Rozstrzygniecie nadzorcze Nr NPII.4131.1.172.2016 z dnia 22

Katowice, 22 kwietnia 2016 r.
WOJEWODA ŚLĄSKI
NR NPII.4131.1.172.2016
ROZSTRZYGNIĘCIE NADZORCZE
Na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym
(tekst jedn. Dz. U. z 2016r. poz. 446)
stwierdzam nieważność
uchwały Nr XV/8/2016 Rady Gminy Mszana z dnia 14 marca 2016r. w sprawie zmiany
uchwały Nr X/43/2011 Rady Gminy Mszana z dnia 29 sierpnia 2011r. w sprawie trybu i sposobu
powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Mszanie oraz
szczegółowych warunków jego funkcjonowania, w całości, jako niezgodnej z art. 4 ust. 1 i art. 13
pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów
prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016r. poz. 296).
Uzasadnienie
Przedmiotową uchwałą podjętą na sesji w dniu 14 marca 2016r. Rada Gminy Mszana
zmieniła podjętą przez siebie uchwałę Nr X/43/2011 z dnia 29 sierpnia 2011r. w sprawie trybu i
sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Mszanie oraz
szczegółowych warunków jego funkcjonowania.
Podstawę prawną do przyjęcia przedmiotowej uchwały stanowi przepis art. 9a ust. 15
ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (tekst jedn. Dz. U. z 2015r.
poz. 1390). W myśl wskazanego przepisu rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób
powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki
jego funkcjonowania.
W ocenie organu nadzoru naruszeniem obowiązującego prawa jest zapis § 3 niniejszej
uchwały, zgodnie z którym „uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia”. Określenie takiego
terminu wejścia w życie przedmiotowego aktu oznacza, że rada nie zakwalifikowała przedmiotowej
uchwały do kategorii aktów prawa miejscowego, których wejście w życie uzależnione jest od
ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym.
Tymczasem, w ocenie organu nadzoru, uchwała regulująca omawianą materię stanowi akt
prawa miejscowego. Stanowienie aktów prawa miejscowego przez organy gminy zostało
uregulowane przepisami ustawy o samorządzie gminnym. Stosownie do art. 40 ust. 1 tej ustawy, na
podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa
miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Ustawodawca nie sformułował wprawdzie
legalnej definicji aktu prawa miejscowego, jednak przyjmuje się, że taki charakter mają akty
normatywne, zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. O
generalności tej uchwały decyduje to, iż na brzmienie jej przepisów będzie mógł się powołać każdy
podmiot delegujący swoich przedstawicieli do zespołu (spośród nieograniczonego imiennie kręgu) i
to zarówno istniejący obecnie, jak i mogący powstać w przyszłości. Również określenie
szczegółowych warunków funkcjonowania zespołu w uchwale oznacza, że na jej przepisy będzie
mógł się powołać każdy, czyich praw i obowiązków dotyczyć będzie działalność zespołu.
Natomiast z uwagi na możliwość wielokrotnego stosowania przepisów tej uchwały jest ona również
aktem o charakterze abstrakcyjnym. Przedstawiony pogląd podziela aktualne orzecznictwo sądów
Id: 6F8FEFB4-C05A-496E-8D08-4FE993F11198. Podpisany
Strona 1
administracyjnych, w tym Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 11 stycznia 2012
r. (sygn. akt I OSK 1922/11) stwierdził, że zważywszy na charakter zespołu interdyscyplinarnego,
jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane środki oraz treść upoważnienia
ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 nie może wywoływać wątpliwości, iż zawarte w tym
podustawowym akcie wykonawczym normy prawne winny mieć charakter norm generalnych,
wyznaczającym adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania, a ponadto mający
charakter powszechny na terenie gminy.
Skoro zatem adresaci uchwały określeni zostali generalnie, uchwała nakłada na nich
obowiązek oznaczonego zachowania się i dotyczy sytuacji powtarzalnych, to omawianej uchwale
nie można odmówić charakteru normatywnego, generalnego i abstrakcyjnego, które to cechy
odnoszą się do aktu prawa miejscowego.
Warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń i aktów prawa miejscowego jest ich
ogłoszenie (art. 88 Konstytucji RP). Konstytucja wyklucza możliwość wejścia w życie aktu
prawnego o charakterze normatywnym bez ogłoszenia go w ustawowo przewidzianym trybie.
Przepis art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, iż akty prawa miejscowego
ustanawia rada gminy w formie uchwały, zaś zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego
określa ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Ogłoszenie
aktu normatywnego – stosownie do regulacji zawartej w art. 2 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów
normatywnych i niektórych innych aktów prawnych – jest obowiązkowe. Zgodnie z zasadą
wyrażoną w art. 4 ust. 1 ustawy akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące,
ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia,
chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Z kolei w myśl art. 13 pkt 2 ww. ustawy w
wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik
województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy.
W związku z powyższym przedmiotowa uchwała, jako akt prawa miejscowego powinna
wejść w życie po upływie 14 dni od daty jej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Jest
to warunek konieczny do wejścia w życie uchwały tej kategorii.
