Diagnoza PAS wersja 2
Transkrypt
Diagnoza PAS wersja 2
Diagnoza dotycząca stosowanych narzędzi do monitorowania jakości usług publicznych w Polsce Wstęp Ponad dwudziestoletnie konsekwentne budowanie samorządności w Polsce wykreowało „dobrą modę” na stałe usprawnianie organizacji (quality of governance) tej właśnie części sektora publicznego. I to szczególnie w odniesieniu do tak bardzo kojarzonego z komercją obszaru jaką jest jakość świadczonych usług. Menadżerowie sektora publicznego „prześcigają się” w dobrym tego słowa znaczeniu, w działaniach, których ostatecznym efektem jest poprawa jakości życia obywateli (quality of life). Wytworzyła się dzięki temu, swoistego rodzaju „kultura czerpania wzorów” pochodzących z praktyki zarządzania sektorem prywatnym. Dlatego też z niewielkimi modyfikacjami zaadoptowano metody i narzędzia służące monitorowaniu jakości usług. Bo czym, że są zadania ustawowe określone dla danego szczebla samorządu jak nie właśnie usługami publicznymi, za których jakość odpowiada dany urząd. Powszechnie jakość usług publicznych kojarzona jest z głównie ich dostępnością oraz z bezstronnością, życzliwością i kompetencjami urzędników. I można by się z takim podejściem w zasadzie zgodzić gdyby nie kolejny skuteczny i sprawdzony przykład z biznesu. Tam już dawno zrozumiano, że partnerstwo w zarządzaniu firmą jest lepsze niż tzw. „kapralstwo”. Szef powinien być mądry mądrością swoich pracowników a samorząd może być mądry mądrością swoich obywateli. Zrozumienie tej prostej zależności pozwala wielu samorządom wdrażać tak mądrą ideę partycypacji społecznej. Wiele ( jest to jednak nadal znikomy procent) polskich samorządów stosuje już badania opinii publicznej do formułowania wizji, strategii rozwoju i określania potrzeb mieszkańców. Np. w Diagnoza PAS 1 Projekt współfinansowany ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego Poznaniu od wielu lat władze samorządowe w współpracy z Centrum Badania Jakości Życia na Uniwersytecie Adama Mickiewicza prowadzą systematyczne badania ankietowe na temat różnych aspektów życia w ramach programu „Wskaźniki jakości życia mieszkańców Poznania”. Mieszkańcy są pytani o opinie na temat m.in. komunikacji publicznej, zdrowia, bezpieczeństwa socjalnego, stanu środowiska naturalnego, zadowolenia z pracy, edukacji, poczucia zagrożenia przestępczością, sposobów spędzania wolnego czasu czy poczucia związku z miastem. Wskaźniki te, mające charakter subiektywny, w zestawieniu z miarami statystycznymi dla badanych dziedzin i sytuacji, pozwalają na rzetelny monitoring warunków stanowiących o jakości życia w mieście, widzianych z perspektywy mieszkańców. Cel opracowania diagnozy Celem opracowania diagnozy jest przedstawienie stosowanych narzędzi i metod do monitorowania jakości usług publicznych w Polsce oraz wniosków służących do opracowania strategii produktu finalnego. Przyjęta metodologia Dokonano analizy danych wtórnych (istniejących) metodą „desk research” - wykorzystano dane statystyczne, literaturę przedmiotu, materiały informacyjne różnych instytucji , publikacje portali internetowych oraz inne źródła. Wykonano badania własne poprzez badania jakościowe metodą indywidualnych wywiadów pogłębionych. Data sporządzenia diagnozy : 30.04.2011r W dalszej części opracowania przedstawiono realizowane w Polsce przedsięwzięcia związane z monitorowaniem usług publicznych w celu dokonania oceny jakości życia mieszkańców. Diagnoza PAS 2 Projekt współfinansowany ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego Rozdział 1 Praktyka monitorowania jakości usług publicznych w Polsce Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową Badania jakości życia w miastach na prawach powiatu (Pierwsze badanie jakości życia w polskich miastach) Wyniki badań jakości życia prowadzonych przez IBnGR 1 w ramach projektu finansowanego przez United States Agency for International Development opublikowane zostały w 1999r. Ze względu na odległy w czasie wynik tych badań ale ciekawe i w pewnym sensie „ponadczasowe” wnioski, zostały one odnotowane w niniejszym opracowaniu jako jeden z istotnych dowodów na postrzeganie przez Polaków jakości życia w kontekście samorządowych zadań publicznych. W analizie IBnGR wyróżniono następujące obszary korespondujące z poczuciem jakości życia : 1. Czynniki demograficzne ( urodzenia, zgony, osoby w wieku produkcyjnym, poprodukcyjnym, emeryci, renciści), 2. Stan środowiska naturalnego, 3. Sytuacja mieszkaniowa ludności, 4. Dostępność do sieci handlowej, 5. Transport i komunikacja miejska, 6. Edukacja ( przedszkola, szkoły, uczelnie) 7. Dostęp do kultury ( muzea, biblioteki, kina stałe, teatry, filharmonie, sale wystawowe), Diagnoza PAS 3 Projekt współfinansowany ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego 8. Ochrona zdrowia, ( ośrodki zdrowia, szpitale, przychodnie, apteki, liczba lekarzy i stomatologów, przedwczesna umieralność, umieralność niemowląt) 9. Poziom bezpieczeństwa, 10. Infrastruktura sportowa (kryte pływalnie, boiska, korty , tereny rekreacyjne). Przy wyborze zespołu kryteriów, punktu widzenia których dokonano kompleksowej oceny jakości życia, wykorzystano podobne opracowania instytutów niemieckich. Rezultatem badania opartego na analizie wskaźnikowej, obejmującego 66 miast w trzech kategoriach zależnych od ilości mieszkańców, były następujące wnioski : 1. Za największe wady i mankamenty godzące w komfort życia mieszkańcy miast uważają te cechy funkcjonowania aglomeracji, które są w danym mieście najbardziej uciążliwe. Z tego względu trudno jest wprowadzić gradację cech i uporządkować je według hierarchii ważności. 2. Część obszarów jest uniwersalna tzn. dotyczy w jednakowym stopniu wszystkich mieszkańców ( infrastruktura drogowa, szpitalna, handlowa). 3. Część obszarów postrzegana jest negatywnie głównie przez osoby gorzej sytuowane, które nie mogą podnieść jakości swojego życia ze względu na niski poziom dochodów. 4. Jakość życia jest postrzegana przez szereg osób dość jednostronnie, często przez pryzmat powierzchownych obserwacji. Powoduje to, że krążą tzw. „prawdy obiegowe” o „lepszych” i „gorszych” ośrodkach, czego nie potwierdza ich rzeczowa analiza. 5. Oceny jakości życia nie można ograniczać do postrzegania standardu życia przez grupy dobrze i bardzo dobrze sytuowane ( które nie odczuwają na przykład dyskomfortu z braku własnego mieszkania czy uciążliwości korzystania z transportu publicznego). 