Polityka państwa wobec sektora gospodarki społecznej

Transkrypt

E K O N O M I A
S P O Ł E C Z N A
T E K S T Y
2 0 0 8
Cezary Miżejewski
Polityka państwa
wobec sektora
gospodarki społecznej
8/2008
8/2008

8/2008
Spis treści
WSTĘP 4
1.
Programowanie polityki państwa WSTĘP 5
1.1.
Programowanie w okresie 2003-2005. 5
Narodowy Plan Rozwoju 5
Programowanie w okresie 2006 – 2007 6
Krajowy Plan Działań na rzecz Integracji Społecznej 7
1.2.
2.
3.
4.
Obecne regulacje prawne, szanse sektora w kontekście projektowanych zmian w systemie
pomocy społecznej 8
2.1.
Obecne regulacje prawne gospodarki społecznej 8
2.2.
Kierunki zmian regulacji prawnych – skutki dla gospodarki społecznej 9
Zmiany o charakterze reformatorskim 10
Zmiany o charakterze horyzontalnym 11
Zmiany o charakterze systemowym 12
Finansowanie gospodarki społecznej 13
3.1.
Wsparcie finansowe wynikające z regulacji prawnych 13
3.2.
Wsparcie finansowe Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej 14
3.3.
Fundusz Inicjatyw Obywatelskich 15
3.4.
Środki własne samorządów terytorialnych na realizację zadań publicznych 15
3.5.
Planowane finansowanie gospodarki społecznej ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego 16
Program Operacyjny Kapitał Ludzki 16
Kierunki wsparcia rozwoju instytucjonalnego podmiotów gospodarki społecznej 20
8/2008
WSTĘP
W chwili obecnej państwo realizuje politykę zorientowaną
na gospodarkę społeczną w trzech obszarach: programowania polityk publicznych, instytucjonalno-regulacyjnym
oraz finansowym. Obszary te powinny się przenikać i tworzyć spójną całość, jednakże okres, w jakim były realizowane
powyższe działania – przełom dwóch kadencji parlamentu,
czterech kolejnych rządów, zmian organizacyjnych i programowych powodował, iż szereg inicjatyw podejmowanych
przez instytucje publiczne może tworzyć wrażenie niespójności czy wręcz wewnętrznej sprzeczności. Wydaje się jednak, że procesy programowe, regulacyjne i finansowe uwarunkowane nowym okresem programowania Wspólnoty
Europejskiej mogą wprowadzić pewien ład instytucjonalny,
skutkujące uporządkowaniem wszystkich sfer realizacji polityk publicznych.
4
Programowanie polityki państwa WSTĘP
8/2008
1.
Obszar programowy obejmuje uznanie roli gospodarki społecznej w rozwoju społecznym i ekonomicznym Polski i jej
politykach publicznych. Inicjatorem działań programowych
w tym zakresie było ówczesne Ministerstwo Gospodarki,
Pracy i Polityki Społecznej, następnie Ministerstwo Polityki
Społecznej obecnie zaś ciężar prac programowych stał się
domeną Ministerstwa Rozwoju Regionalnego i Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej.
Ekonomia społeczna, wskazujące na obszar: zatrudnienia
socjalnego oraz obszar spółdzielczości socjalnej. W zapisach Planu zapowiedziano „stworzenie systemu wsparcia
dla nowo tworzonych spółdzielni socjalnych, oraz przyjęcie
kompleksowej regulacji o spółdzielniach socjalnych jako instytucjach działających nie dla zysku”2.
Narodowy Plan Rozwoju
W tym samym czasie rozpoczęły się prace nad horyzontalnym dokumentem łączącym w sobie elementy o charakterze strategicznym, będącego jednocześnie dokumentem
operacyjnym nowego okresu programowania Unii Europejskiej – Narodowym Planem Rozwoju.
1.1.
Programowanie w okresie 2003-2005.
Problematyka gospodarki społecznej pojawia się w dokumentach programowych rządu na początku 2003 roku
z inicjatywy ówczesnego Ministerstwa Gospodarki, Pracy
i Polityki Społecznej kierowanego przez prof. Jerzego Hausnera. Pierwszy dokument Plan działań Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej na 2003 r. nie określał konkretnych propozycji działań, a jedynie wskazywał kwestię
rozwoju gospodarki społecznej, jako zadanie o charakterze
koncepcyjnym.
Narodowy Plan Rozwoju3 przyjęty ostatecznie 6 września
2005 roku obejmował problematykę gospodarki społecznej
(ekonomii społecznej) w sposób szerszy niż dotychczas.
Po pierwsze gospodarka społeczna pojawia się w działaniach trzech priorytetów strategicznych:
W Priorytecie – Przedsiębiorczość i innowacyjność, przewidziano działanie mające na celu zapewnienie dostępu do
kapitału, zwłaszcza małym i średnim przedsiębiorcom oraz
przedsięwzięciom ekonomii społecznej. W działaniu tym zaproponowano rozwijanie systemów gwarancji, poręczeń
oraz funduszy pożyczkowych, jak również alternatywnych
instrumentów finansowania działalności gospodarczej
i inwestycyjnej.
Jako zadanie o charakterze operacyjnym rozwój gospodarki
społecznej pojawia się po raz pierwszy w Krajowym Planie
Działań na rzecz Integracji Społecznej dla Polski na lata 2004 –
20061, dokumencie powstałym, jako wkład Polski w ramach
otwartej metody koordynacji Unii Europejskiej, przyjętym
przez Radę Ministrów 21 września 2004 r. Działanie na rzecz
gospodarki społecznej potraktowane zostało jako inicjatywa na rzecz większej spójności i solidarności społecznej.
W ramach priorytetu II Aktywizacja i integracja grup zagrożonych wykluczeniem społecznym przewidziano działanie 3.2.
1
W Priorytecie – Integracja społeczna, przewidziano, stymulowanie rozwoju zatrudnienia w formach pozarynkowych,
,„które nie mają ściśle ekonomicznego celu i nie są nastawio-
Krajowy Plan Działań na rzecz Integracji Społecznej 2004-2006 dla Polski, Ministerstwo
Polityki Społecznej, Warszawa 2004. Dokument ten dostępny jest w wersji elektronicznej
na stronach Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej http://www.mpips.gov.pl/integracja/?mleft=2&shownews=9, oraz na stronach Dyrekcji Generalnej Zatrudnienia i Spraw
Socjalnych.
2
3
5
Tamże s. 37.
Narodowy Plan Rozwoju 2007-2013 (dokument przyjęty przez Radę Ministrów – 6.09.2005,
po wprowadzonych zmianach) w: http://www.funduszestrukturalne.gov.pl/informator/
npr2/npr.htm
8/2008
2005 roku, Strategia Rozwoju Społeczeństwa Obywatelskiego
przyjęta przez Radę Ministrów w dniu 7 czerwca 2005 roku,
w której wśród czterech priorytetów usytuowano priorytet
– ekonomia społeczna oraz Krajowa Strategia Zatrudnienia
przyjęta 6 września 2005 roku. Strategie te były dokumentami towarzyszącym Narodowemu Planowi Rozwoju.
ne wyłącznie na osiąganie zysku, pozwalają jednak osobom
wykluczonym z rynku pracy na powrót do wypełniania roli
pracownika – tworzenie instytucjonalnych, organizacyjnych
i finansowych ram dla działalności spółdzielni socjalnych, centrów integracji społecznej oraz form zatrudnienia w ramach
ekonomii społecznej”.
Ponadto w Priorytecie – Dobre rządzenie, przewidziano działania promujące prospołeczne i nastawione na współpracę
formy przedsiębiorczości, w tym:
„wzmacnianie lokalnych środowisk przedsiębiorczości, rozwój
lokalnych związków i stowarzyszeń oraz organizacji obsługi
przedsiębiorczości; tworzenie nowych instrumentów fiskalnych i finansowych dostosowanych do specyficznych potrzeb
ekonomii społecznej; wsparcie działań służących popularyzacji kredytu rodzinnego i przyjacielskiego, tworzeniu funduszy
rozwoju lokalnego, związków kredytowych, funduszy poręczeń
kredytowych”4.
1.2.
Programowanie w okresie 2006
– 2007
Najistotniejszym dokumentem programowym kształtującym politykę rozwoju jest obecnie Strategia Rozwoju
Kraju przyjmowana przez Sejm w drodze ustawy6. 29 listopada 2006 roku Rada Ministrów przyjęła Strategię na lata
2007 -20157, kierując ją do Sejmu. Problematyka gospodarki społecznej, w tym dokumencie ujęta jest w trzech
priorytetach:
Konsekwentnie – w zgodzie z zapisami priorytetów – gospodarka społeczna została ujęta w części odnoszącej się
do propozycji zmian instytucjonalnych warunkujących realizację Narodowego Planu Rozwoju
yy Priorytecie 3 – Wzrost zatrudnienia i podniesienie jego
jakości, gdzie w działaniu odnoszącym się do inicjatyw
na rzecz równości szans na rynku pracy zapisano, iż;
„Wzmocniony zostanie udział sektora ekonomii społecznej –
organizacji pozarządowych w procesie zatrudnienia, m.in.
poprzez takie działania jak: realizacja programów wspierania
zatrudnienia oraz promocja organizacji pozarządowych jako
pracodawców, a także łączenie zatrudnienia w organizacjach
pozarządowych ze wsparciem grup zagrożonych wykluczeniem społecznym. Realizowane będą, przy jak najszerszym
udziale organizacji pozarządowych, programy zatrudnienia
socjalnego i przedsiębiorstw społecznych(…)”8.
Uznano, iż uruchomienie różnych form gospodarki społecznej wzbogaci możliwości poprawy sytuacji na rynku
pracy. Wskazano wprost, że osiągnięcie tego celu wymaga
w szczególności:
„…kompleksowej przebudowy i ożywienia spółdzielczości oraz
nowych rozwiązań prawnych dla lokalnych instytucji wzajemnych ubezpieczeń i mikrokapitałowych. Dla stworzenia instytucjonalno-prawnych rozwiązań w sferze ekonomii społecznej
koniecznym jest uchwalenie nowego Prawa spółdzielczego,
w tym przygotowanie rozwiązań dla tworzenia spółdzielni dla
osób wykluczonych z rynku pracy5”.
yy Priorytecie 4 – Budowa zintegrowanej wspólnoty społecznej i jej bezpieczeństwa, gdzie w działaniu dotyczącym
wspierania samoorganizacji społeczności lokalnych zapisano, iż jednym z elementów Strategii jest:
„…budowanie zintegrowanych i obywatelsko świadomych
wspólnot przede wszystkim na poziomie lokalnym. Ważne jest
wspieranie inicjatyw w zakresie lokalnego rozwoju gospodarczego, tworzenia miejsc pracy, edukacji, troski o środowisko,
dobroczynności, itp. Istotnym celem rządu i samorządu terytorialnego powinno być umacnianie kapitału społecznego oraz
wspieranie społeczeństwa obywatelskiego – możliwości artykulacji interesów i potrzeb obywateli oraz działania na rzecz ich
realizacji m.in. poprzez społeczną samoorganizację. Potrzebne
będzie kształtowanie infrastruktury obywatelskiej takiej, jak
np. centra wolontariatu, dostęp do bezpłatnego poradnictwa
Wskazano jednakże na ograniczenia – a zarazem wyzwania
– dotyczące zrozumienia i wsparcia ze strony administracji
publicznej oraz upowszechnienia i utrwalenia postaw społecznej odpowiedzialności biznesu. Wskazano tym samym
na istotną rolę edukacji w tym zakresie– niezbędnej dla rozwoju gospodarki społecznej.
