Bezpieczeństwo socjalne jako podstawa pokoju społecznego

LUDMIŁA DZIEWIĘCKA-BOKUN
Uniwersytet Wrocławski
Bezpieczeństwo socjalne
jako podstawa pokoju społecznego
Bezpieczeństwo socjalne1, od zarania ludzkości przedmiot tęsknot i różnorodnych zabiegów społecznych, w drugiej połowie XX w. zajęło czołową pozycję wśród wartości i potrzeb współczesnego obywatela cywilizowanego świata,
na trwałe wpisując się w katalog podstawowych praw obywatelskich ustrojów
demokratycznych. Oznacza to, że system polityczny, a zwłaszcza państwo i jego
struktury przejęły współodpowiedzialność za poziom bezpieczeństwa socjalnego
narodu. Dopóki społeczne konsekwencje nierównego dostępu do instytucji i urządzeń gwarantujących bezpieczeństwo socjalne były akceptowane jako uzasadnione normami moralnymi i religijnymi, dopóty odpowiedzialność za stan i stopień
poczucia bezpieczeństwa socjalnego spoczywała na rodzinie. Paradygmat rozwoju
społecznego tłumaczył nierówności społeczne, w tym też różny zakres wolności
osobistych, jako naturalne, a ich respektowanie wypływało z nakazów moralnych
i religijnych, wśród których cnota pokory i posłuszeństwa były najsilniej eksponowane.
Rozwój systemu politycznego w kierunku demokracji sprawił, że to, co możliwe, stało się konieczne. Możliwe dużo wcześniej przejęcie przez państwo odpowiedzialności za poziom bezpieczeństwa socjalnego obywateli stało się konieczne,
ponieważ na tym obszarze socjalnego zabezpieczenia obywateli pojawiło się narastające zapotrzebowanie na legitymizowanie na zasadzie dobrowolności i wolności
demokratycznych systemów politycznych. Państwo zaangażowało się w poprawę
warunków życia i pracy jednostek oraz całych grup społecznych nie tylko z powodu presji potrzeb społecznych, czy potrzeby dokumentowania społecznej sprawiedliwości lub postępu społecznego, ale też z konieczności lepszego dostosowywania
politycznych i administracyjnych struktur do całkowicie nowych żądań instytucjo1 Za A. Rajkiewiczem przyjmuję, że istotę bezpieczeństwa socjalnego stanowią „gwarancje
uzyskania pomocy zewnętrznej (pozarodzinnej) w przypadkach zdarzeń losowych i w innych sytuacjach prawem bądź umowami określonych”, idem, Potrzeba bezpieczeństwa socjalnego, „Polityka
Społeczna” nr 3/1988, s. 6.
BOC.indb 131
2009-09-11 11:52:51
132
LUDMIŁA DZIEWIĘCKA-BOKUN
nalnych struktur i urzędów demokratycznych oraz procesów rozwoju gospodarczego. Ponad wiek widoczny był stały postęp w gwarantowaniu ekonomicznego
i socjalnego bezpieczeństwa najmniej uprzywilejowanym, stając się podstawowym
elementem ugody społecznej i porządku społecznego w nowoczesnych społeczeństwach zarówno pluralistycznych, jak i totalitarnych. Państwo stało się głównym
kreatorem nowych więzi społecznych respektujących osobistą wolność, opartych
na solidarności i bezpieczeństwie społecznm, których synonimem w krajach rozwiniętego kapitalizmu po drugiej wojnie światowej stał się powszechny dobrobyt.
W XXI w., mimo wielokrotnie ogłaszanych „wyroków śmierci” na państwo bezpieczeństwa socjalnego2, „służebność państwa i jego organów wobec obywateli, jak
pisze A.J. Dębicka, nabiera coraz większego znaczenia zarówno w prawie konstytucyjnym, jak i w myśli politycznej demokratycznego państwa prawnego”3.
Niewątpliwie minimalizowanie poczucia zagrożenia czy eliminowanie stanów
niepewności ekonomiczno-społecznej przez zaspokajanie potrzeb społecznych
przyczynia się do utrzymywania pokoju społecznego, który jako stan powszechnie pożądany wymaga zabiegów o warunki jego trwania lub odzyskiwania. Poszerzanie zakresu bezpieczeństwa socjalnego miało na celu tworzenie względnie
trwałych warunków pokoju społecznego, którego elementy z jednej strony były
zdeterminowane w sposób obiektywny przez wymogi rozwoju kapitalizmu, z drugiej zaś przez stale obecne liczne konflikty interesów między pracą i kapitałem. Te
ostatnie sprawiały, że aktorzy reprezentujący nie tylko różne interesy, lecz także
posiadający wyraźnie sformułowane własne cele i środki ich realizacji w znacznym
stopniu wpływali zarówno na stabilizowanie pokoju społecznego, jak i na poszerzanie obszaru bezpieczeństwa socjalnego przez wypracowywanie historycznego
konsensusu między siłami społecznymi i państwem. Stopniowo, wraz z rozwojem
gospodarki wolnorynkowej i demokracji, rożne aspekty życia grup i jednostek były
wpisywane, w postaci norm prawnych, w program działań regulowanych i gwarantowanych przez państwo. W drugiej połowie XX w., w rozwiniętych ekonomicznie
państwach demokratycznych zobowiązania państwa przybrały formę praw socjalnych. W nowoczesnej polityce społecznej zasada ta została zmieniona przez wpisanie na trwałe w program działań państwa zobowiązania zabezpieczenia minimalnych świadczeń na rzecz obywateli znajdujących się w trudnych, określonych
prawem sytuacjach życiowych. To zobowiązanie państwa stworzyło nową relację,
w której uprawnienia jednych rodzą obowiązek innych, dając asumpt do rozrostu
administracji państwowej i rozwoju sektora tzw. administracji świadczącej.
