електронною версією збірки

Stanisław Sulowski, Mykoła Prymusz,
Natalia Minenkova, Bartłomiej Zdaniuk
(red.)
„Polska i Ukraina – próba analizy systemu
politycznego”
Станіслав Суловськi, Микола Примуш,
Наталія Мінєнкова, Бартломєй Зданюк
(за ред.)
„Польщa i Українa – спроба аналізу
політичної системи”
1
PRZEDMOWA / ПЕРЕДМОВА ............................................................................................................ 5
Część I / Частина I ................................................................................................................................ 9
NAJNOWSZA HISTORIA SPOŁECZNA POLSKI ............................................................................ 10
Daniel Przastek ..................................................................................................................................... 10
SZKIC NAJNOWSZEJ HISTORII POLITYCZNEJ UKRAINY ........................................................ 26
Vera Burdiak ......................................................................................................................................... 26
SYSTEM POLITYCZNY I KONSTYTUCYJNY RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ ..................... 42
Tomasz Słomka ...................................................................................................................................... 42
ZMIANY KONSTYTUCYJNE NA UKRAINIE ................................................................................. 62
Tatiana Nagorniak ................................................................................................................................ 62
TRANSFORMACJA REŻIMU POLITYCZNEGO UKRAINY ZA CZASÓW NIEPODLEGŁOŚCI72
Natalia Minenkova ................................................................................................................................ 72
ORGANY OCHRONY PRAWNEJ W POLSCE ................................................................................. 83
Michał Mistygacz .................................................................................................................................. 83
SYSTEM PRAWNY UKRAINY. PODSTAWOWE DETERMINANTY......................................... 103
Wołodymyr Gorbatenko ...................................................................................................................... 103
POLSKI SYSTEM PARTYJNY 1989-2010....................................................................................... 114
Anna Materska-Sosnowska.................................................................................................................. 114
SYSTEM PARTYJNY I WYBORCZY UKRAINY .......................................................................... 126
Mykoła Prymusz .................................................................................................................................. 126
USTRÓJ TERYTORIALNY POLSKI................................................................................................ 142
Jolanta Itrich-Drabarek ...................................................................................................................... 142
USTRÓJ ADMINISTRACYJNY UKRAINY: STAN OBECNY I PROPOZYCJE REFORM ......... 161
Olga Semczenko .................................................................................................................................. 161
TRANSFORMACJA POLSKIEJ POLITYKI ZAGRANICZNEJ. NOWE UWARUNKOWANIA,
CELE I KIERUNKI ............................................................................................................................ 173
Stanisław Sulowski .............................................................................................................................. 173
2
POLITYKA ZAGRANICZNA UKRAINY 1991-2009...................................................................... 185
Olena Czalcewa................................................................................................................................... 185
Część II / Частина II.......................................................................................................................... 198
НОВІТНЯ СОЦІАЛЬНА ІСТОРІЯ ПОЛЬЩІ ................................................................................. 199
Данієл Пжастек ................................................................................................................................ 199
НАРИС НОВІТНЬОЇ ПОЛІТИЧНОЇ ІСТОРІЇ УКРАЇНИ ............................................................. 213
Віра Бурдяк ........................................................................................................................................ 213
ПОЛІТИЧНА І КОНСТИТУЦІЙНА СИСТЕМА ПОЛЬЩІ .......................................................... 250
Томаш Сломка ................................................................................................................................... 250
КОНСТИТУЦІЙНІ ЗМІНИ В УКРАЇНІ.......................................................................................... 271
Тетяна Нагорняк ............................................................................................................................... 271
ТРАНСФОРМАЦІЯ ПОЛІТИЧНОГО РЕЖИМУ В УКРАЇНІ ЗА ЧАСІВ НЕЗАЛЕЖНОСТІ .. 281
Наталія Мінєнкова ............................................................................................................................ 281
ПРАВООХОРОНI ОРГАНИ У ПОЛЬЩI ....................................................................................... 294
Михал Містигач................................................................................................................................. 294
ПРАВОВА СИСТЕМА УКРАЇНИ. ВИЗНАЧАЛЬНI ХАРАКТЕРИСТИКИ ............................... 315
Володимир Горбатенко .................................................................................................................... 315
ПАРТІЙНА СИСТЕМА ПОЛЬЩІ В 1989 – 2010 рр. .................................................................... 327
Aнна Матерска-Cосновска ............................................................................................................... 327
ПАРТІЙНА ТА ВИБОРЧА СИСТЕМА УКРАЇНИ ........................................................................ 339
Микола Примуш ................................................................................................................................. 339
ТЕРИТОРІАЛЬНИЙ УСТРІЙ ПОЛЬЩІ ......................................................................................... 354
Іоланта Ітріх-Драбарек ................................................................................................................... 354
АДМІНІСТРАТИВНО-ТЕРИТОРІАЛЬНИЙ УСТРІЙ УКРАЇНИ: СУЧАСНИЙ СТАН ТА
ПРОЕКТИ РЕФОРМУВАННЯ ........................................................................................................ 374
Ольга Семченко ................................................................................................................................. 374
ТРАНСФОРМАЦІЯ ЗОВНІШНЬОЇ ПОЛІТИКИ ПОЛЬЩІ. НОВІ УМОВИ ФОРМУВАННЯ,
ЦІЛІ І НАПРЯМКИ .......................................................................................................................... 387
3
Станіслав Суловськi.......................................................................................................................... 387
ЗОВНІШНЯ ПОЛІТИКА УКРАЇНИ 1991-2010 рр. ....................................................................... 400
Олена Чальцева .................................................................................................................................. 400
Noty o autorach / Відомості про авторів ......................................................................................... 414
4
PRZEDMOWA / ПЕРЕДМОВА
Proces transformacji ustrojowej w Polsce rozpoczął się wraz z rokowaniami władzy z
opozycją przy Okrągłym Stole w roku 1989. W rezultacie nastąpiła zmiana systemu
politycznego, rządów, wyborczego i partyjnego. W Ukrainie zaś, transformacja systemu
społeczno-gospodarczego zainicjowana została dopiero wtedy, gdy Ukraina uzyskała
niepodległość. W Polsce oprócz rządzącej Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej
występowało jeszcze wiele innych ugrupowań, zrzeszeń obywateli czy związków
zawodowych. Polscy obywatele nie akceptowali istniejącego reżimu politycznego, głośno
mówili o występujących problemach i szukali alternatywnych dróg rozwoju społeczeństwa.
Najpiękniejszym przykładem stała się działalność związku zawodowego „Solidarność”. W
tym samym czasie istniejące w Ukrainie organizacje zrzeszające obywateli nie stawiały sobie
za cel zmiany ustroju, a jeśli tego rodzaju propozycje pojawiały się, to nikt nie przedstawiał
konkretnego projektu nowego modelu systemu politycznego. Już ta różnica występująca w
początkowym okresie transformacji w tego rodzaju państwach wpłynęła na dalszy proces
zmian. O skuteczności i skali przeprowadzonych w Polsce reform świadczy fakt, że od 1999
r. kraj ten jest członkiem NATO, a od 2004 r. – Unii Europejskiej.
Ukraina również opowiedziała się za integracją europejską, systemem parlamentarnogabinetowym, ordynacją proporcjonalną. Stąd bez wątpienia przydatną staje się wymiana
doświadczeń z procesu wdrażania reform w obu państwach. Bez względu na różnice w
procesie kształtowania i w praktyce systemów politycznych Polski i Ukrainy, liczni polscy i
ukraińscy badacze zwracają uwagę na wspólne problemy funkcjonowania niektórych
demokratycznych instytucji. Doświadczenia z zastosowania w praktyce teorii demokratyzacji
w obydwu państwa pozwoli uwypuklić prawidłowości procesów transformacji w krajach
post-socjalistycznych, jak również wskazać na ich cechy szczególne.
Problem Polski, a zwłaszcza Ukrainy polega na tym, że liczne instytucje
demokratyczne zapożyczone zostały z Zachodu, stąd ich funkcjonowanie na gruncie państw
post-socjalistycznych nie wygląda dokładnie tak, jak przewidują to zachodnie teorie
demokracji. Instytucje polityczne spełniają swoje funkcje tylko wówczas, gdy są one
dostosowane do miejscowych warunków i tradycji. Doświadczenie potwierdza, że model
pewnej instytucji politycznej, jaki w procesie historycznym wypracowany został w jednym
państwie, a następnie zapożyczony został przez inne, nie funkcjonuje równie skutecznie, jak
przewidzieli to jego twórcy. Czasami taki zapożyczony model pogłębia jeszcze kryzys
państwa, jako że nie uwzględnia mentalności i specyfiki danego narodu.
Aktualnym dla obydwu państw jest dziś problem udoskonalenia systemu wyborczego
i partyjnego. Zarówno w Polsce, jak i w Ukrainie często dochodzi do konfliktów wewnątrz
większości parlamentarnej, co w negatywny sposób wpływa na stabilność systemów
politycznych obydwu państw. W odpowiednim czasie nie są rozwiązywane problemy
gospodarcze, ekologiczne, czy z zakresu polityki społecznej. Większość czasu
parlamentarzyści poświęcają politycznej rywalizacji. Do politycznych rozgrywek dochodzi
nie tylko między większością i mniejszością parlamentarną, ale i w obrębie samej większości
5
parlamentarnej, jaki między parlamentarzystami a prezydentem. Nie ma wątpliwości, że przy
rozwiązywaniu jakiegokolwiek problemu powinno dochodzić do dyskusji, podczas których
należy uwzględniać różnorakie podejścia do uregulowania danej kwestii, a istotą
demokratycznego rządzenia powinno być poszukiwanie kompromisu, osiąganie konsensusu.
Ten ostatni jest szczególnie ważny w okresie przemian, jako że w tym właśnie czasie od
postępowania elity rządzącej zależy rozwój państwa.
Nie mniej istotny jest teoretyczny aspekt transformacji systemu społecznopolitycznego Polski i Ukrainy. Stąd też istnieje szansa, że połączone wysiłki polskich i
ukraińskich badaczy przyczynią się do udoskonalenia procesu przemian w naszych
państwach. Sami zaś naukowcy powinni podnosić ważkie społecznie pytania, zwracać na nie
uwagę władzy oraz proponować najbardziej skuteczne modele organizacji życia społecznego.
Pryzmat doświadczenia sąsiedniego kraju pozwala lepiej zrozumieć mechanizmy utrwalonych
instytucji społecznych, ujrzeć ich wątki dysfunkcjonalne, jak i uchronić się od podobnych
pomyłek.
Niniejsza publikacja jest kolejnym rezultatem współpracy, jaką kilka lat temu
nawiązali Instytut Nauk Politycznych Uniwersytetu Warszawskiego oraz Katedra Politologii
Narodowego Uniwersytetu Donieckiego. Obie jednostki z powodzeniem prowadzą wspólne
projekty na płaszczyźnie dydaktycznej i naukowej. Przekazywane do rąk czytelnika
opracowanie kierowane jest głównie do studentów nauk politycznych i innych dziedzin
pragnących pogłębić wiedzę z zakresu systemów politycznych Polski i Ukrainy. Wyrażamy
nadzieję, że publikacja zainteresuje również badaczy tematyki polsko-ukraińskiej.
Процес системної трансформації в Польщі розпочався після переговорів влади з
опозицією за «Круглим Столом» у 1989 році. В результаті було змінено політичний
режим, форму правління, виборчу і партійну системи. В Україні трансформація
суспільно-економічної системи розпочалася лише тоді, коли Україна стала
самостійною. В Польщі, крім керуючої Польскої об’ єднаної партії, було ще багато
інших партій, громадських організацій та дієвих профспілок. Польські громадяни не
сприймали наявний політичний режим, активно обговорювали існуючи проблеми і
висували альтернативні шляхи розвитку суспільства. Найкращим прикладом стала
діяльність профспілки «Солідарність». Натомість, в Україні існуючи організації, об’
єднання громадян не мали на меті змінити режим, а якщо такі думки і обережно
висловлювалися, то ніхто не розробляв нової моделі політичної системи. Саме така
відмінність на початку здійснення трансформації у цих державах визначально
вплинула на подальший процес змін. Про чіткість і цілеспрямованість проведення
реформ у Польщі свідчить той факт, що з 1999 р. ця держава є членом НАТО, а з 2004
р.- членом Європейського Союзу.
Україна також обрала євроінтеграцію, парламентсько-президентську форму
правління, пропорційну систему виборів. Тому, безперечно, корисним є обмін досвідом
6
здійснення реформування у двох державах. Незважаючи на відмінності у становленні
та функціонуванні політичних систем Польщі та України, багато польських і
українських науковців виявляють схожі проблеми у функціонуванні певних
демократичних інститутів. Дослідження втілення в реальну практику теорій
демократизацій
у
двох
державах
дозволить
виявити
закономірності
трансформаційних процесів у постсоціалістичних державах, а також встановити їх
особливості.
Проблемою і Польщі й особливо України є те, що численні демократичні
інститути були привнесені із Заходу, тому їх функціонування на грунті
постсоціалістичних держав не є таким, як це стверджується в західних теоріях
демократії. Політичні інститути виконують свою функцію лише тоді, коли вони
пристосовані до національних умов, традицій. Досвід показує, цю модель певного
інституту, який не склався в певній державі історично, а був запозичений в іншій, не
працює так ефективно, як це передбачається розробниками. Інколи, навіть навпаки,
ще більше поглиблює кризу в державі, оскільки не враховує ментальності,
особливостей певного народу.
На сьогодні, актуальними питаннями для обох держав є удосконалення виборчої
і партійної систем. І в Польщі і в Україні часто відбуваються конфлікти в середовищі
парламентської більшості, що негативно впливає на стабільність політичних систем
цих держав. Відповідно вчасно не вирішуються важливі для суспільства питання в
сфері економіки, екології, соціальної політики. Більшість часу парламентарі
приділяють політичній боротьбі. Активне політичне протистояння відбувається не
тільки між парламентською більшістю та опозицією, а й всередині парламентської
більшості, а також між парламентарями і Президентом. Безперечно, при вирішенні
будь-якого питання повинні відбуватися дискусії з метою врахування різноманітних
підходів до врегулювання певних проблем, але основою демократичного врядування
повинно бути бажання знайти компроміс, досягти консенсусу. Останній дуже
важливий в період трансформаційних процесів, оскільки в цей час від якості та дій
правлячої еліти залежить розвиток держави.
Не менш важливим є теоретичне забезпечення трансформації соціальнополітичних систем Польщі і України. Тому, об єднавши зусилля польських і українських
науковців, є шанс покращити трансформаційні процеси в наших державах. Саме
науковці повинні піднімати важливі для суспільства питання, привертати увагу до них
влади і пропонувати найефективніші моделі організації суспільного життя. Досвід
сусідньої держави дозволяє краще зрозуміти механізми певного суспільного
інституту, побачити його негативні прояви і убезпечити себе від схожих помилок.
Дана публікація є результатом кількалітньої співпраці між Інститутом
політичних наук Варшавського університету і Кафедрою політології Донецького
національного університету. Обидва навчальні заклади із успіхом реалізують спільні
проекти у науковій та навчальній сферах. Представлене дослідження розраховано,
перш за все, на студентів політологічних, а також інших спеціальностей які хочуть
7
поглибити свої знання у сфері політичних систем Польщі й України. Виражаємо
сподівання, що публікація буде також цікавою й дослідникам польсько-української
тематики.
Mykoła Prymusz, Stanisław Sulowski
Микола Примуш, Станіслав Суловскі
8
Część I / Частина I
9
NAJNOWSZA HISTORIA SPOŁECZNA POLSKI
Daniel Przastek
Historia społeczna to dziedzina badań historycznych zajmująca się dziejami
społeczeństw oraz funkcjonującymi w ich ramach klas i grup społecznych. Szczególnie
bliskie związki wykazuje z socjologią, antropologią, demografią historyczną, historią kultury
materialnej i duchowej oraz historią gospodarczą. W tych kilku zdaniach zamyka się sens
nauki badającej wartości, które znajdują się najbliżej nas, definiują nasze trwanie oraz
kształtują rozwój cywilizacyjny społeczności. Główna część analizy niniejszego tekstu została
poświęcona dziejom społecznym doby transformacji, która dokonywała się w Polsce po roku
1989.
W każdym życiu społecznym występują nierówności między ludźmi – członkami
wspólnoty, czyli różnice między grupami społecznymi. Należy uznać, że są one równie
naturalne jak możliwy konflikt społeczny. W jednych społeczeństwach, owe nierówności, są
większe, w innych o wiele mniejsze. Jest to wynik świadomej i długotrwałej polityki państwa,
a czasem wynika z jej braku. Spośród wielu możliwych nierówności trzy wydają się
najbardziej charakterystyczne dla współczesnego społeczeństwa – również polskiego. Są to:
posiadanie dóbr materialnych, władzy oraz prestiżu – szacunku jakim otacza się osoby
zajmujące określone miejsce w społeczeństwie. Właśnie wokół tych wartości dochodziło do
różnic i rozwarstwienia naszego społeczeństwa. W jednym przypadku kluczowym okazywał
się dostęp do władzy i jej sprawowanie, co lokowało na samym szczycie drabiny społecznej –
tak niewątpliwie było w latach Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej, o czym szerzej w dalszej
części. W dniu dzisiejszym najbardziej prestiżowym okazuje się pieniądz i jego posiadanie.
Uzyskiwanie dochodów wyróżnia w społeczeństwie klasę wyższą, średnią i niższą. We
współczesnej Polsce dochód stanowi podstawowe kryterium podziału klasowego i wpływa na
styl życia jednostek oraz ich system wartości.
Dokonując analizy społeczeństwa polskiego w dobie transformacji warto poczynić
kilka uwag wstępnych. Nasza zbiorowość jest częścią wielkiej europejskiej rodziny, co może
być stwierdzeniem na wyrost, należy do uprzywilejowanej, bogatszej części świata. Cechami
wyróżniającymi nasze społeczeństwo, na tle innych, jest kilka czynników. Pierwszym –
wykształcenie inteligencji – wyodrębnionej warstwy odgrywającej szczególną rolę społeczną.
Jej ranga i znaczenie wyrasta z ponad stuletniej utraty niepodległości oraz pełnionej funkcji
podtrzymywania bytu narodowego. Drugi czynnik, różniący Polskę od innych społeczeństw
10
Europy, to duży procent mieszkańców wsi, zajmujących się uprawą roli. W Polsce jest to
odsetek sięgający 30%, gdy w innych krajach zachodu sięga zaledwie kilkunastu procent.
Ostatnim wyróżnikiem jest fakt, że Polska posiada młode społeczeństwo, choć odnotowujemy
spadek urodzeń jak w innych krajach Europy1, co powoduje ostatecznie starzenie się
społeczeństwa, co jest również konsekwencją emigracji zarobkowej młodych i rozwoju
medycyny, dzięki czemu żyjemy dłużej. Te trzy czynniki wyróżniają nas na tle kontynentu.
Obrazują naszą odmienność, a może nawet wartościową unikalność. Jednak stały się one
również źródłem bolączek w momencie transformacji po roku 1989. Ukazały frustracje,
nieprzystosowanie oraz zagubienie społeczeństwa polskiego, które nie było w stanie poradzić
sobie ze zmianami gospodarczymi. Prężny kapitalizm nie przystawał do wyobrażeń
zagubionego inteligenta i roszczeniowego rolnika czy robotnika.
Faktem jest, że ostatnich ponad piętnaście lat przyniosło w naszym kraju
nieokiełznaną liczbę przemian i rekonstrukcji. W 1989 r. pochowaliśmy ustrój Polskiej
Rzeczpospolitej Ludowej, a wraz z tym wydarzeniem rozpoczął się żmudny proces budowy
III Rzeczypospolitej. Demokratyzacja życia publicznego doprowadziła do wytworzenia i
odrodzenia wielu wolnych instytucji politycznych. Społeczeństwo poparło przemiany.
Sztandarowym hasłem początków zmian stało się zawołanie: Jesteśmy nareszcie we własnym
domu. Nie stój, nie czekaj. Co robić? Pomóż!. Jednak ów oddech wolności, zachłyśnięcie się
przemianami oraz liberalizacją życia politycznego miał również swoje dogłębne znaczenie w
przemianach społecznych. Ów niezauważalny, niekiedy spychany na margines problem, wart
jest analizy i zastanowienia się – Jak wygląda dzisiejsza Polska? Kim jesteśmy? Jak owe
wydarzenia ze sfery polityczno-gospodarczej wpłynęły na nas samych? Nie jest
stwierdzeniem na wyrost, że nie jest to już to samo społeczeństwo co jeszcze kilkanaście lat
temu. Warto przyjrzeć się jak ono wygląda u progu XXI wieku.
Należy zauważyć, że właściwie najbliższe lata będą czasem, gdy dojdzie do
faktycznego wykrystalizowania nowego oblicza struktury społecznej 2 – na którą składają się
struktura demograficzna (wyróżnienie grup w różnych kategoriach wiekowych), struktura
klasowa i warstwowa (będące wyrazem różnic społecznych) oraz struktura zawodowa
(będąca odbiciem znaczenia jakie posiadają konkretne zawody). Dokona się to w wyniku
1
Za: Przewodnik młodego obywatela, aut.: A. Waśkiewicz, T. Merta, W. Klaus, D. Woźniakowska, A.
Pacewicz, Warszawa 2002, s. 37-38.
2
Struktura społeczna rozumiana jako: zbiór segmentów, z których składa się społeczeństwo oraz układ
zależności zachodzących między nimi. Klasy społeczne: grupy podstawowe w społeczeństwie różniące się
między sobą rolą i pozycją ekonomiczną w społeczeństwie. Są to grupy o charakterze ekonomicznym. Definicje
za: J. Błuszkowski, Człowiek w społeczeństwie, [w:] K.A. Wojtaszczyk, W. Jakubowski (red.), Społeczeństwo i
polityka. Podstawy nauk politycznych, Warszawa 2003, s. 117 i 123.
11
dokonujących się szerokich zmian systemowych. Obecnie znajdujemy się na rozdrożu, w
poszukiwaniu właściwego określenia i zdefiniowania polskiego społeczeństwa. Jak zauważa
Jan Błuszkowski stoimy przed wyborem właściwego określenia wzoru stosunków
społecznych. Do wyboru są dwa modele ustrojowe kapitalizmu:
1/ model socjaldemokratyczny z rozwiniętymi funkcjami socjalnymi państwa. W tym
przypadku zakłada się istotny wpływ reform politycznych na zmianę stosunków społecznych.
Chodzi o następstwa pluralizmu politycznego, demokratycznych mechanizmów wyłaniania i
funkcjonowania władzy oraz praw i wolności obywatelskich, osobistych i politycznych.
2/ model liberalny z ograniczonymi do minimum funkcjami socjalnymi państwa.
Faktyczny wpływ na kształtowanie struktury społecznej mają reformy gospodarcze – wolny
rynek, prywatyzacja, własność, nieograniczona indywidualna inicjatywa i przedsiębiorczość3.
Realnie to od naszego społeczeństwa zależał (właściwie nadal zależy) możliwy wybór drogi.
Wszak my wszyscy jesteśmy twórcami przemian i często akceptujemy i popieramy
rozwiązania, z powodu których żyje nam się o wiele ciężej. Jednak należy stwierdzić, jest to
jedna z wielu konsekwencji transformacji politycznej i społecznej rozpoczętej w roku 1989.
Okres poprzedzający III Rzeczypospolitą – lata 1945-1989, cechował się swoistą
hegemonią polityki nad wszelkimi innymi dziedzinami życia. Na kształtowanie ówczesnej
struktury społecznej wpływ miała owa swoista i niepodważalna rola kierującej partii –
Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej, która skutecznie podporządkowała gospodarkę oraz
doprowadziła do marginalizacji wszelkich relacji rynkowych jako mechanizmu kreacji i
wymiany zasobów społecznych. Stała się dysponentką wszelkich dóbr i regulowała relacjami
redystrybucji zasobów. Na ów, niepodważalny fundament, w założeniu twórców, wpływ
miały, jak sugeruje Bogdan W. Mach, następujące czynniki:
„1/ autokratyczne relacje władzy politycznej zapewniające elicie PZPR i partii
sojuszniczych nieograniczony udział w dostępnych w systemie zasobach oraz gwarancje
członkom tej partii – w zakresie odpowiednim do sprawowanej przez nich funkcji –
przywileje w życiu politycznym, ekonomicznym i społecznym;
2/ znaczne upaństwowienie gospodarki (...);
3/ asymetryczne relacje władzy ekonomicznej w «gospodarce uspołecznionej» (...);
4/
podporządkowanie
ekonomii
ideologii
akcentującej
dominację
produkcji
materialnej nad szeroko rozumianą sferą usług (...);
3
Za: Tamże, s. 130.
12
5/
ograniczenie
znaczenia
zasobów
kwalifikacyjnych
w
postaci
wiedzy
specjalistycznej i ekspertalnej”4.
Według autora, z czym należy się zgodzić, owe normatywne oraz zinstytucjonalizowane
reguły i relacje wykształcone w ówczesnym systemie doprowadziły do wykształcenia
swoistej stratyfikacji społecznej5, odbiegającej od zachodnio-europejskiego modelu. Na
samym szczycie znajdowali się „realni właściciele PRL” – elita PZPR i partii sojuszniczych
(Zjednoczonego Stronnictwa Ludowego i Stronnictwa Demokratycznego), aktywna w
polityce i centralnej administracji państwowej. Następne miejsce zajmowali: realni
dysponenci państwowych środków pracy – dyrektorzy przedsiębiorstw państwowych,
sprawujący nad nimi całościową kontrolę oraz mający wpływ na kształtowanie ich rozwoju
(ok. 60% z nich to członkowie PZPR); następna grupa to bezpośredni kontrolerzy procesu
pracy – kierownicy średniego i niższego szczebla w gospodarce państwowej, sprawujący
cząstkową kontrolę nad wybranymi segmentami funkcjonowania przedsiębiorstwa. Czwarta
grupa to eksperci i specjaliści, nie sprawujący funkcji decyzyjno-kontrolnych, ale ze względu
na wyspecjalizowaną wiedzę i kwalifikacje cieszyli się autonomią w pracy oraz względna
niezależnością w relacjach z decydentami i kontrolerami. Następną kategorie stanowili
wykonawczy pracownicy umysłowi, nie sprawujący żadnej kontroli organizacyjnej i
całkowicie pozbawieni autonomii pracowniczej. Następnym elementem stratyfikacji byli
wykwalifikowani robotnicy przemysłowi, których zarobki nie odbiegały od pensji
pracowników umysłowych. Było to konsekwencją ideologicznego faworyzowania pracy
fizycznej. Kolejna grupa to niewykwalifikowani robotnicy przemysłowi, nie mogący liczyć
na przywileje. Następnie fizyczni pracownicy usług w gospodarce państwowej oraz
pracownicy najemni w sektorze prywatnym. Na samym końcu owej struktury znajdowali się:
rolnicy indywidualni – pozostający na dolnym szczeblu hierarchii, gdy chodziło o dochody i
wykształcenie. Z drugiej strony posiadający względną autonomię wobec decydentów i
posiadający pozytywny obraz własny – osadzony w tradycji. Katalog zamykają prywatni
właściciele pracujący poza rolnictwem – prywatna inicjatywa, która w ostatnim okresie PRL
odznaczała się bardzo wysokimi dochodami, ale niskim wykształceniem i małym prestiżem
społecznym6.
4
B.W. Mach, Przemiany w strukturze i stratyfikacji społecznej, [w:] E. Wnuk-Lipiński, M. Ziółkowski (red.),
Pierwsza dekada niepodległości. Próba socjologicznej syntezy, Warszawa 2001.
5
Stratyfikacja społeczna: wszelka społeczność złożona z poziomów pozostających ze sobą w relacjach
nadrzędności i podporządkowana niezależnie czy są to relacje władzy, przyjaźni, prestiżu. Jest to system rang,
hierarchii grup.
6
Szerzej: B.W. Mach, dz. cyt., s. 122-125.
13
Nasuwa się kilka wniosków z zaprezentowanej stratyfikacji społecznej. Należy
zauważyć, że wszystkie przedstawione grupy charakteryzowały się sporą otwartością i
możliwą wewnętrzną wymianą. Najbardziej zauważalne tendencje do „zamykania się”
obserwowano w kategoriach robotniczych – gdzie odpływ z tych kategorii do grup
kierowników i specjalistów był niższy niż w krajach zachodnich. Ów wytworzony obraz
doprowadził do kilku istotnych zmian. Pierwszą z nich było uprzemysłowienie i rozwój
niektórych typów specjalizacji zawodowej. Nie doprowadził do powstania socjalistycznej
gospodarki usługowej oraz spowodował przerosty biurokratyczne i administracyjne.
Sukcesem była integracja kobiet w obręb systemu zawodowego oraz wyeliminowanie
nierówności ekonomicznych. Mankamentem – ekonomiczna dyskryminacja kobiet i znikoma
redukcja nierówności politycznych. Owa struktura funkcjonowała jako polityczne
ograniczenie nałożone na działania społeczne. Doprowadziło to do braku komunikacji i
wymiany poglądów między polityką, ekonomią i społeczeństwem. Faktycznie stało się jedną
z przyczyn upadku systemu. Jednak owa spuścizna i przedstawiona stratyfikacja faktycznie
nie przystawała do „tworzonego” nowego społeczeństwa po roku 1989. Jedni poradzili sobie
lepiej, inni całkowicie pogubili się w nowej rzeczywistości polityczno-ekonomicznej.
Rodzący się w naszym kraju kapitalizm wymuszał pewne zachowania i działania, które
doprowadziły – raczej ten proces trwa nadal – do wykształcenia nowej struktury społecznej.
Warto przytoczyć fragment artykułu Izabeli Bukraba-Rylskiej charakteryzującej
społeczeństwo polskie po epoce socjalizmu: „Polskie społeczeństwo nie dorasta do wyzwań
współczesnego świata, gdyż jest zacofane i obarczone licznymi barierami mentalnymi.
Wychowane w systemie autorytarnym i przyzwyczajone do nadopiekuńczego państwa razi
niedostatkiem obywatelskiego zaangażowania i trwa przy wyuczonej bezradności. Wdrożone
do funkcjonowania w ustroju kolektywistycznym i centralnie sterowanej gospodarce
reprezentuje nader udany przypadek homo sovieticus i nawet nie zamierza wykrzesać z siebie
indywidualizmu akceptującego odpowiedzialność, ryzyko i rywalizację (...). Zamiast tego
akceptuje postawy egalitarne, obronno-zachowawczo-roszczeniowe czy wręcz «złodziejskożebracze» (...). Pogrążone w atawistycznym nacjonalizmie, ksenofobii, rasisitowskie i
nietolerancyjne stanowi antytezę tego, co właściwe współczesnemu Europejczykowi; jest
uosobieniem strefy cywilizacyjnej Wschodu: słabości ekonomicznej, etycznej i prawnej
anomii, mentalnej bezsiły i niedorosłości”7. Brutalne i dosadne słowa świadczyły o
7
I. Bukraba-Rylska, Socjolog czasu transformacji – portret z negatywu, [w:] M. Marody (red.), Zmiana czy
stagnacja?, Warszawa 2004, s. 167.
14
całkowitym nieprzystosowaniu społeczeństwa polskiego do przemian i zmian, które nastąpiły
wraz ze zmianą systemową w roku 1989.
Warto zauważyć, że Polska rozpoczęła przemiany w sferze gospodarki, w której
dominował sektor państwowy, obciążona długami zagranicznymi, z wysoką inflacją,
znaczącą nierównowagą rynkową i niskim poziomem zaspokojenia potrzeb mieszkańców.
Istniał za to pewien rodzaj poczucia bezpieczeństwa socjalnego, na który składała się
pewność pracy i prawo do określonego pakietu osłony socjalnej. W grudniu 1988 r. w
urzędach zatrudnienia zarejestrowanych było jednocześnie 5000 osób poszukujących pracy i
430 000 wolnych miejsc w przedsiębiorstwach państwowych. Faktycznie nie istniał problem
bezrobocia. Jednak ówczesny stan zaopatrzenia rynku był znaczącym utrudnieniem w
codziennym życiu większości polskich rodzin. Starania o najprostsze dobra były uciążliwe i
czasochłonne.
Nastroje społeczne u progu transformacji charakteryzowała silna niechęć do starego
ustroju i zdecydowane pragnienie zmiany oraz głębokie zaufanie do nowej ekipy premiera
Tadeusza Mazowieckiego i nadzieje na szybką, znaczącą poprawę sytuacji zarówno w kraju,
jak i własnej. Z transformacją wiązano wiele, mniej lub bardziej wyraźnie wyartykułowanych
oczekiwań, spowodowanych bolączkami sytuacji Polski u kresu epoki PRL, a także
wpływami wzorów życia na Zachodzie.
Jak zauważono, było bardzo silne poparcie dla pierwszej ekipy rządzącej i
podstawowych instytucji systemu politycznego. Pokazują to sondaże CBOS. W styczniu 1990
r. dodatnią opinię o Sejmie wyraziło 74,5% badanych, rządzie – 73,9%, NSZZ Solidarność –
70,9%. Premiera Tadeusza Mazowieckiego pozytywnie oceniło 89,0% badanych, Lecha
Wałęsę 79,2%, a Leszka Balcerowicza – 58,9%. Towarzyszyły temu oczekiwania szybkiej
poprawy kondycji kraju. W tym samym sondażu nadzieję na poprawę sytuacji politycznej
wyraziło 53,8% badanych, gospodarczej 56,2%, a warunków życia – 42,4% (dla porównania
w 1986 r. tylko 10,4% respondentów oczekiwało poprawy sytuacji ekonomicznej). 70,0%
ankietowanych trudności uznało za przejściowe; 43,5% oczekiwało przy spieszenia rozwoju
gospodarczego, a przynajmniej utrzymania jego tempa – 36,5%.
Wyjściem z trudności gospodarczych i społecznych miał być plan Leszka
Balcerowicza – ministra finansów w rządzie Tadeusza Mazowieckiego, który stawiał za cel
równoczesne stłumienie inflacji, uzyskanie równowagi popytu i podaży na rynku, a w
dłuższej perspektywie – uruchomienie dynamiki rozwojowej w polskiej gospodarce. Miało do
tego doprowadzić usamodzielnienie przedsiębiorstw, likwidacja ograniczeń w podejmowaniu
aktywności gospodarczej przez osoby prywatne i kapitał zagraniczny, prywatyzacja własności
15
państwowej, otwarcie szerokich możliwości dla importu towarów i wprowadzenie
wymienialności waluty. Powstanie realnej konkurencji wewnętrznej i napływ towarów z
zagranicy miały wymusić na przedsiębiorstwach urealnienie cen sprzedaży, podnieść
efektywność działania i zachęcić do innowacyjności. Spiralę inflacji miał zatrzymać
radykalny podatek od ponadnormatywnych płac w przedsiębiorstwach, a następnie
powiązanie ich z zyskami przedsiębiorstw. Zwykłym obywatelom koszty tej operacji miało
zrekompensować zapełnienie półek, faktyczna obniżka cen wielu towarów, urealnienie
otrzymywanych przez nich płac oraz możliwość rozwijania przedsiębiorczości ekonomicznej.
Realizacja tych zamierzeń miała się dokonać przez „szokową terapię” – głębokie strukturalne
zmiany, skumulowane w krótkim okresie. Plan Balcerowicza stał się w oczach społeczeństwa
symbolem transformacji jako takiej, a stosunek do niego był długo barometrem stosunku do
całokształtu zmian. Jego społeczna ocena ulegała znaczącym przemianom, od początkowego
entuzjazmu po późniejszą rezerwę. Nastroje społeczne szybko się zmieniły pod wpływem
pogarszającej się sytuacji gospodarczej kraju. Społeczne poparcie dla planu słabło z miesiąca
na miesiąc. W połowie stycznia 1990 r. pełną aprobatę wyrażało 40,2% badanych (45,1% nie
miało zdania), w marcu 38,6%, w czerwcu – 31,6%, a w lipcu już tylko 26,1%. W grudniu
tego roku z opinią, że poniesione ofiary były za duże w stosunku do osiągniętych rezultatów,
zgodziło się 63,9% badanych. Za kontynuacją planu w dotychczasowej postaci opowiedziało
się 7,7% (za sondażami CBOS). To krytyczne nastawienie potwierdzają opinie wyrażone już
z dłuższym dystansem czasowym. W badaniu CBOS z września 1993 r. pozytywnie oceniało
plan Balcerowicza 19,9% badanych, a negatywnie – 35,3%8.
Zaprezentowany program naprawczy doprowadził i zmusił do przebudowy oraz
rekonstrukcji dotychczasową strukturę społeczną. Faktycznie wywiedziona z poprzedniej
epoki stratyfikacja nie przystawała do nowej rzeczywistości. Również tempo przemian, jak i
okoliczności ze świata gospodarki i polityki doprowadziły do całkowitego zachwiania
struktury społecznej. Wśród owych czynników warto przedstawić te, które stały się
definiujące dla „nowej kapitalistycznej gry i nowego „rozdania” (lub nowego „policzenia”)
zasobów liczących się tej grze. Wśród nich znalazły się:
1) demokratyzacja systemu sprawowania władzy, uniemożliwiająca jakiejkolwiek części elity
politycznej trwałe zawłaszczenie władzy i użycie jej dla monopolizacji przywilejów, co było
charakterystyczne dla epoki PRL;
8
Pisał o tym J. Bartkowski, Społeczno-ekonomiczny kontekst przemian, [w:] Demokracja Polska 1989-2003,
Warszawa 2003, s. 57-60.
16
2) odzyskanie suwerenności narodowej – umożliwiające dowartościowanie „pracy dla
państwa”, służby publicznej oraz starań o zachowanie tradycji państwowych i narodowych;
3) postępujące odpolitycznienie gospodarki, konsekwentnie, choć stopniowo, przywracające
dominację prawa własności i wymiany rynkowej jako podstawowych mechanizmów
tworzenia zasobów społecznych oraz rezerwującą dla politycznie regulowanej redystrybucji
tych zasobów funkcję korekcyjną wobec owych mechanizmów;
4) daleko posunięte sprywatyzowanie (a przynajmniej „odpublicznienie”) gospodarki
państwowej, efektywnie „instalujące” prywatną przedsiębiorczość i inwencję jako
podstawowe kryterium decydujące o położeniu w systemie stratyfikacji oraz dopuszczające
bezrobocie;
5) całkowite odrzucenie ideologii akcentującej znaczenie produkcji materialnej i postępującą
„serwicyzację” gospodarki, zgodną ze współczesnymi trendami modernizacyjnymi;
6) postępująca globalizacja polskiego życia ekonomicznego i społecznego, prowadzącą do
korzyści materialnych i prestiżowych z zajmowania pozycji na styku gospodarki polskiej i
gospodarki światowej;
7) proces integracji Polski z Unią Europejską, prowadzący z wolna do ograniczania roli
rządów narodowych w gospodarce (a w perspektywie i w polityce) oraz zmieniający
znaczenie „krajowej” struktury społecznej9.
Wyżej przytoczone czynniki spowodowały podstawowe zmiany strukturalne. Dotyczyły one:
1/ charakteru elit politycznych i ekonomicznych; 2/ uproszczenia, poprzez poddanie rygorowi
reguł własności i rynku, relacji między pozostałymi podstawowymi kategoriami społecznymi;
3/ powstania nowych, nieznanych w państwowym socjalizmie, kategorii społecznych „na
dole” systemu stratyfikacyjnego; 4/ znacznego wzrostu zróżnicowania dochodów i poziomu
życia (pojawiła się polaryzacja, czyli bieguny nędzy i bogactwa). Owe wszystkie elementy
doprowadził do zmian zamożności społeczeństwa polskiego. Ów czynnik, co już podkreślano,
stał się najbardziej determinujący dla charakterystyki społeczeństwa polskiego w dobie
transformacji. Przewartościowania dotyczyły źródeł dochodu. O ile w poprzednim systemie
najważniejszym miejscem pracy były przedsiębiorstwa państwowe, tak obecnie sytuacja
przedstawia się odmiennie, gdyż:
1. Przemiany własnościowe w gospodarce, których konsekwencją był wzrost znaczenia
dochodu z pracy w sektorze prywatnym (pracowników i prywatnych wytwórców) oraz
dochodów z kapitału. Duża grupa osób utrzymujących się z tych dochodów znalazła się na
9
Katalog przedstawił B.W. Mach, dz. cyt., s. 128-129.
17
najwyższej pozycji w rozkładzie dochodów, co w gospodarce rynkowej szybko przełożyło się
na wysoki poziom pozostałych elementów warunków życia (domy, mieszkania, samochody,
wyposażenie w inne dobra trwałe). Dla opinii społecznej niemałe znaczenie odgrywa fakt, że
wysokiej zamożności często towarzyszy ostentacyjna konsumpcja.
2. Proces restrukturyzacji gospodarki, pociągający za sobą zarówno zmiany w zatrudnieniu,
jak i działowych, gałęziowych proporcjach wynagrodzeń, oraz wzrost wewnętrznych
zróżnicowań. Jednym z istotnych efektów byt głęboki spadek relacji dochodów z pracy w
rolnictwie do dochodów poza rolnictwem oraz głęboka pauperyzacja niektórych działów sfery
budżetowej, np. oświaty i służby zdrowia.
3. Zmiana cech rynku pracy, powstanie bezrobocia, które stało się podstawowym czynnikiem
pogłębiającym stary układ niedostatku i kreującym tzw. nową biedę. Na syndrom głębokiego
ubóstwa składa się bezrobocie połączone z niskim wiekiem i niskim wykształceniem głowy
gospodarstwa domowego, z rodziną wielodzietną oraz z faktem zamieszkiwania na Wsi,
zwłaszcza na terenach objętych bezrobociem strukturalnym, m.in. należących do byłych PGR.
4. Wymuszone przez rynek pracy nowe priorytety w wartościowaniu pracy polegające przede
wszystkim:
a) na wzroście znaczenia wykształcenia (szczególnie wyższego) i fachowości w tzw.
kierunkach rozwojowych przy odrzuceniu ze względu na nowe profile produkcji szeregu
dotychczasowych umiejętności zawodowych;
b) na niskiej granicy wiekowej przydatności do pracy (wyższa ocena młodego wieku od
doświadczenia);
c) na promowaniu określonych cech osobistych pracowników.
5. Wzrost liczby emerytów i rencistów spowodowany w pewnym zakresie ucieczką przed
bezrobociem, z których część zasila gospodarstwa domowe o niskiej zamożności.
6. Zbyt słabe możliwości rekompensowania przez budżet państwa braku wystarczających
dochodów z pracy czy świadczeń społecznych. Od 1990 r. podstawą polityki stały się
świadczenia pieniężne przy równoczesnym wycofaniu się państwa ze świadczeń rzeczowych.
Duże obciążenie budżetu państwa powoduje dążenie do minimalizowania funduszów dla
instytucji pomocy społecznej oraz wielokrotne wprowadzanie ograniczeń prawa do zasiłku
dla bezrobotnych.
Działanie tych czynników spowodowało różnokierunkowe zmiany miejsc jednostek i całych
grup społecznych na skalach zamożności. Utworzył się nowy układ zróżnicowań, którego
18
najważniejszą konsekwencją społeczną jest wzrost zasięgu ubóstwa oraz znaczne
podniesienie progu bogactwa10.
Owa, przedstawiona w wielkim skrócie, przemiana ekonomiczna i zmiana systemowa
miała umożliwić Polsce osiągniecie standardów typowych dla państw europejskich, czyli
demokracji, wolnego rynku i społeczeństwa obywatelskiego. Tyle same założenia. Należy
teraz przedstawić jak owe czynniki wpłynęły na kształtowanie struktury społecznej dnia
dzisiejszego – doby III Rzeczypospolitej.
Jak już zauważono podstawą rozpatrywania obecnej struktury społecznej jest kwestia
dochodów obywateli, a co się z tym wiąże sprawa wykonywanego zawodu. Ów wniosek
przynoszą badania Kazimierza M. Słomczyńskiego i Krystyny Janickiej, którzy sugerują, że:
„Z socjologicznego punktu widzenia kluczem do analizy struktury społecznej była i jest
struktura klasowa jako podstawa nierówności społecznych. Przez klasy społeczne rozumiemy
tutaj grupy, które w różnych wymiarach i w różnym stopniu kontrolują społeczne zasoby
istotne dla funkcjonowania rynku kapitału, rynku pracy i rynku konsumpcji”11. Wnioskiem
natomiast stwierdzenie, że owe różnice w coraz większym stopniu się pogłębiają. Odmiennie
zjawisko było w okresie PRL, gdy dążono do niwelowania różnic, a na szczycie hierarchii,
nie stał pieniądz, czyli grupy z nim związane, ale kluczową pozycję w stratyfikacji zajmowali
funkcjonariusze partyjni czyli element posiadania władzy był kluczowy i najbardziej istotny.
Obecny układ odbiega od schematu znanego już z poprzedniej epoki. Obecnie, choć
jest to obraz dychotomiczny i ulega nieustannym zmianom, na szczycie znajdują się:
1/ Przedsiębiorcy, osoby posiadające własną firmę i zatrudniają siłę roboczą, ale nie
własną rodzinę. W okresie PRL zamykali obraz stratyfikacji, gdyż należałoby ich zaliczyć do
inicjatywy prywatnej;
2/ Menadżerowie, należy do nich wyższa kadra kierownicza w zakładach
produkcyjnych i usługowych, a także wyższe kadry administracyjne. W okresie poprzednim
należeli do wysoko ulokowanej grupy dysponentów mienia publicznego. Faktycznie ich
pozycja nie została zachwiana;
3/ Eksperci, zaliczamy do nich osoby, które pracują w zawodach, gdzie niezbędne jest
wyższe wykształcenie. Należą do nich wyższe warstwy inteligencji. Główna cechą
wyróżniającą są kwalifikacje;
10
L. Beskid, O materialnym rozwarstwieniu społeczeństwa polskiego, [w:] H. Domański, A. Ostrowska, A.
Rychard (red.), Jak żyją Polacy, Warszawa 2000.
11
K.M. Słomczyński, K. Janicka, Pęknięta struktura społeczeństwa polskiego, [w:] M. Jarosz (red.), Polska. Ale
jaka?, Warszawa 2005, s. 162-163.
19
4/ Kierownicy, czyli bezpośredni kontrolerzy procesu pracy;
5/ Samodzielni – osoby pracujące na własny rachunek, czyli najczęściej właściciele
warsztatów nie zatrudniający pracowników. W okresie PRL spychani na margines życia
społecznego;
6/ Wykonawczy pracownicy umysłowi;
7/ Wykwalifikowani pracownicy fizyczni, czyli robotnicy fabryczni;
8/ Niewykwalifikowani pracownicy fizyczni;
9/ Rolnicy12.
Przedstawiona struktura wymaga komentarza. Nie ulega wątpliwości, że wygranymi w
procesie transformacji, patrząc z punktu widzenia zarobków i dochodów, najbardziej
miarodajnej wartości do oceny położenia w stratyfikacji, są menadżerowie, których
charakteryzuje przejście z sytuacji niedostatecznego nagradzania. Podobnie jest z
przedsiębiorcami, których nadmierna nagradzanie wzrosło. Poprawiła się również sytuacja
ekspertów. Najbardziej przegranymi przemiany ustrojowej są pracownicy biurowi oraz
rolnicy. W tych przypadkach mamy przejście do niewystarczającego nagradzania. Również
przegranym mogą być pracownicy fizyczni. Uznawani za awangardę społeczeństwa
socjalistycznego, zostali zepchnięci na margines życia społecznego.
W powszechnej opinii uważa się, że najbardziej przegranymi okresu transformacji są
dwie grupy społeczne: robotnicy i rolnicy. Potwierdzają to socjologowie. Leszek K. Gilejko
stwierdza: „Społeczna struktura zbiorowości dotkniętych ubóstwem pozostaje niezmienna.
Tworzą je przede wszystkim robotnicy, rolnicy i ludzie starsi. W Polsce ukształtowały się
dwa dość stabilne syndromy ubóstwa. Podstawą pierwszego z nich jest trwałe bezrobocie,
niedostateczny poziom wykształcenia i miejsce zamieszkania – mała miejscowość lub wieś.
Podstawą drugiego są niskie zarobki, które oferują małe i średnie firmy z sektora
prywatnego”13. Faktycznie u samego wstępu w etap przemian dwie grupy społeczne skazane
były na porażkę. Należy zauważyć, że największa liczba bezrobotnych wywodzi się właśnie z
sektora robotniczego. Również u progu przemian wielu z tej grupy zawodowej zachęcano do
przejścia na emeryturę. Przyczyn takowego stanu jest wiele: upadek przedsiębiorstw,
przejście robotników z sektora publicznego do sektora prywatnego oraz duże zróżnicowanie
płac.
12
13
Za: Tamże, s. 163-165.
L.K. Gilejko, Przegrana większość. Robotnicy i chłopi, [w:] M. Jarosz (red.), dz. cyt., s. 187.
20
Natomiast jeżeli przyjrzymy się zmianom na polskiej wsi, to należy poczynić pewne
zastrzeżenie. Obraz pracujących na roli nie może być i nie jest spójny czy jednakowy. W
naszym kraju posiadamy gospodarstwa rozwojowe, prowadzone przez ludzi młodych,
przedsiębiorczych, którzy posiadają przygotowanie menedżerskie i potrafią reagować na
zmiany rynkowe. Jednak ich liczba jest niewielka, gdyż szacuje się ją na około 160 000 – 170
000. Druga grupa to gospodarstwa chłopskie zdolne do rozwoju. Ich liczba to dwukrotność
pierwszej kategorii. Trzecią stanowią nierozwojowe gospodarstwa chłopskie, które walczą o
przetrwanie, ale nie mogą się zrekonstruować. Są one prowadzone przez starszych ludzi,
którzy nie posiadają zdolności dostosowawczych. Jest to liczba największa ok. 1 200 000 – 1
300 000. Ostatnią grupę stanowią upadające gospodarstwa chłopskie. Prowadzone przez ludzi
starszych, samotnych nie są one zdolne do jakiejkolwiek zmiany dostosowawczej. Ich liczba
szacuje się około 300 00014. Leszek K. Gilejko sugeruje wyróżnienie spośród mieszkańców
wsi dwóch kategorii – dwóch wzajemnie oddziaływujących na siebie grup. Pierwsza to
beneficjenci transformacji – gospodarstwa rynkowe i produkujące na własne potrzeby. Należy
zaliczyć do nich klasę agrobiznesu, klasę polskich farmerów. Jednak jest to znikoma
mniejszość polskich rolników. Przytłaczająca większość to segment średni, gospodarstwa
małe, nie przekraczające pięciu hektarów użytków rolnych. Jednak jest i dla nich nadzieja –
konieczność przemian i odnalezienia miejsca na rynku. Do tej grupy należy nie bagatelna
liczba tych, którzy znajdują się w ubóstwie, a ich dobytek ulega degradacji. Nie starają się
odnajdywać dróg wyjścia, ulegają coraz większej marginalizacji15.
Rozpatrując obydwie przedstawione, a jak je można nazwać odrzucone większości
struktury naszego społeczeństwa, które nie poradziły sobie ze zmianami i przystosowaniem
do nowych wyzwań, należy zauważyć pewne różnice i podobieństwa. W okresie
transformacji klasa robotnicza w dużej części znalazła się w sferze niedostatku. Czynnikami,
które stały się przyczynami takowego stanu rzeczy, było wspomniane już bezrobocie,
przejście z sektora publicznego do peryferyjnych segmentów sektora prywatnego oraz co
stało się zmorą polskich przemian, zatrudnienie w szarej strefie i praca na czarno. Trochę
korzystniej, co może być szokujące, w okresie transformacji poradzili sobie rolnicy. Tu mamy
do czynienia z procesem zróżnicowania. Część stanowi rolników majętnych, posiadających
perspektywy rozwoju, średnich, którym nadal trudno odnaleźć własną drogę oraz największą
spauperyzowanych właścicieli małych gospodarstw, powiększoną o dawnych pracowników
14
15
Tamże, s. 199-200.
Tamże, s. 202-203.
21
PGR-ów i bezrobotnych z miast (tzw. dwuśrodowiskowców). To wszystko nie przedstawia
najkorzystniej obrazu największych grup społecznych naszego kraju. Zarówno robotnicy, jak
i rolnicy mogą mieć poczucie przegranej, ale również silne poczucie osamotnienia i
zagubienia w trudnej rzeczywistości transformacji16.
Obraz dzisiejszej Polski, gdy rozpatrujemy strukturą dochodu społeczeństwa możemy
podzielić na trzy segmenty. Pierwsza z nich to Polska „sprywatyzowana”. Ta kategoria
najlepiej radzi sobie we współczesnych realiach. Zatrudniani są w niej ci, którzy posiadają
wysoki kapitał w każdej postaci: kwalifikacji czy kompetencji. O dochodzie decydują
indywidualne osiągnięcia, a jednostka nastawiona jest na maksymalizację zysku, jednak przy
dość dużym ryzyku kosztów własnych. Druga dzisiejsza Polska to „państwowa”. Instytucje
oferują stałe i bezpieczne etaty. Zatrudniony otrzymuje dochody na podstawie
zobiektywizowanych kryteriów: wykształcenia, stażu pracy, typu stanowiska. W tym
przypadku pracownik posiada dużą gwarancję i bezpieczeństwo zatrudnienia, jednak
otrzymuje niższe dochody niż w pierwszym przykładzie. Ostatnia grupa to Polska „na
zasiłku”. Osoby, które stały się bezrobotnymi na skutek starszego wieku, niezdolności do
pracy czy braku wymaganych kwalifikacji. Dochody zapewniają przetrwanie, ale są również
przyczyną niskiego prestiżu społecznego17. Jak wynika z powyższego najbardziej istotnym
dla badania dzisiejszej struktury społecznej w naszym kraju jest poziom dochodów. To on
decyduje czy znajdziemy się na szczycie drabiny społecznej, czy też na jej samym dnie.
Należy zauważyć, że właśnie zmiany w strukturze społecznej były zauważane właśnie
w hierarchii dochodów. Jednak przemiany dotyczyły również i innych problemów. W
procesie przemian zmiany dokonały się w strukturze zawodowej. Pojawiły się nowe zawody,
a co za tym idzie doszło do istotnych przemian. Zwiększyła się liczba inteligencji
nietechnicznej (z 3,2 w 1982 r. do 4,5 w roku 1999). Dokonał się rozwój biznesu, co
zwiększyło liczbę właścicieli firm z 1,6 w 1982 do 6,6 w 1999. Największa zmiana dokonała
się na wsi. Tu liczba właścicieli gospodarstw spadła z 23,5 (1982) do 12,2 (1999)18.
Porównując rodzącą się strukturę dzisiejszej Polski ze stratyfikacją PRL należy
zauważyć pewne różnice. Jak zauważa Bogdan Mach, najważniejsza zmiana polegała na
całkowitej
eliminacji
politycznych
wymiarów
struktury
charakterystycznych
dla
poprzedniego systemu. Choć obecna elita polityczna ma (jak w każdym społeczeństwie)
16
Tamże, s. 204.
Na podstawie tabeli w: M. Marody, Trzy Polski – instytucjonalny kontekst strategii dostosowawczych, [w:] M.