Warto zwrócić uwagę, na wskazanie w tym dokumencie
znaczenia Funduszu Inicjatyw Obywatelskich, którego zadaniem powinno być wspieranie finansowo- doradcze
projektów rozwijających szeroko rozumianą infrastrukturę
gospodarki społecznej.
Kolejnymi dokumentami były: Strategia Polityki Społecznej
2007 – 2013, przyjęta przez Radę Ministrów 13 września
4
5
6
7
Tamże s. 59
Tamże s. 85
8
6
Art. 10 -12 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 roku o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.
Strategia Rozwoju Kraju 2007 – 2015, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, listopad 2006
roku.
Strategia Rozwoju Kraju, s. 43.
8/2008
obywatelskiego i informacji oraz miejsca, gdzie inkubować się
mogą inicjatywy obywatelskie”9.
w kształtowaniu zapisów dotyczących integracji społecznej
i gospodarki społecznej w Programie Operacyjnym.
W tym samym priorytecie – w działaniu Promocja polityki
integracji społecznej, wskazano wyraźnie, iż:
„Promowana będzie integracja i aktywizacja społeczna,
w szczególności rozwój instytucji zatrudnienia socjalnego,
spółdzielczości socjalnej, budownictwa socjalnego, rehabilitacji zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych, jak też
rozwój kontraktów socjalnych i innych instrumentów aktywizujących, stosowanych przez służby społeczne. Prowadzone
będą działania na rzecz tworzenia integracyjnego rynku pracy
dla osób znajdujących się w trudnej sytuacji lub osób zagrożonych wykluczeniem społecznym”10.
W jednym z trzech priorytetów Krajowego Programu zapisano credo dotyczące nowej polityki integracyjnej, stwierdzające, że:
„Nowa polityka integracji społecznej zmierza do reformy narzędzi i instrumentów aktywizacji zawodowej i społecznej, które
umożliwią bardziej efektywne działania jednostek samorządu
terytorialnego w zakresie pomocy i integracji społecznej oraz
budowy sektora usług społecznych w oparciu o podmioty
ekonomii społecznej. Przy wdrażaniu tych działań, a w szczególności programów dotyczących aktywizacji i integracji osób
niepełnosprawnych, rozwoju partnerstwa publiczno-społecznego i rozwoju instytucji ekonomii społecznej wykorzystane
zostaną doświadczenia z wdrażania projektów w ramach projektów IW EQUAL”14
W Priorytecie 5 – Rozwój obszarów wiejskich, w działaniu
na rzecz wzrost jakości kapitału ludzkiego oraz aktywizacja
zawodowa mieszkańców wsi wskazano, że:
„Skala i tempo przemian na wsi w dużej mierze zależeć będzie
od stopnia samoorganizacji środowisk lokalnych i ich aktywności. Wzmacniane będą działania na rzecz rozwoju organizacji
pozarządowych i wolontariatu. Istotne znaczenie dla rozwoju
wsi mają programy wspierające działania szkoleniowe, informacyjne i promocyjne na rzecz: przygotowywania i wdrażania
lokalnych strategii rozwoju, aktywizacji społeczności lokalnych,
promocji obszarów wiejskich”11 .
W ramach tego priorytetu wskazano trzy działania do
realizacji:
yy Reformę narzędzi i instrumentów na rzecz aktywnej integracji, obejmującą aktywizacyjną formułę świadczeń z pomocy społecznej, nowe wykorzystanie narzędzi pracy socjalnej, nowe instrumentarium na rzecz aktywnej integracji
oraz aktywizację i integrację osób niepełnosprawnych;
yy Rozwój partnerstwa publiczno – społecznego, obejmujący
zdefiniowanie pojęcia usług społecznych użyteczności publicznej, ujednolicenie trybu kontraktowania zadań usług
społecznych użyteczności publicznej oraz usprawnienie
współpracy podmiotów publicznych i pozarządowych
w realizacji zadań;
yy Rozwój instytucji ekonomii społecznej w wymiarze integracyjnym, finansowym, infrastrukturalnym i edukacyjnym.
Strategia Rozwoju Kraju, jako dokument o charakterze ogólnym spotyka się często z krytyką – wskazującą na brak łączności pomiędzy strategicznymi życzeniami a celami i działaniami na poziomie operacyjnym12.
Krajowy Plan Działań na rzecz Integracji
Społecznej
W działaniu dotyczącym rozwoju instytucji gospodarki społecznej wskazano wprost preferencje dla inicjatyw w zakresie
spółdzielczości socjalnej, jako stworzenie warunków do tworzenia własnych, „alternatywnych” miejsc pracy przez osoby
wykluczone z rynku pracy, które poprzez uzyskaną pomoc
z instytucji działających w obszarze reintegracji społecznej
i zawodowej, będą mogły ponownie powrócić do pełnienia
ról społecznych i zawodowych.
Dokumentem o dużym ciężarze gatunkowym był przygotowany przez Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej
– Krajowy Program Zabezpieczenie Społeczne i Integracja Społecznej na lata 2006-2008, który został przyjęty przez Radę
Ministrów w dniu 9 października 2006 roku13. Pomimo faktu,
iż dokument ten przygotowywany był wyłącznie w związku z udziałem Polski we wspólnotowej polityce integracji
społecznej w ramach otwartej metody koordynacji, jego
rola wzrosła w związku z nowym okresem programowania.
W negocjacjach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki
zapisy programu traktowane były na równi z zapisami Krajowego Programu Reform i stanowiły istotną przesłankę
W działaniu tym wskazano również potrzebę wsparcia instytucji gospodarki społecznej takich jak: centra integracji
społecznej, kluby integracji społecznej, spółdzielnie socjalne, zakłady aktywności zawodowej, warsztaty terapii zajęciowej oraz organizacje pozarządowe.
9
10
11
12
Op. cit. s. 48.
Op. cit. s. 49.
Op. cit. 54.
M.in. W. Toczyski, Niezborność ekonomii społecznej? Rola i miejsce ekonomii społecznej
w programach operacyjnych, „Trzeci sektor” nr 9, wiosna 2007, s. 40
13 Krajowy Program Zabezpieczenie społeczne i Integracja Społeczna na lata 2006 – 2008,
Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej, Warszawa październik 2006. Dokument w dużej
mierze powstał w wyniku tej samej grupy ekspertów, którzy tworzyli poprzedni Krajowy
Plan Działań na rzecz Integracji Społecznej.
14 Krajowy Program, op. cit. s. 37.
7
8/2008
2.
Obecne regulacje prawne, szanse sektora w kontekście
projektowanych zmian w systemie pomocy społecznej
nia usług z zakresu pomocy społecznej17 oraz wprowadzająca nowe narzędzie pomocy społecznej – kontrakt socjalny
i jego relacje z sektorem gospodarki społecznej (roboty publiczne nie u przedsiębiorców).
2.1.
Obecne regulacje prawne gospodarki
społecznej
Dalsze prace skupiały się na budowie specjalnego typu
spółdzielni łączącego zalety spółdzielczości i organizacji pozarządowej. Stąd wzięła się polska koncepcja spółdzielczości socjalnej. Początkowo pojęcie „spółdzielni socjalnej” pojawiło się w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach
rynku pracy z kwietnia 2004 r. W ustawie tej znowelizowano ustawę „Prawo spółdzielcze”, wprowadzając możliwość
stworzenia nowego typu spółdzielni, jako specyficznego
rodzaju spółdzielni pracy – nie nastawionej na zysk. Wprowadzono również pewne formy wsparcia dla spółdzielni.
Jednak umiejscowienie regulacji dotyczących spółdzielni
socjalnych w Prawie Spółdzielczym nadal nie dawało nowej jakości w postaci podmiotu łączącego cechy różnych
organizacji18. Dlatego też Ministerstwo Polityki Społecznej
w 2005 roku przygotowało projekt odrębnej ustawy o spółdzielniach socjalnych. Pomimo tego, że projekt nie został
uchwalony w IV kadencji z uwagi na sprzeciw niektórych
parlamentarzystów, został on skierowany przez rząd Marka
Belki do Sejmu nowej – V kadencji. Nowy rząd i Minister Pracy i Polityki Społecznej – Krzysztof Michałkiewicz, zaakceptowali projekt, co spowodowało, iż 27 kwietnia 2006 r. Sejm
uchwalił ustawę o spółdzielniach socjalnych, tworząc nowy
podmiot prawny.
Ustawodawstwo regulujące sferę gospodarki społecznej istnieje w Polsce od dawna będąc zarówno spuścizną
regulacji prawnych PRL, jak również nowymi regulacjami powstałymi po 1990 roku. Z jednej strony funkcjonują
Ustawa z dnia 16 września 1982 roku – Prawo spółdzielcze
regulująca funkcjonowanie m.in. spółdzielni pracy czy ustawa z 6 kwietnia 1984 roku o fundacjach, z drugiej istnieją
ustawa z dnia 7 kwietnia 1989 roku o stowarzyszeniach oraz
inne liczne ustawy regulujące stowarzyszenia mające charakter specyficzny (np. uczniowskie kluby sportowe)15.
Przełom nastąpił po uchwaleniu w 2003 roku ustawy o działalności pożytku publicznego, która m.in. zdefiniowała pojęcie obszarów pożytku publicznego i trybu kontraktowania
usług oraz – co jest nadal nie w pełni doceniane – zdefiniowała pojęcie działalności odpłatnej statutowej (działanie
na pograniczu działalności gospodarczej nie będące przedmiotem zainteresowania pomocy publicznej).
