docJacek Szlachta Znaczenie funduszy europejskich dla rozwoju
download 
Reklamacja Transkrypt
Jacek Szlachta Znaczenie funduszy europejskich dla rozwoju
Jacek Szlachta Znaczenie funduszy europejskich dla rozwoju regionalnego Polski Spis treści: I. Dążenie do spójności jako podstawowa przyczyna interwencji strukturalnej w Unii 2 Europejskiej II. Wnioski z raportu na temat sytuacji w regionach w roku 1999 4 III. Wnioski z raportu kohezyjnego z 2001 roku 7 IV. Założenia polityki strukturalnej Unii Europejskiej w latach 2000-2006 13 V. Prognoza transferów finansowych na rzecz krajów kandydackich w latach 2000-2006 19 VI. Prognoza transferów finansowych na rzecz Polski w latach 2000-2006 21 VII. Rola strategicznego programowania rozwoju w Unii Europejskiej 27 VIII. Strategiczne programowanie rozwoju w Polsce 29 IX. Znaczenie monitorowania i ewaluacji funduszy europejskich 39 X. Efekty korzystania ze środków europejskich w krajach członkowskich 45 XI. Przewidywane kierunki wykorzystanie środków europejskich w Polsce 48 XII. Przesłanki przemawiające na rzecz zdecentralizowanego mechanizmu uruchamiania 53 środków europejskich w Polsce XIII. Niezbędne działania w zakresie kształcenia kadr 56 XIV. Zagrożenia sprawnej absorpcji środków europejskich 59 XIV. Polityka regionalna Unii Europejskiej po roku 2006 62 Bibliografia 66 Tablice 69 I. Dążenie do spójności jako podstawowa przyczyna interwencji strukturalnej w Unii Europejskiej Podstawową przyczyną zainteresowania polityką rozwoju regionalnego w Unii Europejskiej były zróżnicowania regionalne oraz ich negatywne konsekwencje występujące na płaszczyźnie politycznej, ekonomicznej, społecznej i kulturowej. Dlatego już w preambule do Traktatu Rzymskiego z 1958 roku przyjęto następujący zapis: „Państwa członkowskie pragną wzmocnienia jedności swoich gospodarek i zabezpieczenia ich harmonijnego rozwoju przez redukowanie zróżnicowań istniejących między regionami oraz łagodzenie zacofania regionów mniej uprzywilejowanych”. Deklaracja ta zobowiązywała do podejmowania działań przez kraje członkowskie i przez wiele lat nie przekładała się na konkretne przedsięwzięcia na poziomie całej organizacji. Znacznie bardziej precyzyjny zapis został przyjęty w roku 1987 w Jednolitym Akcie Europejskim, którego artykuł 130A stwierdza: „W celu promowania ogólnego harmonijnego rozwoju Wspólnota powinna rozwinąć akcje prowadzące do wzmocnienia swojej ekonomicznej i społecznej spójności. W szczególności Wspólnota powinna działać na rzecz redukcji zróżnicowań między regionami i ograniczenia zacofania słabiej uprzywilejowanych regionów”. W artykule 130B stwierdzono, że osiąganie tych celów jest wspomagane działaniami podejmowanymi przez Fundusze Strukturalne (Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej - Sekcja Orientacji, Europejski Fundusz Społeczny - czasem nazywany Europejskim Funduszem Socjalnym, Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego), Europejski Bank Inwestycyjny i inne istniejące instrumenty finansowe. Podstawową misją polityki rozwoju regionalnego Unii Europejskiej jest wzrost poziomu spójności wewnętrznej w ramach całej organizacji1. Zbyt duże zróżnicowania regionalne są bowiem niekorzystne nie tylko dla obszarów biednych, ale także dla obszarów bogatych, nie wspominając o interesach całej organizacji. Spójność (kohezja) rozumiana jest w ujęciu ekonomicznym, społecznym i przestrzennym. Spójność ekonomiczna oceniana jest za pomocą produktu krajowego brutto na mieszkańca weryfikowanego parytetem siły nabywczej, co trochę poprawia sytuację obszarów najbiedniejszych. Spójność społeczna charakteryzowana jest zróżnicowaniami stopy bezrobocia. Spójność przestrzenna oceniana jest najczęściej miernikiem ilości konsumentów osiąganych w danym czasie. 1 Ponieważ około 90% środków przeznaczanych przez Unię Europejską na politykę strukturalną jest adresowane regionalnie, dlatego bardzo często pojęcia polityka rozwoju regionalnego i polityka strukturalna są używane w Unii Europejskiej niemal zamiennie. 2 Ocena sytuacji w tym zakresie jest przedmiotem przygotowywanych co trzy lata dla całej Unii Europejskiej raportów na temat spójności społeczno-ekonomicznej, które są akceptowane przez Komisję Europejską i wszystkie kraje członkowskie; ostatnie pięć zostało przyjęte w latach: 1991, 1993, 1996, 1999 i 20012. W raporcie kohezyjnym z 1999 roku po raz pierwszy specjalny rozdział poświęcono problemom spójności w krajach kandydackich. Istotne znaczenie dla oceny spójności w układzie przestrzennym mają także strategiczne studia dotyczące rozwoju społecznego, ekonomicznego i przestrzennego Unii Europejskiej w okresie perspektywicznym. Uczestniczą w nich wszystkie kraje członkowskie (ministrowie odpowiadający za politykę przestrzenną) oraz Komisja Europejska (Dyrekcja Generalna Regio), a przewodnictwo zmienia się co sześć miesięcy, tak jak w całej Unii Europejskiej. Ich efektem są kolejne raporty: „Europa 2000. Perspektywy rozwoju terytorium Wspólnoty” z roku 1991, „Europa 2000 Plus. Współpraca dla rozwoju terytorialnego Europy” z roku 1994, „Europejska Perspektywa Rozwoju Przestrzennego. Pierwszy wstępny raport” z roku 1997, „Europejska Perspektywa Rozwoju Przestrzennego. W kierunku zbilansowanego i trwałego rozwoju terytorium Unii Europejskiej” z roku 19993. Wyrazem znaczenia polityki rozwoju regionalnego są m.in.: funkcje koordynacyjne Dyrekcji Generalnej Regio ds. Polityki Regionalnej (poprzednio DG XVI) oraz zarządzanie przez nią najważniejszym funduszem strukturalnym, uczestniczenie w polityce regionalnej wielu innych dyrekcji generalnych oraz systematycznie rosnący udział środków przeznaczanych na wspieranie rozwoju regionalnego w całości wydatków Wspólnoty. Obecnie jest to druga co do wielkości pozycja wydatków budżetowych Unii Europejskich. Przedmiotem zainteresowania polityki rozwoju regionalnego Unii Europejskiej są obszary problemowe określane Celami. Instrumentami polityki rozwoju regionalnego Unii 2 (The) Regions in the 1990s. Fourth Periodic Report on Social and Economic Situation and Development of the Regions of the Community, 1991, European Commission, Bruksela-Luksemburg. Fifth Competitiveness and Cohesion Report, 1993, European Commission, Bruksela-Luksemburg. First Report on Economic and Social Cohesion, 1996, European Commission, Bruksela-Luksemburg. Sixth Periodic Report on the Social and Economic Situation and Development of the Regions of the European Union, 1999, European Commission, Bruksela-Luksemburg. Unity, solidarity, diversity for Europe, its people and its territory. Second Report on Economic and Social Cohesion, 2001, European Commission, Bruksela-Luksemburg. 3 Europe 2000. Outlook for the Development of the Community’s Territory, 1991, Commission of the European Communities, Bruksela-Luksemburg. Europe 2000 Plus. Cooperation for European Territorial Development, 1994, European Commission, BrukselaLuksemburg. European spatial development perspective. First official draft. Noordwijk, 1997, European Commission, Bruksela-Luksemburg. European Spatial Development Perspective. Towards Balanced and Sustainable Development of the Territory of the EU, Poczdam, 1999, European Commission, Bruksela-Luksemburg. 3 Europejskiej są cztery fundusze strukturalne, z których znacznie ponad połowę środków koncentruje Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego. Pozostałe fundusze to: Europejski Fundusz Socjalny, Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej - Sekcja Orientacji, Instrument Finansowy dotyczący Rybołówstwa. Unia Europejska programuje swoje działania w horyzoncie wieloletnim, ostatnie dwa dotyczyły okresów: 1989-1993 (5 lat) oraz 1994-1999 (6 lat). Obecny okres programowania dotyczy siedmiu lat - 2000-2006. Środki europejskie są przeznaczane od kilkunastu już lat przede wszystkim dla obszarów o niskim poziomie rozwoju społeczno-ekonomicznego (Cel 1) oraz w znacznie mniejszej skali dla obszarów wymagających restrukturyzacji regionalnej (Cel 2). II. Wnioski z raportu na temat sytuacji w regionach w roku 1999 Raport kohezyjny przygotowany w roku 1999 składa się z czterech części dotyczących: sytuacji w regionach, konkurencyjności, roli strukturalnych akcji Unii Europejskiej oraz rozszerzeniu Unii Europejskiej.4 W zakresie analizy sytuacji ekonomicznej raport konstatuje fakt, że w ciągu ostatnich 10 lat obejmujących okres 1986-1996 poprawiła się sytuacja regionów najbiedniejszych, bowiem poziom produktu krajowego brutto (PKB) na mieszkańca w 10 najbiedniejszych regionach wzrósł z 41% do 50% średniej w całej organizacji, a w przypadku 25 najbiedniejszych regionów zarejestrowano wzrost z 52% do 59%. W czterech krajach kohezyjnych (Grecji, Hiszpanii, Irlandii i Portugalii) PKB na mieszkańca wzrósł w tych latach z 65% do 76,5% średniej w całej organizacji. W zakresie spójności społecznej tendencja jest znacznie mniej pozytywna bowiem w latach 1986-1996 bezrobocie w 25 najbardziej dotkniętych tym zjawiskiem regionach wzrosło z 20% do 24%, podczas gdy w 25 najlepszych waha się przez cały czas na poziomie około 4%. Można równocześnie stwierdzić, że skala rozpiętości poziomu bezrobocia jest w Unii Europejskiej znacznie większa niż produktu krajowego brutto. Coraz większe znaczenie przywiązuje się w Unii Europejskiej do konkurencyjności regionalnej. Kiedyś pojęcie konkurencyjności dotyczyło jedynie podmiotów gospodarczych. Od kilku lat pojęcie to zaczęło być odnoszone także do państw.5 Nowym zjawiskiem jest próba odniesienia kategorii ekonomicznej konkurencyjności także do regionów. Pomimo 4 Sixth Periodic Report on th Social and Economic Situation and Development of the Regions of the European Union, 1999, European Comission, Bruksela-Luksemburg. 4 tego, że początkowo nie spotkało się to z przychylnym przyjęciem przez środowisko naukowe, dzięki staraniom Komisji Europejskiej coraz bardziej utrwala się pogląd o sensowności analizowania konkurencyjności także w układzie regionalnym. Jako podstawowe czynniki wpływające na konkurencyjność regionów określono: • badania naukowe i rozwój technologiczny, • małe i średnie przedsiębiorstwa, • bezpośrednie inwestycje zagraniczne, • infrastrukturę i kapitał ludzki, • instytucje i kapitał społeczny. Pomiędzy regionami bogatymi i biednymi występują znacznie większe rozpiętości w poziomie badań naukowych i rozwoju technologicznym niż wynikałoby to ze zróżnicowań produktu krajowego brutto. Szczególnym problemem jest aplikowanie osiągnięć naukowotechnicznych w gospodarce słabych regionów. Część z nich nie tylko nie generuje własnych innowacji, ale nie jest w stanie skutecznie absorbować innowacji powstałych gdzie indziej. W regionach słabych małe i średnie przedsiębiorstwa mają szczególne znaczenie dla kreowania miejsc pracy i rozwoju gospodarki. Istotne znaczenie dla wpływu tych przedsiębiorstw na rozwój ma struktura sektorowa tych podmiotów, ich powiązania pomiędzy sobą i z dużymi firmami oraz dostępność (bogactwo) usług biznesowych. Bezpośrednie inwestycje zagraniczne maja podstawowe znaczenie dla wprowadzania w regionach nowych produktów i technik. Najtrudniejszym problemem w regionach zacofanych w rozwoju jest integracja zagranicznych podmiotów z lokalną gospodarką. Pomimo znaczącego postępu jaki dokonał się w ostatnich kilkunastu latach w dalszych ciągu problemem pozostaje niska jakość infrastruktury transportowej w regionach zacofanych. W przypadku telekomunikacji rejestrujemy w ostatnich latach olbrzymi postęp w regionach słabych, przede wszystkim dzięki rozwojowi telefonii komórkowej. Problemem regionów słabych jest niedostateczny rozwój instytucji edukacyjnych na poziomie wyższym czego wynikiem jest dużo niższy niż przeciętnie w Unii Europejskiej poziom wykształcenia siły roboczej. Czynniki instytucjonalne stają się coraz ważniejszym elementem kształtującym konkurencyjność. Jest nim m.in. wyposażenie w kapitał społeczny, który sprzyja powiązaniom pomiędzy firmami zlokalizowanymi w regionie. Niemniej ważna jest jakość instytucji administracji publicznej, a istotne jej parametry to poziom decentralizacji i 5 M.Porter, 1990, The Competitive Advantage of Nations, Macmillan, Houndmills i Londyn. 5 partnerstwa. Oczywiście bogactwo otoczenia biznesowego w regionie sprzyja wyższej efektywności i konkurencyjności podmiotów gospodarczych. Charakteryzując znaczenie akcji strukturalnych Unii Europejskiej zwrócono uwagę na ich niewątpliwą skuteczność. W latach 1989-1996 PKB na mieszkańca w regionach Celu 1 zwiększył się z 63,5% do 69% średniej w całej organizacji. Tylko w czterech regionach Celu 1 nastąpiło relatywne pogorszenie sytuacji. Pomimo tego skala rozpiętości pomiędzy bogatymi i biednymi obszarami pozostaje w dalszym ciągu olbrzymia. Poprawa sytuacji regionów Celu 1 była przede wszystkim efektem wzrostu produktywności przy stabilizacji poziomu zatrudnienia. Na obszarach Celu 2 podstawowym priorytetem była walka z bezrobociem. W latach 1989-1997 nastąpiło zmniejszanie luki w poziomie bezrobocia pomiędzy tymi obszarami a resztą Unii Europejskiej. Szczególne znaczenie akcji strukturalnych ma miejsce w czterech krajach kohezyjnych. Według szacunków przeprowadzonych w oparciu o różne modele w tych czterech krajach produkt krajowy brutto wzrastał w latach 1989-1999 o 0,5-1 punkt procentowy szybciej dzięki Funduszom Strukturalnym. W sumie w przypadku Grecji, Irlandii oraz Portugalii dodatkowy wzrost PKB w tych dziesięciu latach można szacować w każdym przypadku na około 10%, natomiast w przypadku Hiszpanii na ponad 4%. Wskazuje to na fakt, że bez tych środków proces ograniczania rozpiętości wewnątrz tej organizacji byłby znacznie mniej skuteczny. Unia Europejska przywiązuje wielką wagę do rozszerzenia o kraje Europy Środkowej. Wyrazem tego są nawet tytuły podstawowych dokumentów dotyczących polityki Unii Europejskiej w latach 2000-2006, które wskazują na przyjęcie założenia rozszerzenia tej organizacji o pierwsze kraje Europy Środkowej już w latach 2000-2006. Raport kohezyjny pozytywnie oceniając olbrzymie zmiany jakie dokonały się w krajach kandydackich dokumentuje drogę jaka pozostała jeszcze do pokonania. W ocenach raportu wskazuje się, że w roku 1997 PKB na mieszkańca sięgnął w tych dziesięciu krajach zaledwie około 40% wielkości średniej rejestrowanej dla całej Unii Europejskiej. Rozpiętości w skali państw wynoszą jednak jak 25% do 67% średniej unijnej. W przekroju regionalnym w relatywnie najkorzystniejszej sytuacji znajdują się duże ośrodki metropolitarne i niektóre zachodnie regiony tych państw graniczące z Unią Europejską. Największe trudności przeżywają regiony koncentracji tradycyjnego przemysłu oraz rolnictwa. W krajach tych obserwujemy po roku 1990 szybki wzrost poziomu bezrobocia, jako konsekwencję transformacji ustrojowej. Podstawowym problemem krajów kandydackich jest poprawa jakości infrastruktury transportowej oraz poprawa stanu środowiska przyrodniczego, co wymaga olbrzymich 6 nakładów. Kraje te muszą także, obok rozwiązywania napiętych problemów strukturalnych, zbudować nowoczesną politykę regionalną. W pierwszych latach transformacji w pełni zrozumiała była koncentracja uwagi polityki gospodarczej na problemach równowagi gospodarczej. Jednak obecnie przodujące kraje Europy Środkowej powinny podjąć problem zróżnicowań regionalnych. Wymaga to kreowania podstaw prawnych, instytucjonalnych oraz budżetowych dla prowadzenia tej polityki w standardach europejskich. Szczególnie rażące są braki umiejętności programowania rozwoju regionalnego, w tym przygotowywania strategii rozwoju regionalnego. Brak jest umiejętności koordynacji regionalnych aspektów polityk sektorowych. Niezbędne jest wykształcenie sprawnych procedur finansowych oraz monitoringu polityki rozwoju regionalnego. Bez spełnienia tych warunków trudno będzie osiągnąć spójność społeczną, ekonomiczną i przestrzenną w krajach Europy Środkowej. III. Wnioski z raportu kohezyzyjnego z 2001 roku W omawianym raporcie kohezyjnym dokumentuje się systematyczne zmniejszanie się zróżnicowań w poziomie produktu krajowego brutto na mieszkańca zarówno w układzie regionów typu NUTS II jak też w odniesieniu do piętnastu państw członkowskich6. W okresie 1988-1999 PKB na mieszkańca w trzech najbiedniejszych krajach kohezyjnych zwiększył się z 68% do 79% średniej unijnej. W układzie regionów typu NUTS II rozpiętości pomiędzy regionami najbogatszymi (10% ludności) i najbiedniejszymi (10% ludności) wynosiły 260%. Pomimo tego, że w Unii Europejskiej wzrasta poziom spójności ekonomicznej skala tych rozpiętości pozostaje w dalszym ciągu znaczna. Dotychczasowe raporty potwierdzały bardzo niekorzystny rozwój sytuacji w zakresie spójności społecznej, czego wyrazem był wzrost bezrobocia w regionach znajdujących się w najmniej korzystnej sytuacji. Drugi raport kohezyjny dokumentuje oznaki postępu, co wynika przede wszystkim z wzrostu zatrudnienia w latach dziewięćdziesiątych o 2 miliony osób, co pozwoliło osiągnąć w Unii Europejskiej jednocyfrową stopę bezrobocia. Pomimo tego bezrobocie w regionach najbardziej dotkniętych bezrobociem (10% ludności Unii) wynosiło 23%, podczas gdy w regionach znajdujących się w najkorzystniejszej sytuacji (10% ludności Unii) kształtowało się na poziomie poniżej 3%. Tendencje na rynku pracy polegające na wzroście zatrudnienia w usługach i w sektorach wymagających wysokich kwalifikacji są 6 Unity, solidarity, diversity for Europe, is people and its territory. Second report on Economic and Social Cohesion, 2001, European Commision, Bruksela-Luksemburg. 7 najbardziej korzystne dla obszarów centralnych, o wysokim poziomie rozwoju społecznoekonomicznego. Unię Europejską cechuje bardzo silna koncentracja aktywności gospodarczej w obszarach centralnych. Problem spójności terytorialnej (przestrzennej) jest bardzo szeroko i dokładnie przedstawiany w Europejskiej Perspektywie Rozwoju Przestrzennego (ESDP)7. Dzięki zaangażowaniu Unii Europejskiej w realizację transeuropejskich sieci infrastrukturalnych w ostatnich latach generalnie poprawia się dostępność regionów i państw peryferyjnych. Akcentuje się potrzebę wprowadzania wniosków wynikających z ESDP do innych dokumentów strategicznych Wspólnoty. Nowym zjawiskiem jest szczegółowe analizowanie poszczególnych polityk gospodarczych z punktu widzenia ich wpływu na spójność. Omawiany raport kohezyjny potwierdza pozytywny wpływ najważniejszych polityk Wspólnoty na poziom spójności. W raporcie scharakteryzowane zastały następujące polityki: • unii gospodarczej i walutowej, wspólnego rynku, konkurencji, • Wspólna Polityka Rolna, • tzw. poziome: zatrudnienia i rozwoju zasobów ludzkich, środowiska przyrodniczego, • inne takie jak: badań i rozwoju, energetyczna, transportowa, pobudzania przedsiębiorczości, rybołówstwa. Kształtowanie najważniejszych polityk integracyjnych na poziomie europejskim oraz koordynacja polityk państw członkowskich wywiera pozytywny wpływ na wzrost poziomu spójności w Unii Europejskiej. Chodzi o to, aby uniknąć sytuacji, gdy poszczególne polityki Wspólnoty działają w innym kierunku niż polityka regionalna, co niestety miało miejsce w poprzednich latach. Oceniając efekty polityki spójności raport ten nie wyszedł poza wnioski zawarte już w poprzednich raportach, iż fundusze europejskie w krajach kohezyjnych przyniosły około 1% dodatkowego wzrostu PKB średniorocznie w tych krajach w latach 1989-1999. W ostatnich latach akcentuje się w coraz większym stopniu sprawy monitoringu i ewaluacji, co wynika z rosnącej wrażliwości społecznej na efektywne wykorzystywanie środków europejskich. Dlatego raport zawiera próby oceny efektów różnych instrumentów polityki regionalnej 7 Patrz: European spatial development perspective. First official draft. Noordwijk, 1997, European Commission, Bruksela-Luksemburg oraz European Spatial Development Perspective. Towards Balanced and Sustainable Development of the Territory of the European Union. Poczdam, 1999, European Commission, BrukselaLuksemburg. 