Marody (red.), Wymiary życia społecznego. Polska na przełomie XX i XXI wieku, Warszawa 2002, s. 257.
18
Zob. H. Domański, Główne kierunki zmian w strukturze społecznej, [w:] Wymiary życia społecznego..., dz.
cyt., s. 69-72.
17
22
więcej władzy niż szeregowi uczestnicy systemu politycznego i niejednokrotnie wykorzystuje
tę władzę dla celów osobistych i grupowych, to jednak (jak w każdym systemie
demokratycznym) odpowiada ona przed społeczeństwem jej władza jest legitymizowana
wyłącznie poparciem wyborców a jej „korzenie” są bardzo zróżnicowane. Faktem jest, że
politycy zajmujące kluczowe stanowiska nie pełnią już kluczowej i pierwszoplanowej roli w
społeczeństwie.
Zdecydowanie wyraźniej zaznaczoną ciągłość strukturalną obserwujemy w przypadku
elity ekonomicznej, w której silnie nadreprezentowane są kategorie byłych „realnych
właścicieli PRL” i „realnych dysponentów państwowych środków pracy”. Można powiedzieć,
że osoby ze starej nomenklatury idealnie odnalazły miejsce dla siebie w nowym systemie
gospodarczym. Znalazły dla siebie miejsce w gospodarce rynkowej.
Następną ważną zmianą jest fakt, że obecnie kategorie zawodowe występujące w roku
1989 wyłącznie w gospodarce państwowej funkcjonują (i to inaczej niż przed tym rokiem)
również w dynamicznie rozwijającej się gospodarce prywatnej. Dotyczy to dyrektorów i
menedżerów najwyższego szczebla, kierowników szczebla średniego, ekspertów i
specjalistów, a także wykonawczych pracowników umysłowych i robotników. Tej
wewnętrznej dywersyfikacji w obrębie najemnego segmentu gospodarki prywatnej
towarzyszy intensywny proces powiększania się kategorii prywatnych właścicieli.
Kolejna zauważalna zmiana to zasadnicza poprawa sytuacji dochodowej i prestiżowej
kategorii ekspertów, specjalistów i twórców, których pozycja rynkowa jest funkcją
certyfikatów szczególnej wyspecjalizowanej kompetencji. Dotyczy to, na razie, w większej
mierze gospodarki prywatnej. Jest jednak wysoce prawdopodobne, że wraz z „bogaceniem się
państwa” również eksperci, specjaliści i twórcy zatrudnieni w sferze budżetowej oraz w
innych sferach funkcjonowania państwa odczują wyraźną poprawę swego położenia.
W okresie generalnie powiększających się różnic położenia ekonomicznego,
zmniejszyły się dystanse między kategorią robotników przemysłowych a kategorią fizycznych
pracowników usług. W okresie państwowego socjalizmu podział ten był efektem ideologii
głoszącej, że produkcja materialna jest ważniejsza, powinna być lepiej wynagradzana i należy
się jej wyższy prestiż społeczny niż jakiejkolwiek innej pracy. W systemie gospodarki
rynkowej ideologia ta radykalnie traci na znaczeniu, a konieczność dużego ograniczenia nie
efektywnej, po państwowym socjalizmie produkcji wielkoprzemysłowej oraz dynamiczny
rozwój usług prowadzą do szybkiego wyrównywania się położenia rynkowego różnych grup
pracowników fizycznych.
23
Stosunkowo najmniejsze zmiany nastąpiły w ostatnim dziesięcioleciu w kategorii
wykonawczych pracowników umysłowych i kierowników niskiego szczebla. Ci pierwsi w
dalszym ciągu zarabiali mniej niż robotnicy wykwalifikowani a ci drudzy tylko nieznacznie
polepszyli swą pozycję ekonomiczną względem robotników.
W przeglądzie tym nie sposób wreszcie pominąć kategorii nieznanych w systemie
stratyfikacji PRL. Chodzi przede wszystkim o bezrobotnych – przez wykluczenie niektórych
jednostek
z
podziału
puli
liczących
się
zasobów
społecznych.
Istnieje
realne
niebezpieczeństwo, że dla znacząco dużej grupy ludności bezrobocie stanie się nie
krótkotrwałą pauzą między kolejnymi pracami, ale długotrwałym do świadczeniem
pozostawania poza systemem pracy, a ubóstwo i kultura nędzy trwałe utrzymującym się
stanem społecznym. W tej sytuacji bardzo realne jest powstanie szczególnej kategorii ludzi
(trwale) zbędnych, wykluczonych nie tylko z partycypacji w dobrach ekonomicznych, ale w
efekcie również z partycypacji obywatelskiej kulturowej. Z przedstawionego tu opisu, co
podkreślano, jednoznacznie wynika, że współcześnie problemem zasadniczym dla kształtu
struktury są własność i rynek jako podstawowe reguły „produkujące” nową strukturę
społeczną i nowy, związany z nią, system stratyfikacji19.
Warto zauważyć, że „Zmiany struktury i stratyfikacji w okresie ostatnich dziesięciu lat
nie doprowadziły do wyraźnej modernizacji polskiej struktury zawodowej. Przyniosły raczej,
jak dotąd, „kreatywną destrukcję” deformacji charakterystycznych dla struktury państwowosocjalistycznej np. zmniejszenie się, bardzo licznych w socjalizmie, kategorii kierowniczych.
Przyniosły też procesy niepokojące: (1) malejący relatywny udział kategorii ekspertów,
specjalistów i twórców (wśród mężczyzn), który nie daje się wytłumaczyć ograniczonym
odpływem do kategorii prywatnych właścicieli; (2) bardzo słabo zaznaczoną zmianę
sektorową w kierunku usług i informacji; (3) utrzymującą się dyskryminację kobiet (w
niektórych dziedzinach nawet wzrastającą) oraz (4) słaby tylko wzrost wpływu wykształcenia
na pozycję społeczną”20 – przestrzegają socjologowie.
Konkludując należy zauważyć, że obraz polskiego społeczeństwa jest rozdarty miedzy
przeszłość wywodzącą się z PRL, a dzień dzisiejszy, który do końca nie jest
zagospodarowany. Można powiedzieć, że w strukturze współczesnej Polski mieszczą się stare
klasy ukształtowane w poprzednim ustroju, liczne i nieprzystosowane do zmieniających się
warunków, a także nowe o zarysowującym się obliczu.
19
20
Szerzej na temat zmiany struktury społecznej zob. B.W. Mach, dz. cyt., s.130-137.
Tamże, s. 137.
24
Bez wątpienia, do pierwszej grupy zaliczymy klasę robotniczą, zwłaszcza jej odłam
wielkoprzemysłowy, powiązany z sektorem państwowym. Poprzez przejście do gospodarki
rynkowej została ona pozbawiona uprzywilejowanej pozycji i bezpieczeństwa socjalnego.
Obecna sytuacja powiązana z upadkiem wielu przedsiębiorstw, zwolnieniami z pracy,
bezrobociem wymaga zmiany kwalifikacji w skali masowej. Druga grupę (klasę) stanowią
chłopi. Jest ona bardzo liczna i mało wydajna. Wolna gospodarka uwypukla zacofanie i
nieefektywność polskiego rolnictwa. Faktem jest, że tylko nieliczni są w stanie sobie poradzić
z nową rzeczywistością. Dotychczas występująca spójnie inteligencja wykształciła własne
grupy społeczno-zawodowe. Podział dokonuje się na tych zatrudnionych w sferze prywatnej –
osiągających znacznie wyższe dochody oraz pracowników najemnych w firmach
państwowych, sferze budżetowej o mniejszych zarobkach. Nowym, nie występującym
wcześniej zjawiskiem struktury społecznej jest klasa średnia. Obejmuje ona właścicieli firm,
biznesmenów, menadżerów, handlowców. Do tej grupy należy również zaliczyć
wykwalifikowanych profesjonalistów, przedstawicieli wolnych zawodów oraz twórców
kultury i nauki21.
Oceniając dzisiejsze polskie społeczeństwo, dwadzieścia lat od momentu rozpoczęcia
transformacji, należy dojść do przekonania, że mamy do czynienia z pęknięta strukturą
społeczną. Funkcjonują grupy wywodzące się z poprzedniego systemu, które nie są w stanie
poradzić sobie z otaczającą rzeczywistością. W realiach kapitalizmu idealnie funkcjonują
grupy przedsiębiorców, które znajdują się na szczycie drabiny społecznej. Drugi wniosek, to
stwierdzenie, że bogatsi są garstką, a nie umiejący poradzić sobie z otaczającą sytuacją
stanowią nie bagatelną liczbę mieszkańców naszego państwa i żyją w nieporównywalnie
gorszych warunkach ekonomicznych. To wniosek i wyzwanie dla nas samych, aby dążyć do
takiego obrazu społeczeństwa polskiego, który przystaje do wyzwań otaczającego świata i jest
zgodny z oczekiwaniami z dni obalania poprzedniego systemu politycznego. Wolna Polska
politycznie, nie stała się równocześnie krajem dobrobytu i szczęścia dla wszystkich. Choć to
nadzieja płonna i nie łatwa do zrealizowania, należy dążyć do wyrównywania poziomów
życia całego naszego społeczeństwa.
21
Klasyfikacja za: J. Błuszkowski, dz. cyt., s. 131-132.
25
SZKIC NAJNOWSZEJ HISTORII POLITYCZNEJ UKRAINY
Vera Burdiak
Rozwój
najnowszej
historii
politycznej
Ukrainy
jest
częścią
procesów
transformacyjnych, które zaczęły się w krajach Europy Środkowej i Wschodniej pod koniec
lat osiemdziesiątych XX stulecia, wskutek tak zwanych aksamitnych rewolucji. Posuwając się
jak reakcja łańcuchowa, rewolucje naruszyły totalitarny system, który od powojennego okresu
istniał w regionie, a w następstwie objęły i ZSRR. Nowe kraje, które powstały w tej części
świata, wyraziły pragnienie powrotu na ścieżkę cywilizacyjnego rozwoju, zbudowania
bardziej demokratycznego ustroju, stania się częścią europejskiego obszaru, rozwijania
procesów integracyjnych. Obecnie mijają już dwa dziesięciolecia intensywnych zmian,
szczególnie w sferze politycznej, gdzie radykalnym przekształceniom poddały się wszystkie
elementy strukturalne – stosunki wewnątrz władzy, instytucje politycznego rządzenia i
zarządzania, idee społeczno-polityczne. Polityczne zmiany dokonują się we wszystkich
krajach Europy Środkowej i Wschodniej, w tym i w Ukrainie, demonstrując istnienie szeregu
obiektywnych prawidłowości o charakterze politycznym. Otrzymanie niepodległości jest
związane z unikalnym, bezprecedensowym wydarzeniem, które nie zna analogii w historii.
Ponad dwadzieścia krajów regionu prawie jednocześnie, przez pokojowe rewolucje, odrzuciło
poprzedni reżim polityczny, kurs, dogmaty komunistycznej ideologii, radykalnie zmieniło
orientacje geopolityczne i pragnienia cywilizacyjne, utwierdzając w swoim życiu wartości
ogólnospołeczne. Wskutek tych głębokich procesów przestał istnieć ZSRR, proklamowano
niezależne państwa, wśród których jest i suwerenna Ukraina.
Od końca lat osiemdziesiątych w Ukrainie stopniowo narastało niezadowolenie i opór
obywatelski wobec istniejącej władzy. W 1990 r. w Kijowie studenci ogłosili strajk głodowy,
wysuwając żądania polityczne: dymisję premiera, przeprowadzenie nowych wyborów do
parlamentu, zerwanie umowy związkowej z ZSRR, odbywanie służby wojennej w granicach
republiki. Rada Najwyższa Ukrainy swoją decyzją spełniła większość ich wymagań 1. Było to
było pierwsze zwycięstwo sił demokratycznych, które pod wpływem wydarzeń w innych
państwach formowały się w Ukrainie. Walka polityczna znacznie zaostrzyła się na kanwie
puczu w Moskwie (19-21 sierpnia 1991 r.), kiedy wiceprezydent ZSRR G. Janajew i
1
Постанова Верховної Ради Української РСР про розгляд вимог студентів, які проводять голодування в
м. Києві з 2 жовтня 1990 року, „Правда України”, 24.10.1990.
26
członkowie Państwowego Komitetu Stanu Wyjątkowego (PKSW) zdecydowali się, rzekomo
w związku z chorobą genseka KC KPZR M. Gorbaczowa, przejąć władzę w państwie.
Przeciw temu wystąpił jednak prezydent Rosji B. Jelcyn, wspierany przez uzbrojone oddziały
wojska. Do Moskwy wprowadzono czołgi, a obok „Białego domu” zbudowano barykady. 24
sierpnia M. Gorbaczow potępił uczestnictwo liderów partii w przewrocie państwowym,
zaproponował KС KPZR samorozwiązanie i zrezygnował ze swoich pełnomocnictw. B.
Jelcyn wydał dekret o wstrzymaniu działalności Komunistycznej Partii Federacji Rosyjskiej.
Przewodniczący Rady Najwyższej Ukrainy (RNU) L. Krawczuk, występując w radiu,
z pewną rezerwą ocenił wydarzenia w Moskwie. Ale część obywateli i Ludowy Ruch Ukrainy
stanęli w obronie suwerenności republiki. Opozycyjne ugrupowanie parlamentarne „Rada
Ludowa” wydało oświadczenie następującej treści: „stanowczo potępiamy próbę dokonania
przewrotu państwowego. Nie uznajemy samozwańczego komitetu ds. stanu wyjątkowego i
jakichkolwiek jego rozporządzeń. Nawołujemy wszystkich obywateli Ukrainy, wszystkich
funkcjonariuszy, wojskowych i obrońców porządku prawnego do ignorowania jakichkolwiek
decyzji puczystów i podporządkowania się wyłącznie Konstytucji Ukrainy i jej prawom”2.
Zdecydowany opór wobec puczu stawiono we Lwowie, chociaż wielu kierowników
partyjnych poparło puczystów, w szczególności odeski, charkowski i inne obwodowe
komitety wykonawcze oraz ukraińska telewizja. KC KPU 24 sierpnia natychmiast przyjął
specjalne oświadczenie o sytuacji politycznej w Ukrainie, w której z opóźnieniem potępił
„awanturniczą próbę antypaństwowej rewolty, naruszenie Konstytucji ZSRR, lekceważenie
praw radzieckiego państwa, stworzenie antykonstytucyjnych organów władzy” 3 i ogłosił
pełną samodzielność KP Ukrainy. Nie zatrzymało to jednak biegu wydarzeń. 30 sierpnia 1991
r. „rozpatrzywszy wniosek nadzwyczajnej komisji Prezydium Rady Najwyższej ds.
weryfikacji działalności na terytorium Ukrainy funkcjonariuszy organów władzy, zarządów,
organizacji społecznych w związku z przewrotem państwowym 19-21 sierpnia 1991 r.,
zgodnie z którym kierownictwo KP Ukrainy swoimi działaniami podtrzymało przewrót
państwowy i w najwyższym stopniu sprzyjało jego realizacji na terytorium Ukrainy,
Prezydium Rady Najwyższej postanowiło … zakazać działalności Komunistycznej Partii
Ukrainy”4. Archiwa KPU przekazano Gabinetowi Ministrów i wstrzymano wypuszczanie
2
Звернення Народної Ради українського парламенту до народу України у зв’язку зі спробою державного
перевороту в Москві, „Літературна Україна”, 22.08.1991.
3
Хроніка опору. Збірка матеріалів, Рух-прес, Київ 1991, s. 290.
4
Указ Президії Верховної Ради України „Про заборону діяльності Компартії України”, „Голос України”,
01.09.1991.
27
prasy komunistycznej. W ten sposób, przy poparciu mas ludowych siłom demokratycznym
udało się zwyciężyć puczystów. Ze względu na to, Prezydium RNU przyjęło szereg ważnych
uchwał: o odpartyjnieniu organów państwowych, instytucji i organizacji; o własności KPU i
KPZR na terytorium Ukrainy itd. Wydarzenia z sierpnia 1991 r. zainicjowały znaczące
zmiany w społeczeństwie i państwie, spotęgowały tendencje odśrodkowe w ZSRR. 24
sierpnia 1991 r. na przedterminowej sesji RNU przyjęto Uchwałę i Akt ogłoszenia niezależnej
Ukrainy5. Izba zdecydowała się na przeprowadzenie 1 grudnia 1991 r. referendum
republikańskiego dla potwierdzenia Aktu niepodległości.
Zaznaczmy, że część nomenklatury KPU w tych warunkach również zdecydowała się
głosować za suwerennym państwem. W Moskwie ustosunkowano się do zmian w Ukrainie
wrogo. Wysunięto groźby rewizji granic. L. Krawczuk przypomniał wówczas, że według
umowy między Rosją i Ukrainą z 19 listopada 1990 r., obie strony uznały, że modyfikacja
przebiegu granicy jest niedopuszczalna. W referendum z 1 grudnia 1991 r., 90,35% obywateli
opowiedziało się za niepodległością Ukrainy i wybrało L. Krawczuka na Prezydenta. 5
grudnia 1991 r. RNU, w odezwie do ludu Ukrainy oświadczyła, że umowę z 1922 o
utworzeniu ZSRR Ukraina uważa za wygasłą i że zaczyna budowę demokratycznego państwa
prawa z gospodarką rynkową, własnym terytorium, obronnym charakterem doktryny
wojskowej, siłami zbrojnymi itp. 7 grudnia 1991 r. w Puszczy Białowieskiej S. Szuszkiewicz,
B. Jelcyn i L. Krawczuk podpisali umowę o stworzeniu Wspólnoty Niepodległych Państw
(WNP). Liderzy Rosji, Ukrainy i Białorusi (państw-założycieli ZSRR), oświadczyli, że ZSRR
przestaje istnieć, a republiki będą formowały swoje własne siły zbrojne. 21 grudnia 1991 r. w
Ałma-Acie liderzy 11 niezależnych państw (oprócz Gruzji i krajów bałtyckich) dołączyli się
do WNP. 25 grudnia 1991 r. M.S. Gorbaczow zrezygnował ze stanowiska i ZSRR zakończył
swoje istnienie.
Opisane wyżej wydarzenia zakończyły pierwszy etap odrodzenia narodowego i
uzyskania niepodległości przez Ukrainę. Nowe samodzielne, suwerenne państwo,
opowiedziało się za wolnym rynkiem, demokracją, usunięciem od władzy starej partyjnej
nomenklatury i kształtowaniem nowej elity narodowej. Od razu powstały typowe dla
społeczeństw na przejściowym etapie konflikty i sprzeczności, które politolodzy nazywają
kryzysowym zespołem modernizacji. Społeczeństwo nie było wszak przygotowane do procesu
5
Постанова Верховної Ради Української РСР від 24 серпня 1991 р. „Про проголошення незалежності
України”; Акт проголошення незалежності України, „Голос України”, 29.11.1991.
28
tworzenia państwa. „Krótkotrwałego błysku aktywności elity narodowej i szerokich mas
ludowych, który miał miejsce w okresie pierestrojki – pisze A. Bojko – okazało się zbyt mało
dla samouświadomienia i zjednoczenia sił politycznych, jak i do nabycia przez nie
doświadczenia w szerokim reformowaniu społeczeństwa. Odżegnanie się od istniejącego w
sierpniu 1991 r. wzorca rozwoju społecznego, w warunkach braku uzasadnionego naukowo
modelu budowy niezależnego państwa, uwarunkowało w pierwszym okresie utratę punktów
orientacyjnych, zamieszanie, rozczarowanie, a wreszcie – długotrwały „uroczysty marsz w
miejscu» na rozdrożu reform”6.
Na drugim etapie, przed Ukrainą pojawiły się problemy zmiany systemu politycznego,
rozwoju suwerennego państwa, kursu jej polityki zagranicznej. Większość problemów w
stosunkach z Rosją i WNP, w szczególności kwestii broni jądrowej, Krymu i Floty
Czarnomorskiej, nie udało się niestety w pełni rozwiązać. Nowe państwo potrzebowało
wsparcia prawnego, dlatego przyjęto szereg ustaw: „O granicy państwowej Ukrainy”, „O
wojskach granicznych”, „O jednostkach wojskowych w Ukrainie”. Stworzono komitet celny i
Ministerstwo Obrony. W jednostkach wojskowych składano przysięgę na wierność ludowi
Ukrainy. Niektórzy przechodzili na służbę do innych krajów WNP. Zamiast wojsk
wewnętrznych utworzono Gwardię Narodową. KGB przekształcono w SBU (Służba
Bezpieczeństwa Ukrainy). W odróżnieniu od innych państw, Ukraina nadała obywatelstwo
wszystkim zamieszkałym na jej terytorium osobom, niezależne od pochodzenia, sytuacji
socjalnej, majątkowej, narodowości, wykształcenia, języka itp.
W 1992 r. na obradach RNU umocniono symbolikę państwową; skasowano instytucję
państwowych ministrów Ukrainy; przyjęto koncepcję reorganizacji rządu państwa, która
przewidywała rozdzielenie gałęzi władzy; na poziomie centralnych organów władzy
państwowej stworzono 26 nowych ministerstw, które ponoszą odpowiedzialność za realizację
polityki państwa. Rady obwodowe i rejonowe utraciły funkcje wykonawcze, zlikwidowano
ich komitety wykonawcze. Uchwalono Prawo „O instytucji przedstawicieli Prezydenta”, jako
wyższych funkcjonariuszy władzy wykonawczej – oddziałów miejscowej administracji
państwa, sformowanej na bazie byłych komitetów wykonawczych. Przedstawiciele
Prezydenta otrzymali szerokie pełnomocnictwa. Utworzono również wtedy Autonomiczną
Republikę Krym, w której Prezydent Ukrainy ustalił swoje przedstawicielstwo. Reorganizacja
6
О.Д. Бойко, Україна в 1985-1991 рр.: основні тенденції суспільно-політичного розвитку, ІПіЕНД, Київ
2002, s. 262.
29
dotknęła jednak jedynie formy, a treść – pozostała ta sama. Władzę trzymała była elita
administracyjno-państwowa,
uzupełniona
o
przedstawicieli
demokratów.
Procesy
demokratyzacji dokonywały się nadzwyczaj powolnie. Wyjątek stanowiło pojawianie się w
Ukrainie dużej liczby nowych partii o różnym ukierunkowaniu ideologicznym. Projekt nowej
Konstytucji, choć nie raz omawiany w RNU w 1990 r., nie został ostatecznie przyjęty. Ostre
dyskusje między zwolennikami republiki prezydenckiej i parlamentarnej, państwowości
unitarnej i federalnej, czy między różnymi koncepcjami podziału kompetencji między
gałęziami władzy nie kończyły się przyjęciem wiążących rozstrzygnięć. Władza nie
rozwiązała problemów, nie spełniła wymagań ludności, w szczególności strajkujących
górników, i w sposób wymuszony w roku 1994 zgodziła się na przedterminowe wybory do
RNU na wielopartyjnej podstawie.
Dla współczesnego społeczeństwa i jego systemu politycznego właściwa jest
wzmożona wewnętrzna ruchliwość. Jak pisze M. Kiriczenko, jest to cecha szczególna
wszystkich państw: w mniejszym stopniu – słabo rozwiniętych, w większym – wiodących, z
utrwalonymi
tradycjami
demokratycznymi,
wysokim
poziomem
życia,
stałymi
mechanizmami funkcjonowania systemu politycznego7. Pewnej ruchliwości systemowi
demokratycznemu dodają partie i systemy wyborcze, jako jego elementy konstytutywne.
Zresztą, większość ukraińskich partii, zwłaszcza nowych, chociaż nie mieści się w klasycznej
definicji, stanowi mimo wszystko ekspresję zasadniczych zasad demokracji – pluralizmu
politycznego, przedstawicielstwa, wybieralności urzędników. F. Szmitter zauważał, że w
„silnie zakorzenionych zachodnich demokracjach natura i rola partii doznały w przeszłości
istotnych zmian, i byłoby anachronizmem uważać, że partie współczesnych neodemokracji
powinny powtórzyć wszystkie fazy rozwoju swoich poprzedniczek, wykonując przy tym
wszystkie ich funkcje”8. Naukowcy nadają duże znaczenie powstawaniu systemów
wielopartyjnych w nowych krajach demokratycznych, jako że partie stały się główną siłą ich
społecznego rozwoju. Pojawienie się możliwości wyboru, który wpływa na podział władzy,
jest tu nowym procesem. Utworzenie partii, systemów partyjnych i wyborczych ilustruje
odmienność między poszczególnymi krajami, ich cechy specyficzne. Zmiana systemu
partyjnego to długotrwały proces, który obejmuje nie tylko stworzenie skutecznie
funkcjonującego modelu, ale i analizę czynników rozwoju, które wywołały naruszenie i
7
М. Кириченко, Багатопартійність. Процес пішов, інша справа куди?, „Віче.”, nr 9/1993, s. 90.
Ф. Шмиттер, Размышления о гражданском обществе и консолидации демократии, „Полис.”, nr 5/1996,
s. 18-19.
8
30
zmianę poprzedniego systemu. W Ukrainie, jak i w innych młodych demokracjach, proces
kształtowania się systemów partyjnych i wielopartyjności jeszcze trwa i każde nowe wybory
to potwierdzają.
Duże znaczenie dla demokratyzacji Ukrainy, rozwoju jej systemu partyjnego miały
wybory parlamentarne w 1994 r. Wyraźnie zademonstrowały one stosunek ludu do władzy.
Na 450 miejsc poselskich wybrano jedynie 338 przedstawicieli, a w niektórych okręgach
wybory się nie odbyły i mandaty pozostawały nie obsadzone przez kilka lat.
Przewodniczącym RNU został A. Moroz. W 1994 r. odbyły się też wybory na Prezydenta
Ukrainy, w których zwycięstwo odniósł L. Kuczma. W drugiej turze zagłosowało na niego
ponad 52% wyborców. Premierem wybrano W. Masoła, który już wcześniej stał na czele
rządu (do października 1990 r.). Masoł nie był jednak w stanie rozwiązać zaistniałe problemy
socjalne, ustabilizować sytuację polityczną w kraju i podał się do dymisji. Po tym było
jeszcze kilka zmian rządów (W. Masoła od czerwca 1994 do marca 1995, E. Marczuka od
marca 1995 do maja 1996, P. Nazarenki od maja 1996 do lipca 1997), które też nie przyniosły
nic konkretnego9. Polityka była kształtowana na różne sposoby, programy rządzących często
były sprzeczne, co wzmacniało kryzys ekonomiczny. W lipcu 1997 r. na czele rządu stanął
W. Pustowojtenko, a już w grudniu zmienił go rząd W. Juszczenki. Przyczyn takiej
„płynności” rządów było kilka: kryzys w gospodarce, brak troski o naród i politycznej
jedności, odmienne punkty widzenia na sposób podziału funkcji i zadań między gałęziami
władzy itp. Ów swoisty bałagan hamował reformy i proces konstytucyjny. Nową Konstytucję
Ukrainy – ważny krok w tworzeniu państwa i kształtowaniu nowego demokratycznego
mechanizmu władzy – z dużymi trudnościami przyjęto dopiero 28 czerwca 1996 r., dzięki
wysiłkom konstruktywnych sił parlamentu.
W marcu 1998 r., według większościowo-proporcjonalnego systemu wyborczego,
przeprowadzono kolejne wybory do RNU. 225 deputowanych (50%) wybierano w
jednomandatowych okręgach większościowych, a drugą połowę – z list partyjnych w
wielomandatowym okręgu ogólnopaństwowym. Walkę o miejsca w parlamencie prowadziło
30 bloków wyborczych i partii politycznych. Do parlamentu dostały się ugrupowania, które
przekroczyły czteroprocentowy próg wyborczy. Najwięcej głosów uzyskały: Komunistyczna
partia Ukrainy – 24,7%; Ludowy Ruch Ukrainy – 9,4%; Blok Wyborczy Socjalistycznych i
9
М.І. Михальченко, Україна як нова історична реальність: запасний гравець Європи, ВФ
„Відродження”, Дрогобич 2004, s. 398.
31
Chłopskich partii Ukrainy „Za prawdę, za lud, za Ukrainę!” – 8,6%; Partia Zielonych – 5,4%;
Partia Ludowodemokratyczna – 5%; „Gromada” – 4,7%; Progresywna Socjalistyczna Partia
Ukrainy – 4%; Partia Socjaldemokratyczna (zjednoczona) – 4%. Późniejsze wybory
uzupełniające nie zmieniły istotnie całości obrazu. Na przewodniczącego RNU wybrano A.
Tkaczenkę (SelPU), na pierwszego zastępcę – A. Martyniuka (KPU), a na zastępcę – W.
Medwedczuka z SDPU (z). Wybory zakończyły się zwycięstwem lewicy i porażką sił
rządowych. Oddane głosy świadczyły o niezadowoleniu mas z sytuacji w gospodarce i z
socjalnego położenia społeczeństwa10.
Począwszy od lata 1998 r., w społeczeństwie narastała konfrontacja różnych sił
politycznych, wywołana przygotowaniami do wyborów prezydenckich. Konfrontacja ta
najbardziej zaostrzyła się między majem a listopadem 1999 r.11, kiedy doszło do
przegrupowania sił politycznych. Pragnąc wygrać spór z Prezydentem i uniknąć rozwiązania
parlamentu, część deputowanych zawarła kompromis i sformowała większość w RNU w
składzie 237 deputowanych z 11 frakcji. Nowa większość wydała oświadczenie, w którym
zapewniała o utrzymaniu kursu reform i wzięciu odpowiedzialności za ich przeprowadzenie.
Nowym przewodniczącym RNU został I. Płaszcz. W odróżnieniu od wyborów prezydenckich
z 1994 r., w których uczestniczyło 7 kandydatów, w 1999 r. ich liczba wzrosła do 15. W
drugiej turze wyborów zwyciężył urzędujący Prezydent L. Kuczma, który dostał 56,3%
głosów. Drugie miejsce zajął lider KPU P. Simonenko (37,8% głosów). L. Kuczma w swoim
programie położył akcent na konieczność istotnego przełomu w gospodarce i na zapewnienie
szybkiego tempa rozwoju. W grudniu 1999 r. dokonała się zmiana rządu. Na czele nowego,
reformatorskiego gabinetu stanął W. Juszczenko. Sytuacja polityczna szybko się jednak
zmieniła. Aktywizowała się lewicowa opozycja komunistyczna, która żądała dymisji rządu.
Pod jej presją 26 kwietnia 2001 r. W. Juszczenko był zmuszony podać się do dymisji.
Nowego premiera W. Janukowycza, Prezydent L. Kuczma po pewnym czasie „namaścił” jako
swojego kandydata w przyszłych wyborach prezydenckich.
Wybory parlamentarne 2002 r. uwypukliły zmiany w systemie partyjnym Ukrainy, w
stosunku ludności do polityki, jej nastrojach i priorytetach ideologicznych. Analiza
porównawcza wyników poprzednich kampanii wyborczych do RNU świadczy o tym, że
10
11
В.С. Крисаченко (red.), Український соціум, Знання України, Київ 2005, 792 s.
О.Д. Бойко, Історія України: Посібник, Академвидав, Київ 2003, s. 580.
32
wyborcy rozczarowali się obietnicami lewicy i w 2002 r. do parlamentu weszły tylko dwie
lewicowe siły – Komunistyczna i Socjalistyczna partie Ukrainy. Polityczne centrum, jak i w
poprzednim składzie parlamentu, reprezentowały trzy partie i bloki – „Blok Wiktora
Juszczenko Nasza Ukraina” (centroprawica), blok „Za jedyną Ukrainę!” i „SDPU (z)”. Z
centrolewicowej opozycji do Rady Najwyższej wszedł „Blok Julii Tymoszenko”. Wyborcy
już mniej aktywnie głosowali na lewicę, niż w poprzednich wyborach parlamentarnych. Po
raz pierwszy w latach postsowieckich, centroprawicy, czyli „Naszej Ukrainie” udało się
„odciągnąć” znaczną część głosów (23,57% głosów). Przekonujące zwycięstwo „Naszej
Ukrainy” można wytłumaczyć przede wszystkim wysokim rankingiem jej lidera – W.
Juszczenko, byłego premiera, który miał pewną charyzmę i szacunek wśród ludności.
Zarazem było to nowe dla Ukrainy zjawisko, przecież zupełnie prozachodni polityk otrzymał
takie poparcie wśród ludności prawie w wszystkich regionach kraju 12. Wiodące ośrodki
socjologiczne Ukrainy prognozowały zresztą to zwycięstwo. Wyborcy poparli również „Blok
Tymoszenko” (7,26% głosów) i SPU (6,87% głosów) – siły, które organizowały
antyprezydenckie akcje „Ukraina bez Kuczmy!”.
Innym nowym zjawiskiem, jaki zaobserwowano podczas tych parlamentarnych
wyborów była pewna konsolidacja centrowych sił w bloku „Za jedyną Ukrainę!” (NDP, APU,
PR, partia „Pracująca Ukraina”, PPU). Blok ów osiągnął sukces dzięki użyciu środków
państwowych, ale ostatecznie zajął trzecie miejsce (11,7% głosów) w wyborach w
wielomandatowym okręgu ogólnopaństwowym. Znacznie mniej (4,68%) głosów otrzymała
KPU – tradycyjny lider poprzednich kampanii wyborczych. Po raz pierwszy znacznie zmalała
liczba deputowanych-komunistów w parlamencie, a ich frakcja zmniejszyła się 1,5 razu.
Zjednoczeni socjaldemokraci, którzy samodzielnie szli do wyborów, też osiągnęli pewne
sukcesy, uzyskawszy 6,27% (o 1,26 punktu procentowego więcej niż na poprzednich
wyborach). Jednak SDPU (z), która prowadziła przemyślaną akcję agitacyjną, wyraźnie
oczekiwała lepszego wyniku. Wybory 2002 r. pokazały, że w Ukrainie występują typowe dla
demokratycznych krajów Europy tendencje i że upodabnia się ona do powszechnie
istniejących realiów. Rozwój mediów elektronicznych, monitoring kampanii wyborczej,
raporty różnych ośrodków socjologicznych, obecność obserwatorów zagranicznych,
niewątpliwie sprzyjały demokratyzacji procesu wyborczego w Ukrainie. Tendencja ta nasiliła
się podczas kampanii prezydenckiej 2004 r.
12
І.О. Поліщук, Еволюція культури політичних виборів в Україні, ХНУ імені В. Н. Карабіна, Харків 2008,
s. 144.
33
Przebieg wyborów na Prezydenta Ukrainy w 2004 r. był bardzo burzliwy. Według
wyników głosowania z 31 października 2004 r., w którym uczestniczyło 24 kandydatów,
większość głosów otrzymali: W. Juszczenko (39,90%) i W. Janukowycz (39,26%). W drugiej
turze głosowania 21 listopada 2004 r. wyniki były następujące: W. Janukowycz otrzymał
49,46% głosów wyborców, a W. Juszczenko – 46,61%. Przedstawiciele sztabu Juszczenki
oświadczyli, że wyniki wyborów są sfałszowane i to poruszyło cały kraj. Po kilku dniach na
placu Niepodległości w Kijowie zaczęła się „pomarańczowa rewolucja”. Wsparta przez
światowe postępowe siły, trwała przez listopad i grudzień 2004 r. Główne żądania
„pomarańczowych” to nie dopuszczenie do ograniczania wolności demokratycznych, uznanie
wyników drugiej tury za nieważne i wyznaczenie daty nowego głosowania. Oczekiwania te
zostały spełnione. W rezultacie ponownego głosowania 26 grudnia 2004 r. Juszczenko
otrzymał 51,99% głosów, a Janukowycz – 44,20%. Nowym Prezydentem Ukrainy został W.
Juszczenko. Prezydenckie wybory 2004 r. przeszły do politycznej historii Ukrainy jako
szczególne, przede wszystkim dlatego, że po raz pierwszy wśród dwóch głównych
kandydatów na najwyższe stanowisko w państwie nie było komunisty albo przedstawiciela
lewicy: premier W. Janukowycz reprezentował program centrolewicy, a zwycięzca wyborów
W. Juszczenko – liberalnej prawicy. Po drugie, „pomarańczowa rewolucja” i tocząca się wraz
z nią kampania wyborcza, znacznie spotęgowały demokratyczną składową politycznej
świadomości wielu ukraińskich obywateli. Niezależne międzynarodowe organizacje i
obserwatorzy zagraniczni wskazywali, że Ukraina doszła do parlamentarnych wyborów 2006
r. jako kraj bardziej demokratyczny, niż w grudniu 2004.
Po trzecie, w państwie polepszyły się wskaźniki demokratyczności i przestrzegania
praw człowieka. Amerykański ośrodek badawczy „Freedom House” dokonał zmiany statusu
Ukrainy w światowej skali rozwoju demokracji w latach 2005-2006 z „częściowo wolnego”
do „wolnego” kraju. Wg kryteriów tej organizacji wskaźnik politycznych wolności w
Ukrainie polepszył się z 4 do 3, a praw obywatelskich z 3 do 2 (1 – pełna wolność, 7 – brak
wolności). W referacie „Wolność w świecie” akcentowano, że w dużej mierze sprzyjały temu
wystąpienia mas ludowych przeciw władzy w grudniu 2004, które wywalczyły anulowanie
sfałszowanych rezultatów drugiej tury wyborów prezydenckich13. Zresztą, w referacie „Kraje
na rozdrożu” eksperci wskazali, że „poprawy w Gruzji, Kazachstanie i Ukrainie były
najbardziej znacznymi z wszystkich badanych krajów (było analizowanych 30 krajów, które
13
Freedom in the World. Country Report: Ukraine (2006), (@:) http://www.freedomhouse.org/templ.cfm
34
znajdowały się „na rozdrożu”), przede wszystkim, w sferze „obowiązku składania
sprawozdań i głosu społeczeństwa”, rubryki, która obejmuje takie obszary, jak wybory,
społeczeństwo obywatelskie i mass media”14. Nowy Prezydent W. Juszczenko i jego
zwolennicy od razu po wyborach 2004 r. oświadczyli, że Ukraina będzie się trzymać
europejskiego kierunku rozwoju, będzie starała się otrzymać członkostwo w Unii
Europejskiej, budować demokratyczne państwo z decentralizacją władzy i społeczeństwo
obywatelskie.
Prezydentura W. Juszczenki przypadła na skomplikowany społeczno-politycznie
okresie rozwoju państwa, a to ze względu na reformę konstytucyjną, przyjętą 8 grudnia 2004
r., która przekształciła system polityczny z republiki prezydencko-parlamentarnej na
parlamentarno-prezydencką; na problemy z Rosją w zakresie sektora energetycznego; na
początek skandalu politycznego w drużynie „pomarańczowych”, który przerodził się w
kryzys polityczny i wywołał dymisję rządu J. Tymoszenko; na kształtowanie w RNU
Antykryzysowej koalicji, którą nazwano koalicją jedności narodowej (Partia regionów,
socjaliści i komuniści); na stworzenie koalicyjnego rządu, na czele którego stanął W.
Janukowycz. Szybka zmiana rządów (po „rewolucji pomarańczowej” działały rządy J.
Tymoszenko, Ju. Jechanurowa, W. Janukowycza i znów J. Tymoszenko), konfrontacja
segmentów władzy, między którymi nie było zgody, brak odpowiedzialności za wykonanie
własnych programów wśród tych sił politycznych, które przejmowały władzę, brak
doświadczenia, aktywności, apatyczność w działaniach samego Prezydenta – wszystko to
negatywnie wpłynęło na rozwój kraju. Oczekiwane zmiany na lepsze, o które lud walczył na
Majdanie, nie nastąpiły.
W 2004 r. RNU (kadencja 2002-2006) przyjęła zmiany w ordynacji wyborczej i
wybory w 2006 r. przeprowadzono już w systemie proporcjonalnym. Problemy, z którymi
zetknęło się państwo i społeczeństwo tego okresu negatywnie odbiły się na przygotowaniach i
przebiegu wyborów do RNU. Potwierdziły one, że w Ukrainie nie ma takiej siły politycznej,
która mogłaby zwyciężyć i samodzielnie sformować rząd. Według danych Centralnej Komisji
Wyborczej Ukrainy, głosy elektoratu w tych wyborach rozłożyły się następująco: Partia
Regionów – 32,12%; Blok Julii Tymoszenko (BJuT) – 22,27%, „Nasza Ukraina” – 13,94%;
Partia Socjalistyczna – 5,67%; KPU – 3,66%. Wiele partii i bloków, które wzięło udział w
14
S. Tatic, Ch. Walker, Countries at the Crossroads. 2006. Overview Essay: Entrenched Corruption and the
Challenge to Democratic Accountability, (@:) http://www.freedomhouse.org/templ.cfm
35
wyborach, nie pokonało bariery 3%, w szczególności: Blok Natalii Wetrenko „Ludowa
opozycja” – 2,93%, „Ludowy Blok Lytwyna” – 2,43%, Ukraiński Ludowy Blok Kostenko i
Pluszcza – 1,87%, Partia „Wiecze” – 1,74%, „Cywilny blok Czas – PRP” – 1,47%,
Opozycyjny blok „Nie tak!” – 1,01%. Inni uczestnicy procesu wyborczego uzyskali poniżej
1% głosów wyborców15. Socjolodzy prognozowali podobne wyniki wyborów, ale była i
pewna rozbieżność. Monitoring opinii publicznej w ciągu wyborczej kampanii nie pokazywał
tak znacznej przewagi BJuT nad „Naszą Ukrainą”. Poza tym eksperci przewidzieli, że dzięki
administracyjnemu poparciu „Nasza Ukraina” na pewno zwycięży nad BJuT, ale to się nie
potwierdziło.
Analiza wyników wyborów 2006 r. wskazuje jeszcze na wiele innych ciekawych
prawidłowości, szczególnie wyraźnych, gdy weźmie się również pod uwagę wyniki wyborów
z roku 2002. Po pierwsze okazało się, że głosy oddane na rządzących i opozycję, tak samo jak
i w poprzedniej kampanii wyborczej, rozłożyły się prawie po równo. W 2006 r. u władzy był
Blok „Nasza Ukraina” i Partia Socjalistyczna (ich ministrowie działali w rządzie Ju.
Jechanurowa), oni reprezentowali nową, postrewolucyjną władzę na czele z Prezydentem W.
Juszczenko. Do obozu opozycyjnego wchodziły trzy siły polityczne: opozycja „bezpośrednia”
(Partia regionów), koniunkturalna (BJuT) i tradycyjna (KPU). Opozycyjny Blok „Nie tak!”, w
ramach którego działała potężna podczas prezydentury L. Kuczmy SDPU (z), znajdował się
zaś – jak się przyjmuje – w personalnej opozycji wobec Prezydenta W. Juszczenki. Zresztą do
2002 r. „partię władzy” reprezentowały również dwie siły: Blok „Za jedyną Ukrainę!” i
SDPU (z), które otwarcie popierały Prezydenta L. Kuczmę. Do opozycji „bezpośredniej”
należał Blok „Nasza Ukraina”, a BJuT przywdziewał szaty „nowej”, niekomunistycznej
opozycji. Tradycyjnie rządom Leonida Kuczmy przeciwna była KPU, a SPU nazywała się
„opozycją ideologiczną”.
Porównanie wyników uzyskanych przez rządzących i opozycję w 2002 i 2006 r.
świadczy, że w wyborach tych pierwsze miejsce zajmowała ta siła polityczna, która stanowiła
otwartą opozycję, bezpośrednio skierowaną przeciwko urzędującemu Prezydentowi: w 2002
r. był nią Blok „Nasza Ukraina”, a w 2006 r. – Partia Regionów. Na drugie miejsce (sytuacja
powtórzyła się) wychodziła zaś siła opozycyjna z poparciem prawie dwudziestoprocentowym:
15
Протоколи Центральної виборчої комісії України про підсумки виборів Верховної Ради України 2002,
2006, 2007 рр., (@:) www.cvk.gov.ua
36
w 2002 r. – tradycyjni opozycjoniści z KPU, a w 2006 r. – koniunkturalni oponenci z BJuT16.
Rządzących stale popierało tyle samo wyborców: w 2002 r. dwie sprawujące władzę Blok
„Za jedyną Ukrainę!” i SDPU (z) razem zdobyły 18,04%. Odpowiednio w 2006 r. „Nasza
Ukraina” i SPU zdobyły o 1,6 punktu procentowego więcej – 19,64%. To daje podstawy dla
wnioskowania o poziomie wsparcia dla aktualnie rządzącej ekipy (blisko 20%). Dlatego bez
względu na ideologiczne ukierunkowanie władzy popiera ją jedynie co piąty wyborca.
Po drugie, ukraiński elektorat bardziej sprzyja siłom opozycyjnym, ale częściowo
zniechęca się do nich, gdy uzyskują status „partii władzy”. I tak SPU, która po „rewolucji
pomarańczowej” stała się drugą „partią władzy”, w wyborach 2006 r. dostała o 1,2 punktu
procentowego mniej w porównaniu z rokiem 2002. W podobnej sytuacji był opozycyjny Blok
„Nie tak!”, kiedy nawet członkowie tej partii, nie głosowali na swoich liderów17. Można
wysnuć wnioski, że ukraiński wyborca jest specyficzny w swojej mentalności, jest on
nieskory ufać słowom i hasłom opozycyjnym nowo objawionych przeciwników władzy,
nawet kiedy szczerze je wygłaszają.
Po trzecie, wybory do RNU w 2006 r. odbywały się wkrótce po wyborach
prezydenckich z 2004 r., skomplikowanych, niepokojących, a w swoich wynikach nie do
końca zrozumiałych dla pewnej części przeciętnych obywateli, zwłaszcza na wschodzie kraju.
Społeczeństwo tak szybko (grudzień 2004 – marzec 2006) się nie uspokoiło, nie
ustabilizowały się jeszcze jego nastroje i dlatego wszystkie te negatywne czynniki
oddziaływały na charakter i wyniki wyborów. Przebieg kampanii wyborczej skomplikował
również nowy tryb jej przeprowadzenia: nowy system wyborczy (proporcjonalny), zamknięte
listy, trzyprocentowy próg.
Osiągnąwszy zwycięstwo Partia Regionów utworzyła razem z socjalistami i
komunistami koalicję – większość parlamentarną. Jednak już wiosną 2007 r. między siłami
politycznymi RNU wywiązał się widoczny spór. Siły demokratyczne z opozycji (BJuT,
„Nasza Ukraina”), blokowały wszelkie projekty proponowane przez większość. Niektórzy
opozycyjni deputowani, nie zgadzając się z tą taktyką, przeszli do koalicji, co zaostrzyło
kryzys polityczny, formalnie wywołany zakłóceniem prawnych norm kształtowania
większości parlamentarnej poprzez przejście poszczególnych deputowanych z frakcji
16
Tamże.
В. Петрасюк, В. Корнилов, Я бы не рекомендовал сворачивать предвыборные штабы, „2000:
еженедельник”, 07.04.2006.
17
37
opozycyjnych do koalicji. Główną przyczyną kryzysu politycznego w Ukrainie, gdzie jeszcze
nie skończyła się reforma konstytucyjna, była walka o władzę między Prezydentem i koalicją
rządową. Uchwalenie Ustawy o Gabinecie Ministrów Ukrainy (koniec 2006 r.), która istotnie
zawężała pełnomocnictwa Prezydenta i pojawiająca się groźba ukonstytuowania się
antyprezydenckiej większości konstytucyjnej w RNU, skłoniły Prezydenta W. Juszczenkę do
wydania czterech dekretów o rozwiązaniu Rady Najwyższej piątej kadencji i ogłoszeniu
wyborów przedterminowych do RNU na 2007 r. To stanowisko Prezydenta poparła część
deputowanych, ekspertów i politologów. Kryzys polityczny polegający na dogłębnym
rozpadzie systemu politycznego, naruszeniu jej normalnego funkcjonowania, osiągnął w
Ukrainie swoje apogeum i jedynym polityczno-prawnym rozwiązaniem i sposobem na
wyjście z zaistniałej sytuacji mogły stać się tylko nowe wybory do RNU.
Kampania wyborcza toczyła się w sierpniu i wrześniu 2007 r. i była głęboko
nacechowana czarnym PR. Partia Regionów tradycyjnie budowała swoją kampanię na hasłach
obrony języka rosyjskiego, propagandzie ekonomicznych sukcesów rządu Janukowycza,
programach socjalnych, stymulacji wzrostu demograficznego i krytyce „pomarańczowego”
rządu Tymoszenko. Blok „NU-NS”, jak wcześniej, zaczął kampanię od walki o zniesienie
nietykalności poselskiej, podkreślał znaczenie socjalnych inicjatyw Prezydenta W.
Juszczenko. BJuT krytykował socjalne wyniki działalności rządu W. Janukowycza i
zaznaczał, że J. Tymoszenko jest jedyną nadzieją Ukrainy. W. Lytwyn na spotkaniach
wyborczych skandował: „Ukrainie jest potrzebny Litwin jako gwarant porządku i
stabilności!” [gra słów]. Komuniści kolejny raz przypomnieli o swojej prorosyjskiej orientacji
i nostalgii za ZSRR. Wyniki przedterminowych wyborów z 30 września 2007 r. wyglądały
następująco: Partia Regionów – 34,24%; BJuT – 30,69%; Blok „NU-NS” – 14,16%; KPU –
5,39%; „Ludowy blok Lytwyna” – 3,96%.
Socjalistom zabrakło trochę głosów wyborców, żeby przekroczyć trzyprocentowy
próg – 2,87%. Przeciw wszystkim po raz pierwszy zagłosowało ponad 3% wyborców18.
Frekwencja wyborcza w przedterminowych wyborach do RNU w 2007 r., jak prognozowała
większość ekspertów, była mniejsza, aniżeli zazwyczaj, ale osiągnęła wystarczający poziom –
ponad 63%19. Mówić o zwycięzcach i zwyciężonych w tej kampanii wyborczej można tylko
względnie. Mapa przedstawiająca preferencje wyborcze Ukraińców prawie się nie zmieniła.
18
19
Н. Козловець, Уроки выборов, „День”, 05.10.2007.
А. Яхно, Е. Гридько, Три тенденции, „День”, 02.10.2007.
38
Nadal występował prawie równy podział na wschód i zachód. „Pomarańczowi” otrzymali
największe wsparcie w zasadzie na zachodzie i w centrum kraju, a „biało-błękitni” i
„czerwoni” tradycyjnie mieli powodzenie na wschodzie i południu. Jednak BJuT na czele z
charyzmatyczną „lady Ju” potrafił rozszerzyć swoje wpływy na niektóre „biało-błękitne”
regiony, w szczególności objęty nimi został Charków. Julia Tymoszenko umiejętnie
pozbierała głosy tych, którzy zawiedli się na działalności Prezydenta W. Juszczenki i „Naszej
Ukrainy” oraz elektoratu drobnych partii. Pozytywną rolę odegrało zdystansowanie się J.
Tymoszenko od kryzysu politycznego, który ona sama wywołała w kwietniu 2007 r.
Przedterminowe wybory z 2007 r. potwierdziły tezę, że dla Ukraińców ugrupowania
opozycyjne są bardziej atrakcyjne, niż rządowe. Zresztą, w wyborach tych na rządzących
oddano najwyższą we wszystkich latach niepodległości Ukrainy liczbę głosów. Tak więc
dwie partie władzy – Partia Regionów, która kontrolowała rząd i „Nasza Ukraina”, która
wywierała wpływ na SBU, Ministerstwo Obrony, Ministerstwo Spraw Zagranicznych i
wszystkie administracje obwodowe w sumie zebrały 42,62% głosów. Dla porównania: w
1998 r. partie władzy NDP i SDPU (z), w wyborach do RNU otrzymały razem tylko 9,22%;
w 2002 r. blok „Za jedyną Ukrainę” i SDPU (z) – 18,26%; w 2006 r. „Nasza Ukraina”, SPU,
Ukraiński ludowy blok Kostenko i Pluszcza, „Pora”, Ludowy Blok Litwina – 25,42%.
Pojawiło się nowe zjawisko polityczne – po raz pierwszy od 1991 r. w Ukrainie duża liczba
wyborców (ponad 3%) zagłosowała przeciw wszystkim. Ogół powyższych zjawisk
doprowadził do powstania sytuacji, w której mogły się wykrystalizować nowe projekty
polityczne.
Jednocześnie utrzymała się tendencja do kształtowania systemu dwupartyjnego albo
trójpartyjnego w Ukrainie: w porównaniu z wyborami 2006 r. Partia Regionów i BJuT
ugruntowały swą pozycję w oczach elektoratu. Generalnie przedterminowe wybory spełniły
swój cel – zmieniły konfigurację sił politycznych w organie prawodawczym Ukrainy.
Jednocześnie przewaga „pomarańczowych” tylko trzema głosami uczyniła tę koalicję bardzo
wrażliwą.
Należy zaznaczyć, że kryzys polityczny może wybuchnąć w każdym w każdym kraju.
Ważne jest coś innego – w jaki sposób i w jakim czasie możliwe jest przezwyciężenie danego
kryzysu politycznego. Jeśli kryzysy takie nie trwają długo i są rozwiązywane drogą
demokratyczną, bez użycia bezprawnej przemocy, to zazwyczaj stwarzają pozytywny impuls
dla odnowy systemu politycznego. Ukraina godnie przeszła test na demokratyczność i po raz
39
pierwszy w całej najnowszej historii wykorzystała zwykłą dla europejskich demokracji
praktykę rozwiązania kryzysu politycznego przez przedterminowe wybory organu
prawodawczego.
Jednak, przedterminowe wybory w Ukrainie, pomijając skalę kryzysu, nie rozwiązały
w całości problemów konfrontacji ani we władzy, ani w społeczeństwie. W trójkącie:
Prezydent – Premier – Rada Najwyższa zaczęło gwałtownie iskrzyć, co negatywnie wpływało
na społeczeństwo. Mimo oświadczeń rządu J. Tymoszenko, że tempo rozwoju Ukrainy rośnie,
stopa życiowa ludności katastrofalnie spadała, a to rodziło strach o przyszłość, niepokój,
nieokreśloność, nawet bezsilność. Gwałtownie wzrosła liczba naruszeń prawa i stopień
korupcji. Ostrości sytuacji dodał kryzys światowy, który w Ukrainie poczynił szczególne
spustoszenia. Niejednokrotnie Prezydent wzywał RNU, by doprowadziła do upadku rządku,
ale głowa państwa nie miała należnego poparcia w parlamencie. Sytuacja negatywnie
wpływała na międzynarodowy wizerunek Ukrainy, a brak stabilności politycznej i
ekonomicznej odpychały od niej potencjalnych inwestorów.
Ostatnie wybory prezydenckie, zaplanowane na 2009 rok, RNU najpierw wyznaczyła
na 25 października20, ale terminu tego nie zaakceptował urzędujący Prezydent W. Juszczenko
i zaskarżył go do Sądu Konstytucyjnego21, który uznał decyzję RNU za sprzeczną z prawem.
Wtedy RNU wyznaczyła wybory na 17 stycznia 2010 r. 22 W wyborach wykorzystano system
wyborów większościowych, przy większości bezwzględnej. Gdyby żaden kandydat nie
zdobył bezwzględnej większości oddanych głosów, wówczas rozpisana zostałaby druga tura,
w której mieli rywalizować dwaj kandydaci, którzy uzyskali największą liczbę głosów w
pierwszej turze. W drugiej turze wystarczać miał do zwycięstwa większość zwykła. Nowym
Prezydentem Ukrainy, według wyników drugiej tury głosowania został W. Janukowycz.
