAID5. Do metodologii PCM zaadaptowano je
na początku lat 90., czyniąc z niej podstawę merytoryczną europejskiego systemu. LFA
charakteryzowane jest jako holistyczny model zarządzania, składający się z dwóch faz:
fazy identyfikacji (analizy) i fazy planowania. Ważne jest, aby na tym etapie odpowiednio
zrozumieć znaczenie koncepcji ramy logicznej, jako zbioru narzędzi i technik dedykowanych
tworzeniu i zarządzaniu projektami, a nie jako dokumentu, którego opracowanie zwalnia nas
z dalszych przygotowań i analiz.
Logical Framework Approach; źródło: Zarządzanie Cyklem Projektu, s. 12
Projekty, zarówno te infrastrukturalne, jak i ekonomiczno-społeczne, realizowane są w
odpowiedzi na konkretne, zdiagnozowane problemy. Fazę analizy rozpoczynamy od analizy
problemów, która określa negatywne aspekty obecnej sytuacji (zastanej) i ustanowienia
między nimi związku przyczynowo-skutkowego. Na tym etapie określamy interesariuszy,
4
5
Logical Framework Approach (LFA), w literaturze polskiej tłumaczone jako koncepcja ramy logicznej.
United States Agency for International Development.
4
charakteryzujemy główny problem oraz przygotowujemy drzewo problemów6. Analiza
celów, kolejny etap fazy identyfikacji, jest zabiegiem odwrotnym do analizy problemów,
polega bowiem na zebraniu pozytywnych aspektów pożądanej przyszłej sytuacji, którą
chcielibyśmy
uzyskać
po
zakończeniu
realizacji
projektu.
Problemy
ulegają
przeformułowaniu w cele, opracowane zostaje drzewo celów7. Ostatnim elementem fazy
analizy procesu zarządzania realizowanego w oparciu o ramę logiczną jest wybór strategii,
która przyczyni się do osiągnięcia zakładanych celów. W przypadku projektów
konkursowych w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, wybór strategii został
dokonany przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego. W Szczegółowym Opisie Priorytetów
Programu Kapitał Ludzki określono problemy, które mają zostać rozwiązane za pomocą
interwencji proponowanych przez beneficjentów. Wybór strategii zależny jest od poziomu
analizy problemu, inaczej definiować będziemy na przykład rozwiązanie problemu
bezrobocia w skali kraju, a inaczej w skali powiatu. Wybór strategii determinuje również
zakres opracowywanego projektu. Beneficjent może bowiem na swoim poziomie nie mieć
możliwości realnego oddziaływania na czynniki generujące problem. Tak zidentyfikowane
problemy muszą zostać wyłączone z koncepcji projektowej, ponieważ zakłócać będą logikę
interwencji – określony problem pozostanie bez rozwiązania.
Drugą fazą ramy logicznej jest faza planowania. Podstawowym, wspominanym już wcześniej
produktem tego etapu jest dokument w postaci matrycy logicznej.
Matryca logiczna (Matrix Logframe) jest macierzą o wymiarach 4 x 4, która wyznacza
logikę interwencji projektu według schematu:
Logika interwencji w matrycy logicznej, opracowanie własne
Matrycę uzupełnia się w trzech krokach:
1. Krok pierwszy: opis projektu – w kolejności od góry do dołu,
2. Krok drugi: serce macierzy, wskaźniki i źródła weryfikacji,
3. Krok trzeci – założenia, od dołu do góry.
6
Drzewo problemów (ang. problem tree) polega na rozłożeniu zidentyfikowanego problemu na czynniki
pierwsze w poszukiwaniu kluczowego problemu. Narzędziem wykorzystywanym do tworzenia drzewa
problemów jest diagram o strukturze hierarchicznej.
7
Drzewo celów (ang. aim tree) to lustrzany obraz drzewa problemów.
5
Opis projektu
Wskaźniki
Źródło weryfikacji
Założenia
Cel
ogólny
Cel:
Rezultaty
Działania
Krok 1.
Do komórki „Cel ogólny” przenosimy informację z drzewa celów. Cel, w zależności od
poziomu, z którego analizujemy problem, może dotyczyć projektu (oddziaływanie w skali
mikro) bądź być na poziomie nieosiągalnym dla projektu w skali makro.
Do komórki „Cel” wpisujemy zakładany do osiągnięcia w skali projektu cel oddziałujący na
rzecz zdefiniowanej uprzednio grupy docelowej.
Do komórki „Rezultaty” wpisujemy zakładane rezultaty, które przyczynią się do osiągnięcia
celu.
Do komórki „Działania” wpisujemy listę działań, których wykonanie przyczyni się do
osiągnięcia czy wyprodukowania zakładanych rezultatów.
Krok 2.
Opisujemy wskaźniki oraz źródła weryfikacji wskaźników, których monitoring w czasie
określać będzie stopień zaawansowania realizacji projektu. Wskaźniki powinny spełniać
kryteria SMART8.
Krok 3.
Opis założeń, które towarzyszyły lub powinny towarzyszyć realizacji projektu, aby zakładany
cel został osiągnięty. W praktyce założenia te sprowadzają się do opisu zewnętrznych
czynników, które mają wpływ na realizację projektu, ale niezależne są od beneficjenta, jak np.
stabilność ekonomiczna gospodarki, stabilność polityczna.
