pobierz - Regionalna Izba Obrachunkowa w Poznaniu

Uchwała Nr 227 /2004
Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu
z dnia 24 marca 2004r.
Na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 5a i art. 25b ust. 2 ustawy z dnia 7 października 1992r. o regionalnych
izbach obrachunkowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2001r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) Kolegium Regionalnej Izby
Obrachunkowej w Poznaniu
posta nawia
po rozpatrzeniu wniesionych przez Burmistrza Miasta Puszczykowa zastrzeżeń do wniosków pokontrolnych Nr
9 i Nr 10 zawartych w wystąpieniu pokontrolnym Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu z dnia
27.02.2004r. Nr WK-09 17/3 3/K/20 03
oddalić wniesione zastrzeżenia.
UZASADNIENIE
Na podstawie ustaleń dokonanych w toku przeprowadzonej kompleksowej kontroli gospodarki
finansowej Miasta Puszczykowa za 2002r. Regionalna Izba Obrachunkowa w Poznaniu pismem z dnia
27.02.2004r. Nr WK-0917/33/K/2003 skierowała do Burmistrza Miasta Puszczykowa wystąpienie
pokontrolne, w którym sformułowane zostały wnioski pokontrolne:
Nr 9 w brzmieniu:
„ Wyegzekwowa ć od Z-cy Bur mistr za kwotę 5 . 168 zł z tytułu niena leżnie pobr a nych diet, za
u dział w posiedzenia ch Za rządu, S esjach Ra dy Mia sta or a z pra ca ch Komisji Rady Mia sta”.
Nr 10 w br zmieniu :
„ Bur mistr z jest zobowią za ny do dokona nia wp łaty do ka sy Urzędu kwoty 7.714 zł z tytułu
nienależnie p ob ra nych diet, za u dział w posiedzenia ch Za r zą du , S esjach R a dy M iasta ora z
p r acach Komisji Rady M iasta”.
Pismem z dnia 12 marca 2004r. Nr B/15/04/IV Burmistrz Miasta Puszczykowa złożył zastrzeżenia do
wystąpienia pokontrolnego w części dotyczącej wniosku Nr 9 i 10. Wnosząc zastrzeżenia, wyjaśnił :
Przed dniem 01.08.2000r. tj. przed wejściem w życie art. 19 pkt 3 ustawy z dnia 03 marca 2000r. o
wynagradzaniu osób kierujących niektórymi podmiotami prawnymi (Dz. U. Nr 26, poz. 306), wprowadzającej
zmiany do art. 25 ustawy o samorządzie gminnym poprzez dodanie ust. od 5 do 9 – brak było jakichkolwiek
wątpliwości odnośnie tego, czy z racji pełnienia jednocześnie funkcji radnego i odpłatnie członka zarządu,
należy się dieta. Z uwagi na brak jakichkolwiek ograniczeń ustawowych i braku podstaw w obowiązujących
wówczas przepisach do wprowadzania takich ograniczeń aktami niższego rzędu – dieta przysługiwała
niezależnie od pełnienia odpłatnie funkcji członka zarządu.
2
Po wejściu w życie przepisów wspomnianej „ustawy kominowej” po stronie Burmistrza i jego Zastępcy
pojawiły się wątpliwości co do uprawnienia pobierania przez nich diet w związku z wprowadzeniem do art. 25
usg ustępu 9. W związku z powyższymi wątpliwościami – Burmistrz Miasta Puszczykowa zwrócił się o opinię
prawną w tym zakresie do radcy prawnego Urzędu Miasta Pani Anny Szawelskiej. Zgodnie z opinią prawną z
dnia 01.09.2000r. – Przewodniczącemu Zarządu i jego Zastępcy należą się diety.
Według tej opinii – w świetle art. 26 ust. 2 usg brak podstaw do uznania, iż Przewodniczący Zarządu i jego
Zastępca pełnią w Zarządzie funkcje członka Zarządu, skoro ustawodawca wyraźnie wskazał, iż funkcjami w
Zarządzie są funkcje: Przewodniczącego Zarządu, Zastępcy Przewodniczącego oraz funkcje członków
Zarządu. Wobec takiego rozróżnienia funkcji w Zarządzie – z gramatycznej wykładni art. 25 ust. 9 usg w
związku z art. 26 ust. 2 usg. wynika jednoznacznie, iż Przewodniczący Zarządu i jego Zastępca nie pełnią
funkcji członka Zarządu, gdyż te funkcje pełnią jedynie pozostali członkowie.