Rozpoczęty po ogłoszeniu niepodległości Ukrainy proces budowy państwa jest pełen
sprzeczności i niejednoznaczności. Obok znaczących zmian na lepsze, dużo jest problemów i
trudności, brakuje jedności w działaniach różnych gałęzi władzy, co nasila się pod znaczącym
20
Верховна Рада призначила вибори Президента на 25 жовтня, (@:) http://unian.net/ukr/news/news308856.html
21
Ющенко
впевнений,
що
виборів
25
жовтня
не
буде,
(@:)
//http://www.rus.4post.com.ua/politics/129914.html
22
ВР призначила чергові вибори Президента України на 17 січня 2010 р., (@:)
http://news.finance.ua/ua/~/1/0/all/2009/06/23/164044
40
wpływem politycznej konfrontacji różnych sił politycznych, niedostatecznej kwalifikacji
polityków, a prawna baza Ukrainy wciąż jest dosyć słaba.
Transformacja polityczna ukraińskiego społeczeństwa ma znaczny wpływ na jego
kulturę polityczną, w której obok siebie koegzystują elementy i demokratycznej, i
autorytarnej kultury, w wielu aspektach jest ona nadal kulturą społeczeństwa marginalnego,
jak i stara się pozbywać usterek autorytaryzmu i zbudować demokratyczne państwo prawa.
Przeprowadzane co pewien czas wybory proces ów katalizują, a kształtowanie kultury
politycznej odbywa się przez odbudowę i rozwój demokratycznych tradycji życia
politycznego.
Kształtowanie się systemu wielopartyjnego w niezależnej Ukrainie ma wiele cech
szczególnych. Wśród nich trzeba wyodrębnić główne: proces odbywał się w warunkach
początku i dna kryzysu ekonomicznego, który doprowadził do obniżenia poziomu życia
zdecydowanej większości ludności kraju, pośrednio wywoływał negatywny stosunek
obywateli i do polityków, i do polityki w ogóle; większości partii politycznych brakuje
podstawy społecznej, jako że nie doszło do politycznej strukturalizacji społeczeństwa;
kształtowanie partii politycznych jest związane nie z interesami pewnych warstw ludności, a z
poszczególnymi politycznie aktywnymi i pełnymi ambicji osobami albo niedużymi grupami
(ugrupowaniami) społecznymi o korporacyjnych interesach. Poza tym brak doświadczenia we
współpracy różnych sił politycznych i tradycji systemu wielopartyjnego w ciągu
długotrwałego okresu, pogłębiają sprzeczności między liderami politycznymi, przeszkadzają
w osiągnięciu porozumienia i koordynacji działań.
Po wyborach prezydenckich Ukraina znów czeka na zmiany, reformy i wierzy, że
przyniosą one pozytywne rozwiązanie społecznych i socjalno-politycznych problemów oraz
dadzą silny bodziec do dalszej demokratyzacji systemu politycznego.
41
SYSTEM POLITYCZNY I KONSTYTUCYJNY RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Tomasz Słomka
1. Transformacja ustrojowa Polski w latach 1989-1997
Polska transformacja ustrojowa jest przykładem ewolucyjnych, wieloetapowych
przemian o charakterze zarówno prawno-konstytucyjnym, jak i politycznym, stanowiących
przejście od autorytarnego systemu socjalistycznego do liberalnej demokracji. Umownie za
początek transformacji przyjmuje się rok 1989 – a zatem rok obrad konferencji Okrągłego
Stołu oraz głębokich rewizji konstytucyjnych będących bezpośrednio i pośrednio jego
konsekwencjami, lecz takie ujęcie terminalne jest z wielu względów nie do końca
uzasadnione. Już bowiem od początku dekady lat 80. pojawiają się wyraźne – ustrojowe i
polityczne – zapowiedzi nadchodzącego przełomu. Z jednej strony jest to okres dynamiczny
w sensie polityczno-społecznym: pojawia się pierwszy, w dużej mierze niezależny i
autonomiczny, związek zawodowy oraz towarzyszący mu szerszy „solidarnościowy” ruch
społeczny; to „wolnościowe okno” zamyka na blisko trzy lata stan wojenny (1981-1983), lecz
paradoksalnie od połowy lat 80. władza staje się – z wielu względów – coraz bardziej otwarta
na dialog z opozycją1. Dialog ten staje się wręcz koniecznością po dwóch wielkich falach
niepokojów społecznych wiosną i latem 1988 r.2 Z drugiej zaś strony wspomniana dekada
przynosi kilka zmian prawno-ustrojowych o swoiście eksperymentalnym znaczeniu. W 1980
r. utworzony zostaje Naczelny Sąd Administracyjny, zatem zostaje otwarta droga do
podważania decyzji administracyjnych. W 1982 r. do Konstytucji PRL wprowadzone zostają
– formalnie dla wzmocnienia konstytucyjnej zasady praworządności socjalistycznej –
Trybunał Konstytucyjny i Trybunał Stanu3. Ustawa zwykła z 1987 r.4 wprowadzi pierwszego
w państwach realnego socjalizmu ombudsmana – Rzecznika Praw Obywatelskich, w tym
samym roku nowelizacja konstytucji (i stosowna ustawa) przyniesie instytucję referendum.
Trzeba zatem uznać, że w momencie zawarcia umów okrągłostołowych w 1989 r., Polska
dysponowała już pewnymi instytucjami i mechanizmami, które bez trudu wkomponowane
zostały w model demokratycznego państwa prawnego.
1
Warto zwrócić uwagę np. na chroniczny kryzys gospodarczy. Zob. M. Jabłonowski, Agonia systemu. Ostatni
etap gospodarki nakazowo-rozdzielczej, [w:] M. Jabłonowski, S. Stępka, S. Sulowski (red.), Polski rok 1989.
Sukcesy, zaniechania, porażki, Warszawa 2009.
2
Szerzej na ten temat zob. P. Codogni, Okrągły Stół, czyli polski Rubikon, Warszawa 2009.
3
Przez pewien czas będą jedynie ustrojowym decorum: Trybunał Stanu (ustawa z 1982 r.) orzekać w praktyce
nie będzie, zaś Trybunał Konstytucyjny (ustawa z 1985 r.) swoje pierwsze orzeczenie wyda dopiero w 1986 r.
4
Organ konstytucyjny od 1989 r.
42
Okrągły Stół (6 lutego – 5 kwietnia 1989 r.) za sprawą dokumentu „Stanowisko w
sprawie reform politycznych”, otworzył drogę do dalszych przemian ustrojowych. Wciąż
jednak miały mieścić się one w zreformowanej formule państwa socjalistycznego. Istotą
porozumienia ustrojowego zawartego między obozem koalicyjno-rządowym a opozycyjnosolidarnościowym, było uznanie, że socjalistyczna demokracja parlamentarna będzie
systemem opierającym się na określonych wartościach i zasadach, takich jak: ewolucyjny
charakter przemian, odejście od monopolu marksistowskiej ideologii państwowej, utrzymanie
przewodniej roli Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej w państwie5, lecz z dopuszczeniem
pluralizmu rozumianego jako swoboda zrzeszania się (teoretycznie nie oznaczało to zgody na
wielopartyjność, praktycznie jednak został uruchomiony proces tworzenia opozycyjnych
partii politycznych), trwałość dotychczasowych sojuszy politycznych, gospodarczych i
wojskowych. W rezultacie konferencji okrągłostołowej stworzono nowy system naczelnych
organów państwowych – przywrócony został urząd prezydenta (do grudnia 1989 r. –
Prezydenta Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej) oraz Senat jako druga izba parlamentu,
jednak z zachowaniem zasady, że Sejm pozostaje najwyższym organem władzy państwowej
(zasada jednolitości władzy państwowej). Wprowadzono Krajową Radę Sądownictwa, jako
organ złożony z przedstawicieli judykatywy, legislatywy i egzekutywy, stojący na straży
niezawisłości wymiaru sprawiedliwości. W końcu, otwarto przy Okrągłym Stole, drogę do
częściowo wolnych wyborów parlamentarnych6, których wynik (zdecydowana wygrana
obozu „Solidarności”) dał nowy impuls nowej fali zarówno zmian politycznych 7, jak i
konstytucyjnych.
Bezpośrednią konsekwencją konstytucyjną Okrągłego Stołu była nowelizacja ustawy
zasadniczej z 7 kwietnia 1989 r. (tzw. nowela kwietniowa). Stanowiła ona w dużej mierze
przeniesienie na niwę prawno-ustrojową umowy okrągłostołowej, ze szczególnym
uwzględnieniem regulacji dotyczących systemu naczelnych organów państwowych i systemu
rządów, akcentującego władczo-arbitrażową rolę głowy państwa, lecz jednocześnie z silną
pozycją Sejmu oraz rządem funkcjonującym na zasadzie zaufania zarówno Sejmu, jak i
5
W praktyce przywództwo PZPR przeniesione zostało na restytuowany urząd jednoosobowego prezydenta.
Kontrakt wyborczy przewidywał, że 65% mandatów w Sejmie przypadnie PZPR i jej politycznym sojusznikom
(Zjednoczonemu Stronnictwu Ludowemu, Stronnictwu Demokratycznemu, koncesjonowanym ugrupowaniom
chrześcijańskim), natomiast 35% mandatów oddanych zostanie wolnej grze wyborczej (kandydatom
bezpartyjnym). W przypadku Senatu wszystkie mandaty zostały oddane wolnej grze wyborczej.
7
Zob. M. Mistygacz, Okrągłostołowy kontrakt wyborczy: założenia, cele, skutki, „Studia Politologiczne”, nr
15/2009.
6
43
prezydenta8. Nowela kwietniowa oparła ustrój naczelnych organów państwowych na zasadzie
jednolitości władzy państwowej, wedle której Sejm PRL pozostawał nominalnie najwyższym
organem władzy państwowej. Praktyka ustrojowa wyraźnie jednak dokonała korekty tej
zasady, wyraźnie odwołując się do zasady podziału władz, przy czym aż do okresu
prezydentury L. Wałęsy, wybranego w wyborach powszechnych w 1990 r., głównym
ośrodkiem egzekutywy – wbrew intencji ustrojodawcy wyrażonej w kwietniu 1989 r. – stała
się Rada Ministrów. Stało się to możliwe na skutek działań prezydenta W. Jaruzelskiego,
który – niczym prezydent J. Grévy w początkach III Republiki Francuskiej 9 – przyjął taki styl
sprawowania urzędu, który uwolnił rząd i Sejm od swoistej prezydenckiej „kurateli” i kontroli
w zakresie prowadzenia polityki państwa (szczególnie w zakresie polityki wewnętrznej).
Faktyczne osłabienie przez W. Jaruzelskiego władczego modelu prezydentury podyktowane
było przede wszystkim delegitymizacją ( wyrażoną przede wszystkim porażką w wyborach
czerwcowych z 1989 r.) dotychczasowego obozu władzy, utratą politycznego znaczenia przez
Polską Zjednoczoną Partię Robotniczą oraz, jak się wydaje, przekonaniem prezydenta o
nieuchronności demokratycznych przemian10. Senat stanowił rodzaj politycznej koncesji na
rzecz opozycji – zapewniał obozowi solidarnościowemu wpływ na bieg spraw państwowych.
Stał się on więc swoistą ustrojową przeciwwagą dla Sejmu, choć głównie w zakresie
wykonywania przez parlament funkcji ustawodawczej (możliwość zgłaszania inicjatywy
ustawodawczej, przyjmowanie uchwał o odrzuceniu ustawy uchwalonej przez Sejm,
zgłaszanie poprawek do ustaw uchwalonych przez Sejm – w dwóch ostatnich przypadkach
decyzja Senatu mogła być odrzucona przez Sejm kwalifikowaną większością 2/3 głosów).
Istotnym bowiem ograniczeniem Senatu było pozbawienie go kompetencji związanych z
wykonywaniem funkcji kontrolnej wobec rządu i administracji rządowej. Przyjęte nowelą
kwietniową ramy funkcjonowania Senatu utrwaliły się. Nie została nigdy podjęta (nawet w
okresie prac nad nową konstytucją) inicjatywa zmierzająca do gruntownej zmiany
ustrojowego położenia drugiej izby, w efekcie czego petryfikacji uległ model dwuizbowości
ułomnej (nierównej), charakteryzującej się zdecydowaną przewagą ustrojową, funkcjonalną i
kompetencyjną Sejmu11.
8
Por. T. Mołdawa, Parlament w systemie władz naczelnych Rzeczypospolitej, [w:] R. Chruściak, T. Mołdawa,
K.A. Wojtaszczyk, E. Zieliński, Polski system polityczny w okresie transformacji, Warszawa 1995, s. 211.
9
Zob. J. Stembrowicz, Rząd w systemie parlamentarnym, Warszawa 1982, s. 68-69.
10
Por. W. Jaruzelski, Przemówienia 1990, Toruń 2001, s. 26-27.
11
Por. np. P. Sarnecki, Funkcje i struktura parlamentu według nowej Konstytucji, „Państwo i Prawo”, nr 1112/1997, s. 35-37.
44
Następną nowelizację konstytucji – z 29 grudnia 1989 r. – należy uznać za
przełomową, zmieniła ona bowiem istotę fundamentów, na których spoczywał ustrój państwa
polskiego po 1952 r. Grudniowa zmiana konstytucji miała niejako dwie „warstwy” –
symboliczną i dotyczącą podstawowych zasad ustrojowych (konstytucyjnych). Warstwa
symboliczna ujawnia się w postaci powrotu do tradycyjnej nazwy państwa polskiego
(Rzeczpospolita Polska zamiast Polska Rzeczpospolita Ludowa), zmian w wizerunku godła
państwowego (biały orzeł w koronie) oraz w wykreśleniu preambuły konstytucyjnej,
charakteryzującej się wykładnią ideologicznych podstaw państwa socjalistycznego.
Nastąpiła zmiana definicji polskiej państwowości: w miejsce przepisu, w myśl którego
PRL była państwem socjalistycznym, nowela grudniowa wprowadziła artykuł stanowiący, że
Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym
zasady sprawiedliwości społecznej. Odwołano się zatem do zasad, będących standardem
współczesnego państwa liberalno-demokratycznego12. W noweli grudniowej dokonano też
jeszcze jednej istotnej redefinicji – dotyczyła ona suwerena w państwie. Zamiast „ludu
pracującego miast i wsi” za pierwotny, najwyższy podmiot władzy państwowej, uznano naród
rozumiany jako zbiór wszystkich obywateli Rzeczypospolitej. Odrzucono zatem wszelkie
inne przesłanki, niż prawno-polityczna przynależność do państwa polskiego. Przestały
odgrywać tu rolę takie kryteria jak uklasowienie czy stratyfikacja społeczna. W sposób
wyraźny potwierdziła to Konstytucja RP z 1997 r., definiując w swej preambule: „My Naród
Polski – wszyscy obywatele Rzeczypospolitej […]”.
Grudniowa nowelizacja konstytucji odwołała się w najpełniejszym, kompleksowym
sensie do zasady pluralizmu politycznego. Przypomnieć należy, że już porozumienie
Okrągłego Stołu odwoływało się do idei pluralizmu, wyznaczając mu jednak wyraźne
granice, właściwe dla ówczesnej koncepcji socjalistycznej demokracji parlamentarnej – miał
je stanowić dotychczasowy model koncesjonowanej wielopartyjności (Polska Zjednoczona
Partia Robotnicza oraz dwa stronnictwa polityczne, współdziałające z partią – hegemonem,
ograniczone w dużej mierze do wykonywania funkcji „pasów transmisyjnych” woli PZPR do
utożsamiających się z nimi grup społecznych). Novum okrągłostołowym było zatem otwarcie
możliwości tworzenia i funkcjonowania stowarzyszeń i związków zawodowych. Ustawa o
zmianie konstytucji z grudnia 1989 r. była już jednak odpowiedzią na dynamiczne procesy
polityczne, które zaszły po wyborach czerwcowych. Przepis konstytucyjny, stanowiący od
12
Szerzej o tym: T. Mołdawa, Konstytucja RP a standardy współczesnego konstytucjonalizmu w perspektywie
minionej dekady, [w:] W. Jakubowski, T. Słomka (red.), Porządek konstytucyjny w Polsce. Wybrane problemy,
Warszawa-Pułtusk 2008.
45
lutego 1976 r. o przewodniej roli Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej w systemie
politycznym państwa13, został zastąpiony przepisem zawierającym zasadę pluralizmu
politycznego, z wyraźnym odniesieniem do partii politycznych: „Partie polityczne zrzeszają
na zasadach dobrowolności i równości obywateli Rzeczypospolitej Polskiej w celu wpływania
metodami demokratycznymi na kształtowanie polityki państwa”. (art. 4 ust. 1 Konstytucji
RP). Wielopartyjność stała się elementem praktyki ustrojowej jeszcze przed nowelizacją.
Wiele nowych ugrupowań politycznych pojawiało się już od wiosny 1989 r., nie stając się
faktycznie przedmiotem represyjnych działań państwa.
Nowelizacja konstytucji dokonana 29 grudnia 1989 r. stała się właściwym punktem
zwrotnym w kształtowaniu nowych podwalin ustrojowych. Ustawie zasadniczej przyświecają
już nie radzieckie wzorce, zaczerpnięte z Konstytucji ZSRR z 1936 r., lecz wzorce ustrojowe
państw
liberalno-demokratycznych,
oparte
na
ideach
demokratyzmu,
legalizmu,
konstytucjonalizmu i ochronie szerokiego katalogu praw i wolności człowieka i obywatela.
Po noweli
grudniowej
kolejne zmiany konstytucyjne nie miały już
tak
fundamentalnego i złożonego charakteru, stanowiły natomiast raczej rodzaj korekty wcześniej
wprowadzonych rozwiązań ustrojowych. Nie umniejsza to jednak ich wagi w procesie
transformacji konstytucyjnej w Polsce.
Ustawa o zmianie konstytucji z 8 marca 1990 r. stanowiła długo zapowiadaną14
reformę władzy lokalnej, której istotą było przywrócenie samorządu terytorialnego. Charakter
samorządowy miała jedynie gmina (podstawowy element podziału terytorialnego państwa).
Społeczność gminna sprawowała swe władztwo w dwojaki sposób: bezpośredni – w drodze
aktu głosowania do rady gminy i w referendum lokalnym, i w pośredni – poprzez radnych.
Organem wykonawczym w gminie był kilkuosobowy zarząd z wójtem, burmistrzem lub
prezydentem miasta na czele, wybierany i odwoływany przez radę gminy.
Następna nowelizacja konstytucji, uchwalona 27 września 1990 r., dotyczyła instytucji
Prezydenta RP. Nowela wrześniowa zmieniła przede wszystkim sposób wyboru prezydenta,
tj. nastąpiło odejście od wyboru przez Zgromadzenie Narodowe i przyjęcie modelu wyborów
powszechnych i bezpośrednich. Wybory powszechne, dając legitymację płynącą od suwerena,
wzmocniły konstytucyjne funkcje głowy państwa, w tym przede wszystkim funkcję arbitrażu
13
Bardzo interesująco o kulisach nowelizacji lutowej z 1976 r. zob.: M.F. Rakowski, Dzienniki polityczne 19761978, Warszawa 2002, s. 17-28.
14
Już w okrągłostołowym „Stanowisku w sprawie reform politycznych” znalazł się zapis mówiący, iż jednym z
warunków funkcjonowania państwa urzeczywistniającego zasadę suwerenności narodu, jest „silny pełnią praw i
swobodnie wybrany samorząd terytorialny”. T. Mołdawa, Konstytucje polskie 1918-1998, Warszawa 1999, s.
286.
46
ustrojowo-politycznego. Stało się to istotnym argumentem w sporach prezydenta przede
wszystkim z parlamentem – bowiem zarówno Sejm i Senat, jak i prezydent swój mandat
wywodzili od bezpośrednio od obywateli15. Prezydent przestał być zatem swoistym
„zakładnikiem politycznym” ugrupowań parlamentarnych.
Nowela wrześniowa zmieniła długość kadencji prezydenta z 6 na 5 lat (z możliwością
jednej reelekcji). Kandydat na prezydenta musiał mieć polskie obywatelstwo, pełnię praw
wyborczych do Sejmu oraz ukończone 35 lat (najpóźniej w dniu wyborów) 16. Po wyborach
prezydenckich z 1990 r. pojawił się również wymóg domicylu – kandydat powinien
zamieszkiwać stale na terytorium RP co najmniej przez pięć lat przed terminem wyborów.
Kandydat mógł być zgłoszony przez wyborców lub organizacje społeczno-polityczne, jednak
w obydwu przypadkach istniał wymóg poparcia kandydatury podpisami co najmniej 100
tysięcy wyborców.
Zmiana sposobu wyboru Prezydenta RP nie była koncepcją ustrojową, będącą
wynikiem analiz systemu konstytucyjnego. Trzeba raczej uznać ją za wyraz pewnego
kompromisu politycznego, zawartego w obozie solidarnościowym. Nie towarzyszyła temu
refleksja „co z prezydenturą, jej ustrojowym położeniem” po 1990 r.17 Dość przewrotnie
jednak powszechne i bezpośrednie wybory głowy państwa na trwałe wpisały się w
mechanizm ustrojowy III Rzeczypospolitej, uzyskując poparcie w przeprowadzanych
badaniach opinii publicznej18.
Wyjątkowe, naznaczone tradycją znaczenie, miało rozwiązanie ustrojowe przyjęte w
1992 r. Oto w polskim porządku konstytucyjnym pojawiła się kolejna (po przyjętych w 1919 i
1947 r.) Mała Konstytucja. Należy przez nią rozumieć konstytucyjny akt o charakterze
przejściowym i niepełnym, regulującym tylko najistotniejsze sfery działania państwa
(głównie te, w których chodzi o status, funkcje i kompetencje naczelnych organów
państwowych), do czasu uchwalenia pełnej i „docelowej” konstytucji. Wedle T. Mołdawy,
takie tymczasowe akty ustrojowe pojawiają się w trzech zasadniczych sytuacjach: 1) w
okresie istnienia tzw. pustki konstytucyjnej (brak jakichkolwiek konstytucyjnych podstaw
15
Zob. D. Górecki, Ewolucja przepisów dotyczących trybu wyboru prezydenta w polskim prawie
konstytucyjnym, „Przegląd Sejmowy”, nr 2/1996, s. 9.
16
W świetle przepisów konstytucyjnych z lat 1989-1990, kandydat na prezydenta winien mieć ukończone 21 lat
(spełniać warunki – również w kwestii wieku – stawiane kandydatowi na posła).
17
Szerzej o tym: S. Gebethner, Geneza i tło polityczno-ustrojowe wyborów prezydenckich 1990 r., [w:] S.
Gebethner, K. Jasiewicz (red.), Dlaczego tak głosowano. Wybory prezydenckie ’90, Warszawa 1993.
18
Można było się o tym przekonać, gdy po wyborach parlamentarnych w 2007 r., Platforma Obywatelska
zaproponowała zmianę trybu wyboru prezydenta, polegającą na przywróceniu tegoż kreacyjnego uprawnienia
Zgromadzeniu Narodowemu. PO wycofała się w 2010 r. z tej koncepcji, przede wszystkim na skutek
negatywnego nastawienia przeważającej części opinii publicznej.
47
ustrojowych); 2) gdy brak jest wyraźnie zarysowanej koncepcji ustrojowej lub kiedy żadna z
koncepcji nie uzyskuje poparcia większości; 3) w okresie przejścia z jednego systemu
ustrojowego do drugiego (z reguły z autorytarnego do demokratycznego) 19. Mała
Konstytucja, czyli ustawa konstytucyjna o wzajemnych stosunkach między władzą
ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym z
17 października 1992 r., stała się elementem swoistego kanonu konstytucyjnego, a okres
między 1992 a 1997 r., można nazwać okresem obowiązywania konstytucji złożonej. Na ów
kanon składały się trzy zasadnicze segmenty: 1) sama Mała Konstytucja z października 1992
r.; 2) utrzymane w mocy przez Małą Konstytucję przepisy Konstytucji Lipcowej z 1952 r.,
regulujące m.in. kwestie zasad naczelnych ustroju (tylko jedną z nich – w swym art. 1 –
zawierała Mała Konstytucja. Była to zasada podziału władz, odwołująca się do modelu
Monteskiuszowskiego), katalogu praw i wolności człowieka i obywatela, organów wymiaru
sprawiedliwości i innych organów ochrony prawnej; 3) ustawa konstytucyjna o trybie
przygotowania i uchwalenia Konstytucji RP z 23 kwietnia 1992 r. Z punktu widzenia praktyki
ustrojowej, okres obowiązywania Małej Konstytucji odznaczył się zjawiskiem falandyzacji
prawa20 – interpretacji przepisów oraz „zagospodarowywania” luk prawnych tak, by
rozszerzyć zakres uprawnień organów państwowych. W rzeczonym okresie dotyczyło to
przede wszystkim instytucji prezydenta. To doświadczenie wpłynęło istotnie na proces prac
nad nową ustawą zasadniczą. Starano się unikać tworzenia przepisów, które mogłyby w
przyszłości ulec falandyzacji. Między innymi z tego też powodu, ustawa zasadnicza
uchwalona w 1997 r. posiada charakter aktu szerokiego i głębokiego – regulującego bardzo
szeroki zakres spraw państwowych, często w sposób niezwykle szczegółowy.
2. Proces przygotowania i uchwalenia Konstytucji RP
Prace nad Konstytucją III Rzeczypospolitej można podzielić na trzy zasadnicze etapy,
wyodrębnione w oparciu o kadencje parlamentu: 1) okres Sejmu X kadencji (kontraktowego)
1989-1991 (przygotowanie projektów konstytucji przez dwie komisje konstytucyjne – Sejmu
i Senatu); 2) okres Sejmu I kadencji 1991-1993 (prace w oparciu o scharakteryzowaną niżej
ustawę konstytucyjną; złożenie siedmiu projektów konstytucji i wstępna debata nad nimi); 3)
okres Sejmu II kadencji 1993-1997 (ostateczne przygotowanie i uchwalenie Konstytucji RP).
Proces przygotowania i uchwalenia ustawy zasadniczej trwał zatem bardzo długo, w
19
T. Mołdawa, Konstytucja i tymczasowe akty konstytucyjne, [w:] Między polityką a historią. Księga
pamiątkowa na sześćdziesięciopięciolecie Profesora Zygmunta Hemmerlinga, Warszawa 1995, s. 291-292.
20
Od nazwiska prof. Lecha Falandysza, prawnika prezydenta L. Wałęsy.
48
porównaniu do innych państw Europy Środkowo-Wschodniej, było to jednak uzasadnione
brakiem wypracowanego kompromisu politycznego, rozbiciem politycznym parlamentu oraz
rozwiązaniem Sejmu kontraktowego i Sejmu I kadencji, przed końcem konstytucyjnej,
czteroletniej kadencji21.
W drugim i trzecim okresie prac nad ustawą zasadniczą, ich podstawą prawną stała się
ustawa konstytucyjna o trybie przygotowania i uchwalenia Konstytucji RP z 23 kwietnia 1992
r. Model przyjęcia konstytucji zasadzał się na założeniu, że obydwie izby parlamentu –
stapiając się w Zgromadzeniu Narodowym – na równi uczestniczą w procesie przygotowania
projektu i uchwalenia konstytucji, ale warunkiem wejścia w życie ustawy zasadniczej jest
zaakceptowanie jej przez suwerena w drodze głosowania ludowego. Był to zatem jedyny jak
dotąd w Polsce przypadek referendum ogólnokrajowego o charakterze obligatoryjnym.
Na mocy ustawy konstytucyjnej z kwietnia 1992 r. utworzono Komisję Konstytucyjną
Zgromadzenia Narodowego (KKZN), w skład której weszło 46 posłów wybranych przez
Sejm i 10 senatorów wybranych przez Senat. W posiedzeniach KKZN uczestniczyli (z
prawem przedkładania wniosków) upoważnieni przedstawiciele Prezydenta RP, Rady
Ministrów oraz Trybunału Konstytucyjnego. W ten sposób zapewniono udział, już na etapie
opracowywania projektu konstytucji, przedstawicielom wszystkich trzech władz. Prawo
inicjatywy ustawodawczej (czy też raczej ustrojodawczej – w zakresie złożenia w
Zgromadzeniu Narodowym projektu konstytucji) posiadały następujące podmioty: sama
KKZN, grupa 56 członków Zgromadzenia Narodowego oraz Prezydent RP. Po noweli ustawy
konstytucyjnej, dokonanej w kwietniu 1994 r., inicjatywa ustawodawcza przysługiwała
również grupie obywateli posiadających czynne prawo wyborcze do Sejmu, w liczbie co
najmniej 500 tysięcy osób (ludowa inicjatywa ustrojodawcza)22. Na podstawie złożonych
projektów, KKZN wypracowywała jednolity projekt Konstytucji RP (przyjmowany przez
Komisję
większością
kwalifikowaną
2/3
głosów),
który
następnie
przedstawiała
Zgromadzeniu Narodowemu. Zgromadzenie Narodowe uchwalało Konstytucję w dwóch lub
trzech czytaniach. Uzależnione było to od działań prezydenta. W świetle art. 8 ust. 2 ustawy
konstytucyjnej z 1992 r., „Zgromadzenie Narodowe rozpatruje Konstytucję w trzecim
czytaniu, jeżeli Prezydent, w ciągu 60 dni od dnia przesłania Konstytucji, zgłosi do jej tekstu
propozycje zmian”. Jeżeli prezydent zgłosił propozycje poprawek, Zgromadzenie Narodowe
21
Zob. szerzej na ten temat: W. Tomaszewski, Kompromis polityczny w procesie stanowienia Konstytucji
Rzeczypospolitej z 2 kwietnia 1997 roku, Pułtusk 2007; S. Gebethner, W poszukiwaniu kompromisu
konstytucyjnego. Dylematy i kontrowersje w procesie stanowienia nowej Konstytucji RP, Warszawa 1998.
22
W świetle obecnych unormowań konstytucyjnych obywatele nie mają prawa do tego typu inicjatywy.
49
najpierw głosowało nad przyjęciem propozycji (bezwzględną większością głosów), a
następnie uchwalało konstytucję większością 2/3 głosów. Po uchwaleniu konstytucji,
prezydent zarządzał referendum zatwierdzające ustawę zasadniczą. Konstytucję uważano za
przyjętą, jeżeli opowiedziała się za nią większość obywateli biorących udział w głosowaniu.
Ustawa nie określała minimalnej frekwencji dla wiążącego charakteru głosowania ludowego.
Prezydent podpisywał przyjętą w referendum konstytucję i zarządzał jej niezwłoczne
uchwalenie w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej.
W kluczowej dla prac konstytucyjnych kadencji parlamentu (1993-1997), Komisja
Konstytucyjna Zgromadzenia Narodowego ukonstytuowała się w październiku 1993 r.
Podstawą jej prac stało się siedem projektów konstytucji: złożony przez Prezydenta RP,
przygotowany przez NSZZ „Solidarność” i złożony w 1994 r. w trybie inicjatywy ludowej,
Sejmu I kadencji23 oraz cztery projekty partyjne (zgłoszone przez grupę co najmniej 56
członków Zgromadzenia Narodowego). We wrześniu 1994 r. odbyło się pierwsze czytanie
projektów konstytucji w Zgromadzeniu Narodowym. W marcu 1997 r. nastąpiło uchwalenie
Konstytucji RP w drugim czytaniu. Stało się to możliwe, dzięki ukształtowaniu się koalicji
dążącej – w obliczu dobiegającej końca kadencji parlamentu – do szybkiego uchwalenia
ustawy zasadniczej. W skład koalicji konstytucyjnej weszły: Sojusz Lewicy Demokratycznej,
Unia Wolności, Polskie Stronnictwo Ludowe i Unia Pracy. Na przeciwległym biegunie, w
koalicji antykonstytucyjnej znalazły się największe ówczesne ugrupowania prawicowe –
Akcja Wyborcza Solidarność i Ruch Odbudowy Polski. Antagonizm między tymi dwiema
koalicjami ujawnił się w sposób szczególny w czasie późniejszej kampanii przed referendum
konstytucyjnym24.
Wskutek zgłoszenia przez prezydenta A. Kwaśniewskiego propozycji poprawek, 2
kwietnia 1997 r. Zgromadzenie Narodowe przystąpiło do trzeciego czytania. Przyjęto
większość propozycji prezydenckich, po czym pod głosowanie został poddany wniosek o
uchwalenie w całości Konstytucji RP. W głosowaniu wzięło udział 497 członków
Zgromadzenia. Większość 2/3 wynosiła 332. Za uchwaleniem konstytucji głosowało 451
członków Zgromadzenia Narodowego, przeciwko – 40, zaś wstrzymało się od głosu 6
członków. Oznaczało to, że Zgromadzenie Narodowe uchwaliło ostatecznie ustawę
zasadniczą III Rzeczypospolitej.
23
W świetle nowelizacji ustawy konstytucyjnej, przeprowadzonej w 1994 r., KKZN mogła rozpatrywać również
projekty złożone w poprzednich kadencjach Sejmu i Senatu.
24
Zob. szerzej na ten temat: S. Gebethner, Referendum konstytucyjne – uwikłania społeczne i prawno-ustrojowe,
[w:] M.T. Staszewski, Referendum konstytucyjne w Polsce, Warszawa 1997.
50
25 maja 1997 r. odbyło się, zarządzone przez Prezydenta RP, referendum
zatwierdzające. Wzięło w nim udział zaledwie 42,8% osób uprawnionych do głosowania
(12 137 136 osób). Za przyjęciem konstytucji opowiedziało się 52,7% głosujących, przeciwko
– 45,8%. W świetle tych wyników, naród zaakceptował uchwaloną przez parlament nową
ustawę zasadniczą. Zaakcentować należy szczególną rolę legitymizacyjną tego głosowania
ludowego, biorąc pod uwagę ostry konflikt polityczny, towarzyszący przyjmowaniu
konstytucji oraz fakt, że w parlamencie (szczególnie zaś w Sejmie) w kadencji 1993-1997 r.
zabrakło większości startujących w wyborach 1993 r. ugrupowań prawicowych. Występowała
w nim zatem nadreprezentacja ugrupowań centro-lewicowych.
W dniu 15 lipca 1997 r. Sąd Najwyższy stwierdził ważność przeprowadzonego
referendum konstytucyjnego. Następnego dnia prezydent A. Kwaśniewski podpisał
konstytucję i zarządził jej ogłoszenie w Dzienniku Ustaw RP (stało się to jeszcze tego samego
dnia). Konstytucja RP weszła w życie po upływie 3 miesięcy od dnia ogłoszenia, tj. 17
października 1997 r.
3. Budowa i zawartość Konstytucji RP
Ustawa zasadnicza z 1997 r. należy do aktów o znacznej szerokości i głębokości.
Reguluje ona – po pierwsze – wszystkie najistotniejsze dziedziny życia państwowego,
stanowi zatem przeciwny biegun dla konstytucji minimum, określających jedynie
fundamentalne zasady ustroju politycznego, społeczno-gospodarczego, najistotniejsze kwestie
dotyczące organizacji naczelnych władz państwa oraz zarysowujących katalog praw i
wolności człowieka i obywatela25. Szerokość polskiej konstytucji obrazują same już tytuły
trzynastu rozdziałów, poprzedzonych obszerną preambułą: I – „Rzeczpospolita”, II –
„Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela”, III – „Źródła prawa”, IV – „Sejm i
Senat”, V – „Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej”, VI – „Rada Ministrów i administracja
rządowa”, VII – „Samorząd terytorialny”, VIII – „Sądy i Trybunały”, IX – „Organy kontroli
państwowej i ochrony prawa”, X – „Finanse publiczne”, XI – „Stany nadzwyczajne”, XII –
„Zmiana konstytucji”, XIII – „Przepisy przejściowe i końcowe”. Kolejną cechą aktu
konstytucyjnego, jest jego głębokość – składa się on z 243 artykułów, których przepisy mają
w większości przypadków charakter niezwykle szczegółowy26. Wynika to z trzech
zasadniczych powodów. Po pierwsze – na tego typu „detalicznych” unormowaniach zaciążyła
25
Do takich aktów, moim zdaniem, można by zaliczyć m.in. Konstytucję Norwegii z 1814 r. i Łotwy z 1922 r.
Na tym polu wyróżnia się szczególnie rozdział poświęcony prawom, wolnościom i obowiązkom człowieka i
obywatela, w tym np. art. 53, art. 55 (po nowelizacji z 2006 r.), art. 61, art. 68, art. 70.
26
51
przywoływana już wcześniej falandyzacja prawa: przepisy pozbawione charakteru
ogólnikowego, trudniej poddać jest zabiegom interpretacyjnym. Po drugie – istotną rolę
odegrał tu proces zawierania kompromisu między siłami politycznymi przyjmującymi
konstytucję. Po trzecie wreszcie – pewne wytłumaczenie szczegółowego charakteru
przepisów konstytucji, daje art. 8 ust. 2 samej ustawy zasadniczej, który stanowi: „Przepisy
Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej”. Uznaje się, że
bezpośrednie stosowanie konstytucji polega na przyjęciu normy konstytucyjnej za wyłączną
podstawę lub elementy podstawy prawnej wydania jakiegoś aktu prawnego (bez potrzeby
sięgania do ustawy, która by rozwijała i konkretyzowała przepisy konstytucji)27. Aby takie
działania były możliwe, niezbędne wydaje się osiągnięcie przynajmniej minimum
uszczegółowienia przepisów konstytucyjnych.
Ważnym elementem ustawy zasadniczej jest preambuła – nieartykułowany, uroczysty
wstęp, odwołujący się do polskiej historii i tradycji państwowych („[…] nawiązując do
najlepszych tradycji Pierwszej i Drugiej Rzeczypospolitej, zobowiązani, by przekazać
przyszłym pokoleniom wszystko, co cenne z ponad tysiącletniego dorobku […]”), wartości
dla człowieka najistotniejszych („[…] prawdy, sprawiedliwości, dobra i piękna […]”),
zawierający Invocatio Dei, czyli formę odwołania się do Boga (z jednoczesnym
zastrzeżeniem, iż nie wszyscy obywatele Rzeczypospolitej z wiary w Boga muszą
wyprowadzać fundamentalne wartości; preambuła na równi traktuje dla tych wartości „inne
źródła”). Preambuła mówi o Konstytucji RP, jako o prawach podstawowych dla państwa,
opartych na „poszanowaniu wolności i sprawiedliwości, współdziałaniu władz, dialogu
społecznym oraz na zasadzie pomocniczości umacniającej uprawnienia obywateli i ich
wspólnot”. W konstytucyjnym wstępie definiuje się również obecne państwo polskie jako
Trzecią Rzeczpospolitą, dla dobra której stosuje się konstytucję28.
W literaturze przedmiotu zaczyna dominować stanowisko, że konstytucyjna
preambuła jest nie tylko uroczystym i podniosłym ozdobnikiem, lecz wiążącym prawnie i
politycznie
składnikiem
ustawy
zasadniczej,
przede
wszystkim
jako
wyznacznik
interpretacyjny jej treści, ale także jako wskazówka dla kształtowania politycznej i moralnej
podstawy porządku prawnego w Polsce. Z tego punktu widzenia znamienne są słowa sędziego
Trybunału Konstytucyjnego B. Zdziennickiego: „Przed paru laty w zdaniu odrębnym do
27
K. Działocha, Bezpośrednie stosowanie Konstytucji RP (stan doktryny prawa), [w:] K. Działocha (red.),
Bezpośrednie stosowanie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2005, s. 15 i 17.
28
Próby wprowadzenia pojęcia IV Rzeczypospolitej w latach 2005-2007, mogły mieć zatem jedynie charakter
polityczny, nie znajdujący odzwierciedlenia w samej ustawie zasadniczej.
52
znanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 2007 r.[…], wyraziłem pogląd, że
ustalenie, iż preambuła ustawy (chodziło o badaną co do swojej konstytucyjności ustawę
lustracyjną) jest niezgodna z preambułą Konstytucji, pozwala, tylko z tego powodu, na
stwierdzenie niezgodności całej ustawy z Konstytucją”29. Istotne wnioski można też
wyprowadzić z samego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, który np. w orzeczeniu K
18/04, stwierdził: „Z tekstu preambuły do Konstytucji nie można wyprowadzić norm
prawnych w znaczeniu ścisłym. Niemniej dostarcza ona opartych na autentycznej wypowiedzi
ustrojodawcy wskazówek co do zgodnych z jego intencjami kierunków interpretacji
przepisów części normatywnej Konstytucji. […]”30.
Analizując zawartość Konstytucji RP, można stwierdzić, że stanowi ona swoistą
syntezę polskich tradycji ustrojowych oraz fundamentalnych zasad współczesnego,
demokratycznego konstytucjonalizmu. Do takich zaliczyć trzeba: zasadę demokratycznego
państwa prawnego, zasadę pluralizmu politycznego, zasadę suwerenności narodu (ludu),
zasadę reprezentacji czy też zasadę podziału władz. Cechą wszystkich demokratycznych,
europejskich konstytucji, jest ich należyty legitymizm. Należy przez to rozumieć, że ustawy
zasadnicze zostały przyjęte w zgodzie z demokratycznymi procedurami – ze szczególnym
uwzględnieniem zasady reprezentacji politycznej – często zwieńczonymi bezpośrednim
udziałem obywateli w drodze głosowania ludowego31. Tak stało się w przypadku np.
konstytucji francuskiej z 1958 r. i hiszpańskiej z 1978 r. O „europejskim duchu” polskiej
konstytucji może też świadczyć rozbudowany katalog praw i wolności człowieka i obywatela
wraz z instrumentarium skutecznych zabezpieczeń przed ich naruszaniem ze strony władzy
państwowej. Rozdział II konstytucji, poświęcony tej problematyce, jest przy tym najdłuższym
rozdziałem ustawy zasadniczej (liczy 57 artykułów).
4. Zasady konstytucyjne o fundamentalnym znaczeniu dla polskiego systemu
politycznego
Konstytucja RP wpisuje się, jak wyżej wykazano, w pewien europejski model ustawy
zasadniczej stanowiącej podstawę dla demokratycznego systemu politycznego. Tę tożsamość
systemu politycznego państwa określają i opisują fundamentalne zasady konstytucyjne, do
29
B. Zdziennicki, Wprowadzenie, [w:] Preambuła Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (tom XXXII „Studiów i
Materiałów Trybunału Konstytucyjnego”), Warszawa 2009, s. 8.
30
Cyt. za: M. Zubik (red.), Konstytucja III RP w tezach orzeczniczych Trybunału Konstytucyjnego i wybranych
sądów, Warszawa 2008, s. 2.
31
Zob. T. Mołdawa, Konstytucja RP a standardy współczesnego konstytucjonalizmu, [w:] T. Bodio, W.
Jakubowski (red.), Konstytucja RP. Oczekiwania i nadzieje, Warszawa 1997, s. 29 i nast.
53
których zaliczyć należy przede wszystkim zasadę państwa jako dobra wspólnego i zasadę
demokratycznego państwa prawnego. Zasady te wzajemnie się przenikają i uzupełniają – nie
należy ich zatem traktować jako zbioru autonomicznych, niezależnych od siebie cech państwa
i jego systemu politycznego. Zwrócić przy tym należy uwagę, że zasada demokratycznego
państwa prawnego winna być traktowana jako swoista megazasada („matka” innych zasad)
ustrojowa, stanowiąca „kręgosłup” funkcjonowania systemu politycznego współczesnej
Polski.
Art. 1 Konstytucji RP, definiuje państwo polskie „jako dobro wspólne wszystkich
obywateli”. Umieszczenie tej zasady już na początku rozdziału I, nie ma oczywiście
charakteru przypadkowego. Słusznie bowiem zauważa K. Complak, że dobro wspólne jest
„wynikiem skoordynowanych działań wszystkich (lub większości) członków zbiorowości,
jednoczących się we wspólnym wysiłku w celu urzeczywistnienia pomyślności ogółu” 32.
Trudno nie uznać, że najistotniejszymi funkcjami współczesnego państwa liberalnodemokratycznego, jest zabezpieczenie praw i wolności ludzkich oraz zapewnienie
„pomyślności ogółu”. W ten sposób państwo ustanawia prymat jednostki ludzkiej, lecz
jednocześnie wyraźnie obsadza ją w roli „jednostki społecznej”, współdziałającej wraz z
innymi dla dobra państwa i społeczeństwa – podmiotów zabezpieczających podstawową
potrzebę człowieka, jaka jest szeroko rozumiane bezpieczeństwo. W myśl chrześcijańskiej
koncepcji dobra wspólnego, wyraźnie zaznaczonej w preambule do Konstytucji RP oraz w jej
rozdziałach I i II, składa się ono z trzech elementów: poszanowania osoby ludzkiej, dobrobytu
(rozwoju „dóbr duchowych i materialnych społeczności”) oraz pokoju (trwałości i
bezpieczeństwa sprawiedliwego porządku)33. Ustawa zasadnicza zawiera też elementy
korporatywistycznej koncepcji dobra wspólnego, w świetle której „państwo jest naturalnym i
koniecznym związkiem obywatelskim opartym na solidarności i wzajemnej zależności”34. W
tym przypadku akcent pada nie na służebną rolę państwa wobec obywateli, lecz na
powinności (obowiązki) jednostki wobec organizacji państwowej. Tym tłumaczyć należy
istnienie katalogu konstytucyjnych obowiązków, zawartych w art. 82-86 ustawy zasadniczej.
Podstawą tego katalogu staje się obowiązek wierności Rzeczypospolitej Polskiej oraz troski o
dobro wspólne. Z niego wywodzi się obowiązek przestrzegania prawa, ponoszenia ciężarów i
świadczeń publicznych, obrony ojczyzny jak również obowiązek dbałości o stan środowiska.
32
K. Complak, Normy pierwszego rozdziału Konstytucji RP, Wrocław 2007, s. 48.
Tamże, s. 51.
34
Tamże, s. 51-52.
33
54
Demokratyczne państwo prawne to „państwo rządzone przez prawo, w którym istnieje
nieskrępowana możliwość wpływania narodu (suwerena) na skład i kształt władz
państwowych oraz istnieją rzeczywiste formy odpowiedzialności tych władz”35. Należy zatem
w koncepcji demokratycznego państwa prawnego postrzegać trzy podstawowe elementy: 1)
zorganizowania państwa tak, by wszystkie podmioty w nim funkcjonujące (instytucje władzy
publicznej, jednostki, społeczeństwo jako całość) były związane obowiązującym prawem,
które wyznacza granice ich działania; 2) legitymacji instytucji władzy państwowej płynącej
bezpośrednio lub pośrednio od suwerena; 3) kontroli władzy przez obywateli, zarówno w
aspekcie prawnym (poprzez system instytucji ochrony prawnej), jak i politycznym
(weryfikacja działalności władzy poprzez wybory i inne instytucje demokracji bezpośredniej).
Do kanonu demokratycznego państwa prawnego należeć będzie zasada legalizmu i
jego kontroli. Chodzi tu o wspomniane wyżej związanie instytucji władzy i obywateli
obowiązującym prawem. Organy władzy publicznej mogą działać tylko wtedy, gdy prawo im
na to jasno zezwala. W prawie winna być zawarta zarówno podstawa działania władzy jak też
zakreślone granice jej działania. „Brak regulacji prawnej upoważniającej do podjęcia danego
działania należy uznać za jednoznaczny z zakazem jego działania”36. Jednoznacznie wynika
to z przepisu art. 7 konstytucji. Z kolej art. 31 ust.2 określa zakres działania człowieka:
„Każdy jest obowiązany szanować wolności i prawa innych. Nikogo nie można zmuszać do
czynienia tego, czego prawo mu nie nakazuje”. Jednostka – w imię zasady naturalnego prawa
do wolności – ma zatem dalej postawione granice swobody działania, niż jest to w przypadku
instytucji władzy publicznej. Na straży zasady legalizmu postawione zostały zarówno sądy
powszechne (sądy rejonowe, okręgowe i apelacyjne), Sąd Najwyższy (odgrywający rolę
przede wszystkim sądu kasacyjnego) i organy ścigania i utrzymania porządku, jak i Trybunał
Konstytucyjny (kontrolujący władze w zakresie tworzenia norm prawnych zgodnych z aktami
o wyższej mocy, w tym szczególnie z Konstytucją RP), sądy administracyjne (rozstrzygające
spory dotyczące decyzji administracyjnych) oraz ombudsmani – wyspecjalizowane organy
kontrolujące „działanie państwa w obszarze możliwych zagrożeń dla wolności i praw
człowieka oraz postulujące podejmowanie działań, które mogą usunąć te naruszenia lub im
zapobiec”37. W Polsce występują dwie instytucje ombudsmanów konstytucyjnych: Rzecznik
35
T. Słomka, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej i naczelne zasady ustrojowe państwa, [w:] K.
A.Wojtaszczyk, W. Jakubowski (red.), Społeczeństwo i polityka. Podstawy nauk politycznych, Warszawa 2007,
s. 1200.
36
M. Zubik (red.), dz. cyt., dz. cyt., s. 51.
37
I. Malinowska, Rzecznik Praw Obywatelskich w systemie ochrony praw i wolności w Polsce, Warszawa 2007,
s. 57.
55
Praw Obywatelskich (od 1987 r.) oraz Rzecznik Praw Dziecka (instytucja przewidziana art.
72 ust. 4 konstytucji z 1997 r., stosowna ustawa przyjęta jednak dopiero w 2000 r.).
Kolejnym elementem wpisanym w zasadę demokratycznego państwa prawnego, jest
zasada konstytucjonalizmu, czyli prymatu konstytucji w hierarchicznym systemie źródeł
prawa (art. 8 ust. 1 Konstytucji RP). Ustawa zasadnicza – w świetle orzecznictwa Trybunału
Konstytucyjnego – pozostaje najwyższym źródłem prawa również po wstąpieniu Polski do
Unii Europejskiej. Trybunał Konstytucyjny, przy okazji rozpatrywania w 2005 r. wniosku o
stwierdzenie zgodności z konstytucją Traktatu Akcesyjnego, na mocy którego RP wstąpiła do
Unii Europejskiej, stwierdził wyraźnie, że „nadrzędność Konstytucji w stosunku do całego
porządku prawnego, w obszarze suwerenności Rzeczypospolitej Polskiej, przejawia się w
kilku płaszczyznach. Po pierwsze, proces integracji europejskiej, związany z przekazywaniem
kompetencji w niektórych sprawach organom wspólnotowym (unijnym) ma oparcie w samej
Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. […] Po drugie, nadrzędność Konstytucji znajduje
potwierdzenie w konstytucyjnie określonym mechanizmie kontroli konstytucyjności Traktatu
akcesyjnego oraz aktów stanowiących jego integralne składniki. Mechanizm ten został oparty
na tych samych zasadach, na jakich Trybunał Konstytucyjny orzekać może o zgodności z
Konstytucją ratyfikowanych umów międzynarodowych. […] Po trzecie, przepisy (normy)
Konstytucji jako aktu nadrzędnego i stanowiącego wyraz suwerennej woli narodu nie mogą
utracić mocy obowiązującej bądź ulec zmianie przez sam fakt powstania nieusuwalnej
sprzeczności pomiędzy określonymi przepisami (aktami wspólnotowymi a Konstytucją). W
takiej
sytuacji
suwerenny
polski
ustrojodawca
konstytucyjny
zachowuje
prawo
samodzielnego decydowania o sposobie rozwiązania tej sprzeczności, w tym również o
celowości ewentualnej zmiany samej Konstytucji”38. Przystąpienie Polski do UE nie
spowodowało zatem zmiany art. 8 Konstytucji RP, natomiast praktyka ustrojowa zdaje się iść
w kierunku rozwiązywania sprzeczności między prawem wspólnotowym a ustawą
zasadniczą, na drodze nowelizacji tej ostatniej (vide ustawa o zmianie konstytucji z 2006 r.
dotycząca art. 55 – możliwości ekstradycji obywatela polskiego). W listopadzie 2010 r.
prezydent B. Komorowski zaproponował kolejne znowelizowanie ustawy zasadniczej w
związku z członkostwem Polski w Unii, szczególnie w aspekcie rozwiązań Traktatu
Lizbońskiego oraz przyjęcia przez Polskę wspólnej europejskiej waluty.
38
Wybrane orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego związane z prawem Unii Europejskiej, „Studia i Materiały
Trybunału Konstytucyjnego”, tom XXIII, Warszawa 2006, s. 206-207.
56
Od 1997 r. system źródeł prawa ma charakter zamknięty w sensie przedmiotowym i
podmiotowym – rozwiązanie to należy również postrzegać w kontekście wzmacniania zasady
państwa prawnego. Istotą zamknięcia systemu źródeł prawa, jest „ograniczenie katalogu
źródeł prawa powszechnie obowiązującego, a także i kręgu podmiotów, które mogą je
wydawać”39. Wykluczona została w ten sposób pewna dowolność i arbitralność w tworzeniu
norm prawnych oraz zaakcentowanie roli konstytucji (poprzez odejście od ustaw
konstytucyjnych, jako aktów odrębnych od konstytucji, lecz równych jej mocą).
Istotą państwa demokratycznego, jest zasada suwerenności narodu. Naród jest w tym
przypadku kategorią prawno-polityczną, co w sposób jednoznaczny definiuje konstytucyjna
preambuła: „[…] my, Naród Polski – wszyscy obywatele Rzeczypospolitej […]”. Zatem
wszędzie tam, gdzie konstytucja posługuje się pojęciem narodu jako suwerena, chodzi o
podmiot zbiorowy, składający się z osób prawno-politycznie przynależących do państwa
polskiego – obywateli Rzeczypospolitej Polskiej. Nie bierze się tu zatem pod uwagę narodu w
znaczeniu etnicznym40. Nie czyni się tu również rozróżnienia na obywateli z urodzenia i
obywateli, którzy uzyskali przynależność do państwa polskiego tytułem nadania przez
Prezydenta RP (naturalizacja). Art. 4 Konstytucji RP stwierdza, iż naród ma władzę pierwotną
i jednocześnie określa formy, w ramach których realizuje się to władztwo. W polskim
systemie politycznym występują zarówno formy demokracji pośredniej (reprezentacyjnej),
jak i bezpośredniej. Organami państwa o charakterze reprezentacji suwerena są Sejm i Senat,
z racji tego, iż zasiadają w nich posłowie i senatorowie, którzy w myśl art. 104 ust. 1
konstytucji (i odpowiednio art. 108), są „przedstawicielami Narodu”. W polskich warunkach
ustrojowych obydwie izby parlamentu mają zatem w tej mierze równy status 41. Natomiast
Prezydent RP, pomimo kreacji w wyborach powszechnych i bezpośrednich, nie jest
reprezentantem narodu, lecz najwyższym przedstawicielem Rzeczypospolitej Polskiej, a
zatem organizacji państwowej. Na poziomie władzy lokalnej, istotny będzie problem organów
przedstawicielskich samorządu terytorialnego. Trudno tu jednak mówić o organach
reprezentacji narodu (wszak określone organy działają na poziomie danej jednostki podziału
terytorialnego, a nie całego państwa). W istocie są to organy reprezentacyjne wspólnot
lokalnych (rada gminy, rada powiatu) oraz regionalnych (sejmiki województw).