8
Kryterium SMART: Specyfic (konkretne) – wyrażają to, co chce się osiągnąć, Measurable (mierzalne) oparte na liczbach, Achievable (osiągalne) – oparte na obiektywnej ocenia własnych możliwości, Realistic
(realistyczne) – oparte na dostępnych zasobach, Timely (terminowe) – określone czasowo.
6
Opis projektu
Wskaźniki
Źródło weryfikacji
Cel
ogólny
Szeroki wpływ na rozwój,
do którego przyczynia się
projekt – na poziomie
krajowym lub sektorowym
(pokazuje powiązanie z
politykami
lub/i
tłem
programu sektorowego).
Bada, w jakiej mierze
projekt przyczyni się do
celu
ogólnego.
Jest
stosowany podczas oceny.
Chociaż czasami nie jest
odpowiednie,
żeby
sam
projekt sprawdzał i zbierał
tę informację.
Założenia
Źródła
weryfikacji
informacji
i
metod
stosowanych
do
zbierania
i
raportowania
(uwzględniając:
kto,
kiedy, jak często)
Cel
Pomaga odpowiedzieć na
pytanie, skąd będziemy
Rezultat rozwoju na koniec wiedzieli, że cel został
projektu
–
bardziej osiągnięty.
Powinien
szczegółowe
oczekiwanie uwzględniać
odpowiednie
korzyści grupy docelowej. szczegóły
ilościowe,
jakościowe
i
harmonogramu.
Źródła
informacji
i
metod stosowanych do
zbierania, raportowania
jej (uwzględniając: kto,
kiedy, jak często)
Założenia
(czynniki
poza
kontrolą
kierownictwa
projektu),
które
mogą wpływać na
relację: powód cel.
Bezpośrednie, czyli fizyczne
rezultaty
(produkty
i
usługi), których projekt
Rezultaty
dostarcza,
i
które
w
większości są pod kontrolą
kierownictwa projektu.
Pomaga odpowiedzieć na
pytanie, skąd będziemy
wiedzieli,
czy
rezultaty
zostały osiągnięte. Powinny
zawierać
odpowiednie
szczegóły
w
wymiarze
jakościowym, ilościowym i
harmonogramu.
Źródła
informacji
i
metod stosowanych do
jej
zbierania,
raportowania
(uwzględniając:
kto,
kiedy, jak często).
Założenia
(czynniki
poza
kontrolą
kierownictwa
projektu),
które
mogą wpływać na
relację: powód cel.
Zadania (program prac),
które trzeba zrealizować,
Działania by dostarczyć planowane
rezultaty (opcjonalnie w
samej macierzy).
podsumowanie
Czasami
zasobów/środków
jest
umieszczone
w
tej
komórce.
Czasami
w
tej
komórce umieszczone
jest
podsumowanie
kosztów/budżetu.
Matryca logiczna; źródło: Zarządzanie Cyklem Projektu, s. 17
Opisana powyżej metodologia posiada ograniczenia, z których należy zdawać sobie sprawę.
Po pierwsze, jakość wytworzonych dokumentów uwarunkowana jest jakością
posiadanych informacji. Etap planowania z punktu widzenia prawdopodobieństwa
powodzenia projektu jest zatem kluczowy.
Po drugie, matryca logiczna nie wskaże błędnie zdefiniowanego celu ogólnego czy działania.
Pomoże jedynie sprawdzić, czy zachowany został ciąg logiczny interwencji.
Po trzecie, matryca nie jest narzędziem jednorazowego użytku, opracowanym na etapie
„składania” wniosku. Jest narzędziem kontrolnym, które powinno być wykorzystywane w
trakcie realizacji projektu, a w przypadkach zdiagnozowanych odchyleń aktualizowane.
Jak zatem wygląda praktyka tworzenia wniosków o dofinansowanie projektów przy
wykorzystaniu nowego generatora wniosków? Zmiany, które mają ułatwić generowanie
wniosków, dzielą środowisko praktyków. Beneficjentom, którzy nie wykorzystywali narzędzi
PCM do tworzenia projektów, nowy generator nie będzie nastręczać wielu problemów,
natomiast praktykom, wykorzystującym metodologię w swojej codziennej pracy, przysporzy
kłopotów. Generator w wersji 6.4, nie jest komplementarny z rekomendowaną przez
Komisję Europejską, a opisaną powyżej metodą PCM. Metoda ta została potraktowana po
macoszemu, okrojona i zaadoptowana do potrzeb Instytucji Wdrażających, które muszą
wykazać się stopniem realizacji wytyczanych im celów. W jaki sposób najłatwiej to zrobić?
7
Wprowadzając zmiany do generatora wniosków, pod przykrywką wdrażania metodyki
Zarządzania Cyklem Projektu, która powinna być stosowana od 2004 roku. Wprowadzone
zmiany przyniosą korzyści w krótkim czasie, ułatwiając prowadzenie monitoringu osiąganych
rezultatów na poziomie krajowym. W dłuższej perspektywie, przyczynią się do postrzegania
PCM, w tym matrycy logicznej, jako narzędzia niespójnego, które nie oferuje żadnej wartości
dodanej. Tworząc kolejne wnioski, sięgnijmy do poszerzonej lektury zagadnienia PCM i
starajmy się mimo wszystko tworzyć projekty przy jej prawidłowym wykorzystaniu, nie
bacząc na ułomność generatora. Z pewnością wyjdzie nam to na dobre.
Autor, Marcin Stańczak
konsultant w Departamencie Projektów Europejskich w firmie F5 Konsulting.
8