Niezależnie zatem od tego, iż Burmistrz i jego zastępca są członkami zarządu (wynika to ze sformułowania
art. 26 ust. 2 usg: „ pozostali członkowie zarządu”) to w Zarządzie tym nie pełnią funkcji członka zarządu,
lecz funkcje Przewodniczącego i Zastępcy Przewodniczącego, a skoro ustawodawca w art. 25 ust. 9 usg
wykluczył wyraźnie prawo do diet tylko tych radnych, którzy pełnią w zarządzie funkcje członka zarządu, a nie
funkcje jego przewodniczącego (którym z mocy ustawy jest Burmistrz) i zastępca (którym z mocy ustawy jest
Zastępca Burmistrza) – stąd zakaz otrzymywania diet, według opinii radcy prawnego p. A. Szawelskiej nie
dotyczy ani Burmistrza, ani jego Zastępcy.
Nadto – należałoby jeszcze wziąć pod uwagę tę okoliczność, iż ani Burmistrz, ani Zastępca Burmistrza nie
byli odpłatnymi członkami zarządu, gdyż nie zostali zatrudnieni w charakterze członków zarządu, lecz
wyłącznie w charakterze Burmistrza i Zastępcy Burmistrza i z tytułu tego zatrudnienia otrzymywali
wynagrodzenie zgodne z taryfikatorem dla pracowników samorządowych.
Okoliczność, iż z racji powyższych funkcji pełnili oni z mocy ustawy nadto funkcje Przewodniczącego i
Zastępcy Przewodniczącego Zarządu nie jest jednoznaczna z tym, iż byli odpłatnymi członkami Zarządu.
Podkreślić należy, że zarówno Burmistrz Miasta i jego Zastępca, pobierali diety, w dobrej wierze opierając
się na jednoznacznej opinii radcy prawnego Urzędu Miasta. Dowód: zapytanie prawne oraz opinia prawna z
dnia 01.09.2000r.
Rozpatrując wniesione zastrzeżenia na posiedzeniu w dniu 24 marca 2004r. Kolegium Izby zważyło,
co następuje :
Zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 7 października 1992r. o regionalnych izbach obrachunkowych
(Dz.U z 2001r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) podstawą zgłoszenia zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego może
być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.
W myśl art. 25 ust. 9 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001r. Nr
142, poz. 1591) dieta nie przysługuje radnemu pełniącemu odpłatnie funkcję członka zarządu w gminie, w
której uzyskał mandat. O znaczeniu pojęcia „ funkcja członka zarządu” rozstrzygają niżej powołane przepisy
ustawy o samorządzie gminnym - w brzmieniu obowiązującym w okresie objętym kontrolą. Stosownie do
3
postanowień art. 26 ust. 2
w skład zarządu wchodzą wójt albo burmistrz (prezydent miasta) jako
przewodniczący zarządu, ich zastępcy oraz pozostali członkowie. W myśl art. 26 ust. 3 burmistrz jest
przewodniczącym zarządu w gminie, w której siedziba władz znajduje się w mieście położonym na terytorium
tej gminy. Zgodnie z postanowieniami art. 27 członkostwa w zarządzie gminy nie można łączyć z członkostwem
w organie innej jednostki samorządu terytorialnego oraz zatrudnieniem w administracji rządowej, a także z
mandatem posła i senatora. Artykuł 28f ust. 1 i ust. 3 ustawy dotyczy złożenia rezygnacji z członkostwa w
zarządzie przez członka nie będącego jego przewodniczącym. Zgodnie z art. 31 wójt lub burmistrz organizują
pracę zarządu, kierują bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentują ją na zewnątrz.
W edług słownika języka polskiego fu nkcja to:
-
czyn ność, działan ie, rola , sta nowisko, praca, o bo wiązek (E. Sob ol: Po dręczn y
słown ik języka p olskiego, W yd awn ictwo Na ukowe PWN, W arsza wa 19 96 , s.217) ,
-
czyn ność,
pra ca,
ob owią zki, które wyn ika j ą
z
od grywa nej
przez
kog oś roli
spo łecznej, zajmo wanego stan owiska itp. (Słown ik wspó łczesnego j ęzyka po lskiego.
Praca zbio r owa p od redakcj ą na ukową Bo gu sła wa Dun aja, W yd . Przeglą d Reader s
Digest, Warszawa 199 8, tom I, s.21 6) .
Jak wynika z p owyższego nie można jednocześnie b yć członkiem zar ządu i nie p ełnić
fu nkcji członka za r zą du, bowiem członek za rzą du (czy to p rzewodniczący za r zą du, czy
zast ępca pr zewodniczącego zar ządu czy p ozostali członkowie za rządu)
funkcjonu je
wła śnie, działa jako członek zar ządu, a tym samym pełni fu nkcję członka za r zą du .