39
K. Działocha, Zamknięty system źródeł prawa powszechnie obowiązującego w konstytucji i w praktyce, [w:]
A. Szmyt (red.), Konstytucyjny system źródeł prawa w praktyce, Warszawa 2005, s. 9.
40
K. Chrostowska-Malak, Prawo cudzoziemca do pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa
2010, s. 21.
41
W odróżnieniu od np. brytyjskiej Izby Lordów czy francuskiego Senatu.
57
Do głównych mechanizmów demokracji bezpośredniej w Polsce należą referenda
(ogólnokrajowe i lokalne) oraz ludowa inicjatywa ustawodawcza. Formy demokracji
bezpośredniej mają niezwykle doniosłą rolę – zarówno ustrojową, jak i polityczną oraz
społeczną42 – ale z wielu powodów (m.in. liczby ludności, kosztów, skomplikowania decyzji
itp.) nie mogą być stosowane na co dzień. W świetle art. 125 ust. 1 Konstytucji RP, referenda
ogólnokrajowe mogą być przeprowadzane w sprawach o szczególnym znaczeniu dla państwa.
Katalog spraw może być tu zatem niezwykle szeroki. Konstytucja określa ponadto wprost
dwa przypadki, w których może być przeprowadzone referendum ogólnokrajowe – jest to: 1)
kwestia wyrażenia zgody na ratyfikację przez prezydenta umowy międzynarodowej, na mocy
której przekazuje się organowi międzynarodowemu lub organizacji międzynarodowej
niektóre kompetencje organów państwowych RP; 2) kwestia akceptacji dla zmian Konstytucji
RP, jeśli dotyczyły one I, II lub XII rozdziału ustawy zasadniczej. Organami zarządzającymi
referendum ogólnokrajowe są Prezydent RP za zgodą Senatu lub Sejm (uchwała podjęta
większością bezwzględną). Referendum ma moc wiążącą, wzięło w nim udział więcej niż
połowa uprawnionych do głosowania. W takiej sytuacji na organach państwowych ciąży
obowiązek wprowadzenia w życie rozstrzygnięcia przyjętego w głosowaniu ludowym. Po
1989 r. przeprowadzono trzy referenda: 18 lutego 1996 r. (kwestia powszechnego
uwłaszczenia), 25 maja 1997 r. (zatwierdzenie Konstytucji RP uchwalonej przez
Zgromadzenie Narodowe), 7-8 czerwca 2003 r. (zgoda na ratyfikację przez prezydenta
Traktatu Akcesyjnego – wstąpienie Polski do Unii Europejskiej). Wszystkie przypadki
referendów ogólnokrajowych mają charakter obligatoryjny, tj. stanowią możliwą, lecz
niejedną drogę rozstrzygnięcia danej kwestii.
Od 1999 r. funkcjonuje w Polsce instytucja ludowej inicjatywy ustawodawczej.
Projekt ustawy może przedłożyć co najmniej 100 tysięcy obywateli posiadających czynne
prawo wyborcze do Sejmu43. Jest to forma inicjatywy pośredniej, tj. przedstawiciele suwerena
składający projekt, nie rozstrzygają ostatecznie o kształcie proponowanego prawa. Ostateczna
decyzja w tej mierze należy do organu przedstawicielskiego, można zatem stwierdzić, że
inicjatywa ludowa łączy w sobie cechy charakterystyczne zarówno dla demokracji
42
Jak zaznacza A. Materska-Sosnowska, istotą demokracji bezpośredniej „jest osobisty udział członków
zbiorowego podmiotu suwerenności w wypełnianiu przez nich funkcji publicznych lub wykonywanie władzy
przez suwerena, realizowane poprzez głosowanie, a nie przez organy przedstawicielskie”. A. MaterskaSosnowska, Instytucje demokracji bezpośredniej w Konstytucji i w praktyce, „Społeczeństwo i Polityka. Pismo
Edukacyjne”, nr 1(10)/2007, s. 82.
43
Projekt ustawy nie może dotyczyć spraw jasno zastrzeżonych dla innych podmiotów, np. projektu budżetu
państwa (złożyć go może jedynie Rada Ministrów).
58
bezpośredniej, jak i przedstawicielskiej44. Jest to jednak istotny czynnik wzmacniający udział
suwerena w podejmowaniu bezpośredniego władztwa, tym bardziej, że nie ma on do
dyspozycji takich elementów uczestnictwa w procesie prawotwórczym, jak weto ludowe
(możliwość zanegowania, w drodze głosowania ludowego, ustaw parlamentu). Do 2010 r.
złożono ok. 30 projektów ustaw w drodze inicjatywy ludowej.
Jednym z kamieni węgielnych państwa demokratycznego, jest zasada pluralizmu
politycznego. W świetle rozwiązań Konstytucji RP, pluralizm polityczny wiąże się z: 1)
wolnością tworzenia i działania partii politycznych, które metodami demokratycznymi
wpływają na kształtowanie polityki państwa (art. 11 ust. 1); 2) wolnością tworzenia i
działania związków zawodowych, stowarzyszeń, ruchów obywatelskich, zrzeszeń, fundacji i
innych podmiotów związanych z funkcjonowaniem społeczeństwa obywatelskiego (art. 12);
3) wolnością prasy i innych środków masowego przekazu.
Głównym elementem procesu sprawowania władzy w państwie, są partie polityczne.
Są one podstawowym podmiotem uczestniczącym w procesie wyborczym, w tym szczególnie
w wyborach do Sejmu, najistotniejszych z punktu widzenia mechanizmów panującego w
Polsce gabinetowo-parlamentarnego systemu rządów. Ewidencję partii politycznych prowadzi
Sąd Okręgowy w Warszawie (warunkiem wpisu jest m.in. wykaz pełnoletnich obywateli
popierających zgłoszenie partii, w liczbie co najmniej 1000). Członkami partii politycznych
mogą być obywatele polscy, którzy ukończyli 18 lat. Jedynym organem władnym
zdelegalizować partię polityczną jest Trybunał Konstytucyjny. Jeśli Trybunał wyda
orzeczenie o sprzeczności z konstytucją celów lub działalności partii (m.in. w oparciu o art.
13 ustawy zasadniczej, określający ograniczenia dla działalności partii), Sąd Okręgowy
wydaje postanowienie o wykreśleniu partii z ewidencji sądowej (lub niewpisanie partii do
ewidencji). Finansowanie partii politycznych jest jawne, zaś podstawowym źródłem
finansowania partii politycznych po 2001 r. stały się subwencje z budżetu państwa
(warunkiem ich uzyskania jest odpowiedni wynik w wyborach do Sejmu – na poziomie 3% w
skali kraju dla komitetów partii politycznych oraz 6% w skali kraju dla komitetów
koalicyjnych partii politycznych).
Polski system partyjny należy do systemów wielopartyjnych, jednak od blisko dekady
scena polityczna została zdominowana przez cztery partie polityczne, posiadające frakcje
polityczne
w
parlamencie:
liberalno-konserwatywną
Platformę
Obywatelską
(PO),
konserwatywno-narodowe Prawo i Sprawiedliwość (PiS), socjaldemokratyczny Sojusz
44
A. Materska-Sosnowska, dz. cyt., s. 86.
59
Lewicy Demokratycznej (SLD) oraz odwołujące się do neoagraryzmu i społecznej nauki
Kościoła Polskie Stronnictwo Ludowe (PSL). Do podstawowych kryteriów, pozwalających na
klasyfikację partii politycznych w Polsce, należy zaliczyć: kryterium gospodarczo-społeczne;
kryterium światopoglądowe, związane z miejscem w państwie i społeczeństwie wartości
religijnych, rolą Kościoła, stosunkiem do problemu aborcji i zapłodnienia in vitro,
mniejszości seksualnych i obyczajowych itp.; kryterium do okresu realnego socjalizmu;
kryterium stosunku do integracji europejskiej, miejsca Polski w Unii Europejskiej, modelu
ewolucji Unii.
5. Polski system rządów
System rządów w Polsce może być określony mianem systemu gabinetowoparlamentarnego, lub też zracjonalizowanego sytemu parlamentarnego. Jego istota opiera się
na założeniu, że prowadzenie polityki państwa należy do Rady Ministrów (rządu, gabinetu),
wywodzącej się z większości sejmowej. Rząd odpowiada politycznie (solidarnie i
indywidualnie – poszczególni członkowie Rady Ministrów) przed Sejmem, lecz jest
chroniony przed omnipotencją parlamentu instytucją konstruktywnego wotum nieufności.
Gabinet nie jest natomiast wyposażony w samodzielną działalność prawotwórczą, tzn. nie
posiada prawa do wydawania aktów o mocy ustawy. Monopol ustawodawczy należy do
Sejmu i Senatu i może być on przełamany jedynie w stanie wojennym (rozporządzenia z
mocą ustawy wydawane przez Prezydenta RP, na wniosek Rady Ministrów). Prezydent RP –
drugi obok rządu element egzekutywy – jest głową państwa i arbitrem politycznym. Nie
uczestniczy on w procesie rządzenia państwem, lecz jego zadaniem jest uaktywnianie się w
sytuacjach kryzysowych, tak by zapewnić harmonijne funkcjonowanie państwa i ciągłość
władzy państwowej.
Do polskiej tradycji należy dwuizbowość parlamentu. Sejm i Senat wybierane są w
wyborach powszechnych i bezpośrednich, na 4-letnią kadencję, jednak ich role ustrojowe nie
są tożsame (występuje tu tzw. dwuizbowość ułomna). Sejm, składający się z 460 posłów
posiada cztery zasadnicze funkcje: ustrojodawczą (związaną przede wszystkim ze zmianą
konstytucji), ustawodawczą, kontrolną i kreacyjną. W przypadku Senatu (100 senatorów)
mamy do czynienia z ograniczeniem funkcji kreacyjnej (większość organów państwowych, w
tym np. Trybunał Konstytucyjny, Prezes Narodowego Banku Polskiego, jest wybieranych
wyłącznie przez Sejm), ustawodawczej (o ostatecznym brzmieniu ustawy decyduje zawsze
Sejm) oraz wyeliminowaniem funkcji kontrolnej wobec rządu (która przejawia się w
instytucjach wotum zaufania i wotum nieufności, absolutorium dla rządu z wykonania
60
budżetu, interpelacji i zapytań poselskich) – ta należy wyłącznie do pierwszej izby. Senat jest
więc izbą „zadumy i refleksji”, swoistej równowagi wobec izby pierwszej. Izby
parlamentarne różni też sposób repartycji mandatów. W świetle ordynacji wyborczej z 2001
r., wybory do Sejmu są proporcjonalne (z zastosowaniem metody d’Hondta i progów
wyborczych 5% dla komitetów partii politycznych i komitetów wyborczych wyborców oraz
8% dla komitetów koalicyjnych partii politycznych), zaś wybory do Senatu mają charakter
większościowy (większość zwykła).
Istotnym wzmocnieniem arbitrażowej roli Prezydenta RP jest stosowanie (od 1990 r.)
wyborów powszechnych i bezpośrednich. Prezydent jest wybierany na kadencję 5-letnią. Jest
on – jak wspomniano wyżej – głową państwa (najwyższym reprezentantem Rzeczypospolitej
Polskiej) i arbitrem politycznym (wyposażonym m.in. w prawo weta ustawodawczego i
inicjatywy ustawodawczej), lecz również pełni rolę strażnika ustawy zasadniczej i gwaranta
bezpieczeństwa państwa (jest m.in. najwyższym zwierzchnikiem Sił Zbrojnych RP).
Rada Ministrów powoływana jest przez Prezydenta RP, musi jednak uzyskać wotum
zaufania od Sejmu. Rząd, który nie uzyskał wotum zaufania, ma obowiązek złożenia dymisji.
Rada Ministrów prowadzi politykę wewnętrzną i zagraniczną Rzeczypospolitej Polskiej i
należą do niej wszystkie kompetencje nie zastrzeżone dla innych organów władzy publicznej.
61
ZMIANY KONSTYTUCYJNE NA UKRAINIE
Tatiana Nagorniak
Procesy transformacyjne (systemowe albo lokalne), jakie zachodzą w państwach
Europy Wschodniej od końca XX wieku, dotyczą tak ich formy działania, jak i realizowanych
wartości. Te zmiany i modernizacja systemów politycznych są związane przede wszystkim z
koniecznością przezwyciężania komunistycznych stosunków politycznych, ekonomicznych,
społecznych i kulturalnych, odbudowywania suwerenności państwowej. Od chwili pogromu
niemiecko-włoskiego faszyzmu, ustanowienia strefy wpływów ZSRR w Europie Wschodniej,
hegemonii partii komunistycznych, ustrój konstytucyjny państw Europy Wschodniej odczuł
kilku fal zmian. W niektórych państwach reformy konstytucyjne były tylko korektą i
częściową aktualizacją konstytucji państwa. W innych państwach zachodzące zmiany miały
głębszy charakter. I tak, obecnie obowiązująca Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2
kwietnia 1997 r. po prostu zastąpiła tymczasowe rozwiązania ustawy konstytucyjnej z 17
października z 1992 r. i obowiązujące na ich podstawie przepisy konstytucji z 22 lipca 1952 r.
Podobne procesy zmiany ustrojowej zachodzą także na Ukrainie.
W kontekście transformacji systemów politycznych państw bałtyckich, państw
WNP i Europy Środkowej, również Ukraina podjęła proces transformacji ustrojowej. Jego
cechą charakterystyczną był
brak projektu
modernizacyjnego przejścia kraju do
demokratycznego ustroju politycznego po roku 1991. Ukraina, podobnie jak większość
byłych republik radzieckich, wykazała negatywne skutki naruszenia „dylematu trzech
zegarów” R. Dahrendorfa1, transformując jednocześnie społeczno-kulturowe, ekonomiczne i
konstytucyjne sfery życia społecznego.
Na Ukrainie konstytucja ustala pojęcie prawnej organizacji państwa, podział
władzy, praw i wolności jako najwyższej wartości społecznej. Szczególna rola w praktycznej
realizacji tej koncepcji należy do organów konstytucyjnej kontroli sądowej. Dlatego ustawa
zasadnicza Ukrainy przewidywała utworzenie Sądu Konstytucyjnego jako obrońcy
priorytetów konstytucyjnych. Po rozpadzie Związku Radzieckiego, w Republice Ukraińskiej
1
R. Dahrendorf, Elemente einer Theorie des sozialen Konflikts, Gesellschaft und Freiheit, Műnchen 1965.
62
była realizowana próba zbudowania i wykonania europejskiego modelu sądownictwa
konstytucyjnego2.
W zależności od wartości i miejsca w systemie prawnym, prawa można podzielić w
następujący sposób: konstytucja, prawa konstytucyjne, powszechnie obowiązujące prawa,
prawa operacyjne.
Konstytucje są prawami podstawowymi, które regulują podstawy życia
społecznego (socjalnego, politycznego, gospodarczego), prawa i wolności obywateli. Są dwa
rodzaje konstytucji:
• ujednolicone – są jedynym głównym prawem pisanym (Konstytucja Ukrainy),
• nieujednolicone – składają się z grupy pisanych i niepisanych praw (Wielka
Brytania, Szwecja czy Kanada), gdzie przedmiotem regulacji jest szczególny rodzaj
stosunków społecznych, odnoszący się do prawa konstytucyjnego.
Ważną rolę w obszarze konstytucyjnym państwa odgrywają prawa konstytucyjne,
tj. prawa, o których mowa w konstytucji. Określają one niektóre przepisy konstytucji i
odnoszą się do konstytucji (zasady funkcjonowania systemu wyborczego, organizowanie i
prowadzenie referendum, struktura i normy konstytucyjne, kompetencje parlamentu,
Prezydenta, Sądu Konstytucyjnego, etc.). Są to także prawa, które wprowadzą zmiany i
uzupełnienia do aktualnie obowiązującej Konstytucji (XIII Rozdział Konstytucji Ukrainy).
Odzyskanie niepodległości przez Ukrainę w sierpniu 1991 r. przyczyniło się do
poszukiwania najlepszej formy rządu. 1 grudnia 1991 r. Prezydentem Ukrainy został wybrany
Leonid Krawczuk, który starał się skupić w swoich rękach pełną władzę. W tym celu wydał
szereg dekretów, zgodnie z którymi wiodącą rolę w zarządzaniu państwem pełnił prezydent.
27 września 1993 r. wydał dekret „O kierowanie Gabinetem Ministrów Ukrainy”, w wyniku
czego Prezydent przejął obowiązki głowy państwa. To zbliżyło Ukrainę do modelu republiki
prezydenckiej. Jej zwolennicy uważali, że Ukraina, ze względu na spadek po ZRSR,
potrzebuje silnej władzy prezydenckiej, która jest w stanie wzmocnić kraj i przyspieszyć
tempo przemiany stosunków społeczno-ekonomicznych. Jednak nie wszyscy byli gotowi
zaakceptować wzmocnienie roli Prezydenta w zarządzaniu państwem. W państwie nasiliła się
konfrontacja pomiędzy władzą ustawodawczą i wykonawczą. Co więcej, sytuacja
gospodarcza uległa pogorszeniu, nastąpił spadek poziomu życia i wzrost bezrobocia.
2
К. А. Половченко, Конституционная юстиция в России и Украине (Сравнительно-правовой анализ),
Дис. канд. юрид. наук, 12.00.02, Москва 2003, 233 s., РГБ ОД, 61:03-12/1362-1, (@:) http://www.lib.uaru.net/diss/cont/100729.html
63
Doprowadziło to do ponownego wyboru Prezydenta w 1994 r. Głową państwa został Leonid
Kuczma.
Pierwszy projekt Konstytucji został przedstawiony w parlamencie w listopadzie
1991 r. Projekt ustanawiał, że Prezydent jest głową państwa i szefem rządu. Określono jego
uprawnienia w zakresie tworzenia Gabinetu Ministrów, bez wpływu parlamentu na ten
proces. W rzeczywistości było to zaproponowanie republiki prezydenckiej. Drugi projekt – z
1 lipca 1992 r. – również zabezpieczył status Prezydenta jako głowy państwa i szefa rządu. I
tylko w projekcie Konstytucji z dnia 27 maja 1993 r. był zaproponowany model republiki
mieszanej: Prezydent był uznany za głowę państwa, z podporządkowanym mu Gabinetem
Ministrów, który był jednocześnie odpowiedzialny przed parlamentem. Wreszcie, 28 czerwca
1996 r. przyjęta została Konstytucja Ukrainy, która utrwaliła prezydencko-parlamentarną
formę rządów3. Pierwotnie proponowana forma rządów była mniej lub bardziej korzystna dla
Ukrainy. Jednakże Prezydent, wykorzystując swoje uprawnienia, zaczął koncentrować pełnię
władzy. Ponadto administracja Prezydenta, rozpoczęła przejmować niektóre funkcje Gabinetu
Ministrów. Prezydent „przejął kontrolę” nad władzą wykonawczą. Prezydent miał i ma prawo
wetowania ustaw parlamentu, co jest bardzo trudne do przezwyciężenia, ponieważ proces
odrzucenia weta nie został precyzyjnie opisany w prawodawstwie. To nie zwiększa
efektywności działań legislacyjnych, ponieważ projekty ustaw często „chodzą w kółko”
między Prezydentem i parlamentem. Chociaż również parlament ma kilka poważnych
uprawnień: możliwość stworzenia specjalnych komisji parlamentarnych, wyposażonych w
uprawnienia śledcze; możliwość wyrażenia wotum nieufności wobec całego rządu, co wiąże
się z jego odwołaniem. I wreszcie, procedura impeachmentu Prezydenta. Jest to bardzo
skomplikowana sprawa i nie została prawnie sprecyzowana, więc jest praktycznie niemożliwa
do wykonania.
Konstytucja Ukrainy zgodnie z jej art. 160 weszła w życie po jej przyjęciu przez
Radę Najwyższą Ukrainy w dniu 28 lipca 1996 r. Wydarzenie to było poprzedzone pięcioma
latami niepodległości, kiedy ukraińscy politycy dążyli do osiągnięcia konsensusu w tej
sprawie.
Okoliczności polityczne, w których została przyjęta Konstytucja, charakteryzują
Ukrainę jako obszar politycznego chaosu, w którym Kuczma walczył o wzmocnienie władzy
prezydenckiej, a parlament chciał przywilejów. Tylko w wyniku kompromisów politycznych i
3
Zob. O. Mashtaler, Reforma konstytucyjna na Ukrainie: poszukiwanie optymalnego systemu rządów czy walka
o władzę?, [w:] J. Zaleśny (red.), Zagadnienia ustrojowe państw poradzieckich, Warszawa 2010, s. 137.
64
prawnych, Konstytucja z 1996 r. stała się instrumentem, który nie dopuszczał realnej
możliwości rozwiązania Rady Najwyższej przez Prezydenta, a co najważniejsze – w
przypadku braku porozumienia pomiędzy Prezydentem i Radą Najwyższą Ukrainy w kwestii
zaproponowanego kandydata na premiera, Rada Najwyższa miała prawo zaprezentowania
własnych kandydatów (z większościowej koalicji lub frakcji większości). Było to pierwszym
krokiem do tworzenia na Ukrainie rządów parlamentarnych. Chociaż społeczeństwo
postrzegało Kuczmę nie tylko jako głowę państwa, ale także jako szefa władzy wykonawczej,
to z punktu widzenia konstytucyjnego takiego Prezydenta u nas nie ma i nie było 4. Prezydent,
jego administracja, Rada Bezpieczeństwa i Obrony oraz Prokuratura Generalna Ukrainy stoją
ponad działającymi państwowymi instytucjami władzy5, które kontrolują i koordynują pracę
działów rządu, ponosząc niewielką odpowiedzialność. Gabinet Ministrów był i pozostaje
kolektywnym najwyższym organem władzy wykonawczej, który w tym czasie de iure a teraz
i de facto jest odpowiedzialny nie tylko przed Radą Najwyższą, ale także przed Prezydentem,
jego administracją i Radą Bezpieczeństwa i Obrony.
Wybory parlamentarne na Ukrainie w 1998 r. zwiększyły szanse dla graczy, którzy
stali się zagrożeniem politycznym dla Kuczmy już na rok przed wyborami prezydenckimi (V.
Czornowił, P. Łazarenko). Hasło przedwyborcze „Nowy Kuczma – rewolucjonista” odbierane
było źle. Prawicowe siły polityczne i grupy finansowo-przemysłowe Wschodu Ukrainy nie
stawiały na niego. Trzeba było robić znaczące kroki dla przedłużenia uprawnień na drugą
kadencję. Wśród tych odważnych kroków było usunięcie konkurencji z pola polityki
ukraińskiej, mianowanie Juszczenki premierem i idea reformy konstytucyjnej. Nawet w
trakcie swojej kampanii wyborczej w 1999 r. Kuczma rozpisał referendum w sprawie
poprawek do Konstytucji, które miało charakter doradczy, a odbyło się 16 kwietnia 2000 r.
Podstawowymi kwestiami referendum były: ograniczenie liczby deputowanych z 450 do 300,
wprowadzenie izby drugiej parlamentu (Izba Reprezentantów Regionów), prawo Prezydenta
do rozwiązania parlamentu, zniesienie immunitetu parlamentarnego i przyjęcie Konstytucji
Ukrainy. Oczywiście, stawiając takie kwestie nie zdołano zebrać 300 głosów w parlamencie
dla przeprowadzenia referendum konstytucyjnego (stanowiącego). Ale ten krok Leonida
Kuczmy – pragnienie by uzurpować sobie władzę – doprowadził do upadku parlamentaryzmu
na Ukrainie. Sytuacja wymknęła się spod kontroli Kuczmy i to w połączeniu z faktem, że na
4
М. Михайленко, Что стоит за конституционной реформой на Украине и почему "оранжевые" против
нее?, (@:) http://www.otechestvo.org.ua/main/20071/2317.htm
5
Zob. G. Kuca, Rada Najwyższa – Prezydent – Gabinet Ministrów. System hamulców w trójkącie władzy na
Ukrainie, [w:] J. Zaleśny (red.), dz. cyt., Warszawa 2010, s. 126.
65
Ukrainie po zakończeniu epoki pierwotnej akumulacji kapitału po kilku falach prywatyzacji,
powstały terytorialne grupy finansowo-przemysłowe i aktywnie przebiega proces konsolidacji
kapitału politycznego i finansowego. Wszystko to spowodowało stworzenie wewnętrznych
elementów systemu, których celem było – zapobiegając „kuczmizmowi”, doprowadzić do
władzy na Ukrainie młode pokolenie rewolucjonistów, i to bez względu jakimi sposobami
(konstytucyjnym lub niekonstytucyjnym). Dojście opozycji do władzy było zasilone
„eksportem demokracji” USA w Afganistanie, Iraku i Gruzji. Dwa akty obywatelskiego
nieposłuszeństwa „Powstań Ukraino! Ukraina bez Kuczmy”, „film Melniczenko”, „skandal
kasetowy” pomimo sukcesów ukraińskiej polityki gospodarczej (inflacja w tym czasie na
Ukrainie była mniejsza niż w Rosji, stale rosło PKB, saldo migracji po raz pierwszy od
dłuższego czasu stało się dodatnie) doprowadziły do tego, że Kuczma plasował się bardzo
nisko w rankingu zaufania. Ukraina była gotowa do zmiany rządu, ale „syndrom Majdanu”
pozostanie na długo w historii jako „terapia szokowa nieskutecznego leczenia chorego
państwa”.
Początek nowej ery zmian konstytucyjnych rozpoczął się po wyborach
parlamentarnych na Ukrainie w 2002 r., kiedy partie opozycyjne i główni uczestnicy kryzysu
politycznego w 2001 r. („Blok Julii Tymoszenko”, blok „Nasza Ukraina”, Partia
Socjalistyczna Ołeksandra Moroza) wygrały wybory (w głosowaniu na listy partyjne).
Władza (pro-prezydencki blok „Za Jedyną Ukrainę”), poprzez manipulację, przy braku
regulacji prawnych zapobiegających swobodnemu zmienianiu frakcji parlamentarnej w
trakcie kadencji Rady Najwyższej, sformowała większość rządową w parlamencie. Sprzeciw
dla ograniczenia „autokracji” Prezydenta, rozpoczął serię protestów. W społeczeństwie
upowszechniło się przekonanie o niekompletności i niedoskonałości istniejącego modelu
władzy państwowej, że system polityczny Ukrainy wymaga fundamentalnej transformacji i
reform politycznych (konstytucyjnej i administracyjnej). Pod naciskiem opozycji Prezydent
postanowił uciec się do radykalnych kroków. 24 sierpnia 2002 r., w dzień 11 rocznicy
niepodległości, L. Kuczma oficjalnie przedstawił koncepcję reform politycznych. 5 marca
2003 r. do rozpatrzenia przez Radę Najwyższą została przedstawiona „prezydencka wersja”
ustawy „w sprawie zmian w Konstytucji”, w której była przedstawiona koncepcja sił proprezydenckich o republice parlamentarno-prezydenckiej. Projekt ustawy został poparty przez
większość w Radzie Najwyższej. Podczas pomarańczowej rewolucji wszystkie funkcje,
normalizujące sytuację polityczną w państwie, przejęła Rada Najwyższa Ukrainy. 8 grudnia
2004 r., w wyniku kompromisu między siłami politycznymi, obozem Prezydenta Juszczenki
(wtedy kandydata) i Ołeksandrem Morozem, Rada Najwyższa Ukrainy odrzuciła premiera
66
Ukrainy Wiktora Janukowycza, pozbawiając go środków administracyjnych, jako kandydata
na Prezydenta i przyjęła ustawę „o wprowadzeniu zmian do Konstytucji Ukrainy”, która
otrzymała 402 głosy. Prezydent podpisał ją bezpośrednio na sali plenarnej Rady Najwyższej 6.
Przyjęcie
ustawy
„o
wprowadzeniu
zmian
do
Konstytucji
Ukrainy”
przeprowadzono z naruszeniem artykułu 159 Konstytucji Ukrainy. Projekt ustawy w sprawie
zmian w Konstytucji Ukrainy zostaje rozpatrzony przez Radę Najwyższą Ukrainy w
przypadku dostępności orzeczenia Sądu Konstytucyjnego Ukrainy w sprawie zgodności z
przepisami art. 157 i 158 Konstytucji. W szczególności projekt ustawy nr 4180 różnił się od
projektu ustawy, który wcześniej był zatwierdzony przez Radę Najwyższą Ukrainy i
potwierdzony orzeczeniem Sądu Konstytucyjnego Ukrainy z dnia 12 października 2004 r.
Innego rodzaju naruszeniem procedury przyjęcia projektu ustawy nr 4180 jest tzw.
„pakietowe głosowanie” o „prawie powszechnym” (Ustawa „O wyborach Prezydenta
Ukrainy” w ponownym głosowaniu w dniu 26 grudnia 2004 r.), jednocześnie z ustawą „O
wprowadzeniu zmian do Konstytucji Ukrainy”. „Pakietowe” (jednoczesne) głosowanie nad
takimi zasadniczo odmiennymi ustawami narusza Konstytucję Ukrainy, w szczególności pkt.
1 i 3 pierwszej części artykułu 85 Konstytucji Ukrainy (która oddziela uprawnienia Rady
Najwyższej Ukrainy o wprowadzeniu zmian do Konstytucji Ukrainy i o przyjęciu ustaw), a
także wymagania XIII części Konstytucji Ukrainy „Wprowadzanie zmian do Konstytucji
Ukrainy”, która przewiduje specjalną procedurę przyjęcia ustaw w celu wprowadzenia zmian
do Konstytucji Ukrainy. Ta niezależna procedura nie została dotrzymana.
Projekt ustawy nr 4180 był więc sporządzony zbyt pospiesznie i motywowany
jedynie przez dążenie niektórych sił politycznych do zdobycia władzy. Ideologiem zmian w
ustawie zasadniczej był Ołeksandr Moroz, który po dojściu do władzy Wiktora Juszczenki
został przewodniczącym Rady Najwyższej Ukrainy. Z jego ust pobrzmiewały frazy o
potrzebie reform konstytucyjnych, demokratyzacji władzy i państwa, o zastąpieniu
prezydencko-parlamentarnej formy rządu przez parlamentarno-prezydencką, że ma to
poprawić oficjalny wizerunek Ukrainy. Przez hasła w sprawie wzmocnienia parlamentaryzmu
na Ukrainie, zniszczenia tendencji autorytarnych w systemie zarządzania władzy była
wyrażana możliwość przeprowadzenia trzeciej tury wyborów prezydenckich, wsparcie dla
kandydata opozycji w zamian za stanowisko przewodniczącego Rady Najwyższej i
ograniczenie uprawnień Prezydenta na korzyść Rady Najwyższej, jako zasadniczego punktu
6
Конституционная
реформа
на
Украине
вышла
на
финишную
http://www.pravda.ru/world/formerussr/ukraine/22-12-2003/40137-reforma-0/
прямую,
(@:)
67
tzw. reformy konstytucyjnej. Ocena tej reformy przez nowo wybranego Prezydenta Wiktora
Juszczenkę, w związku z którą otrzymał to stanowisko, brzmiała następująco” „Moje
stanowisko jest negatywne. Ale nie chcę tego komentować. Chcę pokazać, że w tym państwie
jest ustawa. Była przyjęta po głosowaniu nogami, rękami, obiema rękami. Ale wierzę, że to
jest ustawa, która jest przyjęta i która ma być wykonywana”.
Konstytucja zmodyfikowana 8 grudnia 2004 r. ustawą nr 2222–IV zawiera wiele
zmian. Zgodnie z nią tworzenie rządu odbywa się przez frakcje koalicyjne. Kadencja
parlamentu jest przedłużona z czterech do pięciu lat. Kandydata na premiera Prezydent
proponuje po przedstawieniu przez koalicję frakcji parlamentarnych w Radzie Najwyższej
Ukrainy, która posiada większość w parlamencie. Minister obrony Ukrainy, minister spraw
zagranicznych Ukrainy są mianowani przez Radę Najwyższą Ukrainy po przedstawieniu
przez Prezydenta Ukrainy, inni członkowie Gabinetu Ministrów są mianowani przez Radę
Najwyższą Ukrainy po przedstawieniu przez Premiera. Wybory parlamentarne odbywają się
na zasadzie proporcjonalności. Koalicja ma powstać w parlamencie w ciągu miesiąca od dniu
otwarcia pierwszej sesji. Prezydent z kolei ma prawo do wcześniejszego rozwiązania Rady
Najwyższej Ukrainy, jeżeli w ciągu jednego miesiąca od wyborów nie powstała koalicja
frakcji deputowanych, w ciągu 60 dni po dymisji rządu nie powstał nowy skład Gabinetu
Ministrów, w terminie 30 dni od zwołania zwykłej sesji plenarnej obrady nie mogą rozpocząć
się. Deputowani również pozostawili Prezydentowi prawo do powoływania szefów
regionalnych administracji.
Kilka kompetencji dodano do uprawnień Rady Najwyższej Ukrainy. W
szczególności, oprócz powołania rządu, deputowani powołują szefa Antymonopolowego
Komitetu Ukrainy, szefa Państwowego Komitetu Radiofonii i Telewizji Ukrainy, szefa
Funduszu Majątku Państwowego Ukrainy, odwołują ich z urzędu, powołują i odwołują po
przedstawieniu przez Prezydenta szefa Służby Bezpieczeństwa Ukrainy. Deputowani mają
również prawo do powoływania i odwoływania (na wniosek Prezydenta) szefa Narodowego
Banku Ukrainy, a także połowy składu Rady Narodowego Banku Ukrainy, do powoływania i
odwoływania połowy Rady Narodowej Ukrainy ds. telewizji i radia; do powoływania i
odwoływania członków Centralnej Komisji Wyborczej po przedstawieniu przez Prezydenta,
wyrażania zgody na powoływanie i odwoływanie przez Prezydenta Prokuratora Generalnego
Ukrainy; do powoływania i odwołania jednej trzeciej Sądu Konstytucyjnego Ukrainy.
Poprawki do Konstytucji przewidują również, że w przypadku wcześniejszego zwolnienia
urzędu Prezydenta, wykonywanie jego obowiązków jest powierzane szefowi Rady
Najwyższej Ukrainy.
68
Co do zmiany statusu Gabinetu Ministrów, to w myśl nowej Konstytucji, a
mianowicie art. 113, jest on odpowiedzialny przed Prezydentem i Radą Najwyższą. Gabinet
Ministrów w nowej wersji ustawy zasadniczej ma obowiązek kierować się niniejszej ustawą,
innymi ustawami, dekretami prezydenckimi i Rady Najwyższej, przyjętymi zgodnie z
Konstytucją i ustawami Ukrainy.
Zmiany konstytucyjne w 2004 r. nie były efektywne. Nowy parlament w 2006 r. już
po pół roku swojej pracy stał się niepełnosprawny. Sąd Konstytucyjny Ukrainy zdecydował o
konieczności przeprowadzenia przedterminowych wyborów parlamentu, gdy w marcu 2007 r.
opozycja na czele z Julią Tymoszenko zaproponowała zorganizowanie referendum w sprawie
formy rządu państwowego. Nie było wątpliwości, jaki charakter powinno mieć referendum –
stanowiący albo doradczy – i że większość ludzi nie rozumie różnicy między republiką
prezydencką i parlamentarną, ale chce, żeby ktoś osobiście realizował władzę i ponosił
odpowiedzialność. Głównym problemem jest osobista odpowiedzialność za podział
przestrzeni biznesowej i władzy między jej organami. W związku z tym porozumienie między
różnymi siłami politycznymi, jest praktycznie nieosiągalne. Z siedmiu różnych projektów
ustaw, które zostały skierowane do parlamentu w 2007 r., sześć było odrzuconych ze względu
na niecelowość polityczną, bez oceny wartości tych przepisów dla państwa i społeczeństwa.
Być może celowo, aby znaleźć wskazany sensowny projekt Konstytucji, 31 marca 2009 r., w
dorocznym przemówieniu do Rady Najwyższej w sprawie wewnętrznej i zewnętrznej sytuacji
Ukrainy, prezydent Wiktor Juszczenko przedstawił swój projekt ustawy w sprawie
wprowadzenia zmian do Konstytucji Ukrainy i skierował go do rozpatrzenia przez parlament
jako pilny. Wśród głównych postanowień nowej Konstytucji zwracają uwagę: zmiana
struktury parlamentu dokonywana poprzez wprowadzenie dwuizbowego parlamentu, z bardzo
szerokim zakresem uprawnień izby drugiej. Zmieniono funkcje i uprawnienia władzy
państwowej i samorządów lokalnych. Projekt został przekazany wszystkim organizacjom
zawodowym, ale nie został zatwierdzony. Do rozpatrzenia przez Sąd Konstytucyjny Ukrainy
pozostał tylko projekt ustawy nr 3251, który został zatwierdzony przez Radę Najwyższą i
który proponuje ograniczenie immunitetu deputowanych i prezydenta. Ale poprzez Sąd
Konstytucyjny w pierwszych dniach kwietnia 2010 r. Ukraina otrzymała już reakcję: Sąd
Konstytucyjny Ukrainy dopuścił ograniczenie immunitetu deputowanych Ukrainy, ale
decyzje te nie mogą być podjęte bez zgody Rady Najwyższej na pociągnięcie do
odpowiedzialności karnej, zatrzymanie lub aresztowanie. Sąd stwierdził, że proponowane
zmiany do części 3 artykułu 80 nie są sprzeczne z wymogami artykułu 157 Konstytucji. I jak
69
pisze „Ukraińska Prawda” 7.04.2010 r.: „Sąd Konstytucyjny nie pozwala ograniczyć
immunitetu prezydenta Ukrainy”.
W obecnych warunkach, mieszane republikańskie formy rządu są dość
powszechne: tylko w Europie są to: Austria, Bułgaria, Finlandia, Islandia, Macedonia, Polska,
Rumunia, Słowenia, Hiszpania, Francja i Chorwacja. Tendencję do tworzenia mieszanej
formy przejawia większość państw powstałych na terenie byłego ZSRR. Najważniejszym
wyznacznikiem tej czy innej mieszanej formy rządów jest stosunek uprawnień
konstytucyjnych i rzeczywistych w zakresie władzy wykonawczej, posiadanych przez
prezydenta i premiera. Według tego kryterium, niektóre państwa z mieszaną republikańską
formą rządów nie różnią się od parlamentarnych (Austria, Islandia, Słowenia) lub proprezydenckich Rumunia, Francja) republik7. Konstytucje większości tych państw dopuszczają
możliwość pewnego rodzaju dryfu formy rządu w zakresie zmian w podziale kompetencji
między prezydentem i premierem. Ale na Ukrainie, gdzie Prezydent i Premier, po 2004 r.,
„mówią różnymi językami”, reformy konstytucyjne składają się na istotę debaty politycznej.
Wraz ze zmianą władzy na Ukrainie po wyborach prezydenckich w 2010 r. uległa
zmianie i treść „celowości konstytucyjnej”. Wiktor Janukowycz i Julia Tymoszenko z
opozycji chórem deklarują o znaczeniu reform konstytucyjnych i politycznych. Problemy
zmian konstytucyjnych obejmują:
1) jasne sformułowanie przepisów przejściowych Konstytucji w sprawie
tymczasowego stacjonowania obcych wojsk na terytorium Ukrainy;
2) poprawy struktury administracyjnej państwa, łącznie z kwestią federacji Ukrainy
(z inicjatywy Partii Regionów Ukrainy);
3) tworzenie wersji Konstytucji, zgodnie z którą przystąpienie Ukrainy do
organizacji międzynarodowych jest możliwe na podstawie decyzji podjętej w referendum;
4) ostateczne rozwiązanie kwestii języka na korzyść jednego języka urzędowego –
ukraińskiego, a także specjalnego statusu dla niektórych języków w regionach Ukrainy.
Żeby Ukraina ponownie nie popadła w polityczny chaos, trzeba doprowadzić do
tego, by kwestia zmian konstytucyjnych stała się przedmiotem powszechnego referendum.
Podstawy prawne dla realizacji takiego pomysłu są: sama Konstytucja, decyzja Sądu
Konstytucyjnego z dnia 5 października 2005 r. N 6–rp/2005 (sprawa dotycząca sprawowania
władzy przez ludzi), decyzja Sądu Konstytucyjnego z 16 kwietnia 2008 r. nr 6–rp/2008
7
И. С. Крылова, Аппарат государственного управления современной Франции, Наука, Москва 1982, s.
181.
70
(sprawa dotycząca przyjęcia konstytucji i ustaw w referendum), Ustawa „o referendum
ukraińskim i lokalnym”.
W tym kontekście warto zauważyć, że badania społeczne w sprawie zmian w
Konstytucji Ukrainy dzisiaj istnieją. I tak, Andrzej Duda, ekspert Szkoły Analizy Politycznej
prezentuje socjologiczne badania opinii publicznej w tej sprawie. 63,6% obywateli wyraża
poparcie dla wprowadzenia zmian do Konstytucji Ukrainy, a na pytanie „Jaka jest wasza
opinia na temat: kto powinien opracować projekt zmian do Konstytucji Ukrainy?” 39,3%
respondentów podało „specjalnie stworzony kolegialny organ”. Dzieje się tak pomimo faktu,
że na parlament jako potencjalnego twórcę zmian w konstytucji wskazało 25,3%, na
prezydenta – 12,6%, partie polityczne – 3,1%. Dzisiaj, w kręgach polityków i ekspertów są
prowadzone dyskusje na temat realizacji mechanizmu władzy i roli obywateli. Dla
Janukowycza Zgromadzenie Konstytucyjne może być atrakcyjną alternatywą w stosunku do
wyborów parlamentarnych, których wynik może być dla niego niekorzystny. Z drugiej strony,
przygotowanie projektu nowej konstytucji, jej omówienie na różnych szczeblach społecznych
i zawodowych, może być czynnikiem konsolidacji na Ukrainie, o której swego czasu tak
wiele powiedział ówczesny kandydat na prezydenta Wiktor Janukowycz. Aby zapobiec
nowym zarzutom o nielegalne działania Partii Regionów Ukrainy, prezydent Wiktor
Janukowycz musi powstrzymać obecną praktykę widzenia Konstytucji tylko jako
mechanizmu równoważenia własnych interesów politycznych i biznesowych.
71
TRANSFORMACJA REŻIMU POLITYCZNEGO UKRAINY ZA CZASÓW
NIEPODLEGŁOŚCI
Natalia Minenkova
1.1. Aktualność problemu i literatura przedmiotu
Brak wiążących wyników transformacji systemowej w ciągu dwudziestu lat niepodległości
Ukrainy wyczerpał i tak niewielki potencjał demokratycznych oczekiwań Ukraińców. Czy ukraińskiej
władzy uda się wreszcie sprostać oczekiwaniom swoich obywateli? I jakimi sposobami będzie
realizowana władza na Ukrainie w przyszłości? Odpowiedzi na te kluczowe pytania trzeba szukać
analizując model i sposób funkcjonowania reżimu politycznego państwa.
Ożywiona społeczno-polityczna i naukowa dyskusja co do typu reżimu politycznego na
Ukrainie rozpoczęła się już w pierwszych latach niepodległości państwa i dotychczas nie wyczerpała
swojej ostrości i wielobiegunowości.
Analiza ojczystego i zagranicznego dorobku naukowego dotyczącego danej tematyki pozwala
na wydzielenie kilku głównych kierunków.
Jedną z pierwszych koncepcji reżimu politycznego dla niepodległej Ukrainy zaproponował W.
Połochało. Charakteryzując stosunki władzy na Ukrainie badacz nazwał je „neototalitaryzmem”, który
przejawia się w politycznej i ekonomicznej dominacji nomenklaturowo-korporacyjnych klanów, w
braku odpowiedzialności rządów przed obywatelami, w naruszaniu gwarantowanych praw i wolności
przeciętnego Ukraińca1. Z taką charakterystyką całkowicie zgodziła się znana ukraińska badaczka A.
Kołody2.
Inna grupa autorów opisując reżim polityczny niepodległej Ukrainy podkreślała, przede
wszystkim jego anarchiczno-ochlokratyczny charakter, który przejawia się w rozkwicie elementu
przestępczego i panowaniem anarchii we wszystkich dziedzinach życia społecznego, a który wspiera
sama władza3.
1
В. Полохало, Неототалітарні трансформації посткомуністичної влади в Україні, [w:] Політологія
посткомунізму: Політичний аналіз посткомуністичних суспільств, Політична думка, Київ 1995, (@:)
http://litopys.org.ua/polpost/r2a4.htm.; О. Дергачов, В. Полохало, Метаморфози посткомуністичної влади,
„Політична думка”, nr 1/1996, s. 3-11.
2
А. Колодій, До питання про політичний режим в Україні, „Сучасність”, nr 7-8/1999, s. 84-96.
3
А. Гуревич, Анархия – мать всеукраинского прядка, „Зеркало недели”, 14.11.1998.
72
Trzeci kierunek badań kładzie akcent położony na oligarchiczną treść działającego na
Ukrainie reżimu politycznego, która przejawia się w dominacji interesów wąskiej grupy zamożnych
ludzi w społeczno-politycznym życiu kraju4.
W czwartej grupie badań reżim polityczny współczesnej Ukrainy rozpatruje się za pomocą
teorii neopatrymonializmu. Z punktu widzenia A. Fisuna i S.Szulaka taki model zaczął się formować
jeszcze w czasach prezydentury L. Kuczmy, lecz jego ewolucja trwała i po „pomarańczowej
rewolucji”5.
Piąty kierunek przedstawiają badania ukraińskich i zagranicznych badaczy, którzy
interpretują reżim na Ukrainie za pomocą dychotomii demokracja-autorytaryzm6.
Szósta grupa, to próby scharakteryzowania reżimu politycznego niepodległej Ukrainy za
pomocą teorii okresu przejściowego i demokracji7.
A zatem, analiza literatury przedmiotu wskazuje na brak zgodności pomiędzy badaczami w
rozumieniu istoty reżimu politycznego. Oprócz tego, w większości prac reżim polityczny Ukrainy
charakteryzuje się w określonym przedziale czasu, i za pomocą raczej emocjonalnych, a nie istotnych
własności i cech. Wymienione problemy, a także konieczność przedłużenia studiowania reżimu
politycznego w szerszym obszarze chronologicznym warunkują aktualność danego badania. W danym
artykule zostanie podjęta próba wydzielania specyficznych cech reżimu politycznego Ukrainy od 1991
do 2010 r. za pomocą trzech naukowych koncepcji, które dzięki stosowanym narzędziom są
najbardziej efektywne: instytucjonalnej, neopatrymonialnej i tranzytywnej. Takie połączenie pozwoli
ujawnić cechy politycznego reżimu i prześledzić jego ewolucję.
4
Г. Коржов, Олігархічна природа сучасного політичного режиму в Україні, [w:] Демократичний
транзит в Україні: підсумки електорального циклу 2004-2007 рр., Наукові записки. Серія „Політичні
науки”, Острог: Видавництво Національного університету „Острозька академія”, Випуск 3, 2008, s. 103118; Ю. Мацієвський, Між авторитаризмом і демократією: політичний режим після „помаранчевої
революції”, (@:) http://www.politik.org.ua/vid/magcontent.php3?m=1&n=63&c=1399.
5
А. Фисун, Постсоветские неопатримониальные режимы: генезис, особенности, типология, (@:)
http://politzone.in.ua/index.php?id=422; tenże, Політичний режим України в порівняльній перспективі,
„Стратегічні пріоритети”, nr 1(6)/2008, s. 5-12; С. Шуляк, Політико-режимний розвиток
„постреволюційної” України крізь призму теорії неопатримоніалізму, [w:] Демократичний транзит...,
dz. cyt., s. 118-128.
6
В.В. Сухонос, Динаміка сучасного державно-політичного режиму в Україні: антиномія демократизму і
авторитаризму, Суми, 2003, 336 s.; Г. Шипунов, Теоретико-методологічні засади аналізу гібридних
політичних режимів: український контекст, [w:] Демократичний транзит..., dz. cyt., s. 89-103.
7
В.П. Горбатенко, Стратегія модернізації суспільства: Україна і світ на зламі тисячоліть, Академія,
Київ 1999, 240 s.; О.В. Бабкіна, Україна: пошуках стратегії демократичного розвиту, [w:] Г.В. Щокін,
В.І. Куценко, М.Ф. Головатий i in. (red.), Проблеми та перспективи української реформації, Київ, 2001,
248 s.; Т. Кузьо, Пострадянські перетворення в Україні: теоретико-порівняльний аспект, [w:] В. Ісаєв
(red.), Українське суспільство на шляху перетворень: західна інтерпретація, дім „КМ Академія”, Київ
2004, s. 45-63.
73
Dla rozstrzygnięcia przedstawionych kwestii konieczne jest wyjaśnienie samego pojęcia
reżimu politycznego. Obecnie kategoria reżimu politycznego zarówno w zachodniej, jak i w
ukraińskiej politologii nie ma jednoznacznej definicji. Można wyodrębnić trzy główne
kierunki w definiowaniu danego pojęcia. Pierwszy – instytucjonalny, drugi – socjologiczny,
trzeci – integracyjny łączący cechy pierwszego i drugiego przy charakterystyce reżimu
politycznego. Uważając, że forma rządzenia oraz normy i reguły funkcjonowania władzy są
zapisane w aktach prawodawczych, co jest priorytetem dla pierwszego, instytucjonalnego
kierunku, nie zawsze odpowiadają realnej praktyce spełnienia władzy. Ale socjalne
uzasadnienie władzy (obecność i wpływ grup nacisku, stosunki elity i narodu itp.), które jest
kluczową oznaką tak zwanego socjologicznego podejścia również nie charakteryzuje reżimu
politycznego w całości. W danym artykule będzie wykorzystywana koncepcja integracyjna
wyznaczania reżimu politycznego jako systemu formalnych i realnych sposobów, zasobów i
strategii współdziałania państwa i społeczeństwa, zależnych od istniejącego typu kultury
politycznej.
W związku z tym, przy definiowaniu reżimu politycznego trzeba uwzględniać dwie
płaszczyzny jego funkcjonowania: ze jednej strony cechy formalno-prawne, a mianowicie
właściwości podziału państwowej władzy, współzależności między rodzajami władzy, typy
rządowych struktur, a z drugiej strony realnie istniejące stosunki między państwem i
społeczeństwem, w szczególności socjalne uzasadnienia władzy, obecność grup nacisku,
stosunki elity i narodu.
2. Instytucjonalna analiza reżimu politycznego Ukrainy
Z punktu widzenia instytucjonalnego paradygmatu największą wagę przy badaniu reżimu daje
się prawnym, proceduralnym charakterystykom pełnienia władzy. To podejście znajduje wielu
zwolenników w amerykańskiej politologii, w szczególności znany amerykański badacz K. Bekster
uważa, że reżim polityczny prezentuje pewien system rządzenia. Analiza reżimu politycznego na
Ukrainie w instytucjonalnym wymiarze pokazuje, że dzięki konstytucyjnym wartościom takim jak
wybór najważniejszych organów władzy politycznej, równość obywateli wobec prawa, gwarancja
praw mniejszości, wielopartyjność itp. reżim polityczny współczesnej Ukrainy można uważać za
demokratyczny, ponieważ na normatywnym poziomie zachowuje się rozszerzony normatywny
wymiar demokracji. Kluczowym pytaniem przy instytucjonalnym podejściu jest sam system podziału
władzy państwowej w granicach republiki lub monarchii.
74
Na początku procesu budowania państwa latach 1991-1994 elita polityczna Ukrainy miała
wielkie pragnienie ustanowić model republiki prezydenckiej. Odbyło się to z inicjatywy „starej” elity
politycznej na czele z L. Krawczukiem i przy aktywnej pomocy narodowo-demokratycznej opozycji.
Czyli, jak zaznacza A. Wilson to był „duży kompromis”, który polegał na wsparciu przez opozycję L.
Krawczuka w zamian za przedstawienie im kursu politycznego skierowanego na niepodległość
Ukrainy i rezygnację ze związku z Rosją8. Sama opozycja, wskutek swojej słabości, nie mogła
zaproponować alternatywnego wariantu. Wybór modelu republiki prezydenckiej nie był przypadkowy
i odbywał się na wzór konstrukcji politycznej ZSRR, a także samej już Rosji. Oba kraje w tym czasie
traktowane były przez rządzącą elitę polityczną Ukrainy jako wzory dla naśladowania w różnych
aspektach, w tym i budowania państwa.
Na Ukrainie instytucja prezydenta od samego początku stała się konfliktogennym ośrodkiem w
systemie władzy, od którego wśród społeczeństwa i polityków rozpowszechniało się napięcie.
Pierwsza linia konfliktu przechodziła między prezydentem i premierem, w szczególności w latach
1991-1994 pomiędzy L. Krawczukiem i L. Kuczmą o władzę w centrum. I prezydent, i premier chcieli
maksymalnie zwiększać swoje uprawnienia. Drugi obszar konfliktu dotyczył walki między
prezydentem i premierem o władzę w regionach.
Ponadto instytucja prezydenta w okresie 1991-1994 nie była wyraźnie uregulowana ustawami,
zarówno w zakresie uprawnień samego prezydenta jak i w układzie jego stosunków z innymi
organami państwa. Dana niedookreśloność zostawiała szerokie możliwości dla głównych aktorów
politycznych do zmiany swoich uprawnień, wskutek czego dochodziło do wahań od modelu
prezydencko-parlamentarnego w latach 1991-1992 do parlamentarno-gabinetowego (grudzień 1992 r.
– maj 1993 r., po decyzji Rady Najwyższej co do nadania nadzwyczajnych uprawnień rządowi
Ukrainy). Podejmowane były także próby zaprowadzania prezydenckiej formy rządzenia – na mocy
propozycji głowy państwa z 18 maja 1993 r. Ostatecznie reżim polityczny na Ukrainie nabrał cech
prezydencko-parlamentarnego.
W pierwszej kadencji L. Kuczmy (1994-1998 r.) jak i w czasach rządów L. Krawczuka
prezydent chciał zmienić model pełnienia władzy z prezydencko-parlamentarnego na prezydencki, a
więc zwiększyć swoje uprawnienia. W związku z tym 8 czerwca 1995 r. przyjęto porozumienie, które
zwiększało uprawnienia prezydenta. Głowa państwa otrzymała prawo wyznaczenia premiera bez
zgody parlamentu. W opinii większości badaczy instytucja prezydenta zaczęła przypominać organ
władzy ustawodawczej9, prowadząc tym samym do ukształtowania się quasi-prezydenckiego modelu.
Ale taki system władzy istniał na Ukrainie niedługo, ponieważ przyjęta 28 czerwca 1996 r.
8
A. Wilson, Ukrainian Nationalism in the 1990s: A minority faith, Cambridge University Press, Cambridge
1997, s. 72.
9
Ю.Р. Шведа, Теорія політичних партій і партійних систем: навч. посіб, Тріада плюс, Львів 2004, s. 328.
75
Konstytucja
istotnie
zmieniała
uprawnienia
Prezydenta
Ukrainy.