8 Wspólnoty. Równocześnie sformułowano założenia służące wzrostowi efektywności europejskiej polityki regionalnej w latach 2000-2006. W raporcie kohezyjnym z 2001 roku problemy spójności dotyczące dwunastu krajów kandydackich zostały przedstawione, wszędzie tam gdzie było to możliwe, w tym samym formacie jak dla państw członkowskich, a tekst dotyczący tych krajów został wmontowany w poszczególne rozdziały i punkty, czasami jednak występuje w specjalnych ramkach8. Raport dokumentuje wyzwania jakie są związane z rozszerzeniem Unii Europejskiej o dwanaście państw kandydackich. Ich przystąpienie do Unii Europejskiej będzie oznaczało, wskutek akcesji głównie biednych i bardzo biednych obszarów: • znaczące obniżenie poziomu produktu krajowego brutto na mieszkańca, • istotny wzrost poziomu zróżnicowań regionalnych, • nowe wyzwanie dla budżetu europejskiej polityki regionalnej, gdyż kraje te będą w całości, lub prawie w całości, obszarami problemowymi polityki regionalnej Unii Europejskiej, jako regiony Celu 1 charakteryzujące się niskim poziomem rozwoju społeczno-ekonomicznego. W wyniku rozszerzenia Unii Europejskiej do 27 państw produkt krajowy brutto na mieszkańca Unii Europejskiej obniży się o około 18%. Wynika to, ze wzrostu ludności po rozszerzeniu o około 1/3, przy wzroście wolumenu produktu krajowego brutto mierzonego parytetem siły nabywczej zaledwie o około 10%. Zróżnicowania regionalne w ramach Unii Europejskiej uległy w ostatnich kilkunastu latach, także dzięki konsekwentnemu prowadzeniu polityki spójności, znaczącej redukcji. W roku 1998 relacja PKB na mieszkańca mierzona ludnością 10% najbogatszych regionów do ludności 10% najbiedniejszych regionów wynosi 260%, ta sama relacja dla ludności 25% najbogatszych regionów do 25% ludności najbiedniejszych regionów wynosi 190%. Rozszerzenie Unii Europejskiej do 27 państw prowadzi do wzrostu tych dwu relacji w roku 1998 do odpowiednio: ponad 500% i 330%. Oznacza to, że po rozszerzeniu Unię Europejską będzie cechował znacznie mniejszy poziom spójności, zarówno w układzie państw członkowskich, jak też regionów na poziomie NUTS-ów II. Aktualnie w 48 regionach Celu 1 cechujących się poziomem produktu krajowego brutto na mieszkańca poniżej 75% średniej unijnej zamieszkuje 71 milionów mieszkańców Wspólnoty, co stanowi 19% ogółu mieszkańców. Po rozszerzeniu Wspólnoty o 12 krajów kandydackich ludność zamieszkała w 97 takich regionach 9 zwiększyłaby się do 174 milionów, co stanowiłoby 36% ludności rozszerzonej Wspólnoty. Po przeliczeniu nowej średniej uwzględniającej nowe kraje członkowskie (82% aktualnej) i tak dotyczyłoby to 70 regionów zamieszkałych w sumie przez 125 milionów mieszkańców. Wynika z tego wniosek, iż polityka spójności Unii Europejskiej będzie musiała zostać zreformowana w związku z rozszerzeniem o biedne kraje Europy Środkowej i Wschodniej. Komisja Europejska przyjmując jako bezwzględny priorytet polityki spójności regiony o niskim poziomie rozwoju społeczno-ekonomicznego przedstawiła cztery możliwe rozwiązania rozważane w stosunku do tych regionów. • utrzymanie progu 75% PKB unijnego obliczanego jako średnia dla wszystkich państw po rozszerzeniu, co wyeliminowałoby znaczną liczbę regionów obecnych państw członkowskich jako obszary Celu 1; • utrzymanie progu 75% PKB unijnego obliczanego jako średnia dla wszystkich państw po rozszerzeniu z równoczesnym przyznaniem pomocy przejściowej regionom tracącym prawo do wsparcia. Rozwiązanie tego typu zostało zastosowane już w tym okresie programowania obejmującym lata 2000-2006; • podniesienie poziomu wskaźnika kwalifikującego regiony do obszarów Celu 1 powyżej 75%, tak aby obszary które nie osiągną do końca 2006 roku poziomu 75% aktualnej średniej unijnej pozostały beneficjentami pomocy; • ustalenie dwu różnych poziomów kwalifikacyjnych do obszarów Celu 1, jednego dla obecnej Unii Europejskiej, drugiego dla krajów kandydackich. Oznaczałoby to liczenie dwu średnich oraz stosowanie dwu różnych polityk w odniesieniu do regionów o niskim poziomie rozwoju. Oznacza to, że w raporcie kohezyjnym pojawiają się także propozycje zakładające dyskryminację krajów Europy Środkowej i Wschodniej ze względu na dostęp do europejskich instrumentów polityki regionalnej. Biedniejszy region z Europy Środkowej może zostać pominięty, a bogatszy region aktualnej „15-tki” zaliczony do obszarów Celu 1. W raporcie szczegółowo scharakteryzowano misję programów przedakcesyjnych: Phare, ISPA i SAPARD. Mają one przygotować kraje kandydackie do akcesji oraz umożliwić zdobycie niezbędnych umiejętności w zakresie czterech funduszy strukturalnych, Funduszu Spójności oraz Inicjatywy Wspólnoty INTERREG. We wcześniejszych raportach pojawiały się często próby zapisów politycznych, nieudokumentowanych faktami i liczbami, które kreowały niekorzystny klimat wobec 8 Są to: Bułgaria, Cypr, Czechy, Estonia, Litwa, Łotwa, Malta, Polska, Rumunia, Słowacja, Słowenia i Węgry. 10 naszego kraju. Ten raport jest z tego punktu widzenia rzeczowy i poprawny, bazuje bowiem na oficjalnych informacjach statystycznych i merytorycznych przekazanych przez Polskę. Odniesienia do Polski są rozrzucone po całym tekście i na ogół pojawiają się w kontekście omawiania sytuacji krajów kandydackich. Ważne jest, iż we wszystkich tabelach i mapach są zawarte dane dla Polski w identycznym formacie jak dla pozostałych państw członkowskich i kandydackich. Najważniejsze z bezpośrednich odniesień do Polski dotyczą: • pozytywnych tendencji w zakresie wzrostu PKB, wysokiego deficytu na rachunkach bieżących oraz problemów restrukturyzacji górnictwa, hutnictwa i rolnictwa (rozwój ekonomiczny w krajach kandydackich), • najkorzystniejszej sytuacji w aglomeracjach miejskich i zachodnich regionach przygranicznych, w tym na granicy Polski i Niemiec (cztery typy rozwoju rynków pracy w krajach Europy Środkowej i Wschodniej), • bardzo niskich dochodów w rolnictwie w Polsce i Rumunii, co wynika z wysokiego zatrudnienia i niskiej wydajności pracy. Dochody z hektara także wyróżniają negatywnie Polskę i kraje bałtyckie. Bieda definiowana jako dochody poniżej 50% średniego poziomu w kraju, jest skoncentrowana w Polsce przede wszystkim na obszarach wiejskich, • roli Gdańska i Szczecina jako najważniejszych portów w krajach kandydackich, podobnej jak w krajach członkowskich gęstości sieci dróg wyższej niż w innych państwach kandydackich, braku autostrad co negatywnie wyróżnia Polskę na tle innych państw kandydackich, znacznie wyższej gęstości sieci kolejowej, podobnej jak w krajach członkowskich roli trakcji elektrycznej na kolei, • wyjątkowo małych rezerw zasobów wodnych szczególnie w środkowej części Polski, • wysokiego udziału ludności w wieku od 25 do 59 lat posiadającej wykształcenie średnie, jego poziom budzi jednak trochę wątpliwości, • zbliżonego do przeciętnego w krajach kandydackich poziomu wyposażenia gospodarstw domowych w komputery osobiste, • koncentracji w Polsce, podobnie jak na Węgrzech i w Czechach, około 25-30% bezpośrednich inwestycji zagranicznych w krajach kandydackich Europy Środkowej, gdzie następuje bardzo silna koncentracja kapitału zagranicznego w stolicach, • szczególnie niekorzystnej w porównaniu z innymi krajami kandydackimi sytuacji w zakresie składowania odpadów stałych, Najważniejsze problemy merytoryczne odnoszące się do Polski dotyczą następujących spraw: 11 1. Produkt krajowy brutto według parytetu siły nabywczej jest w Polsce generalnie niedoszacowany, co jest szczególnie widoczne na tle innych państw Europy Środkowej i Wschodniej. Dotychczas dawało to zaskakujące wyniki ,takie jak zawarte w raporcie kohezyjnym z 1999 roku, że Świętokrzyskie jest najbiedniejszym regionem we wszystkich dwunastu krajach kandydackich (dane z 1996 roku), a na liście dziesięciu najbiedniejszych obszarów aż pięć były to województwa Polski Wschodniej. Obecnie według tego raportu na liście 10 najbiedniejszych regionów (na podstawie danych z 1998 roku) pozostało w dalszym ciągu województwo lubelskie. Wnioski dotyczące całej Polski są podobnie niepokojące, bowiem produkt krajowy brutto na mieszkańca według parytetu siły nabywczej był w roku 1998 zbliżony do 37% średniej unijnej, znacznie niższy niż na Węgrzech czy w Słowacji. Ponieważ dane te mają status oficjalnych informacji Unii Europejskiej są one czasami wykorzystywane w różnych pseudonaukowych pracach dla udowodnienia, że Polska stanowi największą przeszkodę dla kontynuowania europejskiej polityki regionalnej w dotychczasowym kształcie. 2. Zupełnie zmienia się percepcja dotycząca konsekwencji rozszerzenia Unii Europejskiej dla rynku pracy. W poprzednich raportach zdarzały się wątki przedstawiające rozszerzenie jako kataklizm, ze względu na sytuację demograficzną w krajach kandydackich, w tym szczególnie w Polsce. W raporcie stwierdza się, że nie należy oczekiwać migracji z krajów kandydackich w wielkiej skali, a w tej w której można jej oczekiwać będzie zjawiskiem korzystnym. Zmiana percepcji tego problemu wynika prawdopodobnie z procesów demograficznych zachodzących w Unii (starzenie się społeczeństw co raport dokumentuje), ze zmiany sytuacji w zakresie bezrobocia (ograniczenie do poziomu jednocyfrowego dzięki konsekwentnej polityce prowadzonej przez blisko dwie dekady) oraz z utrwalenia w najważniejszych krajach kandydackich, w tym w Polsce, tendencji rozwojowych w gospodarce. 3. Raport poświęca uwagę obszarom wiejskim zależnym od rolnictwa. Bardzo trudne perspektywy dla rolnictwa wynikają z rozszerzenia o kraje Europy Środkowej, w tym przede wszystkim o Polskę, ze względu na wielkość naszego kraju i niską produktywność rolnictwa. W roku 1998 rolnictwo tworzyło w Polsce 4,8% dochodu narodowego koncentrując 18,1% zatrudnienia. Jest to poza Łotwą najgorsza relacja ze wszystkich krajów kandydackich. Charakterystyczną cechą rolnictwa krajów kandydackich, w tym Polski, jest jego dualna struktura. Dlatego obszary wiejskie o znaczącej roli tradycyjnego rolnictwa będą narażone na bardzo bolesne zmiany strukturalne. 12 IV. Założenia polityki strukturalnej Unii Europejskiej w latach 2000-2006 W latach 2000-2006 w Unii Europejskiej funkcjonują cztery wspomniane wcześniej fundusze strukturalne i fundusz spójności. Zakres finansowania ze strony Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego dotyczy: • środowiska produkcyjnego zwłaszcza w celu podniesienia konkurencyjności firm (przede wszystkim małych i średnich przedsiębiorstw poprzez rozwój ich potencjału produkcyjnego) oraz wzrost atrakcyjności regionów poprzez poprawę standardu infrastruktury, • postępu w dziedzinie badań i technologii (promocja wdrożeń oraz wzmocnienie potencjału rozwojowego badań i technologii), • rozwoju społeczeństwa informacyjnego, • rozwoju turystyki i inwestycji w dziedzinie kultury, w tym ochrony dziedzictwa kulturowego i naturalnego, • ochrony i poprawy stanu środowiska przyrodniczego, • równouprawnienia kobiet i mężczyzn w dziedzinie zatrudnienia, • transnarodowej, transgranicznej i międzyregionalnej współpracy mającej na celu trwały regionalny i lokalny rozwój. Obszary wsparcia ze strony Europejskiego Funduszu Społecznego są następujące: • aktywizacja zawodowa bezrobotnych i zagrożonych bezrobociem, • przeciwdziałanie wykluczeniu społecznemu, • kształcenie ustawiczne, • doskonalenie kadry pracowniczej i rozwój przedsiębiorczości, • aktywizacja zawodowa kobiet. Zakres wsparcia ze strony Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej Sekcja Orientacji obejmuje: • poprawę funkcjonowania gospodarstw rolnych i przedsiębiorstw rolno-spożywczych, • pobudzanie produkcji nieżywnościowej, • trwały rozwój lasów, • polepszanie warunków pracy na wsi, • tworzenie nowych miejsc pracy pozarolniczej na obszarach wiejskich, • dywersyfikację działalności gospodarczej na wsi, 13 • zachowanie i promocję walorów naturalnych obszarów wiejskich. Zakres finansowania za pomocą Instrumentu Finansowego dotyczącego Rybołówstwa jest następujący: • odnowienie floty rybackiej i modernizacja kutrów, • pomoc w dostosowaniu połowów do wymogów rynku, • tworzenie małych jednostek rybołówstwa przybrzeżnego, • rekompensowanie czasowego zaprzestania działalności, • pomoc w zachowaniu fauny i flory przybrzeżnej, • ulepszenia wyposażenia portów rybackich, • poprawa przetwórstwa i marketingu owoców morza. Fundusz Spójności przysługuje krajom których produkt narodowy brutto na mieszkańca nie przekracza 90% średniej Unii Europejskiej. Aktualnie cztery kraje są beneficjentami tego instrumentu - Grecja, Hiszpania, Irlandia oraz Portugalia. Wskaźnik pomocy udzielanej przez Fundusz od 80 do 85% całości przewidywanych wydatków publicznych. Kierunki finansowania są następujące: • projekty dotyczące środowiska, a w szczególności projekty zgodne z priorytetami polityki wspólnotowej w zakresie ochrony środowiska przyrodniczego, • transportowe projekty infrastrukturalne zidentyfikowane w ramach wytycznych dotyczących rozwoju transeuropejskiej sieci transportowej. Polityka rozwoju regionalnego, tak jak cała polityka Wspólnoty planowana jest w okresach wieloletnich, obecny dotyczy lat 2000-2006 (siedmiu lat). Przedmiotem koncentracji zainteresowania i środków ze strony polityki regionalnej Unii Europejskiej są Cele. Lista Celów tej polityki została ograniczona do trzech, dwu zorientowanych regionalnie, trzeciego z nich horyzontalnie. Podstawowy pozostaje w dalszym ciągu Cel 1; czyli oddziaływanie na obszarach zacofanych w rozwoju społeczno-ekonomicznym, przy stosowaniu jako podstawowego kryterium ich identyfikacji poziomu produktu krajowego brutto (PKB) na mieszkańca mierzonego parytetem siły nabywczej poniżej 75% w stosunku do średniego poziomu Unii Europejskiej. Regiony tego celu powinny pozostać podstawowym obszarem koncentracji uwagi i środków polityki strukturalnej tej organizacji, skupiając około 70% całości nakładów przeznaczanych na interwencję w tej sferze. Wynika to z priorytetu dla działań służących umocnieniu spójności (kohezji) wewnętrznej w ramach całej Unii Europejskiej. Dodatkowo przewiduje się zastosowanie w ramach tego Celu specyficznych rozwiązań dla obszarów 14 cechujących się wyjątkowo niską gęstością zaludnienia wynoszącą poniżej 8 osób na kilometr kwadratowy, co dotyczy dwu państw skandynawskich - Finlandii i Szwecji. W odniesieniu do wszystkich regionów stojących przed wyzwaniami (potrzebami) głębokiej restrukturyzacji społeczno-ekonomicznej zaproponowano „nowy” Cel 2. Jego zakres dotyczy obszarów dotkniętych zmianami w sferze przemysłu, usług i rybołówstwa oraz obszarów wiejskich i wysoko zurbanizowanych dotkniętych regresem społecznoekonomicznym oraz przeżywających problemy związane z adaptacją do zmienionych warunków. W przypadku tego Celu powinna nastąpić koncentracja przestrzenna środków na obszarach znajdujących się w najtrudniejszej sytuacji oraz ograniczenie zasięgu przestrzennego w porównaniu ze „starym” Celem 2, dlatego udział ludności zamieszkałej na tych obszarach nie może przekroczyć 18% ludności Wspólnoty. Zakłada się, że na restrukturyzację regionalną tych obszarów przeznaczy się niecałe 12% całego budżetu polityki strukturalnej. Komisja zorientowanego Europejska zaproponowała horyzontalnie, służącego kreowanie nowego Celu wspieraniu działań w 3, jedynego regionach nie uwzględnionych w zakresie Celu 1 i 2, a dotyczących adaptacji i modernizacji ich systemów edukacyjnych, szkoleniowych oraz zatrudnienia. Oznacza to koncentrację uwagi i środków na problemach modernizacji rynków pracy. Podstawą działań ma być, tak jak na innych obszarach problemowych, wieloletni plan przedsięwzięć podejmowanych w regionie w sferze zatrudnienia. Cel 3 ma promować działalność prowadzoną w czterech sferach dotyczących: • wspierania pozytywnych dostosowań społeczno-ekonomicznych, • tworzenia systemów szkolenia i edukacji obejmujących cały okres życia zawodowego, • rozwijania aktywnych polityk na rynku pracy skierowanych przeciwko wysokiemu bezrobociu, • ograniczania sytuacji wykluczenia z rynku pracy znaczących grup społeczeństwa oraz dyskryminacji różnych grup ludności. Na realizację zadań Celu 3 przewidziano około 12% ogółu środków przeznaczanych na politykę strukturalną. Pewna istotna zmiana została zaproponowana w odniesieniu do Inicjatyw Wspólnoty, których zamiast trzynastu jak w latach 1994-1999 pozostało tylko cztery. Dotyczą one: • współpracy przygranicznej i międzyregionalnej służące wzmocnieniu harmonijnego i trwałego rozwoju całego obszaru Wspólnoty (INTERREG), • rozwoju obszarów wiejskich (LEADER), 15 • współpracy międzynarodowej służącej promowaniu nowych form zwalczania wszelkich form dyskryminacji i nierówności na rynku pracy (EQUAL), • gospodarcza i społeczna regeneracja miast i obszarów miejskich znajdujących się w kryzysie w celu promowania trwałego rozwoju obszarów miejskich (URBAN). Środki przeznaczone na Inicjatywy Wspólnoty zostały ograniczone w porównaniu z latach 1994-1999 z 9% do całego budżetu polityki strukturalnej. Najważniejszą ze względu na wielkość środków i znaczenie dal rozwoju regionalnego jest Inicjatywa INTERREG. Regulacje prawne dotyczące Inicjatywy Wspólnoty INTERREG pozwalają na finansowanie ze środków europejskich następujących przedsięwzięć: • studiów związanych z planami rozwoju traktującymi obszary przygraniczne jako jedną jednostkę geograficzną, • wsparcia dla transgranicznej współpracy w sektorze małych i średnich przedsiębiorstw, • rozwoju turystyki, w tym na terenach wiejskich, • lokalnych zintegrowanych systemów infrastrukturalnych, • przedsięwzięć ochrony środowiska przyrodniczego, • rozwoju społeczno-ekonomicznego terenów wiejskich, • wzrostu produktywności rolnictwa i transgranicznego handlu produktami rolnymi, • założenia i rozwoju organizacji handlowych, stowarzyszeń profesjonalnych oraz transgranicznych grup planistycznych, • poprawy infrastruktury komunikacyjnej, • współpracy na polu edukacji i kultury, • wsparcia dla szkoleń zawodowych, • współpracy w zakresie ochrony zdrowia, • przedsięwzięć w zakresie energetyki, telekomunikacji i transportu uzupełniających transeuropejskie sieci infrastrukturalne, • specjalnych przedsięwzięć osłabiających konsekwencje różnic językowych, w zakresie procedur administracyjnych oraz systemów prawnych, • prac przygotowawczych dla uruchomienia transeuropejskich przedsięwzięć planistycznych. Istotne znaczenie w polityce strukturalnej Unii Europejskiej odgrywa Europejski Bank Inwestycyjny (EBI). Jego funkcją jest oddziaływanie na trwały rozwój społecznoekonomiczny Wspólnoty poprzez udzielanie pożyczek oraz gwarancji kredytowych dla realizacji przedsięwzięć inwestycyjnych. EBI działa jednocześnie jako bank i jako instytucja 16 Wspólnoty wspierając rozwój słabiej rozwiniętych regionów. EBI udziela pożyczek z własnych środków. Podstawowymi ich kierunkami są: obszary zacofane w rozwoju oraz regresu przemysłu, polityka energetyczna Wspólnoty, przedsięwzięcia infrastrukturalne w zakresie transportu i telekomunikacji, ochrona środowiska przyrodniczego, wsparcie sektora małych i średnich przedsiębiorstw oraz międzynarodowa konkurencyjność przemysłu Wspólnoty. Finansowanie rozwoju regionalnego stało się od wielu już lat najważniejszym priorytetem EBI. Obecnie wspieranie przedsięwzięć związanych z rozwojem regionalnym stanowi około 60% finansowania ze środków własnych tej instytucji. EBI może finansować także przedsięwzięcia inwestycyjne realizowane poza obszarem Wspólnoty, czego wynikiem jest duża aktywność na obszarze Polski, która dotyczy w szczególności transeuropejskich sieci infrastrukturalnych. Na Szczycie Unii Europejskiej jaki odbył się w Berlinie w dniach 24-25 marca 1999 roku przyjęto budżet tej organizacji w latach 2000-2006. Przewiduje się dalsze ograniczenie udziału środków przeznaczanych na Wspólną Politykę Rolną (Common Agriculture Policy) oraz pewne zwiększenie udziału nakładów przeznaczanych na politykę strukturalną. W okresie tym planuje się wzrost budżetu Funduszy Strukturalnych i Funduszu Spójności z 28,6 mld euro średniorocznie w latach 1994-1999 do 39,3 mld euro średniorocznie w latach w latach 2000-2006 (w cenach stałych z 1997 roku), co stanowi wzrost w ujęciu realnym o ponad 37%. Uwzględniając środki dla krajów kandydackich Europy Środkowej i Wschodniej oznacza to dalszy wzrost udziału nakładów na politykę rozwoju regionalnego, do około 0,46% produktu krajowego brutto całej Unii Europejskiej. Wydatki na rzecz polityki strukturalnej będą w związku z tymi zmianami stanowiły około 37% budżetu tej organizacji. Dodatkowo w ramach tytułu rolnictwo przewiduje się wydatkowanie 5% budżetu na wspieranie rozwoju terenów wiejskich. W sumie więc nakłady na wspieranie rozwoju regionalnego i terenów wiejskich będą stanowiły w latach 2000-2006 około 42% wydatków budżetowych Unii Europejskiej. Inne istotne ustalenia proponowane w dokumencie „Agenda 2000. Unia Europejska rozszerzona i silniejsza”, które zostały zaakceptowane na Szczycie w Berlinie dotyczą: • maksymalnej wielkości transferów środków europejskich na rzecz starych i nowych krajów członkowskich, które nie mogą przekraczać 4% produktu krajowego brutto w skali rocznej. Pułap ten w relacji do budżetu państw aktualnych i przyszłych beneficjentów wynosi 15-20%, czyli są to potencjalnie olbrzymie strumienie środków; 17 • minimalnego poziomu montażu finansowego środków europejskich ze strony państw beneficjentów, który został utrzymany na poziomie 25%. Oznacza to, że każde 3 euro z Unii Europejskiej musi zostać uzupełnione 1 euro z strony kraju beneficjenta. Uwzględniając koszty związane z przygotowaniem projektów, obciążenie środków krajowych WATem podczas gdy środki europejskie są z tego zwolnione oraz konieczność wyprzedzającego finansowania które jest następnie refundowane przez Unię Europejską faktyczny poziom montażu jest znacznie wyższy. Jest to bardzo ostre obciążenie dla państw i regionów słabszych ekonomicznie, • Wyboru obszarów problemowych Celu 1 na poziomie regionów typu NUTS II (Nomenclature of Units for Territorial Statistics - nomenklatura jednostek dla statystyki terytorialnej), natomiast obszarów problemowych Celu 2 i obszarów będących beneficjentami Inicjatywy Wspólnoty INTERREG na poziomie regionów typu NUTS III9. • Zdecydowanego priorytetu ze względu na alokowane środki europejskie dla obszarów Celu 1 charakteryzujące się niskim poziomem rozwoju społeczno-ekonomicznego. W latach 2000-2006 polityka regionalna Unii Europejskiej ma się kierować następującymi zasadami • koncentracji - środki są przeznaczone przede wszystkim dla obszarów znajdujących się w najtrudniejszej sytuacji (Cel 1 i Cel 2), • partnerstwa - współpraca układu europejskiego, krajowego, regionalnego i lokalnego (wertykalne) oraz z partnerami gospodarczymi i społecznymi (horyzontalne), • programowania - proces organizowania, podejmowania decyzji i finansowania odbywa się w kilku szczegółowo określonych etapach, • koordynacji - pomiędzy poszczególnymi funduszami poprzez: dokumenty programowe, monitorowanie i ocenę pomocy, indykatywne wytyczne Komisji Europejskiej w sprawie polityk Wspólnoty, • dodatkowości - środki europejskie muszą uzupełniać finansowanie krajowe, a nie mogą go zastępować, 9 W Unii Europejskiej klasyfikacja ta jest podstawą identyfikacji obszarów problemowych oraz przygotowywania podstawowych dokumentów programowych. Istnieje pięć poziomów klasyfikacji, istotne dla polityki regionalnej są dwa poziomy: NUTS II na którym istnieje 206 regionów oraz NUTS III na którym istnieje 1031 regionów. W krajach kandydackich są to regiony typu NTS. W Polsce zidentyfikowano 16 regionów typu NTS II oraz 44 regiony typu NTS III. Obecnie Unia Europejska zaproponowała, aby minimalną i maksymalną liczbę ludności mieszkającej w przeciętnym regionie typu NUTS wyznaczały regulacje europejskie. Gdyby przyjęto regulacje w proponowanym obecnie kształcie, to Polska powinna zwiększyć liczbę regionów typu NUTS III do conajmniej 49 jednostek. 