6. Jakość życia w miastach powiązana jest z wielkością aglomeracji – posiadają one lepiej rozwinięta infrastrukturę związaną z ochroną zdrowia, oświatą, kulturą i rekreacją przez co są często uważane za bardziej atrakcyjne. Diagnoza PAS 4 Projekt współfinansowany ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego 7. Duże aglomeracje mają źle zaprojektowaną i niedostosowaną do potrzeb sieć dróg co obniża jakość życia. Wskaźniki zrównoważonego rozwoju i badania jakości życia Program Narodów Zjednoczonych ds. Rozwoju-UNDP W latach 2001-2002 opracowana została przez UNDP metodyka oceny planów strategicznych oraz stanu rozwoju danej jednostki samorządu terytorialnego, która została określona mianem Audytu Zrównoważonego Rozwoju2 (audytu ZR). Wykorzystano w tym celu zestaw 136 wskaźników opartych na danych pochodzących z monitorowania usług publicznych. W ramach projektu finansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego pod nazwą „W poszukiwaniu polskiego modelu Ekonomii Społecznej” Program Narodów Zjednoczonych ds. Rozwoju opracował dodatkowy zestaw wskaźników służących analizie obszaru (gminy), w którym działa lub też działają podmioty ekonomii społecznej. W praktyce wskaźniki te umożliwiają ocenę rozwoju badanej gminy ze szczególnym uwzględnieniem aspektów związanych z ekonomią społeczną. Wskaźniki zrównoważonego rozwoju2 zostały pogrupowane według trzech obszarów: (a) środowiskowo-przestrzennego ( dotyczy m.in. takich aspektów jak: ekologia, ochrona przyrody i krajobrazu, ochrona gleb, opady, ochrona wód, ochrona powietrza, energia odnawialna, ochrona klimatu, przeciwdziałanie skutkom awarii i kataklizmów mających negatywny wpływ na środowisko) (b) gospodarczego ( dotyczy finansów, zagadnień związanych z rozwojem przedsiębiorczości, struktury podmiotów gospodarczych, poziomu zatrudnienia w poszczególnych sektorach, budownictwa mieszkaniowego, turystyki, rolnictwa, infrastruktury technicznej i jej dostępności dla obywateli, dostępności produktów i usług) (c) społecznego obejmującego również sferę instytucjonalną (dotyczy zagadnień demograficznych, edukacji, zdrowia, pomocy społecznej, bezpieczeństwa publicznego, mieszkalnictwa, kultury, sportu, partycypacji społecznej, aktywności na rynku pracy). Wskaźniki zrównoważonego rozwoju są statystycznym narzędziem informacyjno-diagnostycznym ułatwiającym ocenę i zarządzanie sferą społeczną, gospodarczą i środowiskową na poziomie Diagnoza PAS 5 Projekt współfinansowany ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego lokalnym, regionalnym i krajowym. Badania prowadzone są na poziomie lokalnym (gminnym). Wskaźniki są przydatne w sporządzaniu i aktualizacji strategii rozwojowych jednostek samorządu, w tym strategii sektorowych, oraz studiów wykonalności do projektów przygotowywanych do finansowania ze środków Unii Europejskiej. Umożliwiają ocenę procesów i programów rozwojowych realizowanych w danej jednostce samorządu służących poprawie jakości życia mieszkańców. Wskaźniki zrównoważonego rozwoju zostały wykorzystane do zestawień, analiz i ekspertyz w ramach Systemu Analiz Samorządowych. System Analiz Samorządowych (SAS) W Polsce pionierskim przedsięwzięciem mającym na celu poprawę jakości usług świadczonych na szczeblu lokalnym jest tzw. System Analiz Samorządowych3. Jest to jedyny usystematyzowany (gdyż podejmowane na ten temat prace naukowe mają często charakter fragmentaryczny i są oderwane od procesów legislacyjnych, nie prowadzi się również ( poza małymi wyjątkami) studiów porównawczych, które umożliwiłyby wykorzystanie doświadczeń innych krajów) sprawnie działający system monitoringu jakości zarządzania (oparty na analizie kosztów i efektów) w odniesieniu do samorządowych zadań publicznych11,12. SAS jest konsekwentnie realizowany od 1999, początkowo ze wsparciem eksperckofinansowym USAID, następnie przez wiele lat własnymi siłami i z własnych środków, a od połowy roku 2007 ze wsparciem ze środków Norweskiego Mechanizmu Finansowego. Początkowo zbierano i gromadzono dane tylko z miast Polski ( dość szybko dane do systemu przekazało ponad 100 miast z całego kraju). Od 2009 roku w SAS mogą uczestniczyć jednostki samorządowe wszystkich szczebli. SAS dzisiaj to jednocześnie system benchmarkingu usług publicznych świadczonych przez jednostki samorządu terytorialnego. Systemem monitoringu objęto działania w zakresie: (w nawiasach podano rok od którego są zbierane i przetwarzane dane) kultury (1999) pomocy społecznej (1999) edukacji (1999) budowy i utrzymania dróg lokalnych, transportu publicznego (1999) Diagnoza PAS 6 Projekt współfinansowany ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego gospodarki mieszkaniowej (2007) gospodarki komunalnej (woda, ścieki, odpady stałe) (2007) efektywności energetycznej w miastach (2009) współpracy z NGO ( 2009) zjawisk demograficznych (2007) finansów (2004) Eksperci SAS opracowali oraz stale aktualizują metodologię badań (również z wykorzystaniem danych ze statystyki publicznej) i szczegółowe wskaźniki charakteryzujące dany obszar usług. Poniżej, w tabeli przedstawiono przykłady opracowanych i stosowanych przez SAS wskaźników4 będących efektem monitorowania (zbierania danych) w odniesieniu do wybranych usług publicznych : Lp. Obszar usług publicznych Wskaźniki jakości usług publicznych 1. Powierzchnia parków spacerowo wypoczynkowych 1. Kultura na 1000 mieszkańców gminy. 2. Liczba sprzedanych biletów do teatru, do kina, na wystawy na 1000 mieszkańców. 1. Liczba seniorów tzw. sędziwych starców (powyżej 2. Pomoc społeczna 80 roku życia) na 1000mieszkańców gminy. 2. Liczba osób starszych : kobiety 60 lat, mężczyźni 65 lat na 1000 mieszkańców gminy. 3. Liczba miejsc w ośrodkach wsparcia na 1000 mieszkańców. 4. Liczba mieszkańców przypadająca na 1 pracownika socjalnego. 5. Liczba osób świadczących usługi opiekuńcze w przeliczeniu na 1000 mieszkańców. 6. Liczba pracowników socjalnych przypadających na 1000 mieszkańców. 7. Liczba miejsc w domach dziennego pobytu dla seniorów w przeliczeniu na 1000 mieszkańców. 8. Liczba miejsc w warsztatach terapii zajęciowej w przeliczeniu na 1000 mieszkańców. 9. Liczba miejsc w środowiskowych domach samopomocy dla osób z zaburzeniami psychicznymi Diagnoza PAS 7 Projekt współfinansowany ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego w przeliczeniu na 1 osobę z zaburzeniami psychicznymi korzystającą z pomocy. 10. Wydatki na pomoc społeczną ogółem w społecznę w przeliczeniu na 1000 mieszkańców. 11. Udział wydatków na pomoc wydatkach budżetowych (%). 12. Koszt usług opiekuńczych w przeliczeniu na 1 osobę. 13. Udzielone świadczenia liczba Rodin objętych pomocą społeczną w przeliczeniu na 1000 mieszkańców. 14. Średni koszt utrzymania 1 mieszkańca w DPS ponoszony przez gminę. 15. Średni roczny koszt utrzymania 1 mieszkańca w DPS ponoszony przez gminę. 16. Koszt udzielenia schronienia w noclegowniach i schroniskach jednemu bezdomnemu. 17. Koszt posiłków wydawanych bezpłatnie 1 dziecku w szkole. 18. Dopłaty z budżetu pensjonariuszy miasta domów na pomocy utrzymanie społecznej w przeliczeniu na 1000 mieszkańców. 3. Edukacja 1. Udział subwencji oświatowej w wydatkach z budżetu na oświatę dla gmin miejskich i wiejsko miejskich. 2. Udział wydatków z budżetu na oświatę i wychowanie. 3. Średnia liczba uczniów w szkole w szkole podstawowej/gimnazjum. 4. Średnia wielkość oddziału podstawowej/gimnazjum. 1. Wartość inwestycji drogowych (zł/km) 4. Budowa i utrzymanie dróg lokalnych transport publiczny 2. Liczba wypadków samochodowych w przeliczeniu na 1000 pojazdów samochodowych. 3. Liczba zabitych w wypadkach drogowych w przeliczeniu na 100 wypadków. 4. Koszt 1 wozo-kilometra. 5. Nakłady ogółem na transport autobusowy (dotacje Diagnoza PAS 8 Projekt współfinansowany ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego + wpływy z biletów) w przeliczeniu na 1000 mieszkańców. 6. Liczba samochodów osobowych w przeliczeniu na 1000 mieszkańców. 7. Udział rowerzystów w wypadkach drogowych w stosunku do sumy rannych i zabitych. 8. Liczba wypadków drogowych w przeliczeniu na 1000 pojazdów samochodowych. 9. Liczba zabitych w wypadkach drogowych w przeliczeniu na 100 wypadków. 10. Liczba rannych w wypadkach drogowych w przeliczeniu na 100 wypadków. 11. Liczba dotacji z budżetu gminy w przeliczeniu na 1 pasażera. 12. Liczba pojazdów zarejestrowanych samochodowych w przeliczeniu na 1 miejsce parkingowe. 