Ten
utracił
możliwość
samodzielnego wyznaczenia premiera, ale jednocześnie mógł premiera zdymisjonować bez zgody
parlamentu. Wraz z Konstytucją z 1996 r. reżim polityczny na Ukrainie przekształcił się w model
prezydencko-parlamentarny.
W drugiej kadencji, w latach 1999-2004, L. Kuczma także miał zamiar wzmocnić władzę
Prezydenta Ukrainy, jednak zarówno referendum w 2000 r., jak i wnoszone projekty prawa nie
doprowadziły do żadnych zmian.
W 2004 r. w warunkach politycznego kryzysu została uchwalona Ustawa o przeprowadzeniu
Reformy konstytucyjnej (Ustawa nr 2222–IV z 8 grudnia 2004 r.), która weszła w życie 1 styczniu
2006 r., czyli już za nowego prezydenta W. Juszczenki. Już w chwili uchwalenia Ustawy większość
badaczy oraz polityków zaznaczała, że dokument ten był przyjęty z naruszeniem procedury, gdyż
posłowie do Rady Najwyższej w tym samym głosowaniu dokonali zmian w dwóch innych ustawach,
co było załamaniem prawa.
Istota zmian konstytucyjnych przewidywała:
- znaczące ograniczenia uprawnień prezydenta (w zakresie mianowania członków rządu, tylko blok
tzw. resortów siłowych pozostał w kompetencjach prezydenta; poza tym prezydent utracił prawo do
dymisji premiera bez zgody parlamentu);
- zwiększenie uprawnień parlamentu: na wniosek Prezydenta Rada Najwyższa mianowała ministrów
kluczowych państwowych resortów, oraz Przewodniczącego Komitetu Antymonopolowego Ukrainy,
Przewodniczącego
Państwowego
Komitetu
do
spraw
Telewizji
i
Radiofonii
Ukrainy,
Przewodniczącego Funduszu Majątku Państwowego Ukrainy, Głowę służby bezpieczeństwa itp.;
- wprowadzenie imperatywnego mandatu dla deputowanych.
Reforma konstytucyjna naruszyła podział władzy na ustawodawczą i wykonawczą oraz
stworzyła zespół hybrydowych konstrukcji:
1) głowa państwa nie mogła samodzielnie wywiązywać się z nałożonych nań funkcji, gdyż
pozbawiona została możliwości wydawania aktów wykonawczych;
2) utworzyła w parlamencie półlegalną instytucję – koalicji frakcji poselskich, działalność której
nie była ustawodawczo uregulowana;
3) w składzie Gabinetu Ministrów utworzyła zaś dwie frakcje – prezydencką i premierowską,
nie przewidziawszy mechanizmów ich współdziałania między sobą i z oboma ośrodkami władzy.
76
Reforma faktycznie zmieniła instytucjonalny projekt Ukrainy przekształciwszy ją z
republiki prezydencko-parlamentarnej na parlamentarno-prezydencką. Taka forma reżimu
politycznego istniała na Ukrainie do 1 października 2010 r., gdy Sąd Konstytucyjny uznał
Ustawę nr 2222–IV za niekonstytucyjną, ponieważ podczas jej uchwalenia została załamana
procedura. Uchylenie reformy konstytucyjnej oznaczało zwiększenie uprawnień Prezydenta i
powrót do prezydencko-parlamentarnego modelu reżimu politycznego.
Charakteryzując zatem reżim polityczny na Ukrainie w instytucjonalnym kontekście
należy zauważyć, że w latach 1991-2010 wybrany przez elitę polityczną na początku procesu
niepodległościowego model republikański zmieniał się kilka razy uzyskując różne formy, od
quasi-prezydenckiej do parlamentarno-gabinetowej. Zgodnie z ostatnimi decyzjami Sądu
Konstytucyjnego reżim polityczny uzyskał formę prezydencko-parlamentarną, z dużymi
uprawnieniami prezydenta. Ale z punktu widzenia normatywno-prawnego wszystkie te
zmiany odbywały się z zachowaniem demokratycznych cech reżimu politycznego, do których
należą: regularność przeprowadzenia wyborów, istnienie powszechnego prawa wyborczego,
obywatelskich wolności, czy systemu wielopartyjnego. Jednak akcentując to, że istoty reżimu
politycznego nie można wyznaczyć tylko w instytucjonalnym kontekście, który przedstawia
pewien formalny przekrój, rozpatrzymy polityczny reżim na Ukrainie z punktu widzenia jego
realnego funkcjonowania, a więc w wymiarze socjologicznym.
3. Socjologiczne analiza reżimu politycznego Ukrainy
Należy się zgodzić ze stanowiskiem A. Fisuny i innych autorów, którzy zapewniają, że logika
funkcjonowania reżimu politycznego na Ukrainie począwszy od prezydentury L. Kuczmy miała
charakter neopatrymonialny. Teoria neopatrymonializmu ukształtowała się na podstawie koncepcji
patrymonializmu M. Webera, który interpretował to ostatnie pojęcie jako system, w którym odbyła się
apropriacja (przywłaszczenie) dziedziny rządzenia przez oficjalnych przedstawicieli władzy
politycznej i połączenie publiczno-politycznej i prywatnej sfery społeczeństwa. W wyniku tego
państwo rządzone jest niczym prywatna własność grup rządzących, które na podstawie władzywłasności prywatyzowały rozmaite funkcje społeczne i instytucje państwowe10. Neopatrymonializm to
współczesny wariant patrymonializmu, którego specyfika polega na połączeniu formalnych instytucji
współczesnego państwa, to jest racjonalno-legalnych zasad z tradycyjnymi (patrymonialnymi)
10
А. Фисун, Постсоветские неопатримониальные режимы: генезис, особенности, типология, (@:)
http://politzone.in.ua/index.php?id=422.
77
formami osobistego rządzenia. Z punktu widzenia większości badaczy, najbardziej jaskrawymi
cechami neopatrymonializmu są:
1) stosunki patronalno-klientalne, które formują się na podstawie asymetrycznej wymiany
zasobami (posady, kontrakty, licencje, immunitet sądowy itd.) pomiędzy kluczowymi figurami w
rządzie i strategicznie rozmieszczonymi jednostkami (związkowymi i regionalnymi liderami,
wpływowymi politykami i biznesmenami);
2) personalizacja władzy, która określa głowę państwa jako wcielenie systemu politycznego, a
wszystkie inne instytucje polityczne rozpatruje się tylko jako środki realizacji jego strategii; odbywa
się samoidentyfikacja mas nie z programami politycznymi, a z osobą lidera, lojalność wobec którego
oznacza i lojalność wobec reżimu, który on przedstawia11.
Pewne cechy neopatrymonializmu wyraźnie zaczęły przejawiać się już podczas pierwszej
kadencji prezydentury L. Kuczmy, chociaż osiągnęły apogeum dopiero w drugim czteroleciu. W
szczególności system kierowania państwem wyglądał tak, że mimo formalnie demokratycznej fasady
reżimu politycznego (powszechne prawo wyborcze, konstytucja z określonymi zasadami demokracji,
wielopartyjność itd.) realna władza skoncentrowana była w rękach prezydenta, który uważał ją za
terytorium własnych rządów. L. Kuczma mając ogromne uprawnienia (przypomnijmy, że treść
konstytucji do momentu uchwalenia reformy przewidywała taką możliwość) umacniał swoją władzę
również za pomocą patrymonialnych metod rządzenia. Po pierwsze, wykorzystując szerokie
uprawnienia administracyjne nadawał „dochodowe” posady swoim zwolennikom, którzy dowolnie
wykorzystywali swoje pozycje w aparacie państwowym w celu osobistego wzbogacenia się w zamian
za polityczne wspieranie prezydenta. Po drugie, ustalił efektywny system państwowego nadzoru
kierowanego przez swoich zwolenników w ministerstwach siłowych, SBU (Służba Bezpieczeństwa
Ukrainy), Generalnej Prokuraturze, czy państwowej administracji podatkowej, który to system
nadzoru on sam kontrolował. Jednym z zadań kierowników powyższych organów było zbieranie
kompromitujących materiałów na urzędników i przedsiębiorców wszystkich szczebli, który później
mogły zostać wykorzystane przeciw oponentom prezydenta12. Pomarańczowa rewolucja była
naturalnym następstwem funkcjonowania neopatrymonialnego reżimu. W sytuacji, w której tracący
popularność urzędujący prezydent zmuszony został do opuszczenia swojej posady, wywiązał się
poważny konflikt między rozmaitymi grupami w obrębie neopatrymonialnej elity, a do którego doszło
na kanwie poszukiwań nowego patrona. Zatem jedna z elitarnych grup znajdujących się w opozycji do
jeszcze urzędującego a niepopularnego prezydenta zainicjowała proces zmian. Na Ukrainie konflikt
między elitami zaczął się na przełomie lat 2001/2002, najważniejszym przejawem którego był
„skandal kasetowy”, a także przejście znacznej części elity politycznej i wpływowych grup
11
12
Tamże.
С. Шуляк, dz. cyt., s. 123.
78
ekonomicznych do otwartej opozycji wobec partii władzy zakończone utworzeniem alternatywnej
koalicji wokół W. Juszczenki podczas wyborów parlamentarnych w 2002 r.
Zasługuje na uwagę fakt, że „pomarańczowa rewolucja” – aczkolwiek obudziła nadzieję na
zmiany w kierunku demokracji – na ogół nie potrafiła zmienić logiki funkcjonowania reżimu
politycznego. Prezydent-reformator W. Juszczenko pragnął otrzymać całe nadzwyczajne uprawnienia
„patrona” przez wzmacnianie prezydenckiej władzy (projekt nowej Konstytucji, symboliczna nazwa
politycznego projektu „Jedyne centrum”), natomiast stosunki władcze wciąż przeszywały więzi
patronalno-klientalne, a korupcja i biurokracja dalej panowały w systemie zarządzania państwem.
Zatem logika realnego funkcjonowania reżimu politycznego za czasów niepodległej Ukrainy,
poza zmianą instytucjonalnego kształtu, paradoksalnie zarówno w czasach „radzieckiego
administratora” L. Kuczmy, jak i za demokraty W. Juszczenko pozostawała w swej treści
neopatrymonialną. Każdy z prezydentów (pomijając pewną populistyczną retorykę z gatunku
poszukiwania „swojej własnej drogi”, czy „europejskiego rozwoju”) traktował ukraińskie państwo jak
własny majątek. Państwo faktycznie służyło za instrument realizacji prywatnych interesów
urzędników i związanych z nimi biznesmenów. Przy czym w pewnych wypadkach ciężko było
wyodrębnić te dwie grupy osób.
Współcześnie, reżim polityczny na Ukrainie w dalszym ciągu przejawia neopatrymonialne
oznaki:
Po pierwsze, dla Ukrainy charakterystyczne jest personalizowanie władzy, gdy dla politycznej
samoidentyfikacji mas ważne są nie programy polityczne, a osoba lidera.
Po drugie, występuje rozwinięta forma klientelizmu, albo patronalnych stosunków, co przejawia
się we wpływie etnicznych, regionalnych, rodzinnych i podobnych związków na polityczną sferę, w
szczególności w postaci powierzania posad, ministerialnych teczek, ulg itd.
Po trzecie, głównym podmiotem procesu politycznego na Ukrainie jest państwo, które istnieje
nie obok społeczeństwa, a ponad nim.
Po czwarte, w politycznej grze przeważają te partie i organizacje, które wspierają rząd.
Po piąte, czołowe miejsce w systemie rządów zajmuje biurokracja (w szczególności
istnienie skupionej wokół prezydenta „partii władzy”, wewnątrz której stosunki znowuż
budowane są na wspomnianej zasadzie klientelizmu).
Po szóste, wysoki poziom korupcji, która stanowi dziś jeden z najważniejszych sposobów
osiągania politycznych celów.
79
Po siódme, na Ukrainie, jak i w innych neopatrymonialnych społeczeństwach, współczesne
formy relacji obywatelskich współistnieją z licznymi tradycyjnymi i półtradycyjnymi formami
(klanowość, korupcja, itp.).
Zatem użycie socjologicznego podejścia przy charakterystyce politycznego reżimu umożliwia
stwierdzenie, że na Ukrainie od połowy lat 90-tych zeszłego stulecia pod demokratyczną fasadą
kształtuje się jego neopatrymonialna istota. Pewne nadzieje na zmiany wiązały się z „pomarańczową
rewolucją”, lecz porewolucyjny okres pokazał, że o ile udało się zatrzymać dążenia w kierunku
autorytaryzmu z czasów L. Kuczmy, o tyle „rewolucjonistom z majdanu” nie udało się umocnić
demokratycznych zmian.
4. Paradygmat transformacji a reżim polityczny Ukrainy
Wyjaśnienie dlaczego Ukrainie, w odróżnieniu od krajów Europy Środkowo-Wschodniej, nie
udało się wejść na drogę prawdziwego demokratycznego rozwoju i dlaczego państwo to wciąż
pozostaje w przejściowym stanie między autorytaryzmem i demokracją, jest możliwe tylko przy
wykorzystaniu paradygmatu transformacji. Polityczna praktyka wskazuje, że przejście od
autorytaryzmu do demokracji odbywa się w różny sposób, nie zawsze liniowy. Szczególność
ukraińskiego „przejścia” polega na tym, że:
Po pierwsze, na Ukrainie „przejście” zaczęło się bez rotacji elit; kontrelita, która pojawiła się w
czasach prezydentury L. Kuczmy była ideologicznie słaba i nie do końca zjednoczona wokół ideałów
demokracji. Na początku lat 90-tych władza znalazła się w rękach radzieckiej nomenklatury partyjnej,
która musiała zrealizować instytucjonalną rewolucję, co w istocie, także jest przejściem.
Przedstawiciele tejże nomenklatury robili wszystko, żeby nadać ekonomicznym i politycznym
zmianom taką formę, która najbardziej odpowiadała ich korporacyjnym interesom, nie dbając ani o
społeczne dobro, ani tym bardziej o ideologiczne wartości, odpowiednio do których powinno odbywać
się zastępowanie jednych społecznych instytucji przez drugie. Utworzona z przedstawicieli narodowodemokratycznych sił, przy wsparciu nowopowstałych warstw (biznesmenów i białych kołnierzyków)
kontrelita, która doszła do władzy na skutek pomarańczowej rewolucji nie potrafiła urzeczywistnić
reformy w interesie narodu, jak i utrzymać władzy w ogóle. Utraciwszy zaufanie w wyniku
wewnętrznych konfliktów demokratyczna opozycja umożliwiła zwycięstwo oligarchicznym siłom,
jakie w gruncie rzeczy były dalekie od ideałów demokracji. Jednak, jak absolutnie właściwie zaznacza
80
ukraińska badaczka A. Kolodij takie wahania od autorytaryzmu do demokracji i w wstecznym
kierunku są właściwe procesowi transformacji, ponieważ nie zawsze jest to proces liniowy13.
Po drugie, na Ukrainie przejście rozpoczęło się przy niedokonanych procesach modernizacji i
kształtowania narodu, i odpowiednio niezbędnym było jednoczesne doprowadzenie do końca tych
trzech procesów. Sytuacja gospodarcza była trudna. Zerwane zostały spółdzielcze i gospodarcze
związki z podmiotami byłego wspólnego organizmu gospodarczego. Prawie 80% całej produkcji na
Ukrainie nie ukończyło technologicznego cyklu, to znaczy, zależało od importu towarów i
surowców14. Poza tym, nie wykrystalizowanie się ukraińskiego narodu również hamowało proces
transformacji. W młodych demokracjach właśnie nacjonalizm był mechanizmem początku procesu
demokratyzacji. Nie zawsze pragnienie niezależności i pragnienie demokracji pokrywają się,
ponieważ celem ostatecznym obu pragnień jest samookreślenie: „my, narody, będziemy same
wyznaczać własny los, dotrzymując tylko tych reguł, które same sobie ustalamy” 15. Na Ukrainie
proces narodowej konsolidacji jeszcze nie jest dokonany, a narodowa jedność, choć została
podtrzymana w referendum z 1991 r., w ekstremalnych warunkach kryzysu staje pod znakiem pytania.
Jak jeszcze w 1989 r. zaznaczał znany amerykański politolog R. Dahrendorf: „Jak to nie smutno: Im
bardziej kraj jest jednolity, tym większą ma szansę na sukces w kierunku demokratyzacji. Państwom z
etnicznym lub innym zróżnicowaniem ludności zdarza się, prawdopodobnie, zajmować się w
najbliższym czasie nie demokratyzacją, a problemami terytorialnej całości oraz utrzymaniem prawa i
porządku”16.
Po trzecie, na początku procesu transformacji Ukraina stanowiła, jak trafnie zauważał S.
Huntington „rozdzielony kraj”. Linie podziału miały charakter regionalny, językowy, jak i
wyznaniowy.
Po czwarte, wśród wszystkich krajów postkomunistycznych Ukraina posiadała bardzo silne
tradycje komunistycznego totalitaryzmu, co znalazło swój ciąg dalszy w dominacji poddańczego typu
kultury politycznej, panowania w politycznej świadomości zasad egalitaryzmu i etatyzmu, poczucia
niższości wśród części Ukraińców, braku państwowych tradycji.
Określone czynniki komplikują przejście Ukrainy do demokracji, zatrzymują proces stworzenia
ekonomicznie rozwiniętego i politycznie bogatego społeczeństwa.
13
А. Колодій, Транзитологічна парадигма суспільних змін у світлі помаранчевої революції, [w:]
Демократичний транзит..., dz. cyt., s. 22.
14
В.Ф. Солдатенко i in. (red.), Суспільно-політичні трансформації в Україні: від задумів до реалій, НАН
України; Ін-т політ. і етнонац. досліджень, Парламентське вид-во, Київ 2009, s. 487.
15
О. Старіш, Націоналізм і демократія як постоталітарні синдроми Україні, [w:] Демократичний
транзит..., dz. cyt., s. 210.
16
Р. Дарендорф, Дорога к свободе. Демократизация и ее проблемы w Восточной Европе, „Вопросы
философии”, nr 9/1990, s. 70.
81
Reżim polityczny na Ukrainie jest dziś zatem hybrydowy. W formalno-prawnym wymiarze
właściwe są dla niego pewne cechy demokracji. W szczególności, na demokratycznych zasadach
sformowane są wyższe organy władzy państwowej, zapewnione jest rozgraniczenie uprawnień władzy
prawodawczej, wykonawczej i sądowniczej, tworzą się i utrwalają mechanizmy ich wzajemnej
kontroli, check & balance. Ukraina potrafiła pokojowo uregulować kwestie etnicznych waśni i nie
dopuścić do separatyzmu. Lecz treść funkcjonowania politycznego reżimu w dalszym ciągu przejawia
mocne cechy patrymonialne, takie jak personalizacja polityki, dominacja klientalnych związków w
przemianach politycznych, priorytet państwa nad społeczeństwem, biurokracja, korupcja i tym
podobne. Przy czym należy również podkreślić i pogodzić się z twierdzeniem O. Kolodij, że
hybrydowość politycznego reżimu na Ukrainie, niepewność demokracji nie oznacza, że ukraińskie
społeczeństwo nie jest na drodze do demokracji. Ukraina nie tylko zadeklarowała swój zamiar
zbudowania demokratycznego społeczeństwa, ale i przystąpiła do praktycznego wcielenia tego
zamiaru w życie, lecz nie zawsze proces ten wykazuje liniowy rozwój.
82
ORGANY OCHRONY PRAWNEJ W POLSCE
Michał Mistygacz
1. Uwagi wstępne
System organów ochrony prawnej w Polsce wpisany jest w rozwiązania
charakterystyczne dla współczesnego konstytucjonalizmu w Europie. Nie stanowi wartości
samej w sobie, ale służy ochronie praw jednostki. Na ten system składają się zarówno
klasyczne instytucje sprawujące wymiar sprawiedliwości wykonywany przez sądy, jak
również instytucje realizujące szczególne funkcje: ochrony Konstytucji, finansów
publicznych, wolności mediów, kontroli legalności działania administracji czy też ochrony
praw obywatelskich wobec organów administracji. Formowanie instytucji realizujących
wyspecjalizowane funkcje kształtowało się od początku lat osiemdziesiątych (w 1980 r.
wprowadzono sądownictwo administracyjne, w 1982 r. Trybunał Konstytucyjny i Trybunał
Stanu, a w 1987 r. Rzecznika Praw Obywatelskich). W tym czasie system ochrony praw
człowieka
był
odizolowany
od
prawa
międzynarodowego
oraz
jurysdykcji
międzynarodowych organów ochrony prawa. Porozumienia „Okrągłego Stołu”, zawarte
między stroną rządową a demokratyczną opozycją solidarnościową w dniu 5 kwietnia 1989 r.,
rozpoczęły proces transformacji politycznej w Polsce. Ich skutkiem było częściowe
przywrócenie zasady pluralizmu politycznego oraz wprowadzenie Krajowej Rady
Sądownictwa1. Brzemienne dla dalszego procesu demokratyzacji było wprowadzenie do
ustawy zasadniczej zasady demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającej zasady
sprawiedliwości społecznej2. Wprowadzane w Polsce nowe instytucje i zasady ustrojowe
kształtowane były w nawiązaniu do instytucji i tradycji sprzed II wojny światowej (symbole
państwowe) i w opozycji do rozwiązań ustrojowych z okresu realnego socjalizmu. Nadto
recypowano zachodnie rozwiązania ustrojowe w zakresie praw i wolności obywatelskich, a
także ich instytucjonalnych gwarancji3. Bogate orzecznictwo sądu konstytucyjnego stało się
podstawą do wyprowadzania dyrektyw kształtujących takie zasady jak: zasada zaufania
obywateli do państwa, zasada niedziałania prawa wstecz, zasada ochrony praw słusznie
1
Ustawa z dnia 7 kwietnia 1989 r. o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz. U. Nr 19, poz.
101).
2
Ustawa z dnia 31 grudnia 1989 r. o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz. U. Nr 75, poz.
444).
3
T. Mołdawa, Konstytucjonalizm państw Europy Środkowo-Wschodniej, [w:] T. Mołdawa (red.), Zagadnienia
konstytucjonalizmu krajów Europy Środkowo-Wschodniej, Warszawa 2003, s. 12.
83
nabytych, zasada prawa do sądu, zasada ochrony godności ludzkiej czy też prawa do życia i
prywatności4. Zakończeniem procesu formowania systemu organów ochrony prawnej w
Polsce było uchwalenie Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r.5, która w rozdziale VIII „Sądy i
trybunały” i IX „Organy kontroli państwowej i ochrony prawa” ostatecznie określiła kształt
instytucji składających się na ten system.
2. Organy władzy sądowniczej
2.1. Organizacja wymiaru sprawiedliwości
W świetle art. 10 Konstytucji z 1997 r. ustrój Rzeczypospolitej Polskiej opiera się na
podziale i równowadze władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej. Władza
ustawodawcza jest sprawowana przez Sejm i Senat, władza wykonawcza przez Prezydenta
Rzeczypospolitej Polskiej i Radę Ministrów, a władzę sądowniczą sprawują sądy i trybunały.
Podział władzy sprowadza się do wyodrębnienia głównych funkcji, przypisaniu ich
wyodrębnionym, niezależnym od siebie organom wyposażając je we własne kompetencje 6.
Konieczny jest zatem podział funkcjonalny, organizacyjny, ale również personalny7.
Zapewnienie równowagi władz zapobiegać ma niestabilności systemu i ograniczać możliwość
poszerzania zakresu pozostałych władz8. Zasada podziału władzy nie ma charakteru tylko
organizacyjnego, ale wymóg „rozdzielenia” władz oznacza, że każdej z władz powinny być
przyporządkowane kompetencje materialnie odpowiadającej ich istocie, a każda z władz
powinna zachować pewne minimum wyłączności kompetencyjnej stanowiącej o zachowaniu
tej istoty9.
Władza sądownicza obejmuje sądy i trybunały jako organy władzy odrębne i
niezależne od pozostałych władz. Odrębność organów władzy sądowniczej wyraża się w
4
Zob. J. Zakrzewska, Konstytucyjna zasada państwa prawnego w praktyce Trybunału Konstytucyjnego,
„Państwo i Prawo”, nr 7/1992; L. Garlicki, Materialna interpretacja klauzuli demokratycznego państwa
prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego oraz M. Kordela, Formalna interpretacja klauzuli
demokratycznego państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego [w:] S. Wronkowska (red.),
Zasada demokratycznego państwa prawnego w Konstytucji RP, Warszawa 2006. Zob. m. in. orzeczenia
Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 sierpnia 1990 r. (K. 7/90, OTK 1990), z dnia 7 stycznia 1992 r. (K. 8/91,
OTK 1992, cz. I), z dnia 25 stycznia 1992 r. (K. 3/91, OTK 1992, cz. I), z dnia 24 czerwca 1997 r. (K. 21/96,
OTK ZU 1997, nr 2).
5
Dz. U. Nr 78, poz. 483.
6
W. Sokolewicz, Podział władz – idea polityczna czy zasada prawna? Z dylematów współczesnego
ustrojodawcy, [w:] Prawo w okresie przemian ustrojowych w Polsce, Warszawa 1995, s. 21.
7
Por. A. Pułło, Nauka o podziale władz a tradycyjna typologia formy rządów, „Zeszyty Naukowe Wydziału
Prawa i Administracji Uniwersytetu Gdańskiego. Studia Prawnoustrojowe”, nr 2/1990, s. 134.
8
Zob. R. M. Małajny, Idea rozdziału władzy państwowej i jej interpretacje, „Przegląd Sejmowy”, nr 1/2009, s.
104.
9
Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 listopada 1994 r. (K. 6/94, OTK 1994, nr 2).
84
wykonywaniu szczególnej funkcji jaką jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości, a więc
rozstrzyganiu sporów przez sądy10.
Konstytucja RP w art. 45 ust. 1 wyraża prawo do sądu, przyznające każdemu prawo
do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez
właściwy niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Na prawo do sądu składa się: a) prawo
dostępu do sądu, tj. prawo uruchomienia procedury przed sądem – organem o określonej
charakterystyce (niezależnym, niezawisłym i bezstronnym), b) prawo do ukształtowania
procedury sądowej zgodnie z wymogami sprawiedliwości i jawności, c) prawo do wyroku
sądowego, a więc uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia sprawy przez sąd 11. Zgodnie z
wymogami rzetelnego (sprawiedliwego) procesu uczestnicy postępowania powinni mieć
realną możliwość przedstawiania swoich racji, a sąd obowiązek je rozważyć12. Kolejną zasadą
kształtującą funkcjonowanie wymiaru sprawiedliwości jest jawność postępowania, która
obejmuje jawność dla publiczności, a więc prawo wstępu publiczności na rozprawy sądowe.
Rozpatrzenie sprawy powinno nastąpić bez nieuzasadnionej zwłoki. Nierozpatrzenie sprawy
w rozsądnym terminie uprawnia stronę do wniesienia skargi na naruszenie prawa strony do
rozpoznania sprawy w postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki na skutek
działania lub bezczynności sądu13. Konstytucyjnym obowiązkiem jest ukształtowanie co
najmniej dwuinstancyjnego postępowania sądowego (art. 176 ust. 1).
Obok zasady niezależności sądów wyrażonej w art. 173 ustawy zasadniczej
podstawową zasadą określającą pozycję sędziego jest zasada niezawisłości sędziowskiej,
która obejmuje takie elementy jak: 1) bezstronność w stosunku do uczestników postępowania,
2) niezależność wobec organów (instytucji) pozasądowych, 3) samodzielność sędziego wobec
władz i innych organów sądowych, 4) niezależność od wpływu czynników politycznych,
zwłaszcza partii politycznych, 5) wewnętrzna niezależność sędziego14. Niezawisłość
sędziowska w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości w wymiarze pozytywnym obejmuje
podleganie przepisom Konstytucji i ustaw oraz wewnętrzne przekonanie sędziego, a w
aspekcie negatywnym oznacza niezależność sędziego od stron postępowania oraz organów
władzy państwowej. Gwarancjami służącymi zapewnieniu niezawisłości sędziowskiej są:
10
L. Garlicki, Uwaga 6 do art. 175, [w:] L. Garlicki (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t.
V, Warszawa 2005.
11
Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 czerwca 1998 r. (K. 28/97, OTK ZU 1997, nr 4).
12
Zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 lipca 2004 r. (P. 2/04, OTK ZU 2004, nr 7A).
13
Zob. ustawę z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w
postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym
bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. Nr 179, poz. 1843 ze zm.).
14
Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 czerwca 1998 r. (K.. 3/98, OTK ZU 1998, nr 4).
85
wysokie kwalifikacje zawodowe i moralne, nieusuwalność sędziego, immunitet sędziowski
(sędzia nie może być pociągnięty do odpowiedzialności karnej ani pozbawiony wolności bez
uprzedniej zgody sądu dyscyplinarnego), zasada apolityczności (sędziowie nie mogą należeć
do partii politycznej, związku zawodowego ani prowadzić działalności nie dającej pogodzić
się z zasadami niezależności sądów i niezawisłości sędziowskiej) oraz odpowiedzialność
dyscyplinarna. Natomiast niezależność sądów polega na strukturalnym i funkcjonalnym
odseparowaniu sądownictwa od organów egzekutywy i legislatywy.
Do konstytucyjnych zasad odnoszących się do organizacji wymiaru sprawiedliwości
należy zasada udziału obywateli w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości. Ławnicy biorą
udział w rozpoznawaniu spraw w pierwszej instancji, chyba że ustawa stanowi inaczej15. Przy
rozstrzyganiu spraw ławnicy mają prawa równe sędziom zawodowym. W zakresie orzekania
ławnicy są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Ławnicy występują w
sądach powszechnych i wojskowych16.
Konstytucyjnym organem zajmującym szczególne miejsce w strukturze organów
państwa jest Krajowa Rada Sądownictwa, która stoi na straży niezależności sądów i
niezawisłości sędziowskiej. Ustrój tego organu reguluje ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. o
Krajowej Radzie Sądownictwa17. Krajowa Rada Sądownictwa jest organem o charakterze
mieszanym. Z mocy art. 187 Konstytucji RP w jej skład wchodzą przedstawiciele trzech
władz: 1) Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego, Minister Sprawiedliwości, Prezes Naczelnego
Sądu Administracyjnego i osoby powołanej przez Prezydenta Rzeczypospolitej, 2) piętnastu
członków wybranych spośród sędziów Sądu Najwyższego, sądów powszechnych, sądów
administracyjnych i sądów wojskowych, 3) czterech członków wybranych przez Sejm
spośród posłów oraz dwóch członków wybranych przez Senat spośród senatorów. Kadencja
członków Krajowej Rady Sądownictwa trwa cztery lata18.
Na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa Prezydent Rzeczypospolitej powołuje
sędziów na czas nieoznaczony (art. 179 Konstytucji RP). Na stanowisko sędziego może być
powołany ten, kto: 1) posiada obywatelstwo polskie i korzysta z pełni praw cywilnych i
obywatelskich, 2) jest nieskazitelnego charakteru, 3) ukończył wyższe studia prawnicze w
Rzeczypospolitej Polskiej i uzyskał tytuł zawodowy magistra lub zagraniczne studia
15
Sądowy skład ławniczy wymagany jest w sprawach z zakresu prawa pracy i ubezpieczeń społecznych,
stosunków rodzinnych (z wyłączeniem spraw o alimenty) oraz w sprawach karnych o zbrodnie.
16
Ławnicy sądów powszechnych wybierani są przez rady gmin z obszaru właściwości sądu. Ich kadencja trwa
cztery lata.
17
Dz. U. Nr 100, poz. 1082 ze zm.
18
Kadencja członków Rady wybranych przez Sejm i Senat upływa najpóźniej w ciągu trzech miesięcy po
zakończeniu kadencji Sejmu i Senatu.
86
prawnicze uznane w Rzeczypospolitej Polskiej, 4) jest zdolny, ze względu na stan zdrowia, do
pełnienia obowiązków sędziego, 5) ukończył 29 lat, 6) złożył egzamin sędziowski lub
prokuratorski, 7) ukończył aplikację sędziowską w Krajowej Szkole Sądownictwa i
Prokuratury lub pracował w charakterze asesora prokuratorskiego – co najmniej przez trzy
lata przed wystąpieniem o powołanie na stanowisko sędziego.
2.2. Struktura sądów
W myśl art. 175 Konstytucji RP wymiar sprawiedliwości w Polsce sprawują: Sąd
Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne oraz sądy wojskowe. Sąd wyjątkowy lub
tryb doraźny (uproszczenie procedury obejmującej postępowanie jednoinstancyjne i
przyspieszony tryb postępowania) może być ustanowiony jedynie na czas wojny.
Sądy powszechne
Sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach, z
wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów (art. 177
Konstytucji RP). Ustrój sądownictwa powszechnego został określony w ustawie z dnia 27
lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych19. Powyższa ustawa nadała sądownictwu
powszechnemu trójszczeblową strukturę (sądy rejonowe, sądy okręgowe i sądy apelacyjne).
Sąd rejonowy właściwy jest w sprawach cywilnych i karnych w I instancji. Dzieli się
na wydziały: 1) cywilny, 2) karny, 3) rodzinny i nieletnich, 4) pracy, 5) ksiąg wieczystych. W
sądzie rejonowym mającym siedzibę w mieście będącym siedzibą sądu okręgowego lub w
mieście na prawach powiatu tworzony jest wydział gospodarczy. Sąd rejonowy tworzony jest
dla jednej lub większej liczby gmin. Sąd okręgowy jest sądem odwoławczym w sprawach
rozpoznawanych przez sądy rejonowe w pierwszej instancji oraz rozpoznaje w pierwszej
instancji sprawy o poważniejszym charakterze określonym przez ustawę. Tworzony jest dla
obszaru właściwości co najmniej dwóch sądów rejonowych. Dzieli się na wydziały: 1)
cywilny (do rozpoznawania w pierwszej instancji spraw cywilnych i rodzinnych oraz do
rozpoznawania w drugiej instancji spraw cywilnych oraz spraw należących do właściwości
sądów rodzinnych), 2) karny (do spraw z zakresu prawa karnego w pierwszej i drugiej
instancji), 3) penitencjarny i nadzoru nad wykonywaniem orzeczeń karnych, 4) pracy, 5)
gospodarczy. Sąd apelacyjny jest sądem odwoławczym od orzeczeń sądu okręgowego
rozpoznawanych w pierwszej instancji Tworzony jest dla obszaru właściwości co najmniej
19
Dz. U. Nr 98, poz. 1070 ze zm.
87
dwóch okręgów sądowych. Dzieli się na wydziały: 1) cywilny (do rozpoznawanych w drugiej
instancji spraw z zakresu prawa cywilnego, gospodarczego oraz rodzinnego i opiekuńczego),
2) karny (do rozpoznawanych w drugiej instancji spraw z zakresu prawa karnego), 3) pracy i
ubezpieczeń społecznych (do rozpoznawanych w drugiej instancji spraw z zakresu prawa
pracy i ubezpieczeń społecznych).
Sądy wojskowe
Sądy wojskowe sprawują wymiar sprawiedliwości w sprawach karnych w Siłach
Zbrojnych
Rzeczypospolitej
Polskiej.
Funkcjonowanie
odrębnego
od
sądownictwa
powszechnego sądownictwa wojskowego wynika ze szczególnej organizacji Sił Zbrojnych
Rzeczypospolitej Polskiej, opiera się na podziale dostosowanym do specyfiki wojska. Ustrój
sądów wojskowych reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. Prawo o ustroju sądów
wojskowych20. Sądami wojskowymi są wojskowe sądy garnizonowe oraz wojskowe sądy
okręgowe. Sądy wojskowe właściwe są w sprawach: 1) żołnierzy w czynnej służbie
wojskowej o: a) przestępstwa określone w części wojskowej kodeksu karnego, b)
przestępstwa popełnione przeciwko organowi wojskowemu lub innemu żołnierzowi, c)
przestępstwa popełnione podczas lub w związku z pełnieniem obowiązków służbowych, w
obrębie obiektu wojskowego lub wyznaczonego miejsca przebywania, ze szkodą dla wojska
lub z naruszeniem obowiązku wynikającego ze służby wojskowej – z wyjątkiem przestępstw
popełnionych na szkodę osoby nie będącej żołnierzem, 2) pracowników wojska o ustawowo
wyszczególnione przestępstwa, 3) żołnierzy sił zbrojnych państw obcych, przebywających na
terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, oraz członków ich personelu cywilnego, o przestępstwa
popełnione w związku z pełnieniem obowiązków służbowych. Wojskowy sąd garnizonowy
jest właściwy do orzekania w pierwszej instancji we wszystkich sprawach objętych
właściwością sądów wojskowych, z wyłączeniem spraw przekazanych wojskowemu sądowi
okręgowemu na podstawie ustawy21.
Warunkiem uzyskania stanowiska sędziego sądu wojskowego, poza spełnieniem
warunków do objęcia urzędu sędziego w sądzie powszechnym, jest uzyskanie stopnia
oficerskiego oraz pełnienie stałej służby wojskowej.
20
Dz. U. z 2007 r., Nr 226, poz. 1676 ze zm.
Wojskowy sąd okręgowy orzeka w pierwszej instancji w sprawach o przestępstwa: 1) popełnione przez
żołnierzy posiadających stopień majora i wyższy, 2) podlegające w postępowaniu przed sądami powszechnymi
właściwości sądu okręgowego oraz 3) żołnierzy sił zbrojnych państw obcych, przebywających na terytorium
Rzeczypospolitej Polskiej, oraz członków ich personelu cywilnego, o przestępstwa popełnione w związku z
pełnieniem obowiązków służbowych.
21
88
Sąd Najwyższy
Sąd Najwyższy jest organem sprawującym nadzór nad działalnością sądów
powszechnych i wojskowych w zakresie orzekania (art. 183 ust. 1 Konstytucji RP).
Podstawowym aktem prawnym regulującym organizację Sądu Najwyższego jest ustawa z
dnia 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym22. Sąd Najwyższy jest organem władzy
sądowniczej, powołanym do: 1) sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez zapewnienie w
ramach nadzoru zgodności z prawem oraz jednolitości orzecznictwa sądów powszechnych i
wojskowych przez rozpoznawanie kasacji oraz innych środków odwoławczych, a także
podejmowania uchwał rozstrzygających zagadnienia prawne, 2) rozpoznawania protestów
wyborczych oraz stwierdzania ważności wyborów do Sejmu i Senatu, Parlamentu
Europejskiego oraz wyboru Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, a także ważności
referendum ogólnokrajowego i referendum konstytucyjnego, 3) opiniowania projektów ustaw
i innych aktów normatywnych, na podstawie których orzekają i funkcjonują sądy, a także
innych ustaw w zakresie, w którym uzna to za celowe. Sprawowanie wymiaru
sprawiedliwości obejmuje rozpoznawanie nadzwyczajnych środków odwoławczych celem
zapewnienia
jednolitości
orzecznictwa
sądów
powszechnych
i
wojskowych
oraz
rozpoznawanie pytań prawnych, a więc działalność, której celem jest wyjaśnienie zagadnienia
prawnego oraz rozstrzyganie rozbieżności pojawiających się w praktyce stosowania prawa.
Sąd Najwyższy dzieli się na: 1) Izbę Cywilną, 2) Izbę Karną, 3) Izbę Wojskową oraz
4) Izbę Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych. Organami Sądu Najwyższego
są: Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego, Prezesi Sądu Najwyższego, Zgromadzenie Ogólne
Sędziów Sądu Najwyższego, zgromadzenie sędziów izby Sądu Najwyższego i Kolegium
Sądu
Najwyższego.
Pierwszego
Prezesa
Sądu
Najwyższego
powołuje
Prezydent
Rzeczypospolitej Polskiej na sześcioletnią kadencję, spośród kandydatów przestawionych
przez Zgromadzenie Ogólne Sądu Najwyższego. Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego kieruje
pracami i reprezentuje Sąd Najwyższy. Sędzią Sądu Najwyższego może zostać osoba, poza
spełnieniem kryteriów do bycia sędzią w ogóle, z co najmniej dziesięcioletnim stażem pracy
na stanowisku sędziego lub prokuratora albo wykonywania w Polsce zawodu adwokata, radcy
prawnego lub notariusza.
Sądownictwo administracyjne
22
Dz. U. Nr 240, poz. 2052 ze zm.
89
Sądownictwo administracyjne zostało powołane do wymierzania sprawiedliwości
poprzez
kontrolę
działalności
administracji
publicznej
oraz
rozstrzyganie
sporów
kompetencyjnych23. Obejmuje także orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów
samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji
rządowej. Sądownictwo administracyjnych składają się: wojewódzkie sądy administracyjne
oraz
Naczelny
Sąd
Administracyjny.
Sprawy
należące
do
właściwości
sądów
administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne.
Naczelny Sąd Administracyjny natomiast sprawuje nadzór nad działalnością wojewódzkich
sądów administracyjnych w zakresie orzekania, w szczególności rozpoznaje środki
odwoławcze od orzeczeń tych sądów i podejmuje uchwały wyjaśniające zagadnienia prawne
oraz rozpoznaje sprawy, które należą do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego na
mocy
innych
ustaw.
Kontrola
działalności
administracji
publicznej
przez
sądy
administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne, 2)
postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, 3) akty prawa
miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów
administracji rządowej, 4) bezczynność organów. Naczelny Sąd Administracyjny jest
organem zapewniającym jednolitość orzecznictwa sądów administracyjnych. Wojewódzkie
sądy administracyjne rozpoznają wszystkie sprawy sądowoadministracyjne z wyjątkiem
spraw, dla których zastrzeżona jest właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego.
2.3. Trybunał Konstytucyjny
Trybunał Konstytucyjny jest organem władzy sądowniczej. Zostały mu przyznane
kompetencje charakterystyczne dla współczesnych sądów konstytucyjnych, które obejmują:
1) badanie zgodności aktów normatywnych z aktami normatywnymi wyższego stopnia, 2)
orzekanie w sprawach skargi konstytucyjnej, 3) rozstrzyganie sporów kompetencyjnych
pomiędzy centralnymi konstytucyjnymi organami państwa, 4) badanie zgodności z
Konstytucją celów lub działalności partii politycznych, 5) rozstrzyganie o zaistnieniu
przeszkody w sprawowaniu urzędu przez Prezydenta RP.
Podstawową funkcją Trybunału Konstytucyjnego jest kontrola: 1) zgodności ustaw i
umów międzynarodowych z Konstytucją, 2) zgodności ustaw z ratyfikowanymi umowami
międzynarodowymi, których ratyfikacja wymaga uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie oraz
23
Ustrój sądownictwa administracyjnego regulowany jest przez ustawę z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju
sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.).
90
3) zgodności przepisów prawa, wydawanych przez centralne organy państwowe, z
Konstytucją,
ratyfikowanymi
umowami
międzynarodowymi
i
ustawami.
Trybunał
Konstytucyjny nie jest uprawniony do kontroli prawa z punktu widzenia celowości,
racjonalności czy merytorycznej trafności aktu24. Podstawę kontroli zawsze stanowi akt
wyższego rzędu. Zainicjowanie postępowania w sprawie kontroli konstytucyjności prawa
może nastąpić na skutek wniosków (inicjatywa abstrakcyjna) oraz pytań prawnych
(inicjatywa konkretna). Legitymacja ogólna do występowania do Trybunału Konstytucyjnego
z wnioskiem w sprawach kontroli prawa oraz badania zgodności z Konstytucją celów lub
działalności partii politycznych przysługuje najważniejszym organom państwa: Prezydentowi
RP, Marszałkowi Sejmu, Marszałkowi Senatu, Prezesowi Rady Ministrów, Pierwszemu
Prezesowi
Sądu
Najwyższego,
Prezesowi
Naczelnego
Sądu
Administracyjnego,
Prokuratorowi Generalnemu, Prezesowi Najwyższej Izby Kontroli oraz Rzecznikowi Praw
Obywatelskich oraz 50 posłom lub 30 senatorom. Natomiast legitymacja szczególna do
wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego dotyczy spraw objętych zakresem
działania wnioskodawcy. Krajowa Rada Sądownictwa może wystąpić do Trybunału
Konstytucyjnego z wnioskiem w sprawie zgodności z Konstytucją aktów normatywnych w
zakresie, w jakim dotyczą one niezależności sądów i niezawisłości sędziów. Również organy
stanowiące
zawodowych
jednostek
oraz
samorządu
ogólnokrajowe
terytorialnego,
władze
ogólnokrajowe
organizacji
organy
pracodawców
i
związków
organizacji
zawodowych, kościoły i inne związki wyznaniowe mogą wystąpić z wnioskiem w sprawie
kontroli konstytucyjności przepisów prawa, jeżeli akt normatywny dotyczy spraw objętych
ich zakresem działania.
Szczególną formą rozpoczęcia postępowania dotyczącego badania konstytucyjności
norm przed Trybunałem Konstytucyjnym stanowi instytucja pytania prawnego. Każdy sąd
może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu
normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą,
jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed tym
sądem.
Kolejną formą zainicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym jest
instytucja skargi konstytucyjnej. Jej podstawową funkcją jest konstytucyjna ochrona praw
jednostki. Skarga przysługuje każdemu, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały
naruszone. Taka osoba ma prawo wnieść skargę do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie
24
Zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 marca 2002 r. (P. 9/01, OTK ZU 2002, nr 2A).
91
zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub
organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jej wolnościach lub prawach albo o jej
obowiązkach określonych w Konstytucji. Skarga konstytucyjna może być wniesiona po
wyczerpaniu drogi prawnej w ciągu trzech miesięcy od doręczenia skarżącemu
prawomocnego wyroku, ostatecznej decyzji lub innego ostatecznego rozstrzygnięcia.
Przedmiotem skargi konstytucyjnej nie jest orzeczenie sądowe czy decyzja administracyjna
naruszające prawa lub wolności skarżącego, ale akt normatywny (ustawa) na podstawie
którego wydane zostało orzeczenie czy decyzja. Trybunał Konstytucyjny kontroluje więc
podstawę prawną orzeczenia, a nie samo orzeczenie.
Skutkiem prawnym orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności
kontrolowanej normy jest utrata mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu. Takie
orzeczenie podlega niezwłocznemu ogłoszeniu w dzienniku urzędowym w którym ogłoszony
był dany akt normatywny. Orzeczenia Trybunału mają charakter ostateczny. Utrata mocy
obowiązującej przez zakwestionowany akt normatywny stanowi podstawę do wznowienia
postępowania, jeżeli indywidualne rozstrzygnięcia zostały wydane na podstawie przepisu
uznanego za niekonstytucyjny.
Kolejnym uprawnieniem Trybunału Konstytucyjnego jest rozstrzyganie sporów
kompetencyjnych pomiędzy centralnymi konstytucyjnymi organami państwa. Z wnioskiem
dotyczącym sporu kompetencyjnego do Trybunału Konstytucyjnego wystąpić mogą:
Prezydent Rzeczypospolitej, Marszałek Sejmu, Marszałek Senatu, Prezes Rady Ministrów,
Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego, Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego i Prezes
Najwyższej Izby Kontroli.
Konsekwencją konstytucyjnego zakazu istnienia partii politycznych i innych
organizacji odwołujących się w swoich programach do totalitarnych metod i praktyk działania
nazizmu, faszyzmu i komunizmu, a także tych, których program lub działalność zakłada lub
dopuszcza nienawiść rasową i narodowościową, stosowanie przemocy w celu zdobycia
władzy lub wpływu na politykę państwa albo przewiduje utajnienie struktur lub członkostwa
jest badanie zgodności z Konstytucją celów lub działalności partii politycznych.
Ostatnim uprawnieniem Trybunału Konstytucyjnego jest stwierdzanie przeszkody w
sprawowaniu urzędu przez Prezydenta RP. Jeżeli Prezydent Rzeczypospolitej nie może
przejściowo sprawować urzędu, zawiadamia o tym Marszałka Sejmu, który tymczasowo
przejmuje obowiązki Prezydenta Rzeczypospolitej. W przypadku, gdy Prezydent RP nie jest
w stanie zawiadomić Marszałka Sejmu o niemożności sprawowania urzędu, wówczas o
stwierdzeniu przeszkody w sprawowaniu urzędu przez Prezydenta RP rozstrzyga Trybunał
92
Konstytucyjny na wniosek Marszałka Sejmu. W razie uznania przejściowej niemożności
sprawowania urzędu przez Prezydenta RP Trybunał Konstytucyjny powierza Marszałkowi
Sejmu tymczasowe wykonywanie obowiązków Prezydenta RP.
Trybunał Konstytucyjny składa się z 15 sędziów, wybieranych indywidualnie przez
Sejm na 9 lat spośród osób wyróżniających się wiedzą prawniczą. Ponowny wybór do składu
Trybunału jest niedopuszczalny. Sędzią Trybunału może być osoba, która posiada
kwalifikacje wymagane do zajmowania stanowiska sędziego Sądu Najwyższego lub
Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sędziowie Trybunału Konstytucyjnego w sprawowaniu
swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji. Po zakończeniu kadencji mogą
przejść w stan spoczynku albo wrócić na uprzednio zajmowane stanowisko. W okresie
zajmowania stanowiska sędziowie nie mogą należeć do partii politycznej, związku
zawodowego ani prowadzić działalności publicznej nie dającej się pogodzić z zasadami
niezależności sądów i niezawisłości sędziów (apolityczność). Sędziemu Trybunału
Konstytucyjnego przysługuje immunitet oraz przywilej nietykalności.
Organami Trybunału są: Zgromadzenie Ogólne oraz prezes Trybunału. Zgromadzenie
Ogólne tworzą sędziowie Trybunału. Prezesa i wiceprezesa Trybunału powołuje Prezydent
Rzeczypospolitej Polskiej spośród dwóch kandydatów przedstawionych na każde stanowisko
przez Zgromadzenie Ogólne. Prezes Trybunału reprezentuje Trybunał na zewnątrz oraz
wykonuje czynności administracyjne. Obsługę administracyjną i organizacyjną Trybunału
Konstytucyjnego zapewnia Prezes Trybunału oraz podległe mu Biuro Trybunału
Konstytucyjnego.
2.4 Trybunał Stanu
W Polsce odpowiedzialność konstytucyjna jest ponoszona przez konstytucyjnie
określone osoby przed szczególnym organem władzy sądowniczej – Trybunałem Stanu.
Trybunał Stanu składa się z przewodniczącego, 2 zastępców przewodniczącego i 16 członków
wybieranych przez Sejm spoza grona posłów i senatorów na czas kadencji Sejmu. Zastępcy
przewodniczącego Trybunału oraz co najmniej połowa członków Trybunału Stanu powinni
mieć kwalifikacje wymagane do zajmowania stanowiska sędziego. Przewodniczącym
Trybunału Stanu jest z urzędu Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego. Trybunał Stanu jest
wybierany na pierwszym posiedzeniu Sejmu na okres jego kadencji, z tym że zachowuje
swoje kompetencje do czasu wyboru nowego składu Trybunału Stanu. Wybór zastępców
przewodniczącego oraz członków Trybunału Stanu następuje przez Sejm bezwzględną
większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów. W skład
93
Trybunału Stanu mogą być wybrani obywatele polscy korzystający z pełni praw publicznych,
niekarani sądownie, niezatrudnieni w organach administracji rządowej. Ponowny wybór w
skład Trybunału jest konstytucyjnie dopuszczalny. Członkowie Trybunału Stanu w
sprawowaniu funkcji sędziego Trybunału Stanu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji
oraz ustawom.
Za naruszenie Konstytucji lub ustawy, w związku z zajmowanym stanowiskiem lub w
zakresie swojego urzędowania, odpowiedzialność konstytucyjną przed Trybunałem Stanu
ponoszą: 1) Prezydent Rzeczypospolitej25, 2) Prezes Rady Ministrów oraz członkowie Rady
Ministrów, 3) Prezes Narodowego Banku Polskiego, 4) Prezes Najwyższej Izby Kontroli, 5)
członkowie Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, 6) osoby, którym Prezes Rady Ministrów
powierzył kierowanie ministerstwem, 7) Naczelny Dowódca Sił Zbrojnych oraz 8) posłowie i
senatorowie w ograniczonym zakresie. Posłowie i senatorowie ponoszą odpowiedzialność
konstytucyjną za naruszenie zakazu prowadzenia działalności gospodarczej z osiąganiem
korzyści z majątku Skarbu Państwa lub samorządu terytorialnego lub nabywania tego
majątku.
Odpowiedzialność konstytucyjna obejmuje czyny stanowiące naruszenie Konstytucji
lub ustaw w związku z zajmowanym stanowiskiem lub w zakresie swojego urzędowania
(delikt konstytucyjny). Odpowiedzialność za popełniony czyn może być ponoszona
indywidualnie (np. Prezydent RP) albo kolektywnie (np. Rada Ministrów). Popełniony czyn,
będący przedmiotem odpowiedzialności konstytucyjnej, nie musi wypełniać znamion
przestępstwa. Może być popełniony umyślnie, jak również nieumyślnie. Zarzucany czyn musi
być jednak czynem zawinionym.
Obok rozstrzygania o odpowiedzialności konstytucyjnej przez Trybunał Stanu
możliwe jest również oskarżenie o popełnienie przestępstwa (delikt karny) przez Prezydenta
RP oraz członków Rady Ministrów. W przypadku popełnienia przez Prezydenta RP
jakiegokolwiek przestępstwa w okresie pełnienia funkcji Trybunał Stanu działa jak sąd karny.
Jego właściwość w tym zakresie ma charakter zupełny (obejmuje wszystkie przestępstwa
jakich dopuścił się Prezydent RP, niezależnie czy pozostają w związku ze sprawowanym
urzędem) i wyłączny (za popełnione przestępstwo Prezydent RP może ponosić
odpowiedzialność jedynie przed Trybunałem Stanu)26. Natomiast w odniesieniu do członków
Rady Ministrów odpowiedzialność karna ponoszona przed Trybunałem Stanu może dotyczyć
25
Odpowiedzialność konstytucyjną ponosi również Marszałek Sejmu lub Marszałek Senatu w zakresie
zastępowania Prezydenta RP.
26
L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2008, s. 380.
94
tylko przestępstw popełnionych w związku z pełnioną funkcją (np. sfałszowanie dokumentu
czy przyjęcie korzyści majątkowej).
Procedura w której egzekwowana jest odpowiedzialność konstytucyjna obejmuje
stadium parlamentarne oraz stadium jurysdykcyjne przed Trybunałem Stanu. Pociągnięcie do
odpowiedzialności konstytucyjnej przed Trybunałem Stanu jest dopuszczalne w okresie 10 lat
od popełnienia czynu, chyba że czyn stanowi przestępstwo, dla którego przewidziany jest
dłuższy okres przedawnienia. Natomiast okoliczność, że sprawca nie sprawuje już urzędu lub
nie piastuje funkcji, nie stoi na przeszkodzie do wszczęcia i prowadzenia postępowania.