18 • zgodności - operacje finansowane z funduszy europejskich muszą być zgodne z innymi politykami Wspólnoty i prawodawstwem wspólnotowym. V. Prognoza transferów finansowych na rzecz krajów kandydackich w latach 2000-2006 Jak już stwierdzono wcześniej Szczyt Unii Europejskiej jaki się odbył w Berlinie w dniach 24-25 marca 1999 roku przyniósł generalne potwierdzenie założeń dotyczących polityki rozwoju regionalnego zawartych w przytoczonym już wcześniej dokumencie „Agenda 2000. Unia Europejska rozszerzona i silniejsza”10. Można nawet stwierdzić, że w przypadku krajów kandydackich Europy Środkowej i Wschodniej są one w pewnych elementach korzystniejsze niż proponowano w roku 1996, gdy przygotowywano wstępne założenia polityki ekonomicznej Unii Europejskiej na lata 2000-200611. Najważniejsze wnioski dotyczą następujących spraw: 1. Potwierdzone zostały założenia polityki regionalnej zawarte w dokumencie „Agenda 2000” proponowane w odniesieniu do krajów kandydackich. Dotyczy to następujących elementów: • instrumentów jakie będą stosowane w krajach kandydackich w okresie przedakcesyjnym, jakimi są programy ISPA (Structural Instrument for Pre-Accession), SAPARD (Support for Pre-Accession Measure for Agriculture and Rural Development) oraz Phare 2, • instrumentów jakie zostaną zastosowane w nowych krajach członkowskich po ich akcesji do Unii Europejskiej (cztery Fundusze Strukturalne, Fundusz Spójności oraz Inicjatywy Wspólnoty), • poziomów i struktury lokowanych na rzecz tych krajów „środków europejskich”, • momentów dostępności nowych linii budżetowych; w przypadku środków przedakcesyjnych już od 1 stycznia 2000 roku, a w przypadku środków dla nowych państw członkowskich poczynając już od 1 stycznia 2002 roku. 2. Zastosowano mechanizm służący temu, aby środki przeznaczone na pomoc przedakcesyjną dla państw kandydackich Europy Środkowej i Wschodniej nie trafiały do innych krajów. Dlatego środki te zostały wydzielone w odrębnym rozdziale 7. Nie mogą one zostać użyte w krajach członkowskich obecnej piętnastki. Jeśli niektóre z krajów kandydackich osiągną członkostwo przed końcem roku 2006 to ogólna alokacja w ramach tego rozdziału nie ulegnie zmianie, czyli środki te zasilą pozostałe kraje kandydackie. 10 Agenda 2000. New financial perspective. Presidency conclusions. Berlin European Council 24 and 25 March 1999, 1999, European Commission, Bruksela-Luksemburg. 11 Są to: Bułgaria, Czechy, Estonia, Litwa, Łotwa, Polska, Rumunia, Słowacja, Słowenia i Węgry. 19 3. Środki dla nowych krajów członkowskich zostały wydzielone w odrębnym rozdziale ósmym. Nie mogą one zostać użyte na działania przedakcesyjne, ale także na potrzeby 15 aktualnych państw członkowskich. Ponieważ są one dostępne w budżecie Unii Europejskiej poczynając od roku 2002 może się okazać, że żaden z krajów kandydackich nie będzie mógł z nich w tym czasie skorzystać. Z ustaleń Szczytu w Berlinie nie wynika co stanie się z tymi środkami - bardziej prawdopodobne jest to, że stanowić one będą budżetowe oszczędności, niż że zostaną przesunięte na kolejne lata. 4. Po przystąpieniu do Unii Europejskiej krajów Europy Środkowej i Cypru będą one wpłacały do budżetu organizacji składkę członkowską, która będzie powiązana z wielkością ich produktu narodowego brutto (PNB). Maksymalna wysokość składki może wynieść 1,27% PNB, realna składka w tych latach będzie najprawdopodobniej zbliżona do płaconej przez dotychczasowe kraje członkowskie w drugiej połowie tego okresu czyli około 1,10% PNB. Całość tych środków zostanie pozostawiona do dyspozycji nowych krajów członkowskich. Środki te nie mogą jednak zwiększać poziomu wydatków na Wspólną Politykę Rolną. Tak więc będą one zwiększały przede wszystkim ogólny poziom nakładów służących rozwojowi regionalnemu. Zgodnie z szacunkami dotyczącymi akcesji sześciu nowych krajów dałoby to w latach 2002-2006 odpowiednio: 2310 mln euro, 2320 mln euro, 2720 mln euro, 2760 mln euro oraz 2560 mln euro. Prawdopodobnie poziom tych wpłat jest nieco zaniżony wskutek niedoszacowania PNB krajów kandydackich. Zadziwiające jest także założenie aż takiego spadku poziomu wpłat ze strony krajów Europy Środkowej w roku 2006. 5. Transfery na rzecz krajów kandydackich będą wynosiły w całym okresie 2000-2006 3120 mln euro średniorocznie w cenach z 1999 roku (patrz Tablica 1). Skala nakładów przeznaczanych na politykę regionalną po roku 2000 będzie zależna od priorytetów jakie zostaną wybrane przez kraje kandydackie w odniesieniu do poszczególnych programów przedakcesyjnych. W przypadku programu SAPARD istotna będzie proporcja pomiędzy nakładami na rolnictwo a środkami przeznaczanymi na rozwój terenów wiejskich. W przypadku programu Phare 2 będzie to wynikała z relacji pomiędzy środkami wspierającymi działania akcesyjne, a funkcjonującymi tak jak quasi-Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego i quasi-Europejski Fundusz Socjalny oraz wspierającymi współpracę transgraniczną w ramach programu CROSSBORDER. 6. W warunkach członkostwa poziom alokacji środków dla sześciu nowych państw członkowskich (w Unii Europejskiej składającej się z 21 krajów) przeznaczonych na rozwój regionalny może sięgnąć w latach 2002-2006 39,5 mld euro, w poszczególnych latach tego 20 okresu odpowiednio: 3750 mln euro, 5830 mln euro, 7920 mln euro, 10000 mln euro oraz 12080 mln euro. VI. Prognoza transferów finansowych na rzecz Polski w latach 2000-2006 Dokument „Agenda 2000. Unia Europejska rozszerzona i silniejsza” Komisji Europejskiej określa między innymi podstawowe założenia dotyczące wspierania przez Unię Europejską procesu integracji krajów Europy Środkowej z tą organizacją. Z dokumentu tego wynika jednoznacznie, że jednym z wiodących priorytetów procesu integracji europejskiej jest wspieranie budowania w krajach pretendujących do członkostwa w Unii Europejskiej infrastruktury instytucjonalnej w zakresie podstawowych instrumentów polityki rozwoju regionalnego: Funduszy Strukturalnych, Funduszu Spójności (Kohezyjnego) i Inicjatyw Wspólnoty. Służyć temu mają trzy wymienione już wcześniej Fundusze Przedakcesyjne: Phare 2, ISPA oraz SAPARD. Już od roku 2000 sfera polityki rozwoju regionalnego jest najważniejszą pod względem wartości pozycją transferów finansowych ze strony Unii Europejskiej na rzecz Polski i pozostanie taką przynajmniej do końca roku 2006. Poczynając od roku 2000 Polska będzie otrzymywała wsparcie ze strony Unii Europejskiej nie tylko z programu Phare 2, ale także dwu nowych Funduszy Przedakcesyjnych (patrz Tablica 2). W związku z tym finansowanie będzie pochodziło z tych trzech funduszy europejskich. Phare 2 służącemu zgodnie z nową orientacją wspieraniu przedsięwzięć służących osiągnięciu przez kraje kandydackie Europy Środkowej członkostwa w Unii Europejskiej oraz zbudowaniu mechanizmów polityki rozwoju regionalnego. Proponowana przez Komisję Europejską średnioroczna alokacja dla tych dziesięciu krajów wynosi 1560 mln euro (w cenach z 1999 roku), w tym dla Polski jest zbliżona do 400 mln euro. Pierwsza część będzie zorientowana na dostosowanie prawa, instytucji i struktur Polski do Unii Europejskiej (institution building) oraz na przedsięwzięcia inwestycyjne niezbędne dla integracji europejskiej (szczególne znaczenie dla rozwoju regionalnego będzie miał program granica wschodnia). Druga część tych środków, która może stanowić około 50% całości nakładów będzie zorientowana regionalnie jako programy służące przygotowaniu umiejętności w zakresie rozwiązań Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i Europejskiego Funduszu Socjalnego oraz jako programy rozwoju współpracy transgranicznej typu CROSSBORDER. Łączne alokacja ze źródeł unijnych na realizację polityki rozwoju 21 regionalnego w Polsce powinna sięgnąć w latach 2000-2002 co najmniej 655 mln euro, z czego: • 483 mln euro zostanie przeznaczone bezpośrednio na program Phare - Spójność Społeczno-Ekonomiczna wdrażany w poszczególnych województwach, • 138 mln będzie uruchamiane jako program współpracy transgranicznej PhareCROSSBORDER przede wszystkim na granicy polsko-niemieckiej, • 34 mln euro zostanie użyte na wsparcie wzmocnienia instytucjonalnego kadr administracji publicznej do uczestniczenia w polityce regionalnej Wspólnoty. W ramach programu Phare Spójność Społeczno-Ekonomiczna w roku 2000 w ten sposób ma zostać wydatkowane około 130 mln euro. Polska jako jedyny kraj zaproponowała Komisji Europejskiej zdecentralizowany mechanizm realizacji tego programu, w którym wiodącą rolę w zakresie programowania i wyboru projektów mają urzędy marszałkowskie. Zgodnie z uzgodnionymi z Komisją Europejską założeniami ograniczone środki oraz trudności przygotowania partnerów regionalnych do uczestnictwa w tym trudnym programie uniemożliwiały uruchomienie programu w roku 2000 we wszystkich województwach. Dlatego w roku 2000 program Phare Spójność Społeczno-Ekonomiczna uruchomiono w pięciu województwach. Są to cztery województwa Polski Wschodniej (WarmińskoMazurskie, Podlaskie, Lubelskie, Podkarpackie) oraz województwo Śląskie. Są to obszary o najniższym poziomie PKB na mieszkańca oraz region o największym w Europie Środkowej zakresie niezbędnej restrukturyzacji społeczno-ekonomicznej. Dla uruchomienia tego programu niezbędne było przygotowanie Wstępnego Narodowego Planu Rozwoju dla Polski na lata 2000-2002 oraz programów operacyjnych dla poszczególnych województw. Poszczególne priorytety określane w programach operacyjnych muszą mieć wartość przynajmniej 2 miliony euro. Część z nich będzie równocześnie projektami inwestycyjnymi (dotyczy to przede wszystkim przedsięwzięć infrastrukturalnych), część natomiast pozwoli na uruchomienie procesu przygotowania szeregu mniejszych projektów inwestycyjnych. W roku 2001 alokacja na ten program wzrosła do 150 mln euro co umożliwiło dołączenie do listy beneficjentów trzech kolejnych województw o najniższym poziomie produktu krajowego brutto na mieszkańca: świętokrzyskiego, kujawsko-pomorskiego i łódzkiego, co oznacza, że już osiem województw będzie uczestniczyło w działaniach przygotowawczych do dwu najważniejszych funduszy strukturalnych12. 12 Patrz: Produkt krajowy brutto na mieszkańca według województw w 1998 roku, 2000, Główny Urząd Statystyczny i Urząd Statystyczny w Katowicach, Katowice-Warszawa. 22 Należy zwrócić uwagę na fakt, że regionalnie zorientowane działania przedakcesyjne będą realizowane także w wyniku programu Phare-CROSSBORDER na obszarze trzech zachodnich województw przygranicznych wzdłuż granicy z Niemcami. Beneficjentem będzie całe województwo Lubuskie oraz części województw Zachodniopomorskiego (podregion szczeciński) i Dolnośląskiego (podregion jeleniogósko-wałbrzyski). Jest to bowiem pas przylegających do granicy jednostek typu NTS III, wcześniej był to pas szerokości dwu powiatów przygranicznych. Działania służące wzmocnieniu instytucjonalnemu kadr administracji publicznej będą realizowane we wszystkich szesnastu województwach na poziomie regionalnym i lokalnym. Jak z tego widać program Phare 2 będzie miał największe znaczenie dla kreowania w regionach umiejętności posługiwania się środkami europejskimi. Dlatego kluczowe jest pytanie w jaki sposób zapewnić uczestnictwo wszystkich szesnastu województw w programach Unii Europejskiej zorientowanych na spójność społeczno-ekonomiczną jeszcze przed przystąpieniem Polski do Wspólnot Europejskich. Doświadczenia związane z przygotowaniem programu operacyjnego, wyborem priorytetów oraz identyfikacją przedsięwzięć inwestycyjnych nie mogą zostać zdobyte w wyniku teoretycznych szkoleń. Kolejnym instrumentem są pre-strukturalne Fundusze o alokacji dla wszystkich dziesięciu państw Europy Środkowej i Wschodniej kandydujących do członkostwa w Unii Europejskiej w wysokości około 1040 mln euro średniorocznie (Structural Instrument for Pre-Accession ISPA). Fundusz ten będzie funkcjonował tak jak Fundusz Spójności. Uwzględniając możliwość alokacji proporcjonalnej do wielkości powierzchni (która stanowi blisko 30% obszaru dziesięciu krajów kandydackich Europy Środkowej) oraz do liczby ludności (która stanowi około 37% zaludnienia wszystkich dziesięciu krajów kandydackich Europy Środkowe) Komisja Europejska zaproponowała alokację dla Polski od 310 do 390 mln euro, czyli około 350 mln euro średniorocznie. Około połowa tych środków będzie służyła wsparciu realizacji transeuropejskich sieci infrastrukturalnych; cztery takie powiązania zostały zidentyfikowane na obszarze naszego kraju w ramach układu TINA. Są to korytarze transportowe: Frankfurt n/Odrą-Poznań-Łódź-Warszawa-Terespol, Zgorzelec-Wrocław- Katowice-Kraków-Przemyśl, Gdańsk-Łódź-Katowice-Cieszyn oraz Via Baltica. Druga ich część będzie zorientowana na przedsięwzięcia dotyczące ochrony środowiska przyrodniczego. Komisja Europejska zdecydowanie preferuje koncentrację tych środków na zadaniach dotyczących czystości wód uznawanych za wyjątkowo pilne w porównaniu z zadaniami dotyczącymi zanieczyszczeń powietrza i powierzchni ziemi. Beneficjentami 23 proponowanych do realizacji projektów powinno być przynajmniej sto tysięcy mieszkańców. W ramach tego programu powinny być realizowane duże przedsięwzięcia inwestycyjne, minimalne wsparcie każdego przedsięwzięcia inwestycyjnego ze strony Komisji Europejskiej powinno wynosić przynajmniej 5 milionów euro. Należy zwrócić uwagę na fakt, że liczba projektów akceptowanych w pierwszych latach będzie niższa lub zbliżona do liczby województw. W kolejnych latach konieczność finansowania wybranych wcześniej przedsięwzięć bardzo ograniczy możliwość wprowadzania nowych projektów inwestycyjnych. Trzecim instrumentem jest fundusz zorientowany na dostosowania w rolnictwie, a także będącego quasi Europejskim Funduszem Rolnym - Sekcja Orientacji, mającym spełniać także funkcje Finansowego Instrumentu dotyczącego Rybołówstwa o alokacji dla tych wszystkich dziesięciu krajów Europy Środkowej i Wschodniej w wysokości 520 mln euro średniorocznie (Support for Pre-Accession Measure for Agriculture and Rural Development - SAPARD). Proponowane w regulacjach prawnych dotyczących programu SAPARD uzależnienie poziomu alokacji od czterech kryteriów w tym m.in. od: liczby ludności rolniczej, powierzchni użytków rolnych, wysokości produktu krajowego brutto na mieszkańca według parytetu siły nabywczej oraz specyfiki sytuacji terytorialnej mogłoby oznaczać alokowanie w Polsce nawet więcej środków niż przyznane nam przez Komisję Europejską około 170 mln euro średniorocznie. Znacząca ich część, bo około 45% czyli 76 mln euro, powinna służyć wspieraniu wielofunkcyjnego rozwoju terenów wiejskich, a więc spełniać aktywne funkcje także w sferze rozwoju regionalnego obszarów wiejskich. Istotny wpływ na możliwość sprawnej absorpcji tych środków w krajach Europy Środkowej w tym także w Polsce może mieć to, że fundusz SAPARD w wyniku decyzji Komisji Europejskiej ma funkcjonować nie tak jak Sekcja Orientacji, ale tak jak Sekcja Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej. Oznacza to konieczność wydatkowania całości środków uruchamianych w danym roku kalendarzowym w ciągu dwunastu miesięcy, a nie w ciągu trzech lat jak w przypadku pozostałych dwu programów. Nie jest to zgodne z logiką przedsięwzięć podejmowanych w ramach polityki zorientowanej na rozwój terenów wiejskich. Program ten będzie uruchamiany nie w oparciu o administrację samorządową w województwach, ale w układzie terenowych oddziałów instytucji centralnej, którą jest Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Jest to niekorzystne, bowiem oznacza brak większego wpływu układu administracji samorządowej na podejmowane decyzje oraz kreowanie struktury która 24 będzie bardzo wrażliwa na uwarunkowania polityczne w układzie zarówno decyzyjnym jak też kadrowym. Nie będzie to także sprzyjało umocnieniu układu samorządu terytorialnego. W sumie uruchomienie tych trzech programów przedakcesyjnych oznacza potencjalną możliwość otrzymania przez Polskę średniorocznie około 920 mln euro. Komisja Europejska zakłada, że w sytuacji przyjęcia poszczególnych krajów Europy Środkowej do Unii Europejskiej przysługujące im środki Funduszy Przedakcesyjnych będą przeznaczane na potrzeby pozostałych krajów kandydackich. Z tego wynika, że jeśli Polska nie wstąpi do Unii Europejskiej w pierwszej grupie krajów Europy Środkowej alokacja ta może ulec jeszcze pewnemu zwiększeniu nawet do poziomu około 1,2 -1,3 mld euro rocznie w latach 2005 i 2006. Unia Europejska przewiduje dla krajów kandydackich które staną się członkami tej organizacji jeszcze w trakcie tej edycji programowania polityki gospodarczej obejmującej lata 2000-2006 kwotę 39,5 mld euro w ramach Funduszy Strukturalnych i Funduszu Spójności. Praktycznie fundusze te mogą być dostępne dla sześciu krajów, które w pierwszej połowie 1998 roku podjęły negocjacje na temat członkostwa. Są to: Cypr, Czechy, Estonia, Polska, Słowenia i Węgry. Teoretycznie środki te będą dostępne dla tych krajów poczynając już od roku 2002. Przyjmując realistyczny scenariusz integracji europejskiej można założyć, że środki te będą absorbowane przez nowe kraje członkowskie najwcześniej od roku 2003 lub 2004. Przyjmując optymistyczny scenariusz integracji Polski z Unią Europejską na 1 stycznia 2003 roku i uwzględniając fakt, że ludność Polski stanowi 61% mieszkańców wymienionych wcześniej sześciu krajów byłoby to odpowiednio w latach 2003-2006: 3,6 mld euro, 4,8 mld euro, 6,1 mld euro i 7,4 mld euro. Łącznie możemy więc liczyć nawet na około 21,9 mld euro w ciągu tych czterech lat. Pułapem transferów na rzecz starych i nowych państw członkowskich jest 4% ich produktu krajowego brutto. Produkt krajowy brutto Polski w roku 1995 wynosił około 90 miliardów euro. Ten sam produkt szacowany według parytetu siły nabywczej był szacowany w tym samym roku na około 203 mld euro. Ze względu na procesy dostosowawcze do Unii Europejskiej luka w poziomie cen pomiędzy Polską a Unią Europejską będzie się stopniowo zmniejszała co pozwala sądzić, że w momencie przystąpienia do Unii Europejskiej realny PKB będzie zbliżony do poziomu wynikającego z parytetu siły