1. Liczba gospodarstw domowych uprawnionych do 5. Gospodarka mieszkaniowa uzyskania lokalu mieszkalnego, zamiennego, socjalnego i lub TBS do liczby rozpatrzonych podań o przydział takiego lokalu. 2. Średni czas oczekiwania na mieszkanie gminy i TBS. 3. Udział aktualnie użytkujących mieszkania gminy, zalegających w opłatach, w mieszkaniowym zasobie gminy. 4. Średni jednostkowy koszt bieżącego utrzymania mieszkaniowego zasobu gminy w badanym roku. 1. Awaryjność sieci wodociągowej na 1 km sieci 6. Gospodarka komunalna w danym roku. 2. Awaryjność przyłączy wodociągowych na 1km przyłączy w badanym roku. 3. Udział liczby mieszkańców interweniujących w sprawie jakości wody w stosunku do ogólnej liczby mieszkańców w badanym roku 4. Ilość wody z wodociągu miejskiego/gminnego sprzedana na 1 mieszkańca w czasie doby w Diagnoza PAS 9 Projekt współfinansowany ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego badanym roku. 5. Cena brutto 1m3 wody dla gospodarstw domowych w badanym roku. 6. Udział szacunkowy średniej opłaty za wodę z wodociągu gminnego sprzedanej miesięcznie 1 mieszkańcowi do średniego miesięcznego dochodu przypadającego na 1 mieszkańca w danym województwie. 7. Cena brutto odprowadzania ścieków do kanalizacji gminnej dla gospodarstw domowych w badanym roku. 8. Miesięczne opłaty za wodę i ścieki na 1 mieszkańca. 7. Efektywność energetyczna 1. Odsetek obiektów dydaktycznych monitorowanych energetycznie. 2. Energochłonność energetyczna obiektów dydaktycznych. 3. .Zużycie energii elektrycznej w obiektach dydaktycznych. 4. Energochłonność obiektów administracyjnych gminy. 5. Zużycie energii elektrycznej w obiektach administracyjnych gminy. 6. Energochłonność autobusowego/tramwajowego/trolejbusowego transportu miejskiego. 7. Energochłonność oświetlenia publicznego. 8. Średnia cena brutto ciepła sieciowego/energii elektrycznej w obiektach gminnych (administracja, szkolnictwo). 8. Współpraca z organizacjami pozarządowymi (NGO) 1. Liczba zarejestrowanych organizacji pozarządowych. 2. Liczba organizacji pozarządowych na 1000 mieszkańców. 3. Ilość osób będących członkami NGO na 1000 mieszkańców. Diagnoza PAS 10 Projekt współfinansowany ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego 4. Wysokość nakładów budżetowych na współpracę z NGO. 5. Liczba umów zawartych w trybie otwartego konkursu z organizacjami pozarządowymi. 1. Struktura wiekowa ludności. 9. Zjawiska demograficzne 2. Struktura wiekowa ekonomicznych ludności (wiek w przed kategoriach produkcyjny, produkcyjny, poprodukcyjny). 10. Finanse JST 1. Udział dochodów własnych JST w dochodach ogółem. 2. Dochody z PIT/CIT w przeliczeniu na 1 mieszkańca. 3. Zadłużenie ogółem do dochodów ogółem. 4. Podatek od czynności cywilnoprawnych w przeliczeniu na 1 mieszkańca. 5. Kwota pozyskanych środków zagranicznych na 1 mieszkańca. 6. Dochody gminy w przeliczeniu na 1 mieszkańca. 7. Obsługa długu publicznego do dochodu ogółem. Kwestionariusze wypełniane są drogą on-line. Na stronie internetowej SAS4 dostępne są bazy danych umożliwiające dokonywanie wielozakresowych porównań. Na podstawie danych uzyskanych za dany rok eksperci wchodzący w skład Grup Wymiany Doświadczeń sporządzają z końcem roku raporty zbiorcze ukazujące aktualne tendencje i zjawiska na tle lat poprzednich, zaobserwowane w danym obszarze usług. Uzupełnieniem baz danych są analizy i opracowania sektorowe ( w tym dotyczące zagadnień o dotychczas nie docenianym znaczeniu: np. współpraca z NGO i organizacjami pożytku publicznego, rewitalizacja miejscowości) oraz raporty o stanie miast. W oparciu o doświadczenia estońskie eksperci SAS poszerzyli zakres zbieranych danych o tzw. zintegrowane wskaźniki rozwoju dotyczące m.in. : stopy bezrobocia, dochodów z PIT/CIT, wysokości podatku od nieruchomości, kwoty pozyskanych środków zagranicznych w przeliczeniu na jednego mieszkańca, atrakcyjności demograficznej. Na stronie internetowej SAS3 są prezentowane informacje (obecnie z uwzględnieniem danych z 2009r) na temat dochodów własnych i wydatków majątkowych Diagnoza PAS jednostek 11 Projekt współfinansowany ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego samorządu terytorialnego w przeliczeniu na 1 mieszkańca oraz dane dotyczące np. wysokości dotacji dla NGO. W kontekście wzrastających cen energii interesujące są wyniki badań efektywności energetycznej (prowadzonych dopiero od 2009 roku) pokazujące m.in. energochłonność obiektów administracyjnych i dydaktycznych, energochłonność transportu miejskiego, energochłonność oświetlenia publicznego. Eksperci SAS zwrócili uwagę, że w statystyce publicznej brak jest nadal wielu danych, które mogłyby posłużyć do opracowania kolejnych wskaźników służących monitorowaniu usług publicznych, np. : liczby dzieci w przedszkolach przypadająca na 1 nauczyciela liczby użytkowników lokali komunalnych zalegający z opłatami za mieszkania do wszystkich użytkowników mieszkań komunalnych [%] osobo-dni leczenia w ZOZ na 1000 mieszkańców udziału pracujących w sektorze prywatnym w ogólnej liczbie pracujących [%] udziału małych i średnich przedsiębiorstw w ogólnej liczbie przedsiębiorstw [%] powierzchni gruntów ornych jako % powierzchni gminy udziału dróg gminnych remontowanych do dróg gminnych ogółem (w %) powierzchnia użytków rolnych na jednego mieszkańca (w ha) Pomimo, że publikowane przez SAS wskaźniki na pewno nie wyczerpują tematu monitorowania usług publicznych baza SAS jest bardzo przydatna do : aktualizacji strategii rozwoju miasta/powiatu/gminy badania jakości życia na tle wskaźników obiektywnych. Obecnie na stronie internetowej SAS dostępne są na bieżąco aktualizowane informacje dotyczące monitorowania usług publicznych z około 100 miast Polski. Program Rozwoju Instytucjonalnego (PRI)5 W ramach poszukiwań optymalnych rozwiązań w zakresie m.in. podwyższania poziomu jakości świadczonych usług przez administrację samorządową opracowano w latach Diagnoza PAS 12 Projekt współfinansowany ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego 2001-2004 zgodnie z założeniami określonymi przez MSWiA Program Rozwoju Instytucjonalnego (PRI)6. Zasadnicza koncepcja PRI opierała się na zapoczątkowaniu w urzędzie, w wyniku przeprowadzonej samooceny (wg ustalonych kryteriów), procesu ciągłego doskonalenia, poprzez planowanie i realizację zmian wraz z oceną skuteczności przyjętych rozwiązań organizacyjnych. W wyniku działania programu określono narzędzia służące do diagnozowania, planowania i wdrażania rozwiązań instytucjonalnych w jednostkach administracji samorządowej. Podstawowym celem PRI było podniesienie poziomu jakości w świadczeniu usług publicznych poprzez wypracowanie odpowiednich standardów, ocenę kosztów i doskonalenie ich efektywności.7 Metodą rozwoju instytucjonalnego zostało objętych 9 obszarów zarządzania, wśród nich Obszar V - Zarządzanie usługami publicznymi. W tym obszarze, w ramach programu, urząd wprowadzić miał dobre praktyki w zakresie „badania jakości świadczenia usług administracyjnych, procedurę analizy kosztów i jakości świadczenia usług, katalog i zasady świadczenia usług społecznych, procedurę opracowywania standardów świadczenia usług, ocenę narzędzi wykorzystywanych do świadczenia usług, system okresowego badania potrzeb i satysfakcji odbiorców usług, monitoring satysfakcji i potrzeb odbiorców usług” Ocena rozwoju w danym obszarze zarządzania dokonywana była na podstawie ustalonych kryteriów i polegała na sprawdzeniu, w jaki sposób stosowane są w urzędzie wybrane przez autorów PRI narzędzia zarządzania