Wskazania wymaga, iż prawidłowa pod względem prawnym uchwała musi spełniać
niezbędne wymagania zarówno w aspekcie materialnym, jak również i formalnym. Oznacza to, że
treść uchwały musi być zgodna z przepisami prawa, a ponadto tryb jej podjęcia musi odpowiadać
określonym procedurom. W ramach katalogu formalnych warunków podjęcia ważnej uchwały
wyróżnić można także prawidłowe określenie jej wejścia w życie. O ile przepisy prawa przewidują
obowiązek publikacji aktów prawnych określonej kategorii, niewykonanie takiego obowiązku
równoznaczne jest z istotnym naruszeniem prawa i skutkuje koniecznością stwierdzenia
nieważności uchwały w całości.
Z woli Rady kwestionowana uchwała weszła w życie w sposób i w terminie
niedopuszczalnym dla tego typów aktów. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą nieprawidłowe
określenie daty wejścia w życie uchwały m.in. poprzez brak uzależnienia jej wejścia w życie od
publikacji w dzienniku urzędowym stanowi istotne naruszenie prawa, co skutkuje nieważnością
aktu w całości (por.; wyrok NSA we Wrocławiu z dnia 14 października 1999r., sygn. akt II SA/Wr
1113/98, wyrok WSA w Opolu z dnia 21 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Op 58/09; wyrok WSA w
Gliwicach z dnia 7 sierpnia 2008r., sygn. akt IV SA/Gl 78/08;Centralna Baza Orzeczeń Sądów
Administracyjnych). Samo stwierdzenie nieważności przepisu § 3 uchwały nie jest możliwe, z
uwagi na fakt, iż w dalszym ciągu uchwała zakwalifikowana jako akt prawa miejscowego nie
zawierałaby postanowienia o jej ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a ponadto
spowodowałoby, ze data jej wejścia w życie stałaby się niepewna. Taka uchwała nie czyniłaby
zadość wynikającym z art. 2 Konstytucji RP zasad określoności prawa oraz zaufania obywateli do
organów państwa do stanowionego przez nie prawa.
Dodatkowo należy wskazać, iż uchwała pierwotna Nr X/43/2011 Rady Gminy Mszana
z dnia 29 sierpnia 2011r. w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu
Interdyscyplinarnego w Mszanie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania została
opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego (Dz.Urz.Woj.Śl z dnia 15
Id: 6F8FEFB4-C05A-496E-8D08-4FE993F11198. Podpisany
Strona 2
listopada 2011r. Nr 269, poz. 4457). Dlatego też uchwała nr XV/8/2016 zmieniająca ww. uchwałę
Rady Gminy Mszana, dla swego skutecznego obowiązywania, powinna wejść w życie w takim
samym trybie jak uchwała pierwotna. Charakter prawny aktu zmieniającego jest obowiązkowo taki
sam jak aktu zmienianego. „Przepisy zmieniające mają charakter niesamodzielny. W
przeciwieństwie do przepisów merytorycznych, nie służą one bezpośrednio do wyrażania norm
prawnych, lecz do wprowadzania zmian w obowiązujących przepisach merytorycznych.” - por.
Grzegorz Wierczyński, Warszawa 2010, „Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych.
Komentarz” s. 509. Oznacza to, że uchwała zmieniająca akt opublikowany w sposób właściwy dla
prawa miejscowego, również powinna zostać opublikowana w ten sposób. Nie może być bowiem
tak, by pierwotna uchwała była opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a już zmiana
tego aktu w tym dzienniku promulgacyjnym nie była publikowana. Rozwiązanie takie
powodowałoby nieczytelność i chaos w zakresie obowiązywania uchwał ogłoszonych w tym
publikatorze. Stąd też, dla prawomocnego obowiązywania uchwała powinna zostać skierowana do
publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a termin jej wejścia w życie powinien zostać
określony na dzień nie wcześniejszy, niż po upływie 14 dni od daty publikacji jej postanowień.
Biorąc powyższe pod uwagę, należy uznać, iż uchwała Nr XV/8/2016 Rady Gminy
Mszana z dnia 14 marca 2016r., z uwagi na wyżej wskazane nieprawidłowości w zakresie
nieprawidłowego określenia daty wejścia w życie przedmiotowej uchwały, została podjęta z
istotnym naruszeniem prawa, co zgodnie z treścią art. 91 ustawy o samorządzie gminnym stanowi
przesłankę do orzeczenia o jej nieważności w całości.
Na niniejsze rozstrzygnięcie nadzorcze służy skarga do Wojewódzkiego Sądu
Administracyjnego w Gliwicach, za pośrednictwem Wojewody Śląskiego, w terminie 30 dni od
dnia doręczenia rozstrzygnięcia.
Stwierdzenie nieważności uchwały wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa w zakresie
objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego.
z up. Wojewody Śląskiego
Dyrektor Wydziału Nadzoru Prawnego
Krzysztof Nowak
Id: 6F8FEFB4-C05A-496E-8D08-4FE993F11198. Podpisany
Strona 3