Państwo udziela przede wszystkim politycznej gwarancji respektowania swego zobowiązania, co znaczy, że jest zainteresowane w ostatecznym wyniku całego
2 Zob. T. Kowalik, Państwo opiekuńcze i jego przyszłość, [w:] W. Kieżun, J. Kubin (red.), Dobre
państwo, Warszawa 2004, s. 111–112.
3 A.J. Dębicka, Sprawne państwo, Warszawa 2008, s. 76.
BOC.indb 132
2009-09-11 11:52:51
Bezpieczeństwo socjalne jako podstawa pokoju społecznego
133
procesu. Ten ostateczny wynik to stan względnej równowagi całego systemu społeczno-ekonomiczno-politycznego, który podlega częstym zakłóceniom z dwóch
zasadniczych przyczyn.
Przyczyna pierwsza to konflikty powstające w procesie zaspokajania potrzeb.
Udzielając gwarancji, państwo powinno móc wpływać na decyzje o sposobach
efektywnego wypełniania tego zadania. Nie musi, a nawet nie powinno przyjmować na siebie żądań związanych z bezpośrednim zaspokajaniem potrzeb, głównie
dlatego, że metody jego działania nie zawsze są adekwatne do potrzeb tego procesu. Państwo i jego agendy właśnie ze względu na wymogi skuteczności działań muszą dzielić się odpowiedzialnością z innymi, niepaństwowymi strukturami. Skuteczność działania wymaga dobrego rozeznania całego obszaru, którego dotyczą
decyzje oraz możliwości przewidywania skutków decyzji. Oznacza to konieczność
szczegółowego zbadania w każdym odrębnym obszarze szeroko rozumianego bezpieczeństwa socjalnego (praca, zdrowie, edukacja, mieszkalnictwo, pomoc społeczna), zakresu aktywności państwa, czyli poszukiwania odpowiedzi na pytanie:
dlaczego i w jakim zakresie państwowe struktury mogą przyczynić się do efektywniejszego osiągania zakładanych celów społecznych.
Przyczyna druga to generowane przez system społeczny sprzeczności, które
wpisane w rzeczywistość stanowią źródło potencjalnych konfliktów społecznych.
Występujące w systemie społecznym sprzeczności wynikają z istoty tego systemu
– ludzie rodzą się różni, a ich potencjał zdolności jest modyfikowany przez szeroko
rozumiane warunki życia, przez wartości, które grupa społeczna przyjmuje, przez
metody egzekwowania respektu dla tych wartości.
Sprzeczności społeczne są więc obiektywnie siłą motoryczną rozwoju społecznego. Ale sprzeczności rozwoju społecznego tworzą też pożywkę dla różnorodnych interesów społecznych. Zabiegi o ich realizację dają asumpt do konfliktów społecznych. Różne usytuowanie grup społecznych o odmiennych interesach
wobec ośrodków realizacji tych interesów tworzy napięcia społeczne, których
kumulacja może prowadzić do konfliktów społecznych. Także funkcjonowanie
systemu społecznego w narastającej współzależności z systemami ekonomicznym
i politycznym sprawia, że pojawiają się sprzeczności obszaru pogranicza między
systemami, których skutki w nowoczesnych społeczeństwach są coraz częściej
przenoszone do polityki. Procesy demokratyzacji umożliwiły przenoszenie oczekiwań na ich rozwiązywanie do polityki i do państwa jako głównego jej podmiotu, co obiektywnie kreuje przynajmniej niektóre podmioty systemu politycznego
do roli podmiotów polityki społecznej. Służebność państwa i jego organów wobec obywateli przez drugą połowę XX w. sukcesywnie przybierała na znaczeniu.
Główne sprzeczności społeczne, które obiektywnie przyczyniły się do przyjęcia
przez państwo i jego struktury części odpowiedzialności za poziom bezpieczeństwa
socjalnego, to: sprzeczność między kapitałem i pracą, między wolnością i demokracją, między wolnością a dobrobytem, między dobrobytem i solidarnością społeczną, między demokracją i wolnym rynkiem, między nieadekwatnością metody
BOC.indb 133
2009-09-11 11:52:51
134
LUDMIŁA DZIEWIĘCKA-BOKUN
i celu, tj. narastającymi indywidualnymi i grupowymi roszczeniami a zdolnością
systemu politycznego do ich spełnienia.
Właśnie sprzeczność między pracą i kapitałem, tj. społecznym charakterem
procesu pracy i prywatnym charakterem zarządzania rezultatami pracy, wykreowała historyczny konflikt między klasą robotniczą a klasą kapitalistyczną, którego polityczne rozwiązanie przybrało formę poszerzającego się interwencjonizmu
socjalnego państwa, cywilizującego ten konflikt.
Demokratyczny kapitalizm zawiera w sobie podstawową sprzeczność, która
wymaga stałych działań monitorujących produkowane przez nią konflikty i wprowadzania różnych zabezpieczeń przed ich negatywnymi skutkami. Jest to sprzeczność między demokracją zakładającą równość i rynkiem tworzącym nierówność.
Równość polityczna jest wartością samoistną – w warstwie politycznej wszyscy
obywatele są równi. Równości takiej nie gwarantuje system ekonomiczny oparty
na mechanizmie rynkowym. Rynek zapewnia względnie efektywną gospodarkę,
ale nieuchronnie prowadzi do nierówności. „Demokracja daje taki sam głos każdemu obywatelowi bez względu na to, czy jest inteligentny czy głupi, dobrze czy źle
poinformowany, leniwy czy pracowity. Rynek premiuje inteligentnych, pracowitych, poinformowanych”4. Demokratyczny kapitalizm wymaga znalezienia równowagi między demokracją a rynkiem. Jedną ze skutecznych metod jest polityka
społeczna. „Przez lata rządy starały się, by tę równowagę uzyskać. Wiele wysiłku
wkładano w wyrównywanie szans i standardów życia. Bogatych obciążano wyższymi podatkami, ubogim oferowano bezpłatną służbę zdrowia, oświatę, opiekę
na starość”5.