tak aby wprowadzić rozwiązania jak najpełniej odpowiadające potrzebom i oczekiwaniom obywateli (w PRI wyraźnie widać było nacisk na ścisły kontakt urzędu z obywatelami, i to kontakt, który nie polega tylko na wysłuchaniu opinii, lecz na ciągłym dostosowywaniu się do wymagań wynikających z tych opinii - wykształcenie modelowego systemu komunikacji z mieszkańcami, organizacjami społecznymi i przedsiębiorcami w ramach idei partycypacji społecznej). Program Rozwoju Instytucjonalnego był pierwszym ogólnopolskim projektem zakładającym tworzenie instytucji opartej na dobrych praktykach z zakresu współczesnego zarządzania. W miarę upływu lat, zmiany prawne i brak odgórnych zachęt oraz „mody” na stosowania metody PRI spowodowały, że wykorzystywało ją niewiele samorządów. Po nawiązaniu partnerstwa przez Uniwersytet Ekonomiczny w Krakowie reprezentowany przez Małopolską Szkołę Administracji Publicznej ze Związkiem Gmin Wiejskich RP, Związkiem Miast Diagnoza PAS 13 Projekt współfinansowany ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego Polskich oraz Związkiem Powiatów Polskich opracowano program pt. „Podniesienie jakości działania urzędów i usług dla mieszkańców poprzez wdrożenie zaktualizowanej metody PRI w gminach i powiatach” współfinansowany przez Unię Europejską z Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego. Celem głównym projektu jest poprawa działania urzędów samorządowych poprzez „Podniesienie jakości działania urzędów i usług dla mieszkańców poprzez wdrożenie zaktualizowanej Metody PRI w gminach i powiatach”. Celami szczegółowymi m.in. aktualizacja metody samooceny przez dostosowanie jej do obecnego stanu prawnego i nowych potrzeb a w dalszej perspektywie poprawa funkcjonowania jednostek samorządu terytorialnego poprzez wdrożenie ( dzięki warsztatom i konferencjom) działań rozwojowych oraz budowanie bazy benchmarkingowej. Badania UNDP w zakresie jakości życia na poziomie lokalnym Jednym z kluczowych pojęć, związanych z misją Programu Narodów Zjednoczonych ds. Rozwoju (UNDP) jest tzw. jakość życia „Quality of Life”, która w ostatnich latach budzi coraz większe zainteresowanie samorządów. Publikowana corocznie „Diagnoza społeczna – warunki i jakość życia Polaków” istotnie zwiększa to zainteresowanie. Jakość życia jest też jednym z najważniejszych Paneli Tematycznych Narodowego Programu Foresight „Polska 2020” w ramach Pola Badawczego „Zrównoważony Rozwój Polski”8. Jakość życia jako dziedzina nauki ma z natury rzeczy rozproszony po różnych dyscyplinach przedmiot swych badań. Problemami jakości życia zajmują się m.in.: filozofia, socjologia, psychologia, aksjologia, ekonomia i statystyka. Jest to bowiem kategoria wyrażająca stopień samorealizacji człowieka w ujęciu holistycznym (przy równowadze dobrobytu, dobrostanu i błogostanu) lub w ujęciu mniej czy bardziej zawężonym, np. z punktu widzenia konsumpcji dóbr materialnych zaspokajających jego potrzeby (przy dominacji dobrobytu nad dobrostanem i błogostanem). Na przestrzeni ostatnich kilku lat w niektórych polskich jednostkach samorządu terytorialnego (m.in. w Poznaniu, Sopocie, Jaworznie, Gliwicach, Ostrowie Wielkopolskim, Gdańsku, Częstochowie oraz w mieście i gminie Puszczykowo) podjęte zostały działania mające na celu określenie jakości życia mieszkańców na podstawie danych będących efektem Diagnoza PAS 14 Projekt współfinansowany ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego monitorowania wybranych usług publicznych. Poniżej przedstawione zostały wybrane doświadczenia z tego zakresu8. Poznań Inicjatorem badań nad jakością życia w Poznaniu był Urząd Miasta. We współpracy z Wydziałem Nauk Społecznych Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza w Poznaniu, a obecnie z Centrum Badania Jakości Życia władze miasta realizują program Wskaźniki jakości życia mieszkańców Poznania, polegający na systematycznym wyznaczaniu wartości wskaźników opartych na badaniu opinii mieszkańców. Wartości wskaźników subiektywnych uzyskane zostały w wyniku bezpośrednich badań ankietowych, przeprowadzonych na próbie 600 mieszkańców Poznania. Dla tych wskaźników autorzy badań przyjęli pięciostopniową skalę. Wartości wskaźników obiektywnych ustalone zostały na podstawie danych z GUS oraz instytucji funkcjonujących na terenie Poznania, takich jak: urząd miasta, komenda miejska policji, powiatowy urząd pracy itp. W tym celu powiązano obszary usług publicznych mających bezpośrednie odniesienie do ogólnie rozumianych wskaźników jakości życia. Struktura wskaźników badania jakości życia w kontekście świadczonych usług publicznych I. Dziedzina: Komunikacja Aspekty 1. Działanie komunikacji miejskiej Wskaźniki subiektywne 1. Punktualność 2. Częstotliwość 3. Ceny biletów 4. Czystość 5. Wygoda jazdy Wskaźniki obiektywne 1. Punktualność – odsetek kursów wykonanych zgodnie z rozkładem 2. Gotowość techniczna – odsetek pojazdów będących gotowych do jazdy 3. Stan taboru – odsetek pojazdów, w których nie stwierdzono uchybień podczas kontroli 4. Stan przystanków i dworców – odsetek przystanków i dworców, w których nie stwierdzono uchybień podczas kontroli 5. Średnia prędkość komunikacyjna Diagnoza PAS 15 Projekt współfinansowany ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego 6. Jakość nawierzchni 7. Czas przejazdu 8. Działanie świateł 9. Łatwość dojazdu 10. Znaki drogowe 6. Liczba samochodów na 1000 mieszkańców 7. Stan nawierzchni dróg i skrzyżowań Aspekty 1. Samoocena stanu zdrowia Wskaźniki subiektywne 1. Podatność na zachorowania 2. Znoszenie wysiłku fizycznego 3. Znoszenie stresu 4. Ból i dolegliwości 2. Dostępność usług medycznych 5. Zaspokojenie potrzeb zdrowotnych 6. Pomoc medyczna w nocy 7. Pomoc lekarza specjalisty 8. Wybór szpitala 9. Niezbędne badania Wskaźniki obiektywne 1. Urodzenia żywe i zgony na 1000 mieszkańców 2. Umieralność ze względu na przyczynę na 100 tys. mieszkańców 3. Zgony osób poniżej 65 lat 4. Przeciętne dalsze trwanie życia 5. Personel medyczny na 10 tys. mieszkańców 6. Porady lekarzy podstawowej opieki zdrowotnej 7. Łóżka w szpitalach 2. Warunki komunikacji samochodowej II. Dziedzina: Zdrowie III. Dziedzina: Bezpieczeństwo socjalne Aspekty 1. Własne możliwości finansowe Wskaźniki subiektywne 1. Czynsz i opłaty 2. Żywność 3. Odzież i obuwie 4. Drogie wyposażenie 5. Towary luksusowe 6. Oszczędzanie, inwestowanie Wskaźniki obiektywne 1. Powierzchnia mieszkania 2-pokojowego, które można nabyć w obrocie wolnorynkowym za średnie miesięczne wynagrodzenie w sektorze przedsiębiorstw 2. Odsetek gospodarstw domowych żyjących poniżej: minimum egzystencji, ustawowej granicy ubóstwa, subiektywnej granicy ubóstwa, minimum socjalnego Sopot Badanie opinii mieszkańców miasta o Sopocie przeprowadzone zostało na zlecenie urzędu miasta przez PBS DGA i objęło 520 mieszkańców miasta w wieku powyżej 15 lat. Jakość subiektywna określana poziomem zadowolenia mieszkańców z życia w Sopocie określona została na podstawie ankiety, w której zadano mieszkańcom 41 pytań/wskaźników, Diagnoza PAS 16 Projekt współfinansowany ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego zgrupowanych w 3 kategoriach i obejmujących łącznie 26 zagadnień. Strukturę tego badania przedstawia poniższa tabela : Struktura pytań/wskaźników badania subiektywnej jakości życia w Sopocie Kategorie Zagadnienia Pytania/wskaźniki I. Stosunek mieszkańców do miasta 1. Zadowolenie z mieszkania w Sopocie II. Ocena działalności władz miasta 2. Zalety i wady mieszkania