nabywczej. Zakładając średnioroczną dynamikę PKB Polski w okresie lat 19962003 na 5-6% można szacować nasz PKB w roku 2003 na około 300-325 mld euro według 25 parytetu siły nabywczej. Innymi słowy w okresie tym nie grozi nam przekroczenie pułapu 4%, który będzie zbliżony do 12-13 mld euro. W analizie tej pomija się przewidzianą w latach 2000-2006 alokację dla nowych krajów członkowskich w ramach wydatków na politykę rolną. Środki te służąc między innymi rozwojowi regionalnemu obszarów wiejskich mogą i powinny uzupełniać podstawowe działania polityki strukturalnej odnoszące się do terenów wiejskich. Reasumując można więc stwierdzić, że dochodzenie Polski do modelu polityki strukturalnej prowadzonej w standardach Unii Europejskiej będzie miało dwie fazy: • Lata od 2000 do 2002, gdy podstawowym instrumentem obok Phare 2 będą dwa nowe Przedakcesyjne Fundusze - ISPA i SAPARD, • Lata od 2003 do 2006, gdy Polska uzyska dostęp do Funduszy Strukturalnych i Funduszu Spójności na zasadzie państwa członkowskiego. Szybkie wejście Polski do Unii Europejskiej ma także istotne znaczenie z punktu widzenia wpływu naszego kraju na programowanie polityki strukturalnej tej organizacji podejmowane na kolejny okres wieloletni, rozpoczynający się w roku 2007. Dotychczasowe doświadczenia dotyczące lat 1989-1993, 1994-1999 oraz 2000-2006 pozwalają sądzić, że podstawowe propozycje dotyczące tej polityki pojawią się już roku 2004, a w roku 2006 zostaną przyjęte na jednym ze szczytów Unii Europejskiej. Jako kraj członkowski będziemy mieli istotny wpływ na ostateczny kształt rozwiązań w tej dziedzinie. Pozostając poza Unią Europejską nie będziemy mieli większego wpływu zarówno na poziom alokacji, jak też na wybór priorytetów oraz na sposoby funkcjonowania tej polityki. Należy zwrócić uwagę na fakt, że rozkład w czasie środków pomocowych Unii Europejskiej jest wyjątkowo niekorzystny dla krajów beneficjentów, ze względu na stabilizację poziomu wsparcia w okresie przedakcesyjnym i gwałtowny wzrost poziomu transferów po przystąpieniu do Wspólnot Europejskich. W przypadku Polski poziom hipotetycznego wsparcia rośnie w ujęciu programowym z poziomu 203 mln euro w roku 1999 do około 920 mln euro w latach 2000-2002, a następnie w latach 2003-2006 w przypadku samych Funduszy Strukturalnych i Funduszu Spójności z poziomu około 3,6 mld euro w roku 2003, 4,8 mld euro w roku 2004, 6,1 mld euro w roku 2005, do około 7,4 mld euro w roku 2006. Oczywiście należy brać pod uwagę także pesymistyczny scenariusz, polegający na tym że Polska nie zdoła się zakwalifikować do Unii Europejskiej w grupie pięciu pierwszych krajów kandydackich, co przesunęłoby naszą akcesję poza rok 2006. Przejmowanie przez 26 kraje kandydackie udziałów w środkach przedakcesyjnych zwalnianych przez nowe kraje członkowskie mogłoby prowadzić do wzrostu alokacji Polski w końcowych latach tego okresu o około 30-40% czyli w sumie nawet do poziomu 1,2-1,3 mld euro w latach 2005 i 2006. Jest to oczywiście znacznie mniej niż w przypadku tych krajów Europy Środkowej, które zostaną przyjęte do Unii Europejskiej jeszcze w trakcie tego okresu programowania polityki strukturalnej. VII. Rola strategicznego programowania rozwoju w Unii Europejskiej Polska zyska po przystąpieniu do Unii Europejskiej status obszaru Celu 1, czego konsekwencją będzie podjęcie programowania rozwoju w standardach Unii Europejskiej obejmującego cały kraj. Dlatego szczególnie interesujące dla Polski są doświadczenia krajów zaliczonych w poprzednich latach w całości jako obszary problemowe Celu 1: Grecji, Irlandii oraz Portugalii. W krajach tych było stosowane wieloetapowe programowanie rozwoju. Podstawowe znaczenie miał Narodowy Plan Rozwoju - dokument o bardzo wysokim statusie politycznym, który był przedmiotem szerokich konsultacji społecznych w kraju ze wszystkimi ważnymi partnerami, a następnie akceptacji ze strony parlamentu przed przekazaniem Komisji Europejskiej. Dokument ten był poddawany szczegółowej ocenie przez Komisję Europejską. Kryteria oceny są następujące: • prezentacja sytuacji w zakresie zróżnicowań regionalnych, • prezentacja doświadczeń w programowaniu rozwoju regionalnego w poprzednich okresach, • strategia rozwoju regionalnego, • kwantyfikacja celów przewidywanych do osiągnięcia w planie, • ocena przewidywanych efektów realizacji planu dokonana ex ante, • analiza sytuacji w dziedzinie środowiska przyrodniczego, • tablica finansowa dotycząca kierunków wydatków, • propozycja alokacji środków poszczególnych funduszy strukturalnych, • zewnętrzna koherencja z innymi politykami Unii Europejskiej, • wewnętrzna koherencja z polityką makroekonomiczną danego państwa, • spełnienie warunku dodatkowości, • partycypacja społeczna w trakcie całego procesu planistycznego, • warunki realizacji planu, czyli przede wszystkim odpowiedzialnośc za zarządzanie. 27 Oceny planów dokonywane są przez niezależnych ekspertów w następującym układzie: sposób podejścia do danego kryterium w planie, krytyczna ocena tego podejścia oraz wnioski i sugestie odnośnie do formalnych dokumentów Unii Europejskiej - Jednolitego Dokumentu Programującego lub Podstaw Wsparcia Wspólnoty. Przykładem struktury treści Narodowego Planu Rozwoju może być Narodowy Plan Rozwoju Irlandii na lata 2000-200613. Zawiera on następujące części: • Ekonomiczne tło Narodowego Planu Rozwoju, • Narodowa strategia Rozwoju i priorytety na lata 2000-2006, • Strategia rozwoju regionalnego, • Program operacyjny ekonomicznej i społecznej infrastruktury, • Program operacyjny zatrudnienia i rozwoju zasobów ludzkich, • Program operacyjny sektora produkcyjnego, • Program operacyjny Border, Midland and Western region, • Program operacyjny Southern and Eastern region, • Współpraca z Irlandią Północną, • Przeciwdziałanie wykluczeniu społecznemu, • Rozwój obszarów wiejskich • Zarządzanie i implementacja programów, • Zgodność z politykami wspólnotowymi i narodowymi, • Inicjatywy Wspólnoty, • Zasoby finansowe i ich alokacja. Po trwających około roku negocjacjach pomiędzy Komisją Europejską a państwem beneficjentem powstawał wspólny dokument - Podstawy Wsparcia Wspólnoty (Community Support Framework) będący przedmiotem akceptacji ze strony rządu danego kraju beneficjenta i Komisji Europejskiej. Podstawy Wsparcia Wspólnoty składają się z czterech części dotyczących: kontekstu i analizy problemów rozwoju regionalnego, strategii rozwoju regionalnego i form pomocy, planu finansowego i dodatkowości oraz realizacji strategii rozwoju. Na tej podstawie przygotowywano programy operacyjne, rozwijając ich założenia które były zawarte w Podstawach Wsparcia Wspólnoty. Programy operacyjne mogą mieć 13 Ireland. National Development Plan 2000-2006, 1999, Government of Ireland, Dublin. 28 charakter sektorowy i (lub) regionalny. Od roku 2000 dla każdego programu operacyjnego trzeba dodatkowo przygotować uzupełnienie programu (programme complement). VIII. Strategiczne programowanie rozwoju w Polsce Komisja Europejska wspiera uruchomienie w Polsce programowanie rozwoju na lata 2000-2006 w ramach Specjalnego Programu Przygotowawczego do Funduszy Strukturalnych. Procedura programowania rozwoju regionalnego w standardach Unii Europejskiej obejmuje przygotowanie sześciu strategii średniookresowych odpowiadających poszczególnym Funduszom Strukturalnym i Funduszowi Spójności. Są to: Narodowa Strategia Rozwoju Regionalnego, Narodowa Strategia Zatrudnienia i Zasobów Ludzkich, Narodowa Strategia Rolnictwa i Rozwoju Terenów Wiejskich, Narodowa Strategia Rybołówstwa, Narodowa Strategia Ochrony Środowiska Przyrodniczego oraz Narodowa Strategia Rozwoju Transportu. Na tej podstawie zostanie przygotowany Narodowy Plan Rozwoju (NPR) zawierający średniookresowe założenia polityki społeczno-ekonomicznej Polski uwzględniające najważniejsze priorytety rozwoju regionalnego. Na kształt NPR istotny wpływ będzie miało 16 strategii rozwoju regionalnego poszczególnych województw. Będzie on podstawą wynegocjowania z Komisją Europejską Podstaw Wsparcia Wspólnotowego (Community Support Framework). Realizacja Podstaw Wsparcia Wspólnotowego będzie się odbywała za pomocą programów operacyjnych. Najprawdopodobniej część programów operacyjnych będzie miała charakter sektorowy, a pozostała część charakter regionalny. Należy spodziewać się szesnastu programów operacyjnych dla wszystkich województw oraz kilku sektorowych programów operacyjnych. Być może w początkowym okresie po akcesji w Polsce powstanie jeden regionalny program operacyjny dotyczący wszystkich szesnastu województw. Istotne znacznie będzie miał udział pierwszej i drugiej grupy projektów w całości finansowania. Zgodnie z regulacjami obowiązującymi w latach 2000-2006 dla każdego programu operacyjnego powinno zostać przygotowane tzw. uzupełnienie programu. Jest to dokument nie będący przedmiotem formalnej akceptacji, ale niezbędny dla przyjęcia programu operacyjnego. Po zaakceptowaniu programów operacyjnych zostanie uruchomiony proces identyfikacji projektów inwestycyjnych umożliwiających realizację poszczególnych priorytetów zawartych w dokumentach programowych. W proces programowania powinni zostać zaangażowani wszyscy ważni partnerzy społeczni, a dokumenty programów powinny zawierać ustawowo określony przez Komisję Europejską zakres informacji. Realizacja programów musi być bardzo dokładnie 29 monitorowana (ex ante, w trakcie oraz ex post). Uwzględniając skalę potencjalnie dostępnych środków europejskich w latach 2004-2006, która powinna być zbliżona do około 16 mld euro środków funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności oraz towarzyszących im publicznych środków polskich na poziomie około 6 mld euro, a także zaangażowanie środków sektora prywatnego w sytuacji gdy jest beneficjentem (około 3-4 mld euro) programy te będą najważniejszymi działaniami inwestycyjnymi realizowanymi w ostatnich dekadach w Polsce. Na początku tego okresu programowania Polska, podobnie jak inne kraje kandydackie Europy Środkowej została zobowiązana do przygotowania Wstępnego Narodowego Planu Rozwoju na lata 2000-2002. Dokument ten, przyjęty przez Radę Ministrów w grudniu 1999 roku, był podstawą uruchamiania środków funduszy przedakcesyjnych zorientowanych na wspieranie rozwoju społeczno-gospodarczego. Składa się on z następujących części: • Podstawowe uwarunkowania i problemy rozwoju, • Założenia strategii rozwoju społeczno-gospodarczego państwa w perspektywie średnio- i długookresowej, • Cele i priorytety spójności społeczno-gospodarczej do roku 2002, • Wstępny Narodowy Plan Rozwoju jako element procesu integracji europejskiej, • Rola i przewidywany udział Phare, ISPA oraz SAPARD w realizacji narodowej strategii rozwoju, • Kierunki, harmonogram i indykatywny plan finansowy interwencji Phare w przebieg procesów rozwojowych w województwach w latach 2000-2002, • Ogólny plan finansowy Wstępnego Narodowego Planu Rozwoju na lata 2000-2002, Komisja Europejska zobowiązała kraje kandydackie do przedstawienia do końca 2001 roku Narodowych Planów Rozwoju obejmujących horyzont czasowy do końca roku 2006. Dyrekcja Generalna ds. Rozszerzenia (Enlargment) bardzo naciska na przyspieszenie tych prac, bowiem istnienie takiego dokumentu jest niezbędne dla uruchomienia środków przedakcesyjnych na lata 2002-2003. Z kolei Dyrekcja Generalna ds. Polityki Regionalnej (Regio) wymaga tego dokumentu jako podstawy uruchomienia środków funduszy strukturalnych po akcesji. Ponieważ zdaniem Komisji Europejskiej negocjacje pierwszych Podstaw Wsparcia Wspólnoty będą trwały około roku, dlatego przyjmując termin integracji na 1 stycznia 2004 roku, dokument ten powinien zostać przekazany przez Polskę do Brukseli najpóźniej w drugim półroczu 2002 roku (formalne stanowisko negocjacyjne Polski przewiduje przekazanie NPR Komisji Europejskiej do końca 2001 roku). 30 Narodowy Plan Rozwoju jest dokumentem nowej generacji ze względu na skalę finansowanych na jego podstawie przedsięwzięć. Trzeba określić precyzyjny harmonogram prac nad NPR uwzględniając fakt, że należy zapewnić szeroką partycypację społeczną w procesie jego przygotowywania. Niewątpliwie należy odświeżyć poszczególne strategie sektorowe jakie powstały w roku 1999 oraz dokonać krytycznej analizy szesnastu strategii rozwoju regionalnego przygotowanych przez samorządy województw w roku 2000. Regulacje europejskie i doświadczenia krajów kohezyjnych, przede wszystkim Irlandii wskazują, że struktura treści NPR powinna uwzględniać między innymi: szczegółowy opis sytuacji społeczno-ekonomicznej kraju, także w zakresie sytuacji regionów przed realizacją NPR, wytyczenie celów i struktury priorytetów, uzasadnienie struktury celowej na podstawie dokumentów planistycznych opracowanych w kraju, zarys programów operacyjnych za pomocą których NPR będzie realizowany, opis metod realizacji zasadniczych kierunków polityki Unii Europejskiej w ramach NPR, prezentację planowanego systemu wdrażania funduszy strukturalnych (w tym systemu przepływów finansowych, monitorowania i oceny) w ramach NPR, ocenę ex ante efektów planowanej interwencji funduszy strukturalnych w ramach NPR oraz prezentację zakładanych ram finansowania NPR ze środków europejskich i polskich. Zakłada się, że Narodowy Plan Rozwoju będzie zawierał pięć zasadniczych osi rozwoju, a każda z nich zostanie rozpisana na kilka priorytetów, które umożliwią uszczegółowienie zadań na których powinny koncentrować się działania realizujące założenia poszczególnych osi rozwoju. Są to następujące osie: • wzrost konkurencyjności gospodarki (priorytety: rozwój przedsiębiorczości, wzrost innowacyjności i poprawa jakości produkcji, tworzenie warunków dla zwiększenia inwestycji, rozwój turystyki, tworzenie podstaw rozwoju społeczeństwa informacyjnego), • restrukturyzacja sektora żywnościowego i rozwój obszarów wiejskich (priorytety: wspieranie zmian i dostosowań w rolnictwie, wspieranie restukturyzacji rybołówstwa, podniesienia standardów życia na obszarach wiejskich, rozwój i dostosowanie do norm UE przetwórstwa żywnościowego), • rozbudowa infrastruktury publicznej (priorytety: modernizacja i rozbudowa infrastruktury transportowej łączącej kraj z siecią transportową kontynentu, poprawa dostępności komunikacyjnej regionów, rozwój mieszkalnictwa, poprawa infrastruktury komunalnej miast), 31 • ochrona środowiska i zrównoważony rozwój (priorytety: osiągnięcie wymagań UE w zakresie ochrony środowiska, wdrażanie horyzontalnych instrumentów zrównoważonego rozwoju, racjonalne wykorzystanie zasobów przyrodniczych), • rozwój zasobów ludzkich (priorytety: zwiększenie szans zatrudnienia, rozwój potencjału adaptacyjnego przedsiębiorstw, promocja równości szans na rynku pracy). Końcowa wersja dokumentu powinna przed przekazaniem Komisji Europejskiej stać się przedmiotem debaty parlamentarnej. Jedną z najważniejszych decyzji jakie muszą zostać podjęte w trakcie prac nad NPR jest lista programów operacyjnych, zarówno sektorowych jak też regionalnych. Programy te powinny zostać opisane w NPR. Wydaje się że lista sektorowych programów operacyjnych powinna uwzględniać przynajmniej trzy elementy uwzględniające najważniejsze priorytety polityki regionalnej Unii Europejskiej: ekonomiczną i społeczną infrastrukturę, zatrudnienie i rozwój zasobów ludzkich oraz sektor produkcyjny. Być może powinien także zostać uruchomiony program operacyjny dotyczący pomocy technicznej. Aktualnie obowiązujące założenia zakładają uruchomienie czterech sektorowych programów operacyjnych zatytułowanych: „Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich”, „Rybołówstwo i przetwórstwo ryb”, „Rozwój zasobów ludzkich” oraz „Wzrost konkurencyjności gospodarki”. Zakłada się, że te sektorowe programy operacyjne byłyby jednofunduszowe. Rozważa się stworzenie odrębnego (piątego) sektorowego programu operacyjnego dotyczącego ochrony środowiska. Bardzo ważne jest podjęcie decyzji dotyczącej udziału środków uruchamianych w ramach sektorowych i regionalnych programów operacyjnych. Z zapisu Narodowej Strategii Rozwoju Regionalnego wynika, że po akcesji Polski do Unii Europejskiej 70% środków europejskich będzie uruchamiane w ramach programów sektorowych (połowa z nich jako Fundusz Spójności), a 30% w ramach programów regionalnych. Oznacza to, że przeciętne województwo będzie odpowiedzialne za około 100 mln euro rocznie. Kluczowe znaczenie ma formuła podziału środków na województwa, czyli jakie wskaźniki i w jakiej proporcji będą miały wpływ na sposób podziału środków europejskich i w jaki sposób zostanie to przygotowane (decyzja wypracowana samodzielnie przez Rząd czy we współpracy z samorządami województw). Innym ważnym problemem jest podjęcie decyzji odnośnie sposobu uruchamiania środków europejskich przeznaczonych na wspieranie rozwoju regionalnego. W skrócie problem można sprowadzić do pytania - jeden czy szesnaście regionalnych programów 32 operacyjnych. Komisja Europejska wywiera presję, aby w tym okresie programowania uruchomić w Polsce jeden regionalny program operacyjny. Argumenty na rzecz takiego podejścia wynikają z obawy, że w krótkim okresie programowania obejmującym zaledwie trzy lata (2004-2006) Polska nie będzie w stanie w zdecentralizowanym mechanizmie uruchomić alokowanych dla naszego kraju środków. Argumenty na rzecz 16 odrębnych regionalnych programów operacyjnych są następujące: • przygotowanie docelowej struktury wdrażania funduszy strukturalnych od początku udziału Polski w systemie europejskiej polityki strukturalnej i regionalnej, bez potrzeby przebudowywania jej do kształtu docelowego na następny okres programowania, • szersze możliwości szkolenia w praktyce kadr w regionach na docelowym modelu uruchamiania funduszy strukturalnych, • ograniczenie potrzeby rozbudowy aparatur centralnego obsługi wdrażania funduszy strukturalnych, • możliwość bardziej elastycznego i dostosowanego do lokalnych potrzeb zarysowania priorytetów i kierunków działania poszczególnych regionalnych programów operacyjnych, • pełniejsza możliwość rozwinięcia zasady partnerstwa w regionach w programowaniu regionalnych programów operacyjnych, • bardziej klarowny system przepływu środków. Argumenty na rzecz jednego programu krajowego z szesnastoma komponentami regionalnymi są następujące: • uproszczony i znacznie krótszy proces negocjowania jednego programu z Komisją Europejską, co związane jest ze zmniejszeniem ryzyka opóźnienia fazy wdrażania, • ograniczenie i ujednolicenie komponentów wojewódzkich oraz możliwość przesuwania środków pomiędzy nimi w ramach jednego programu, co sprzyja efektywności wykorzystania środków, • bardziej uproszczony system ewaluacji i monitorowania. Warto przypomnieć, że w landach Niemiec Wschodnich bezpośrednio po zjednoczeniu Niemiec został także początkowo uruchomiony jeden regionalny program operacyjny, pomimo tego, że landy stanowiły niezależne jednostki terytorialne na poziomie NUTS II. Istnieją oczywiście różne wątpliwości dotyczące przyjęcia jako rozwiązania jednego regionalnego programu operacyjnego. Jeśli Polska zaakceptuje takie rozwiązanie, to oczywiście niezbędne jest aby powstało 33 szesnaście regionalnych subprogramów operacyjnych, których gospodarzami będą samorządy wojewódzkie. Równocześnie niezbędne jest przyjęcie jako modelu w kolejnym okresie programowania po roku 2007 szesnastu wojewódzkich programów operacyjnych. IX. Znaczenie monitorowania i ewaluacji funduszy europejskich Unia Europejska przywiązuje coraz większą wagę do monitoringu i ewaluacji środków europejskich. Potwierdzają to akty prawne Parlamentu Europejskiego i Rady dotyczące Instrumentów Strukturalnych i Przedakcesyjnych na lata 2000-200614. W rozporządzeniu Rady wprowadzającym ogólne przepisy dotyczące funduszy strukturalnych (z 21 czerwca 1999 r.) znalazł się między innymi tytuł IV dotyczący efektywności pomocy z funduszy, którego rozdział I poświęcony został w całości monitoringowi. Składa się on z czterech artykułów. W artykule 34 przedstawiono założenia zarządzania przez instytucję zarządzającą.. Instytucja zarządzająca jest to instytucja albo organ publiczny lub prywatny wyznaczony przez państwo członkowskie na poziomie krajowym, regionalnym lub lokalnym lub też samo państwo członkowskie. Instytucja ta jest odpowiedzialna za: • ustanowienie systemu zbierania wiarygodnych informacji finansowych i statystycznych dotyczących wdrażania programów w celu sporządzenia wskaźników monitoringu oraz za ocenę w połowie okresu programowania i ex post; • dostosowanie do innych dokumentów programowych i wdrażanie uzupełnienia programu; • przygotowanie i przekazanie Komisji, po zatwierdzeniu przez Komitet Monitorujący, rocznego raportu na temat wdrażania programu; • organizowanie we współpracy z Komisją i państwem członkowskim, oceny w połowie okresu programowania; • zagwarantowanie, że instytucje biorące udział w zarządzaniu i wdrażaniu pomocy zachowują albo oddzielny system rachunkowości albo odpowiedni kod księgowy dla wszystkich transakcji związanych z pomocą; • zagwarantowanie prawidłowości operacji finansowanych uruchamianych w ramach pomocy, w szczególności poprzez wdrożenie kontroli wewnętrznych zgodnych z zasadami właściwego zarządzania finansowego; • zagwarantowanie zgodności z politykami Wspólnoty, a także w kontekście stosowania wspólnotowych zasad zawierania kontraktów publicznych; 14 W tekście tym wykorzystano raport diagnostyczny zespołu zadaniowego: Diagnoza stanu montoringu programów finansowanych ze środków Unii Europejskiej w Polsce, 2001, Ministerstwo Finansów, Warszawa. 