Potrzeba działań korygujących państwa wynika też ze sprzeczności między
efektywnością ekonomiczną i równością polityczną, która pojawia się na skutek wzajemnego przenikania się sfery wolności i praw obywatelskich oraz sfery
gospodarowania na wolnym rynku. Rynek zapewnia efektywne gospodarowanie, ale równocześnie stanowi źródło nierówności, jest bowiem „ze swej natury
imperialistyczny i usiłuje podporządkować sobie wszelkie inne dziedziny życia
społecznego”6. Nierówny dostęp do pieniędzy i dóbr rynkowych powoduje nierówny dostęp do praw obywatelskich. Jeżeli państwo gwarantuje równość praw,
czyli równość w warstwie politycznej – wszystkim obywatelom przysługują jednakowe prawa i jednakowy sposób traktowania przez władze państwowe – to
sprzeczność między sferą polityki a sferą gospodarki objawia się z większą niż
kiedykolwiek mocą; system ekonomiczny oparty na mechanizmie rynkowym
nie tylko nie gwarantuje równości, lecz także generuje nieustannie nierówności społeczne. Ich temperowanie przypada polityce, a szczególnie urządzeniom
4
L.C.Thurow, Nowa rewolucja, nowe średniowiecze, „Gazeta Wyborcza” 27–28 września 1997 r., s. 14.
5 Ibidem.
6 J. Wilkin, Efektywność a sprawiedliwość jako problem ekonomiczny, [w:] J. Wilkin (red.), Efektywność a sprawiedliwość, Warszawa 1997, s. 32.
BOC.indb 134
2009-09-11 11:52:51
Bezpieczeństwo socjalne jako podstawa pokoju społecznego
135
państwa demokratycznego. „Zasady i rzeczywistość znalazły się w ostrej sprzeczności”7, bowiem równość w wymiarze ekonomicznym, np. równość dochodów,
jest „dobrem”, które kosztuje bardzo dużo i niewątpliwie więcej niż równość polityczna. „Równość materialnego dobrobytu przynosi znacznie mniej korzyści
i wymaga dużo wyższych kosztów niż równość praw politycznych i obywatelskich”8. Jeśli jednak kapitalizm zezwala na zmniejszenie efektywności na rzecz
większej równości ekonomicznej, to znaczy że istnieją dobra o wyższej wartości
niż suma dóbr wyrównujących materialny byt obywateli. Poziom owego wyrównywania jest sprawą dyskusyjną i zależy od czasu, miejsca, kulturowych, społecznych i politycznych uwarunkowań. Sfera zaś działania praw obywatelskich
stanowi część mechanizmu równoważącego wobec rynku i jest nastawiona na zachowanie wartości, których nie można wyrazić w pieniądzach. „Państwo okazuje
się niezbędne w tych dziedzinach aktywności gospodarczej, w których występują efekty zewnętrzne, a ich skutki obciążają osoby trzecie niebędące stronami
transakcji”9. Zewnętrzne skutki dotyczą społeczeństwa jako całości i poszczególnych jego członków, zwłaszcza tych, którzy są trwale lub przejściowo pozbawieni
możliwości uczestniczenia w grze rynkowej. Im silniejszy rynek, tym skuteczniej odtrąca niesprawnych ekonomicznie. Politycznie sytuacja taka jest trudna
do utrzymania w systemach demokratycznych. Sfera działania praw obywatelskich stanowi część mechanizmu równoważącego wobec rynku i jest nakierowana na zachowanie wartości, które nie występują na rynku, albo są na nim obecne
w ograniczonym wymiarze, jak np. bezpieczeństwo społeczne, pokój społeczny,
zdrowie, sprawiedliwość, godność itd.
Zinstytucjonalizowanie konfliktu społecznego doprowadziło do ustanowienia
stanu względnej równowagi między dobrobytem, solidarnością społeczną i osobistą wolnością, które to wartości stanowią podstawę całej konstrukcji europejskich
społeczeństw otwartych. U progu XXI w. „XX-wieczny kanon naszych europejskich wartości”10 kurczy się; najbardziej zagrożona jest społeczna solidarność.
Konkurencyjność stała się wartością wypierającą solidarność i społeczne więzi,
a „rozpad więzi społecznych oznacza niebezpieczeństwo dla demokracji”11. Metoda polityczna zawodzi coraz częściej, staje się nieadekwatna do celów, jakie ma
realizować. Państwowa polityka społeczna zdaje się generować warunki swojej
własnej destrukcji. Im więcej państwowych działań ochronnych, tym mniej społecznej przezorności i aktywności. Równocześnie za sprawą potężniejącej biurokracji państwowej coraz droższa staje się osłona państwowa jej głównych benficjentów, czyli klasy średniej. Interesy najsłabszych grup społecznych są spychane
7
A.M. Okun, Equality and Efficiency. The Big Tradeoff, The Brookings Institution, Washington 1975, D.C., s. 22.
8 Ibidem, s. 46.
9 J. Wilkin, op. cit., s. 32.
10 R. Dahrendorf, Nie o takiej Europie śniliśmy, „Gazeta Wyborcza” 1–2 czerwca 1996 r., s. 12.
11 Ibidem.
BOC.indb 135
2009-09-11 11:52:52
136
LUDMIŁA DZIEWIĘCKA-BOKUN
na margines zainteresowań polityków, co prowadzi do powiększania się obszaru
ubóstwa społecznego i ekskluzji społecznej.
Podmiotową zdolność do zarządzania konfliktami społecznymi w systemie
organizacji nowoczesnego społeczeństwa posiadło państwo. Jednak im więcej
państwo interweniuje, by zarządzać czy kontrolować, tym bardziej rosną oczekiwania społeczne i tym więcej przybywa rozczarowań. Jednocześnie te rosnące
oczekiwania w połączeniu z narastającą społeczną frustracją wymagają częstszej
i pełniejszej interwencji państwa. Demokratyczne procedury „karmią” te procesy.