Prawo
postawienia
Prezydenta
w
stan
oskarżenia
przysługuje
wyłącznie
Zgromadzeniu Narodowemu, które podejmuje uchwałę większością co najmniej 2/3 głosów
ustawowej liczby członków Zgromadzenia Narodowego na wniosek co najmniej 140
członków Zgromadzenia Narodowego. Z dniem podjęcia uchwały o postawieniu Prezydenta
Rzeczypospolitej w stan oskarżenia przed Trybunałem Stanu sprawowanie urzędu ulega
zawieszeniu. Prawo do pociągnięcia pozostałych osób do odpowiedzialności przed
Trybunałem Stanu przysługuje wyłącznie Sejmowi. Uchwałę o pociągnięciu członka Rady
Ministrów do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu Sejm podejmuje na wniosek
Prezydenta Rzeczypospolitej lub co najmniej 115 posłów większością 3/5 ustawowej liczby
posłów. Uchwałę o pociągnięciu do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu pozostałych
osób Sejm podejmuje bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy
ustawowej liczby posłów.
Wraz z podjęciem uchwały w sprawie postawienia w stan oskarżenia Zgromadzenie
Narodowe albo Sejm wybiera spośród swoich członków oskarżycieli. Postępowanie przed
Trybunałem Stanu jest dwuinstancyjne. W pierwszej instancji Trybunał orzeka w składzie
pięcioosobowym. Zaś w drugiej instancji proceduje w składzie siedmioosobowym z
wyłączeniem sędziów, którzy uczestniczyli w rozpatrzeniu sprawy w pierwszej instancji.
Za czyny będące podstawą odpowiedzialności konstytucyjnej, o ile nie wypełniają
znamion przestępstwa Trybunał Stanu może wymierzyć następujące kary: 1) utratę czynnego
i biernego prawa wyborczego w wyborach Prezydenta, w wyborach do Sejmu i do Senatu, w
wyborach do Parlamentu Europejskiego oraz w wyborach organów samorządu terytorialnego,
2) zakaz zajmowania kierowniczych stanowisk lub pełnienia funkcji związanych ze
szczególną odpowiedzialnością w organach państwowych i w organizacjach społecznych, 3)
utratę wszystkich albo niektórych orderów, odznaczeń i tytułów honorowych. Za czyny
stanowiące przestępstwo Trybunał Stanu orzeka kary lub środki karne przewidziane w
95
kodeksie karnym. Prezydentowi nie przysługuje prawo łaski w stosunku do osób skazanych
przez Trybunał Stanu.
3. Organy kontroli przestrzegania prawa
Konstytucyjny system organów kontroli przestrzegania prawa tworzą: Najwyższa Izba
Kontroli, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz Krajowa Rada
Radiofonii i Telewizji. Pozycja ustrojowa prokuratury jest natomiast określona ustawowo.
3.1 Najwyższa Izba Kontroli
Prawidłowość w zakresie gospodarowania publicznymi środkami finansowymi
pozostającymi w dyspozycji organów administracji podlega kontroli parlamentu. Jednak
parlamentarzyści nie dysponują wiedzą specjalistyczną w tym zakresie. Dlatego też powołana
została Najwyższa Izba Kontroli jako naczelny organ kontroli państwowej podległy Sejmowi
(art. 202 Konstytucji RP). Organizację oraz tryb działania Najwyższej Izby Kontroli określa
ustawa27. Działanie Najwyższej Izby Kontroli opiera się na zasadzie podległości Sejmowi
oraz kolegialności28. Kierownictwo Izbą powierzone jest Kolegium, które podejmuje decyzje
o zasadniczym znaczeniu, obejmujące zatwierdzenie: 1) analizy wykonania budżetu państwa i
założeń polityki pieniężnej, 2) sprawozdania z działalności Najwyższej Izby Kontroli w roku
ubiegłym. Nadto uchwala opinię w przedmiocie absolutorium dla Rady Ministrów z tytułu
wykonania ustawy budżetowej. Najwyższa Izba Kontroli kontroluje działalność organów
administracji rządowej, Narodowego Banku Polskiego, państwowych osób prawnych i innych
państwowych jednostek organizacyjnych z punktu widzenia legalności, gospodarności,
celowości i rzetelności. Może również kontrolować działalność organów samorządu
terytorialnego,
komunalnych
osób
prawnych
i
innych
komunalnych
jednostek
organizacyjnych. Wówczas kontrola przeprowadzana jest z punktu widzenia legalności,
gospodarności i rzetelności. Najwyższa Izba Kontroli może także kontrolować działalność
innych jednostek organizacyjnych i podmiotów gospodarczych w zakresie, w jakim
wykorzystują one majątek lub środki państwowe lub komunalne oraz wywiązują się z
zobowiązań finansowych na rzecz państwa z punktu widzenia legalności i gospodarności (art.
203 Konstytucji RP). Czynności kontrolne podejmowane są na zlecenie Sejmu lub jego
27
28
Ustawa z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (Dz. U. z 2007 r., Nr 231, poz. 1701 ze zm.).
Por. I. Sierpowska, Funkcje kontroli państwowej. Studium prawno porównawcze, Wrocław 2003, s. 9.
96
organów, na wniosek Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, Prezesa Rady Ministrów oraz z
własnej inicjatywy.
Prezes Najwyższej Izby Kontroli jest powoływany przez Sejm za zgodą Senatu na
sześcioletnią kadencję z możliwością jednorazowego ponownego wyboru. Nie może on
zajmować innego stanowiska, z wyjątkiem stanowiska profesora szkoły wyższej, ani
wykonywać innych zajęć zawodowych. Nie może również należeć do partii politycznej,
związku zawodowego ani prowadzić działalności publicznej nie dającej się pogodzić z
godnością jego urzędu. Prezesowi Najwyższej Izby Kontroli przysługuje immunitet oraz
przywilej nietykalności. Natomiast Kolegium Najwyższej Izby Kontroli tworzą: Prezes
Najwyższej Izby Kontroli, wiceprezesi i dyrektor generalny Najwyższej Izby Kontroli oraz 14
członków (siedmiu spośród przedstawicieli nauk prawnych i ekonomicznych oraz siedmiu
spośród pracowników Najwyższej Izby Kontroli).
3.2 Rzecznik Praw Obywatelskich
Rzecznik Praw Obywatelskich jest organem stojącym na straży wolności i praw
człowieka i obywatela określonych w Konstytucji oraz w innych aktach normatywnych. Służy
ochronie praworządności, czuwa nad prawidłowością postępowania administracji wobec
obywateli. Zakres i sposób jego działania określa ustawa29.
Rzecznikiem Praw Obywatelskich może zostać obywatel polski wyróżniający się
wiedzą prawniczą, doświadczeniem zawodowym oraz wysokim autorytetem ze względu na
swe walory moralne i wrażliwość społeczną. Rzecznik Praw Obywatelskich jest powoływany
przez Sejm za zgodą Senatu. Jego kadencja trwa pięć lat, licząc od dnia złożenia ślubowania
przed Sejmem. Ta sama osoba nie może sprawować urzędu Rzecznika dłużej niż przez dwie
kadencje. Rzecznik Praw Obywatelskich jest w swojej działalności niezawisły, a także
niezależny od innych organów państwowych. Odpowiada jedynie przed Sejmem.
Niezawisłość i niezależność wzmacnia przysługujący mu immunitet oraz nietykalność. Nie
może również należeć do partii politycznej, związku zawodowego ani prowadzić działalności
publicznej nie dającej się pogodzić z godnością urzędu.
Każda osoba ma prawo wystąpienia do Rzecznika Praw Obywatelskich z wnioskiem o
pomoc w ochronie swoich wolności lub praw naruszonych przez organy władzy publicznej.
Działalność Rzecznika mająca za przedmiot ochronę wolności i praw człowieka obejmuje
również cudzoziemców (w tym bezpaństwowców) w zakresie przysługujących im wolności i
29
Ustawa z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (Dz. U. z 2001 r., Nr 14, poz. 147 ze zm.).
97
praw. Rzecznik bada czy wskutek działania lub zaniechania organów, organizacji i instytucji
obowiązanych do przestrzegania i realizacji tych wolności i praw, nie nastąpiło naruszenie
prawa, a także zasad współżycia i sprawiedliwości społecznej. Interwencje Rzecznika Praw
Obywatelskich obejmują wystąpienia w sprawach indywidualnych oraz wystąpienia, wnioski
czy inicjatywy w sprawach ogólnej ochrony praw i wolności obywateli. Podstawą podjęcia
czynności przez Rzecznika jest powzięcie wiadomości wskazujących na naruszenie wolności
i praw człowieka i obywatela. Może ono nastąpić na wniosek obywateli lub ich organizacji,
organów samorządów, Rzecznika Praw Dziecka albo z własnej inicjatywy. Postępowanie jest
całkowicie odformalizowane. Po zapoznaniu się z wnioskiem Rzecznik może: podjąć sprawę,
poprzestać na wskazaniu wnioskodawcy przysługujących mu środków działania, przekazać
sprawę według właściwości odpowiedniemu organowi albo może nie podejmować sprawy.
Podejmując sprawę Rzecznik może samodzielnie prowadzić postępowanie wyjaśniające.
Może również zwrócić się o zbadanie sprawy przez organy nadzoru, prokuratury, kontroli
państwowej, zawodowej lub społecznej albo zwrócić się do Sejmu o zlecenie Najwyższej
Izbie Kontroli przeprowadzenia kontroli dla zbadania określonej sprawy.
Prowadząc postępowanie wyjaśniające Rzecznik ma prawo: 1) zbadać, nawet bez
uprzedzenia, każdą sprawę na miejscu, 2) żądać złożenia wyjaśnień, przedstawienia akt
każdej sprawy prowadzonej przez naczelne i centralne organy administracji państwowej,
organy administracji rządowej, 3) żądać przedłożenia informacji o stanie sprawy prowadzonej
przez sądy, a także prokuraturę i inne organy ścigania oraz żądać do wglądu w Biurze
Rzecznika Praw Obywatelskich akt sądowych i prokuratorskich oraz akt innych organów
ścigania po zakończeniu postępowania i zapadnięciu rozstrzygnięcia, 4) zlecać sporządzanie
ekspertyz i opinii. Rzecznik może również: 1) żądać wszczęcia postępowania w sprawach
cywilnych, jak również wziąć udział w każdym toczącym się już postępowaniu – na prawach
przysługujących prokuratorowi, 2) żądać wszczęcia przez uprawnionego oskarżyciela
postępowania przygotowawczego w sprawach o przestępstwa ścigane z urzędu, 3) zwrócić się
o wszczęcie postępowania administracyjnego, wnosić skargi do sądu administracyjnego, a
także uczestniczyć w tych postępowaniach – na prawach przysługujących prokuratorowi, 4)
wystąpić z wnioskiem o ukaranie, a także o uchylenie prawomocnego rozstrzygnięcia w
postępowaniu w sprawach o wykroczenia, 5) wnieść kasację od prawomocnego orzeczenia.
Polski Ombudsman może występować do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskami w
sprawach
zgodności
przepisów
prawa
Konstytucją,
ratyfikowanymi
umowami
międzynarodowymi oraz ustawami, może zgłosić udział w postępowaniu przed Trybunałem
Konstytucyjnym w sprawach skarg konstytucyjnych. Ponadto może występować z wnioskami
98
do Sądu Najwyższego o podjęcie uchwały mającej na celu wyjaśnienie przepisów prawnych
budzących wątpliwości w praktyce lub których stosowanie wywołało rozbieżności w
orzecznictwie.
3.3. Rzecznik Praw Dziecka
Rzecznik Praw Dziecka stoi na straży praw dziecka określonych w Konstytucji
Rzeczypospolitej Polskiej, Konwencji o prawach dziecka i innych przepisach prawa, z
poszanowaniem odpowiedzialności, praw i obowiązków rodziców. Jego status prawny określa
ustawa o Rzeczniku Praw Dziecka30. Przy wykonywaniu swoich uprawnień kieruje się
dobrem dziecka oraz bierze pod uwagę, że naturalnym środowiskiem jego rozwoju jest
rodzina. Rzecznik działa na rzecz ochrony praw dziecka obejmującego prawo do życia i
ochrony zdrowia, prawo do wychowania w rodzinie, prawa do godziwych warunków
socjalnych, prawa do nauki. Dodatkowo podejmuje działania zmierzające do ochrony dziecka
przed przemocą, okrucieństwem, wyzyskiem, demoralizacją, zaniedbaniem oraz innym złym
traktowaniem. Instytucja, do której zwróci się Rzecznik, jest obowiązana współdziałać i
udzielać pomocy poprzez zapewnienie dostępu do akt i dokumentów badanej sprawy,
udzielać żądanych informacji i wyjaśnień, udzielać wyjaśnień dotyczących podstawy
faktycznej i prawnej swoich rozstrzygnięć.
Rzecznikiem Praw Dziecka może być ten, kto: 1) jest obywatelem polskim, 2) posiada
pełną zdolność do czynności prawnych i korzysta z pełni praw publicznych, 3) nie był
skazany prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne, 4) ukończył studia wyższe i
uzyskał tytuł magistra lub tytuł równorzędny, 5) ma co najmniej pięcioletnie doświadczenie w
pracy z dziećmi lub na ich rzecz, 6) jest nieskazitelnego charakteru i wyróżnia się wysokim
autorytetem ze względu na walory moralne i wrażliwość społeczną. Rzecznik powoływany
jest przez Sejm, za zgodą Senatu na pięcioletnią kadencję. Ta sama osoba nie może
sprawować urzędu Rzecznika więcej niż przez dwie kadencje. W swojej działalności jest
niezależny od innych organów państwowych i odpowiada jedynie przed Sejmem na zasadach
określonych w ustawie. Rzecznikowi przysługuje immunitet oraz przywilej nietykalności. Nie
może zajmować innego stanowiska (z wyjątkiem stanowiska profesora szkoły wyższej ani
wykonywać innych zajęć zawodowych), należeć do partii politycznej oraz prowadzić
działalności publicznej niedającej się pogodzić z obowiązkami i godnością jego urzędu.
30
Ustawa z dnia 6 stycznia 2000 r. (Dz. U. Nr 6, poz. 69 ze zm.).
99
3.4. Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji
Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji jest konstytucyjnym organem stojącym na straży
wolności słowa, prawa do informacji oraz interesu publicznego w radiofonii i telewizji (art.
213 ust. 1 Konstytucji RP). Służy ochronie wolności radiofonii i telewizji. Zasady i tryb
działania Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, jej organizację oraz szczegółowe zasady
powoływania jej członków określa ustawa31. Zadania radiofonii i telewizji obejmują: 1)
dostarczanie informacji, 2) udostępnianie dóbr kultury i sztuki, 3) ułatwianie
korzystania
z
oświaty i dorobku nauki, 4) upowszechnianie edukacji obywatelskiej, 5) dostarczanie
rozrywki oraz 6) popieranie krajowej twórczości audiowizualnej.
W demokratycznym państwie prawnym konstytucyjne prawo do informacji realizowane
jest między innymi poprzez zapewnienie dostępu do wolnych i pluralistycznych mediów.
Wpływ na ukształtowanie szczególnego organu jakim jest Krajowa Rada Radiofonii i
Telewizji miała specyfika mediów elektronicznych obejmująca następujące elementy: 1)
Przekaz elektroniczny (radiowy i telewizyjny) z uwagi na wymagania techniczne musi być
poddany reglamentacji dotyczącym częstotliwości i zasięgu nadawania. 2) Przekaz
elektroniczny w znacznym stopniu oddziałuje na odbiorcę. 3) Emisja programów radiowych i
telewizyjnych wymaga znacznych środków finansowych, co oznacza, że ograniczona liczba
nadawców może prowadzić do powstawania tendencji monopolistycznych 32. Konstytucyjnym
założeniem służącym ochronie wolności audiowizualnej jest zakaz cenzury prewencyjnej
środków społecznego przekazu (art. 54 ust. 1 Konstytucji RP).
Do zadań Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, jako organu stojącego na straży
wolności słowa w radiu i telewizji, samodzielności nadawców i interesów odbiorców, a także
zapewnienia otwartego i pluralistycznego charakteru radiofonii i telewizji, należy między
innymi: określanie warunków prowadzenia działalności przez nadawców, podejmowanie
rozstrzygnięć w sprawach koncesji na rozpowszechnianie i rozprowadzanie programów,
sprawowanie kontroli działalności nadawców oraz powoływanie członków rad nadzorczych w
spółkach publicznej radiofonii i telewizji.
Krajowa Rady Radiofonii i Telewizji składa się z pięciu członków powoływanych
przez Sejm (dwóch), przez Senat (jednego) i Prezydenta (dwóch) spośród osób
wyróżniających się wiedzą i doświadczeniem w zakresie środków społecznego przekazu.
Kadencja członków trwa 6 lat. Członek Krajowej Rady nie może być powołany na kolejną
31
32
Ustawa z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz. U. z 2004 r., Nr 253, poz.2531 ze zm.).
L. Garlicki, Polskie…, dz. cyt., s. 320.
100
pełną kadencję. Członkowstwa w Krajowej Radzie Radiofonii i Telewizji nie można łączyć z
członkowstwem w partii politycznej, związku zawodowym ani prowadzeniem działalności
publicznej nie dającej się pogodzić z godnością pełnionej funkcji. Nie można również łączyć
z mandatem posła lub senatora.
3.5. Prokuratura
Prokuratura została powołana do strzeżenia praworządności oraz czuwania nad
ściganiem przestępstw. Status prawnoustrojowy prokuratury został określony w ustawie z
dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze33. Prokuraturę stanowi Prokurator Generalny oraz
podlegli mu prokuratorzy powszechnych i wojskowych jednostek organizacyjnych
prokuratury oraz prokuratorzy Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni
przeciwko Narodowi Polskiemu. Naczelnym organem prokuratury w Polsce jest Prokurator
Generalny, którego powołuje Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej nie później niż w ciągu
trzech miesięcy przed upływem kadencji Prokuratora Generalnego albo w ciągu trzech
miesięcy od jej wygaśnięcia spośród kandydatów zgłoszonych przez Krajową Radę
Sądownictwa i Krajową Radę Prokuratury. Struktura organizacyjna jednostek prokuratury
dostosowana jest do struktury sądownictwa.
Prokuratorów powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury powołuje
Prokurator Generalny, a prokuratorów wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury –
Prokurator Generalny na wniosek Ministra Obrony Narodowej. Prokuratorem może być
powołany ten, kto spełnia następujące warunki: 1) posiada obywatelstwo polskie i korzysta z
pełni praw cywilnych i obywatelskich, 2) jest nieskazitelnego charakteru, 3) ukończył wyższe
studia prawnicze w Polsce i uzyskał tytuł magistra lub zagraniczne uznane w Polsce, 4) jest
zdolny, ze względu na stan zdrowia, do pełnienia obowiązków prokuratora, 5) ukończył 26
lat, 6) złożył egzamin prokuratorski lub sędziowski, 7) pracował w charakterze asesora
prokuratorskiego lub sądowego co najmniej rok. Prokuratorowi przysługuje immunitet oraz
przywilej nietykalności. Nie może należeć do partii politycznych oraz brać udziału w
działalności politycznej. Za przewinienia służbowe, a także wykroczenia prokurator
odpowiada dyscyplinarnie. Przysługujący prokuratorowi immunitet sprawia, że nie może być
on pociągnięty do odpowiedzialności karnej bez zgody sądu dyscyplinarnego dla
prokuratorów.
33
Dz. U. z 2008 r. Nr 7, poz. 39 ze zm.
101
Prokuratura jest instytucją działającą jako strażnik praworządności, a więc zgodnego z
prawem działania zarówno organów władzy, jak i podmiotów prywatnych. W tym celu
prokuratura wyposażona jest w szereg uprawnień. Obejmują one między innymi: 1)
prowadzenie lub nadzorowanie postępowania przygotowawczego w sprawach karnych oraz
sprawowanie funkcji oskarżyciela publicznego przed sądami, 2) wytaczanie powództw w
sprawach karnych i cywilnych oraz składanie wniosków i udział w postępowaniu sądowym w
sprawach cywilnych, jeżeli tego wymaga ochrona praworządności, interesu społecznego,
własności lub praw obywateli, 3) sprawowanie nadzoru nad wykonaniem postanowień o
tymczasowym aresztowaniu oraz innych decyzji o pozbawieniu wolności, 4) zaskarżanie do
sądu niezgodnych z prawem decyzji administracyjnych oraz podejmowanie środków
przewidzianych prawem, zmierzających do prawidłowego i jednolitego stosowania prawa w
postępowaniu sądowym, administracyjnym, w sprawach o wykroczenia oraz w innych
postępowaniach.
Prokuratura jest zorganizowana w oparciu o następujące zasady: 1) jednolitości
(wszystkie jednostki organizacyjne prokuratury występujące na zewnątrz działają w imieniu
całej prokuratury, tworzą niepodzielną całość – prokuraturę), 2) centralizmu (wszystkie
jednostki organizacyjne prokuratury podporządkowane są naczelnemu organowi –
Prokuratorowi Generalnemu), 3) jednoosobowego kierownictwa (każdą jednostką prokuratury
oraz całą prokuraturą kieruje organ jednoosobowy), 4) hierarchicznego podporządkowania
(jednostka organizacyjna prokuratury wyższego stopnia może wydawać podporządkowanym
jednostkom niższego szczebla wiążące zarządzenia, wytyczne i polecenia)34.
Sposób realizacji zadań prokuratury wyznaczany jest przez: 1) zasadę legalizmu
(organy prokuratury zobowiązane są do podjęcia czynności w przypadku, gdy doszło do
naruszenia prawa), 2) zasadę działania z urzędu (w przypadku ujawnienia naruszenia prawa
prokurator zobligowany jest do działania z własnej inicjatywy), 3) zasadę bezstronności, 4)
zasadę dewolucji (prokurator wyższego stopnia może przejąć sprawę dla której właściwa jest
jednostka prokuratury niższego szczebla), 5) zasadę substytucji (prokurator wyższego stopnia
może upoważnić prokuratora niższego stopnia do dokonania czynności należącej do jego
zakresu działania) oraz 6) zasadę indyferencji (zmiany na stanowisku prokuratora
dokonującego czynności nie mają wpływu na ważność dokonywanych decyzji, czynności
obciążają prokuraturę jako całą instytucję, a nie konkretnego prokuratora).
34
Por. H. Zięba-Załucka, Instytucja prokuratury w Polsce, Warszawa 2003, s. 12-13.
102
SYSTEM PRAWNY UKRAINY. PODSTAWOWE DETERMINANTY
Wołodymyr Gorbatenko
System prawny odgrywa szczególną rolę w demokratyzacji i harmonizacji
społeczeństwa. Winien on aktywnie wpływać na charakter wyznaczonych zmian w
społeczeństwie, na humanizację państwa, sprzyjać ulepszeniu procesu ustawodawstwa,
podniesieniu skuteczności regulacji prawnych, kształtowaniu świadomości prawnej jednostki
i społeczeństwa. Proces reformowania narodowego systemu prawnego na zasadach
demokratycznych zaczął się od chwili uzyskania niezależności przez Ukrainę w 1991 r.
Niezaprzeczalnym jest fakt, że obok współczesnych standardów europejskich i światowych,
system ów wybrał dorobek historyczny w postaci późnego prawa rzymskiego, kultury
bizantyjskiej, statutów Wielkiego Księstwa Litewskiego, prawa magdeburskiego, a także
elementów rodzimego prawa zwyczajowego. Świadczy o tym m.in. dokument prawa
ukraińskiego pt. „Prawa, wg których jest sądzony naród małoruski” z 1743 r., wydany w 1997
r. poprzez Narodową Akademię Nauk Ukrainy (poprzednie wydanie jest datowane na rok
1879) z uwzględnieniem nowych materiałów archiwalnych i opracowań teoretycznych
uczonych krajowych i zagranicznych dot. tego źródła prawa1.
Geneza i oznaki prawne umiejscawiają system prawa ukraińskiego w typie prawa
rzymskiego. Mimo dyskusji nad tą kwestią, większość badaczy jest właśnie tego zdania. Nie
był sprzeczny z tym typem i system prawny Ukrainy Radzieckiej, który jest zaliczany poprzez
fachowców do typu prawa socjalistycznego. Ustawa w systemie socjalistycznym była
podstawowym źródłem
norm prawa, zwyczajom i praktyce sądów przydzielano
wspomagającą rolę, doktryna nie była uznawana za źródło prawa. Wszystko to świadczy, że
radziecki system prawny także zasadniczo przyjął koncepcję rzymską. Jeśli chodzi o
niezależną Ukrainę, to jej fundament prawny, mimo że znajduje się w granicach wyżej
zaznaczonych ram, ma pewne odmienności, które przesądzają o wyjątkowości i swoistości
współczesnego systemu prawnego Ukrainy. To daje podstawy do zaliczenia współczesnego
1
Ю.С. Шемшученко (red.), Права, за якими судиться малоросійський народ 1743 р., zebrał К.А.
Вислобоков., Київ 1997, 550 s.
103
systemu prawnego Ukrainy do typu euroazjatyckiego lub do oddzielnego podtypu w ramach
rodziny prawnej2.
„Deklaracja o suwerenności państwowej Ukrainy” (16.07.1990 r.) i „Akt deklaracji
niezależności Ukrainy” (24.08.1991 r.) otworzyły możliwość kształtowania narodowego
systemu prawa. Mimo to strukturyzacja i osiągnięcie względnej równowagi systemu
prawnego zaczęło się z chwilą uchwalenia 28 czerwca 1996 r. Konstytucji Ukrainy, która w
art. 1 stwierdza, że „Ukraina jest suwerennym i niezależnym, demokratycznym, socjalnym
państwem prawa”. Zasadniczo waga społeczna Konstytucji Ukrainy jako „podstawowego
dokumentu, który odzwierciedla ustalone wyobrażenia i wartości prawno-polityczne narodu i
jest fundamentem całego systemu prawa narodowego”3 nie jest kwestionowana. Jednak
praktyka rozwoju przejściowego Ukrainy wyraźnie uwypukliła zjawisko „wyobrażonego
konstytucjonalizmu”, powstanie którego spowodowały m.in.: 1) system socjalizacji ludności z
minionej epoki, kiedy to konstytucja istniała formalnie, w praktyce zaś występował znaczny
rozdźwięk pomiędzy normami konstytucyjnymi a sposobem funkcjonowania instytucji; 2)
brak dostatecznej liczby aktywnych podmiotów reformowania prawa, zdolnych nie tylko do
podtrzymywania, lecz także do przeprowadzenia demokratycznych zmian; 3) odmienny
sposób postrzegania przez znaczącą część parlamentarzystów zasadniczych twierdzeń i
poszczególnych artykułów konstytucji. Wskutek tego nie osiągnięto celu stawianego przed
narodowym systemem prawnym Ukrainy, a polegającego na zagwarantowaniu porządku i
zabezpieczeniu praw i swobód człowieka i obywatela.
Obecny okres w rozwoju systemu prawnego Ukrainy jest powiązany z doskonaleniem
podstawowych zapisów prawa kontynentalnego, jak i z kształtowaniem podstawowych
sposobów zbliżenia systemu do europejskich i międzynarodowych systemów prawnych, o
czym świadczy wzrost znaczenia traktatów prawno-międzynarodowych w systemie źródeł
prawa. Zgodnie z Konstytucją Ukrainy, narodowe ustawodawstwo jest dostosowywane do
zapisów konstytucyjnych i do europejskich standardów międzypaństwowych.
Systematyzacja ta jest dokonywana w postaci kodyfikacji, inkorporacji, konsolidacji,
unifikacji, rejestracji i obliczenia. Dokonuje się na większą skalę reformowanie
podstawowych gałęzi prawa. Szczególnie znaczącymi pod względem objętości i treści są
zmiany w dziedzinie prawa cywilnego, można „bez żadnej przesady mówić o faktycznym
2
М.В. Цвік, О.В. Петришин (red.), Т. 1: Методологічні та історико-теоретичні проблеми формування і
розвитку правової системи України, [w:] Правова система України: історія, стан та перспективи: у 5
т., Право, Харків 2008, s. 721-723.
3
Ю.П. Битяк (red.), T. 2: Конституційні засади правової системи України і проблеми її вдосконалення,
[w:] Правова система..., dz. cyt., s. 8.
104
stworzeniu nowego prawnego zespołu prawa prywatnego, podstawą którego jest prawo
cywilne”4. Więc, na tle etatyzacji i formalizacji życia prawnego jako spadku ubiegłej epoki,
spostrzega się poszerzenie sfery regulacji prywatno-prawnej. Utworzenie prawa prywatnego,
aktywny rozwój doktryny cywilistycznej umożliwiają kształtowanie systemu prawnego, w
centrum uwagi którego będzie znajdować się człowiek, zabezpieczenie jego powiązań i
współdziałań z państwem i społeczeństwem. W strukturze współczesnego prawodawstwa
ukraińskiego pojawiły się nowe dziedziny prawa, takie jak prawo medyczne, bankowe,
energetyczne, przedsiębiorczości, kosmiczne, transportowe, celne, które odpowiednio
rozwijają się i strukturyzują. Ważne zmiany dokonały się w dziedzinie rozumienia prawa:
oficjalnie uznano charakterystyczne dla tradycji europejskiej idee pierwszeństwa prawa,
nienaruszalność własności prywatnej, priorytet praw człowieka. Adaptacja ustawodawstwa
Ukrainy do ustawodawstwa UE jest priorytetowym składnikiem integracji Ukrainy z Unią
Europejską.
1. Treść składników podstawowych
System prawny Ukrainy, podobnie jak systemy prawne innych państw, składa się z
elementów instytucjonalnych, normatywnych, ideologicznych i funkcjonalnych.
W skład warstwy instytucjonalnej wchodzi państwo i inne instytucje, powołane do
reprezentacji interesów całego społeczeństwa. Jednak doświadczenie poradzieckiego rozwoju
Ukrainy wykazuje sprzeczne ze sobą połączenia struktur z poprzedniego systemu,
nastawionych na funkcjonowanie gospodarczego ładu socjalistycznego i nowych instytucji,
które mają obsługiwać rozwój rynkowy i odzwierciedlają wartości ogólnoludzkie. W związku
z tym, razem z wypełnieniem starych struktur nową treścią, nasila się destruktywny proces
przejścia poprzednich, autorytarnych treści do nowych form, co w sumie daje połączenie
niepełnej demokracji i cech autorytaryzmu. Istotne zmiany w stosunkach państwowoprawnych w związku z transformacją państwa ku gospodarce rynkowej i demokratyzacją
społeczeństwa, w znacznym stopniu spowodowały zwrócenie uwagi na prawa człowieka, na
konieczność
reformowania
całej
infrastruktury
instytucjonalnej,
na
ukształtowanie
demokratycznych stosunków prawnych.
W warunkach niezależnej Ukrainy ważnym zadaniem stało się kształtowanie państwa
socjalnego,
utworzenie
skutecznego
systemu
instytucjonalnego,
nastawionego
na
4
Н.С. Кузнєцовa (red.), Т. 3: Цивільно-правові науки. Приватне право, [w:] Правова система..., dz. cyt., s.
9.
105
społeczeństwo. Główna rola w tym systemie należy do wąsko wyspecjalizowanych instytucji
państwowych. Obok państwowych instytucji władzy ustawodawczej i wykonawczej, nowy
system instytucjonalny składa się z biur pośrednictwa pracy, instytucji mieszkaniowokomunalnych,
sądów
ubezpieczeniowych,
arbitrażowych,
fundacji
prywatnych
charytatywnych.
funduszy
Utworzenie
emerytalnych
takiego
i
różnorodnego
instytucjonalno-socjalnego konglomeratu daje obywatelom możliwość wyboru pomiędzy
państwowymi i niepaństwowymi instytucjami, a w perspektywie – da podstawy prawne dla
aktywnego wykorzystania obok budżetowych, także niebudżetowych zasobów dla realizacji
programów socjalnych. Ważnym warunkiem, który wyznacza powodzenie reformowania
systemu prawnego Ukrainy, będzie rzetelny wybór wzorców instytucjonalnych. Jednocześnie
należy podkreślić, że zmiana w instytucjach państwowych w znacznym stopniu zależy od
chęci zachowania przez biurokrację swej dominacji w tej dziedzinie5.
Warstwa
normatywna
zabezpiecza
rozwój
systemu
prawnego
i
systemu
ustawodawstwa, doskonalenie powiązań pomiędzy systemem prawnym i innymi systemami –
ekonomicznym, politycznym, kulturalnym i socjalnym. Właśnie praca normotwórcza
świadczy o systemie prawnym państwa, stopniu jego demokratyzacji, rozwoju i postępu
cywilizacyjnego. Charakter jej rozwoju jest powiązany z uporządkowaniem i systematyzacją
istniejącego materiału normatywnego i likwidacją niepotrzebnych ograniczeń aktywności
społecznej jednostki. W związku z tym w polu uwagi państwa ukraińskiego znajduje się
podwyższenie jakości decyzji prawnych, zmniejszenie do minimum liczby nieskutecznych
aktów prawnych. Mimo to nie wszystkie akty normatywno-prawne odpowiadają życiowym
realiom, w procesie ich opracowania w stopniu niedostatecznym uwzględniane są czynniki
ekonomiczne, socjalne, polityczne, demograficzne itp. Nie zawsze prognozowane są skutki
wejścia w życie takich aktów. Jedną z przyczyn powolnego reformowania społeczeństwa jest
opóźnienie systemu prawnego w stosunku do potrzeb społeczeństwa. Ukraińscy ustawodawcy
jeszcze nie uświadamiają sobie faktu, że każdy błąd w procesie tworzenia prawa, w
warunkach społeczeństwa, znajdującego się w fazie transformacji, pociąga wydatki
materialne i godzi w interesy obywateli. Skuteczne wdrożenie i zakorzenienie się nowych
norm prawnych na wszystkich poziomach systemu prawnego jest więc sprawą przyszłości.
Charakteryzując warstwę ideologiczną, warto zwrócić uwagę na obecność istotnych
sprzeczności ideowo-teoretycznych i brak zgodności pomiędzy starym i nowym typem
5
О.І. Ющик, Правова реформа: загальне поняття, проблеми здійснення в Україні, Ін-т законодавства
Верховної Ради України, Київ 1997, s. 145.
106
systemu prawnego. Brak jest jednolitej strategii w zmianach prawa; na balast ideologiczny
ciążący na podstawach metodologicznych prawa; na nieokreślone zasady pluralizmu prawnopaństwowego;
na
nieuzasadnioną
zamianę
prawa
na
ustawę.
Upadek
ideologii
komunistycznej, na której utrzymywał się system prawny i brak dostatecznego uświadomienia
treści
zasad
demokracji
(równości,
sprawiedliwości,
solidarności,
subsydiarności)
zdeterminowały normatywno-prawną formalizację wszystkich sfer życia społecznego. Ten
problem dotyczy przede wszystkim obecności w świadomości prawoznawców ukraińskich
jednostronnej recepcji prawa. Rodzimi prawoznawcy nad miarę idealizują prawo pozytywne i
ignorują elementy rozwoju prawno-naturalnego, czy też specyfikę kultury prawnej
społeczeństwa ukraińskiego.
Jeszcze jednym problemem jest to, że wśród elit władzy i serwilistycznie
nastawionych prawoznawców, nie rozumie się różnic pomiędzy państwem prawa a państwem
konstytucyjnym. Niezrozumienie, tak na płaszczyźnie teoretycznej, jak i praktycznej, różnicy
między tymi pojęciami prowadzi do utożsamienia elit rządzących z państwem i szerzeniem
się podobnego rozumowania wśród większej części społeczeństwa. Formalne podejście do
konstytucjonalizmu i rozumienia prawa powoduje, że władza państwowa jest nastawiona na
realizację najbliższych celów, nie uzgadniając ich z kierunkiem wyznaczonym poprzez
konstytucję, opracowuje nowe ustawodawstwo i rozwiązuje bieżące problemy gospodarcze,
nie dostosowując tych rozwiązań do strategii socjalno-ekonomicznej, która ma uwzględniać
tendencje ekonomicznego i prawnego rozwoju państwa.
Warstwa funkcjonalna jest sposobem powiązania elementów systemu prawnego.
Takie powiązania są wynikiem działalności podmiotów prawa i znajdują swój wyraz w
stosunkach prawnych. Te ostatnie dzielą się na stosunki władcze, dotyczące organów
państwowych, samorządu terytorialnego, urzędników, i stosunki niewładcze, które powstają
pomiędzy osobami fizycznymi i prawnymi. Póki co, dominują te pierwsze. W systemie
prawnym Ukrainy oddzielne miejsce zajmują dziedziny prawa agrarnego, ekologicznego i
gospodarczego.
Dziedziny te
są
stosunkowo
młode,
charakteryzują
się
bardziej
skomplikowaną strukturą wewnętrzną i mniejszą spójnością. Od początku kształtowania się
systemu prawnego niezależnej Ukrainy trwa dyskusja pomiędzy specjalistami w dziedzinie
prawa cywilnego i gospodarczego odnośnie samodzielności tego ostatniego. Z wejściem w
życie kodeksu gospodarczego, granice ustawodawstwa gospodarczego jako samodzielnej
dziedziny prawa zarysowały się wyraźniej. Specjaliści są zdania, że powstanie tej dziedziny
„jest jednym z najważniejszych osiągnięć współczesnej Ukrainy”. Głównym jego zadaniem
107
jest „regulacja stosunków pomiędzy podmiotami różnych form własności, prowadzącymi
działalność gospodarczą”6.
2. Negatywne tendencje procesu stanowienia systemu prawnego
Istotne niedociągnięcia w rozwoju narodowego systemu prawnego można wyjaśnić
tym, że „system prawny niezależnej Ukrainy tworzył się przeważnie spontanicznie, bez
należytego wyznaczenia priorytetów, prognozowania kierunków i metod doskonalenia
procesu tworzenia prawa i wyznaczenia jego strategii”. Oprócz tego, „nie było naukowego
kompetentnego podejścia do opracowania fundamentalnych problemów ustawodawstwa”7.
Reforma prawna w Ukrainie następowała w tym samym czasie, co przyspieszony demontaż
byłego systemu politycznego. W takich warunkach bezkrytyczne zapożyczenia doświadczeń
reform rynkowych z Zachodu bez uwzględnienia realiów socjalnych Ukrainy doprowadziły
do sytuacji, kiedy to nie można było uchwalać i wprowadzać w życie prewencyjnych
skutecznych rozwiązań. Pogłębienie się zjawisk kryzysowych w socjalno-ekonomicznej i
państwowo-prawnej sferze doprowadziło do zwiększenia się stopnia bierności ludności,
obniżenia poziomu zaufania do państwa, prawa i ogółem – do nowego systemu politycznego.
W świadomości społecznej spostrzega się obniżenie poziomu zaufania do norm prawnych, do
prawa. W ustawodawstwie nadal istnieją tendencje do pierwszeństwa interesu publicznego
nad
prywatnym,
szczególnie
w
sferach
regulacji
inwestycji
zagranicznych,
przedsiębiorczości, stosunków fiskalnych. Niski poziom ochrony prawa własności, piractwo i
jego skutki skutkują redukcją miejsc pracy, negatywnym klimatem inwestycyjnym w
państwie.
Wraz z deklarowaniem nowych demokratycznych standardów organizacji życia
społecznego, w prawie Ukrainy pozostają niedoprecyzowanymi mechanizmy ich skutecznej
realizacji i ochrony, niedoskonały jest system gwarancji państwa, co świadczy o
„niedoskonałości wzajemnych relacji ideologicznych i organizacyjnych dot. podstaw systemu
prawnego Ukrainy”8. Wśród czynników destrukcyjnych należy wymienić: tendencje do
dominacji publicznego prawa w porównaniu z prywatnym; nadmierną deklaratywność ustaw,
brak sprecyzowanego mechanizmu realizacji ich przepisów; zwiększenie liczby aktów o
6
Ю.С. Шемшученкo (red.), Т. 4: Методологічні засади розвитку екологічного, земельного, аграрного та
господарського права, [w:] Правова система..., dz. cyt., s. 273.
7
О.В. Зайчук, Н.М. Оніщенко (red.), Вступ до теорії правових систем, Видавництво „Юридична думка”,
Київ 2006, s. 384.
8
С.Д. Гусарєв, Юридична діяльність: методологічні та теоретичні аспекти, Знання, Київ 2005, s. 274.
108
randze niższej niż ustawa, które postrzegają przepisy tylko przez pryzmat interesów
branżowych.
Paradoksem poradzieckiego rozwoju Ukrainy jest fakt, że narodowy system prawny,
zamiast być czynnikiem stopniowego przezwyciężania syndromu kryzysowego modernizacji,
systemowo pogłębia zjawiska i procesy kryzysowe. W związku z tym warto zwrócić uwagę
na źródła współczesnego kryzysu systemu prawnego. Wśród nich w poradzieckiej Ukrainie
należy wymienić:
1) nieskuteczność systemu sądowniczego, pojawienie się kategorii sędziów,
podejmujących nieprawidłowe decyzje; brak odpowiedzialności sędziów za decyzje
niezgodne z prawem; niedoskonały system pociągania sędziów do odpowiedzialności, co
negatywnie wpływa na poziom zaufania społeczeństwa do sądów;
2) nadmierna zależność systemu prawnego od politycznego i administracyjnej
ingerencji, brak należytej samodzielności regulacji prawnych;
3) niedoskonałość mechanizmów przystosowalności prawa w warunkach zmian
społecznych, co skutkuje niestabilnością praktyki prawnej;
4) nagminne braki kadrowe w profesjonalnej działalności prawnej, jej dezorientacja
we wskaźnikach i parametrach kultury prawnej;
5) kryzys narodowo-państwowego typu świadomości prawnej; niekontrolowana skala
zapożyczeń obcych form polityczno-prawnych, sprzecznych z rodzimym kontekstem
socjalnym;
6) nieskuteczność i niewydajność działalności ustawodawczej Rady Najwyższej
Ukrainy;
7) mała skuteczność demokratycznego systemu rządzenia, która popycha struktury
władczo-biurokratyczne do stabilizacji społeczeństwa metodami autorytarnymi.
3. Zadania dalszego rozwoju
W warunkach konieczności przeprowadzenia na Ukrainie reform systemowych,
poszukiwania skutecznego modelu organizacji zarządzania państwowego, stworzenia
organizacjom perspektywicznych społeczno-gospodarczych warunków i funkcjonowania
reguł partnerstwa społecznego, aktualnym staje się problem zbadania kierunków prawnego
uregulowania służby cywilnej, opracowanie rekomendacji dotyczącej optymalizacji struktury
administracji państwowej, wzmocnienie potencjału kadrowego, sprecyzowanie priorytetów i
zasobów służących ulepszeniu mechanizmu administracyjnego. Harmonijny rozwój prawa
prywatnego i publicznego winien zapewnić równowagę między interesami władzy
109
państwowej a społeczeństwem obywatelskim. Konstytucyjnym obowiązkiem wszystkich
struktur władzy jest podporządkowanie działalności interesowi narodowemu, zabezpieczeniu
przez prawo socjalnych potrzeb ludności, podtrzymaniu spokoju i społecznej zgody.
Realizując politykę skierowaną na przeprowadzenie państwowo-prawnych zmian, „należy
uwzględniać, że modernizacja polityczna na zasadach demokracji i swobód, wzmocnienie
autorytetu władzy, wzmocnienie porządku prawnego może stać się rzeczywistością tylko w
warunkach kredytu zaufania do władzy”9.
„Poważnym
zadaniem
rozwoju
systemu
prawnego
Ukrainy
–
zaznacza
N. Oniszczenko – jest przezwyciężenie ukształtowanych stereotypów, powiązanych z
pomniejszeniem roli jednostki, lekceważeniem jej praw, swobód i godności”10. Kształtowanie
się społeczeństwa obywatelskiego jako alternatywy i jednocześnie partnera państwa powoduje
konieczność stwierdzenia w drodze prawa prymatu jednostki na wszystkich poziomach
instytucji społecznych i państwowych, stworzenia warunków dla nieskrępowanego i
wszechstronnego rozwoju osobowości, realizacji jej ustawowych interesów w zgodności z
interesami społeczeństwa. Wśród najważniejszych warunków, bez spełnienia których
niemożliwe jest rozwiązanie omawianego problemu, można wymienić:
1) podejście do praw człowieka jako do najwyższej wartości społecznej,
zagwarantowanie których powinno być główną funkcją państwa; takim państwem może być
tylko demokratyczne, socjalne państwo prawa, w którym najważniejszą rolę odgrywa prawo,
jego wymogi, cele i zasady, gdzie panuje humanistyczne, sprawiedliwe ustawodawstwo, a
rząd i wszyscy obywatele działają zgodnie z przepisami prawa;
2) zagwarantowanie sprawiedliwości społecznej poprzez utworzenie odpowiedniego
ustawodawstwa i
mechanizmów jego stosowania; rozwój programów socjalnych,
skierowanych na stworzenie warunków dla godnego życia i nieskrępowanego rozwoju
człowieka; zachęcenie do działalności charytatywnej; polityczno-prawna ochrona wolnej
konkurencji, pluralizmu ekonomicznego i politycznego, pierwszeństwo prawa i ustaw;
3) wprowadzenie do praktyki społecznej konstytucyjno-prawnych zasad poszanowania
godności ludzkiej i socjalnego charakteru państwa; wypracowanie polityki państwowej,
skierowanej na potrzeby socjalne, na programy pomocy społecznej skierowane do pewnych
grup ludności (niezamożnych, emerytów, młodzieży itp.), uregulowanie relacji stymulujących
9
В.М. Геєць i in. (red.), Новий курс: реформи в Україні. 2010 – 2015. Національна доповідь, НВЦ НБУВ,
Київ 2010, s. 34.
10
Н.М. Оніщенко, Правова система і держава в Україні, Ін-т держави і права ім. В.М.Корецького НАН
України, Київ 2002, s. 116-117.
110
materialne podstawy życia ludności (polityka fiskalna, antyinflacyjna itp.), udział w
międzynarodowych programach socjalnych o charakterze humanitarnym.
Modernizacja
narodowego
systemu
prawnego
powinna
mieć
na
uwadze
przezwyciężenie jednej z zasadniczych sprzeczności w rozwoju prawa – sprzeczności
pomiędzy zgodnością z prawem i praworządnością. We współczesnej Ukrainie dominuje
świadomość prawna, skierowana na formalno-prawne zagwarantowanie zgodności z prawem,
sztuczne pozytywistyczne poszerzenie liczby podmiotów podlegających regulacji prawnej,
wykorzystanie przez elity rządzące niedoskonałości ustawodawstwa dla osiągnięcia własnej
korzyści. W odróżnieniu od zgodności z prawem, praworządność, wiąże się nie tylko z
egzekwowaniem ustaw i realizacją zasady równości wszystkich wobec prawa, ale i implikuje
pewne wymogi dla samego charakteru ustaw, które są uchwalane i które obowiązują w
społeczeństwie. Zasada ta pozwoli zlikwidować przyjętą na gruncie ukraińskim praktykę
wysługiwania się aktami prawnymi w taki sposób, by przynosiły korzyść określonym
grupom. Rzeczywista wolność człowieka i najważniejsze jej prawa mogą zostać
zagwarantowane tylko poprzez współdziałanie społeczeństwa i państwa, przydzielenie temu
ostatniemu funkcji gwaranta sprawiedliwości społecznej w różnych sferach funkcjonowania
społeczeństwa – pracy i zatrudnienia, oświaty, ubezpieczenia społecznego, ochrony zdrowia,
działalności naukowej itp.
Istota sprawy polega na tym, by we współczesnych warunkach wybrać taki model
regulacji prawnej, który w największym stopniu odpowiadać będzie interesom państwa i
sprzyjać postępowi społeczeństwa oraz rozwojowi systemu prawnego. W Ukrainie, natomiast
obserwuje się wielką liczbę zmian w niedawno uchwalonych ustawach i niedostateczną liczbę
norm procesualnych, które powodują niestabilność narodowego ustawodawstwa, a
dysproporcja pomiędzy ustawami i aktami niższej rangi na korzyść tych ostatnich komplikuje
procesy stosowania prawa. Do dziś w Ukrainie nie ustalono hierarchii obowiązujących
aktów normatywnych, nie określono zamkniętej listy ich rodzajów dla różnych organów
uchwalających te normy. Na czasie jest więc konieczność ścisłej reglamentacji procedury
uchwalania, sposobu ogłaszania i wchodzenia w życie wszystkich rodzajów aktów
normatywno-prawnych Ukrainy. Celowym jest więc uchwalenie ustaw „O ustawach i
działalności prawotwórczej w Ukrainie”, „O terminologii w ustawodawstwie”, „O procedurze
uchwalenia aktów konstytucyjnych i innych ustaw Ukrainy”, „O systematyzacji i kodyfikacji
normatywnych aktów prawnych”, „O języku aktów” i szereg innych. Uchwalenie tych ustaw
jest konieczne dla prawidłowego ukończenia reformowania systemu prawnego Ukrainy.
111
Ustawy te powinny stać się kryterium, według którego całe ustawodawstwo Ukrainy
sprawdzone zostanie pod względem zgodności z zasadami pierwszeństwa prawa i przepisów.
W procesie ustawodawczym Ukrainy urzędnicy państwowi, połączeni w grupy
klanowe, często opracowują i uchwalają ustawy lub ich oddzielne części „dla siebie”. To z
kolei godzi w jeden z podstawowych wymogów państwa prawa. Zgodnie z nim państwo i
aparat państwowy mają być oddzielone od pracujących tam urzędników, a rząd – od jego
członków, co uniemożliwia traktowanie państwa, rządu i aparatu państwowego jako
własności osób w nim pracujących. Jedynym priorytetem urzędnika państwowego w państwie
prawa winien stać się jego profesjonalizm. Co się tyczy przynależności urzędnika do pewnej
struktury państwowej, to jego status winien być określany podobnie, jak w przypadku
zatrudnionego pracownika, którego pracodawcą jest państwo. Dość powszechnymi
zjawiskami w Ukrainie są starania przedstawicieli władz i urzędników państwowych różnej
rangi by omijać ustawę, łamiąc tym samym jeden z podstawowych kryteriów państwa prawa,
polegający na rozumieniu państwa jako instytucji, ograniczonej w swych działaniach prawem,
działającej w ramach prawa. Żadne zasługi dla państwa nie są podstawą do nietykalności
osoby, do wyjęcia jej spod kompetencji sądów. Przedstawiciel władzy, ustawodawca,
urzędnik państwowy powinien ściśle i bezwarunkowo wykonywać przypisy ustawowe. W
państwie prawa prawo ma jednakową moc względem wszystkich członków społeczeństwa
bez wyjątków, bez względu na społeczną, polityczną czy inną pozycję. Tylko pod tym
warunkiem można osiągnąć sukces w realizacji wymogów prawa na poziomie
funkcjonowania organizmu społecznego.
Ponieważ państwo we współczesnych warunkach pozostaje ważnym czynnikiem
rozwoju społecznego, to istnieje potrzeba zbadania problemu jego dynamiki i transformacji,
przyszłości w warunkach globalizacji i międzynarodowych zagrożeń suwerenności
włącznie. Wysoko rozwinięte państwa starają się dzisiaj znaleźć optymalny model rozwoju
polityczno-prawnego, który pozwoli na wejście do przyszłej infrastruktury gospodarki
światowej i społeczeństwa po transformacji. Francja kładzie nacisk na „państwo usług
publicznych”, w Niemczech modernizacji dokonuje się na podstawie „Porządku dziennego
na 2010 rok” і Pakietu reform w sferze pracy, ochrony zdrowia, ubezpieczeń społecznych,
finansowania komunalnego. A więc, państwo najbliższej przyszłości powinno połączyć
logikę stałego i elastycznego reagowania na zmiany, włączając do nich takie ustalone,
tradycyjne dla rozwoju demokratycznego elementy, jak władza publiczna i porządek
prawny. „Reformy państwowe – zaznacza rosyjski znawca prawa J. Tichomirow – winny
zagwarantować celowe zmiany w państwie. Przy pomocy strategii reform – jej celów i
112
zadań, etapów, systemu konsekwentnie realizowanych przedsięwzięć, osiągania wyników –
można zrealizować modernizację państwa.” 11
Modernizację istniejącego w Ukrainie systemu prawnego w ujęciu praktycznym
można ująć jako realizację polityki prawnej, dążącej w następującym kierunku i
uwzględniającej następujące kryteria:
1) uznanie praw człowieka za najwyższą wartość, kształtowanie podstaw socjalnego
państwa prawa i społeczeństwa obywatelskiego; uświadomienie humanistycznej roli prawa
poprzez wcielenie podstawowych zasad polityki prawnej: stałości i przewidywalności,
legitymizacji i demokratyczności, moralności i sprawiedliwości, przejrzystości, połączenia
interesów jednostki i państwa, zgodności ze standardami międzynarodowymi;
2) podwyższenie skuteczności administracji państwowej, racjonalizacja aparatu
urzędniczego; ulepszenie systemu prawnego poprzez normy konstytucyjne i inne normy
prawne; ustawowe zagwarantowanie demokratyzacji życia społecznego, realizowanych
reform, stabilności i praworządności w państwie;
3) adekwatne uświadomienie podstawowych parametrów, przeznaczenia i możliwości
prawa w stosunku do konieczności realizacji polityki prawnej okresu przejściowego, cechami
którego jest niestabilność, zmienność i sprzeczności; poszukiwanie pokojowych, ustawowych
rozwiązań różnorodnych problemów i konfliktów w rozwoju społecznym.
Tak więc, model systemu prawnego Ukrainy „ma być zasadniczo nowy, skierowany
na stworzenie warunków i możliwości, zachęcających do działalności na rzecz
społeczeństwa”12. Harmonijne współdziałanie instytucji społeczeństwa obywatelskiego i
państwa poprzez utworzenie na Ukrainie demokratycznego systemu prawnego pozwoli z
czasem ograniczyć wtrącanie się państwa do gospodarki i życia społecznego i kulturalnego
obywateli. Rozrastanie się państwa zostanie z czasem radykalnie ograniczone і pozwoli temu
ostatniemu zająć na współczesnym etapie rozwoju właściwe sobie miejsce – być pochodną
społeczeństwa i znajdować się pod jego stałą i wszechstronną kontrolą.
11
12
Ю.А. Тихомиров, Модернизация государства – условие экономического роста, Mocква, 2004, s. 6.
Н.М. Оніщенко, Правова система..., dz. cyt., s. 78.
113
POLSKI SYSTEM PARTYJNY 1989-2010
Anna Materska-Sosnowska
Polski system partyjny jest ciągle dynamiczny i w fazie przekształcania.
Transformacja 1989 r. rozpoczęła proces demokratyzacji systemu politycznego, a więc nie
mogło zabraknąć także materii związanej z partiami politycznymi. Jedna z głównych zasad
demokracji parlamentarnej dotyczy właśnie pluralizmu politycznego, zezwalającego na
działalność partii politycznych, ich wielość i równość1. Reformy systemowe 1989 r.
zapoczątkowały przechodzenia od systemu partii hegemonicznej w okresie Polski Ludowej,
do systemu wielopartyjnego w III Rzeczpospolitej2. Pierwszy podział na scenie partyjnej
wynikał właśnie z przesłanek historycznych. Scena podzieliła się na postkomunistów (partie
wyrosłe na bazie Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej – PZPR, czyli lewica) i
postsolidarność (partie wyrosły z nurtu opozycyjnej w poprzednim systemie Solidarności –
prawica).
Analizując rozwój systemu partyjnego w Polsce można zaobserwować kilka faz3.