w Sopocie 3. Ocena miejsca zamieszkania – najbliższej okolicy 4. Ocena – Jak ocenia Pan(i) podane dziedziny życia wybranych miasta? dziedzin życia miasta 5. Jak – W jakim stopniu podane określenia, Pana(i) określany jest zdaniem, pasują do Sopotu? Sopot 6. Inwestycje a atrakcyjność – W jakim stopniu, Pana(i) turystyczna miasta zdaniem, wymienione inicjatywy/inwestycje zrealizowane w ostatnim czasie wpłynęły na atrakcyjność turystyczną Sopotu 7. Ocena – Czy Pana(i) zdaniem Sopot jest obecnie sposobu dobrze zarządzany? zarządzania miastem 8. Zaufanie do – Czy ma Pan(i) zaufanie do decyzji decyzji władz podejmowanych przez władze miasta? miasta 9. Poczucie – Czy ma Pan(i) poczucie wpływu na decyzje wpływu na podejmowane w urzędzie miasta? podejmowanie decyzji przez władze miasta – Czy jest Pan(i) zadowolony(a), że mieszka w Sopocie? – Gdyby otrzymał(a) Pan(i) propozycję dobrze płatnej pracy i mieszkania w innym regionie kraju, to czy zdecydował(a)by się Pan(i) opuścić Sopot – Jakie widzi Pan(i) zalety mieszkania w Sopocie? – Jakie widzi Pan(i) wady mieszkania w Sopocie? – Jak ocenia Pan(i) poszczególne cechy miejsca zamieszkania – najbliższej okolicy? Diagnoza PAS 17 Projekt współfinansowany ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego 10. Sesje rady miasta III. Problemy miejskie Sopotu IV. Rozrywka i kultura w Sopocie – Czy kiedykolwiek brał(a) Pan(i) udział w obradach rady miasta? – Czy w obradach rady miasta można brać udział? – Czy zna Pan(i) przynajmniej jednego radnego ze swojej dzielnicy? – Jak ocenia Pan(i) działalność promocyjną miasta? 11. Kontakt z radnymi 12. Działalność promocyjna miasta 13. – Czy należy Pan(i) do jakiejś organizacji Przynależność politycznej lub społecznej? do organizacji politycznych lub społecznych 14. Największe problemy – Które z wymienionych problemów są, Pana(i) zdaniem, najważniejsze dla funkcjonowania Sopotu? 15. – Czy korzysta Pan(i) z komunikacji Komunikacja miejskiej? miejska – Czy Pana(i) zdaniem Sopot jest dobrze skomunikowany z Gdynią i Gdańskiem? 16. Poczucie – Czy mieszkając w Sopocie, czuje się Pan(i) bezpieczeństwa bezpiecznie? 17. Agresja – Czy jakaś osoba zagadywała, zaczepiała, słowna i używała wulgaryzmów, obraziła Pana/Panią? fizyczna – Czy jakaś osoba uderzyła, popchnęła, zraniła, okradła Pana/Panią? 18. Osoby – Czy Pana(i) zdaniem w Sopocie jest dużo ubogie osób ubogich? – Czy słyszał(a) Pan(i) o działaniach podejmowanych na rzecz osób ubogich? – Jakie instytucje podejmują, Pana(i) zdaniem, działania na rzecz osób ubogich? – Które miasto, Pana(i) zdaniem, najbardziej pomaga ubogim –Gdańsk, Gdynia czy Sopot? 19. Czas wolny – W jaki sposób najchętniej spędza Pan(i) swój czas wolny? 20. Udział w – Czy bierze Pan(i) udział w imprezach imprezach kulturalno-rekreacyjnych organizowanych kulturalnona terenie Sopotu? rekreacyjnych 21. Poczucie – Czy Pana(i) zdaniem informacje o doinformowania imprezach organizowanych na terenie Sopotu są łatwo dostępne? – Czy Pana(i) zdaniem informacje o decyzjach urzędu miasta, inwestycjach, zmianach w organizacji ruchu są łatwo Diagnoza PAS 18 Projekt współfinansowany ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego dostępne? V. Walory turystyczne Sopotu 22. Aktualne i – Jakie są aktualne i preferowane przez preferowane Pana/Panią źródła informacji o imprezach i źródła informacji decyzjach urzędu miasta? 23. Ocena przygotowania – Jak ocenia Pan(i) Sopotu na przyjęcie turystów i przygotowanie Sopotu na kuracjuszy przyjęcie turystów i kuracjuszy? 24. Ranking – Które z wymienionych miejsc są Pana(i) miejsc godnych zdaniem najbardziej godne pokazania pokazania przyjezdnym? turystom 25. Sopot – – Czy Pana(i) zdaniem Sopot jest raczej miasto dla miastem dla turystów czy dla mieszkańców? turystów czy dla mieszkańców 26. Korzyści i – Czy z faktu, że Sopot jest miejscowością niedogodności turystyczną, wynika więcej korzyści czy niedogodności dla miasta i jego mieszkańców? – Czy z powodu przyjazdu turystów do Sopotu miasto zyskuje ekonomicznie? – Czy z powodu przyjazdu turystów do Sopotu wzrasta prestiż miasta? – Czy Pana(i) sytuacja finansowa ma związek z przyjazdem turystów do Sopotu? – Czy odczuwa Pan(i) korzyści inne niż finansowe z powodu przyjazdu turystów do Sopotu? – Czy sytuacja finansowa Pana(i) rodziny, znajomych ma związek z przyjazdem turystów do Sopotu? – Czy Pana(i) rodzina, znajomi odczuwają korzyści inne niż finansowe Badania jakości życia prowadzone przez PricewaterhouseCoopers Ciekawe badania dotyczące zasobów kapitałowych polskich miast, których przedmiotem była w istocie rzeczy obiektywnej oceny jakości życia w kontekście poziomu jakości usług publicznych, przeprowadzone były przez firmę konsultingową PricewaterhouseCoopers (PwC). Firma przygotowała Raport na temat wielkich miast Polski, obejmujący Gdańsk, Katowice, Kraków, Łódź, Poznań, Warszawę i Wrocław . Diagnoza PAS 19 Projekt współfinansowany ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego Przedmiotem badań, których wyniki zaprezentowane zostały w Raporcie, była analiza potencjału rozwojowego, jakim dysponują te miasta w perspektywie dynamicznego rozwoju, związanego z możliwością wykorzystania środków Unii Europejskiej w latach 2007-2012. Będący przedmiotem badań kapitał rozwojowy (tak został on nazwany przez autorów Raportu) opisany został przez 7 kapitałów składowych. W ramach każdego z tych kapitałów wyróżnionych zostało kilka cech, do pomiaru których wykorzystane zostały wskaźniki obiektywne. Wskaźniki te oparte są głównie na danych pochodzących z zasobów statystyki publicznej. Wartości wskaźników zostały znormalizowane w taki sposób, że średni poziom dla każdego z nich wynosił 100. Umożliwiło to porównywanie wyników na poziomie poszczególnych cech i kapitałów. Znormalizowane wartości wskaźników dla poszczególnych cech w ramach kapitałów składowych przedstawione zostały na wykresach radarowych, w porównaniu do najmniejszej i największej wartości cechy wśród wszystkich badanych miast. Struktura kapitałów, cech i wskaźników rozwoju miast wg PwC Kapitał Ludzki i Społeczny Cechy 1. Demografia 2. Wykształcenie 3. Stosunek do gospodarki rynkowej 4. Rynek pracy 5. Aktywność społeczna Wskaźniki 1. Wskaźnik obciążenia demograficznego 2. Udział osób starszych (w wieku poprodukcyjnym) w ludności miasta 3. Liczba urodzeń dzieci na 1000 mieszkańców 4. Odsetek osób z wykształceniem wyższym i średnim 5. Liczba studentów na 1000 mieszkańców 6. Poparcie dla członkostwa w UE (referendum 2003) 7. Odsetek mieszkańców prowadzących działalność gospodarczą 8. Stopa bezrobocia 9. Poziom płac 10. Dynamika płac nominalnych 11. Liczba ofert pracy na 1000 mieszkańców 12. Liczba absolwentów studiów technicznych i nauk ścisłych 13. Liczba zarejestrowanych organizacji pozarządowych na 1000 mieszkańców 14. Przeciętna frekwencja wyborcza (wybory parlamentarne 2005, I tura wyborów samorządowych 2006, I tura wyborów prezydenckich 2006) Kapitał Jakości Życia Diagnoza PAS 20 Projekt współfinansowany ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego Cechy 1. Stan środowiska naturalnego 2. Jakość opieki zdrowotne 3. Jakość edukacji 4. Poczucie bezpieczeństwa Wskaźniki 1. Indeks emisji różnego typu zanieczyszczeń gazowych i pyłowych 2. Liczba samochodów przypadających na 1 km2 kw. powierzchni miasta 3. Odsetek odpadów składowanych na składowiskach 4. Odsetek oczyszczanych ścieków 5. Liczba lekarzy na 1000 mieszkańców 6. Śmiertelność niemowląt – liczba zgonów noworodków na 1000 urodzeń żywych 7. Liczba punktów zdobytych przez placówki służby zdrowia w rankingu „Newsweeka” 8. Punkty zdobyte przez najważniejsze uczelnie w mieście w rankingu „Rzeczpospolitej” i „Perspektyw” 9. Wskaźnik zdawalności matur 10. Liczba kolizji i wypadków drogowych na 1000 mieszkańców 11. Liczba odnotowanych przestępstw na 1000 mieszkańców Kapitał Kultury i Wizerunku Cechy 1. Generalny wizerunek miasta 2. Kultura wysoka 3. Kultura życia codziennego Wskaźniki 1. Liczba „dobrych skojarzeń” (np. nazwa miasta + słowo „kultura”) odnalezionych w internecie 2. Liczba turystów odwiedzających miasto na 1000 mieszkańców 3. Poziom przestępczości 4. Ocena władz miejskich przez mieszkańców (jako wynik wyborczy prezydenta w I turze wyborów samorządowych) 5. Wydatki budżetu miasta na kulturę w przeliczeniu na 1 mieszkańca 6. Liczba przedstawień i koncertów odbywających się w mieście na 1000 mieszkańców 7. Liczba festiwali teatralnych, filmowych i muzyki poważnej odbywających się w mieście na 1000 mieszkańców 8. Liczba miejsc w kinach na 1000 mieszkańców 9. Liczba restauracji na 1000 mieszkańców 10. Liczba miejsc na czynnych obiektach sportowych na 1000 mieszkańców 11. Powierzchnia terenów zielonych na 1000 mieszkańców Diagnoza PAS 21 Projekt współfinansowany ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego Kapitał Instytucjonalno-Demokratyczny Cechy 1. Sprawność administracji 2. Bezpieczeństwo publiczne Wskaźniki 1. Ocena władz miejskich przez mieszkańców (jako wynik wyborczy prezydenta w I turze wyborów samorządowych) 2. Wydatki z budżetu miasta na administrację w przeliczeniu na 1 mieszkańca 3. Wskaźnik skuteczności działania (jako czas oczekiwania na wpis do rejestru działalności gospodarczej) 4. Wskaźnik dostępności urzędów (dostosowanie godzin otwarcia urzędów do potrzeb mieszkańców) 5. Wydatki z budżetu miasta na bezpieczeństwo w przeliczeniu na 1 mieszkańca 6. Liczba odnotowanych przestępstw na 1000 mieszkańców 7. Liczba policjantów i strażników miejskich na 1000 mieszkańców 8. Wykrywalność sprawców przestępstw (jako odsetek liczby przestępstw) Ranking powiatów/gmin w ramach konkursu organizowanego przez Związek Powiatów Polskich Ranking prowadzony przez Związek Powiatów Polskich14 oparty jest na zasadzie bezpłatnego i dobrowolnego uczestnictwa wszystkich samorządów szczebla gminnego i powiatowego w kraju. Każda JST ma możliwość rezygnacji z udziału w rankingu, która składana może być tylko w formie pisemnej. Ogólnopolski Ranking Związku Powiatów Polskich to jedyny w Polsce tego rodzaju ranking ponad 130 samorządów zarządzany na bieżąco przez ekspertów w trybie on-line. Utrzymanie przez dany samorząd pierwszego miejsca w Rankingu co najmniej do końca danego roku zgodnie z regulaminem pozwola mu uzyskać tytuł „Dobrego Polskiego Samorządu”. Tytuł taki przysługuje tylko liderowi rankingu na koniec danego roku. Diagnoza PAS 22 Projekt współfinansowany ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego Udział w Rankingu ZPP jest bezpłatny, a mogą w nim uczestniczyć wszystkie gminy, powiaty i miasta na prawach powiatu z całej Polski. Ranking prowadzony jest w podziale na cztery kategorie jednostek samorządu terytorialnego: 1) powiaty, 2) miasta na prawach powiatu, 3) gminy miejskie i miejsko-wiejskie oraz 4) gminy wiejskie. Samorządy sklasyfikowane w Rankingu są oceniane przez ekspertów ZPP według kilkudziesięciu kryteriów zgrupowanych w dziesięciu grupach tematycznych takich jak: działania proinwestycyjne i prorozwojowe, rozwiązania poprawiające jakość obsługi mieszkańca oraz funkcjonowania jednostki samorządu terytorialnego, rozwój społeczeństwa informacyjnego, rozwój społeczeństwa obywatelskiego, umacnianie systemów zarządzania bezpieczeństwem informacji, promocja rozwiązań z zakresu ochrony zdrowia i pomocy społecznej, wspieranie działań na rzecz gospodarki rynkowej, promocja rozwiązań ekoenergetycznych i proekologicznych, współpraca krajowa i międzynarodowa, działania promocyjne. Kolejność w Rankingu uzależniona jest od osiąganych i zgłaszanych na bieżąco zrealizowanych projektów i uzyskanych wyników w ocenianych obszarach działalności. Diagnoza społeczna 2009. Badanie jakości życia. Raport Rady Monitoringu Społecznego Projekt realizowany przez Radę Monitoringu Społecznego15 obejmował wiele aspektów związanych z sytuacją gospodarstw domowych i poszczególnych obywateli. Uwzględnione w nim wskaźniki społeczne podzielić można na trzy ogólne klasy: • struktura demograficzno-społeczna gospodarstw domowych, • warunki życia gospodarstw domowych związane z ich kondycją materialną i wynikające z danych opartych na ocenie jakości usług publicznych takich jak : ochrona zdrowia oraz dostęp do kultury i wypoczynku, edukacji i nowoczesnych technologii komunikacyjnych, • jakość, styl życia i cechy indywidualne obywateli. Wskaźniki opisujące strukturę demograficzno-społeczną gospodarstw domowych nie są w tym raporcie odrębnym przedmiotem analizy; służą jedynie do stratyfikacji grup gospodarstw i ludności po to, aby można było dokonać porównania warunków i jakości życia w przekroju Diagnoza PAS 23 Projekt współfinansowany ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego różnych kategorii społecznych wyodrębnionych ze względu na: płeć, wiek, wykształcenie, miejsce zamieszkania, status społeczno-zawodowy, główne źródło utrzymania, stan cywilny, typ gospodarstwa (ustalony na podstawie liczby rodzin i typu rodziny biologicznej) i inne kryteria. Właściwym przedmiotem analizy i opisu są warunki życia gospodarstw domowych oraz jakość życia poszczególnych obywateli w powiązaniu ze zmianą społeczną określającą globalny kontekst, a także ogólne reguły funkcjonowania społeczeństwa. Podział wskaźników społecznych na warunki życia i jakość życia odpowiada podziałowi na obiektywny opis sytuacji życiowej (warunki) i na jej psychologiczne znaczenie wyrażone subiektywną oceną respondenta (jakość życia). Dla warunków życia jednostką badaną jest gospodarstwo domowe, a dla jakości życia poszczególni jego członkowie. Warunki życia mierzone były metodą wywiadu bezpośredniego z jednym przedstawicielem gospodarstwa domowego (osobą najlepiej zorientowaną w sytuacji gospodarstwa domowego). Jakość życia mierzona była natomiast metodą samodzielnego wypełniania kwestionariusza przez respondentów, którymi byli wszyscy dostępni członkowie badanych gospodarstw domowych od 16 roku życia. Wskaźniki jakości i stylu życia indywidualnych respondentów obejmowały m.in. (podkreślono obszary związane wprost z usługami publicznymi takimi jak : usługi administracyjne, ochrona zdrowia, bezpieczeństwo ekologiczne, bezpieczeństwo obywateli, opieka nad osobami niepełnosprawnymi, pomoc społeczna, walka z bezrobociem, budowa społeczeństwa informatycznego) : • ogólny dobrostan psychiczny (w tym: wolę życia, poczucie szczęścia, zadowolenie z życia, symptomy depresji psychicznej), • zadowolenie z poszczególnych dziedzin i aspektów życia, • subiektywną ocenę materialnego poziomu życia, • różne rodzaje stresu życiowego (w tym: stres administracyjny związany z kontaktami z administracją publiczną, stres zdrowotny, stres rodzicielski, stres finansowy, stres pracy, stres ekologiczny, stres małżeński, stresowe wydarzenia losowe [napad, włamanie, aresztowanie], Diagnoza PAS 24 Projekt współfinansowany ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego • korzystanie z systemu opieki zdrowotnej, • finanse