W zależności od paradygmatu można przyjąć za neoliberałami, że rozwój potrzeb
społecznych wymusza postępującą polityzację życia społecznego, nieodłącznie
związaną z rozwojem państwowej interwencji w sferę socjalną, albo za neomarksistami, że narzucenie prywatnego sposobu zaspokajania potrzeb prowadzi do nasilenia procesu polityzacji, który ostatecznie utrwala dominację metody politycznej także i w rozwiązywaniu spraw socjalnych, łącznie z procesem zaspokajania
potrzeb. Wspólne dla obu paradygmatów jest założenie, że zaspokajanie potrzeb
społecznych staje się procesem skomplikowanym i wymaga włączenia podmiotów
politycznych do zwiększenia efektywności funkcjonowania systemu jako całości.
Polityka społeczna staje się metodą umożliwiającą równowagę między systemem
społecznym i jego otoczeniem, ich wzajemne relacje stają się bowiem coraz bardziej skomplikowane12. Problem bowiem w tym, że wolny rynek nie jest gwarantem ani demokracji, ani sprawiedliwości. Co więcej, jak twierdził M. Friedman,
bez poczucia bezpieczeństwa nie może być wolnego wyboru13. Konieczne staje się
tworzenie wielu warunków dodatkowych, z których wiele wiąże się z koncepcją
polityki społecznej. Jednocześnie bezpieczeństwo socjalne stanowi element pokoju społecznego, którego zagrożenie w sytuacji wewnętrznych napięć i konfliktów
zmusza struktury organizacyjne państwa do podejmowania różnorodnych działań doraźnych, a także opracowywania długoterminowych strategii pokojowego
rozwoju społeczności grupowych, narodowych i coraz częściej międzynarodowych. Autonomiczna pozycja państwa pozwala organom i urzędnikom państwa
występować w sytuacjach konfliktowych i w roli arbitra, i w roli strony, w zależności
od stopnia zagrożenia jego własnych interesów.
Konflikty społeczne wyrosłe ze sprzeczności generowanych przez system społeczny obiektywnie wymagają uruchamiania mechanizmów przystosowawczych,
chroniących sam system społeczny i jego otoczenie przed destrukcyjnymi skutkami różnych form ich przejawiania się. Dotyczy to zarówno sprzeczności strukturalnych, tj. będących rezultatem stale pojawiających się dysproporcji między
rozwojem różnych dziedzin życia społecznego, nieuniknionych m.in. ze względ
na zróżnicowaną podatność tych dziedzin na procesy petryfikacyjne, jak i sprzecz12 Zob.: P. Donati, Traditional Political Theories and New Social Options: Replies to the Crisis of
the Welfare State, [w:] The Changing Face of Welfare, A. Evers, H. Novotny, H. Wintersberger (eds),
Gower Publishing Company Limited 1987, s. 24–29.
13 M. Friedman, Wolny wybór, Sosnowiec 1994, s. 26.
BOC.indb 136
2009-09-11 11:52:52
Bezpieczeństwo socjalne jako podstawa pokoju społecznego
137
ności niestrukturalnych, wynikających na ogół z niedoskonałości funkcjonowania jednostek, grup lub struktur organizacyjnych, utrudniających współżycie lub
współdziałanie ludzi w realizacji zadań zbiorowych14. Sprzeczności społeczne jako
główne źródło zmian dynamiki rozwoju społecznego mogą prowadzić zarówno
do integracji (solidarność grupowa stron konfliktu), jak i do dezintegracji (podziały społeczne dokonujące się w ich wyniku) systemu społecznego15.
Konflikt społeczny jest formą stosunku między stronami, opartą na wzajemnych wobec siebie negatywnych sankcjach16. U podłoża konfliktów społecznych
najczęściej tkwi rywalizacja o określone dobra materialne, o dostęp do statusu,
władzy bądź ograniczonych dóbr. Często konflikty te mają formę protestu grupy pokrzywdzonej w rozdziale owych dóbr i pozbawionej możliwości korzystania
z innych, zinstytucjonalizowanych form walki o nie. Protestujący nie są w stanie
podjąć bezpośredniej walki z konkurującymi grupami interesów lub ośrodkami
decydującymi o podziale dóbr, gdyż brakuje im odpowiednich atutów, takich jak
władza, organizacja, dostęp do środków informacji itd., niezbędnych do zapewnienia minimum powodzenia w tej walce.
Pytanie o socjalne warunki pokoju społecznego było w XX stuleciu pytaniem
o stopień zaangażowania państwa w rozwiązywanie kwestii społecznych. Zakres
i granice odpowiedzialności państwa za bezpieczeństwo socjalne jednostek i zbiorowości wyznaczał wymiar ideologiczny. Niezależnie od politycznych preferencji
w wysoko rozwiniętych społeczeństwach demokratycznych istnieje dość wysoki
normatywny konsensus na temat podstawowych standardów tego bezpieczeństwa
czy nawet jakości życia. W wymiarze instytucjonalnym różnice dotyczą stopnia
wpływu państwa i jego struktur na podaż usług, redystrybucję bogactwa i kontrolę
zarówno sfery prywatnej, jak i publicznej. Można mówić o stopniu upaństwowienia sfery socjalnej, który w sposób najbardziej spektakularny dokumentował rozwiązania przyjęte w europejskich państwach totalitarnych po II wojnie światowej.
W wymiarze organizacyjnym występujące zróżnicowanie dotyczyło zasad, form
i stopnia centralizacji lub decentralizacji rozwiązywania problemów społecznych.