1. Faza pierwsza 1989-1990: okres po „Okrągłym stole”, pierwsze wybory
„kontraktowe” i wolne wybory prezydenckie. Początek demokratyzacji i reform społecznych.
Powstawanie pierwszych w pełni legalnie działających partii politycznych. Rozwiązanie
PZPR – na jej miejsce powstaje Socjaldemokracja Rzeczypospolitej Polskiej (SdRP).
Początek końca obozu solidarnościowego.
2. Faza druga 1990-1993: całkowity rozpad obozu solidarnościowego, następuje
rozbicie wielopartyjne. Pierwsze demokratyczne wybory parlamentarne 21 października 1990
r. z proporcjonalną ordynacją bez progów wyborczych zaowocowały wysokim poziomem
fragmentaryzacji systemu partyjnego. Powstał system partyjny partii małych (które
zdobywają mniej niż 15% głosów wyborczych) – czyli system wielopartyjny ekstremalnie
spolaryzowany (G. Sartori) lub system rozproszony (G. Smith)4. Gabinety koalicyjne – mało
stabilne i wielopodmiotowe były tworzone przez coraz bardziej skonfliktowane ze sobą partie
1
A. Materska-Sosnowska, Socjaldemokracja Rzeczypospolitej Polskiej – dostosowanie syndykatu władzy do
zasad demokracji parlamentarnej, Warszawa 2006, s. 23 i n.
2
Szerzej: K.A. Wojtaszczyk, Partie polityczne w państwie demokratycznym, Warszawa, 1998, s. 146.
3
Szerzej: J. Sielski, Ewolucja polskiego systemu partyjnego, [w:] K. Kowalczyk, J. Sielski (red.), Partie i
ugrupowania parlamentarne III Rzeczypospolitej, Toruń 2006, s. 11 i n.; K.A. Wojtaszczyk, W. Jakubowski
(red.), Społeczeństwo i Polityka, Warszawa 2007, s. 1268.
4
J. Sielski, Ewolucja…, dz. cyt., s. 14.
114
wyrastające ze skrzydła postsolidarnościowego. „Linie konfliktu przebiegały zarówno między
ugrupowaniami o rodowodzie solidarnościowym i postkomunistycznym, jak i między
ugrupowaniami postsolidarnościowymi. Układy rywalizacji politycznej, oprócz wymiaru
aksjologicznego, zaczęły wyznaczać również podziały o charakterze socjoekonomicznym
oraz politycznym” 5.
3. Faza trzecia 1993-2001 – od nowej ordynacji wyborczej (wprowadzenie progów
wyborczych i systemu d’Hondta) można zaobserwować konsolidację sceny partyjnej. Do
Sejmu dostają się przedstawiciele zaledwie sześciu ugrupowań Około 35% głosów oddanych
na skłócone i rozproszone ugrupowania prawicowe, zostało zmarnowanych – ugrupowania te
nie pokonały bariery przewidzianej przez ordynację6. Zmiany przepisów wyborczych
sprzyjały koncentracji partii zarówno po lewej, jak i prawej stronie sceny partyjnej. Po
wyborach w 1997 r. w Sejmie znalazło się siedem ugrupowań, a w 2001 – osiem.
4. Faza
czwarta
2001-2005
–
wzmocnienie
na
scenie
Sojuszu
Lewice
Demokratycznej (SLD – powstałego z SdRP). Następuje także przegrupowanie po prawej
stronie sceny: powstaje liberalna Platforma Obywatelska (PO), chadeckie Prawo i
Sprawiedliwość (PiS) oraz umacniają się partie populistyczne i antyeuropejskie jak
Samoobrona i Liga Polskich Rodzin (LPR). Przed wyborami 2005 r. następuje zdecydowany
wzrost poparcia dla PO i PiS, osłabieniu i to znacznemu uległo SLD. Można określić ten
system jako wielopartyjny ustabilizowany, oparty na rywalizacji dwublokowej lub jako
system równowagi. Charakterystyczne jest to, że praktycznie co wybory kto inny jest u
władzy a kto inny opozycją, wyborca jest bardzo chwiejny co powoduje dużą niestabilność7.
5. Faza piąta 2005-2011 – koniec podziału na bloki postkomunistyczny i
postsolidarnościowy. Scena została zdominowana przez dwie partie prawicowe: PiS i PO
(wyborach zdobywają około 60% głosów). Koalicje rządowe powstają wbrew pierwotnym
podziałom historycznym. Trudno jest mówić o bloku lewicy, bo uległ marginalizacji – a jego
elektorat szacuje się na około 20%. Zmniejszyła się liczba partii w parlamencie. Główna
rywalizacja odbywa się na płaszczyźnie ideologicznej: Polska konserwatywna versus
liberalna, a na płaszczyźnie społecznej: Polska socjalna versus liberalna.
Reasumując system partyjny powoli acz systematycznie konsoliduje się. Zmniejsza się
chwiejność wyborcza – coraz częściej wyborcy głosują na te same partie co w wyborach
poprzednich. Maleje fragmentaryzacja sceny parlamentarnej , co jest m.in. wynikiem zmian w
5
Tamże, s. 15.
K.A. Wojtaszczyk, W. Jakubowski (red.), Społeczeństwo i Polityka..., dz. cyt., s., 1268.
7
J. Sielski, Ewolucja..., dz. cyt., s. 20-21.
6
115
ordynacjach wyborczych – progi, duże okręgi, metoda d’Hondta. Zwiększa się poziom
agregacji – tzn. zwiększana jest kontrola mandatów przez najsilniejsze partie w Sejmie i
rywalizacji8. Coraz mniej jest czynników, które destabilizują scenę.
Prawne ramy funkcjonowania partii politycznych i systemu partyjnego
W Polsce ma miejsce instytucjonalizacja prawna partii politycznych. Jej ramy tworzą:
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r., ustawa o partiach politycznych z
27 czerwca 1997 r., ordynacje wyborcze do parlamentu (Sejm, Senat oraz do Parlamentu
Europejskiego), na urząd prezydenta oraz do wybieralnych organów regionalnych i lokalnych,
a także prawo autonomiczne tzn. statuty ugrupowań politycznych. Regulacje prawa
państwowego są w praktyce respektowane. Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej z 2 kwietnia
1997 r., już w pierwszym rozdziale wspomina o partiach politycznych. Świadczy to o nadaniu
przez ustrojodawcę partiom politycznym rangi podstawowej instytucji życia politycznego.
Zgodnie z zasadą pluralizmu politycznego Rzeczpospolita Polska zapewnia wolność
tworzenia i działania partii politycznych. Swoboda tworzenia i działania partii politycznych
stanowi jedną z wolności politycznych obywateli. Artykuł 11 Konstytucji określa, iż
członkami partii mogą być obywatele polscy zrzeszeni na zasadach dobrowolności i
równości, a celem działania partii jest wpływanie metodami demokratycznymi na
kształtowanie polityki państwa. Wolność tworzenia partii politycznych nie jest jednak
nieograniczona. Zakazane jest istnienie partii politycznych odwołujących się w swych
programach do totalitarnych metod i praktyk działania nazizmu, faszyzmu i komunizmu, lub
których program, bądź działalność dopuszcza nienawiść rasową i narodowościową. Zakazane
jest także istnienie takich partii politycznych, których program lub działalność zakłada lub
dopuszcza stosowanie przemocy w celu zdobycia władzy lub wpływu na politykę państwa,
albo przewiduje utajnienie struktur lub członkostwa. Novum, w porównaniu z poprzednimi
przepisami, w regulacji konstytucyjnej stała się zasada jawnego finansowania partii
politycznych.
Konstytucja stanowi o zasadach organizacji, działaniach, celach partii politycznych,
które określono jako funkcję rządzenia. Konstytucja nie oddaje władzy rządowej jednej,
konkretnej partii politycznej, tylko zakłada system pluralistyczny.
8
Tamże, s. 28.
116
De iure zgodnie z konstytucyjną zasadą pluralizmu politycznego art. 4 ustawy
zobowiązuje organy władzy publicznej do równego traktowania partii politycznych. Jest to
istotne zwłaszcza z artykułami stanowiącymi o prawie każdego do zrzeszania się. De facto
partie są traktowane w równy sposób w zakresie zakładania i działania partii, tzn. są poddane
tym samym, określonym procedurom. Ale w zakresie działania partii następuje już pewna
relatywizacja co do równości wszystkich podmiotów, a wynika to z faktycznego
zróżnicowania udziału partii w życiu publicznym 9. Przykłady: partie, które otrzymały co
najmniej 3% głosów w skali kraju mają prawo do otrzymywania subwencji z budżetu
państwa; partie które wprowadziły do parlamentu swoich przedstawicieli mają prawo do
uzyskania jednorazowej dotacji podmiotowej tytułem zwrotu kosztów poniesionych w
kampanii wyborczej; partia, która zarejestrowała swoje listy kandydatów na posłów w co
najmniej w połowie okręgów wyborczych ma prawo do rozpowszechniania bezpłatnych
audycji wyborczych w trakcie kampanii w programie I Polskiego Radia i Telewizji Polskiej.
Tak więc stosowana jest „zasada proporcjonalnej równości szans”10.
Ustawa z 27 czerwca 1997 r., będąca kontynuacją wcześniejszej ustawy o partiach
politycznych z 28 lipca 1990 r., rozwija i konkretyzuje regulacje konstytucyjne.
Kompleksowo reguluje podstawy tworzenia, organizacji, funkcjonowania oraz likwidacji
partii politycznych. Partię polityczną może założyć grupa co najmniej 1000 obywateli
polskich, którzy ukończyli 18 lat i mają pełną zdolność do czynności prawnych, czyli
członkami partii mogą być tylko osoby fizyczne, a członkostwo ma charakter indywidualny
(członkami nie mogą być podmioty zbiorowe). Partia polityczna nie może posiadać jednostek
organizacyjnych w zakładach pracy. Ponadto istnieje katalog osób, które nie mogą należeć do
partii politycznych, a wynika to z wymogu apartyjności, np. obowiązuje to sędziów,
prokuratorów, Prezesa NBP, Rzecznika Praw Obywatelskich, policjantów, żołnierzy,
urzędników Służby Państwowej. W ustawodawstwie obok wymogu nieprzynależności
partyjnej istnieje także wymóg zawieszenia członkostwa w partii przez osoby sprawujące
określoną funkcję państwową np. członków Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji czy też
żołnierzy odbywających czynną służbę wojskową. Zakaz przynależności do partii
politycznych określają odrębne ustawy.
9
M. Granat, A. Gorgol, J. Sobczak, Ustawa o partiach politycznych. Komentarz, Warszawa 2000, s. 29.
Tamże.
10
117
Obecny stan prawny gwarantuje, że potencjalnie wszystkie uprawnione grupy
społeczne mogą znaleźć swoją reprezentację w istniejących ugrupowaniach politycznych.
Warunkiem niezbędnym do utworzenia partii jest obowiązek zgłoszenia partii do ewidencji,
którą prowadzi Sąd Wojewódzki w Warszawie. Zgłoszenia dokonują trzy osoby uprawnione
(w statucie) do reprezentowania partii na zewnątrz oraz zaciągania zobowiązań majątkowych.
Obligatoryjnie do zgłoszenia partii do ewidencji należy złożyć statut partii oraz wykaz
obejmujący dane osobowe oraz własnoręczne podpisy osób zakładających partię. Zgłoszenie
powinno zawierać między innymi nazwę partii, jej skrót oraz symbol graficzny. Partia ma
obowiązek informować sąd o zmianach w statucie, pod rygorem odrzucenia zgłoszenia lub
odrzucenia wpisu. Czyli rejestrację partii musi poprzedzić weryfikacja przez sąd, czy zostały
spełnione wymagania konieczne do utworzenia zrzeszenia. Jeśli zgłoszenie jest zgodne z
przepisami prawa, sąd niezwłocznie dokonuje wpisu do ewidencji partii.
Władze państwowe nie ingerują w proces zakładania czy wyboru partii, a także w ich
działalność, o ile nie naruszają przepisów o partiach politycznych. I tak np. o udziale partii i
jej kandydatów w wyborach decydują jej organy wewnętrzne, uwzględniając rozstrzygnięcia
odpowiednich ordynacji wyborczych.
Statuty partyjne – konkretyzując konstytucyjne i ustawowe zasady takie jak: równość,
dobrowolność, demokratyzm, jawność struktur i finansowania oraz społeczny charakter pracy
członków stwarzają formalne gwarancje wszystkim członkom partii do uczestniczenia w
życiu politycznym oraz wykorzystywania biernego i czynnego prawa wyborczego w kreacji
organów partii. Ustawodawca określił dwie sytuacje, w których może nastąpić likwidacja
partii: samorozwiązanie mocą uchwały uprawnionego statutowo organu partii, postanowienie
sądu o wykreśleniu wpisu partii z ewidencji. Likwidacja poprzez wykreślenie następuje gdy:

upłynął termin wyznaczony przez sąd do złożenia wyjaśnień lub uzupełnienia
brakujących danych wymaganych przy rejestracji partii.

Trybunał Konstytucyjny orzekł o niegodności celów lub zasad działalności partii;

partia polityczna nie złoży w wymaganym terminie sprawozdania o źródłach
finansowania.
Najczęściej partie same postanawiają o rozwiązaniu z różnych przyczyn, np. bo
wyczerpała się formuła w jakiej działali i tworzą nową partię (SdPR – SLD; UW – podział na
PO i PD) itp. Trybunał Konstytucyjny może zakazać działalności np. partii faszystowskiej, ale
nie było jeszcze takiego przypadku.
118
Finansowanie partii politycznych
Finansowanie partii politycznych jest uregulowane zarówno w ustawie o partiach
politycznych, jak i w odpowiednich ordynacjach wyborczych. Ustawodawca określił, że
źródła finansowania partii politycznych są jawne. Ponadto precyzyjnie wymienił owe źródła,
a także przewidział limity w finansowaniu partii. Majątek partii politycznych powstaje:
1. ze składek członkowskich; darowizn; spadków; zapisów; z dochodów z majątku
pochodzących z oprocentowania środków zgromadzonych na rachunkach bankowych i
lokatach, z obrotu obligacjami i bonami skarbowymi Skarbu Państwa, ze zbycia należnych do
partii składników majątkowych, ze sprzedaży partyjnych dokumentów programowych i
organizacyjnych oraz symboli. Zakazane jest prowadzenie przez partie działalności
gospodarczej oraz przeprowadzanie zbiórek publicznych. Partia może gromadzić środki
finansowe jedynie na rachunku bankowym i to odrębnym od innych podmiotów. Środki owe
mogą być przekazywane jedynie przez osoby fizyczne, posiadające obywatelstwo polskie.
Ważniejsze jednak jest to, iż w ustawie zostały wprowadzone limity, jakie mogą być
przekazane od osób fizycznych.
2. z subwencji państwowych.
Także ustawowo jest określona wysokość kwoty za jeden głos przy wyliczaniu rocznej
subwencji od państwa jest ona uzależniona od wysokości poparcia dla poszczególnych partii,
a wypłacana jest od 1 stycznia roku następującego po wyborach i wypłacana do końca roku,
w którym odbywają się kolejne wybory. Kwota rocznej subwencji wypłacana jest w czterech
równych kwartalnych ratach. Ponadto środki z subwencji partia ma obowiązek gromadzić na
osobnym subkoncie rachunku bankowego.
W celu finansowania udziału partii w wyborach tworzy ona oddzielny Fundusz
Wyborczy i wszystkie wydatki na ten cel mogą być finansowane tylko z niego od dnia
rozpoczęcia kampanii wyborczej. Środki finansowe gromadzone w ramach Funduszu
Wyborczego mogą pochodzić z wpłat własnych partii politycznej oraz darowizn, spadków i
zapisów. Za każdego wybranego posła, senatora i deputowanego do Parlamentu
Europejskiego partia dostaje dotację podmiotową według wzoru i limitów określonych
ustawowo.
119
Dotację dostają tylko te partie, które otrzymały min. 3% poparcia w wyborach
startując samodzielnie lub 6% tworząc komitet partii. W zależności od wielkości tego
poparcia różna jest kwota podstawowa do wyliczenia subwencji (im mniejsze poparcie tym
większa kwota wyjściowa). Partie, które wprowadziły swoich kandydatów do parlamentu
dodatkowo dostają premię w postaci zwrotu kosztów.
Z zasady jawności wynika, że każda partia polityczna ma obowiązek corocznego
składania sprawozdania do Państwowej Komisji Wyborczej (PKW) o swoich wpływach i
wydatkach. Corocznie – do 31 marca partie składają informację finansową o otrzymanej
subwencji i o poniesionych z niej wydatkach. Minister finansów wydaje wzór owego
sprawozdania z zakresem podawanych danych, tak aby umożliwiały one rzetelną weryfikację
danych dotyczących przeznaczenia pieniędzy z subwencji, w tym z Funduszu Eksperckiego.
Następnie owe informacje są ogłaszana w dzienniku urzędowym.
Także do 31 marca partia polityczna składa sprawozdanie PKW o źródłach pozyskania
środków finansowych, w tym o kredytach bankowych i warunkach ich uzyskania oraz o
wydatkach poniesionych ze środków Funduszu Wyborczego. Do sprawozdania musi być
dołączona opinia i raport biegłego rewidenta. Następnie sprawozdanie jest upubliczniane
poprzez ogłoszenie w dzienniku urzędowym.
PKW w terminie 4 miesięcy od dnia złożenia informacji może: przyjąć je bez
zastrzeżeń, przyjąć ze wskazaniem uchybień, odrzucić. W przypadku odrzucenia informacji
partia polityczna ma prawo wnieść do Sądu Najwyższego (SN) skargę na postanowienia
PKW. Orzeczenie SN jest ostateczne.
Partia polityczna traci przez rok prawo do otrzymywania subwencji, jeżeli: nie złoży
informacji w terminie lub informacja zostanie odrzucona przez PKW, a SN oddalił skargę.
W przypadku niezłożenia w terminie sprawozdania przez partię polityczną PKW
występuje do sądu z wnioskiem o wykreślenie partii z ewidencji sądowej.
Główne partie
W języku nauki i politycznej praktyki ważnymi terminami określającymi podział na
scenie politycznej są lewica, centrum i prawica. Podstawą tego podziału są trzy poziomy:
aksjologiczny, społeczno-ekonomiczny i polityczny.
120
Jak już zostało wcześniej wspomniane identyfikacja lewicy i prawicy w warunkach
transformacji systemowej w Polsce jest szczególnie trudna. Wybory 1989 r. uznawane za
wybory fundamentalne i przełomowe skutecznie określiły scenę, dzieląc ją na stronę
postkomunistyczną i antykomunistyczną, a głównym wyznacznikiem był stosunek do
przeszłości, tzn. nastawienie do ancien régime’u. Należy jednak zaznaczyć, że wewnątrz te
bloki dzieliły się już bardziej klasycznie, np. według stosunku do kościoła czy do gospodarki,
rozliczania przeszłości itp. Lewica jest zwykle utożsamiana z partiami postkomunistycznymi,
gdy tymczasem prawica i znacząca część centrum z ugrupowaniami postsolidarnościowymi.
Takie stanowisko nie odpowiada jednakże całkowicie politycznej rzeczywistości. W
programach większości partii mieszają się postulaty i punkty widzenia z różnych miejsc sceny
politycznej.
Spośród głównych partii znajdujących się w parlamencie prawicowo zorientowane to
Prawo i Sprawiedliwość (PiS). Pozycje centrowo-prawicowe zajmuje Platforma Obywatelska
(PO), a centrowo-lewicowe – Polskie Stronnictwo Ludowe (PSL). Lewicowo zorientowana
partia to przede wszystkim Sojusz Lewicy Demokratycznej (SLD). Te ugrupowania są
laickie, opowiadają się za parlamentarnym systemem rządów i za gospodarką rynkową z
rozbudowanym interwencjonizmem państwowym.
Podziały, wynikające z podjętych wyborów w 1989 r., były widoczne przez całą
dekadę zarówno w wyborach parlamentarnych, jak i prezydenckich11. Po raz pierwszy
przestały być dominujące w wyborach prezydenckich w 2000 r., uległy zdecydowanej
marginalizacji w wyborach parlamentarnych w roku 2001. Natomiast w 2005 r. zarówno
wybory parlamentarne, jak i prezydenckie udowodniły, że podział sceny politycznej
zapoczątkowany w 1989 r. przestał być aż tak istotny. Do głosu doszły partie protestu,
powstałe już nie na bazie poprzednich podziałów, stąd też pojawiły się zdecydowane ruchy w
elektoracie. Po raz pierwszy w kampanii prezydenckiej spór pomiędzy głównymi rywalami
nie dotyczył „życiorysów i stosunku do przeszłości”, ale był merytoryczny, oparty na wizji
m.in. gospodarki czy formy sprawowania urzędu.
Jak już zostało wspomniane na polskiej scenie politycznej głównymi formacjami są:
Platforma Obywatelska (PO), Prawo i Sprawiedliwość (PiS), Sojusz Lewicy Demokratycznej
(SLD), Polskie Stronnictwo Ludowe (PSL).
11
M. Grabowska, Podział postkomunistyczny. Społeczne podstawy podziału polityki w Polsce po 1989 r.,
Warszawa 2004, s. 178-180.
121
Platforma Obywatelska (PO), partia liberalno-konserwatywna powstała w 2000 r.
jako ruch społeczny, a od 2001 r. jako partia polityczna. Jej inicjatorami byli wcześniejsi
politycy Unii Wolności i Akcji Wyborczej Solidarność. Ugrupowanie było największą partią
opozycyjną w okresie rządów lewicowych 2001-2005. Po wyborach parlamentarnych 2005
także znaleźli się w opozycji, wbrew wcześniejszym ustaleniom z PiS-em nie doszło do
wspólnej koalicji rządowej. PO deklarowała i nadal deklaruje przeprowadzenie wielkich
reform, w tym między innymi: podatkowej – podatek liniowy, wyborczej – większościowy
system wyborczy w wyborach parlamentarnych, parlamentarnej – jednoizbowy parlament
(Sejm). Partia przywiązuje duże znaczenie do członkostwa Polski w Unii Europejskiej. Od
2007 r. po wygranych wyborach zarówno do Sejmu jak i o Senatu wraz z Polskim
Stronnictwem Ludowym tworzy koalicję rządową z liderem Donaldem Tuskiem jako
Prezesem Rady Ministrów. Kandydat PO – Bronisław Komorowski został wybrany na
Prezydenta RP w 2010 r. PO znajduje zwolenników wśród różnych grup i warstw
społecznych, w szczególności o poglądach liberalnych, z wyższym wykształceniem,
mieszkańców dużych miast.
Prawo i Sprawiedliwość (PiS), partia prawicowa, powstała w 2001 r. Odwołuje się
do haseł konserwatywnych, chrześcijańskiej demokracji i republikańskich. Jej inicjatorami
byli konserwatywni politycy wcześniej działającej Akcji Wyborczej Solidarność, nawiązujący
do
tradycji
niepodległościowej,
wywodzący
się
z
ruchu
solidarnościowego
lat
osiemdziesiątych. Partia opowiada się za jakościowymi przemianami w Polsce –
wprowadzeniem IV RP, lustracją i dekomunizacją, zwiększeniem roli prawa i walką z
patologiami społecznymi, zwłaszcza z korupcją w życiu publicznym, umocnieniem władzy
wykonawczej i bardziej stanowczą postawą negocjacyjną w strukturach instytucjonalnych
Unii Europejskiej. Partia po wyborach parlamentarnych 2005 zaczęła stanowić główny trzon
koalicji rządowej stworzonej wspólnie z Samoobroną i LPR. Lech Kaczyński zwyciężył w
2005 r. w wyborach prezydenckich, a przywódca PiS Jarosław Kaczyński objął w 2006 r.
stanowisko Premiera. Rok później w wyniku przedterminowych wyborów parlamentarnych
PiS został odsunięty od władzy. Największe straty partia poniosła podczas katastrofy
smoleńskiej w 2010 r. Obok Prezydenta RP – Lecha Kaczyńskiego, pierwszego
przewodniczącego partii, zginęli także działacze PiS w tym najbliżsi współpracownicy
Prezesa Jarosława Kaczyńskiego. Pomimo przypływu do partii wielu sympatyków i
zwolenników Jarosław Kaczyński przegrał przedterminowe wybory prezydenckie w 2010 r.
122
Rośnie poparcie dla partii wśród młodych wyborców, ale przede wszystkim popierają ją starsi
mieszkańcy średnich i małych miejscowości oraz wsi, ze średnim wykształceniem.
Sojusz Lewicy Demokratycznej (SLD) działa jako partia polityczna od 1999 r. Partia
wyrosła z bloku wyborczego Socjaldemokracji Rzeczypospolitej Polskiej (spadkobierczyni
PZPR) i innych ponad 30 lewicowo zorientowanych organizacji. Partia opowiada się za
gospodarką rynkową i parlamentarnym systemem rządów. Występowała i zabiegała o
członkostwo państwa w Unii Europejskiej i NATO. Reprezentuje stanowisko rozdziału
kościoła i państwa. Jest sceptyczno-negatywna wobec „dekomunizacji” i „lustracji”. SLD jest
partią heterogoniczną. W jej strukturze występują co najmniej trzy polityczne tendencje:
lewicowo zorientowany liberalizm, nowa lewica i reprezentanci starego aparatu partyjnego
odwołujący się do poglądów lewicowo-populistycznych i afirmujących reguły realnego
socjalizmu. SLD rozporządza efektywną strukturą organizacyjną. SLD tworzył rządy
koalicyjne w latach 1993-1997 oraz 2001-2005 z Polskim Stronnictwem Ludowym. Jego
wcześniejszy przywódca – Aleksander Kwaśniewski był w latach 1995-2000-2005
Prezydentem RP. Po dużym spadku zaufania społecznego i sromotnej przegranej w 2005 r.
notowania partii spadły do poziomu porównywalnego z początku lat dziewięćdziesiątych,
czyli do około 12-15%. W wyborach prezydenckich w 2010 r. lider ugrupowania Grzegorz
Napieralski uzyskał co prawda trzeci wynik, ale na poziomie 13%. Niemniej SLD coraz
bardziej staje się alternatywą dla dwóch głównych prawicowych ugrupowań i trzecią siłą w
parlamencie.
Polskie Stronnictwo Ludowe (PSL) funkcjonuje pod tą nazwą od 1990 r. Jest
kontynuatorem działającego w Polsce Ludowej Zjednoczonego Stronnictwa Ludowego, ale
nawiązuje równocześnie do tradycji ruchu ludowego z okresu międzywojennego. PSL
odwołuje się do idei agraryzmu z okresu międzywojennego. Opowiada się za parlamentarną
demokracją i interwencjonizmem państwowym w gospodarce. Reprezentowała sceptyczny i
umiarkowany stosunek do warunków członkostwa Polski w Unii Europejskiej, wskazywała
na zachodnioeuropejski protekcjonizm i niebezpieczeństwo osłabienia narodowej tożsamości.
Po wejściu do UE popiera silną integrację europejską i poszerzanie współpracy z krajami
członkowskimi. Elektorat PSL – chłopi są największym beneficjentem wstąpienia do UE.
PSL współtworzyła większość koalicji po 1989 r., zarówno z SLD – 1993-1997 oraz 2001123
2004. Z Platformą Obywatelską od 2007 r. Ma największą zdolność koalicyjną na scenie
partyjnej. PSL jest wspierana przez mieszkańców wsi i małych miast, gdzie spotyka się z
ostrą konkurencją ze Prawa i Sprawiedliwości.
Podsumowanie
Specyficzne uwarunkowania prawne oraz społeczno-ekonomiczne i polityczne
ukształtowały zarówno istotne cechy polskich partii politycznych jak i systemu partyjnego, a
także zadecydowały o ich ewolucji. Wizerunek polskich partii politycznych obrazują m.in.
następujące czynniki:

na scenie politycznej jest wiele ugrupowań politycznych, ale liczba ich jest
znacznie mniejsze niż na początku transformacji systemowej. Jeszcze w połowie lat 90-tych
było zarejestrowanych powyżej 300 ugrupowań politycznych, obecnie jest ich 79, z czego
tylko kilka liczących się;

wewnętrzne struktury partyjne są słabo rozwinięte względnie mało aktywne. To
dotyczy przede wszystkim ugrupowań pozaparlamentarnych. Znaczna część ugrupowań
opiera się na przywództwie partyjnym;

partii politycznych są mało konkretne, w sposób cząstkowy odpowiadają i
rozwiązują problemy artykułowane przez członków i wyborców partii. Silne są tendencje
populistyczne w zgłaszanych platformach wyborczych;

koalicje budowane są przede wszystkim na podstawie umów między liderami
partyjnymi i/lub ze względu na „historyczne korzenie”, a nie na gruncie wspólnoty treści
programowych.
Ewolucja polskiego systemu partyjnego we latach 1989-2011 wykazuje stopniowe
przechodzenie od systemu rozbicia wielopartyjnego do systemu umiarkowanego pluralizmu.
Istotnymi czynnikami przyspieszającymi ten proces były kolejne wybory prezydenckie (1990,
1995, 2000, 2005, 2010) i parlamentarne (1991, 1993, 1997, 2001, 2005, 2007). Początkowej
polaryzacji
systemu
nie
towarzyszyło
wytworzenie
znaczących
politycznie
grup
ekstremalnych. Wybory parlamentarne 1993 r. kończyły epokę spolaryzowanego pluralizmu i
oznaczały stopniowe przechodzenie do umiarkowanego pluralizmu, czego wyrazem stała się
ograniczona do kilku liczba ugrupowań sejmowych. Ta tendencja okazała się trwała i
potwierdzana w kolejnych wyborach parlamentarnych. Zasadniczy wpływ na to mają
124
proporcjonalny system podziału mandatów z klauzulą zaporową i metodą d’Hondta przy
alokacji mandatów.
Polskiemu systemowi partyjnemu w procesie jego rozwoju bardzo często towarzyszy
brak równowagi na scenie politycznej miedzy lewicą i prawicą oraz słabe centrum polityczne.
Postkomunistyczna lewica nie wytworzyła silnego nurtu, który mógłby nawiązać dialog z
koncepcjami nowoczesnej socjaldemokracji brytyjskiej, niemieckiej czy szwedzkiej. Na
prawicy zbyt dużo miejsca zajmują ugrupowania o zabarwieniu narodowym, a ciągle słabo
zakorzenione są nowoczesne nurty liberalne czy konserwatywne.
Proces konsolidacji polskiego systemu partyjnego jeszcze nie zakończył się. Niemniej
zmiany zachodzące w polskich partiach pokazują, że polski system partyjny jest dużo bardziej
stabilny niż w latach dziewięćdziesiątych ubiegłego stulecia, ale wciąż charakteryzuje się
znacznymi wyborczymi zmiennościami (pozostaje otwarty) i wysoką absencją wyborców.
125
SYSTEM PARTYJNY I WYBORCZY UKRAINY
Mykoła Prymusz
Najczęstszym dziś w świecie porządkiem politycznym jest republika – zazwyczaj
postrzegana jako synonim demokracji. Republika to forma rządów, w której władza jest
sprawowana przez wybieralne organy, które obsadzane są danymi osobami na czas określony.
Zakłada się, że wybierając decydentów na kluczowe stanowiska państwowe lub odmawiając
im zaufania, widząc wyniki ich działalności, obywatele mogą kontrolować władzę. Wybory
są mechanizmem, który wprowadza w życie system rządów przedstawicielskich. A tam, gdzie
jest możliwość wyboru rządzących, powstają partie polityczne, które nominują kandydatów
na stanowiska, mobilizują mający ich wspierać elektorat i organizują kampanie wyborcze.
Tym samym partie stały się główną instytucją, poprzez którą urzeczywistnia się polityczne
uczestnictwo obywateli. Instytucją, która stworzywszy mechanizm godzenia różnych
interesów społecznych, zlikwidowała sprzeczność się między społeczeństwem obywatelskim
a państwem, dokonała legitymizacji władzę i zapewniła jej rotację.
Jednak pod koniec lat osiemdziesiątych i na początku lat dziewięćdziesiątych
nastąpiło przewartościowanie roli partii w liberalnych demokracjach. Naukowcy odnotowują,
że wszędzie partie tracą zaufanie i poparcie elektoratu, zaś rolę reprezentowania interesów
przejmują „ruchy jednego problemu”, które są aktywnie tworzone we wszystkich krajach oraz
grupy interesów, status których jest porównywany do statusu partii politycznych. Te ostatnie
są coraz bardziej wypierane ze sfery podejmowania decyzji przez administrację państwową,
która w ciągu ostatniej dekady urosła w siłę, przez grupy nacisku i neokorporacyjnych
pośredników. Kierownictwu partii zarzuca się, że przekształca ugrupowanie w elektoralną
maszynkę. Wśród wielu politologów powstaje wrażenie, że instytucja partii ciągle obumiera i
że w jej miejsce pojawiają się nowe struktury polityczne, bardziej adekwatne do realiów
polityki ХХI w.
Utraciwszy wiele funkcji, partie, mimo wszystkich znanych wad, zachowały jednak
swoją kluczową rolę. Legalna zmiana władzy – oto jedyna funkcja, której nie mogą
zrealizować żadne inne organizacje społeczne i która zabezpiecza tożsamość demokracji w
sensie reżimu politycznego. Współczesne państwa nie mogą praktykować demokracji bez
partii politycznych, które regularnie konkurują o kluczowe stanowiska w państwie.
126
Wiara w samowystarczalność partii i regularnych wyborów legła u podstaw
„paradygmatu transformacji”, który pojawił się na szczycie „trzeciej fali” demokracji, do
której po krachu komunistycznego projektu i Związku Radzieckiego dołączyły nowe
niezależne państwa. Paradygmat bazował na domniemaniu, że każdy kraj, gdzie
zlikwidowano
autorytarny
reżim,
nieuchronnie
przystąpi
do
naturalnego
procesu
„przechodzenia do demokracji”, w którym partie są głównym podmiotem demokratyzacji
reżimu. Jednak z czasem okazało się, że trajektoria „przechodzenia” jest o wiele bardziej
skomplikowana; większość z prawie stu krajów „przejściowych” po początkowym
„przełomie” wstąpiła do tak zwanej „szarej strefy”. Mają one niektóre formalne oznaki
demokratyzacji, włączając obecność demokratycznych konstytucji, regularnych wyborów i
partii w opozycji. Ale proces polityczny przebiega w stagnacji, którą cechuje zbyt mała troska
o interesy obywateli, wątpliwa legitymacja wyborów, niski poziom uczestnictwa
politycznego, który nie wychodzi poza granice aktu wyborczego, rozprzestrzenienie relacji
patronalno-klientalnych, naruszanie przepisów przez państwowych decydentów, brak
zaufania społeczeństwa do instytucji państwowych i niska skuteczność (efektywność)
państwa1.
Krach „paradygmatu transformacji” pokazał, że republikańska forma rządzenia i partie
same w sobie nie są jeszcze wystarczającymi warunkami kształtowania demokracji w krajach
post-radzieckich. System polityczny z przedstawicielską formą rządzenia i partiami,
demokracją staje się dopiero przy publicznej konkurencji politycznej. W związku z tym
problematykę politycznej konkurencji i partii w państwach post-radzieckich należy
interpretować jako problematykę kształtowania się demokracji w tych krajach i roli partii –
pozytywnej, neutralnej albo negatywnej – w tym procesie.
Jaka jest ukraińska wielopartyjność biorąc pod uwagę powyższe uwagi? Do chwili
obecnej w Ukrainie ukształtował się odmienny i dość endemiczny system polityczny ze
specyficznym charakterem organizacji władzy państwowej, który znacznie różni się tak od
rosyjskiego, jak i od innych systemów postsocjalistycznych, a także od systemów
politycznych państw, które tradycyjnie uważane są za kraje demokracji zachodniej. Temu
specyficznemu systemowi ustroju państwowo-politycznego odpowiada specyficzny system
partii politycznych.
1
Т. Карозерс, Конец парадигмы транзита, „Политическая наука”, Москва 2/2003, s. 42-66.
127
System ten różni się przede wszystkim dużą liczbą partii we wszystkich częściach
politycznego spektrum, rozdrobnieniem partii w następstwie czynników osobowościowych,
regionalno-etnicznych,
finansowo-ekonomicznych
i
innych,
bezprecedensową
dla
współczesnej demokratycznej republiki liczbą parlamentarnych frakcji i grup deputowanych.
Na chwilę obecną, w Ministerstwie Sprawiedliwości Ukrainy zarejestrowanych jest ponad
173 partie polityczne2.
Specyfika Ukrainy polega na tym, że konflikt dwóch partyjno-politycznych biegunów
ma wymiar terytorialny i jak dotychczas wyraża się w znanym rozłamie na „północnyzachód” i „południowy-wschód”. Trzeba jednak uwzględnić, że geograficzne linie
opisywanego podziału są mobilne (w porównaniu do lat dziewięćdziesiątych znacznie się one
zmieniły). Oprócz tego, każdy z biegunów nie jest jednolity nie tylko w organizacyjnym, ale i
w politycznym aspekcie, a przestrzeń między nimi stale jest obiektem roszczeń różnych
pretendentów do roli „trzeciej siły”.
Ukraiński system partyjny wyróżnia się skrajną nietrwałością, jego czynniki składowe
są w stałym procesie transformacji, rozpadając się, jednocząc i reorganizując.
Należy ponadto podkreślić chroniczny brak konsekwencji w działalności większości
partii politycznych Ukrainy, ich rozmyte granice, tymczasowy i wtórny charakter działalności
politycznej większości składu kierownictwa partii, anachroniczność infrastruktury partyjnopolitycznej, ograniczoną możliwość edukacji politycznej i praktycznie nieobecność
politycznych szkół.
System partyjny Ukrainy może stać się przeszkodą w realizacji konstytucyjnej
reformy i urzeczywistnieniu parlamentaryzmu. Co więcej, wydaje się, że bez reformy
systemu partyjnego i w ogóle całego systemu politycznego, reformy konstytucyjnej raczej nie
da się przeprowadzić.
Przy przejściu na hybrydowy system parlamentarno-prezydencki, dyscyplina partyjna
staje się kluczowym czynnikiem utrzymującym stabilność rządu, a więc i ugruntowania
stabilności władzy wykonawczej. Jednak w obecnej sytuacji trudno mówić o dyscyplinie
partyjnej w Ukrainie i to z wielu powodów. Do najważniejszych można zaliczyć następujące.
2
(@:) http://www.minjust.gov.ua/0/499/
128
- Po pierwsze, ukraińskie partie do dziś nie poradziły sobie z syndromem
jednoosobowego przywództwa. W tym samym czasie, regulacje dotyczące działalności
finansowej partii politycznych pozostawiają rozległy obszar dla przekupywania ich członków,
co nie gwarantuje jakiejkolwiek stabilności podstawie partyjnej rządu, a tym bardziej
przejrzystości pracy ministrów.
- Po drugie, równowaga między ideologią i przynależnością narodowo-terytorialną
partii ulega jak dotąd zachwianiu na rzecz przynależności regionalnej. Ukraińskie partie nie
stanowią monolitu, są wewnętrznie zbyt różne, co pozwala ławom partyjnym dzielić się na
szereg drobnych grup interesów, w zależności od ekonomicznej i zawodowej orientacji
członków, od regionalnego albo innego pochodzenia.
Główną przyczyną wykrystalizowania się w Ukrainie tak specyficznego systemu
partyjnego, w pierwszej kolejności jest właśnie ustrój państwowy i polityczny. W ogóle
można powiedzieć, że system polityczny Ukrainy jest pośrednim (przejściowym) wariantem
między współczesnym rosyjskim systemem politycznym i systemem politycznym większości
postsocjalistycznych krajów Środkowej i Wschodniej Europy.
To, co najbardziej różni ukraińską transformację polityczną od rosyjskiej to
ewolucyjny charakter tej pierwszej. W Ukrainie nie było wydarzeń, podobnych do rosyjskich
z roku 1993 albo rumuńskich z roku 1989 – proces konstytucyjny odbywał się w ramach
norm poprzedniego reżimu, parlament, jak i w większości krajów Środkowej i Wschodniej
Europy, sam podejmował decyzje, prowadzące ku systemowej transformacji. W pewnym
znaczeniu ukraiński scenariusz przemian podobny jest do wschodnioeuropejskich
„aksamitnych rewolucji”. I sojusz eks-komunisty L. Krawczuka z ruchem narodowodemokratycznym („Ruch”) stanowi pełny odpowiednik wschodnioeuropejskich „okrągłych
stołów”. Rada Najwyższa i Prezydent Ukrainy podpisali 8 czerwca 1995 r. porozumienie,
zwane Umową Konstytucyjną „O głównych zasadach organizacji i funkcjonowania
administracji publicznej i samorządu lokalnego na Ukrainie do czasu przyjęcia nowej
Konstytucji Ukrainy”. Opracowanie konstytucji następowało w drodze dialogu i uzgadniania
decyzji, ale w odróżnieniu od większości krajów Europy Środkowej i Wschodniej, proces ten
trwał na Ukrainie o wiele dłużej, zaś procedury osiągania kompromisu były mniej skuteczne.
Rzecz niezwykła: Ukraina przyjęła nową konstytucję dopiero w roku 1996, jako ostatnia ze
wszystkich byłych radzieckich republik. Być może dlatego, że system polityczny był źle
skonstruowany i początkowo składał się z niezliczonych segmentów, które prowadziły
129
między sobą zażartą walkę. Ważnym czynnikiem było i to, że Rada Najwyższa Ukrainy długo
zachowywała wszystkie prerogatywy, które miały rady w ZSRR, czyli była prawomocna
„rozwiązywać dowolną sprawę”. W wyniku tego, że był w niej reprezentowany trzon starej
elity partyjno-gospodarczej, która utrzymywała w swoich rękach realne dźwignie władzy, a
figury politycznej zdolnej do transformacji siłowej brakowało, Rada Najwyższa, według
konstytucji 1996 r., stała się przedstawicielskim organem władzy, który zachował wiele
ważnych przywilejów Rady Najwyższej USRR i w pierwszej kolejności – de facto monopol
na wnoszenie zmian do Konstytucji. Fakt ten bardzo różni Ukrainę od innych poradzieckich i
postsocjalistycznych krajów. Ze jednej strony, w Ukrainie działa niezwykle silny jak na
republikę poradziecką parlament, z drugiej – niezwykle silny jak na kraj wschodnioeuropejski
prezydent. W wyniku tego w porównaniu z innymi krajami postsocjalistycznymi, rząd w
Ukrainie jest nadzwyczaj słaby, co prowadzi do stałych kryzysów w stosunkach w trójkącie
władczym „prezydent-rząd-Rada Najwyższa”. System taki system jest źle zrównoważony,
jego permanentny kryzys nosi systemowy charakter, a skutkiem tego wszystkiego jest słaba
władza wykonawcza, pozbawiona możliwości utrzymania samodzielnego kursu politycznego
i ekonomicznego.
Prezydent Ukrainy w swoich możliwościach jest słabszy niż francuski, ale silniejszy
od większości wschodnioeuropejskich prezydentów, z wyjątkiem prezydenta Chorwacji.
Prezydent Ukrainy praktycznie nie ma prawa do rozwiązania parlamentu. Jedyny możliwy
wariant rozwiązania Rady Najwyższej występuje gdy w czasie trwania sesji kalendarzowej w
ciągu miesiąca Rada nie zbierze się na posiedzeniu plenarnym. Przy tym decyzje o dymisji
rządu przyjęte przez parlament są dla prezydenta obowiązujące. Jak i w większości krajów
Europy Wschodniej, prezydent i premier Ukrainy realizują większość przysługujących im
uprawnień wspólnie, czyli kluczowe decyzje nabierają mocy prawnej dopiero po złożeniu
podpisu przez obydwa organy.
Według art. 75 Konstytucji Ukrainy, Rada Najwyższa jest „jedynym organem władzy
prawodawczej” państwa3. Najważniejszą prerogatywą Rady Najwyższej jest wnoszenie zmian
do Konstytucji Ukrainy, które są przyjmowane minimum 2/3 głosów składu konstytucyjnego.
Zmiana rozdziałów Konstytucji „Zasady ogólne”, „Wybory. „Referendum” i „Wnoszenie
zmian do Konstytucji” wymagają potwierdzenia w ogólnoukraińskim referendum. Dosyć
długa jest również lista stanowisk, których obsada wymaga uzgodnienia z parlamentem.
3
Конституция Украины; Конституции стран СНГ и Балтии, Юристъ, Москва 1999, s. 493-504, 526-528.
130
Zestawienie powyższego zjawiska z opisanymi wcześniej cechami szczególnymi
ukraińskiego systemu politycznego skutkuje tym, że rząd jest faktycznie koalicyjny, a więc
głównym ukraińskim grupom finansowo-przemysłowym w procesie handlu politycznego
bardziej opłaca się mieć własne, choćby i niewielkie, partie i frakcje, niż łączyć się w bloki.
Ponieważ partii jest dużo, a większość parlamentarna jest chwiejna i wymaga stałego
wsparcia, to w procesie handlu każdy dostaje choćby niewielki korzyści (liczne pozarządowe
stanowiska, które kontroluje Rada Najwyższa, są nie mniej ważne, niż rządowe). W większej
koalicji wygrywaliby tylko najwięksi uczestnicy, a „młodsi” partnerzy nie otrzymywaliby nic.
W rezultacie system partyjny Ukrainy to bardziej system „partii lobbystów”, grup finansowoprzemysłowych i regionalnych klanów (albo, jak uważają niektórzy ukraińscy politolodzy,
„system partii oligarchicznych”), niż system partii „ideologicznych”.
Prób klasyfikacji ukraińskich partii politycznych podjęto wiele. Według monografii
„Ukraina: kształtowanie się niezależnego państwa: 1991-2001”, wydanej przez Instytut
Historii Ukrainy Narodowej Akademii Nauk, partie dzielą się na „partie kierunku narodowodemokratycznego” (czyli partie z dominującą składową narodową-ideologiczną, cieszące się
największym poparciem w zachodniej Ukrainie, w szczególności „Ruchy”, Kongres
Ukraińskich Nacjonalistów [KUN], Ukraińska Partia Republikańska [URP] itp.), „partieholdingi” (partie stworzone na potrzeby grup finansowo-ekonomicznych, bazujące na
regionalnych strukturach tychże grup i cechujące się tym, że składowa ideologiczna miała w
nich początkowo znaczenie wtórne; z reguły bastionem takich partii jest jeden albo dwa
„podstawowe” obwody – Socjaldemokratyczna Partia Ukrainy (zjednoczona) [SDPU (z)],
Partia Regionów, „Pracująca Ukraina”, „Demokratyczny Związek”, „Jabłko” itp.), „partie
pochodzenia administracyjnego” (stworzone bezpośrednio pod patronatem działającej władzy
– Partia Narodowo-Demokratyczna [NDP], Agrarna Partia Ukrainy [APU] itp.), „partie
lewicowe” (czyli ugrupowania z prokomunistyczną albo socjalistyczną ideologią, z reguły
bazujące w centralnej i wschodniej częściach Ukrainy – Komunistyczna Partia Ukrainy
[KPU], Chłopska Partia Ukrainy [ChPU], Socjalistyczna Partia Ukrainy [SPU] itp.) oraz
„partie tworzone pod lidera” (regionalne grupy zwolenników konkretnego charyzmatycznego
polityka – Postępowa Socjalistyczna Partia Ukrainy [PSPU], „Gromada”, częściowo SPU
itp.). Kijowskie centrum badań politycznych i analizy konfliktów im. M. Pogrebinskiego
bardziej tradycyjnie dzieli partie na lewicowe (KPU, PSPU, SPU itp.), prawicowe („Ukraiński
Ruch Ludowy” [ULR], „Ludowy Ruch Ukrainy” [LRU], partia „Reformy i Porządek” [PRP]
itp.), ultraprawicowe (Ukraińskie Zgromadzenie Narodowe – Ukraińska Samoobrona
131
Narodowa [UNA-UNS], „Tarcza Ojczyzny” itp.) i partie centrum (oligarchiczne) – Partia
Regionów, APU, NDP, „Pracująca Ukraina”, „Jabłko”, „Za Piękną Ukrainę”, „Demzwiązek”,
SDPU (z), Partia Przemysłowców i Przedsiębiorców (PPP) itd. Termin „partie centrum
(oligarchiczne)” uważa się za nader udane dla określenia centrowych tworów politycznych.
Interesy biznesu i administracji w Ukrainie są faktycznie zbieżne: duży biznes jest ściśle
powiązany z władzą, a jego powstanie stało się możliwym jedynie dzięki stanowiskom i
wpływom posiadanym przez jego twórców w regionalnym systemie władzy (obecnym albo
byłym). Dziś w Ukrainie prowadzenie dużego biznesu dla człowieka będącego poza władzą
jest niemożliwe. Przy czym dominanta interesów biznesu w tego typu politycznych tworach
dyktuje im przyjęcie postawy maksymalnego pragmatyzmu, co właściwie prowadzi do tego,
że ugrupowania te zajmują centrowe pozycje.
Tak więc, system polityczny, który wyklarował się w dzisiejszej Ukrainie jest w
pewnym znaczeniu optymalnym wynikiem budowy systemu wzajemnych stosunków w
politycznych i ekonomicznych elitach przy istniejącym systemie organizacji władzy
państwowej. Występuje jednak jeszcze szereg innych czynników, które skumulowane
wpływają na specyfikę ukraińskiego systemu partyjnego.
Razem z wspomnianymi ogólnymi właściwościami ustroju politycznego Ukrainy,
najważniejszym czynnikiem wpływającym na kształtowanie systemu partyjnego kraju jest
specyfika systemu wyborczego. W Ukrainie od 1998 r. obowiązuje mieszany system
wyborczy z 4-procentowym progiem (225 deputowanych wybieranych jest z list partyjnych,
zaś 225 w okręgach jednomandatowych). W wyborach z 31 marca 2002 r. system ten
zastosowano dopiero po raz drugi. Wykorzystany przy wyborach do Rady Najwyższej 4procentowy próg jest niższy od tych, ustanowionych w Rosji, RFN, Turcji i w szeregu innych
krajów, co sprawia, że do parlamentu wchodzi większa liczba partii. Przy czym obecność
50% deputowanych wybieranych wedle systemu większościowego otwiera perspektywy
przed grupami finansowo-ekonomicznymi i regionalnymi, które nie weszły do parlamentu z
list partyjnych, i pozwala im wykorzystać różne dźwignie, między innymi finansowe,
stworzyć z „jednomandatowców” swoje własne grupy i frakcje.
Następnym ważnym czynnikiem są liberalne wymagania regulaminu Rady
Najwyższej co do rejestracji deputowanych grup i frakcji. Według niego, dla utworzenia
frakcji albo grupy deputowanych wystarcza 14 deputowanych (do Dumy Państwowej FR, jak
i w Radzie Najwyższej, składającej się z 450 deputowanych, „minimalna liczebność” grupy
132
deputowanych to 35 osób), co sprzyja rozdrobnieniu parlamentu. Przy czym między frakcją i
grupą deputowanych właściwie nie ma różnicy, ukraińscy deputowani sami wybierają
odpowiedni dla siebie status – frakcja, jeśli jest ona związana z jedną, konkretną partią
polityczną, i grupa, jeśli składa się ona z przedstawicieli różnych partii.
Tak
barwną
segmentację
systemu
partii
politycznych
stymuluje
również
prawodawstwo dotyczące partii politycznych. Prawo o związkach społecznych, które
obowiązywało w latach poprzednich, dzieliło je na organizacje społeczne i partie polityczne, a
główna różnica polegała na prawie do udziału w wyborach. Wymagania prawa co do
rejestracji nowych partii politycznych przez cały ten czas były dosyć liberalne, trzeba było
przedstawić dokumenty poświadczające istnienie co najmniej 14 organizacji regionalnych
(ogółem w Ukrainie istnieje 27 państwowych jednostek administracyjnych: 24 obwody,
Autonomiczna Republika Krym i 2 miasta wydzielone – Kijów i Sewastopol). Tak więc
obecność 42 osób wystarczała dla stworzenia ogólnoukraińskiej partii politycznej. Sytuację
nieznacznie poprawiła nowa ustawa o partiach politycznych, podpisana przez prezydenta L.
Kuczmę 5 kwietnia 2001 r. Zgodnie z jej treścią, status partii może mieć wyłącznie struktura
ogólnonarodowa (zrobiono to specjalnie, w celu niedopuszczenia do uczestnictwa w
wyborach regionalnych partii Krymu i innych regionów), obywatel Ukrainy może być
jednocześnie członkiem tylko jednej partii politycznej itd. Decyzja o stworzeniu partii
politycznej podejmowana jest na zjeździe założycielskim (konferencji, zebraniu) i powinna
być wsparta podpisami nie mniej niż 10 tys. obywateli Ukrainy, którzy zgodnie z Konstytucją
Ukrainy mają prawo głosu w wyborach; podpisy powinny być zebrane w nie mniej niż w 2/3
rejonów co najmniej 2/3 regionów Ukrainy (czyli obwodów, miast Kijowa i Sewastopola,
Autonomicznej Republiki Krym). Partia polityczna w ciągu sześciu miesięcy od dnia
ogólnokrajowej rejestracji powinna powołać i zarejestrować, w trybie ustalonym przez prawo,
swoje organizacje obwodowe, miejskie i rejonowe w większości obwodów Ukrainy, miastach
Kijowie, Sewastopolu i Autonomicznej Republice Krym (czyli prawo nie wskazuje, jakiego
stopnia powinna być organizacja na obszarze Ukrainy – zgodnie z prawem wystarcza
istnienie jednego oddziału lokalnego na region, w którym partia jest obecna). Tak więc, nowe
prawo w sposób wyraźnie widoczny uzależnia tworzenie i podtrzymanie działalności partii
politycznych od znaczących zasobów finansowych i innych środków. Można założyć, że ta
sytuacja jedynie spotęguje „oligarchiczny” charakter systemu partyjnego.
Oprócz wskazanych czynników na znaczną różnorodność politycznych partii w
Ukrainie wpływają właściwości charakteru narodowego Ukraińców (nieumiejętność łączenia
133
różnych interesów i zbędny „egoizm” podmiotów politycznych), obecność konkurujących
ugrupowań finansowo-politycznych, którym opłaca się utrzymanie systemu dużego
rozdrobnienia władzy oraz możliwość sprawowania kontroli nad „swoim” segmentem, co jest
związane zarówno z zaznaczonym już czynnikiem „ogólnosystemowym”, jak i ze specyfiką
struktury ekonomicznej Ukrainy, gdzie nie ma jednej czy dwóch dominujących grup
ekonomicznych. Na system partyjny bezpośrednio wpływa również polityczno-geograficzna
rejonizacja Ukrainy, kiedy interesy różnych jej części zjednoczone są w ramach jednej partii:
wszystkie partie polityczne Ukrainy są silne tylko w jednej z jej części. Historycznie – z
powodów etnicznych, kulturowych, językowych i konfesyjnych – wytworzyły się różnice tak
między zachodnią i wschodnią Ukrainą w całości, jak i między Zakarpaciem i Galicją, swoją
specyfikę mają Krym, regiony południa Ukrainy, zauważa się mocno regionalistyczne
nastroje na obszarze Donbasu i Dniepropietrowska.