Za ta kim r ozumieniem pr zep isu a r t. 25 u st. 9 w/w ustawy pr zema wia użycie s łów
p ozostali człon ko wie w a rt. 26 u st. 2 ustawy i słów człon ka zarządu n ie będą cego jego
p rzewodn iczącym w a r t. 28f ust. 1 i 3.
Przyjęcie wniosku, że burmistrz i jego zastępca nie są członkami zarządu, a jedynie przewodniczącym
zarządu i zastępcą przewodniczącego zarządu powodowałoby konieczność przyjęcia
wniosku, że zakazy
przewidziane w art. 27 ustawy odnoszą się tylko do pozostałych członków zarządu, nie odnoszą się zaś do
burmistrza i jego zastępcy, którego to wniosku przyjąć nie można.
Nadto trzeba zauważyć, że
aby być przewodniczącym zarządu – lub zastępcą przewodniczącego
zarządu, to trzeba wchodzić w skład tego zarządu, czyli inaczej być członkiem zarządu, pełnić funkcję członka
zarządu. Przecież być członkiem ciała, organu kolegialnego, to wchodzić w jego skład.
Nadto, niezależnie od obowiązującego w okresie objętym kontrolą art. 25 ust. 9 ustawy,
trzeba dodać, że
zgo dn ie z a rt. 26 ust. 2 ustawy p rzewodn iczącym za rząd u gminy jest za wsze wójt lub
b urmistrz, który o bowią zki przewod niczą cego zarządu – ja ko n ierozerwa lnie związane ze
stosun kiem pracy n a po dstawie wyb oru n a fun kcję wójta lu b b urmistrza – p owin ien
wyko nywać b ez o dręb nego wyn agrodzen ia . Ra da gmin y nie może ustan awiać u prawn ień
p ra co wników, zwła szcza bu rmistrza . . . , d o o trzymywan ia diet za u dział w p osied zeniach
zarz ąd u g miny (wyrok NS A z 26.08.1993 r. SA/W r 78 0/93 ONSA 19 94 /3/12 4 pod an o za :
4
S ystem info rmacji p ra wnej LEX OMEGA 47/2 003 i T.Szewc: Orzecznictwo d o ustawy o
samo rząd zie gminn ym, W yd . Difin W a rszawa 200 0, s.12 9-13 0) .
B urmistrz jest przewod niczą cym za rz ąd u w gmin ie, w której sied z ib a wła dz zn ajd uje
się w mieście p ołożon ym na terytorium tej g min y. Usta wa o samo rząd z ie teryto ria lnym
(o becnie: o sa morzą dzie gminn ym) nad aje wójtowi lub burmistrzowi wiele różnych
u prawn ień.
Do
najwa żniejszych
spo śród
nich
można
za liczyć:
a) p rzewodn iczenie
zarządowi g min y i o rg anizo wanie jego pracy;.. .. Wójt lu b b urmistrz są z mocy u s tawy
p rzewodn iczącymi za r zą du gminy. W za kresie ich obo wiązkó w leży orga nizowan ie pracy
zarządu,
a
w
szczeg óln ości
zwo ływan ie
posiedzeń ,
przyg otowywan ie
odp owiedn ich
ma teriałów i projektó w rozstrzyg nięć, za pewnienie ob słu gi p osiedzeń za rząd u, a ta kże
rozstrzygan ie w p rzypad ku ró wnej liczby gło s ów.(M.Chma j - ha sło „bu rmistrz (wójt,
p rezyd en t miasta) ” w: Leksykon samo rząd u terytorialnego . Pra ca zbio ro wa po d red akcją
M. Chmaja , W yd.: Oficyna W yda wnicza Graf-Pu nkt, Wa rszawa 199 9, s. 44 -4 5) .
Trzeba też zauważyć, że zgodnie z Regulaminem Zarządu Miasta Puszczykowa, stanowiącym
integralną część Statutu Miasta Puszczykowa w skład za rzą du wcho dzi m.in. Bu rmistrz, który jest
jedn ocześnie Przewodn iczącym Za rz ą du (§ 3 pkt 1)
Zada nia Bu rmis trza jako Przewod niczą cego Z arzą du zostały szczegółowo op isa ne w
§ § 6, 8 , 13 i 1 7 (gdzie r ównież nap isa no: w posiedzen iach Zarz ąd u uczestniczą : Burmistrz
ja ko Przewodn iczący Zarz ą du) , a zad ania jego Zast ępcy szczegółowo opisano w §§ 7 , 13,
14 i 17.