34 • zabezpieczenie zgodności z wymogami dotyczącymi informacji i promocji. Każdego roku w momencie przedłożenia rocznego raportu na temat wdrażania, Komisja i instytucja wdrażająca winny dokonać przeglądu głównych rezultatów poprzedniego roku. Na tej podstawie Komisja Europejska może przedstawić uwagi w stosunku do państwa członkowskiego i instytucji zarządzającej. Państwo członkowskie powinno poinformować Komisję Europejską o działaniach podjętych w sprawie tych uwag. Regulacja zakłada poprawę monitoringu lub rozwiązań dotyczących zarządzania przez instytucję zarządzającą. Instytucja zarządzająca na żądanie komitetu monitorującego lub z własnej inicjatywy winna dostosować uzupełnienie programu, informując Komisję o dokonanym dostosowaniu. Artykuł 35 dotyczy zasad funkcjonowania komitetów monitorujących. Każda Podstawa Wsparcia Wspólnoty (Community Support Framework) i każdy program operacyjny winien być nadzorowany przez komitet monitorujący. Komitety monitorujące winny zostać ustanowione przez państwo członkowskie, w uzgodnieniu z instytucją zarządzającą, po konsultacjach z partnerami społecznymi. Przedstawiciel Komisji i w odpowiednich sytuacjach Europejskiego Banku Inwestycyjnego, winien uczestniczyć w pracach komitetu monitorującego w charakterze doradczym. Komitet monitorujący winien gwarantować efektywność i jakość wdrażania poprzez: • dostosowanie uzupełnienia programu wraz ze wskaźnikami fizycznymi i finansowymi, które mają zostać wykorzystane do monitorowania pomocy; • rozpatrzenie i zatwierdzenie kryteriów wyboru operacji finansowych w ramach każdego działania; • okresowe badanie postępu w zakresie osiągnięcia szczegółowych celów pomocy; • badanie rezultatów wdrażania, w szczególności osiągnięcie celów wyznaczonych dla różnych działań oraz ocenę w połowie okresu programowania; • rozpatrzenie i zatwierdzenie rocznych i końcowych raportów na temat wdrażania, przed ich wysłaniem do Komisji; • rozpatrzenie i zatwierdzenie wszelkich propozycji zmian decyzji Komisji w sprawie wkładu Funduszy; • zgłaszanie instytucji zarządzającej propozycji wszelkich dostosowań lub rewizji pomocy, które umożliwią osiągnięcie celów lub poprawią zarządzanie pomocą, w tym zarządzanie finansowe. Artykuł 36 dotyczy wskaźników monitoringu. Wskazuje się, że instytucja zarządzająca i komitet monitorujący winny prowadzić monitoring poprzez odniesienie do wskaźników fizycznych i finansowych wymienionych w programie operacyjnym lub uzupełnieniu programu. 35 Przy przygotowaniu wskaźników, instytucja zarządzająca i komitet monitorujący winny brać pod uwagę indykatywną metodologię oraz listę przykładowych wskaźników opublikowanych przez Komisję jak również kategoryzację obszarów interwencji zaproponowaną przez Komisję. Wskaźniki winny odnosić się do specyficznego charakteru danej pomocy, jej celów oraz społeczno-gospodarczej, strukturalnej i środowiskowej sytuacji danego państwa członkowskiego i jego regionów. Dla danej pomocy wskaźniki te winny pokazywać: • szczegółowe cele, w miarę możliwości skwantyfikowane, dla działań i priorytetów oraz ich wzajemną spójność; • osiągnięty etap pomocy w kategoriach wdrażania fizycznego, rezultatów oraz oddziaływania na poziomie priorytetu lub działania; • postęp planu finansowego. Wskaźniki finansowe i postępu powinny być tak skonstruowane aby ta informacja mogła być zidentyfikowana oddzielnie dla dużych projektów. Artykuł 37 dotyczy rocznych i końcowych raportów na temat wdrażania programów. Dla pomocy wieloletniej instytucja zarządzająca winna w ciągu sześciu miesięcy od zakończenia każdego pełnego roku kalendarzowego przedłożyć roczny raport na temat wdrażania programów. Raport końcowy winien zostać przedłożony Komisji najpóźniej sześć miesięcy po ostatecznym terminie kwalifikowania się wydatków. Wszystkie raporty roczne i końcowe winny zawierać następujące informacje: • wszelkie zmiany warunków ogólnych istotnych z punktu widzenia wdrażania pomocy, w szczególności zmiany głównych trendów społeczno-gospodarczych, polityk krajowych, regionalnych lub sektorowych, a w określonych sytuacjach ich implikacji dla wzajemnej spójności pomocy z różnych funduszy i spójności pomiędzy pomocą z funduszu a pomocą z innych instrumentów finansowych; • postęp wdrażania priorytetów i działań dla każdego funduszu w nawiązaniu do ich szczegółowych celów, wraz z kwantyfikacją, o ile jest ona możliwa, wskaźników rezultatów i oddziaływania na poziomie priorytetu lub działania; • finansowe wdrażanie pomocy, streszczające dla każdego działania, całkowite wydatki faktycznie wypłacone przez instytucję płatniczą i wykaz całkowitych płatności otrzymanych z Komisji, jak również kwantyfikujące wskaźniki finansowe; • kroki podjęte przez instytucję zarządzającą i komitet monitorujący dla zagwarantowania jakości i efektywności wdrażania, co dotyczy w szczególności: działań w zakresie 36 monitoringu, kontroli finansowej i oceny, w tym rozwiązań w zakresie zbierania danych; streszczenie znaczących problemów napotkanych w trakcie zarządzania pomocą i podjętych działań; wykorzystania pomocy technicznej oraz działań podjętych dla promocji pomocy; • kroki podjęte dla zagwarantowania zgodności z politykami wspólnotowymi oraz zapewnienia koordynacji całej pomocy strukturalnej Wspólnoty; • w przypadku gdy komponentem programu są duże projekty i granty globalne, oddzielny rozdział poświęcony postępowi i finansowaniu dużych projektów i grantów globalnych. W trakcie prac programowych dotyczących założeń polityki strukturalnej w latach 2000- 2006 Komisja Europejska przygotowała między innymi szczegółowe propozycje dotyczące metodologii w zakresie monitoringu i ewaluacji. Rozwijają one zapisy zawarte w omówionej wcześniej generalnej regulacji dotyczącej funduszy strukturalnych. Nie są one obligatoryjne, tym niemniej są one podstawą do budowania systemów monitoringu przez państwa członkowskie Unii Europejskiej w nowym okresie programowania obejmującym lata 2000-2006. Logika interwencji może być rozpatrywana w dwu perspektywach; z góry na dół dezagregując globalne cele na cele specyficzne, a następnie cele specyficzne na cele operacyjne oraz odwrotnie, gdy wyróżniamy: zaangażowane środki (inputs), wyniki (outputs), rezultaty (results) oraz oddziaływanie (impacts). Powiązanie pomiędzy tymi dwoma perspektywami oznacza, że cele operacyjne są wyrażane w wynikach, cele specyficzne są wyrażane w rezultatach, natomiast cele globalne są wyrażane w oddziaływaniu. Budowany w poszczególnych krajach członkowskich system monitoringu musi uwzględniać potrzebę zbudowania wskaźników programu obejmujących cztery wymienione wcześniej poziomy charakteryzujące: • zaangażowane środki odnoszące się do budżetowych alokacji na każdym z poziomów pomocy. Finansowe wskaźniki są używane aby monitorować postęp w zakresie zobowiązań i płatności dla operacji, przedsięwzięć (measures) oraz programów; • wyniki odniesione do poszczególnych aktywności. Są one mierzone w jednostkach fizycznych lub monetarnych; • rezultaty, które odnoszą się do bezpośredniego efektu wynikającego z realizacji programu. Wskaźniki mogą mieć charakter fizyczny lub finansowy. Dostarczają one informacji dotyczące zmian zachowania czy sytuacji bezpośrednich beneficjentów. • oddziaływania, które jest konsekwencją uruchomienia programu, a wychodzi poza bezpośrednie efekty i bezpośrednich beneficjentów. Definiuje się dwie koncepcje oddziaływania. Specyficzne oddziaływania są to efekty jakie wynikają bezpośrednio z 37 podejmowanej akcji, które pojawiają się z opóźnieniem czasowym. Globalne oddziaływania są to długookresowe efekty dotyczące szerszej niż sami beneficjenci społeczności. Problemy jakie występuje w trakcie budowania systemu ewaluacji dotyczą następujących spraw: • trafności - w jakim stopniu cele programu są trafne w związku ze zmieniającymi się potrzebami; • efektywności - jak zasoby zmieniły się w wyniki i rezultaty; • stuteczności - w jaki sposób program przyczynia się do realizacji specyficznych i globalnych celów; • użyteczności - czy program ma wpływ na grupy do których jest adresowany w relacji do ich potrzeb; • trwałości - czy zmiany będą trwałe po zakończeniu realizacji programu. Kolejny zestaw rekomendacji Komisji Europejskiej dotyczy kreowania systemu wskaźników. Rekomendacje dotyczą: • bazowych wskaźników które charakteryzują stan początkowy (sytuację wyjściową). Pochodzą one najczęściej z systemu statystyki, czasami jednak te źródła informacyjne są niewystarczające i niezbędne są specjalne analizy; • operacyjnego monitoringu. Rozwiązania w tym zakresie powinny umożliwić zdefiniowanie następujących obszarów: danych które będą zbierane aby zestawić niezbędne informacje w zakresie wyników, rezultatów i oddziaływania; danych jakie mają być przekazywane komitetom monitorującym, operacyjnych powiązań z działalnością ewaluacyjną oraz specyficznych dla danego programu wskaźników celem alokacji rezerwy w połowie okresu programowania; • wskaźników monitoringu. Władza zarządzająca ponosi odpowiedzialność za określenie struktury systemu monitoringu oraz poziom szczegółowości monitoringu dla różnych grup użytkowników, w tym Komisji Europejskiej. Trzeba zabezpieczyć regularne monitorowanie postępu fizycznego i finansowego przedsięwzięć oraz wszędzie gdzie jest to możliwe także rezultatów. Wymaga to w każdym przypadku dysponowania adekwatną i wiarygodną informacją; • ex ante kwantyfikacji. Generalnie cele i odpowiadające im wskaźniki muszą zostać skwantyfikowane. W innym przypadku mierzenie czy zakładane cele zostały zrealizowane nie jest możliwe. Szczególne znaczenie mają wskaźniki bazowe oraz używane ostrożnie wielkości graniczne (benchmarks). Poziom wymaganej kwantyfikacji zależy od charakteru interwencji 38 oraz powinien być dostosowany do cech obszaru interwencji; • użycia wskaźników dla ewaluacji. Ewaluacja odbywa się w trzech fazach: ex ante, w połowie okresu i ex post. Ex ante ewaluacja powinna uwzględniać powiązania pomiędzy globalnymi celami, specyficznymi celami i przedsięwzięciami zawartymi w uzupełnieniu programu, trafność wskaźników dotyczących wyników, rezultatów i oddziaływań dla każdego poziomu pomocy oraz wiarygodność poziomu kwantyfikacji celów. Ewaluacja w połowie okresu powinna oceniać skuteczność na bazie wskaźników monitoringu, powinna również oceniać jakość i trafność proponowanych wskaźników. Ewaluacja ex post powinna porównywać oczekiwane cele z faktycznie osiągniętymi, uwzględniając wskaźniki dotyczące oddziaływania. Komisja Europejska formułuje szereg rekomendacji dotyczących wprowadzenia wskaźników dotyczących monitoringu. Ponieważ niezbędne jest przeprowadzenie analizy ex ante dlatego niezbędne jest wyprzedzające w stosunku do realizacji programu zebranie informacji dotyczących strukturalnej pomocy. Wskaźniki powinny w miarę możliwości zostać zebrane w układzie odpowiadającym nomenklaturze kategorii i subkategorii interwencji wyróżnionych przez Komisję Europejską. Zebrane dane należy poddać wstępnej analizie. Informacje prezentowane Komitetom Monitorującym powinny uwzględniać: dane dotyczące systemu monitoringu, dane dotyczące pośredniej ewaluacji oraz dane dotyczące generalnego społecznoekonomiczego kontekstu i dodatkowości programu. Roczne raporty dotyczące implementacji powinny powstawać na podstawie następujących elementów: dane dotyczące kontekstu społeczno-ekonomicznego w którym pomoc była wprowadzana; postęp w osiąganiu priorytetów i specyficznych poziomów dotyczących przedsięwzięć (measures) oraz postęp w zakresie najważniejszych projektów; finansowa implementacja pomocy na poziomie przedsięwzięć (measures) bazująca na mierzalnych wskaźnikach. Raport w połowie realizacji programu powinien zestawiać poizomy realizacji wskaźników dla poszczególnych przedsięwzięć. Przekazywanie danych będzie się dokonywało w formie elektronicznej której format zaproponuje Komisja Europejska. Komisja Europejska dokonuje klasyfikacji wskaźników na: kluczowe, skuteczności (performance) oraz pozostałe. Kluczowe wskaźniki są to takie wskaźniki, które mogą zostać użyte do porównań pomiędzy podobnymi programami i przedsięwzięciami. Ilość tych wskaźników powinna być bardzo ograniczona. Wskaźniki skuteczności służą do oceny programów. Te wskaźniki powinny uwzględniać; efektywność (relacje aktualnych i planowanych wyników, a także najważniejszych rezultatów, jakość zarządzania oraz finansową implementację. 39 Wreszcie Komisja stworzyła listę sugerowanych operacyjnych wskaźników, aby ułatwić przygotowywanie dokumentów programowych. Lista ta dotyczy najważniejszych priorytetów Unii Europejskiej. Istotne znaczenie ma pokonanie różnorodnych trudności jakie pojawiają się w związku z używaniem wskaźników monitoringu. Nie powinno to stać się przyczyną rezygnacji z prób mierzenia efektów Funduszy Strukturalnych, ale poczucia świadomości ograniczeń uzyskanych dzięki monitoringowi wyników. Do najważniejszych problemów można zaliczyć następujące: • trudności w zestawieniu przejrzystej relacji pomiędzy nakładem a efektem, co dotyczy planowanych akcji, osiągniętych rezultatów oraz oddziaływania; • relatywna kompleksowość metod mierzenia jest często dyskusyjna. Dotyczy to przede wszystkim mierzenia oddziaływania; • niezbędne do podejmowania kluczowych decyzji dane mogą być niedostępne w momencie ich podejmowania; • niektóre wskaźniki nie dadzą się agregować, co dotyczy szczególnie wskaźników fizycznych. Stanowi to szczególną trudność przy monitorowaniu efektów na poziomie programu. • szczególnie istotne jest uchwycenie pośrednich i nie oczekiwanych efektów pomocy, wynikających na przykład z substytucji, czego nie umożliwiają tradycyjne mierniki. System monitoringu powinien uwzględniać klasyfikację podstawowych obszarów interwencji Funduszy Strukturalnych Unii Europejskiej. Trzy kategorie interwencji dotyczą: środowiska produkcyjnego, zasobów ludzkich oraz podstawowej infrastruktury. Subkategorie w zakresie działań dotyczących środowiska produkcyjnego są następujące: rolnictwo; leśnictwo; promocja i adaptacja obszarów wiejskich; rybołówstwo; asystowanie dużym organizacjom gospodarczym; wspieranie małych i średnich przedsiębiorstw; turystyka; badania naukowe, rozwój technologiczny i innowacje. W zakresie działań dotyczących zasobów ludzkich wyróżniono następujące subkategorie: polityka rynku pracy; przeciwdziałanie wykluczeniu społecznemu; rozwijanie edukacyjnych i zawodowych szkoleń; elastyczność siły roboczej, przedsiębiorczość, innowacyjność, technologie informacyjne i komunikacja (firm i ludzi); pozytywne akcje na rynku pracy dotyczące kobiet. W przypadku podstawowej infrastruktury wyróżniono jako subkategorie: infrastrukturę transportową,; infrastukturę telekomunikacyjną i społeczeństwo informacyjne; infrastrukturę energetyczną, infrastrukturę środowiskową, planowanie i rehabilitację obszarów zdegradowanych, infrastrukturę społeczną i zdrowie publiczne. System monitoringu musi umożliwić odniesienie poszczególnych działań podejmowanych z Funduszy Strukturalnych do tego układu klasyfikacyjnego obszarów 40 interwencji. System monitoringu musi zawierać zestaw kluczowych wskaźników dotyczących wyników, rezultatów oraz oddziaływania. Metodologia wyboru kluczowych wskaźników powinna uwzględniać: stosowność (związek z priorytetami i celami), możliwość kwantyfikacji, wiarygodność oraz dostępność. System ten powinien być zestawiony w następującym układzie: zatrudnienie; sieci infrastruktury transportowej; sieci infrastruktury energetycznej; telekomunikacja i społeczeństwo informacyjne; środowisko; badania naukowe, technologia i innowacyjność; małe i średnie przedsiębiorstwa; rozwój zasobów ludzkich; jednakowe możliwości kobiet i mężczyzn; rozwój obszarów zurbanizowanych; rybołówstwo. Dla tych jedenastu priorytetów interwencji strukturalnej ze strony Wspólnoty powinny zostać zestawione te trzy rodzaje wskaźników. Oczywiście ich liczba powinna być ograniczona i powinny one dotyczyć jedynie kluczowych dla danego priorytetu spraw. Propozycje kluczowych wskaźników sformułowane przez Komisję Europejską mimo tego że nie są obligatoryjne powinny stanowić podstawę systemu monitoringu budowanego w krajach członkowskich. Wreszcie Komisja Europejska przedstawiła w charakteryzowanym dokumencie przykłady wskaźników monitoringu i ewaluacji dotyczące wspomnianych wcześniej subkategorii interwencji. Regulacje prawne dotyczące programów przedakcesyjnych także zawierają podstawowe ustalenia dotyczące monitoringu, jednak brak jest jednolitości unormowań właściwej Funduszom Strukturalnym. W rozporządzeniu Rady z 21 czerwca 1999 roku dotyczącym koordynacji pomocy w ramach strategii przedakcesyjnej dla krajów ubiegających się o członkostwo w Unii Europejskiej stwierdza się, że pomoc przedakcesyjna obejmować będzie również wydatki związane z monitoringiem, kontrolą i oceną działań. Rozporządzenie Rady z dnia 18 grudnia 1989 roku dotyczące pomocy gospodarczej dla Republiki Węgierskiej i Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej konstytuujące program Phare nie uwzględniało spraw monitoringu. Rozporządzenie Rady z dnia 21 czerwca 1999 roku ustanawiające Instrument Przedakcesyjnej Polityki Strukturalnej poświęca monitoringowi Artykuł 11 zgodnie z którym kraje beneficjenci i Komisja zapewnią, aby wdrażanie przedsięwzięć w ramach tego rozporządzenia było monitorowane i oceniane zgodnie z przepisami zawartymi w załączniku. W rozporządzeniu tym stwierdza się że: • monitoring będzie prowadzony za pomocą wspólnie ustalonych procedur, kontroli 41 wyrywkowych oraz przez ustanowione ad hoc komitety. Monitoring powinien być prowadzony poprzez odniesienie do wskaźników fizycznych i finansowych; • komitety monitorujące powinny być tworzone w drodze porozumienia pomiędzy danym krajem beneficjentem a Komisją. W komitetach reprezentowane będą władze lub instytucje wyznaczone przez kraj beneficjenta, w tym ewentualnie władze regionalne i lokalne oraz przedsiębiorstwa prywatne, Komisja oraz ewentualnie EBI; • dla każdego przedsięwzięcia raz na rok władze lub instytucja odpowiedzialna za przedsięwzięcie będzie przedkładać Komisji raport na temat postępu prac; • na podstawie wyników monitoringu Komisja będzie dostosowywać wielkość i warunki przyznania pomocy, jak również przewidziany plan finansowy; • władza lub instytucja odpowiedzialna przedłoży Komisji raport końcowy w ciągu sześciu miesięcy od zakończenia przedsięwzięcia lub fazy projektu. Raport końcowy powinien zawierać następujące elementy: opis podjętych prac wraz ze wskaźnikami fizycznymi, określenie wielkości wydatków według kategorii prac oraz działania podjęte w nawiązaniu do szczegółowych postanowień zawartych w decyzji dotyczącej przyznania pomocy; potwierdzenie zgodności prac z decyzją o przyznaniu środków; pierwszą ocenę zakresu osiągniętych wyników; informacje związane z działaniami promocyjnymi. Ocena osiągniętych wyników powinna dotyczyć: rzeczywistej daty wdrożenia przedsięwzięcia; wskazania sposobu w jaki przedsięwzięcie będzie zarządzane po zakończeniu realizacji; potwierdzenia prognoz finansowych - zwłaszcza w odniesieniu do kosztów operacyjnych i przewidywanych przychodów; prognozy społeczno-ekonomicznej - zwłaszcza w odniesieniu do przewidywanych kosztów i zysków, wskazania działań podjętych celem zagwarantowania ochrony środowiska wraz z ich kosztami; • ocena ex post dotyczyć będzie wykorzystania środków oraz wydajności i skuteczności pomocy i jej oddziaływania. Będzie ona również dotyczyć czynników przyczyniających się do sukcesu bądź niepowodzenia wdrażania przedsięwzięć oraz osiągnięć i rezultatów. Po zakończeniu przedsięwzięć Komisja wraz z krajami beneficjentami powinna zatem ocenić sposób w jaki zostały one zrealizowane. Ocena obejmie również faktyczny wpływ wdrażania w celu oszacowania czy zostały osiągnięte początkowe cele; • Komisja zagwarantuje, aby w procesie administrowania ISPA szczególna uwaga poświęcona została przejrzystości zarządzania; • szczegółowe zasady monitoringu i oceny zostaną przedstawione w decyzjach Komisji zatwierdzających przedsięwzięcia. 