Kolejne ustawy wypełniające przestrzeń społeczną to w kolejności ustawa o zatrudnieniu socjalnym16 z 2003 r., która
zdefiniowała pojęcie osób wykluczonych społecznie oraz
pojęcie zatrudnienia socjalnego, jako uczestnictwa w „inkubatorach społecznych” – Centrach Integracji Społecznej oraz
Klubach Integracji Społecznej oraz wspierane zatrudnianie
socjalne – w ramach robót publicznych lub w ramach własnej działalności w formie spółdzielni, ustawa o pomocy
społecznej regulująca ustawowe procedury kontraktowa-
Zgodnie z zapisami ustawy, istotą spółdzielni socjalnej
jest prowadzenie wspólnego przedsiębiorstwa w oparciu
o osobistą pracę członków, co oznacza, iż członkowie spół-
17 Do czasu uchwalenia w 2004 roku ustawy o pomocy społecznej, zlecanie usług socjalnych
regulowane było poprzez rozporządzenie i nie miało mocnego uregulowania ustawowego. Zlecanie zadań oparte było o art. 12a ust. 1 ustawy i regulowane przez rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 30 czerwca 2000 r. w sprawie szczegółowych
zasad i form współdziałania administracji publicznej z innymi podmiotami oraz wzorów
ofert, umów i sprawozdań z realizacji zadań pomocy społecznej. Warto jednak zwrócić
uwagę, iż ta regulacja miała charakter prekursorski wobec ówczesnego stanu prawnego.
18 Pomimo niedoskonałości ówczesnej regulacji – wynikającej z oporów części środowisk
politycznych – na mocy Prawa spółdzielczego powstało blisko 100 spółdzielni socjalnych.
15 Szerzej na temat regulacji prawnych stowarzyszeń w: Hubert Izdebski, Ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Komentarz, Warszawa 2003, s. 21-31.
16 Szerzej o idei zatrudnienia socjalnego czytaj: Cezary Miżejewski, Założenia ustawy o zatrudnieniu socjalnym w: W stronę aktywnej polityki społecznej. Pod red. T.Kazimierczak i A.
Rymszy, Warszawa 2003.
8
Obecne regulacje prawne, szanse sektora w kontekście projektowanych zmian w systemie pomocy społecznej
Istotnym elementem funkcjonowania spółdzielni socjalnej
jest fakt, że ta instytucja jest instytucją non profit, czyli organizacją nie nastawioną na zysk. Oznacza to praktycznie, iż:
dzielni są jednocześnie jej pracownikami, wykonując pracę
na podstawie spółdzielczej umowy o pracę.
yy
yy
yy
yy
yy
8/2008
Zgodnie z przepisami, osobami uprawnionymi do tworzenia oraz bycia członkiem spółdzielni socjalnej są: osoby bezrobotne, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 20 kwietnia
2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy,
oraz osoby, o których mowa w ustawie z dnia 13 czerwca
2003 r. o zatrudnieniu socjalnym, czyli:
osoby uzależnione o alkoholu lub narkotyków oraz innych
środków odurzających po zakończeniu leczenia,
bezdomni, którzy realizują indywidualny program wychodzenia z bezdomności,
byli więźniowie,
osoby chore psychicznie,
uchodźcy mający problemy z integracją oraz niepełnosprawni, w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r.
o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu
osób niepełnosprawnych.
nadwyżka bilansowa nie może podlegać podziałowi pomiędzy członków spółdzielni socjalnej, w szczególności nie
może być przeznaczona na zwiększenie funduszu udziałowego, jak również nie może być przeznaczona na oprocentowanie udziałów oraz
prawo do wynagrodzenia przysługujące członkowi spół
dzielni socjalnej nie obejmuje prawa do udziału w nadwyżce bilansowej.
Jakakolwiek nadwyżka bilansowa, czyli w przypadku gdy
przychody są większe od kosztów, podlega podziałowi
przez walne zgromadzenie na reintegrację zawodową
i społeczną lub działalność społeczną i kulturalno – oświatową, zwiększanie funduszu zasobowego oraz na fundusz
inwestycyjny.
Ustawa dopuszcza możliwość przystąpienia do spółdzielni
osób nie należących do grup zagrożonych wykluczeniem
społecznym pod warunkiem, że nie będą one stanowić
więcej niż 20% spółdzielców. Ponadto do spółdzielni
mogą przystępować jednostki gminne oraz organizacje
pozarządowe.
Ustawa przewiduje możliwość prowadzenia przez spółdzielnię socjalną działalności gospodarczej, jak również – co
stanowiło istotne novum – działalności statutowej odpłatnej zastrzeżonej dotychczas dla organizacji pozarządowych.
Działalność ta może być realizowana w zakresie społecznej
i zawodowej reintegracji, jak również działalności społecznej
i oświatowo-kulturalnej na rzecz swoich członków oraz ich
środowiska lokalnego i społecznie użytecznej w sferze zadań publicznych określonych w ustawie z dnia 24 kwietnia
2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie.
W ustawie określono jednocześnie, podstawowe zasady jakimi powinna kierować się spółdzielnia socjalna.
Przede wszystkim wskazano, iż działa ona na rzecz:
yy społecznej reintegracji jej członków, przez co należy
rozumieć działania mające na celu odbudowanie i podtrzymanie umiejętności uczestniczenia w życiu społeczności lokalnej i pełnienia ról społecznych w miejscu pracy,
zamieszkania lub pobytu,
yy zawodowej reintegracji jej członków, przez co należy
rozumieć działania mające na celu odbudowanie i podtrzymanie zdolności do samodzielnego świadczenia pracy
na rynku pracy – a działania te nie są wykonywane w ramach prowadzonej przez spółdzielnię socjalną działalności
gospodarczej.
Ważnym elementem ustawy jest umożliwienie spół
dzielniom socjalnym realizowania zadań zlecanych przez
administrację publiczną na takich samych warunkach
jak mogą to robić organizacje pozarządowe na zasadach
określonych w ustawie o działalności pożytku publicznego
i o wolontariacie. Przepis ten nie jest praktycznie wykorzystywany, ponieważ istnieją wątpliwości, czy regulacja w tym
zakresie jest w pełni dostosowana do regulacji przepisów
o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie.
2.2.
Kierunki zmian regulacji prawnych –
skutki dla gospodarki społecznej
Ponadto zawarto zapis o możliwości prowadzenia
działalności:
yy społecznej i oświatowo-kulturalnej na rzecz swoich członków oraz ich środowiska lokalnego,
yy społecznie użytecznej w sferze zadań publicznych określonych w ustawie z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności
pożytku publicznego i o wolontariacie.
Dotychczasowe doświadczenia funkcjonowania regulacji
prawnych stały się przyczyną reform regulacyjnych w trzech
płaszczyznach.
Tym samym, cele stojące przed spółdzielnią socjalną są dużo
szersze niż przed jakimkolwiek podmiotem ekonomicznym,
dlatego też instytucja ta wymagała specjalnej regulacji jak
również wsparcia ze strony państwa.
9
8/2008
zadań, w tym również tych finansowanych z budżetu Unii
Europejskiej.
Zmiany o charakterze reformatorskim
Pierwsza, dotyczyła reformy istniejących regulacji, mających na celu poprawę funkcjonowania bądź wprowadzanie
do nich nowych elementów. Przykładem takich działań są
proponowane zmiany w ustawie o działalności pożytku
publicznego i o wolontariacie, ustawie o zatrudnieniu socjalnym, ustawie o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz
zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, a także w ustawie
o spółdzielniach socjalnych.
Zmiany wprowadzone w nowelizacji ustawy o zatrudnieniu socjalnym20 oprócz szeregu zapisów mających na celu
usprawnienie funkcjonowania Centrów Integracji Społecznej i Klubów Integracji Społecznej zawierają jedną fundamentalną zmianę dotyczącą udzielania dotacji dla CIS wynikającą z obowiązku uwzględnienia przepisów prawa Unii
Europejskiej. Dotacja udzielona Centrum prowadzącemu
działalność gospodarczą może stanowić pomoc publiczną. Ponieważ Centrum świadczy usługi publiczne, w takim
razie pomoc ta powinna mieć formę pomocy państwa
w formie rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych zgodnie z decyzją Komisji Europejskiej z dnia 28
listopada 2005 r. w sprawie stosowania art. 86 ust. 2 TWE do
pomocy państwa w formie rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych, przyznawanej przedsiębiorcom
zobowiązanym do zarządzania usługami świadczonymi
w ogólnym interesie gospodarczym (Dz. Urz. WE L 312/67
z 29.11.2005). To istotne novum – ważne dla działań podmiotu gospodarki społecznej realizującego zadania publiczne o charakterze ekonomicznym.
Zmiany w ustawie o działalności pożytku publicznego
i o wolontariacie19, w kontekście rozwoju gospodarki społecznej dotyczą następujących kwestii:
yy zdefiniowanie spółdzielni socjalnych na równi z podmiotami traktowanymi jak organizacje pozarządowe, spółdzielnie
te mogą prowadzić działalność społecznie użyteczną w sferze zadań publicznych, a także uczestniczyć w otwartych
konkursach ofert;
yy ujednolicenie trybu zlecania zadań publicznych dla
wszystkich ustaw regulujących kwestie społeczne w tym:
o pomocy społecznej, o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy;
yy uproszczenie trybu zlecania zadań publicznych oraz
wprowadzenie możliwości zlecania zadań bez trybu
konkursowego;
yy możliwość realizacji zadań przez konsorcja organizacji
pozarządowych (w tym również spółdzielni socjalnych);
yy wprowadzenie do katalogu zadań sfery pożytku publicznego działań na rzecz integracji i reintegracji społeczno-zawodowej osób zagrożonych wykluczeniem społecznym;
yy wprowadzenie przepisu stanowiącego, że działalność
odpłatna może także polegać na sprzedaży towarów lub
usług wytworzonych lub świadczonych przez osoby bezpośrednio korzystające z działalności pożytku publicznego,
także w zakresie reintegracji zawodowej i społecznej osób
podlegających wykluczeniu społecznemu;
yy wprowadzenie zasady wskazującej, iż zlecenie zadania
publicznego w trybie konkursowym „lub w innym trybie
określonym w odrębnych przepisach”, następuje w sposób
dający gwarancję realizacji zadań zgodnie ze standardami
właściwymi dla danego zadania, co stanowi pierwszy krok
w stronę budowania standardów jakości usług, tak istotnych dla gospodarki społecznej;
yy stworzenie nowej formuły prawnej: partnerstwa publiczno
– społecznego, czyli wspólnego przedsięwzięcia na rzecz
realizacji zadań publicznych przez instytucje publiczne
i pozarządowe, które traktowane jest jak związek stowarzyszeń. Partnerstwo publiczno – społeczne jest nowatorską
formułą, która ma za zadanie ułatwić wspólną realizację
W ustawie z dnia z dnia 15 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz o zmianie niektórych
innych ustaw21, dokonano istotne zmiany wprowadzające
możliwość przyznania dotacji dla osoby niepełnosprawnej – bezrobotnej, poszukującej pracy lub niepozostającej
w zatrudnieniu – ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na wniesienie wkładu
do spółdzielni socjalnej w wysokości określonej w umowie
zawartej ze starostą, nie więcej jednak niż do wysokości
piętnastokrotnego przeciętnego wynagrodzenia.