osobiste (w tym: dochody osobiste i zaufanie do instytucji finansowych), • system wartości, styl życia oraz indywidualne zachowania i nawyki (m.in. palenie papierosów, nadużywanie alkoholu, używanie narkotyków, praktyki religijne), • postawy i zachowania społeczne, w tym kapitał społeczny • wsparcie społeczne, • zachowania i postawy obywatelskie, • korzystanie z nowoczesnych technologii komunikacyjnych (komputera, internetu, telefonu komórkowego), • sytuację na rynku pracy i karierę zawodową, • problemy osób niepełnosprawnych. Województwami o najwyższym materialnym poziomie życia były w 2009 r. opolskie i śląskie a o najniższym – warmińsko-mazurskie i świętokrzyskie. Ranking województw ze względu na warunki życia gospodarstw domowych jest w dużej mierze zbieżny z rankingiem indywidualnej jakości życia ludności – najwyższej w województwach opolskim, pomorskimi wielkopolskim, a najniższej w lubuskim, lubelskim i świętokrzyskim. Miastami o najwyższym wskaźniku jakości życia mieszkańców są Opole i Warszawa, a o najniższym – Szczecin, Tychy i Radom. CAF Wspólna Metoda Oceny CAF16 (ang. Common Assessment Framework) jest narzędziem przeznaczonym dla jednostek administracji publicznej, mającym na celu poprawę zarządzania. Model skupia się przeprowadzeniu samooceny, identyfikacji obszarów doskonalenia oraz wprowadzaniu wymaganych usprawnień zarządczych. CAF to narzędzie kompleksowego zarządzania jakością, zainspirowane Modelem Doskonałości Europejskiej Fundacji Zarządzania Jakością (EFQM) oraz modelem opracowanym na Uniwersytecie Speyer. Metoda samooceny proponowana w ramach CAF opiera się na założeniu, iż osiągnięcie pożądanych rezultatów działań urzędu zależy od jakości przywództwa, wpływającego na politykę i strategię organizacji, zarządzanie zasobami ludzkimi, działania w zakresie nawiązywania związków partnerskich, zasoby i procesy zarządzania zmianą. Dzięki CAF organizacje wyrażające chęć wdrożenia systematycznego procesu doskonalenia swoich Diagnoza PAS 25 Projekt współfinansowany ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego działań uzyskują proste, przystosowane do specyfiki sektora administracji publicznej, narzędzie samooceny. Samoocena oparta o model CAF dostarcza informacji będących podstawą do doskonalenia funkcjonowania urzędu, poprzez: identyfikację mocnych stron, identyfikację obszarów do doskonalenia, opracowanie i wdrożenie zbioru dobrych praktyk, możliwość porównania wyników z innymi jednostkami administracji publicznej w Polsce i Unii Europejskiej (benchmarking). W ramach CAF organizacja ocenia swój potencjał i wyniki działania w różnych obszarach, w tym również w odniesieniu do usług publicznych : W tabeli poniżej podano zestawienie kryteriów „potencjału” i „wyników” objętych samooceną CAF w odniesieniu do jakości usług publicznych i partycypacji społecznej: Kryterium „potencjału” zachęcanie obywateli/klientów do włączania się w sprawy społeczne i w procesy podejmowania decyzji natury politycznej (grupy konsultacyjne, badania opinii publicznej, koła jakości), otwarcie na pomysły, sugestie i skargi obywateli/klientów oraz opracowanie i stosowanie odpowiednich mechanizmów ich przyjmowania (np. za pomocą badań, grup konsultacyjnych, ankiet, skrzynek na skargi, badań opinii publicznej, itp.), realizacja pro-aktywnej polityki informacyjnej (np. na temat uprawnień organów władzy publicznej, procesów przez nie realizowanych itd.), zapewnienie przejrzystości organizacji, podejmowanych przez nią decyzji oraz rozwoju (np. przez ogłaszanie sprawozdań rocznych, odbywanie konferencji prasowych i umieszczanie informacji w Internecie), aktywne zachęcanie obywateli/klientów do organizowania się i artykułowania swoich potrzeb i wymagań; wspieranie grup obywatelskich. Kryterium „wyników” ilość skarg, czas ich załatwiania (np. w sprawach dot. konfliktu interesów), poziom zaufania społecznego do organizacji oraz jej usług lub produktów, czas oczekiwania, czas potrzebny na dostarczenie usługi publicznej, stopień przeszkolenia personelu w zakresie skutecznej obsługi obywateli/klientów (np. profesjonalizm, przyjazne podejście i traktowanie obywateli/klientów), wskaźniki uwzględniające aspekt różnorodności, w tym również zróżnicowanych potrzeb kobiet i mężczyzn. podjęcie nowych, innowacyjnych sposobów obsługi obywateli/klientów oraz zakres ich stosowania. przestrzeganie ogłoszonych standardów usługi (np. karty obywatela), ilość dokumentów powracających z błędami i/lub spraw wymagających powtórnego załatwienia/wypłaty odszkodowania, zakres wysiłków na rzecz poprawy dostępności, dokładności i przejrzystości informacji. Diagnoza PAS 26 Projekt współfinansowany ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego Jak widać większość powyższych kryteriów „potencjału” i „wyników” dotyczy usprawnień wewnętrznych urzędu w kontekście jakości usług publicznych rozumianych jako usługa administracyjna. Obecnie wiele urzędów samorządowych (na pewno ponad 100) wprowadziło lub wprowadza samoocenę CAF realizując Działanie 5.2 „Wzmocnienie potencjału administracji samorządowej” współfinansowane ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego. System zarządzania jakością wg normy ISO 9001 Wiele polskich urzędów w większości jednak samorządowych wprowadziło i z powodzeniem stosuje do usprawniania organizacji rozwiązania zaproponowane w normie ISO 9001. Norma ta, pomimo, że nie została opracowana z myślą o administracji stanowi zbiór uniwersalnych wymagań, sprawdzonych od lat w praktyce zarządczej. Nakłada na organizację, między innymi, wprowadzenie, stosowanie oraz doskonalenie narzędzi i metod do badania satysfakcji jej klienta z poziomu świadczonych usług. Na tej podstawie urzędy badają najczęściej w formie ankiet zadowolenie interesantów z poziomu jakości usług administracyjnych. Ograniczają się jednak do oceny usług świadczonych „przy okienku” tj. wydawania zezwoleń, zaświadczeń, ustalania wymiaru podatku ulg lub zwolnień. Odosobnione są przypadki pytania klientów o inne usługi znajdujące się w katalogu zadań publicznych dla danego szczebla samorządu. Rozdział 2 Praktyka monitorowania usług publicznych w urzędach biorących udział w projekcje PAS Zestawienie narządzi stosowanych do monitorowania usług publicznych w urzędach biorących udział w projekcie PAS (badanie wykonane metoda indywidualnych wywiadów pogłębionych): Diagnoza PAS 27 Projekt współfinansowany ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego Narzędzia do monitorowanie jakości usług publicznych Nazwa Urzędu System zarządzania jakością ISO 9001 Metoda samooceny CAF Ranking ZPP/ZGW* Inne Urząd Miasta Lublin + + + SAS Urząd Miasta Świdnik + + SAS + Własne badania Urząd Gminy Konopnica ankietowe** Urząd Gminy Leżajsk + + + Badania własne** Urząd Gminy Grodzisko Dln. + + + Badania własne** Urząd Miejski w Poniatowej + Starostwo Powiatowe w Leżajsku + + + *Związek Powiatów Polskich/Związek Gmin Wiejskich ** Urzędy prowadza badania własne w celu uzyskania odpowiedzi jak realizowane przez nie działania w sferze publicznej są oceniane przez miejscową społeczność. Najczęstszym źródłem informacji są tzw. zebrania wiejskie, na których zazwyczaj w obecności wójta i sołtysów poruszane są sprawy zarówno dotyczące już realizowanych zadań jak i przyszłych planów mających bezpośredni wpływ na jakość życia mieszkańców. Protokoły z zebrań wiejskich stanowią istotny dowód jak aktywna społeczność gminy wywiera wpływ na decyzje samorządu. Nie