Obecność państwa sprawiała, że przyjmowane rozwiązania częściej były poddawane centralnemu zarządowi. Wymiar wykonawczy to rodzaj i wysokość środków
przyznawanych na różne publiczne programy socjalne i wpływ działalności podmiotów publicznych na zmianę warunków życia różnych grup społecznych.
Obserwowana od połowy lat 80. XX w. intensywność akcji i zakres adresowanych do państwa roszczeń jest rezultatem kumulacji doświadczeń głównych aktorów tego historycznego procesu. Państwo jest w defensywie, aktywne są grupy
społeczne. Stosunki państwo – społeczeństwo komplikują się, a tradycyjne me14
H. Białyszewski, Teoretyczne problemy sprzeczności i konfliktów społecznych, Warszawa 1983,
s. 19.
15 Zob.: P.L. van der Berghe, Dialectic and Functionalism: Toward a Theoretical Synthesis,
„American Sociological Review”, no 5, 1963.
16 L.A. Coser, The Functions of Social Conflict, Glencoe–Illinois 1956, s. 8.
BOC.indb 137
2009-09-11 11:52:52
138
LUDMIŁA DZIEWIĘCKA-BOKUN
chanizmy utrzymywania stanu równowagi między władzą i kontrwładzą zawodzą
coraz częściej. Kształtuje się nowy układ między władzą formalną i władzą nieformalną, którego ewolucję wyznacza rozwój demokracji. Jej współczesna forma –
demokracja parlamentarna – stworzyła warunki dla udziału obywateli w ustalaniu
warunków działania państwa i, co ważniejsze, uruchomiła mechanizm transponowania „kwestii socjalnych” z ich własnego środowiska do polityki. Demokracja
umożliwiła nie tylko „podnoszenie coraz to nowych potrzeb i interesów ludności
do rangi tematów politycznych”17, lecz jako skutek upolitycznienia się kwestii socjalnych doprowadziła do zmiany postaw głównych aktorów tego procesu. Obdzielanie beneficjami przez państwo dla osiągnięcia określonego celu politycznego
czy też negocjowanie warunków przyznania określonych przywilejów jest zastępowane coraz częściej domaganiem się bezwarunkowego spełniania żądań. Dawne „beneficja” zastąpione zostały przez roszczenia. Równocześnie przekonanie,
że państwo ma wielką rolę do odegrania w umożliwianiu wszystkim lub prawie
wszystkim dobrobytu traci stopniowo na atrakcyjności. Przybierające na sile procesy marginalizacji i ekskluzji społecznej sprawiają, że społeczne oczekiwania
kierowane do państwa i systemu politycznego dotyczą coraz częściej tworzenia
warunków współuczestnictwa i dostępności do każdego ze społecznych podsystemów funkcjonalnych, by „każdy miał szansę poprawienia swego losu w obrębie
dostępnych struktur”18.
Państwo poszerza zakres gwarantowanego bezpieczeństwa socjalnego wybranych grup społecznych ze względu na:
1) sprzeczności społeczne generujące konflikty społeczne, zagrażające stabilizacji porządku politycznego i gospodarczego, którego gwarantem jest właśnie
państwo,
2) potrzebę systemu politycznego legitymizowania działań państwa, w związku z czym państwo wkracza nie tylko tam, gdzie jest to konieczne, lecz także tam,
gdzie jego aktywność, choć nie niezbędna, jest oczekiwana.
Można powiedzieć, że przez zaspokajanie potrzeb szeroko rozumianego
bezpieczeństwa społecznego państwo wywołuje oczekiwane przezeń skutki, które pośrednio lub bezpośrednio mają łącznie zapewnić pokój społeczny – wartość politycznie najbardziej pożądaną. Państwo podjęło się aktywności socjalnej
nie dlatego, żeby rozwiązywać problemy biedy czy sprawiedliwości społecznej,
tylko żeby bronić porządku, w którym owe problemy występują. Poprzez socjalną
funkcję państwo chroni porządek społeczny, którego funkcjonowanie jest zakłócone lub może być, a ustalone zasady podważone.
Geneza i ewolucja systemów zabezpieczenia społecznego w Europie są ściśle
związane z powstaniem i rozwojem gospodarki wolnorynkowej oraz demokracji.
Kształtowane przez procesy akumulacji i legitymizacji władzy systemy te rozwi17
18
BOC.indb 138
N. Luhmann, op. cit.
R. Dahrendorf, Zrozumieć Europę, „Gazeta Wyborcza” 27–28 września 1997 r., s. 18.
2009-09-11 11:52:52
Bezpieczeństwo socjalne jako podstawa pokoju społecznego
139
jały się jako metoda interwencji w procesy dystrybucji i stabilizacji, przyjmując
za podstawę indywidualne prawa obywatelskie jako warunki rozwoju jednostki.
Prowadziło to do tworzenia nowych i rozbudowywania uruchomionych systemów
świadczeń pieniężnych i usług w pierwszej kolejności w takich dziedzinach, jak
bezpieczeństwo socjalne, zdrowie i edukacja. Równocześnie w rozwijających się
europejskich demokracjach państwowe działania na rzecz wyrównywania dochodów i rozkładu zasobów wypracowywały nową płaszczyznę legitymacji działań
parlamentów i rządów. Ile państwa i ile innych podmiotów we współtworzeniu
bezpieczeństwa socjalnego – to techniczny problem historycznego czasu, miejsca i okoliczności rozwiązywania kwestii społecznych, kulturowego dziedzictwa
i wpływu międzynarodowego otoczenia.
Tak np. w ustroju socjalistycznym następstwem monopolistycznej pozycji
państwa w obszarze socjalnym było blokowanie i tłumienie konfliktów, co powodowało ich kumulowanie się; nierozwiązywane potęgowały społeczną frustrację. W odniesieniu do stron konfliktu państwo przestało pełnić funkcję arbitra.