Ważną zmianę stanowi również inicjatywa sejmowej Komisji Polityki Społecznej o zmianie ustawy o spółdzielniach
socjalnych. 4 lipca 2007 roku komisja podjęła inicjatywę
ustawodawczą22, która przewiduje m.in.
yy złagodzenie proporcji pomiędzy osobami zagrożonymi
wykluczeniem a pozostałymi członkami spółdzielni ze
stanu 80 do 20 na rzecz relacji 50 na 50. Ponadto wprowadzenie możliwości udziału osób nie należących do osób
zaliczanych do osób wykluczonych społecznie w zakładanie spółdzielni socjalnych;
yy wprowadzenie możliwości tworzenia spółdzielni socjalnych przez jednostki samorządu terytorialnego i organi-
20 Ustawa o zmianie ustawy o zatrudnieniu socjalnym oraz o zmianie niektórych innych
ustaw, została uchwalona 15 czerwca 2007 roku i opublikowana w Dz. U. z 2007 r. Nr 115,
poz. 793.
21 Ustawa z dnia z dnia 15 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej
i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz o zmianie niektórych innych
ustaw – (Dz. U. nr 115, poz. 791) weszła w życie
22 Biuletyn Komisji Polityki Społecznej nr 2209/V z 4 lipca 2007 r. w: http://orka.sejm.gov.pl/
SQL.nsf/Main5?OpenForm&POS
19 Projekt ustawy o zmianie ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie
oraz niektórych innych ustaw dostępny jest na stronie Departamentu Pożytku Publicznego MIPS – www.pozytek.gov.pl.
10
Obecne regulacje prawne, szanse sektora w kontekście projektowanych zmian w systemie pomocy społecznej
zacje pozarządowe – jako kolejnego elementu na rzecz
wsparcia osób, które chcą się aktywizować. Propozycja ta
zakłada obowiązek zatrudniania osób zagrożonych wykluczeniem i stopniowego ich usamodzielniania;
yy zwiększenie możliwości wsparcia osób zagrożonych
wykluczeniem na etapie zakładania i w pierwszym okresie
funkcjonowania spółdzielni socjalnych (zwiększenie wysokości dotacji z Funduszu Pracy, wydłużenie okresu refundowania składek na ubezpieczenie społeczne, oraz wsparcie
szkoleniowe i doradcze przed powstaniem spółdzielni),
by doprowadzić do ekonomicznego usamodzielnienia
osób rozpoczynających działalność w formie spółdzielni
socjalnych;
yy stworzenia preferencji dla podmiotów zatrudniających osoby zagrożone wykluczeniem społecznym w ocenie instytucji realizujących zamówienia publiczne zgodnie z normami
Unii Europejskiej (możliwość preferowania podmiotów
gospodarki społecznej zatrudniających osoby, o których
mowa w przepisach o zatrudnieniu socjalnym);
yy budowy kompleksowego systemu infrastruktury wspierającej osoby podejmujące zatrudnienie, w tym zatrudnienie
w ramach spółdzielni socjalnych.
8/2008
chomienie aktywności społeczno-edukacyjnej w oparciu
o partnerstwo lokalne formalne lub nieformalne: instytucji
publicznych (np. ośrodek kultury, biblioteka, ośrodek sportu i rekreacji, szkoła). Istotą programu jest to, iż musi być on
być realizowany obowiązkowo w partnerstwie instytucji
publicznych i pozarządowych;
yy wprowadzenie nowej kategorii instrumentów aktywizacyjnych – instrumentów aktywnej integracji, które mają
na celu przywrócenie na rynek pracy osób wykluczonych
oraz ich reintegrację ze społeczeństwem poprzez przywrócenie im zdolności lub możliwości podjęcia zatrudnienia,
uzyskanie wsparcia dochodowego oraz wyeliminowanie
przeszkód napotykanych przez osoby i rodziny w procesie dostępu do praw i usług społecznych, a przez to
wspieranie ich powrotu do zatrudnienia lub innej pracy
zarobkowej. Instrumenty aktywnej integracji składają się
z czterech grup: instrumentów aktywizacji zawodowej,
edukacyjnej, zdrowotnej i społecznej. Warto zwrócić uwagę, iż do instrumentów aktywizacji zawodowej zaliczać się
będą m.in. skierowanie (i sfinansowanie) do uczestnictwa
w klubie integracji społecznej, centrum integracji społecznej, zaś wśród instrumentów aktywizacji społecznej istnieje
możliwość finansowania usług wspierających osoby
niepełnosprawne, w tym np. tłumacza osoby głuchoniemej, przewodnika osoby niewidomej, asystenta personalnego osoby upośledzonej umysłowo lub osoby na wózku,
świadczeń w ramach wolontariatu, oraz grup i klubów
samopomocowych.
Projekt nowelizacji jest obecnie na etapie konsultacji społecznych. Zostanie on również skierowany do Rady Ministrów celem przedstawienia stanowiska rządu. Oczekuje
się, że projekt zmian zostanie przyjęty przez Sejm jeszcze
w 2007 roku.
Pojawia się również możliwość refundowania kosztów
opieki nad dzieckiem dla osób realizujących projekty aktywizacyjne. Tym samym widoczne stają się nowe obszary
działania oraz możliwości organizacyjno – finansowe dla
nowych inicjatyw w sferze gospodarki społecznej.
Zmiany o charakterze horyzontalnym
Drugim obszarem są zmiany wynikające z reform systemowych pomocy społecznej (z zapisów Krajowego Programu
Zabezpieczenie Społeczne i Integracja Społeczna). Zmiany
te zostały zaproponowane w:
yy projekcie ustawy o zasadach prowadzenia polityki społecznej23, w ramach którego dokonywane są również zmiany
w ustawie o pomocy społecznej.
W ramach nowych regulacji o pomocy społecznej mają być
realizowane projekty finansowane ze środków Unii Europejskiej jako projekty systemowe. Warto zwrócić uwagę, że istnieje również możliwość zlecania tych zadań organizacjom
pozarządowym i spółdzielniom socjalnym. Co więcej Ministerstwo Rozwoju Regionalnego wskazuje na potrzebę preferowania działań partnerskich i zlecania zadań w nowym
okresie programowania.
Zmiany zawarte w ustawie o pomocy społecznej (notabene
wynikające z Krajowego Programu Zabezpieczenie Społeczne i Integracja Społeczna) proponują m.in.:
yy wprowadzenie nowego narzędzia aktywnej integracji –
programu aktywności lokalnej, wzorowanym na metodzie
Centrum Aktywności Lokalnej, która jest realizowana
w wielu ośrodkach pomocy społecznej. Program ten
skierowany będzie do grupy osób w ramach konkretnego
środowiska lokalnego (terytorium: nie większe niż gmina).
Program ten przewiduje: aktywizację społeczno-zawodową
konkretnej grupy osób w powiązaniu z innymi grupami
funkcjonującymi w danym środowisku lokalnym, uru-
Nowym elementem, który pojawi się w tej kompleksowej
regulacji będzie możliwość realizacji zadań zlecanych przez
Powiatowe Centra Pomocy Rodzinie na rzecz integracji
społecznej i zawodowej osób niepełnosprawnych. Zadania
te mają obejmować usługi o charakterze informacyjnym,
rzeczniczym, doradczym, szkoleniowym, mające na celu:
yy wsparcie osoby niepełnosprawnej w podejmowaniu aktywizacji zawodowej;
yy włączanie osób niepełnosprawnych w zajęcia na rzecz
aktywizacji zawodowej realizowane w warsztatach terapii
zajęciowej.
23 Poselski projekt ustawy o zasadach prowadzenia polityki społecznej (druk sejmowy 1548).
Projekt ustawy został również opublikowany w miesięczniku „Polityka społeczna” nr 4
z 2007 roku.
11
8/2008
Zadania te mają być realizowane na zasadach i w trybie
określonym w ustawie o działalności pożytku publicznego.
Proponowane zmiany, obecnie na etapie prac sejmowych,
ukazują zupełnie nowe przestrzenie usług społecznych,
które będą otrzymywały wsparcie ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego.
Zmiany o charakterze systemowym
Trzeci obszar zmian, należy uznać obecnie za dość wstępny. Dotyczy on bowiem propozycji uregulowań prawnych
przedsiębiorstwa społecznego. Obecnie powstał projekt
założeń do regulacji prawnych – choć stanowi jeszcze bardzo surowy i dyskusyjny materiał – sygnowany przez prof.
Huberta Izdebskiego i prof. Jerzego Hausnera24. Obok tego
szereg Partnerstw na Rzecz Rozwoju w ramach tematu D,
Inicjatywy Wspólnotowej EQUAL zapowiada zgłoszenie
własnych propozycji legislacyjnych25.
24 Projekt założeń dostępny jest na stronie www.ekonomiaspoleczna.pl
25 Przykładem mogą być inicjatywy Megaparterstwa KŁOS.
12
Finansowanie gospodarki społecznej
8/2008
3.
3.1.
Wsparcie finansowe wynikające
z regulacji prawnych
Problematyka finansowania podmiotów gospodarki społecznej stanowi jeden z najbardziej trudnych i skomplikowanych elementów funkcjonowania tego sektora. Z jednej
strony, istota podmiotu gospodarki społecznej wskazuje
na ekonomiczny charakter przedsięwzięcia, z drugiej zaś
na społeczne aspekty działania podmiotów gospodarki
społecznej, w związku z tym można wyodrębnić trzy typy
źródeł finansowania ich działalności:
yy rynkowy – działalność ekonomiczna wobec innych podmiotów rynkowych lub konsumentów;
yy publiczny – działalność ekonomiczna wobec konsumentów, prowadzona na zlecenie władz publicznych;
yy społeczny – działalność o charakterze reintegracyjnym
wobec własnych pracowników lub/oraz społeczności
lokalnych.
Obecnie, prawnie uregulowano możliwość wsparcia finansowego adresowanego jedynie do spółdzielni socjalnych.
Zgodnie z obowiązująca ustawą o spółdzielniach socjalnych przewidziano następujące formy wsparcia:
yy możliwość otrzymania dotacji z Funduszu Pracy w związku
zakładaniem spółdzielni lub przystąpieniem do istniejących spółdzielni do wysokości 8,1 tys. zł.
yy zwolnienie z uiszczania opłaty sądowej od wniosku o wpis
tej spółdzielni do Krajowego Rejestru Sądowego oraz nie
uiszcza opłaty za ogłoszenie tego wpisu w Monitorze
Sądowym i Gospodarczym.
yy możliwość refundacji składek na ubezpieczenie społeczne
ze środków Funduszu Pracy zatrudnionego przez okres 12
miesięcy od dnia zatrudnienia.
Każdy z nich wymaga innej strategii i innego podejścia
oraz innego instrumentarium. O ile dwa pierwsze rodzaje
stanowią pewną odmianę działania ekonomicznego, o tyle
trzeci, stanowi z jednej strony wartość dodaną do działalności ekonomicznej, z drugiej zaś powoduje zwiększenie kosztów lub obniżenie produktywności, co powoduje potrzebę
systemowego wsparcia.
Spółdzielnie socjalne zwolnione są ponadto z podatku dochodowego od osób prawnych od dochodów wydatkowanych w roku podatkowym na cele społecznej i zawodowej
reintegracji członków spółdzielni, w części niezaliczonej do
kosztów uzyskania przychodów.
Drugim elementem określającym sposób finansowania
działalności podmiotów gospodarki społecznej są okresy
funkcjonowania podmiotu gospodarki społecznej, wśród
których należy wyróżnić:
yy stan przed założeniem podmiotu i samo założenie podmiotu gospodarki społecznej;
yy pierwszy okres funkcjonowania, który w zależności od
ocen trwa do 12 lub 24 miesięcy;
yy okres stabilnego funkcjonowania.
Do czasu uchwalenia ustawy o spółdzielniach socjalnych
w 2006 roku w zasadzie obowiązywała jedna forma wsparcia – możliwość otrzymania dotacji z Funduszu Pracy na założenie spółdzielni socjalnej. Niestety wsparcie to ograniczone zapisami rozporządzeń wykonawczych powodowało
najwięcej sytuacji konfliktowych z uwagi na wymogi uzyskania poręczenia przy otrzymaniu dotacji, co w istocie
było dla wielu urzędów pracy pretekstem dla odmowy jej
przyznawania w sytuacjach wątpliwych. Niestety brak jest
obecnie danych na temat wielkości wydatków z Funduszu
Pracy. Wydaje się, że dopiero monitoring ustawy o spółdzielniach socjalnych przewidziany w 2007 roku wykaże
Każdy z tych okresów wymaga też odrębnego systemu
wsparcia i instrumentarium.
13
8/2008
rzeczywiste zaangażowanie Funduszu Pracy w rozwój gospodarki społecznej.
roku na tworzenie Ośrodków Wspierania Spółdzielczości
Socjalnej.
Nowa formuła OWSS różniła się od Regionalnych Funduszy
Ekonomii Społecznej szerszym zakresem działań. Realizacja
zadania OWSS polegała bowiem na łącznych działaniach:
yy doradczych – obejmujących usługi doradcze w zakresie
profilu działalności i metod ich realizacji, poradnictwa
prawnego oraz obsługi księgowej;
yy udzielaniu wsparcia finansowego spółdzielniom socjalnym
przeznaczanego na: pożyczki – na opłatę składek ubezpieczeniowych spółdzielców, którym Fundusz Pracy będzie
je refundował na podstawie art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 27
kwietnia 2006 r. o spółdzielniach socjalnych (Dz. U. 94, poz.
651), pożyczki – na zakup materiałów i narzędzi niezbędnych do wykonania udzielonego zamówienia publicznego
lub wykonania powierzonej realizacji zadania publicznego
zgodnie z ustawą z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności
pożytku publicznego i o wolontariacie, pożyczki – na wadium składane podczas uczestnictwa w przetargu oraz
na wniesienie zabezpieczenia należytego wykonania
umowy, o których mowa w ustawie z dnia 29 stycznia
2004 r. – Prawo zamówień publicznych oraz grantach dla
działających spółdzielni socjalnych28.
3.2.
Wsparcie finansowe Ministerstwa
Pracy i Polityki Społecznej
Od czasu przyjęcia regulacji o spółdzielniach socjalnych
w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku
pracy w 2004 roku, Ministerstwo Polityki Społecznej, a następnie Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej prowadziło
aktywną politykę budowania pilotażowego systemu wsparcia gospodarki społecznej. Wsparcie finansowe miało formę
indywidualnych grantów dla grup założycielskich i było
dodatkowym źródłem finansowym poza dotacjami z Funduszu Pracy.
W sierpniu 2004 roku Ministerstwo Polityki Społecznej ogłosiło konkurs na tworzenie Regionalnych Funduszy Ekonomii
Społecznej26 (łącznie 1 mln. zł.) dla organizacji pozarządowych i związków spółdzielczych. Ich celem było wspieranie
osób zakładających spółdzielnie socjalne poprzez udzielanie grantów na tworzenie spółdzielni w wysokości do 15.
000 zł oraz udzielanie grantów dla organizacji pozarządowych propagujących zasady spółdzielczości socjalnej.
W 2006 roku wyłoniono 8 realizatorów projektu OWSS:
Związek Lustracyjny Spółdzielni Pracy Agencja Rozwoju
Spółdzielczości (150 tys. zł.) na działania w województwach
małopolskim, lubuskim, pomorskim i zachodniopomorskim,
Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Olsztynie (130 tys. zł.)
na działania w województwie warmińsko mazurskim, Urząd
Miejski w Byczynie (80 tys. zł.) na działania w województwie
opolskim, Stowarzyszenie Nowa Szansa w Zamościu (80 tys.
zł.) na działania w województwie lubelskim, Rzeszowska
Agencja Rozwoju Regionalnego (80 tys. zł.) na działania
w województwie podkarpackim, Krajowy Związek Rewizyjny
Spółdzielni Inwalidów i Spółdzielni Niewidomych (150 tys.
zł.) na działania w województwach mazowieckim, kujawsko-pomorskim, podlaskim i wielkopolskim, Stowarzyszenie
Wsparcie Społeczne „JA-TY-MY” z Łodzi (150 tys. zł.) na działania w województwach łódzkim i świętokrzyskim oraz
Regionalne Centrum Wspierania Inicjatyw Pozarządowych
z Wałbrzycha (80 tys. zł.) na działania w województwie
dolnośląskim.
W wyniku konkursu wybrano organizacje pozarządowe
posiadające największe doświadczenie w zakresie spółdzielczości i innych aktywnych form przeciwdziałania
bezrobociu.
Fundusze prowadzone były przez:
yy Fundację Pomocy Wzajemnej „Barka” w Poznaniu,
yy Stowarzyszenie na Rzecz Rozwoju Spółdzielczości i Przedsiębiorczości Lokalnej Wama- Coop w Olsztynie,
yy Rzeszowską Agencja Rozwoju Regionalnego S. A.,
yy Ogólnopolskie Porozumienie Organizacji Bezrobotnych
w Łodzi,
yy Związek Lustracyjny Spółdzielni Pracy w Krakowie27;
Ocenia się, że z grantów RFES skorzystały 24 spółdzielnie
socjalne (ok. 360 tys. zł.) Były niestety duże zwroty środków,
a jeden RFES nie rozliczył się do dnia dzisiejszego.
W 2007 roku wyłoniono 11 podmiotów realizujących projekt Ośrodek Wspierania Spółdzielczości Socjalnej.
Projekt Regionalnych Funduszy dał jednak impuls do opracowania na 2006 r. i na lata kolejne programu: Wspieranie
Rozwoju Spółdzielczości Socjalnej, czego praktycznym
dowodem były dwa konkursy ogłoszone w 2006 i 2007
Są to: Stowarzyszenie Wsparcie Społeczne „JA-TY-MY”
(120 tys. zł.), woj. łódzkie i i świętokrzyskie, Krajowy Związek
Rewizyjny Spółdzielni Inwalidów i Spółdzielni Niewido-
26 Informacja na podstawie komunikatu na stornach MPiPS, Podsumowanie roku
działalności Ministerstwa Polityki Społecznej” w: http://www.mpips.gov.pl/index.
php?gid=5&news_id=164
27 A. Trzeciecki, Zmierzając do przedsiębiorstw społecznych – kilka kroków w kierunku spółdzielni socjalnych, „Rynek Pracy” nr 1 z 2005 r.
28 Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej, Konkurs w ramach Programu Ministerstwa Pracy
i Polityki Społecznej ”Wspieranie Rozwoju Spółdzielczości Socjalnej” pod nazwą: Ośrodki
Wsparcia Spółdzielczości Socjalnej, luty 2007
14
8/2008
przez podmioty o innej formie prawnej (organizacje kościelne i związki wyznaniowe), co stanowiło 6% ogółu.
mych – 150 tys. zł., woj. mazowieckie, podlaskie, kujawskopomorskie, Stowarzyszenie na rzecz Spółdzielni Socjalnych
z Poznania -100 tys. zł., woj. wielkopolskie, Powiatowy Urząd
Pracy w Rudzie Śląskiej – 100 tys. zł., woj. śląskie, Związek
Lustracyjny Spółdzielni Pracy Agencja Rozwoju Spółdzielczości z Krakowa- 100 tys. zł, woj. małopolskie, Regionalne
Centrum Wspierania Inicjatyw Pozarządowych z Wałbrzycha – 100 tys. zł, woj. dolnośląskie, Centrum Pracy i Pomocy
z Elbląga- 120 tys. zł., woj. warmińsko-mazurskie i pomorskie, Urząd Miejski w Byczynie – 100 tys. zł., woj. opolskie,
Fundacja „Dom Wspólnoty BARKA” z Drezdenka – 100 tys. zł.,
woj. lubuskie i zachodniopomorskie, Rzeszowska Agencja
Rozwoju Regionalnego – 100 tys. zł., woj podkarpackie, Stowarzyszenie NOWA SZANSA w Zamościu – 70 tys. zł., woj.
lubelskie.
Warto zaznaczyć, że w edycjach FIO 2005 zdecydowana
większość organizacji deklarowała, że nie prowadzi działalności gospodarczej. Było to 109 podmiotów, stanowiących
ponad 80% ogółu. Natomiast tylko 17% (109 organizacji)
zajmowało się taką działalnością29.
Za 2006 rok nie przedstawiono jeszcze sprawozdania, zaś
za rok 2007 zakończono obecnie podpisywanie umów
z wnioskodawcami.
3.4.
Środki własne samorządów
terytorialnych na realizację zadań
publicznych
Niestety nie przedłożono jeszcze oficjalnego sprawozdania
za rok 2006 wykazującego efekty funkcjonowania Ośrodków Wspierania Spółdzielczości Socjalnej. Wiadomo jednak
już dzisiaj, że z uwagi na ograniczenia wynikające z przepisów o finansach publicznych wszelkie formy pożyczkowe okazały się fiaskiem i możliwe jest zastosowanie obok
działań doradczo-szkoleniowych wyłącznie mechanizmu
grantowego.
Istotnym elementem finansowania gospodarki społecznej
jest możliwość zlecania zadań publicznych przez jednostki
samorządu terytorialnego. Według informacji za rok 2004,
od 1 stycznia do 31 grudnia 2004 r. w ramach wspierania
oraz powierzania realizacji zadań publicznych gminy, przekazały 228.549.263 zł, z czego w ramach trybu otwartego
konkursu ofert 53.126.369 zł. Zlecane zadania najczęściej
dotyczyły: upowszechniania kultury fizycznej i sportu (727),
kultura, sztuka, ochrona dóbr kultury i tradycji (299), krajoznawstwo, wypoczynek dzieci i młodzieży (277), ochrona
i promocja zdrowia (268), pomoc społeczna (242), porządek
i bezpieczeństwo publiczne oraz przeciwdziałanie patologiom społecznym ( 208) oraz nauka, edukacja, oświata i wychowanie (202).
3.3.
Fundusz Inicjatyw Obywatelskich
Fundusz Inicjatyw Obywatelskich powstał w wyniku przyjęcia przez Radę Ministrów uchwałą Nr 193/2004 z dnia
11 sierpnia 2004 r. programu wieloletniego pod nazwą
„Rządowy Program – Fundusz Inicjatyw Obywatelskich”. Na
lata 2005-2007 przeznaczono łącznie środki w wysokości
90 mln zł.
Powiaty w tym samym okresie przekazały 178.586.062 zł,
z czego w ramach trybu wprowadzonego ustawą o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie tj. otwartego
konkursu ofert 34.908.255 zł.30
W 2005 roku odbyły się dwie edycje Programu FIO. Ogółem w ramach obu edycji złożono 1452 wnioski (w I edycji
957, zaś w II – 495). W I edycji złożono wnioski na kwotę ponad 79 mln zł, zaś w II edycji – na ponad 34 mln zł. Dotację
w 2005 roku uzyskało 626 projektów, z czego 16 z okresem
realizacji dłuższym niż rok.
W 2005 roku gminy bez względu na tryb realizacji zadań
publicznych przekazały organizacjom pozarządowym
397.754.059 zł, z czego w trybie ustawy o działalności pożytku publicznego 80.754.525 zł.31 Jednak dane Ministerstwa
Finansów wykazują natomiast łączna kwotę 183.132.328 zł.
Według obszarów na które można było otrzymać wsparcie,
w 2005 roku wsparcie otrzymało: w obszarze zabezpieczenie społeczne – 28% wniosków, integracja i aktywizacja
społeczna – 29% wniosków, prawa i wolności człowieka
i obywatela – 15% wniosków, nauka, kultura, edukacja i wychowanie – 24% wniosków oraz bezpieczeństwo publiczne
i obrona narodowa – 4% wniosków.
29 Informacje za: Sprawozdanie z realizacji Rządowego Programu – Fundusz Inicjatyw Obywatelskich w roku 2005, Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej, Warszawa 2007.
30 Informacje za: Sprawozdanie z działania ustawy o działalności pożytku publicznego
i o wolontariacie za okres od dnia jej wejścia w życie do dnia 31 grudnia 2004 roku, Ministerstwo Polityki Społecznej, Warszawa 2005.
31 Informacje za: S Sprawozdanie z działania ustawy o działalności pożytku publicznego
i o wolontariacie za 2005 rok, Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej, Warszawa 2007.
Trzeba również pamiętać, iż dane dotyczą gmin które przesłały sprawozdania. W 2005
roku informacje przedstawiło 72,1% ogółu gmin w Polsce.
Zdecydowanie najczęściej dofinansowywano stowarzyszenia, 69% ogółu (431 wniosków). 157 wniosków, czyli jedna
czwarta, złożonych zostało przez fundacje, a 38 wniosków
15
8/2008
Powiaty w tym czasie zleciły bez względu na tryb realizację
zadań publicznych za kwotę 74.702.652,92 zł. Według informacji Ministerstwa Finansów na temat wydatków jednostek samorządu terytorialnego wszystkie powiaty w Polsce
łącznie z powiatami grodzkimi (miasta na prawach powiatu) zleciły i wydatkowały w 2005 roku środki w wysokości
342.270.816 zł32.
gospodarki społecznej. W Działaniu 2: Równość szans dla
wszystkich i promocja integracji społecznej -wśród wielu
form zaproponowano jedynie zamiar wspierania tworzenia
spółdzielni socjalnych, zakładów aktywizacji zawodowej,
centrów integracji społecznej i klubów integracji społecznej35. Na działanie to przewidziano 577,8 mln Euro
Inaczej kwestia ta wyglądała w Programie Operacyjnym
Społeczeństwo Obywatelskie36, gdzie wśród czterech priorytetów zapisano Priorytet IV – Ekonomia społeczna, którego działania dotyczyły wzrostu znaczenia trzeciego sektora
jako pracodawcy, budowania wzajemnościowych form
w gospodarce, wspierania społecznej odpowiedzialności
biznesu oraz rozwoju innowacyjnych form gospodarki
społecznej.
Należy zatem, posługując się metodologią Ministra Finansów ocenić, że wydatki na zlecenie zadań publicznych realizowanych przez podmioty pozarządowe w 2005 roku wyniosły dla gmin i powiatów ponad 525 milionów złotych.
Nie ulega wątpliwości, że monitoring realizacji zadań publicznych przez podmioty publiczne w jednostkach samorządu terytorialnego dopiero powstaje i wymaga dogłębnych analiz. Jednak już ze wstępnych danych widoczne jest,
że środki przekazywane przez JST stanowią jeden z najpoważniejszych elementów potencjalnego systemu wsparcia
dla podmiotów gospodarki społecznej.
Przewidywano wsparcie tego priorytetu w wysokości 123,6
mln Euro, z czego 64,2 mln Euro miało pochodzić ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego.
Program Operacyjny Kapitał Ludzki
3.5.
Planowane finansowanie gospodarki
społecznej ze środków Europejskiego
Funduszu Społecznego
Ostatecznie w ramach całościowego wsparcia Wspólnoty
Europejskiej ustalono udział funduszy na realizację obszarów tematycznych w wysokości 66,5 mln EUR w ramach
16 regionalnych programów i pięciu programów operacyjnych37. Całość interwencji Europejskiego Funduszu Społecznego została ujęta tematycznie w Programie Operacyjnym
Kapitał Ludzki, który został przyjęty przez Radę Ministrów
w dniu 29 listopada 2006 roku.
Nie ulega wątpliwości, że najpoważniejsze wsparcie finansowe dla rozwoju gospodarki społecznej realizowane
będzie w ramach nowego okresu programowania Unii
Europejskiej 2007 – 2013. Początkowo w ramach realizacji
Narodowego Planu Rozwoju planowano wdrażanie czternastu programów sektorowych oraz szesnaście programów
regionalnych, jak również odrębnego programu krajowego
dla regionów – Spójność terytorialna i konkurencyjność
regionów.
W lipcu 2007 roku Program został uzgodniony z przedstawicielami Komisji Europejskiej i formalnie wysłany do akceptacji Komisji38.
Program w nowym kształcie obejmuje wsparcie
11.420.207.059 Euro, w tym 9.707.176.000 ze środków
Wspólnoty i składa się z jedenastu priorytetów.
W interesującym nas zakresie, ówczesne Ministerstwo Gospodarki i Pracy33 przygotowało we wrześniu 2005 roku projekty dwóch – istotnych dla gospodarki społecznej – programów operacyjnych:
yy Program Operacyjny Zatrudnienie i Integracja Społeczna
yy Program Operacyjny Społeczeństwo Obywatelskie
Pięć priorytetów ma charakter centralny i jest realizowana
z poziomu krajowego. Są to:
yy Priorytet I: Zatrudnienie i integracja społeczna
yy Priorytet II: Rozwój zasobów ludzkich i potencjału adaptacyjnego przedsiębiorstw oraz poprawa stanu zdrowia osób
pracujących
yy Priorytet III: Wysoka jakość systemu oświaty
Program Operacyjny Zatrudnienie i Integracja Społeczna34,
pomimo faktu iż zawierał priorytet Integracja społeczna,
nie zawierał wyraźnych elementów dotyczących wsparcia
35 Tamże s. 58
36 Program Operacyjny Społeczeństwo Obywatelskie. Wstępny projekt wrzesień 2005, Ministerstwo Polityki Społecznej 2005. Szerzej o programie K. Więckiewicz Ustawa o działalności pożytku publicznego i wolontariacie w nowym modelu świadczenia usług, w: Nowy
model świadczenia usług publicznych – współpraca administracji publicznej z trzecim
sektorem: wyzwania, przeszkody, dobre praktyki, „Zeszyty naukowe Wyższej Szkoły Administracji publicznej w Łodzi”, Łódź 2005.
37 Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia 2007 – 2013 wspierające wzrost i zatrudnienie.
Narodowa Strategia Spójności. Dokument zatwierdzony Decyzją Komisji Europejskiej
z dnia 7 maja 2007 roku, Warszawa, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, maj 2007.
38 Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Program Operacyjny Kapitał Ludzki. Wersja po negocjacjach przekazana do Komisji Europejskiej, Warszawa 9 lipca 2007.
32 Op.cit. s. 179.
33 W maju 2004 roku dokonano podziału Ministerstwa Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej na Ministerstwo Gospodarki i Pracy (przygotowujące m.in. PO Zatrudnienie i Integracja Społeczna) oraz Ministerstwo Polityki Społecznej (przygotowujące PO Społeczeństwo
Obywatelskie)
34 h t t p s : / / w w w . m g . g o v . p l / N R / r d o n l y r e s / 5 A 1 6 0 7 2 4 - 0 E 2 8 - 4 D 8 E - 8 4 2 5 A7365A37D984/14142/POZatrudnienieiIntegracjaSpolecznawrzesien2007.doc
16
8/2008
yy Priorytet IV: Szkolnictwo wyższe i nauka
yy Priorytet V: Dobre rządzenie obejmujące wydatki na kwotę 3,8 mld. euro (33,8% wydatków programu), oraz
priorytety o charakterze regionalnym, zarządzane przez
województwa39:
yy Priorytet VI: Rynek pracy otwarty dla wszystkich
yy Priorytet VII: Promocja integracji społecznej
yy Priorytet VIII: Regionalne kadry gospodarki
yy Priorytet IX: Rozwój wykształcenia i kompetencji w regionach obejmujące wydatki na kwotę 7,1 mld euro (77,2%
wydatków programu).
ganizacji pozarządowych – został określony jako – Budowa
potencjału partnerów społecznych i organizacji pozarządowych ukierunkowana na wzmocnienie ich aktywnego
uczestnictwa w procesie realizacji Strategii Lizbońskiej.
W ramach tego celu przewidziano m.in.
yy wypracowanie i upowszechnianie standardów współpracy
administracji publicznej z organizacjami pozarządowymi,
yy tworzenie regionalnych i lokalnych centrów informacji
i wspomagania organizacji pozarządowych oraz wsparcie działalności nowoutworzonych oraz już istniejących
centrów w zakresie pomocy doradczo-szkoleniowej dla
organizacji pozarządowych,
yy tworzenie i wspieranie porozumień (sieci) partnerów
społecznych oraz organizacji pozarządowych o charakterze
terytorialnym oraz branżowym,
yy wypracowanie i upowszechnianie standardów działania
trzeciego sektora, zapewniających wysoką jakość realizacji
zadań publicznych oraz uzgadniania polityk publicznych
we współpracy z administracją publiczną.
Osobnym Priorytet stanowi pomoc techniczna czyli wsparcie administracji realizującej program (0,5 mld euro).