42 Rozporządzenie Rady z dnia 21 czerwca 1999 roku dotyczące pomocy Wspólnoty dla działań przedakcesyjnych na rzecz rolnictwa oraz rozwoju obszarów wiejskich w państwach kandydujących z Europy Środkowo-Wschodniej w okresie przedakcesyjnym określa założenia oceny wstępnej, procesu monitorowania i oceny. W artykule 5 dotyczącym tych spraw stwierdza się że: • wsparcie dla działań objętych tym programem jest przedmiotem oceny wstępnej i średniookresowej, a także stałego monitorowania i oceny końcowej przygotowanej dla oceny zgodności rezultatów ze zdefiniowanymi celami; • Komisja oraz państwo kandydujące monitorują realizację programu. Monitorowanie prowadzi się zgodnie z uzgodnionymi i opracowanymi wcześniej wskaźnikami fizycznymi, środowiskowymi i finansowymi. Państwa kandydujące składają Komisji roczne raporty o postępach zawierające informacje określone w scharakteryzowanym wcześniej rozporządzeniu dla państw członkowskich; • dla każdego programu rozwoju obszarów wiejskich ustanowiony zostanie komitet monitorujący. W roku 2000 Komisja określiła nowy format raportów monitoringowych Phare. Raport ten powinien składać się z czterech rozdziałów zatytułowanych: otoczenie, cele i oczekiwane ryzyko, aktywności i wyniki; zarządzanie akcjami korekcyjnymi. Elementami raportu powinny być też cztery aneksy obejmujące: informacje dotyczące poszczególnych kontraktów, wskaźniki osiągnięcia celów programu, charakterystykę podstawowych uczestników procesu implementacji programu, zestawienie dostępnej dokumentacji. Rozdział pierwszy powinien składać się z dziewięciu części dotyczących: • sytuacji jaka prowadziła do pomocy z Phare; • strategii rządu wobec danego sektora; • zmian prawnych w odniesieniu do celów programu; • zmian w strukturze administracyjnej; • bazy dla programowania; • opisu dotychczasowej pomocy Phare; • opisu aktualnej pomocy Phare; • aktywności innych donorów w tym sektorze; • najważniejszych wniosków z poprzednich raportów. Rozdział drugi powinien składać się z sześciu części dotyczących: • przeglądu szerszych celów; 43 • przeglądu bezpośrednich celów; • Partnerstwa dla Członkostwa i Narodowego Programu Wdrażania Acquis; • charakterystyki wskaźników osiągania celów programu; • określenia ryzyka i założeń; • specjalnych warunków. Rozdział trzeci powinien składać się z pięciu części dotyczących: • zarządzania programem; • implementacji programu; • koordynacji programu; • danych na temat komponentów programu; • opisu aktywności w ramach poszczególnych komponentów. Rozdział czwarty dotyczący akcji korekcyjnych powinien zawierać ich zestawienie w układzie: programu, komponentów oraz projektów/kontraktów. Raporty monitoringowe powinny dotyczyć następujących sektorów: • rolnictwo i kataster, weterynaria; • koordynacja pomocy; • współpraca transgraniczna; • społeczeństwo obywatelskie, kultura, demokracja, narkotyki; • edukacja i szkolenia, badania i rozwój, nauka i technologia; • energia, bezpieczeństwo nuklearne; • środowisko; • integracja europejska, dostosowanie legislacji, ochrona konsumenta, własność intelektualna, standaryzacja, statystyka; • finanse publiczne i rachunkowość, system bankowy; • promocja inwestycji publicznych, handel, rozwój handlu i eksport; • sprawiedliwość i sprawy wewnętrzne; • generalna pomoc techniczna, pomoc żywnościowa i w sytuacjach krytycznych, turystyka, telekomunikacja; • reforma sektora publicznego, partnerstwo i rozwój instytucjonalny, cła; • rozwój sektora prywatnego i restrukturyzacja, rozwój biznesu, restrukturyzacja przemysłu, rozwój małych i średnich przedsiębiorstw; • rozwój regionalny, rozwój ekonomiczny; 44 • sektor socjalny, rynek pracy i zatrudnienie, zdrowie, • transport. X. Efekty korzystania ze środków europejskich w krajach członkowskich Dla analizy potencjalnych efektów środków europejskich w Polsce istotne jest odniesienie się do doświadczeń krajów członkowskich Unii Europejskiej korzystających z tego wsparcia w najszerszej skali oraz krajów w całości będących przedmiotem oddziaływania ze strony Unii Europejskiej. Ze względu na skalę wsparcia najbardziej interesujące są doświadczenia Hiszpanii (ponad 34 mld euro otrzymanych z tytułu funduszy europejskich w latach 1994-1999), Niemiec i Włoch (po ponad 21 mld euro otrzymanych z tytułu funduszy europejskich w latach 1994-1999) oraz Grecji, Francji i Portugalii (po około 15 mld euro otrzymanych z tytułu funduszy europejskich w latach 1994-1999). Ze względu na zasięg wsparcia są to kraje w całości będące obszarami Celu 1. W aktualnym i poprzednim okresie programowania status ten mają trzy kraje: Grecja, Irlandia i Portugalia. Te państwa już trzykrotnie przygotowały zestaw niezbędnych dokumentów programowyche zgodny z regulacjami prawnymi obowiązującymi w Unii Europejskiej. Równocześnie państwa te mają dużą swobodę wyboru priorytetów sektorowych i regionalnych na obszarze obejmującym cały kraj. Ocena poziomu spójności w Unii Europejskiej i efektów korzystania z funduszy europejskich jest przedmiotem systematycznej oceny w ramach wspomnianych już wcześniej raportów kohezyjnych sporządzanych przez Komisję Europejską. Szczególne zainteresowanie budzi sytuacja krajów o poziomie produktu narodowego brutto na mieszkańca poniżej 90% średniej Unii Europejskiej będących beneficjentami Funduszu Spójności, czyli Grecji, Hiszpanii, Irlandii i Portugalii. W cytowanym już szóstym raporcie okresowym z 1999 roku stosując różne modele makroekonomiczne wyszacowano dodatkowy efekt wzrostu produktu krajowego brutto wynikający z transferów w ramach Funduszy Strukturalnych w latach 19941999 na około 1% średniorocznie w Grecji i Portugalii, 0,6% w Irlandii i 0,5% w Hiszpanii. Można to porównać z wielkością średniorocznych transferów odniesionych do produktu krajowego brutto: 3,2% w Portugalii, 3,4% w Grecji, 2,1% w Irlandii oraz 1,1% w Hiszpanii. Ostatnie dwa raporty kohezyjne dokumentują powolny proces zmniejszania się zróżnicowań regionalnych w zakresie poziomu rozwoju społeczno-ekonomicznego, co dokumentuje wzrastającą spójność ekonomiczną Unii Europejskiej. Niestety w przypadku 45 spójności społecznej brak jest poważniejszych osiągnięć w ostatnich kilkunastu latach pomimo znaczącego ograniczenia poziomu bezrobocia w całe Unii Europejskiej. Natomiast w przypadku spójności przestrzennej rejestruje się systematyczną poprawę sytuacji obszarów peryferyjnych. Wynika to z jednej strony z braku postępu w warunkach podróżowania w obszarach centralnych Unii Europejskiej ze względu na rosnące natężenie ruchu. Z drugiej strony Unia Europejska poprzez wspieranie rozwoju infrastruktury transportowej, w tym przede wszystkim transeuropejskich sieci infrastrukturalnych systematycznie poprawia sytuację obszarów o niekorzystnym położeniu geograficznym. Doświadczenia trzech krajów będących w całości przedmiotem wsparcia ze strony Unii Europejskiej jako obszary Celu 1 wskazuje, że przyjęły one w latach 1994-1999 zróżnicowane strategie rozwojowe. Irlandia jako priorytetowe potraktowała działania zorientowane na doskonalenie jakości czynnika ludzkiego. Portugalia jako najważniejszy priorytet przyjęła rozwój infrastruktury technicznej, w tym transeuropejskich sieci infrastrukturalnych. Obydwa te kraje osiągnęły niewątpliwy sukces, co dokumentują przytoczone wcześniej raporty kohezyjne. W Grecji efekty wykorzystania funduszy europejskich nie są tak jednoznaczne. Raporty kohezyjne wskazują, że w Grecji w ostatniej dekadzie pogarsza się poziom spójności zarówno w odniesieniu do Unii Europejskiej jak też wewnątrz kraju. Twierdzi się, że transferowanie znaczących środków do nieprzygotowanej gospodarki sprzyjało inflacji. Uruchamianiu środków europejskich towarzyszyły liczne „nieregularności” (korupcja i marnotrawstwo środków). Uważa się, że podstawową przyczyną niepowodzenia była jakość administracji publicznej: słabo opłacanej, nisko wykwalifikowanej i źle wykształconej. Z drugiej strony wskazuje się na odłożone w czasie oddziaływanie funduszy europejskich. Bardzo korzystnie ocenia się fakt podjęcia przez układ lokalny i regionalny Grecji dialogu na temat wyboru priorytetów rozwojowych oraz wyboru projektów inwestycyjnych generujących rozwój. Nowoczesne finansowanie rozwoju regionalnego (montaż finansowy środków europejskich i greckich, partnerstwo układu publicznego i prywatnego) stało się możliwe w ramach europejskiej polityki regionalnej. Równocześnie wskazuje się na wyjątkowo niekorzystne peryferyjne położenie Grecji w stosunku do całej Unii Europejskiej co generalnie nie sprzyjało dynamicznemu rozwojowi społeczno-ekonomicznemu. Dlatego ważne jest, aby w Polsce zastosować najbardziej skuteczny zestaw celów i instrumentów polityki. Wybór celów, priorytetów i alokacji finansowych powinien wynikać z założeń polityki strukturalnej dla Polski oraz z możliwości finansowania różnych kierunków 46 działań ze środków europejskich. Pierwsze propozycje w tym zakresie zostały określone w trakcie prac Zespołu Zadaniowego ds. Rozwoju Regionalnego w Polsce oraz Zespołu Zadaniowego ds. Polityki Strukturalnej. Kolejne przybliżenie powinno być efektem Specjalnego Programu Przygotowawczego do Funduszy Strukturalnych. W jego ramach zostanie wsparte: przygotowanie najważniejszych dokumentów programowych, utworzenie administracji zajmującej się wdrażaniem poszczególnych funduszy europejskich oraz przygotowanie pilotażowych programów operacyjnych. Negatywne doświadczenia Grecji z funduszami europejskimi wskazują, że nieprzygotowane społeczeństwo i gospodarka mogą mieć problemy z efektywną absorpcją znaczących środków zewnętrznych, a ich rezultaty mogą być bardzo ograniczone. XI. Przewidywane kierunki wykorzystania środków europejskich w Polsce Podstawowym celem polityki rozwoju regionalnego Unii Europejskiej jest spójność zewnętrzna i wewnętrzna. Produkt krajowy brutto na mieszkańca Polski według parytetu siły nabywczej wynosił w roku 1997 około 40% średniej dla Unii Europejskiej. Uwzględniając nawet fakt, że akcesja pięciu biednych krajów Europy Środkowej spowoduje obniżenie PKB w Unii Europejskiej do około 93% aktualnego poziomu oraz zakładając szybki wzrost PKB w Polsce do czasu przystąpienia do tej organizacji (5-6% średniorocznie) trudno jest przyjąć założenie, że w momencie akcesji produkt ten w ujęciu per capita będzie większy niż 50% średniego poziomu w rozszerzonej Unii Europejskiej. Oznacza to, że cała Polska, wszystkie województwa, a także wszystkie miasta i gminy mogą i powinny stać się beneficjentami środków europejskich. Dlatego kreowanie potencjału absorpcyjnego dotyczy zarówno poziomu centralnego, jak też regionalnego i lokalnego. Skala rozpiętości pomiędzy Polską a Unią Europejską wskazuje jednoznacznie na fakt, że podstawowym priorytetem polityki ekonomicznej państwa będzie w nadchodzących latach zmniejszenie dystansu rozwojowego Polski i jej regionów do Europy Zachodniej. Skala zróżnicowań regionalnych w Polsce jest obecnie zbliżona do rejestrowanej w krajach członkowskich Unii Europejskiej. Istnieją jednak bardzo zróżnicowane poglądy na temat oceny rozwoju sytuacji w ciągu ostatnich dziesięciu lat, część badaczy sądzi, że zróżnicowania regionalne narastają, część że zmniejszają się. Te rozbieżności poglądów są między innymi wynikiem niedostatków bazy statystyki w układach terytorialnych. Niewątpliwie w sytuacji podziału administracyjnego Polski na 16 dużych województw zróżnicowania międzywojewódzkie stały się 47 w istotnej części zróżnicowaniami wewnątrzwojewódzkimi. Prawdopodobnie konsekwencją znaczących transferów finansowych ze strony Unii Europejskiej będzie wzrost zróżnicowań regionalnych w Polsce. Obszary silne będą bowiem w stanie przygotować dokumenty programowe wyższej jakości, łatwiej będzie tam zapewnić niezbędne środki montażu finansowego oraz zidentyfikować i przygotować w formacie europejskim wielką ilość wniosków inwestycyjnych. Oczywiście oznacza to, że specjalne działania służące budowaniu potencjału absorpcyjnego w zakresie środków europejskich powinny zostać ukierunkowane na obszary słabe, a szczególne znaczenie ma oddziaływanie na jakość kapitału ludzkiego. Członkostwo Polski w Unii Europejskiej umożliwi Polsce, oczywiście pod warunkiem przeprowadzenia niezbędnych działań dostosowawczych, pełne korzystanie z dobrodziejstw polityki rozwoju regionalnego Unii Europejskiej. Potencjalne korzyści i niekorzyści można rozpatrywać na różnych płaszczyznach. Właściwe wydaje się wskazanie na podstawowe kierunki wsparcia modernizacji gospodarki Polski ze środków europejskich oraz korzyści jakie mogą odnieść podmioty gospodarcze i samorządy terytorialne. Fundusze europejskie będą najważniejszą pozycją na liście transferów środków ze strony Unii Europejskiej na rzecz Polski, znacznie bogatszą niż wynikające z Wspólnej Polityki Rolnej (CAP). Skala tych transferów może wynieść, jak już wspomniano wcześniej, nawet kilka miliardów euro rocznie. Doświadczenia opisanych wcześniej krajów członkowskich wskazują na szeroki zakres możliwych do finansowania przedsięwzięć. Dla przyspieszenia modernizacji kraju za pomocą Funduszy Przedakcesyjnych, Funduszy Strukturalnych i Funduszu Spójności największe znaczenie mogą mieć następujące działania: • Wsparcie realizacji transeuropejskich sieci infrastrukturalnych. Cztery takie osie zostały już obecnie zidentyfikowane przez Unię Europejską na obszarze Polski. Dotyczy to dwu głównych osi komunikacyjnych Polski w układzie wschód-zachód, które przechodzą przez: Frankfurt nad Odrą-Poznań-Warszawę-Terespol oraz ZgorzelecWrocław-Katowice-Kraków-Przemyśl, a także dwu osi przebiegających przez Polskę w układzie północ-południe, co dotyczy Via Baltica łączącej kraje bałtyckie z Europą Zachodnia przez Polskę jak też powiązanie Gdańsk-Łódź-Katowice-granica z Czechami i Słowacją z kilkoma odgałęzieniami. Dwie pierwsze osie komunikacyjne nie mają niestety kontynuacji na wschód od naszego kraju. Oznacza to, że Unia Europejska będzie współfinansowała modernizację powiązań drogowych i kolejowych w Polsce. W zakresie dróg dotyczy to przede wszystkim odcinków miejskich autostrad. Po wejściu Polski do Unii Europejskiej będzie prawdopodobnie możliwe dopisanie nowych powiązań do tej 48 listy. Dotyczy to m.in. układów komunikacyjnych: Via Hanseatica (Szczecin-GdańskBraniewo i dalej do Kaliningradu) oraz Szczecin-Wrocław-granica z Czechami. Należy zwrócić uwagę na fakt, że w Europie szczególnym zainteresowaniem Komisji Europejskiej cieszą się przede wszystkim przebiegające przez Polskę osie komunikacyjne w układzie wschód-zachód. Równocześnie istotne dla rozwoju regionalnego jest to; że w pierwszej kolejności będą realizowane zachodnie odcinki tych sieci. Dlatego w najbliższych latach w największym stopniu będzie się poprawiała pozycja konkurencyjna miast i regionów położonych w zachodniej części kraju. • Wsparcie przedsięwzięć dotyczących ochrony środowiska przyrodniczego. Kilka dekad gospodarki centralnie planowanej przyczyniło się do olbrzymiej dewastacji środowiska przyrodniczego w naszym kraju, co dotyczyło w szczególnym stopniu tzw. obszarów ekologicznego zagrożenia. Problem ten dotyczy przede wszystkim obszarów koncentracji przemysłu wydobywczego. W związku z transformacją ustroju gospodarczego następuje systematyczna poprawa stanu czystości wód, powietrza atmosferycznego oraz powierzchni ziemi. Zobowiązania Polski w skali całego kontynentu oraz procesy integracji europejskiej oznaczają konieczność konsekwentnego oddziaływania na rzecz redukcji poziomu zanieczyszczeń środowiska przyrodniczego oraz stopniowej likwidacji zanieczyszczeń nagromadzonych w latach gospodarki centralnie planowanej. Działania w tym zakresie są wyjątkowo kosztowne. Potrzeby inwestycyjne dziesięciu krajów kandydackich Europy Środkowej umożliwiające im stopniowe dostosowanie stanu środowiska przyrodniczego do standardów Unii Europejskiej ocenia się na 100 mld euro. Te szacunki nie uwzględniają kosztów działań zorientowanych na środowisko przyrodnicze które są warunkiem rozwoju społeczno-ekonomicznego, a które nie są przedmiotem legislacji Wspólnoty. Unia Europejska przywiązuje szczególne znaczenie do poprawy stanu czystości wód. Wyjątkowo trudna i wymagająca wielu lat konsekwentnej polityki i realizacji wynikających z niej działań jest sytuacja na obszarze Górnośląskiego Okręgu Przemysłowego. Efektem zbliżenia standardów ekologicznych w Polsce do poziomu Unii Europejskiej powinno być m.in. przyspieszenie rozwoju regionalnego obszarów „czystych” ze względu na standardy ekologiczne. • Wsparcie rozwoju lokalnej infrastruktury technicznej. Komentarza wymaga także problem znaczenia rozwoju lokalnej infrastruktury technicznej, co powinno prowadzić do wzrostu walorów lokalizacyjnych wielu miast i gmin Polski. Oznacza to, że jednostki osadnicze podejmujące takie przedsięwzięcia inwestycyjne ze 49 środków przeznaczonych na politykę strukturalną poprawią swoją pozycję konkurencyjną stając się dzięki temu bardziej atrakcyjnymi miejscami dla lokalizacji przedsięwzięć kapitału zagranicznego. Działania te przyczyniają się także do poprawy sytuacji rodzimych podmiotów gospodarczych zlokalizowanych w danym ośrodku. • Wsparcie rozwoju środowiska biznesowego; Istotny wpływ na konkurencyjność regionów ma istnienie bogatego środowiska biznesowego. Instytucje te umożliwiają efektywne funkcjonowanie podmiotów gospodarczych. Szczególne znaczenie ma to w regionach słabych, gdzie deficyt tego typu instytucji jest często barierą rozwoju społeczno-ekonomicznego. • Wsparcie zmian struktury wielkościowej podmiotów gospodarczych poprzez rozwój sektora małych i średnich przedsiębiorstw; Dziedzictwem gospodarki centralnie planowanej były patologiczne zniekształcenia struktur produkcyjnych, w tym także własnościowych i wielkościowych. Charakterystyczny dla gospodarki centralnie planowanej był niedorozwój małych i średnich przedsiębiorstw. Transformacja ustroju gospodarczego i przedsiębiorczość społeczeństwa polskiego prowadziły do bardzo szybkiej ekspansji tego sektora gospodarki w ostatnich kilku latach. Silny sektor małych i średnich przedsiębiorstw generuje korzystne skutki społeczne, polityczne, ekonomiczne i cywilizacyjne, a równocześnie umożliwia efektywne funkcjonowanie większych podmiotów gospodarczych. W niektórych przypadkach prowadzi to do powstania bardzo efektywnych terytorialnych związków produkcyjnych (clusters), które są wyjątkowo korzystne dla stymulowania procesów rozwoju regionalnego. Unia Europejska uruchamia w ramach polityki rozwoju regionalnego znaczące środki na rzecz rozwoju sektora małych i średnich przedsiębiorstw. • Wsparcie procesów restrukturyzacji regionalnej na obszarach problemowych; Polityka regionalna Unii Europejskiej zorientowana jest na tego typu obszary m.in.: o niskim poziomie rozwoju, starych regionów przemysłowych, dominacji gospodarki żywnościowej, koncentracji wysokiego strukturalnego bezrobocia, peryferyjnego oraz niekorzystnego położenia geograficznego. Transformacja ustroju gospodarczego Polski doprowadziła do pojawienia się rozległych przestrzennie obszarów problemowych. Na ogół na obszarach tych występuje nałożenie się różnorodnych negatywnych procesów społeczno-ekonomicznych takich jak: wysokiego bezrobocia i niekorzystnych zmian na rynku pracy, powolnego tempa rozwoju sektora prywatnego, niskiego poziomu bezpośrednich inwestycji zagranicznych oraz niedorozwoju środowiska biznesowego. W 50 sytuacji występowania niekorzystnych uwarunkowań społeczno-ekonomicznych oraz trudności pobudzenia rozwoju regionalnego bogate doświadczenia Unii Europejskiej mogą okazać się wyjątkowo przydatne. • Doskonalenie jakości czynnika ludzkiego; Pomimo znacznego zwiększenia liczby miejsc w szkołach średnich i wyższych, wzmocnienia wymaga potencjał edukacyjny, tak aby możliwe stało się upowszechnienie wykształcenia średniego oraz dokonanie ilościowego i jakościowego postępu w zakresie kształcenia na poziomie wyższym. Wzmocnienia wymaga proces szkolenia zawodowego i dokształcania. Kształcenie ustawiczne powinno stać się regułą, strukturalnym składnikiem podnoszenia kwalifikacji i umiejętności zawodowych. Duże znaczenie ma wzmacnianie potencjału przedsiębiorczości oraz wspieranie samozatrudnienia. Niezbędne jest także zwiększenie mobilności przestrzennej zasobów ludzkich. Regiony dysponujące potencjałem ludzkim o wysokich kwalifikacjach będą mogły rozwijać się szybciej. Te priorytety są zgodne z