Statut Miasta Puszczykowa jest aktem prawa miejscowego stanowionego przez gminę i na terenie
Miasta Puszczykowa ma moc przepisów powszechnie obowiązujących (art. 87 ust. 2 Konstytucji
Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. – Dz. U. Nr 78, poz. 483 oraz art. 40 ust. 1 ustawy o
samorządzie gminnym).
Rozważania
te
mają
zastosowanie
również
do
Zastępcy
Burmistrza,
będącego
Zastępcą
Przewodniczącego Zarządu, dla którego Rada Miejska Puszczykowa uchwałami Nr 11/98/III z 23. 11. 1998 i
Nr 41/99/III z 08.03.1999r. ustaliła miesięczny ryczałt za, jak wynika z uzasadnienia do uchwały Nr 41/99/III
z 08.03.1999r., wykonywanie obowiązków Zastępcy Burmistrza. Wbrew postanowieniom rozporządzeń Rady
Ministrów : z dnia 9 lipca 1990r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (t.j. Dz.U. z 1993r.
Nr 111 poz.493 ze zm.) jak i z dnia 26 lipca 2000r. w sprawie zasad wynagradzania i wymagań
kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i
urzędach marszałkowskich (Dz. U. Nr 61, poz. 707 ze zm.) ustalono i wypłacano Z-cy Burmistrza
wynagrodzenie ryczałtowe. Z wyjaśnień złożonych przez Z-cę Burmistrza W. Ewicza na posiedzeniu Kolegium
wynika, ze nie pozostawał on w stosunku pracy. Z ustaleń kontroli wynika natomiast, że Z-ca Burmistrza :
5
-
posiadał zakres obowiązków (zakres czynności), co wynika z uzasadnienia do uchwały Nr 41/99/III z dnia
08.03.1999r. w sprawie ryczałtu miesięcznego dla Z-cy Burmistrza i wyjaśnienia z dnia 04.12.2003r. (zał.
217, 222A do protokołu kontroli),
-
korzystał z urlopu wypoczynkowego a wykorzystywany urlop odnotowywany był w karcie urlopowej, co
wynika z wyjaśnień z dnia 03.12.2003r. i 04.12.2003r. (zał. 222A, 620 do protokołu kontroli),
-
otrzymywał polecenia wyjazdów służbowych, a pobyt na delegacji służbowej odnotowywany był w
rejestrze wyjazdów służbowych (zał. 620 do protokołu kontroli),
-
zawarto z nim umowy o używaniu prywatnego pojazdu do celów służbowych (w dniu 01.04.1998 i
02.01.2002r.), co jest możliwe tylko między pracodawcą a pracownikiem, a w umowach wyraźnie
napisano, że p. W. Ewicz zatrudniony jest na stanowisku Z-cy Burmistrza (zał. 218, 220 do protokołu
kontroli),
-
Pan W. Ewicz na podstawie umowy z 02.01.2002r. od stycznia do września 2002 otrzymał ryczałt
samochodowy w kwocie 2.000,97 zł (zał. 619 do protokołu kontroli),
-
na podstawie listy płac Nr 18 za miesiąc styczeń 2002 „Ryczałt dla Z-cy Burmistrza Miasta” ustalono, że
z kwoty ryczałtu dokonano następujących potrąceń (zał. 217a do protokołu kontroli) :
•
spłata raty KZP
•
spłata należności na rzecz ZFM
•
składka na rzecz PZU z tytułu ubezpieczenia grupowego
•
zaliczka na podatek dochodowy od osób fizycznych.
Z tych względów Kolegium przyjęło, iż Z-cę Burmistrza łączył z Urzędem stosunek pracy, a zatem
nie mógł być on wynagradzany z dwóch źródeł (poprzez wypłatę na jego rzecz zarówno miesięcznego ryczałtu,
jak i diet za udział w posiedzeniach Zarządu Miasta, Sesjach Rady i posiedzeniach Komisji)
Uznając, że pobieranie przez Burmistrza i Z-cę Burmistrza diet za udział w posiedzeniach Zarządu,
Komisjach i Sesjach Rady
było sprzeczne z prawem,
Kolegium Izby
postanawia oddalić wniesione
zastrzeżenia jako bezzasadne.
Z – ca P rezesa
Regionalnej Izby Obrachunkowej
w Poznaniu
(––) Grażyna Wróblewska
S por ządził
Bogdan Siwek – Na czelnik WKGF