Wsparcie dla rozwoju gospodarki społecznej w PO KL należałoby ująć w dwóch obszarach.
yy Pierwszy obszar, dotyczy możliwości wsparcia realizacji
różnorakich działań podmiotów gospodarki społecznej
jako beneficjenta programu40, którą roboczo nazwiemy
zadaniowym.
yy Drugi obszar, dotyczy wsparcia rozwoju gospodarki społecznej sensu stricte, którą roboczo nazwiemy
instytucjonalnym.
Wydaje się, że niektóre z proponowanych zadań mogą
w znacznym stopniu wesprzeć inicjatywy gospodarki społecznej w zakresie edukacyjnym i integracyjnym.
W Priorytecie VI – Rynek pracy otwarty dla wszystkich, w celach szczegółowych odnoszących się do zwiększenia poziomu zatrudnienia osób młodych, zmniejszanie bezrobocia osób znajdujących się w szczególnie trudnej sytuacji
na rynku pracy oraz zwiększenia poziomu zatrudnienia
osób starszych zapisano zadanie wspierania rozwoju
przedsiębiorczości m.in. poprzez udzielenie wsparcia doradczo-szkoleniowego dla osób zakładających
działalność gospodarczą oraz przyznawanie środków
przeznaczonych na rozwój przedsiębiorczości, w tym
w formie spółdzielczej. W dokumencie krajowym Szczegółowy Opis Priorytetów Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki
wprost zapisano możliwość otrzymania wsparcia przez bezrobotnych, którzy chcą założyć spółdzielnię socjalną.
Jeśli chodzi o obszar pierwszy należy uznać, iż wszędzie
tam gdzie pojawiają się możliwości dofinansowania działań w trybie konkursowym, możliwy jest udział podmiotów
gospodarki społecznej jako beneficjenta. W nowej formule
programu zrezygnowano bowiem z precyzyjnego – a tym
samym ograniczającego – wykazu podmiotów uprawnionych, wskazując, iż do udziału w konkursie uprawnione są
„wszystkie podmioty”. Ministerstwo Rozwoju Regionalnego
pozostawiło właściwym ministerstwom i samorządom wojewódzkim określenie w ramach procedur konkursowych
kryteriów dostępu, kryteriów strategicznych oraz oceny
merytorycznej. Nie mogą one oczywiście dyskryminować
żadnych podmiotów. Mogą wszakże wskazywać na pewne preferencje wyboru. Czy wśród preferencji znajdą się
wskazania dla podmiotów gospodarki społecznej zależy od
władz publicznych oraz Komitetów i Podkomitetów Monitorujących, w skład których wchodzą przedstawiciele partnerów społecznych i gospodarczych41.
Najistotniejszy zapis znalazł się w Priorytecie VII – Promocja
integracji społecznej. W priorytecie tym, wśród celów szczegółowych zapisano cel pod nazwą: wzmocnienie i poszerzenie zakresu działań sektora ekonomii społecznej.
Drugi obszar adresowany wprost do gospodarki społecznej
można znaleźć w trzech priorytetach. W Priorytecie V – Dobre rządzenie, szczegółowy cel czwarty – adresowany do or-
W ramach tego celu przewidziano:
yy wsparcie dla tworzenia i działalności podmiotów
aktywizujących osoby zagrożone wykluczeniem
społecznym,
yy dostarczanie finansowego i organizacyjnego wsparcia
dla podmiotów i instytucji zamierzających utworzyć
jednostkę ekonomii społecznej, oraz wspieranie
instytucji oferujących pomoc jednostkom ekonomii
społecznej.
39 Samorząd województwa zgodnie z ustawą z dnia 6 grudnia 2006 roku o zasadach prowadzenia polityki rozwoju pełni rolę instytucji pośredniczącej, co oznacza dość dużą swobodę w realizacji wydatków programu.
40 Zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 roku o zasadach prowadzenia polityki
rozwoju, beneficjentem jest jednostka, której ustaw a przyznaje zdolność prawną, realizującą projekty finansowane z budżetu państwa lub źródeł zagranicznych na podstawie
umowy.
41 Trudno tutaj z poziomu Ministerstwa Rozwoju Regionalnego zadekretować wprost
wsparcie dla określonego typu podmiotów.
17
8/2008
Tabela 1 Analiza porównawcza starej nowej koncepcji finansowania (w Euro)
Obszary tematyczne/
Programy operacyjne
Stara koncepcja finansowania
Integracja społeczna
577,8 mln
PO Zatrudnienie i integracja społeczna
Nowa koncepcja finansowania
PO Społeczeństwo obywatelskie
PO Kapitał Ludzki
156,2 mln*
1.673,3 mln**
(w tym 271,7 mln na konkursy)
Ekonomia społeczna
-
123,6 mln
163,0 mln
Wsparcie III sektora
-
344,9 mln***
208,9 mln****
650,7 mln
2.045,3 mln
Łącznie
577,8 mln
Źródło: Obliczenia własne na podstawie danych z programów operacyjnych
* Priorytet Trzeci sektor w usługach społecznych
** Priorytet VII Integracja społeczna (bez wsparcia ekonomii społecznej i inicjatyw lokalnych) oraz Priorytet I Zatrudnienie i Integracja Społeczna Działanie 1.2 i 1.3.
*** Priorytety aktywni świadomi obywatele, aktywne wspólnoty lokalne oraz Priorytet Silne organizacje pozarządowe w dobrym państwie.
**** Priorytet V Działanie 5.4. oraz Priorytet VII Działanie 7.3. Nie ujęto tu ok. 150 mln euro przewidzianych jako inicjatywy lokalne w edukacji.
yy wsparcie inicjatyw samoorganizacji i samopomocy
wśród osób biernych zawodowo i wykluczonych społecznie, w celu ich reintegracji z rynkiem pracy,
yy promowanie i wspieranie zatrudnienia w sektorze
ekonomii społecznej.
yy rozwój usług społecznych przezwyciężających indywidualne bariery w integracji społecznej w tym w powrocie
na rynek pracy;
Wiele dyskusji wywołuje porównanie poprzedniej koncepcji finansowania, przygotowywanej przez poprzedni rząd
z nową koncepcją. Liczne są oskarżenia o zmniejszanie
– wręcz marginalizowanie – problematyki gospodarki społecznej. Uważna analiza alokacji finansowych wskazuje jednak na inny stan rzeczy. Przy bardzo ostrożnych szacunkach
widoczne jest wyższe wsparcie instytucjonalne gospodarki społecznej (31,8 punktu procentowego więcej). W tym
przypadku nie wyodrębniono dodatkowych możliwości
wsparcia dla zakładania spółdzielni socjalnych przewidzianych w Priorytecie VI Rynek pracy otarty dla wszystkich
(Działanie 6.2.). Bilans byłby jeszcze bardziej pozytywny.
Przewiduje się, że w ramach tego celu powstanie, ze środków EFS co najmniej 40 ośrodków wspierania gospodarki
społecznej oraz, że wsparcie otrzyma ok. 350 podmiotów
gospodarki społecznej zatrudniając ok. 7.000 osób. Warto
zwrócić uwagę, że według dostępnych informacji, to właśnie w Polsce gospodarka społeczna jest wskazywana jako
jeden z ważnych podmiotów i beneficjentów programów
europejskich. Oczywiście wiele zależy od aktywności samego sektora i instytucji wspierających jego rozwój42.
yy
yy
yy
yy
Innym przykładem jest wspieranie projektów odnoszących
się pośrednio do podmiotów gospodarki społecznej (Działanie 7.2.- projekt konkursowy), gdzie wprowadzono możliwości finansowania następujących typów projektów:
wsparcie (m.in. prawne, organizacyjne, szkoleniowe
i finansowe) m.in. dla tworzenia i działalności podmiotów
integracji społecznej, w tym: centrów integracji społecznej,
klubów integracji społecznej, podmiotów działających
na rzecz aktywizacji społeczno-zawodowej;
kursy i szkolenia umożliwiające nabycie, podniesienie lub
zmianę kwalifikacji i kompetencji zawodowych dla osób
zagrożonych wykluczeniem społecznym;
zatrudnienie subsydiowane osób zagrożonych wykluczeniem społecznym w organizacjach pozarządowych oraz
spółdzielniach socjalnych połączone z zajęciami reintegracji zawodowej i społecznej;
rozwój nowych form i metod wsparcia środowiskowego
na rzecz integracji zawodowej i społecznej w tym środowiskowej pracy socjalnej, centrów aktywizacji lokalnej,
animacji lokalnej, streetworkingu;
Dużo wyższe wsparcie przewidziano dla zadań z obszaru
integracji społecznej (127,9 punktu więcej), w ramach którego część realizowana jest w trybie konkursowym.
Wsparcie instytucjonalne dla rozwoju III sektora według
obliczeń stanowi zmniejszenie planowanych wydatków
o 39,5 punkta procentowego. Jednak należy pamiętać, iż
w PO Społeczeństwo Obywatelskie ujęte są dwa Priorytety:
Aktywni świadomi obywatele, aktywne wspólnoty lokalne
oraz Priorytet Silne organizacje pozarządowe w dobrym
państwie. Pierwszy priorytet występuje tylko częściowo
jako inicjatywy lokalne (który obecnie znajduje się w dwóch
priorytetach VII – Integracja społeczna i IX – Edukacja), więc
faktyczny bilans jest bardziej korzystny choć trudno wprost
dokonać porównania.
Porównanie wprost Priorytetu – Silne organizacje pozarządowe w dobrym państwie (156,2 mln euro), z obecnym
działaniem z Priorytetu – Dobre rządzenie (102,2 mln)
oznacza zmniejszenie alokacji o ponad jedną trzecią do
poprzedniej. Zapomina się jednak, że wkładem krajowym
w poprzednim okresie był Fundusz Inicjatyw Obywatelskich
w kwocie 29,4 mln euro.
42 Pojawiają się również opinie krytyczne wskazujące na niewykorzystanie wszystkich możliwości wsparcia rozwoju gospodarki społecznej patrz m.in. Joanna Tyrowicz, Podmioty
ekonomii społecznej a perspektywy rozwojowe Polski 2007 – 2013, w: Wiadomości społeczne. Biuletyn Informacyjny Polskiego Towarzystwa Polityki Społecznej Nr 2/2007 s. 5887.
18
8/2008
Obecnie proponuje się, aby FIO stał się odrębnym programem operacyjnym finansowanym ściśle ze źródeł
krajowych. Nieznana jest kwota alokacji bowiem projekt
programu został obecnie skierowany do uzgodnień międzyresortowych. Szacuje się jednak iż łączna alokacja może
liczyć od 56 do 113 mln euro.
Tym samym źródła finansowania w nowym okresie programowania wydają się być stabilne i wystarczające do rozwoju gospodarki społecznej.
Warto zwrócić uwagę na oceny ekspertów przed rozpoczęciem realizacji PO KL. Według raportu ex-ante PO KL43,
przygotowanego w 2006 roku przez Konsorcjum w składzie: Deloitte Business Consulting S.A. z siedziba w Warszawie, Deloitte Consulting cvba/scrl, z siedziba w Brukseli
(Belgia) oraz Profile-Dialog sp. z o.o. , z siedziba w Warszawie, na podstawie analizy SWOT, za silne strony Programu
Operacyjnego uznano potencjał i kapitał innowacyjności
w działaniach podmiotów ekonomii społecznej.
Za słabą stronę uznano systemowy brak umiejętności zarządzania ryzykiem (szczególnie w innowacyjnych przedsięwzięciach społecznych) oraz diagnozowania i stosowania
podejścia strategicznego i proaktywnego do problemów
społecznych oraz niski poziom przedsiębiorczości (w tym
przedsiębiorczości społecznej).
Wśród szans wskazano natomiast:
yy możliwość zwiększenia efektywności działań integracyjnych i aktywizujących dzięki napływowi środków w ramach
Europejskiego Funduszu Społecznego (poprzez zastosowanie metodologii projektowej oraz zwiększanie wartości
dodanej);
yy rozwój instrumentów dla aktywnej integracji i aktywizacji
zawodowej.
43 Ocena Szacunkowa Projektu Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki. Raport Końcowy
wersja uzupełniona 17 listopada 2006 r. Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa
2006
19
8/2008
4.
Kierunki wsparcia rozwoju instytucjonalnego
podmiotów gospodarki społecznej
Podsumowując dotychczasową politykę państwa należy
zwrócić uwagę – że pomimo istotnego i niekwestionowanego wysiłku władz publicznych – rozwój gospodarki
społecznej napotyka na szereg – wzajemnie powiązanych
– istotnych barier.
podmiotów gospodarki społecznej (czego dobitnym przykładem jest postawa niektórych urzędów pracy);
yy finansowym – co oznacza utrudnienia w stabilnym finansowaniu podmiotów gospodarki społecznej, zwłaszcza
instrumentów finansowych adresowanych specjalnie do
podmiotów gospodarki finansowej umożliwiając płynność
finansową w realizacji działań ekonomicznych.
Są to przede wszystkim bariery o charakterze:
yy strukturalnym – co oznacza brak w środowiskach elit
politycznych i naukowych klarownej wizji gospodarki
społecznej jako trwałego elementu systemu społeczno-gospodarczego. Spotyka się opinie traktowania podmiotów
gospodarki społecznej „bardziej jako instrumentów swoistego „protekcjonizmu wychowawczego” (tworzenia przejściowo
wspieranych rynków pracy jako etapu na drodze do funkcjonowania na wolnym rynku) niż jako stabilnych podmiotowo
elementów systemu gospodarczego”;44
yy politycznym – co oznacza próby ograniczania przez
niektóre środowiska opiniotwórcze, sektora gospodarki
społecznej tylko do preferowanych modeli kosztem innych
projektów zubożając możliwości i potencjał45;
yy prawnym – co oznacza utrudnienia prawne w tworzeniu
i funkcjonowaniu podmiotów gospodarki społecznej
(w tym regulacji prawnych dotyczących pomocy publicznej, zamówień publicznych, regulacji dotyczących zasad
wspierania finansowego);
yy infrastrukturalnym – co oznacza brak kompleksowego
systemu wsparcia i usług o charakterze prawnym, doradczym, marketingowego dla podmiotów gospodarki
społecznej;
yy instytucjonalnym – co oznacza brak zrozumienia władz
i urzędników publicznych wobec osób chcących tworzyć
Biorąc pod uwagę powyższe bariery, w dalszych działaniach
i pracach nad rozwojem gospodarki społecznej należy sformułować następujące rekomendacje:
yy Elementem decydującym o przyszłości sektora gospodarki
społecznej jest wzmocnienie siły oddziaływania istniejących i powstających podmiotów gospodarki społecznej
na elity polityczne i środowiska opiniotwórcze. Wymagać
to będzie z jednej strony, wzmocnienia procesów integracyjnych podmiotów gospodarki społecznej na rzecz wyraźnej artykulacji interesów i praw. Z drugiej zaś zintegrowania
i współpracy reprezentacji sektora gospodarki społecznej
z władzami publicznymi, celem ściślejszego współdziałania
i wymiany informacji.
yy Należy uznać, że powstawanie i funkcjonowanie podmiotów gospodarki społecznej nie jest możliwe w środowisku
lokalnym bez szerokiego wsparcia i przyjaznego środowiska. Dlatego też należy przede wszystkim skierować
działania i środki na rozwój instytucjonalny podmiotów wspierających rozwój gospodarki społecznej.
Podmioty te powinny tworzyć system doradztwa i szkoleń
umożliwiających uzyskanie wiedzy i umiejętności potrzebnych do założenia i prowadzenia działalności w sektorze
gospodarki społecznej, jak również świadczyć usługi
na rzecz podmiotów gospodarki społecznej, obejmujące
m.in. usługi prawne, finansowe, marketingowe. Istotne jest,
aby podmioty te jednocześnie tworzyły różnego rodzaju
partnerstwa lokalne z udziałem jednostek samorządu
terytorialnego, partnerów społecznych i gospodarczych,
które będą budowały pozytywny klimat na rzecz rozwoju
gospodarki społecznej i jej miejsca w społeczności lokalnej.
44 H.Izdebski, Spółdzielnie socjalne a organizacje pozarządowe – przewidywane skutki Ustawy o spółdzielniach socjalnych, „Trzeci sektor” nr 7 jesień 2006, s. 9.
45 Patrz wypowiedź dr Marka Rymszy z „Trzeciego Sektora nr 9 wiosna 2007 s. 4 – w której
czytamy m.in. „sceptycznie odnosiliśmy się do alternatywnego rozwiązania o charakterze
etatystycznym: polityki łączenia aktywności trzeciego sektora z protekcjonizmem państwa
sprowadzającej się do umożliwiania organizacjom pozarządowym (a także spółdzielniom socjalnym czy centrom integracji społecznej) tworzenia bez ryzyka ekonomicznego i warunkach
braku otwartej konkurencji, miejsc pracy dla wykluczonych, a następnie ich podtrzymywania
przez publiczne subwencje”.
20
Kierunki wsparcia rozwoju instytucjonalnego podmiotów gospodarki społecznej
yy Istotnym kierunkiem działań na rzecz rozwoju gospodarki
społecznej jest budowanie przyjaznej przestrzeni prawnej, umożliwiającej rozwój inicjatyw i niwelującej bariery
prawne zniechęcające inicjatorów tworzenia podmiotów
gospodarki społecznej. Wymagać to będzie szczegółowego przeglądu obecnie obowiązujących przepisów
prawnych. Szczególnie dotyczy to regulacji dotyczących
pomocy publicznej i zamówień publicznych, które stanowią obecnie najistotniejszą barierę w konkurencyjności
podmiotów gospodarki społecznej na rynku. Priorytetowym kierunkiem powinno być włączenie się w europejską
dyskusję o usługach społecznych użyteczności publicznej
jako lokalnej, prospołecznej formy aktywności ekonomicznej umożliwiającej stworzenie przestrzeni dla rozwoju gospodarki społecznej. Nowe rozwiązania prawne dotyczące
przedsiębiorczości społecznej nie mogą abstrahować od
regulacji unijnych, co więcej muszą być z nimi spójne.
yy Obok kwestii prawnych istotne jest udrożnienie ścieżek
finansowego wsparcia dla różnych inicjatyw realizowanych w obszarze gospodarki społecznej. Niezbędne jest
zarówno zbudowanie systemów wsparcia grantowego
na tworzenie podmiotów gospodarki społecznej, jak
i budowanie bardziej trwałych systemów finansowych
o charakterze pożyczkowym czy poręczeniowym
na realizacje zadań ekonomicznych. Istotnym elementem będzie też wsparcie projektów prozatrudnieniowych i prointegracyjnych na rzecz wzrostu zatrudnienia
w podmiotach gospodarki społecznej. Instrumentarium to
musi jednocześnie uwzględniać problematykę wspierania
działań innowacyjnych, z uwagi na fakt, iż gospodarka
społeczna w Polsce wymaga testowania wciąż nowych
rozwiązań doskonalących jej rolę w systemie gospodarczo
– społecznym.
yy Rozwiązanie kwestii o charakterze strukturalnym, infrastrukturalnym, finansowym i prawnym nie zmieni rzeczywistości
bez zmian w świadomości społecznej. Dlatego też za
kluczowy element rozwoju gospodarki społecznej należy
uznać działania edukacyjne skierowane zarówno do
obywateli środowisk lokalnych jak również do środowisk
opiniotwórczych i elit politycznych. Dalszy rozwój sektora
gospodarki społecznej zależny jest bowiem zarówno od
zrozumienia idei gospodarki społecznej w środowiskach
lokalnych jak również w pozytywnej ocenie osób odpowiedzialnych za kreowanie polityk lokalnych, regionalnych jak
i krajowych. Drugim segmentem działań edukacyjnych jest
kształcenie liderów oraz specjalistów w obszarze gospodarki społecznej. Nowe formy prawne i nowe rozwiązania
instytucjonalne nie maja obecnie odzwierciedlenia w przygotowanych kadrach, które mogłyby kreować zmiany
na różnych szczeblach władz lokalnych jak również wśród
osób podejmujących się działania w sektorze gospodarki
społecznej.
21
8/2008
8/2008
22
8/2008
EKONOMIA SPOŁECZNA TEKSTY jest serią wydawniczą prezentującą teksty ważne z punktu widzenia dyskusji
o ekonomii społecznej. Seria powstała w ramach projektu „W poszukiwaniu polskiego modelu ekonomii
społecznej” realizowanego przy udziale środków Europejskiego Funduszu Społecznego w ramach Inicjatywy
Wspólnotowej EQUAL. Administratorem projektu jest Fundacja Inicjatyw Społeczno-Ekonomicznych.
Autorzy tekstów to osoby związane z projektem, osoby aktywnie działające w obszarze ekonomii społecznej
także przedstawiciele innych środowisk zainteresowanych ekonomią społeczną. Wszystkie materiały
publikowane w serii są dostępne na stronach portalu www.ekonomiaspoleczna.pl.
Niniejszy tekst powstał w ramach projektu PIW EQUAL „Tu jest praca”, którego Administratorem jest Instytut
Polityki Społecznej Uniwersytetu Warszawskiego. Fragment tekstu został opublikowany w 3 tomie Zeszytów
Gospodarki Społecznej „Nowa gospodarka społeczna w rozwoju regionalnym i lokalnym”, Leś Ewa, Ołdak
Małgorzata (red. naukowa), Collegium Civitas Press, PIW EQUAL „Tu jest praca”, Warszawa 2008.
Autor tekstu oraz Administrator projektu PIW EQUAL „Tu jest praca” udostępnili tekst „Polityka państwa
wobec sektora gospodarki społecznej” w celu publikacji w serii Ekonomia Społeczna Teksty.