założeniami Europejskiego Funduszu Socjalnego polityki strukturalnej Unii Europejskiej. • Wsparcie rozwoju obszarów przygranicznych; Unia Europejska przywiązuje wielką wagę do pobudzania współpracy transgranicznej i do przełamywania syndromu peryferyjnego położenia takich obszarów. Służy temu przede wszystkim Inicjatywa Wspólnoty INTERREG. Środki tego programu mogą być wydatkowane m.in. na: studia związane z planami rozwojowymi traktującymi obszary przygraniczne jako jedną jednostkę geograficzną, wsparcie dla transgranicznej współpracy w sektorze małych i średnich przedsiębiorstw, rozwój turystyki, w tym na terenach wiejskich, lokalne zintegrowane systemy infrastrukturalne, przedsięwzięcia ochrony środowiska przyrodniczego, rozwój społeczno-ekonomiczny terenów wiejskich, wzrost produktywności rolnictwa i transgranicznego handlu produktami rolnymi, założenie i rozwój organizacji handlowych, stowarzyszeń profesjonalnych oraz transgranicznych grup planistycznych, poprawę infrastruktury komunikacyjnej, współpracę na polu edukacji i kultury, wsparcie dla szkoleń zawodowych, współpracę w zakresie ochrony zdrowia, przedsięwzięcia w zakresie energetyki, telekomunikacji i transportu uzupełniające transeuropejskie sieci infrastrukturalne, przedsięwzięcia osłabiające konsekwencje różnic językowych w zakresie procedur administracyjnych oraz systemów prawnych, prace przygotowawcze dla uruchomienia transgranicznych przedsięwzięć planistycznych. Wsparcie dotyczy regionów typu NUTS III położonych wzdłuż granic. Sytuacja będzie 51 zasadniczo korzystniejsza na obszarach położonych wzdłuż wewnętrznych granic UE czyli z Niemcami, Czechami, a prawdopodobnie także ze Słowacją i Litwą, gdzie partnerzy po drugiej stronie granicy będą dysponowali także środkami europejskimi. Wzdłuż zewnętrznych granic UE, czyli na granicach z Rosją, Białorusią i Ukrainą środki te będą sprzyjały pogłębianiu asymetrii rozwojowych. W sytuacji niedostatecznych umiejętności efektywnego wykorzystania w naszym kraju środków europejskich część z nich może pozostać zbiorem pobożnych życzeń. Wówczas buforem dla absorpcji środków europejskich będzie najprawdopodobniej infrastruktura techniczna. Zaległości w zakresie infrastruktury komunikacyjnej i ochrony środowiska przyrodniczego powstałe w okresie gospodarki centralnie planowanej są olbrzymie. Oznacza to, że możliwe, a równocześnie niezbędne jest zrealizowanie wielu przedsięwzięć inwestycyjnych w tych dwu sferach które będą poprawiały konkurencyjność gospodarki całej Polski i jej regionów. XII. Przesłanki przemawiające na rzecz zdecentralizowanego uruchamiania środków europejskich w Polsce Przedstawione w tekście informacje na temat wsparcia rozwoju regionalnego Polski ze środków Unii Europejskiej wskazują, że w latach 2000-2006 transfery z funduszy przedakcesyjnych, funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności mogą sięgnąć nawet 25 mld euro. Wielkość ta zależy oczywiście przede wszystkim od momentu przyjęcia Polski do Wspólnot Europejskich oraz od wykształcenia niezbędnego potencjału absorpcyjnego w zakresie środków europejskich. Wielka skala tych środków oznacza, że ich wpływ będzie znacząco wykraczał poza tradycyjnie rozumiany rozwój regionalny, będąc istotnym czynnikiem postępu cywilizacyjnego Polski w nadchodzących latach. W związku z tym pojawia się szereg pytań dotyczących sposobu uruchamiania środków funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności w Polsce (sposób uruchamiania środków przedakcesyjnych został w podstawowym zakresie już przesądzony). Podstawową tezą wyjściową powinno być stwierdzenie, że nie ma możliwości efektywnego uruchomienia tak znaczących środków w sposób scentralizowany. W Narodowej Strategii Rozwoju Regionalnego na lata 2000-2006 znalazł się zapis, że po integracji około 30% środków funduszy europejskich powinno być uruchamiane w mechanizmie zdecentralizowanym. Oznacza to, że w latach 2003-2006 za pomocą wojewódzkich programów operacyjnych odbywałaby się alokacja około 6-7 mld euro. Jest to 52 olbrzymim wyzwaniem dla układu samorządowej administracji wojewódzkiej, bowiem przekłada się na „statystyczną” alokację rzędu 100 mln euro rocznie na przeciętne województwo, niezależnie od takiej czy innej formuły podziału tych środków. Potencjalnie można byłoby sobie wyobrazić alokowanie za pomocą regionalnych programów operacyjnych nawet do 2/3 całości środków europejskich. Rzuca to nowe światło na rolę funduszy przedakcesyjnych. Z jednej strony istnieje niewątpliwa sprzeczność pomiędzy celem bliższym - przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej, a celem dalszym - kreowaniem niezbędnych umiejętności w zakresie wykorzystania funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności. Niestety występuje wyraźna tendencja wynikająca z przyjętych w Polsce rozwiązań instytucjonalnych do preferowania pierwszego rodzaju wydatków w porównaniu z drugim rodzajem nakładów. Z drugiej strony w Polsce występuje bardzo często niezrozumienie podstawowej misji funduszy przedakcesyjnych. Ich misją jest bowiem wykształcenie niezbędnych umiejętności w zakresie korzystania z funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności. Misją nie jest więc na przykład zbudowanie jakiegoś mostu lub drogi, ale zdobycie umiejętności nowoczesnego realizowania inwestycji publicznych w zakresie infrastruktury. Dlatego fundusze przedakcesyjne powinny być uruchamiane w sposób maksymalnie zbliżony do przyszłej praktyki funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności. Ponieważ po przystąpieniu Polski do Wspólnot Europejskich nie ma możliwości efektywnego uruchomienia tak olbrzymich środków w sposób scentralizowany, dlatego także fundusze przedakcesyjne powinny zawierać znaczące komponenty realizowane w sposób zdecentralizowany. Niestety z trzech wymienionych wcześniej programów tylko Phare 2 zawiera dwa takie komponenty, którymi są programy dotyczące spójności społeczno-ekonomicznej i współpracy transgranicznej. Podstawowym problemem jest objęcie regionalnymi programami operacyjnymi tylko części województw Polski oraz ograniczenie zakresu tych programów do jednego z trzech komponentów - infrastruktury, przy przesunięciu do kompetencji układu branżowego dwu pozostałych komponentów: wspierania przedsiębiorczości oraz działań zorientowanych na jakość czynnika ludzkiego. Wynikiem tego jest podwójna ułomność wojewódzkich programów operacyjnych - ich zasięgu przestrzennego oraz ich zakresu rzeczowego. Na tym tle pod pretekstem zwiększenia sprawności uruchamiania środków europejskich w Polsce mogą pojawiać się propozycje recentralizacji programu Phare 2 Spójność SpołecznoEkonomiczna - ograniczenia listy do jednego regionalnego programu operacyjnego dla całej Polski. 53 Niemniej niepokojącym problemem są trudności skoordynowania trzech programów przedakcesyjnych: Phare 2, ISPA i SAPARD. Niedostatki w sprawowaniu funkcji koordynacyjnej pomiędzy trzema funduszami o wartości 920 mln euro rocznie mogą okazać się nie do odrobienia przy pięciu funduszach i środkach rzędu kilku miliardów euro rocznie. Przyjęte rozwiązania dotyczące funduszy przedakcesyjnych uniemożliwiają praktycznie jakiekolwiek ich koordynowanie na poziomie wojewódzkim. Należy zwrócić uwagę na fakt, że przeciętne województwo polskie będzie beneficjentem w skali zbliżonej do mniejszych państw Europy Środkowej. Najważniejsze przesłanki uruchamiania przynajmniej pewnej części środków przedakcesyjnych w sposób zdecentralizowany są następujące: 1. Wdrażanie funduszy strukturalnych w Polsce tak jak i w pozostałych krajach kandydackich musi być oparte na tych samych zasadach i regulacjach prawnych, które obowiązują wszystki kraje członkowskie. We wszystkich regionach w Polsce wyznaczonych na poziomie NUTS II produkt krajowy brutto na mieszkańca w momencie wstąpienia do Unii Europejskiej będzie wynosił poniżej 75% średniego poziomu w całej organizacji. Oznacza to, że wszystkie województwa będą beneficjentami funduszy strukturalnych jako obszary Celu 1. Dlatego zarówno programowanie jak i zarządzanie programami operacyjnymi przygotowanymi dla wdrożenia funduszy strukturalnych powinno odbywać się na poziomie województw. Przyjęcie scentralizowanego rozwiązania dla całości funduszy przedakcesyjnych oznaczałoby, że środki te nie służą wypracowaniu mechanizmu efektywnej absorpcji środków funduszy strukturalnych. 2. Wdrażanie funduszy strukturalnych w Polsce i innych krajach kandydackich, podobnie jak ma to miejsce w obecnych krajach członkowskich, musi uwzględniać istniejący system krajowy polityki regionalnej oraz obowiązujący podział kompetencji pomiędzy różnymi szczeblami zarządzania państwem. Polska dokonała dużego wysiłku organizacyjnego, aby wprowadzić rzeczywistą decentralizację zarządzania państwem. Wyrazem tego było między innymi kreowanie samorządowo-rządowych województw o wybieralnych ciałach przedstawicielskich oraz reforma systemu finansów publicznych dzięki której powstała nowa kategoria budżetów wojewódzkich. Zdecentralizowane wdrażanie funduszy strukturalnych w Polsce musi opierać się na prawnie określonym systemie polityki regionalnej w Polsce, który został określony w ustawie kompetencyjnej oraz w ustawie o zasadach wspierania rozwoju regionalnego. 54 3. Polska jest obecnie jedynym państwem spośród dziesięciu krajów kandydackich Europy Środkowej i Wschodniej posiadającym prawnie określony - spójny system programowania, monitorowania i wdrażania polityki rozwoju regionalnego, który zachowuje w pełni zasadę subsydiarności. Propozycja wdrażania funduszy strukturalnych z pominięciem jednej z podstawowych zasad polityki regionalnej Unii Europejskiej w stosunku do kraju najbardziej zaawansowanego w procesie decentralizacji byłaby zupełnie niezrozumiała. 4. Do tej pory w ramach Phare wydano już znaczne środki finansowe oraz zaangażowano znaczące zasoby kadrowe i materialne zarówno polskie jak też europejskie zorientowane na budowanie zdecentralizowanego systemu wdrażania funduszy strukturalnych w Polsce. Ewentualna recentralizacja programu Phare Spójność Społeczno-Ekonomiczna byłaby ignorowaniem tego faktu. Należałoby też liczyć się z niezrozumieniem propozycji centralizacji systemu wśród zaangażowanych krajów członkowskich, rządu i samorządu wojewódzkiego oraz społeczeństw regionalnych. Można oczywiście założyć, że system wdrażania funduszy przedakcesyjnych będzie zasadniczo odmienny od rozwiązań jakie zostaną zastosowane w Polsce w przypadku funduszy strukturalnych, co oznaczałoby dużą swobodę kształtowania modelu uruchamiania środków europejskich. XIII. Niezbędne działania w zakresie kształcenia kadr Kwestia uruchomienia kompleksowego programu kształcenia kadr zajmujących się Funduszami Strukturalnymi i Funduszem Spójności wymaga wyjątkowej koncentracji środków i zasobów. Od jakości kadr ludzkich będzie bowiem zależała sprawność w pozyskiwaniu środków przeznaczonych przez tę organizację na wspieranie rozwoju regionalnego. Działania szkoleniowe będą musiały mieć bardzo szeroki zakres obejmujący administrację centralną, regionalną oraz lokalną. Obszarami które będą wymagały szczególnej uwagi w zakresie rozwoju zasobów ludzkich są przede wszystkim: planowanie strategiczne, umiejętności negocjacyjne, marketing i reklama, umiejętność oceny projektów, zarządzanie i monitorowanie projektów, planowanie i zarządzanie finansami, ocena realizacji projektów oraz sporządzanie raportów15. Zdolność strategicznego planowania na poziomie krajowym, regionalnym i lokalnym wymaga rozwinięcia umiejętności w dwu podstawowych obszarach: analityczno- 15 Patrz: Support for Regional Development. Raising Awareness of the EU Structural Funds, 1997, Phare Seminar/Workshop Notes, Warszawa. 55 planistycznym oraz budowania i rozwijania partnerstwa. Pierwszy obszar dotyczy m.in. różnorodnych technik i metod dotyczących: analizy zróżnicowań regionalnych; analizy silnych i słabych stron, szans i zagrożeń (SWOT), analizy konkurencyjności regionalnej, technik opracowania wizji rozwoju, technik opracowania zestawu celów strategicznych, technik ustalenia najlepszych środków wyznaczonych celów, wskaźników określających poziom realizacji poszczególnych celów. Sukces strategii rozwoju regionalnego przygotowywanych i realizowanych w standardach Unii Europejskiej będzie zależny od zaangażowania wszystkich ważnych partnerów społecznych na poziomie krajowym, regionalnym i lokalnym oraz od doprowadzenia do wspólnej wizji rozwoju akceptowanej przez najważniejszych partnerów społecznych. Doświadczenia właściwe budowaniu kontraktów regionalnych mogą być w tym przypadku szczególnie użyteczne. Dotyczy to więc umiejętności związanych z efektywnym komunikowaniem się w ramach współpracy partnerskiej oraz budowaniem konsensusu społecznego. Umiejętności negocjacyjne są niezbędne zarówno w układzie wewnętrznym jak też i zewnętrznym. Proces przygotowywania dokumentów planistycznych musi być uspołeczniony, uwzględniający wszystkich ważnych partnerów społecznych oraz konieczność stopniowego dochodzenie do konsensusu najważniejszych sił społecznych. Profesjonalna organizacja tych prac powinna preferować jako metodę partnerską współpracę najważniejszych aktorów służącą identyfikacji najważniejszych priorytetów planów. Należy unikać eksperckiego przygotowywania nawet najdoskonalszych ze względów formalnych dokumentów, które byłyby tworzone siłami zewnętrznymi bez zaangażowania układu regionalnego. Niemniej ważne jest wykształcenie umiejętności negocjacyjnych z Komisją Europejską. Wieloletnie plany rozwoju regionalnego są podstawą przygotowania Podstaw Wsparcia Wspólnoty (Community Support Framework - CSF) będących dokumentami akceptowanymi zarówno przez Komisję Europejską jak też kraj członkowski. Ostateczny ich kształt jest wynikiem żmudnych negocjacji. Brak odpowiedniego przygotowania merytorycznego negocjatorów może prowadzić do znaczących rozbieżności pomiędzy planem rozwoju regionalnego a CSF. Komisja Europejska może wprowadzić do CSF priorytety które nie są najpilniejsze z punktu widzenia rozwoju danego obszaru oraz mierniki realizacji priorytetów które są zawyżone. Także po rozpoczęciu realizacji planów bardzo często niezbędne są różnorodne modyfikacje warunkujące efektywne wykorzystanie środków, ale ich ewentualne wprowadzenie musi być przedmiotem negocjacji z Komisją Europejską. 56 Marketing i reklama muszą być rozpatrywane przynajmniej w dwu wymiarach. Pierwszym jest rozpropagowanie informacji na temat potencjalnie dostępnych środków i odnośnie warunków ubiegania się o ich otrzymanie. Wiedza ta powinna być dostępna na poziomie gmin i miast. Powinien temu służyć szeroki zestaw działań zorientowanych na najnowocześniejsze (internet) i bardziej tradycyjne media (lokalna prasa). Administracja publiczna na poziomie lokalnym i współpracujące z nią instytucje muszą umieć udzielić dokładnych informacji i wskazówek dotyczących procedur aplikacyjnych. Drugim wymiarem jest propagowanie informacji na temat postępów i osiągnięć w realizacji planów. W sumie powinno to sprzyjać generowaniu spełniających podstawowe warunki projektów inwestycyjnych. Programy rozwoju regionalnego realizowane są w ramach najważniejszych priorytetów za pomocą projektów inwestycyjnych. Dlatego umiejętności oceny projektów inwestycyjnych dokonywanej zarówno na płaszczyźnie merytorycznej jak też technicznej (formalnej) mają kluczowe znaczenie. Proces oceny poszczególnych projektów inwestycyjnych wymaga między innymi wykształcenia umiejętności analizowania realności i prawidłowości wycen w zakresie: • szacowanych rezultatów i efektów projektu; • finansowej wiarygodności projektu; • efektywności projektu (zgodnie z zasadą value for money); • kosztów, zysków, wpływu ekonomicznego oraz podstawowych wskaźników ekonomicznych. W przypadku dużych projektów właściwe jest bazowanie na ocenach dokonanych przez niezależnych ekspertów zewnętrznych, jednak w przypadku małych projektów oceny powinny być prowadzone w oparciu o własne zasoby i umiejętności. Zarządzanie i monitorowanie projektów musi być prowadzone w sposób profesjonalny tak aby odpowiadały one założeniom programowym i przynosiły zakładane rezultaty. Niezbędne know-how dotyczy m.in. takich umiejętności jak: zaprojektowania bazy danych informacyjnych dotyczących realizowanych w ramach programów projektów, analizowania stanu realizacji poszczególnych projektów na podstawie ocen dokonywanych w terenie, określania terminów płatności kolejnych rat, negocjowania odpowiednich zmian w projektach i harmonogramach ich realizacji. Efektywne planowanie i zarządzanie finansami jest krytyczne dla osiągnięcia sukcesu Funduszy Strukturalnych. Środki Unii Europejskiej są zazwyczaj przesyłane w 57 transzach na podstawie rachunków za poniesione wydatki i muszą zostać wydatkowane w określonym terminie. Niezbędne jest przyswojenie szerokiego wachlarza umiejętności w zarządzaniu środkami Unii Europejskiej w zakresie: planowania finansowego, procedur finansowych uruchamiania środków oraz kontroli finansowej. Oszacowanie efektów projektów pozwala stwierdzić czy dane projekty przyniosły spodziewane rezultaty oraz czy wszystkie założone wcześniej cele zostały osiągnięte. Dotyczy to m.in. następujących umiejętności: określania ex ante mierników realizacji projektów, zbierania podstawowych informacji przed podjęciem ich realizacji, określania mierników oceny nakładów, wyników, oraz efektywności, badania czy jakościowe oraz ilościowe kryteria są spełnione, oceniania co by się stało wówczas, gdyby te programy nie zostały podjęte. Sporządzanie raportów. Najważniejszą formą komunikacji z Komisją Europejską są pisemne raporty sporządzane w trakcie realizacji programów oraz po ich zakończeniu. Bardzo często przedstawienie raportu za poprzedni okres jest warunkiem uruchomienia środków na kolejny okres. Przyswojenie umiejętności przygotowywania tych raportów w aspekcie rzeczowym, finansowym i problemowym oraz w formacie odpowiadającym standardom określonym przez Komisję Europejską jest niezbędne dla realizacji nowoczesnej polityki rozwoju regionalnego. XIV. Zagrożenia sprawnej absorpcji środków europejskich Istnieje niebezpieczeństwo zderzenia olbrzymich środków europejskich z niedostatecznym potencjałem absorpcyjnym w Polsce. Pozyskanie i efektywne wykorzystanie znaczących środków europejskich wymaga sprawnego programowania, finansowania i monitorowania. Obecnie występuje deficyt umiejętności w każdej z tych trzech sfer. Podstawowym partnerem Komisji Europejskiej w Polsce będzie administracja publiczna (rządowa i samorządowa) słabo opłacana, niedostatecznie wyposażona i zbyt słabo wyedukowana. W sytuacji braku koncentracji niezbędnego potencjału ludzkiego w priorytetowych sferach mogą wystąpić problemy sprawnej obsługi funduszy europejskich. Konsekwencją może być to, że pozyskamy z Unii Europejskiej znacznie mniej środków niż przysługujące nam limity oraz to, że transfery te nie pozwolą na znaczącą modernizację kraju wskutek istnienia różnorodnych deficytów. Do najważniejszych problemów można zaliczyć: 1. Niemożność zbudowania nowoczesnego modelu polityki interregionalnej w Polsce. 58 We wszystkich krajach OECD polityka rozwoju regionalnego prowadzona jest na dwu poziomach: centralnym i regionalnym. Interdyscyplinarny charakter tej polityki wymaga sprawnych mechanizmów koordynacji międzyresortowej. W krajach Unii Europejskiej polityka ta jest koordynowana na poziomie centralnym bądź przez ministerstwo finansów, bądź ministerstwo gospodarki (przemysłu), bądź specjalny urząd powołany do tych spraw. Zagrożeniem jest brak niezbędnej koordynacji lub (i) brak przejrzystej struktury dotyczącej odpowiedzialności za poszczególne fundusze (instrumenty). Jest to poważny problem w sytuacji koalicyjnego charakteru rządów. Powoduje to nakładanie się obszarów kompetencji i działań poszczególnych ministerstw oraz upolitycznienie dokonywanych wyborów. Może to generować pojawianie się różnych nieregularności i nieprawidłowości w uruchamianiu środków europejskich. Niekorzystne jest to, że zamiast banków będą preferowane różne instytucje agencyjne o personelu bezpośrednio zależnym od władz politycznych. 