do przecenienia jest też fakt, że podczas sesji rady gminy padają informacje stanowiące bezpośrednią ocenę realizowanych przedsięwzięć w zakresie poprawy jakości usług publicznych (dotyczących głównie rozbudowy infrastruktury gminnej). Na stronach internetowych urzędów gmin pojawiają się ankiety elektroniczne - prośby o opinię w danej sprawie lub apele o wzięcie udziału w głosowaniu na rzecz poparcia konkretnego przedsięwzięcia służącego całej społeczności (oświetlenie uliczne, chodniki, place zabaw, ścieżki rowerowe, segregacja śmieci, imprezy kulturalno-sportowe). Diagnoza PAS 28 Projekt współfinansowany ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego Częstą i dobrą praktyką jest pytanie mieszkańców o ocenę „post fatum” zrealizowanych akcji np. pro zdrowotnych. Ma to na celu nie tylko zebranie informacji jak taka akcja została przyjęta i oceniona przez odbiorców ale również na ile jest zapotrzebowanie społeczne na jej powtórzenie lub na inne tego typu przedsięwzięcia. Dodatkowo urzędy prowadzą badania własne w odniesieniu do jakości świadczonych usług administracyjnych (najczęściej w postaci ankietowej). Podsumowanie 1. Dotychczasowe przedsięwzięcia na rzecz monitorowania jakości usług publicznych w większości miały charakter jednorazowy (wykonano badania i wydano publikacje na ten temat) i całkowicie uzależniony od przyjętej koncepcji sponsora. Brak konsekwencji w kontynuowaniu rozpoczętych przedsięwzięć wynikał nie tylko z zakończenia finansowania projektu ale również z „niewykreowania mody” (w pozytywnym tego słowa znaczeniu) na ich dalszą realizację (ZPP i jego ranking oraz SAS stanowią tu chlubny wyjątek). 2. Oceniając zrealizowane w omawianej dziedzinie projekty można odnieść wrażenie, że sprowadzają się one do najróżniejszych (wielopłaszczyznowych) analiz statystycznych często „skażonych” podejściem do standardu jakości usług publicznych formułowanym przez pryzmat specyfiki dużych miast i ich dużych budżetów ( wyjątek ranking gmin ZPP). 3. Dostępne wyniki badań przez to, że były realizowane w różnym czasie, są często mało porównywalne. 4. Wyniki badań dotyczących jakości usług publicznych w kontekście poziomu jakości życia społeczeństwa w przypadku kontynuowanych projektów takich jak ranking ZPP i SAS, oparte są na danych dostarczanych przez poszczególne urzędy samorządowe. Nie ma danych powstałych w oparciu o badania/opinie (lub odpowiedzialny wybór) obywateli. 5. Badania, wskaźniki dotyczą najczęściej wybranych „medialnych” usług publicznych (takich jak ochrona zdrowia, oświata, transport, opieka społeczna), dość marginesowo traktuje się pozostałe zadania publiczne (ustawowe). 6. Tylko w narzędziach PRI, CAF, ISO 9001 jakość usług publicznych łączy się ze sprawnością organizacyjną. Diagnoza PAS 29 Projekt współfinansowany ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego 7. W ocenach, analizach czy przyjętych kryteriach rankingowych często pokutuje podejście „skażone” biznesem ( nakłady do kosztów) a samorząd to również inwestycje czy wydatki z których nie ma „wprost” zyskownego zwrotu ( kultura, opieka społeczna, oświata). 8. Wszelkiego rodzaju rankingi i konkursy pozwalają uzyskać obraz danego samorządu na tle innych podobnych jednostek, często wątpliwości mogą budzić przyjęte kryteria i punktacja (uznaniowość instytucji oceniających) co powoduje trudności w porównywaniu wyników rankingów. 9. PRI to „quasi” norma ISO 9001 + dobre praktyki z zarządzania + idee „przemycone” z CAF + szkolenia + warsztaty + konferencje + strona internetowa + arkusze do wypełnienia aby zebrać dane do porównań. Nie do przecenienia jest fakt „podbudowy naukowej” Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie i Małopolskiej Szkoły Administracji Publicznej oraz zawarte partnerstwo z Związkiem Powiatów Polskich i Związkiem Miast Polskich. 10. Przedstawione rozwiązania de facto opisują stan faktyczny (statystyczny) (bieżący lub z opóźnieniem), samorządów przez pryzmat różnych bardziej ogólnych lub szczegółowych wskaźników odzwierciedlających lub kojarzących się z jakością życia. Nie obejmują całego procesu „tworzenia jakości życia” poprzez współpracę samorządu z aktywnym społeczeństwem (konsultacje społeczne). Nie wprowadzają trwałych mechanizmów, z których ani samorząd ani społeczeństwo nie będzie mogło ani chciało zrezygnować. Takim mechanizmem jest m.in. wpływ na poprawę jakości życia przez odpowiedzialny udział społeczeństwa w podejmowaniu istotnych dla niego decyzji (partycypacja społeczna). Nie pokazują dobrych doświadczeń zagranicznych, potwierdzających w praktyce celowość idei partycypacji społecznej jako klucza do poprawy jakości życia. Projekt PAS Innowacyjny projekt PAS nie ogranicza się jak inne dotychczas realizowane projekty do przeprowadzenia badań wg ustalonych kryteriów i późniejszej Diagnoza PAS 30 Projekt współfinansowany ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego prezentacji wyników, jest czymś co można nazwać „filozofią działań na rzecz poprawy jakości życia”, potwierdzoną również przez zagraniczne dobre praktyki. Dzięki jego realizacji pozostaje ponadczasowa wartość : aktywne i otwarte na udział w życiu lokalnym społeczeństwo, dokonujące odpowiedzialnych wyborów we współpracy z samorządem rozumiejącym, że idea samorządności wiąże się nierozerwalnie z partycypacją społeczną. Literatura i materiały źródłowe : Instytut Badan nad Gospodarką rynkową, Krystyna Gawlikowska- Hueckel, Stanisław Umiński – Jakość życia w miastach-powiatach grodzkich, Gdańsk 1999 2. (m.in.: Borys T. (red.), Wskaźniki zrównoważonego rozwoju, Wydawnictwo Ekonomia i Środowisko, Warszawa-Białystok 2005) 3. www.sas24.org, www.sas.zmp.poznan.pl 1. T.Borys, Zaprojektowanie i przetestowanie ram metodologicznych oraz procedury samooceny gmin na podstawie wskaźników zrównoważonego rozwoju w Systemie Analiz Samorządowych (SAS), Raport dla ZMP, Jelenia Góra – Poznań, 2008 5. www.pri.msap.pl 6. J. Duda, A. Jeżowski, W. Misiąg, B. Nowak, J. Szlachta, J. Zaleski, Mierzenie ilości i jakości usług publicznych jako element programu rozwoju instytucjonalnego, MSWiA, Warszawa 2004, 7. D. Kijowski, W. Misiąg, S. Prutis, M. Stec, J. Szlachta, J. Zaleski, Wprowadzenie do programu rozwoju instytucjonalnego, MSWiA, Warszawa 2004 4. 8. 9. 10. 11. 12. UNDP- Jakość życia na poziomie lokalnym - ujęcie wskaźnikowe (pod redakcją Tadeusza Borysa i Piotra Rogali) Warszawa 2008 Raport opracowany na zlecenie MSWiA : Bogusława Urbaniak, Piotr Bohdziewicz „Zdiagnozowanie potencjału administracji samorządowej, ocena potrzeb szkoleniowych kadr urzędów administracji samorządowej oraz przygotowanie profili kompetencyjnych kadr urzędów administracji samorządowej” Kutno 2009 E. Glińska, U. Kobylińska, Współczesne zarządzanie instytucją samorządową PB, Białystok 2007 Opracowanie Konwersatorium Doświadczenie i Przyszłość dla Senatu RP 2008 Materiały z seminarium „Techniki zarządcze w administracji publicznej” Fundacja Rozwoju Lubelszczyzny Lublinie, marzec 2008 W. Wańkowicz, Wskaźniki realizacji usług publicznych, MSWiA, Warszawa 2004, s. 2-3. www.zpp.pl Diagnoza społeczna 2009. Warunki i jakość życia Polaków. Raport. Redakcja Janusz Czapiński, Tomasz Panek, Rada Monitoringu Społecznego, Warszawa listopad 2009. 15. CAF. Wspólna metoda oceny. Doskonalenie organizacji poprzez samoocenę, wyd. KPRM, Warszawa 2008. 13. 14. Diagnoza PAS 31 Projekt współfinansowany ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego