Stan wyższej konieczności w działaniach administracji

NASZYCH ARTYKUŁÓW
Uwagi na tle artykułu mgra Edwarda Sobkowa.
Stan wyższej konieczności w działaniach administracji
(OMT 1985, Nr 10, s. 16—19)
Stan wyższej konieczności jest rzadko omawiany
w literaturze prawniczej, dlatego każda publikacja na ten temat wzbudza zainteresowanie. Celem omawianego artykułu było zaprezentowanie
dotychczasowych osiągnięć teorii organizacji i zarządzania oraz prawa administracyjnego. Szczególna uwaga została zwrócona na działania administracji podczas klęsk żywiołowych i katastrof.
Treść artykułu wzbudza pewne zastrzeżenia.
Przede wszystkim przy określaniu stanu wyższej
konieczności autor pominął cywilistyczną regulację tej instytucji, uznaną za podstawową (J. Igna68
towicz System prawa cywilnego, t. I, Wrocław
i in., s. 904). Powoływany w pracy art. 23 kk ma
subsydiarne zastosowanie wobec art. 142 kc. Z
powodu takiego ujęcia tematu z pola zainteresowań autora wypadły prace cywilistów zajmujących się stanem wyższej konieczności (patrz J.
Ignatowicz, j.w., s. 903—911). Jest oczywiste, że
różnice metody regulacji w prawie cywilnym
i w prawie administracyjnym uniemożliwiają
proste przeniesienie osiągnięć doktryny, jednak
należy pamiętać, że stan wyższej konieczności
jako ogólna klauzula umożliwiająca prawne naruszenie dóbr osób trzecich powinien być okreśOMT — Nr
lany jednolicie we wszystkich gałęziach prawa.
Z tego względu wskazane jest omawianie tej instytucji w prawie administracyjnym poprzez
wskazanie elementów wspólnych i rozłącznych
z regulacją cywilistyczną, przy uwzględnieniu
cechy władczego charakteru działań organów administracji. Jednakże aktualny stan badań w
w prawie administracyjnym nad tym problemem
uniemożliwia przedstawienie tych zależności w
ramach jednego artykułu.
Na s. 16—17 autor stwierdza, powołując się na
art. 69 ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie
rad narodowych i samorządu terytorialnego, że
terenowe organy administracji państwowej o
kompetencji ogólnej są upoważnione do wydawania zarządzeń porządkowych, jeśli powstanie
nagląca konieczność i gdy jest niezbędne natychmiastowe wprowadzenie w życie na danym terenie zakazów i nakazów w okolicznościach szczególnie niebezpiecznych dla życia, zdrowia lub
mienia oraz w razie klęsk żywiołowych lub trudności gospodarczych wymagających natychmiastowego działania. To stwierdzenie wymaga pewnej korekty. Omówione uprawnienie przysługuje
także radom narodowym. Art. 69 cyt. ustawy nie
wymienia wśród przesłanek wprowadzenia zarządzeń porządkowych wystąpienia klęsk żywiołowych lub trudności gospodarczych wymagających
natychmiastowego działania. Przedmiotem regulacji są określone zachowania się. Celem zarządzeń jest utrzymanie porządku publicznego.
W definicji stanu wyższej konieczności na s. 17
zabrakło określenia celu, który uzasadnia stosowanie wyjątkowych i nadzwyczajnych środków.
Odesłanie do interesu społecznego jest zbyt ogólnikowe. Autor utożsamia stan wyższej konieczności ze stanem wyjątkowym. Ustawa z 5 grudnia 1983 r. o stanie wyjątkowym (Dz.U. Nr 66,
poz. 297) nie używa określenia „stan wyższej konieczności", lecz „stan wyjątkowy". Stan wyjątkowy ze względu na klęskę żywiołową wprowadza się w razie wystąpienia zdarzeń żywiołowych
zagrażających życiu lub zdrowiu większej liczby
osób lub mieniu znacznych rozmiarów, albo mogących wywołać poważne zakłócenia w gospodarce narodowej, które wymagają podjęcia nadzwyczajnych środków ochrony podstawowych interesów państwa i obywateli. „Stan wyjątkowy" jest
pojęciem z zakresu prawa konstytucyjnego, użytym w art. 33 ust. 3, 4 Konstytucji i dotyczy
szczególnej sytuacji państwowej, w czasie której
wobec wystąpienia wyjątkowych zdarzeń zewnętrznych lub wewnętrznych ulegają zmianie organizacja i zasady działania gospodarki narodowej
oraz sytuacja prawna obywateli (Mała Encyklop e d i a Prawa, op. cit., s. 705). Natomiast w
stanie wyższej konieczności zachodzi kolizja
między dwoma dobrami prawnymi, ponieważ
niebezpieczeństwo grożące jednemu z nich może
być usunięte tylko przez poświęcenie drugiego
dobra (tamże, s. 707). Stan wyższej konieczności,
rozwinięty szeroko w obrębie prawa cywilnego
(por. art. 142, 424 kc), stanowi jedną z metod dostosowywania sztywnego, formalistycznego prawa
do poczucia słuszności i sprawiedliwości. Chociaż
w pojęciu stanu wyjątkowego zawiera się ogólna
idea stanu wyższej konieczności, to trudno zamiennie używać tych pojęć, zbyt różnią się swym
zakresem i pełnionymi funkcjami. Koncepcja
stanu wyższej konieczności przejawia się także w
ustawach regulujących poszczególne sfery działalności administracji państwowej, np. terenowy
organ administracji państwowej może wydać decyzję o przydziale pomieszczenia zastępczego na
rzecz osób pozbawionych mieszkań wskutek klęski żywiołowej także w miejscowościach, w których najem lokali następuje na podstawie umów
najmu(art. 47 pr. lokalowego z 1974 r., t. jedn.
Dz. U. 1983, Nr 11, poz. 55). Podobnie ostateczny
charakter decyzji administracyjnej nie jest przeszkodą dla jej uchylenia lub zmiany, jeżeli w inny sposób nie można usunąć stanu zagrażającego
życiu lub zdrowiu ludzkiemu albo zapobiec poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub
dla ważnych interesów państwa (art. 161 kpa). W
takich sytuacjach powstanie uprawnienia organu
administracji do działania formalnie bezprawnego, poza swymi normalnymi kompetencjami, jest
uzależnione od zaistnienia stanu faktycznego,
którego koniecznym elementem jest zagrożenie
określonych dóbr. Istniejące niebezpieczeństwo
sprawia, że stają się dopuszczalne działania administracji, w normalnych warunkach niedopuszczalne i stanowiące przekroczenie kompetencji.
Należy zwrócić uwagę, że w odróżnieniu od art.
142 kc, nie określającego sposobu działań mających odwrócić niebezpieczeństwo, w prawie administracyjnym sposób działania jest zawsze
określony przez prawo. Organ administracji nie
może stosować środków innych od tych określonych przez prawo.
WYBRANE PROBLEMY PRAWA KONSTYTUCYJNEGO Praca zbiorowa. Wyd. Uniwersytet
Marii Curie-Skłodowskiej — Wydział Prawa i
Administracji, Lublin, 1985, s. 236, Cena zł 250,—.
cyjnej prof. Andrzeja Burdy. Wśród piętnastu
szkiców autorów krajowych i zagranicznych
współpracujących z prof. Burdą uwagę Czytelników OMT pragniemy zwrócić na dwa opracowania: Witolda Zakrzewskiego pt. Rada Ministrów
i Rząd oraz Janusza Łętowskiego pt. Marksistowska koncepcja prawa administracji państwowej.
(red.)
Obszerne opracowanie zbiorowe poświęcone zostało upamiętnieniu wieloletniej działalności naukowej, dydaktyczno-wychowawczej i organizaOMT — Nr 8-9/86
mgr Piotr Przybysz
69