2. Niewykorzystanie możliwości jakie wynikają z reformy ustrojowej państwa. Dzięki niej stało się możliwe kreowanie dużych województw odpowiadających regionom typu NUTS II w Unii Europejskiej, powstanie wybieralnych ciał przedstawicielskich oraz wprowadzenie nowej kategorii finansów publicznych - budżetów wojewódzkich. Obecnie największym zagrożeniem jest niedostateczny poziom decentralizacji systemu finansów publicznych, czego wyrazem jest przede wszystkim wielkość budżetów województw. Należy równocześnie pamiętać, że Unia Europejska jest organizacją bardzo scentralizowaną. Dlatego pomimo deklaracji dotyczących subsydiarności dla urzędników Komisji Europejskiej dużo wygodniejsze może być porozumiewanie się z jednym partnerem zamiast z siedemnastoma. Europa Środkowa jest postrzegana powszechnie jako obszar małych państw i dlatego mogą zaistnieć problemy konstruowania specjalnego modelu polityki rozwoju regionalnego dla Polski. Także po stronie polskiej można spodziewać się prób wykorzystania środków europejskich do recentralizacji polityki rozwoju regionalnego. Papierkiem lakmusowym była dyskusja, a raczej jej brak, na temat regionalizacji na obszary typu NUTS w Polsce i poważnie traktowane propozycje zlokalizowania poziomu NUTS II, kluczowego dla programowania rozwoju regionalnego, na poziomie makroregionów skupiających po kilka województw. Programy przedakcesyjne, poza regionalną częścią Phare 2, są uruchamiane w sposób scentralizowany. Trudnym problemem jest ukształtowanie prawidłowych relacji pomiędzy administracją rządową i samorządową w województwie. Polityka rozwoju regionalnego znajduje się w gestii samorządu województwa. Występuje jednak silny nacisk ze strony administracji rządowej w województwach na zawłaszczanie obszaru kompetencji 59 samorządu województwa. Sprawna absorpcja środków europejskich wymaga uruchomienia programowania, finansowania i monitorowania rozwoju regionalnego. Rozdzielenie tych funkcji pomiędzy administrację samorządową i rządową jest logicznym elementem modelu polityki rozwoju regionalnego. Dalsza decentralizacja systemu finansów publicznych powinna umożliwić samorządowi województwa stać się podstawowym „aktorem” procesów rozwoju regionalnego. 3. Nieadekwatność celów i instrumentów polityki rozwoju regionalnego Unii Europejskiej do sytuacji Polski. Zagrożeniem jest to, że będą podejmowane problemy regionalne widziane z perspektywy Komisji Europejskiej, a nie rzeczywiste problemy rozwoju regionalnego Polski, dla których brakuje prostych recept i instrumentów europejskich. Unia Europejska rozwinęła model polityki rozwoju regionalnego obszarów słabych położonych w peryferyjnych krajach, przede wszystkim Europy Południowej, w których zasady gospodarki rynkowej obowiązywały po II wojnie światowej nieprzerwanie. Dlatego niektóre problemy rozwoju regionalnego występujące w krajach byłej gospodarki centralnie planowanej nie mogą zostać skutecznie podjęte. Przykładem jest brak zachęcających efektów programów pomocowych zorientowanych na obszary koncentracji rolnictwa uspołecznionego o unikalnych cechach społeczno-ekonomicznych. 4. Nieadekwatność rozwiązań polityki przedakcesyjnej do instrumentów polityki strukturalnej. Ponieważ istnieją istotne różnice w sposobie operowania funduszy przedakcesyjnych i funduszy strukturalnych może się okazać, że wiedza jaka zostanie nabyta w Polsce w okresie najbliższych kilku lat nie w pełni będzie pasowała do instrumentów polityki strukturalnej obowiązujących w warunkach członkostwa. Innym problemem może być uruchamianie każdego z funduszy przedakcesyjnych w izolacji od pozostałych. Będziemy wówczas dysponowali trzema zestawami instytucji oraz trzema zestawami praktyk w zakresie programowania, finansowania i monitorowania. Istotne jest także to, że aplikacja znaczącej części środków przedakcesyjnych w scentralizowanym systemie może utrudnić lub nawet uniemożliwić przejście na zdecentralizowany i efektywny system w zakresie Funduszy Strukturalnych. 5. Niemożność zapewnienia niezbędnych środków własnych na montaż finansowy funduszy europejskich. 60 Skala potencjalnie dostępnych funduszy europejskich w warunkach członkostwa i zasada montażu finansowego na poziomie 25% oznacza, że Polska będzie musiała przeznaczyć na ten cel znaczenie więcej środków niż dotąd było uruchamiane na potrzeby rozwoju regionalnego. W Polsce skala wielkości budżetu w relacji do środków publicznych jest wyjątkowo niekorzystna. Dlatego w latach 2003-2006 może stać się niezbędne przeznaczenie nawet do 10-12% całości wydatków budżetowych państwa na przedsięwzięcia związane z rozwojem regionalnym (w latach 1997-1999 było to odpowiednio: 1,44%, 2,12% i 1,44%). Istotne jest oczywiście to, aby samorządy wojewódzkie i lokalne były ważnymi partnerami tego procesu, co wymaga przeprowadzenia jakościowej zmiany w sposobie funkcjonowania systemu finansów publicznych w Polsce. XV. Polityka regionalna Unii Europejskiej po roku 2006 Bardzo ważnym problemem dla Polski, jako kraju będącego w przyszłości beneficjentem w znaczącej skali funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności, będzie kształt tej polityki w Unii Europejskiej po roku 2006. Najprawdopodobniej już w roku 2004 pojawi się w obiegu publicznym propozycja Komisji Europejskiej dotycząca założeń budżetu i polityki Unii Europejskiej na okres kolejnych lat obejmujących okres lat 2007-2013. W roku 2006 na jednym ze szczytów Unii Europejskiej przywódcy państw członkowskich zaakceptują zasady polityki wspierania rozwoju regionalnego oraz budżet funduszy europejskich obowiązujący od stycznia 2007 roku. Dlatego bardzo ważny jest moment przystąpienia naszego kraju do Wspólnot Europejskich. Jeżeli integracja nastąpi przed rokiem 2006 Polska jako duży kraj członkowski będzie miała istotny wpływ na ostateczny kształt polityki regionalnej Unii Europejskiej. Dyskusja na ten temat została oficjalnie zapoczątkowana w drugim raporcie kohezyjnym przyjętym przez kraje członkowskie i Komisję Europejską w dniu 31 stycznia 2001 roku. W raporcie tym zostały postawione najważniejsze pytania dotyczące przyszłości polityki spójności, które powinny stać się przedmiotem publicznej debaty. Są one następujące16: 1. Jaka będzie rola polityki spójności w Unii Europejskiej powiększonej do blisko 30 państw w kontekście szybkich zmian ekonomicznych i społecznych? W jaki sposób będzie możliwe kontynuowanie konwergencji gospodarczej zachowując równocześnie europejski model społeczeństwa? 16 Unity, solidarity, diversity for Europe, its people and its territory. Second Report on Economic and Social Cohesion, 2001, European Commission, Bruksela-Luksemburg. 61 2. W jaki sposób różne polityki Wspólnoty mogą stać się bardziej spójne pomiędzy sobą? W jaki sposób wpływ innych polityk Wspólnoty na spójność może zostać zwiększony? 3. W jaki sposób polityka spójności powinna być modyfikowana w związku z bezprecedensową ekspansją terytorialną Unii Europejskiej? Czy polityka spójności powinna adresować także spójność przestrzenną (terytorialną) ze względu na potrzebę uwzględnienia w polityce problemu najważniejszych zróznicowań przestrzennych we Wspólnocie? 4. W jaki sposób polityka spójności może zostać skoncentrowana na działaniach (przedsięwzięciach) dających wysoką wartość dodaną dla całej Wspólnoty? 5. Jakie powinny być priorytety służące osiągnięciu zbilansowanego i trwałego rozwoju terytorialnego Wspólnoty? 6. W jaki sposób powinna być wspierana ekonomiczna konwergencja regionów słabo rozwiniętych? 7. Jaki rodzaj interwencji Wspólnoty jest potrzebny (niezbędny) w przypadku innych regionów? 8. Jakie metody powinny zostać użyte dla określenia podziału środków pomiędzy państwa członkowskie i pomiędzy regiony? 9. Jakie powinny być zasady rządzące uruchamianiem interwencji przez Wspólnotę? 10. Jaka powinna być reakcja na zwiększone potrzeby dotyczące ekonomicznego, społecznego i przestrzennego wymiaru spójności? Polska w swoim dobrze pojętym interesie powinna aktywnie uczestniczyć w dyskusjach służących wypracowaniu odpowiedzi na te pytania. Powinno to nastąpić już w trakcie wypracowywania stanowiska negocjacyjnego Polski w obszarze „polityki regionalnej i instrumentów polityki strukturalnej” (stanowisko negocjacyjne Unii Europejskiej pojawi się wiosną 2002 roku). Analiza stanowiska Hiszpanii dowodzi, że problem funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności po roku 2006 będzie dyskutowany już w trakcie negocjacji w roku 2002. Kraje członkowskie Europy Południowej: Grecja, Hiszpania, Portugalia i Włochy nie będą skłonne do rezygnacji ze swojej dotychczasowej alokacji funduszy europejskich. Podstawowym „przeciwnikiem” będzie Polska jako potencjalnie największy beneficjent funduszy europejskich. Może to prowadzić do gry niektórych państw członkowskich przeciw Polsce, zorientowanej na wyeliminowanie najpoważniejszego konkurenta. Wnioski wynikające z dotychczas prowadzonych przez kraje członkowskie Unii Europejskiej dyskusji są następujące: 62 • nie ma zasadniczo zgody na dalszy wzrost udziału wydatków na wspieranie rozwoju regionalnego w budżecie wspólnoty po roku 2006. Inaczej mówiąc oczekiwana jest stabilizacja poziomu nakładów przeznaczanych na politykę spójności, ewentualny wzrost wydatków powinien być zbliżony do tempa wzrostu produktu krajowego brutto Wspólnoty; • kraje będące dotychczas beneficjentami funduszy europejskiej będą aktywnie walczyły o utrzymanie dotychczasowego poziomu nakładów na ich rzecz. Stąd kuriozalne pomysły liczenia w Unii Europejskiej dwu średnich, osobno dla starych i dla nowych krajów członkowskich. Wynikiem przyjęcia takiego rozwiązania byłoby pozbawienie bogatszych regionów krajów Europy Środkowej (biedniejszych niż beneficjenci w starych państwach członkowskich) możliwości korzystania z przywilejów europejskiej polityki regionalnej; • krytykuje się koncentrację uwagi i środków funduszy europejskich na tradycyjnie rozumianej polityce wyrównawczej. Wskazuje się na potrzebę budowania tej polityki jako elementu oddziaływania Wspólnoty na konkurencyjność regionów europejskich. Dlatego pojawiają się między innymi propozycje: uruchamiania nowej generacji Inicjatyw Wspólnoty, które służyłyby na przykład budowaniu społeczeństwa informacyjnego czy też propozycje podwyższania minimalnego poziomu montażu finansowego (50% jako warunek efektywności uruchamianych środków europejskich), co powinno zdaniem wnioskodawców sprzyjać wzrostowi efektywności uruchamianych w ramach polityki spójności środków publicznych, zarówno krajowych i też unijnych; • w bogatszych krajach Unii Europejskiej wskazuje się często na potrzebę „renacjonalizacji” polityki regionalnej. Pretekstem jest przeregulowanie sfery interwencji w rozwój regionalny. Oznaczałoby to, że odpowiedzialność za słabe i problemowe regiony w danym kraju staje się wyłączną gestią państwa członkowskiego. Ograniczałoby to zakres merytoryczny, rzeczowy i finansowy oddziaływania funduszy europejskich. Z dyskusji tej wypływają istotne wnioski dla Polski. Najważniejsze z nich są następujące: • Skala transferów na rzecz Polski w latach 2007-2013 będzie raczej zbliżona do 2% PKB naszego kraju, a nie do 4% PKB, jak miało to miejsce w krajach będących dotychczas w całości obszarami Celu 1. Poziom transferów na mieszkańca będzie też najprawdopodobniej dyskryminować nasz kraj, ze względu na niski produkt krajowy brutto Polski (2% PKB w Hiszpanii będzie dawało dwukrotnie wyższą kwotę transferów niż w Polsce przy tej samej liczbie ludności). Trzeba temu aktywnie przeciwdziałać; 63 • w najbliższych latach będą podejmowane różne „inicjatywy” służące wzrostowi efektywności europejskiej polityki regionalnej, której celem (efektem) będzie przesunięcie części środków europejskich z obszarów słabych do silnych. Polska powinna konsekwentnie akcentować znaczenie spójności (kohezji) zapisanej już w Traktacie Rzymskim i kolejnych traktatach Wspólnoty Europejskiej jako podstawy prowadzonej w ramach Unii Europejskiej polityki regionalnej. Odpowiada temu koncentracja około 70% środków na obszarach Celu 1; • w interesie Polski leży, aby beneficjentami funduszy europejskich pozostały także dotychczasowe kraje członkowskie. Jeśli europejska polityka regionalna zostałaby zawężona jedynie do nowych państw członkowskich istniałoby niebezpieczeństwo jej stopniowej marginalizacji w Unii Europejskiej. Oczywiście podstawowym problemem jest proporcja nakładów na rzecz starych i nowych państw członkowskich; • Polska jako, już wkrótce, największy beneficjent funduszy europejskich przeznaczonych na wspieranie rozwoju regionalnego będzie bardzo pilnie obserwowana (monitorowana) przez inne kraje członkowskie Unii Europejskiej i Komisję Europejską oraz inne instytucje Wspólnoty. Ewentualne problemy z efektywną absorpcją środków europejskich oraz pojawianie się różnych nieprawidłowości (nieregularności) w trakcie ich uruchamiania może spowodować zagrożenie dla europejskiej polityki regionalnej i pretekst do ograniczenia jej skali w przyszłości. Dlatego mechanizmy uruchamiania środków europejskich w Polsce muszą być perfekcyjne; • wyjątkowo niekorzystne dla europejskiej polityki regionalnej i dla rozwiązań tej polityki w przyszłości byłoby przesunięcie akcesji Polski do Unii Europejskiej poza rok 2006. Oznaczałoby to brak wpływu naszego kraju na kształt tej polityki jaki będzie obowiązujący w latach 2007-2013. Istotne znaczenie ma fakt, że najprawdopodobniej agenda 2007 przygotowana przez Komisję Europejską pojawi się oficjalnie w obiegu publicznym w roku 2004. Będzie ona następnie przyjmowana na jednym ze Szczytów Unii Europejskiej w roku 2006. Dlatego członkostwo Polski później niż od stycznia 2005 roku byłoby klęską. Dodatkowo antypolski front zostałby zasilony przez niektóre kraje kandydackie Europy Środkowej, które z powodów pragmatycznych (dostęp do funduszy europejskich) opóźniałyby akcesję naszego kraju do Unii Europejskiej. Bibliografia 64 1. Agenda 2000. Unia Europejska rozszerzona i silniejsza, 1997, Monitor Integracji Europejskiej, Wydanie specjalne, Komitet Integracji Europejskiej, Warszawa. 2. Akty prawne Parlamentu Europejskiego i Rady dotyczące Instrumentów Strukturalnych i Przedakcesyjnych na lata 2000-2006, 2000, Ministerstwo Gospodarki i Urząd Komitetu Integracji Europejskiej, Warszawa. 3. Diagnoza stanu monitoringu proramów finansowanych ze środków Unii Europejskiej w Polsce, 2001, Ministerstwo Finansów, Warszawa. 4. Droga do funduszy strukturalnych Unii Europejskiej, 2000, Polska Agencja Rozwoju Regionalnego, Warszawa. 5. Gilowska Z., Misiąg M., 2000, Dostosowywanie dochodów jednostek samorządu terytorialnego do norm konstytucyjnych i standardów europejskich, 2000, Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową, Warszawa-Gdańsk 6. Golinowska S., Kawecka-Wyrzykowska E., Lutkowski K., Rowiński J. Sartorius W., Szlachta J., 2000, Skutki integracji z Unią Europejską dla Polski, Fundacja Edukacji Ekonomicznej Wydanie II, Warszawa. 7. Grosse T., 2000, Polityka regionalna Unii Europejskiej i jej wpływ na rozwój gospodarczy. Przykład Grecji, Włoch, Irlandii i wnioski dla Polski, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa. 8. Guz-Vetter M., 1999, Przygotowanie polskiej administracji do efektywnego wykorzystania pomocy przedakcesyjnej oraz funduszy strukturalnych Unii Europejskiej, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa. 9. Guz-Vetter M., 2001, Phare 2000 dla Polski Wschodniej i Śląska. Ocena przygotowania administracji, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa. 10. Hausner J., Kudłacz T., Szlachta J., 1998, Identyfikacja nowych problemów rozwoju regionalnego Polski, Biuletyn KPZK PAN, Zeszyt 185, Warszawa. 11. Hausner J. (red.), 1999, Programowanie rozwoju regionalnego, Małopolska Szkoła Administracji Publicznej i Ministerstwo Gospodarki, Kraków-Warszawa. 12. Hausner J., Marody M. (red.), 2000, Jakość rządzenia: Polska bliżej Unii Europejskiej? EU-monitoring IV, Friedrich Ebert Stiftung Przedstawicielstwo w Polsce i Małopolska Szkoła Administracji Publicznej, Warszawa-Kraków. 13. Ireland. National Develoment Plan 2000-2006, 1999, Government of Ireland, Dublin. 14. Kaczor T., Tomalak M., 2000, Potencjał inwestycyjny jednostek samorządu terytorialnego, Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową, Warszawa. 15. Kawecka-Wyrzykowska E., 1999, Polska w drodze do Unii Europejskiej, PWE, Warszawa. 65 16. Kozak M., Pyszkowski A., Szewczyk R., 2000, Słownik rozwoju regionalnego, Polska Agencja Rozwoju Regionalnego, Warszawa. 17. Kudłacz T., 1999, Programowanie rozwoju regionalnego, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa. 18. Pietrzyk I. (red.), 1996, Polityka regionalna w Polsce w perspektywie członkostwa w Unii Europejskiej, Regionalne i lokalne uwarunkowania i czynniki restrukturyzacji gospodarki Polski, Friedrich Ebert Stiftung Przedstawicielstwo w Polsce, Kraków. 19. Pietrzyk I. (red.), 1998, Polityka regionalna Unii Europejskiej w praktyce krajów członkowskich, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej w Krakowie, Kraków. 20. Pietrzyk I., 2000, Polityka regionalna Unii Europejskiej i regiony w państwach członkowskich, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa. 21. Polityka rozwoju regionalnego Polski z punktu widzenia perspektywy przyszłego członkostwa Polski w Unii Europejskiej. Raport uzupełniający, 1996, Zespół Zadaniowy ds. Rozwoju Regionalnego w Polsce, Warszawa. 22. Polityka strukturalna Polski w perspektywie integracji z Unią Europejską. Raport końcowy, 1997, Zespół Zadaniowy ds. Polityki Strukturalnej w Polsce, Warszawa. 23. Polska. Narodowa Strategia Rozwoju Regionalnego 2001-2006, 2000, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego i Budownictwa, Warszawa. 24. Polska. Wstępny Narodowy Plan Rozwoju 2000-2002, 1999, Ministerstwo Gospodarki, Warszawa 25. Produkt krajowy brutto według województw w 1998 roku, 2000, Główny Urząd Statystyczny i Urząd Statystyczny w Katowicach, Katowice-Warszawa. 26. Pyszkowski A., Szlachta J., Szomburg J., (red.), 2000, Model instytucjonalny polityki rozwoju regionalnego w Polsce, Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową, GdańskWarszawa. 27. Rosner A. (red.), 2000, Lokalne bariery rozwoju obszarów wiejskich, Fundacja Programów Pomocy dla Rolnictwa, Warszawa. 28. Ryszkiewicz A., 2000, Fundusze Strukturalne Unii Europejskiej, Szkoła Główna Handlowa, Warszawa. 29. Sixth Periodic Report on Social and Economic Situation and Development of the Regions of the European Union, 1999, European Commission, Bruksela-Luksemburg. 30. Szlachta J., 1999, Programowanie rozwoju regionalnego w Unii Europejskiej, Studia KPZK PAN Tom CV, Wydawnictwo Naukowe PWN, Wydanie II, Warszawa. 31. Szlachta J. (red.), 2000, Narodowa Strategia Rozwoju Regionalnego, Biuletyn KPZK PAN, Zeszyt 192, Warszawa. 66 32. Szlachta J., 2000, Polityka regionalna Unii Europejskiej, Fundacja Programów Pomocy dla Rolnictwa, Warszawa. 33. Szlachta J. Pyszkowski A. (red.), 1999, Rozwój regionalny jako element strategii społeczno-gospodarczej Polski w latach 2000-2006, Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową, Gdańsk-Warszawa. 34. Szomburg J. (red.), 2001, Polityka regionalna państwa pośród uwikłań instytucjonalnoregulacyjnych, Instytut Badań nad Gospodarką Rynkowa, Gdańsk. 35. Unity, solidarity, diversity for Europe, its people and its territory. Second report on Economic and Social Cohesion, 2001, European Commission, Bruksela-Luksemburg. 36. Ustawa z dnia 12 maja 2000r. o zasadach wspierania rozwoju regionalnego, 2000, Dziennik Ustaw Nr 48, poz. 550, Warszawa. 37. Wspólnotowe akty prawne dotyczące pomocy przedakcesyjnej, funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności, 2001, Urząd Komitetu Integracji Europejskiej, Warszawa. 38. Zarys strategii rozwoju regionalnego Polski. Raport końcowy, 1996, Zespół Zadaniowy ds. Rozwoju Regionalnego w Polsce, Warszawa. 39. Znaczenie funduszy pomocowych Unii Europejskiej dla Polski, 2000, Szkoła Główna Handlowa, Warszawa. 67 Tablica 1 Wsparcie dla 10 krajów kandydackich Europy Środkowej i Wschodniej w latach 2000-2006 ze strony Unii Europejskiej w mln euro 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 pomoc 3120 3120 3120 3120 3120 3120 3120 przedczłonkowska w tym: SAPARD 520 520 520 520 520 520 520 ISPA 1040 1040 1040 1040 1040 1040 1040 Phare 2 1560 1560 1560 1560 1560 1560 1560 3750 5830 7920 10000 12080 Pomoc w zakresie Funduszy Strukturalnych i Funduszu Spójności w nowych krajach członkowskich Źródło: Agenda 2000. New financial perspective. Presidency conclusions - Berlin European Council, 1999, European Commission, BrukselaLuksemburg. Tablica 2 Szacunek wsparcia dla Polski w latach 2000-2006 przy założeniu wejścia do Unii Europejskiej w roku 2003 w mln euro 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Pomoc 920 920 920 przedczłonkowska w tym: SAPARD 170 170 170 ISPA 350 350 350 Phare 2 400 400 400 3600 4800 6100 7400 Pomoc w zakresie Funduszy Strukturalnych i Funduszu Spójności Źródło: Agenda 2000. New financial perspective,... op.cit. oraz obliczenia własne. 68