Ze względu na swą przewagę i rolę, jaką odgrywało w przebiegu konfliktów, postrzegane było jako szczególnie groźny przeciwnik. Na blokowanie czy tłumienie
konfliktów społecznych system zużywał coraz więcej energii, przez co malała jego
efektywność na innych obszarach. Większość konfliktów w socjalizmie przejawiała
tendencję do globalizacji i układała się wzdłuż osi państwo – społeczeństwo. Państwo zajmując pozycję strony konfliktu, rozbudowało środki służące jego obronie,
czemu sprzyjać miało też pogłębianie i rozszerzanie kontroli życia społecznego
i politycznego. Zamiast wypracowywania metod rozwiązywania konfliktów społecznych i poszukiwania efektywnych sposobów osiągania kompromisów, system
polityczny w Polsce wykształcił przede wszystkim metody blokowania czy tłumienia przejawów konfliktów. Prowadziło to do destabilizacji systemu politycznego
i polityzacji sfery socjalnej.
W rozwoju państwowych gwarancji bezpieczeństwa socjalnego we współczesnych demokracjach europejskich z początkiem lat 90. XX w. pojawiła się tendencja
do wyhamowywania ich dynamiki, tj. do wycofywania się państwa z szeroko zakreślonej przez ewolucję aktywności w obszarze socjalnym. Tendencję tę poprzedziła podjęta 10 lat wcześniej krytyka państwa dobrobytu.
Państwo dobrobytu, zwane też państwem bezpieczeństwa socjalnego, krytykowano z prawa i z lewa: za niską efektywność programów i usług socjalnych
– bieda i nierówności społeczne są wciąż w życiu społecznym; za niszczący wpływ
socjalnych instytucji państwa na gospodarkę – rosnące podatki ograniczają kapitał przeznaczany na wzrost gospodarczy, a socjalna aktywność państwa pochłania
pracę i wyłącza część kapitału z produkcji materialnej; za ograniczanie wolności
– państwowe usługi socjalne limitują wybór, a ich klienci stają się zależni od państwowej biurokracji. Twierdzono też, że socjalnie aktywne państwo podtrzymuje
nierówności społeczne zamiast je eliminować (środki państwowej opieki częściej
są środkiem przeciwbólowym niż lekiem działającym na przyczynę dolegliwości),
BOC.indb 139
2009-09-11 11:52:53
140
LUDMIŁA DZIEWIĘCKA-BOKUN
że funkcja socjalna państwa jest wyrazem kontroli nad społeczeństwem, nie zaś
metodą przebudowy stosunków społecznych. Podnoszono też aspekt etyczno-moralny; zbyt hojne świadczenia z zakresu ubezpieczeń niszczą motywację do pracy
oraz zachęcają potencjalnych beneficjentów do nadużyć i symulowania.
W nurcie dyskusji o tym, w jaki sposób obniżyć koszt gwarantowania przez
państwo bezpieczeństwa socjalnego, takie i podobne argumenty podbudowywały
wnioski adresowane do praktyki politycznej; po pierwsze, o zbędności aktywności socjalnej państwa w społeczeństwach obfitości dóbr materialnych, w których
jakoby zanika zapotrzebowanie na usługi o charakterze uniwersalnym, a jedynie
system pomocy dla najbiedniejszych ma rację bytu. Po drugie, o przeciążeniu odpowiedzialnością i pracą rządów i ich agend, które tracąc na efektywności i skuteczności w obszarze socjalnym, tracą równocześnie na zaufaniu opinii publicznej,
co wpływa negatywnie na postrzeganie systemu politycznego, osłabia podstawy
legitymacji władzy państwowej i podkopuje stabilizację polityczną.
Do natężenia krytyki aktywności socjalnej państwa przyczynił się upadek
systemu socjalistycznego. Początkowo zbudowane jako koncepcja ideologiczna
i odpowiadająca na wyzwania socjalizmu praktyka polityczna, kapitalistyczne
państwo bezpieczeństwa socjalnego w 1989 r. utraciło w wymiarze politycznym
punkt odniesienia. Wśród znawców przedmiotu nie budzi wątpliwości twierdzenie, że obecność państw socjalistycznych i wpisana w rzeczywistość powojenną
„groźba” spełnienia ideowej obietnicy zbudowania lepszego porządku społecznego stymulowała ekspansję socjalną państwa kapitalistycznego. Krach systemu
socjalistycznego i stan systemowej próżni w obszarze polityki społecznej w postsocjalistycznej przebudowie sprzyjają ponawianiu prób negowania potrzeby obarczania państwa odpowiedzialnością za stan stosunków i konfliktów społecznych
w obszarze socjalnym.
Współczesne państwo jest w każdych warunkach ustrojowych ważnym czynnikiem zmian. Jest nim także w postsocjalistycznej rzeczywistości. Wynika to m.in.
z dominującej pozycji sektora państwowego oraz podwójnej presji społecznej
na utrzymanie dotychczasowej roli państwa w systemie gospodarczym: zarówno
tracący, jak i zyskujący na systemowej transformacji domagają się bezpośredniej
interwencji państwa w realne procesy restrukturyzowanej gospodarki. Bezpośredni beneficjenci chcą móc używać władzy, aparatu i zasobów państwa do otrzymania, obrony lub pomnażania swego kapitału. Przegrywający widzą w państwie protektora i gwaranta ich ekonomicznego i socjalnego bezpieczeństwa. Ta podwójna
presja, sprzeczna ze wstępnymi założeniami liberalnymi, w połączeniu z kryzysem
budżetowym we wszystkich państwach postsocjalistycznych poważnie ogranicza
zdolności regulacyjne państwa. Znaczy to, że mnożą się konflikty społeczne, którym towarzyszy społeczne oczekiwanie na ich rozwiązanie adresowane do państwa.
Co więcej, upowszechniające się poczucie lęku społecznego z powodu niepewności egzystencji czy nasilających się patologii społecznych wymaga wprowadzenia
mechanizmów amortyzacji społecznej, przeciwdziałających presji zagrożenia.
BOC.indb 140
2009-09-11 11:52:53
Bezpieczeństwo socjalne jako podstawa pokoju społecznego
141
Utrzymywaniu się silnej pozycji państwa sprzyja też słabość lub nieadekwatność systemu reprezentacji interesów społecznych oraz niedorozwój mechanizmów negocjacyjnych, co sprzyja przenoszeniu, wykształconego w poprzednim
systemie, sposobu postrzegania roli państwa w konflikcie i traktowaniu go „po staremu”. Państwo w Europie Środkowo-Wschodniej jest wciąż traktowane jako strona konfliktu, co utrudnia jego przejście na pozycję bezstronnego arbitra czy najwyższego autorytetu w sporze o sposoby rozwiązywania starych i nowych kwestii
społecznych.
Wolny rynek, produkując liczne nierówności społeczne, prowadzi do powstawania napięć społecznych, których kumulacja zagraża pokojowi społecznemu,
staje się poważną przeszkodą w procesie przebudowy systemowej. Z kolei społeczeństwa postsocjalistyczne, jak wykazują wyniki badań socjologicznych19, charakteryzuje wyjątkowo duża skłonność do obwiniania państwa za głębię kryzysu
gospodarczego i od państwa domagają się ochrony przed jego skutkami. Jest to rezultat doświadczenia wyniesionego z poprzedniego systemu, ale ma ono także
swój aktualny kontekst.
W systemie socjalistycznym omnipotentne państwo pozostawiało bardzo niewielkie i kontrolowane obszary dla społecznej inicjatywy. Rezultatem zablokowania na pokolenia społecznej inicjatywy były: niska samoocena społeczna, utrata
wiary w możliwość samoorganizacji i samoobrony oraz społecznej kontroli procesów rozwojowych, w których następstwie upowszechniały i utrwalały się bierność
oraz postawy roszczeniowe, pogłębiała atomizacja społeczeństwa. Stopniowo ludzie poddawali się w niewolę poczuciu samoubezwłasnowolnienia20.
Z tych postaw niełatwo „leczą się” postsocjalistyczne społeczności. Nie sprzyja temu doświadczenie bieżące. W spadku po socjalizmie nowe, słabe demokracje Europy Środkowo-Wschodniej otrzymały głównie pionowo rozwinięte więzi
organizacyjne. Więzi stowarzyszeniowe, poziome układy kooperacyjne stanowiły
niewielki procent wielu regulatorów społecznego życia. Poczucie przynależności
do wspólnoty lokalnej „zamarło” zanim mogła narodzić się potrzeba jego rozwijania. Brak tradycji to brak doświadczenia, a dodana do tego bardzo mała wiedza
na temat funkcjonowania samorządów lokalnych wskazuje na przeszkody przebudowy postsocjalistycznej, w której zadanie tworzenia podstaw rozwoju społeczeństwa obywatelskiego pojawia się jako jedno z podstawowych problemów. W tej
sytuacji świadomość ścisłej więzi wolności i bezpieczeństwa socjalnego wolno
i nierównomiernie rozwija się np. wśród Polaków podlegających różnorodnym
19 J. Vecernik, Incomes in Central Europe: Distributions, Patterns and Perceptions, maszynopis
powielany, Praga 1994.
20 Por.: L. Dziewięcka-Bokun, Sozialpolitik im Leerraum postsozialistischer Entwicklung zu
Demokratie und Marktwirtschaft. Die biserige Erfahrungen der polischen Gesellschaft und die Konseguenzen für die Zukunft, „Zeitschrift für Sozialreform”, Heft 11/12, 1992; T. Kowalik, Bezpieczeństwo społeczne a pożądane postawy społeczne, [w:] Polityka społeczna wobec przemian, Warszawa
1985.
BOC.indb 141
2009-09-11 11:52:53
142
LUDMIŁA DZIEWIĘCKA-BOKUN
turbulencjom czasu transformacji. Jedną z przyczyn, dla których nie stała się ona
czynnikiem wyraźnie determinującym oblicze polityki społecznej czasu obecnej przebudowy jest utrzymujący się stereotyp mniejszej wagi tego, co socjalne
czy społeczne w porównaniu z tym, co „wolnościowe”, czyli polityczne.
Można więc założyć, że i społeczeństwo, i państwo wymagają naprawy. Państwo jako organizacja globalna musi dostosować swoje struktury i zasady działania
do społeczeństwa takiego, jakim ono realnie jest w danym czasie. Społeczeństwa
przez prawie pół wieku „trenowane” w bierności nie są w stanie bez pomocy państwa udźwignąć budowy systemu od podstaw. Pozbawione tej pomocy będą płacić
najwyższą cenę – degradacji kapitału ludzkiego.
Założenie, że demokratyzacja musi pociągać za sobą „odpaństwowienie”
wszystkich form życia społecznego jest próbą dowartościowania określonej opcji
ideologicznej. Sprzyja mu żywotność przestarzałych struktur organizacyjnych,
które zachowały wyuczoną w poprzednim systemie zdolność neutralizowania reform. Koncepcja ta współbrzmi też z liberalnym założeniem o prymacie rynku
i twierdzeniem, że demokracja jest związana z minimalnym rządem.
Społeczeństwa Europy Środkowo-Wschodniej potrzebują państwa, którego
pełny zakres odpowiedzialności, w tym zwłaszcza za słabsze obszary społecznego bytowania, zostałby dokładnie określony prawem. Podobnie należałoby ustalić zasady dzielenia się państwa odpowiedzialnością z innymi siłami społecznymi. Tymczasem, o ile zaangażowanie rządów postsocjalistycznych w usuwanie
ekonomicznych barier postępu cywilizacyjnego jest duże, o tyle ich aktywność
w dziedzinie sterowania procesami zaspokajania wybranych potrzeb społecznych
jest szczątkowa. Powszechnie zadeklarowana obojętność prawicowych lub „prawicujących” rządów wobec kwestii społecznych dowodzi, że myślenie obecnych
reformatorów jest obciążone starym grzechem jednostronnego, wąskoekonomicznego widzenia rzeczywistości, w którym zaspokajanie potrzeb społecznych
dostrzegane jest głównie przez pryzmat kosztów rozumianych jako straty ekonomiczne. Ponadto wyraża zaskakujące podobieństwo stosunku do kwestii socjalnych dzisiejszych liberałów i wczorajszych marksistów. Najsilniej łączy ich wiara we wszechmoc ekonomiki. Przed 40 laty najważniejsze było stworzenie nowej
– socjalistycznej gospodarki i to bez względu na koszty społeczne21. Na początku
lat 90. XX w. z podobną determinacją przystąpiono do liberalizowania gospodarki. We wszystkich państwach postsocjalistycznych rządy chcą wyraźnie uwolnić
się od odpowiedzialności za sferę polityki społecznej – niedocenianego narzędzia
przebudowy systemowej. Wśród członków postsocjalistycznej klasy politycznej
dominuje przekonanie, że potrzeby zbiorowe mogą być zaspokajane w optymalny
sposób przez konsumpcję indywidualną.
Istnieje więc obiektywnie zdeterminowana konieczność podejmowania przez
państwo aktywności socjalnej wszędzie tam, gdzie pojawiają się zagrożenia dla pro21
BOC.indb 142
L. Dziewięcka-Bokun, Sprawy socjalne..., s. 28–57.
2009-09-11 11:52:53
Bezpieczeństwo socjalne jako podstawa pokoju społecznego
143
cesu przebudowy gospodarczej i politycznej. Czas przemian ustrojowych ze swej
natury jest czasem braku równowagi we wszystkich sferach społecznej organizacji;
zarówno ci, którzy zyskują, jak i ci, którzy tracą w wyniku przebudowy, stają się siłami destabilizującymi. Praktycznie oznacza to rosnącą liczbę konfliktów społecznych i coraz silniejszą potrzebę polityki zmierzającej do odzyskiwania równowagi
przez cały system społeczno-ekonomiczny. Stąd konieczność prowadzenia polityki stabilizującej istniejący układ i równocześnie polityki przemian systemowych,
która jawi się jako ważna sprzeczność procesu transformacji. W jej rozwiązywaniu
warunkiem sine qua non zdaje się być wyważona aktywność socjalna państwa.
Wnioski
1. Pokój społeczny jest wartością autoteliczną w działalności państwa demokratycznego, realizowaną w głównej mierze przez politykę społeczną skierowaną
na gwarantowanie szeroko rozumianego bezpieczeństwa socjalnego.
2. W perspektywie historycznej można rozpatrywać różne sytuacje historyczne, ruchy społeczno-polityczne, konflikty, jako wyznaczniki rozwoju aktywności
socjalnej państwa i odpowiednich zinstytucjonalizowanych form władzy politycznej. Jeśli współczesne społeczeństwa europejskie w większości przyjęły podobne
idee i rozwiązania instytucjonalne do promowania aktywności socjalnej państwa,
to znaczy, że czynniki działające w różnych warunkach politycznych miały selekcjonujący charakter, a przez to i pewne cechy wspólne, które doprowadziły do podobnego efektu, tj. do sytuacji, w której współczesne rozwinięte państwa demokratyczne głównie koncentrują się na gwarantowaniu bezpieczeństwa socjalnego
swoim obywatelom.
3. Niezależnie od tego, czy przyjmiemy, że środki socjalnej interwencji podejmowane przez państwo mają na celu promowanie bezpieczeństwa socjalnego, czy
że są podejmowane jako legitymizowane przez promowanie dobrostanu społecznego, w końcu XX w. stało się jasne, że państwo jako element systemu politycznego
dysponuje ograniczonymi środkami pozwalającymi na zrealizowanie takiego założenia czy wręcz zobowiązania.
4. Przyjmowanie przez państwo coraz większej liczby zadań poszerzania i powiększania dobrostanu społecznego w sposób nieuchronny prowadzi do przeciążenia zobowiązaniami socjalnymi struktur systemu organizacji państwa jako całości,
do ich rozrostu uzasadnianego zadeklarowanymi obietnicami i obserwowanego,
nieproporcjonalnie małego w stosunku do zaangażowanych środków wpływu
na zmiany w środowisku społecznym, z którego wychodzą bodźce dla zobowiązań. W tym sensie państwo, które podejmując się zobowiązań socjalnych zmierza
do ich realizacji sobie właściwymi środkami (prawo i pieniądz), tworzy warunki
samoubezwłasnowolnienia. Im większa presja z zewnątrz, tym większe zobowiązania, im większe zobowiązania, tym proporcjonalnie mniejsza ich realizacja, tym
BOC.indb 143
2009-09-11 11:52:53
144
LUDMIŁA DZIEWIĘCKA-BOKUN
z kolei większa presja na ich egzekwowanie przez system społeczny. W rezultacie
słabnie efekt legitymizacyjny władzy państwowej.
5. Skuteczna interwencja potrzebuje zatem nowych więzi między państwem
i społeczeństwem obywatelskim, połączenia państwowego i prywatnego działania do rozwiązywania kwestii społecznych czy problemów podziału i dostępności
do dóbr społecznych. Aby zmienić działania istniejących struktur społecznych,
państwo musi interweniować w te działania, co stopniowo ogranicza jego autonomię. W miejsce państwa jako pojedynczego aktora bierze się pod uwagę produkcję bezpieczeństwa, proces tworzenia stanu bezpieczeństwa socjalnego przez cały
układ rządowych i nierządowych formalnie publicznych i prywatno-państwowych
aktorów.
BOC.indb 144
2009-09-11 11:52:54