Charakterystycznym dla większości ukraińskich ugrupowań był brak planowania
strategicznego, które zmusza partie do kierowania się określoną strategią w codziennej
działalności,
a
w
jakichkolwiek
konfliktach
politycznych
–
przede
wszystkim
długoterminowymi, priorytetowymi celami państwa, a nie stricte korporacyjnymi czy w ogóle
osobistymi celami odrębnych liderów. Partie nie mają szerokiej podstawy społecznej
(wirtualność partii) i są wewnętrznie rozdzielone w zależności od interesów danej grupy.
„Masowość” partii ukraińskich znacznie różni się od pojęcia partii masowych, które
wykrystalizowało się na Zachodzie. Jeśli dla Zachodu partia masowa – to partia, która ma
duże wsparcie społeczeństwa i kumuluje różne interesy, to w Ukrainie „masowość” osiągana
była przez dobieranie do sztywnej struktury korporacyjnej pracowników-wykonawców,
którzy zobowiązani byli zapewnić realizację „zdesantowanych” z centrum zaleceń
dotyczących przyjmowania nowych członków i z reguły członkostwo w partiach zbiegało się
z pracą w związanych z tą czy inną partią grupach. Wszystko to przyczyniło się do zerwania
więzi między partiami i społeczeństwem, a także między społeczeństwem i władzą.
I tak, SDPU (z) szacuje liczebność swoich szeregów na blisko 220 tys. osób (czyli po
kilka tysięcy na każdy obwód, na przykład w obwodzie charkowskim deklaruje się 19 tys.
członków, a w Kijowie – prawie 24 tys.). Partia Socjalistyczna Aleksandra Moroza w chwili
rejestracji w wrześniu 2001 r., liczyła 47 tys. osób (zamiast wymaganych 100 tys., chociaż i
tak 47 tysięcy to liczba najprawdopodobniej zawyżona) itd. Nie ulega wątpliwości, że dane te
są zawyżone, czyli istnieje sytuacja, w której jako członkowie partii zapisywani są
pracownicy wszystkich przedsiębiorstw, związanych z biznesem liderów pewnej partii.
134
Prawdziwa partia masowa – KPU – deklaruje liczebność do 120 tys. członków. Stosunkowo
adekwatne są dane dotyczące liczebności „małych partii”, a także „Jabłka” i Partii zielonych –
od 3 do 10 tys. osób (albo nawet 1-2 tys.). Dosyć znamienne są dane dotyczące zdolności
partii do mobilizacji swoich przedstawicieli do pracy w komisjach wyborczych. Podczas
wyborów Prezydenta Ukrainy w 1999 r., SPU była w stanie wydelegować do rejonowych
komisji rejonowych 48469 swoich przedstawicieli, Partia Chłopska – 47436, KPU – 45358.
Najmniejszą liczbę przedstawicieli w rejonowych komisjach miała niewielka Patriotyczna
Partia Ukrainy – 525 osób4.
Istotną wadą systemu partyjnego w ogóle i metod tworzenia partii w szczególności
jest brak poważnego, naukowo dopracowanego programu przygotowania kadr partyjnych,
jako elementów budujących strukturę partii (jak to było w KPZR). W zamian za to w
ostatnich latach coraz większego znaczenia nabierają aspekty „technologiczne”, takie jak
środki masowego przekazu, w tym szczególnie te elektroniczne.
Tak więc próba zdefiniowania systemu partyjnego Ukrainy na obecnym etapie może
mieć jedynie charakter umowny. Wedle stanu na rok 2010 ukraińskie partie w klasycznym
albo zbliżonym do niego rozumieniu, przekształciły się w drugoplanowych uczestników
procesu politycznego. Realnymi jego uczestnikami zostały grupy finansowo-przemysłowe z
ich potencjałem finansowym i medialnym. Rola partii jest sprowadzona do instrumentu w
walce tych grup o władzę i późniejszy ponowny podział zasobów kraju. Biorąc powyższe pod
uwagę, zasadnym jest klasyfikowanie istniejących dziś w Ukrainie politycznych ugrupowań
nie wedle kryteriów ideologicznych, tylko według cech funkcjonalnych. Można wówczas
wyodrębnić trzy następujące grupy.
Pierwszą z nich tworzą tzw. quasi-partie. Eksploatują one, i to je wyróżnia,
pozostałości ideologii lewicowej, bądź narodowo-demokratycznej. Największe z tych
ugrupowań (KPU i SPU) mają uznanych liderów i rozwiniętą sieć organizacji, ale ich
ideologia, wzięta z przeszłości, nie przyciąga nowych zwolenników. Przy poprawie
wskaźników ekonomicznych i wzroście stopy życiowej społeczeństwa, nieunikniona jest
późniejsza redukcja ich społecznej podstawy. Tendencję tę uwypukliły wyniki ostatnich
wyborów (faktyczne niepowodzenie KPU i zmniejszenie liczby głosów SPU w stosunku do
roku 2002, klęska Bloku Kostenki-Pljuszcza).
4
Zob. Політичні партії в Україні: Інформаційно-довідкове видання, Центральна виборча комісія, Київ
2001.
135
Wybiegając w przyszłość można stwierdzić, że KPU i SPU utrzymają się na
powierzchni tylko wtedy, gdy zostaną doinwestowane przez „nowych gospodarzy”, którzy, by
nie ponosić zbędnych kosztów, zapragną skorzystać ze znanej marki i gotowej partyjnej
infrastruktury. Szczególnie ważne jest to dla SPU, która po znanym koalicyjnym manewrze
straciła znaczną część swoich zwolenników. Jak pokazują wyniki badań socjologicznych
przeprowadzonych pod koniec roku 2006 (w szczególności przez firmę R&B Group), poziom
zaufania do SPU wynosił zaledwie 2%. Nieznacznie poprawiły się wyniki KPU – 4%. Nie
zmienia to jednak ogólnej sytuacji partii lewicowych. Ostatnie tendencje świadczą o tym, że
KPU i SPU faktycznie dożywają ostatnich dni w swojej obecnej formie. Jeśli dokonają one
modernizacji, to będzie to związane z dużymi kosztami na przykład zmiany liderów i ekip,
modernizacji ideologii. Inny scenariusz przyniósłby jednak jeszcze gorsze skutki –
ugrupowania te po prostu zaczną stopniowo znikać z politycznej areny, a ich miejsce zajmą
bardziej radykalne nurty socjal-populistyczne, które będą żerować na nastrojach, a nie na
interesach.
Co do pozaparlamentarnych partii kierunku narodowo-demokratycznego, to w
najlepszym razie mogą one utworzyć nową zjednoczoną siłę o prawicowym zabarwieniu.
Duże znaczenie w tym procesie będzie miał przyszły los bloku Ludowy Związek „Nasza
Ukraina” (LZNU): czy utrzyma się on, czy też ostatecznie rozpadnie się na dwie części –
polityczną i biznesową. W najgorszym dlań razie, blok LZNU przez długi jeszcze czas
przeżywać będzie okres stagnacji.
Drugą grupę stanowią partie, które są politycznymi składowymi grup finansowoprzemysłowych. W pierwszej kolejności do tego typu ugrupowań należą Partia Regionów,
LZNU i BJuT. Wraz z zanikiem lewicy i narodowych demokratów krystalizują się dwa nowe
bieguny systemu partyjnego. Jeden z nich kształtuje się sprawniej – jest nim Partia Regionów.
O drugi walka trwa nadal, ale lider jest już oczywisty – to BJuT, który pretenduje do
wiodących pozycji w zachodniej i centralnej Ukrainie.
Jak do tej pory BJuT nie określił się jednak ideologicznie. O ile Partia Regionów waha
się między zasadami liberalnymi a socjaldemokratycznymi z elementami prorosyjskiej
orientacji geopolitycznej, o tyle BJuT nie posiada wyraźnej ideologicznej orientacji. Obecnie
toczy się dyskusja nad tym, czy nie przekształcić BJuT na modłę europejskiej partii
socjaldemokratycznej, jednak dyskusja nie jest skończona. Rzecz w tym, że dla BJuT,
136
zorientowanego w pierwszej kolejności na elektorat protestu, korzystnie jest funkcjonować
poza modelem ideologicznym, poza ideologicznym paradygmatem.
W chwili obecnej zaobserwować można inną ważną tendencję. Jest nią rosnąca
konkurencja między partiami a blokami i koalicjami. Do 2002 r. dominującą była tendencja
tworzenia bloków i to one okazywały się skuteczne. 2006 rok wyhamował tę tendencję i
pokazał, że najprawdopodobniej najbardziej wydajne będą struktury partyjne, ponieważ blok
jest konstrukcją dość chwiejną. W warunkach nowego systemu konstytucyjnego, nowego
systemu rządów, można nawet uznać je za rozwiązanie wielce ryzykowne, bowiem bloki
mają tendencję do rozpadania się. Tak właśnie stało się z blokiem „Za Jedyną Ukrainę!”.
Obecnie przed takim zagrożeniem staje blok LZNU. Koalicyjne negocjacje najpierw w
formacie „pomarańczowym”, a z czasem w „szeroko-koalicyjnym” w ostateczny sposób
uwidoczniły wewnętrzny kryzys w ramach LZNU. Fakt ten potwierdzają również dane
socjologiczne – poziom zaufania do LZNU zmniejszył się bardziej niż dwukrotnie w
porównaniu do rezultatów wyborczych bloku i wyniósł 6%. Zdaniem politologa V.
Ermolaeva, tragedia „pomarańczowych” ugrupowań polega na tym, że nawet w okresie
rewolucyjnym praktycznie wszystkie partie, które wchodziły i do zjednoczenia „Siła ludu”, i
do innych przedwyborczych projektów, nie potrafiły określić, co jest ich siłą napędową i
czym siła ta się od elektoralnej bazy. Bałagan ów doprowadził do tego, że tzw. stawianie na
klasę średnią, którą obecnie deklaruje „Nasza Ukraina”, doprowadziło do zjawiska
„politycznego bagna”. W przestrzeni informacyjnej okresowo pojawia się wiadomość o
zamiarach części LZNU utworzenia nowej partii centroprawicowej. Trzeba jednak zrozumieć
na czym polega istota problemu. Mianowicie nie ma jakościowej odnowy wśród
pomarańczowych elit. Wątpliwe, czy wyborca zobaczy w nowym projekcie nowe twarze i
nowy program – prędzej zobaczy tam nową machinację. Poza tym projekt ten wpisywać się
będzie w stare linie podziału i nie będzie nieść potencjału zdolnego pozyskać nowych
wyborców kosztem konkurentów. Realizacji takiego projektu może zaszkodzić w
szczególności rywalizacja z blokiem BJuT, który w sondażach osiąga dość dobre wyniki.
Trzecią grupę stanowią autentycznie technologiczne projekty, które doznały
druzgocącej porażki podczas ostatnich wyborów. Do takich można odnieść „EKO + 25%”,
Republikańską Partię Ukrainy.
Oddzielnie trzeba wspomnieć o partii I. Bohosłowskiej „Wicze” („Wiec”). Zdaniem
politologa W. Fesenki – to swego rodzaju klub zwolenników I. Bohosłowskiej, tudzież
137
projekt z gatunku kina artystycznego (art house) dla kręgu sympatyków idei. Przy czym
dobry projekt kina artystycznego może urosnąć do rangi filmu z nurtu głównego
(mainstreamowego). Klasyczny mainstream – to BJuT.
Wyniki badań socjologicznych z końca 2006 r. świadczą o rosnącym braku zaufania
do wszystkich sił politycznych, a zwłaszcza do partii, które w tymże roku zwyciężyły. Na
dodatek jest to niedowierzanie nowej jakości – przepadły wszakże ogólnonarodowe
ugrupowania. W oczach większej części wyborców te siły polityczne, które posiadają swoich
posłów w parlamencie, reprezentują albo jakiś korporacyjny fragment społeczeństwa albo
wyróżniającą się regionalnie i ekonomicznie jego część. Żadne ugrupowanie nie jest jednak
postrzegane w kategoriach siły ogólnonarodowej.
Tak więc wybory roku 2006 i „koalicjada” po raz kolejny udowodniły, że
prawdziwych, stałych partii politycznych w Ukrainie jak nie było, tak i nie ma. Mamy do
czynienia albo z odrębnymi federacjami politycznymi, gdzie poszczególne częsci
porozumiewają się co do zasad sprawowania władzy, albo z projektami, gdzie polityk jest
jednocześnie i programem i organizatorem, a wszyscy pozostali – strukturą na usługach jego
ambicji. System okazał się być szczególnie niebezpieczny, kiedy rozbudowane polityczne
znaki firmowe (marki) zostały najzwyczajniej przedłożone regionalnym elitom i wyborcom.
Pod tymi markami do władzy przychodzili ludzie różnych poglądów. To doprowadziło do
tego, że praktycznie żaden blok polityczny albo partia nie mają sprawdzonego, skutecznego
kręgosłupa ideowego.
Inna rzecz, iż reforma konstytucyjna, a w szczególności wdrożenie proporcjonalnego
systemu wyborczego, powinna była skłonić do poważnych strukturalnych przekształceń w
systemie partyjnym. Z jednej strony, miała ona wymóc na partiach przeistoczenie się z
politycznej nadbudowy grup finansowo-przemysłowych w struktury, gdzie dominowałaby
komponent ideologiczny wzbogacony o charyzmę liderów. Proces ten wymaga również
skorelowania zasobów menedżerskich i intelektualnych oraz wykrystalizowania się
ugruntowanego naukowo programu działań. Główne funkcje partii – socjalizacja polityczna i
integracja społeczna – muszą wysunąć się na plan pierwszy, tak jak jest to przyjęte w krajach
zachodniej demokracji, i doprowadzić nie tylko do oddzielenia biznesu od władzy, ale i
polityki od biurokracji.
W tym samym czasie, krytykowane przez Komisję Wenecką Rady Europy
postanowienie
o
„mandacie
imperatywnym”
może
doprowadzić
do
ostatecznej
138
„prywatyzacji” partii przez sponsorów i stać się instrumentem ekspansji kapitału w kierunku
władzy.
System partyjny Ukrainy znajduje się obecnie na rozdrożu. Kierunki ewolucji partii i
transformacji systemu partyjnego będą miały wpływ na późniejszy przebieg reformy
konstytucyjnej, na uchwalenie ustawy o opozycji i na przekształcenie jej w funkcjonującą
instytucję polityczną systemu. Możliwe są różne scenariusze rozwoju. Najbardziej korzystny
z nich – ukształtowanie w Ukrainie w krótkoterminowej perspektywie jednego z typów
klasycznego systemu partyjnego. Sprzyjać temu będzie to, że w Ukrainie uchwalono już
ustawy, które będą stymulować upartyjnienie czynnika tak politycznego, jak i władczego. W
szczególności planuje się finansowanie z budżetu tych partii politycznych, które weszły do
parlamentu. Aktywnie kształtuje się również podstawa społeczna partii. Bez względu na
znaczącą liczbę partii, odsetek tych ugrupowań, które rzeczywiście mają wpływ na proces
polityczny w parlamencie i przy okazji wyborów, zmniejsza się:
Wybory
Proces polityczny
Liczba podmiotów
prawa wyborczego
łącznie
bloki
1998
30
8
1
2002
33
6
3
2006
45
5
2
Istnieją zatem przesłanki, aby na podstawie systemu quasi-partyjnego powstał w
Ukrainie prawdziwy system partyjny. Będzie to albo system umiarkowanego pluralizmu,
charakterystyczny dla Niemiec, Francji, albo klasyczny system dwupartyjny.
Z drugiej strony, w większości dzisiejszych tworów politycznych – bloków i partii –
wciąż trwa poszukiwanie ideologii, a jej substytuty służą jedynie za atrybut konieczny do
funkcjonowania w obszarze politycznym. Jeżeli w okresie między wyborami nie dojdzie do
reformy organizacji partyjnych i ich struktur, to może zaistnieć bardzo skomplikowana
sytuacja. Z czasem można będzie usłyszeć coraz więcej nawoływań do powrotu do systemu
większościowego. A wobec definitywnie ugruntowanej dominacji jednego ośrodka władzy
(prezydenta lub rządu) może dojść do przemian upodabniających system partyjny do modelu
139
rosyjskiego, w którym – i to go wyróżnia – przetrwać mogą tylko bezpieczne dla władzy
partii. Przy dzisiejszych realiach politycznych taki scenariusz wydarzeń w Ukrainie jest rzecz
jasna mało prawdopodobny.
Prawie pewne jest za to utrzymanie w najbliższych latach istniejącego status quo.
Powyższą tezę w szerokim stopniu uzasadnia problem selekcji elit. Wykonywanie tej ostatniej
funkcji obecnym partiom zupełnie nie wyszło. Słaby jakościowo skład elity politycznej i w
2002 r., i w 2006 r. – to skutek tego, że partie realizowały tę funkcję po pierwsze
nieskutecznie, a po drugie, w sposób korupcyjny. Handlowały miejscami na listach
wyborczych, przez co teraz wyraźne są problemy z parlamentarną elitą, która w pierwszej
kolejności jest zainteresowana własnymi interesami biznesowymi, a nie konstruktywnym
uczestnictwem w partii. Inny problem to wciąż niski poziom realnego zaufania do partii. W
2009 r. tylko 39% pytanych odpowiedziało, że istnieje partia, której można powierzyć
władzę5.
Szybkiemu ukształtowaniu się klasycznego systemu partyjnego w Ukrainie mogą
również przeszkodzić tendencje ogólnoeuropejskie. Partie ideologiczne, które formowały się
pod koniec ХІХ stulecia, na początku wieku XXI przeżywają kryzys, w tym również w
systemie zachodnich liberalnych demokracji, gdzie następuje odbywa się dezideologizacja
partii politycznych. W warunkach społeczeństwa informacyjnego, odmienność ideologiczna
partii z czasem zamienia się w odmienność z punktu widzenia nowych form organizacji
wspólnej działalności członków partii i jej zwolenników.
W Ukrainie będzie również następować proces poszukiwania, adaptacji, nowych
ideologicznych paradygmatów. Ze jednej strony sprowadzać się on będzie do „podłączania
się” pod paradygmaty, które powstają w globalnym świecie, z drugiej zaś – polegać na
wypracowywaniu własnych ukraińskich ideologicznych paradygmatów, do których będą
dostosowywać się partie. Funkcjonujące partie – to partie kadrowe. One w rzeczy samej
rozwijają się na podstawie jakiegoś kadrowego szkieletu. Częściowo – to projekty biznesowe.
Ale jeśli partia rozwija się tylko jako projekt biznesowy, to doznaje porażki. Widoczny
przykład – SDPU (z). Dlatego dla partii ważne będzie kształtowanie pewnej ideologicznej
tożsamości. Jak dotychczas jednak w Ukrainie dominuje inna tendencja partyjnego rozwoju,
5
(@:) http://narodna.pravda.com.ua/politics/4b0ef4a3cdbb1/
140
mianowicie typ partii, dla której w pierwszej kolejności ważne jest posiadanie popularnego,
charyzmatycznego przywódcy.
Do uporządkowania systemu partyjnego w ukraińskiej sytuacji może doprowadzić
przejście od mieszanego systemu wyborczego do w całości proporcjonalnego, co bardziej
zdyscyplinuje partyjny aktyw i oligarchów, pozbawiając ich możliwości stwarzania
sztucznych, wewnątrzparlamentarnych konstrukcji z partyjnych „tylnoławkowych” i
niezależnych „jednomandatowców”. Sytuacja ta zawiera nieco paradoksalny pierwiastek, jako
że system proporcjonalny stymuluje wielo-, a nie dwu- i nie trzypartyjność, jednak dla
Ukrainy nawet pięcio- i sześciopartyjność będą rewolucyjnym krokiem w porządkowaniu
partyjnego systemu, w porównaniu do jej dzisiejszej skrajnej różnorodności. Z drugiej jednak
strony pada pytanie: kto powiedział, że dzisiejszy partyjny system Ukrainy jest zły i
potrzebny jest jakikolwiek inny?
Tak więc w średnioterminowej perspektywie ukraiński system partyjny musi
upodobnić się do któregoś z europejskich modeli. W innym wypadku należy oczekiwać, że
Ukraina wypadnie poza ogólnoeuropejską przestrzeń demokratyczną.
141
USTRÓJ TERYTORIALNY POLSKI
Jolanta Itrich-Drabarek
W ramach transformacji społeczno-ustrojowej w Polsce po 1989 r. nastąpiła zmiana
ustroju terytorialnego Polski. W wyniku dwustopniowej reformy administracji, od 1 stycznia
1999 r. w Polsce istnieje 16 województw – regionów, 379 powiatów oraz 2479 gmin. Zgodnie
z artykułem 164 ust.1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r.
„podstawową jednostką samorządową jest gmina”1. Gmina jest to wspólnota samorządowa,
tworzona przez wszystkich mieszkańców zamieszkujących pewne terytorium, wykonująca
zadania publiczne w imieniu własnym, posiadająca osobowość prawną, której samodzielność
podlega ochronie sądowej2. O łączeniu bądź podziale, o ustaleniu ich granic, nazw i siedzib
gminy decyduje Rada Ministrów. Gmina posiada osobowość prawną, może mieć własny
majątek, zarządzać nim, zaciągać zobowiązania, wchodzić w stosunki prawne z organami
państwa, wchodzić z nim w spór. Jest niezależna od aparatu państwowego, kształtuje własną
organizację wewnętrzną, wybiera swoje organa przedstawicielskie, stanowi prawo lokalne.
Gmina w Polsce oznacza bardzo różniące się między sobą struktury socjologiczne i
demograficzne – liczące od 4 tys. mieszkańców do ponad 500 tysięcy. Wyróżniamy
następujące typy gmin:
- małe gminy – poniżej 5 tysięcy mieszkańców – ich źródłem powstania są głównie
tradycje historyczne;
- gminy średnie – liczące około 10 tys. mieszkańców – dysponują odpowiednimi
dochodami i kadrą specjalistów, mają pełną zdolność do wykonywania zadań publicznych;
- miasta średniej wielkości – od 25 do 100 tys. mieszkańców – miasta te posiadają
niezbędny potencjał materialny i kadrowy, posiadają odpowiednią infrastrukturę techniczną i
społeczna;
- miasta na prawach powiatu – miasta powyżej 100 tysięcy mieszkańców i byłe miasta
wojewódzkie. Spór czy miasto na prawach powiatu jest w pierwszej kolejności gminą czy
powiatem rozstrzygnięto na rzecz gminy;
- miasta powyżej 300 tys. mieszkańców – wyodrębniono na podstawie kryterium
formalnego – są to miasta, których statut podlega uzgodnieniom z Prezesem Rady Ministrów;
1
2
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483).
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Dz. U. Nr 16, poz. 95.
142
- Warszawa;
- gminy uzdrowiskowe – odrębny status prawny – bo odmienna organizacja aparatu
administracyjnego – organem gminy jest naczelny lekarz uzdrowiska3.
Inny podział gmin, to gminy wiejskie i gminy miejskie.
Samodzielność gminy pozwala na decydowanie i regulowanie wielu ważnych spraw
gminy we własnym zakresie. Szczególnie dotyczy to kwestii ustroju i organizacji
wewnętrznej gminy. Aktem prawa miejscowego regulującym wewnętrzny ustrój gminy i
jednostek pomocniczych oraz rozstrzygającym sposób podejmowania decyzji przez organy
gminy jest statut. Statut jest swoistą konstytucją samorządności gminy, i winien rozstrzygać
o: określeniu przynależności spraw do rady gminy i organu wykonawczego, sprawy
organizacyjne, zasady podejmowania uchwał itp. Samodzielność gminy ulega ograniczeniu w
przypadku uchwalenia statutu gminy powyżej 300 tysięcy mieszkańców.
W gminie, jako jedynej jednostce zasadniczego podziału terytorialnego, istnieje
możliwość dokonywania podziału pomocniczego i tworzenia jednostek pomocniczych:
sołectw, dzielnic i osiedli. Jednostki te nie mają charakteru samodzielnego i nie posiadają
osobowości prawnej.
Formy demokracji bezpośredniej w gminie:
a)
wybory – czynne i bierne prawo wyborcze posiada każdy mieszkaniec gminy,
który ukończył 18 rok życia i nie jest pozbawiony praw publicznych;
b)
referendum lokalne – Konstytucja RP z 1997r. w art. 170 stanowi, że
„Członkowie wspólnoty samorządowej mogą decydować, w drodze referendum, o sprawach
dotyczących tej wspólnoty, w tym o odwołaniu pochodzącego z wyborów bezpośrednich
organu samorządu terytorialnego”. Ustawa z dnia 15 września 2000 r. reguluje szczegółowo
kwestie związane z referendum lokalnym4. Referendum może mieć charakter obligatoryjny
lub fakultatywny. Jest ważne jeśli zostanie ogłoszone z inicjatywy rady gminy (w przypadku
odwoływania wójta) lub 10% mieszkańców, a weźmie w nim udział co najmniej 30%
mieszkańców;
c)
konsultacje
Konsultacje to forma zasięgania opinii mieszkańców. Wyniki tej opinii nie są wiążące,
choć z ich opinią rada i jej organy winny się liczyć. Konsultacje mogą mieć charakter
obligatoryjny lub fakultatywny.
3
4
E. Knosala: Organizacja administracji publicznej. Sosnowiec 2005, s. 101-104.
Ustawa z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym. Dz. U. Nr 88, poz. 985 ze zm.
143
Ustawa o samorządzie gminnym do organów gminy zalicza radę gminy i wójta
(burmistrza, prezydenta).
Rada gminy jest organem stanowiącym i kontrolnym w gminie. Kadencja rady trwa 4
lata licząc od dnia wyboru. Liczba radnych jest odpowiednia do liczby mieszkańców i wynosi
minimum 15 radnych, a maksimum 45 radnych. Radni mogą tworzyć kluby radnych.
Radnemu przysługuje ochrona prawna zarówno jako osoby jak i pracownika. Rada gminy
obraduje na sesjach zwyczajnych (zwoływanych nie rzadziej niż raz na kwartał) i
nadzwyczajnych – zwoływanych przez przewodniczącego na wniosek wójta (burmistrza,
prezydenta) lub co najmniej ¼ ustawowego składu rady. Do jej zadań należy uchwalanie
budżetu gminy, i uchwał okołobudżetowych, udzielenie lub też nie absolutorium wójtowi
(burmistrzowi, prezydentowi) za wykonanie budżetu, uchwalanie aktów prawa miejscowego
(miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zasady gospodarowania mieniem
jednostki, zasady powoływania i funkcjonowania jednostek pomocniczych, ustalenie liczby
punktów sprzedaży alkoholu czy godzin otwarcia sklepów).
Monokratycznym organem gminy jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). Wójt stoi
na czele gminy wiejskiej, burmistrz w gminie, w której siedziba władz znajduje się w mieście
położonym na terytorium tej gminy, a w mieście powyżej 100 tysięcy mieszkańców organem
wykonawczym jest prezydent.
Wójt jest wybierany w wyborach powszechnych, równych, bezpośrednich w
głosowaniu tajnym. Bierne prawo wyborcze ma każdy obywatel polski, posiadający prawo
wybierania do rady gminy, który najpóźniej w dniu głosowania kończy 25 lat. Kandydat na
wójta nie musi stale zamieszkiwać na obszarze gminy, w której kandyduje. Nie można
kandydować do więcej niż jednej gminy. Prawo zgłaszania kandydatów mają partie
polityczne i ich koalicje, stowarzyszenia i organizacje społeczne, a także sami wyborcy.
Wójt jest organem wykonawczym rady, przygotowuje projekty uchwał oraz określa
sposoby ich wykonywania. Wójt gospodaruje mieniem komunalnym, wykonuje budżet,
zatrudnia i zwalnia kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Wydaje zarządzenia
zawierające przepisy porządkowe, przygotowuje projekty budżetu, informuje mieszkańców
gminy o założeniach projektu budżetu, kierunkach polityki społecznej i gospodarczej oraz
wykorzystywanie środków budżetowych.
144
Od 2002 r. wójt(prezydent, burmistrz) w Polsce jest wybierany w wyborach
bezpośrednich5. Ustawa o bezpośrednim wyborze wójta zabrania łączenia funkcji wójta i jego
zastępcy z podobną funkcją w innej gminie, zabrania zatrudnienia wójta w administracji
rządowej, łączenia funkcji z mandatem posła lub senatora. Wygaśnięcie mandatu wójta
może nastąpić (decyduje uchwała rady gminy) w przypadku m.in. gdy:
-
naruszy zakazy łączenia funkcji wójta z określonymi w ustawie funkcjami, lub
prowadzeniem zakazanej działalności gospodarczej;
-
będzie skazany prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwa popełnione
umyślnie;
-
otrzyma orzeczenie o niezdolności do pracy;
-
śmierci.
Odwołanie wójta może nastąpić w drodze referendum, gdy rada gminy nie udzieliła
mu absolutorium z powodu nie wykonania budżetu lub w drodze odwołania przez Prezesa
Rady Ministrów na wniosek wojewody – w przypadku łamania przez wójta Konstytucji RP.
Do zakresu zadań gminy należy całość spraw publicznych o znaczeniu lokalnym, z
wyłączeniem tych, które zastrzeżone zostały ustawowo dla innych podmiotów. Zadania
samorząd gminy wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność.
Zadania dzieli się na:
- zadania własne – ich głównym celem jest zaspokojenie zbiorowych potrzeb
wspólnoty samorządowej. Mogą być obowiązkowe (gmina nie może zrezygnować z ich
realizacji gdyż są prawną gwarancją równości ludzi wobec prawa w ich dążeniu do równego
dostępu do świadczeń w skali całego kraju, bez względu na miejsce zamieszkania) lub
fakultatywne (gmina je realizuje w takim zakresie, jak to jest możliwe w zależności od
środków);
- zadania zlecone – wykonywanie przez gminę zadania z zakresu innych organów
władzy publicznej (na podstawie ustawy lub porozumienia), a organem zlecającym mogą być
organy administracji rządowej, powiaty, województwa).
Zadania własne (ich katalog jest nie zamknięty, co oznacza, że gmina może
dopisywać we własnym zakresie nowe zadania) zamykają się w czterech kategoriach
związanych (Z. Niewiadomski) z:
5
Ustawa z dnia 20 czerwca 2002 r. bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta. Dz. U. Nr
113, poz. 984 ze zm.
145
- infrastrukturą techniczną np. drogi, wodociągi, unieszkodliwianie odpadów, lokalny
transport zbiorowy;
- infrastrukturą społeczną np. edukacja publiczna, ochrona zdrowia, pomoc społeczna,
upowszechnianie kultury;
- porządkiem i bezpieczeństwem publicznym np. ochrona przeciwpowodziowa czy
przeciwpożarowa;
- ładem przestrzennym i ekologicznym np. miejscowe planowanie przestrzenne, zieleń
gminna, zadrzewianie6.
Podstawowa zasada określająca finansowanie j.s.t. w Polsce została zapisana w
Konstytucji RP – art. 167 ust.1, który mówi, że jednostkom samorządu terytorialnego
zapewnia się udział w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających zadań. Ważne
znaczenie mają także regulacje Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, której władze
lokalne maja prawo do własnych dochodów, którymi mogą w sposób swobodny zarządzać, w
celu wykonywania swych zadań7.
Dochody gminy w Polsce:
- dochody własne:
►wpływy z podatków: od nieruchomości, rolnego, leśnego, od środków
transportowych, dochodowego od osób fizycznych, opłacanego w formie karty podatkowej,
od spadków i darowizn, od czynności cywilnoprawnych,
►wpływy
z
opłat:
skarbowej,
targowej,
miejscowej,
administracyjnej,
eksploatacyjnej, od psa,
►dochody uzyskiwane przez gminne jednostki budżetowe gminy oraz wpłaty od
gminnych jednostek budżetowych i gospodarstw pomocniczych gminnych jednostek
budżetowych,
►dochody z majątku gminy,
►spadki, zapisy i darowizny na rzecz gminy,
►dochody z kar pieniężnych,
►odsetki od nieterminowo przekazywanych należności stanowiących dochody
gminy,
6
Z. Niewiadomski, [w:] M. Kallas, I. Lipowicz, Z. Niewiadomski, G. Szpor, Prawo administracyjne, Część
ustrojowa, Warszawa 2002, s. 144.
7
Europejska Karta Samorządu Lokalnego sporządzona w Strasburgu 15 października 1985 r. ratyfikowana przez
Polskę 26 kwietnia 1993 r. Dz. U. Nr 124, poz. 607.
146
►odsetki od środków finansowych gromadzonych na rachunkach bankowych gminy
o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej,
►dotacje z budżetów innych jednostek samorządu terytorialnego,
►inne dochody należne gminie, na podstawie odrębnych przepisów,
- subwencje;
- dotacje celowe.
Wśród dużych miast w Polsce, szczególny status posiada jedynie Warszawa. W
dniu 15 marca 2002 r. przyjęto ustawę o ustroju miasta stołecznego Warszawy, obecnie
obowiązującą8. Gminę Warszawa tworzy 18 dzielnic. Warszawa jest gminą mającą status
miasta na prawach powiatu. Szczególne cechy ustroju:
-
obszerniejszy niż w innych gminach skład Rady – 60 osób;
-
obowiązkowe utworzenie jednostek pomocniczych – dzielnic miasta stołecznego
Warszawy i ustawowe unormowanie ich ustroju i podstaw gospodarki finansowej – czyniąc z
nich quasi gminy bez osobowości prawnej;
-
określenie rady dzielnicy jako organu nie tylko stanowiącego, ale i kontrolnego
(podobnie jak w gminach);
-
odpowiednie stosowanie do wyborów do rady dzielnicy przepisów samorządowej
ordynacji wyborczej (więcej niż 20 tys.);
-
wybór przez radę dzielnicy zarządu dzielnicy w liczbie od 3-5 osób (do 100 tys.
mieszkańców 3 osoby) w składzie: burmistrz dzielnicy, z-ca burmistrza, członek zarządu;
-
ustawowe określenie zakresu działania dzielnicy – sprawy lokalne;
-
ustawowe określenie minimum środków budżetowych miasta, które muszą być
przeznaczone do dyspozycji dzielnicy.
Organem stanowiącym i kontrolnym Warszawy jest rada m.st. Warszawy,
wyłaniania w wyborach powszechnych przez uprawnionych mieszkańców stolicy w
wyborach samorządowych. Rada wybiera, spośród swoich członków, w głosowaniu tajnym,
przewodniczącego oraz jego zastępców. Stanowisko przewodniczącego i zastępcy nie można
łączyć z funkcją w zarządzie. Kompetencje Rady zostały poszerzone o zakres uprawnień,
przysługującej zniesioną ustawą rady powiatu warszawskiego.
Kompetencje Rady:
- uchwalanie statutu miasta, po uprzednim uzgodnieniu jego projektu z Prezesem
Rady Ministrów;
8
Ustawa z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy. Dz. U. z 2002 r. Nr 41, poz. 361.
147
- uchwalenie budżetu miasta, rozpatrywanie jego wykonania i udzielenie (lub nie)
Prezydentowi absolutorium z tego tytułu;
- powoływanie i odwoływanie na wniosek Prezydenta skarbnika i sekretarza miasta;
- podjęcie uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum dotyczącego odwołania
Prezydenta miasta stołecznego;
- uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz strategii
programów rozwoju;
- podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych, przekraczających uprawnień
zwykłego zarządu;
- tworzenie, łączenie, dzielenie lub zniesienie w drodze uchwały jednostek
pomocniczych, po uprzednim przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich
inicjatywy.
Organem stanowiącym i kontrolnym dzielnicy jest rada dzielnicy. W sesjach rady
dzielnicy mogą brać udział z głosem doradczym radni m.st. Warszawy. Rada dzielnicy
wybiera organ wykonawczy – zarząd dzielnicy w liczbie od 3-5. W skład rady dzielnicy
wchodzi burmistrz dzielnicy, jego zastępca lub zastępcy oraz pozostali członkowie zarządu,
jeśli tak stanowi statut. Wybór burmistrza następuje w głosowaniu tajnym bezwzględną
większością głosów. Odwołanie burmistrza następuje na wniosek Prezydenta m.st. Warszawy
lub na wniosek co najmniej ¼ ustawowego składu rady, bezwzględną większością głosów w
głosowaniu tajnym. Odwołanie burmistrza jest równoznaczne z odwołaniem całego zarządu.
Środki finansowe przeznaczone do dyspozycji dzielnicy, nie mogą być mniejsze niż
planowane w budżecie m.st. Warszawy dochody stanowiące:
-
100% wpływu z obszarów dzielnicy z tytułu: podatku od nieruchomości, podatku
od środków transportowych, podatku rolnego, podatku leśnego, opłat lokalnych;
-
70% wpływów z majątku m.st. Warszawy znajdujących się na obszarze dzielnicy,
który był wcześniej własnością gmin warszawskich;
-
100% wpływów z innych dochodów m.st. Warszawy pozyskiwanych przez
dzielnicę w wyniku realizacji zadań statutowych dzielnicy.
Dodatkowe środki finansowe, które są przekazywane do dyspozycji dzielnic to m.in.
udział w środkach finansowych przekazywanych do m.st. Warszawy z budżetu państwa
proporcjonalnie do zadań, które są wykonywane przez dzielnicę i na które te środki zostały
przekazane, środki wyrównawcze, środki na realizacje inwestycji i zadań własnych dzielnicy
uzgodnione przez Prezydenta m.st. Warszawy i burmistrzów dzielnic.
148
Organem wykonawczym miasta jest Prezydent m.st. Warszawy, który wykonuje
zadania przewidziane dla starosty oraz zarządu powiatu (według ustawy o samorządzie
powiatowym), jak również zadania wynikające ze stołecznego charakteru miasta określone w
art. 3 ustawy warszawskiej, a w szczególności zapewnia warunki do:
- funkcjonowania w mieście naczelnych i centralnych organów państwa, obcych
przedstawicielstw
dyplomatycznych
i
urzędów
konsularnych
oraz
organizacji
międzynarodowych;
- przyjmowania delegacji zagranicznych;
- funkcjonowania urządzeń publicznych o charakterze infrastrukturalnym, mającym
znaczenie dla stołecznych funkcji miasta.
Prezydent odpowiada za realizację budżetu gminy. Prezydent sprawuje swój urząd
przy pomocy zastępców, którzy na jego wniosek są wybierani przez Radę m.st. Warszawy
oraz przy pomocy Urzędu m.st. Warszawy.
Kolejna jednostka samorządu terytorialnego to powiat, który powstał w drodze
ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym 9. Powiat należy rozumieć jako
lokalną wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium. Wspólnotę tworzą mieszkańcy
powiatu z mocy prawa. Powiat ma osobowość prawną, wykonuje zadania publiczne w
imieniu własnym i na własną odpowiedzialność w zakresie określonym przez ustawy.
Samodzielność powiatu podlega ochronie sądowej. Powiat jako jednostka zasadniczego
podziału terytorialnego obejmuje obszary graniczących ze sobą gmin albo obszar miasta na
prawach powiatu. Powiat tworzy, łączy, dzieli i znosi w drodze rozporządzenia Rada
Ministrów, po zasięgnięciu opinii zainteresowanych rad gmin, rad powiatów i sejmików
województw.
W wyniku podziału terytorialnego z 1998 r. istnieją 64 miasta na prawach powiatu,
potocznie zwanych powiatami grodzkimi oraz 315 powiatów, potocznie zwanych powiatami
ziemskimi, obejmujących graniczące ze sobą gminy.
Miasta na prawach powiatu, popularnie zwane powiatami grodzkimi są gminami
o charakterze miejskim, którym dodatkowo przyznano wszelkie uprawnienia jednostek
powiatowych. Nazwa „powiat grodzki” nawiązuje do tradycji międzywojennej, ale ustawa z
1998 r. o samorządzie powiatowym nazwy tej nie używa. Uprawnienia i obowiązki instytucji
powiatowych zostały przejęte przez już istniejące instytucje miejskie: radę miejską, zarząd
9
Ustawa o samorządzie powiatowym z 5 czerwca 1998 r., tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 ze zm.
149
miasta, prezydenta miasta oraz urząd miasta. Od 1 stycznia 1999 r. miasta na prawach
powiatu przejęły instytucje z dziedziny oświaty, ochrony zdrowia i pomocy społecznej, a od 1
stycznia 2000 r. urzędy pracy.
Funkcje organów powiatu w miastach na prawach powiatu pełnią rada miasta i
prezydent miasta. Miasto na prawach powiatu jest gminą, która wykonuje zadania
powiatu. Podstawą funkcjonowania miast na prawach powiatu stanowią przepisy o
samorządzie gminnym. Powiat pełni rolę uzupełniającą wobec gminy. Zakres działania
samorządu powiatowego nie narusza samodzielności gminy. Powiat nie ma żadnych
uprawnień kierowniczych lub nadzorczych wobec gminy.
Zadania powiatu obejmują:
- sprawy ponadpodstawowej infrastruktury społecznej, czyli edukacji publicznej
wychodzącej poza obowiązek szkolny, opieki zdrowotnej i pomocy społecznej (zwłaszcza
prowadzenie szpitali i domów opieki społecznej);
- sprawy z zakresu ponadpodstawowej infrastruktury technicznej – ponadgminny
transport publiczny i ponadgminne drogi publiczne;
- porządek publiczny i bezpieczeństwo obywateli w zakresie ponadgminnym np.
ochrona przeciwpożarowa, przeciwpowodziowa oraz nadzór budowlany;
- ochrona środowiska i zagospodarowanie przestrzenne w wymiarze ponadgminnym,
obejmująca między innymi gospodarkę wodną i gospodarkę nieruchomościami;
- działalność organizatorską, zmierzającą do rozwiązywania problemów lokalnych jak
przeciwdziałanie
bezrobociu,
aktywizacja
lokalnego
rynku
pracy,
ochrona
praw
konsumenckich, wspieranie osób niepełnosprawnych a także promocja powiatu na zewnątrz.
Zarządzanie powiatem odbywa się przy pomocy form demokracji bezpośredniej:
konsultacje, wybory i referendum.
a) konsultacje z mieszkańcami powiatu:
- obligatoryjne: w sprawach tworzenia, łączenia, dzielenia i znoszenia powiatów,
zmiany nazwy powiatu, zmiany siedziby władz powiatu;
- fakultatywne – w innych ważnych sprawach dla powiatu.
150
Zasady i tryb konsultacji określa uchwała rady powiatu.
b) wybory – w drodze wyborów powszechnych powoływana jest jedynie rada
powiatu. Czynne prawo wyborcze posiada każdy mieszkaniec powiatu, który ukończył 18 lat.
Nie można jednocześnie kandydować do rady powiatu i innych organów przedstawicielskich
samorządu terytorialnego.
c) referendum
- obligatoryjne – tylko w przypadku odwołania rady powiatu przed upływem kadencji;
- fakultatywne – w sprawach powiatu.
Referendum przeprowadza się z inicjatywy rady powiatu lub na wniosek co najmniej
10% mieszkańców uprawnionych do głosowania. Z inicjatywą przeprowadzenia referendum
na wniosek mieszkańców powiatu może wystąpić: ● grupa 15 obywateli, ● struktura
terenowa partii politycznej, ● organizacja społeczna posiadająca osobowość prawną, której
statutowym miejsce działania jest co najmniej obszar danego powiatu. Aby referendum uznać
za ważne, musi wziąć w nim udział co najmniej 30% obywateli uprawnionych do głosowania.
Organy powiatu:
1. Rada powiatu
Kadencja rady trwa 4 lata, licząc od dnia wyborów. Rada powiatu jest organem
stanowiącym i kontrolnym powiatu. Do wyłącznych właściwości rady powiatu należy m.in:
- stanowienie aktów prawa miejscowego, w tym statutu powiatu;
- wybór i odwoływanie zarządu;
- powoływanie i odwoływanie na wniosek starosty, sekretarza i skarbnika powiatu;
- uchwalanie budżetu powiatu;
- podejmowanie uchwał w sprawie wysokości podatków i opłat w granicach
określonych ustawami;
- podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych powiatu;
- uchwalenie powiatowych programów:
● programu zapobiegania przestępczości,
151
● programu przeciwdziałania bezrobociu oraz aktywizacji lokalnego rynku pracy
- dokonywanie oceny stanu bezpieczeństwa obywateli i porządku publicznego;
- uchwalenie zasad przyznawania stypendiów uczniom i studentom.
Uchwały rady powiatu zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej
połowy ustawowego składu rady w głosowaniu jawnym. Rada powiatu obraduje na sesjach
zwyczajnych – co najmniej na kwartał, oraz nadzwyczajnych – zwoływanych przez
przewodniczącego na wniosek co najmniej ¼ ustawowego składu rady lub zarządu, w ciągu 7
dni od złożenia wniosku. Rada powiatu kontroluje działalność zarządu i w tym celu powołuje
komisję rewizyjną.
Minimalna ilość radnych powiatowych wynosi 15, maksymalna zaś 29 radnych.
Mandatu radnego powiatu nie można łączyć z mandatem radnego gminy i radnego
województwa.
Organem wykonawczym powiatu jest zarząd powiatu. W skład zarządu powiatu
wchodzą: starosta, wicestarosta i pozostali członkowie zarządu. Rada powiatu liczy od 3 do 5
osób. Rada powiatu wybiera starostę oraz na jego wniosek pozostałych członków zarządu.
Zarząd powiatu wykonuje uchwały rady powiatu. Do zadań zarządu powiatu należy w
szczególności:
- przygotowanie projektów uchwał i wykonywanie uchwał rady;
- gospodarowanie mieniem powiatu;
- wykonywanie budżetu powiatu;
- zatrudnianie i zwolnienie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu.
Starosta:
- organizuje pracę zarządu powiatu i starostwa;
- przygotowuje projekt porządku obrad zarządu, określa czas i miejsce spotkań
zarządu;
- sprawuje zwierzchnictwo w stosunku do powiatowych służb, inspekcji i straży,
zatwierdza programy ich działań, uzgadnia ich wspólne działania, zleca kontrolę;
152
- wydaje indywidualne decyzje administracyjne.
Starosta nie może wykonywać czynności prawnych bez upoważnienia ustawowego,
nie ma prawa do składania jednoosobowego oświadczenia woli w imieniu powiatu w
sprawach majątkowych (może to uczynić 2 członków zarządu). Członkostwa w zarządzie
powiatu nie można łączyć z członkostwem w organie samorządu gminy i województwa, z
zatrudnieniem w administracji rządowej oraz z mandatem posła albo senatora.
Powiatową administrację zespoloną stanowią:
- starostwo;
- powiatowy urząd pracy;
- jednostki organizacyjne powiatu: powiatowe centra pomocy rodzinie, domy pomocy
społecznej, zakłady opieki zdrowotnej, szkoły ponadpodstawowe i placówki oświatowe;
- instytucje kultury, w tym biblioteki, powiatowy ośrodek dokumentacji geodezyjnej i
kartograficznej.
Powiatowe służby, inspekcje i straże stanowią:
- Komenda Powiatowa Policji;
Komenda Państwowej Straży Pożarnej;
- stacja sanitarno-epidemiologiczna;
- inspektorat weterynaryjny;
- inspektorat nadzoru budowlanego.
W
powiecie
przeciętnie
funkcjonuje
około
20
powiatowych
jednostek
organizacyjnych: jednostki oświatowe, jednostki pomocy społecznej, ochrony zdrowia, zarząd
dróg i powiatowe urzędy pracy.
Finanse powiatu
We wszystkich powiatach radni, niezależnie od opcji politycznych, narzekają na
niskie subwencje i dotacje ze strony państwa. Środki na finansowanie działalności powiatu są
153
niewystarczające. Okazuje się, że przeciętnie dochody powiatów w 85% opierają się o dotacje
i subwencje z budżetu państwa.
Nadzór nad samorządem powiatowym jest wykonywany przez Prezesa Rady
Ministrów, wojewodę i regionalną izbę rachunkową. W sprawach finansowych kryterium
nadzoru jest wyłącznie legalność działania samorządu. Wojewoda jako organ nadzoru nie
może ingerować w merytoryczną działalność samorządu. Organy nadzoru mają kompetencje
do żądania informacji i danych niezbędnych do wykonywania nadzoru10.
Na podstawie ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa11
województwo jest jednostką samorządu terytorialnego, czyli regionalną wspólnotą
samorządową, a także największą jednostką zasadniczego podziału terytorialnego kraju, w
celu wykonywania administracji publicznej. Wspólnotę tę tworzą mieszkańcy województwa z
mocy prawa. Każdy mieszkaniec województwa należy do tej wspólnoty przez fakt
zamieszkania na jej terenie. Utworzenie województwa w nowym kształcie ustrojowym i
terytorialnym w istocie jest regionalizacją Polski i dostosowaniem jej struktur do europejskich
trendów rozwojowych. Region stanowi podstawę, na której opiera się integracja europejska.
Głównie na tym poziomie jest realizowana aktualnie współpraca międzynarodowa.
Województwo, w przeciwieństwie do gminy i powiatu, występuje w podwójnej roli. Z
jednej strony jest jednostką samorządu terytorialnego, z drugiej zaś jednostką zasadniczego
podziału terytorialnego do wykonywania administracji publicznej. Tak więc na terenie tego
samego województwa działają równolegle dwa organy o kompetencji ogólnej. Takie
rozwiązanie ustrojowe jest naturalnym podłożem dla konfliktów:
- ze względu na trudności w rozgraniczeniu zadań i kompetencji m. tymi organami,
zwłaszcza natury ogólnej;
- naturalne dążenie obu organów do poszerzania władzy, a więc i wzrostu prestiżu;
- wojewoda jest organem nadzoru wobec samorządu województwa.
Spory mogą wystąpić na 3 płaszczyznach:
- na płaszczyźnie nadzorczej;
10
11
E. Nowacka: Polski samorząd terytorialny. Warszawa 2006, s. 107.
Ustawa z 8 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590.
154
- na płaszczyźnie wynikającej ze wspólnego wykonywania zadań wojewódzkiej
administracji publicznej;
- dysponowanie środkami finansowymi pochodzącymi z UE12.
W Polsce funkcjonuje 16 województw. Liczba gmin przynależnych do województw
jest zróżnicowana i waha się od 71 gmin w województwie opolskim do 325 w województwie
mazowieckim. Nazwy województw wywodzą się od nazw regionów historycznych,
geograficznych lub od nazw miast będących stolicą województwa. Ustawa określa siedziby
władz wojewódzkich tj. wojewody i województwa wraz z jego zarządem. Siedzibą władz
województwa nie zawsze zostało jedno miasto np. w województwie kujawsko-pomorskim
siedzibą wojewody jest Bydgoszcz, a siedzibą sejmiku Toruń, w województwie lubuskim –
siedzibą wojewody Gorzów, a sejmiku – Zielona Góra. Rozwiązanie to dyktowane
przetargami politycznymi należy oceniać krytycznie – nie sprzyja sprawności działania władz
ani nie ułatwia dostępu obywatelom do urzędu.
Formy demokracji bezpośredniej w samorządzie województwa:
-
wybory (takie same jak w gminie i powiecie);
-
referendum:
a) obligatoryjne – w sprawie odwołania sejmiku województwa przed upływem
kadencji,
b) fakultatywne – w każdej ważnej sprawie.
Referendum przeprowadza się z inicjatywy sejmiku lub na wniosek 5% mieszkańców
województwa, a jest ważne gdy bierze w nim udział 30% uprawnionych.
-
konsultacje z mieszkańcami – zasady i tryb uchwala sejmik;
Organy samorządu województwa:
1.Sejmik samorządowy:
-
organ kolegialny, stanowiący i kontrolny, wybierany bezpośrednio przez
mieszkańców województwa;
-
kadencja 4 lata;
-
w skład wchodzą:
a) radni w liczbie 30 w województwach do 2 mln mieszkańców,
12
E. Knosala, Organizacja administracji publicznej, Sosnowiec 2005, s. 130.
155
b) po 3 radnych na każde rozpoczęte 500 tysięcy.
- komisja obowiązkowa to komisja rewizyjna, mogą być tworzone komisje stałe i
doraźne(problemowe);
- Zadania sejmiku (art.18):
a) stanowienie aktów prawa miejscowego, w tym:
- uchwalenie strategii rozwoju województwa;
- uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego;
- uchwalenie budżetu województwa;
- uchwalenie absolutorium samorządu województwa z tytułu wykonywania budżetu.
b) uchwalenie priorytetów współpracy zagranicznej województwa,
c) wybór i odwoływanie zarządu województwa oraz ustalanie wynagrodzenia
marszałka województwa,
d) podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych,
e) podejmowanie uchwał w sprawach zasad przyznawania stypendiów uczniów i
studentom.
Funkcję przewodniczącego, wiceprzewodniczącego nie można łączyć z członkostwem
w zarządzie wojewódzkim. Sejmik obraduje na sesjach co najmniej 1 raz na kwartał, doraźnie
– w 7 dni na wniosek zarządu lub ¼ radnych. Sejmik może powołać stałe lub doraźne komisje
oraz obligatoryjnie: komisję rewizyjną złożona z przedstawicieli wszystkich klubów. Radni
mogą tworzyć kluby radnych. Mandatu radnego nie można łączyć z mandatem posła lub
senatora, wykonywaniem funkcji wojewody i wicewojewody, członkostwem w organie innej
jednostki samorządu terytorialnego, nie może nawiązywać stosunku pracy w urzędzie
marszałkowskim w tym województwie, w którym uzyskał mandat.
Organ wykonawczy to zarząd województwa, który liczy 5 osób: marszałek
województwa, wicemarszałek (2), członkowie.
Marszałka
województwa
wybiera
sejmik
bezwzględną
większością
głosów
ustawowego składu sejmiku w głosowaniu tajnym. Pozostałych członków – na wniosek
marszałka zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy.
Zadania zarządu województwa:
156
a) wykonywanie uchwał sejmiku województwa,
b) gospodarowanie mieniem województwa (akcje i udziały),
c) przygotowywanie projektu i wykonywanie budżetu województwa,
d) przygotowanie projektu strategii rozwoju województwa planu zagospodarowania
przestrzennego,
e) prowadzenie bieżącej polityki i zawieranie umów w zakresie współpracy
międzynarodowej ze strukturami samorządu terytorialnego,
f) kierowanie,
koordynowanie
i
kontrolowanie
działalności
wojewódzkich
samorządowych jednostek organizacyjnych.
Marszałek województwa:
-
organ administracji publicznej z uwagi na powierzone mu kompetencje, a przede
wszystkim z racji prawa do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu
administracji publicznej;
-
organizacja pracy zarządu województwa i urzędu marszałkowskiego;
-
kierowanie bieżącymi sprawami województwa;
-
reprezentowanie na zewnątrz;
-
w sytuacjach bezpośredniego zagrożenia interesu publicznego i zagrożenia
zdrowia i życia mieszkańców ma obowiązek podejmować działania w celu im zapobiegania.
Administracja samorządowa w województwie jest zespolona w jednym urzędzie
pod jednym zwierzchnictwem. Wojewódzkie samorządowe jednostki organizacyjne –
wykonują zadania, które są racjonalne z racji dużej skali demograficzno-przestrzennej, np.
zawodowe
szkoły
wyższe,
szpitale
kliniczne,
muzea,
filharmonie.
Szczególnym
uprawnieniem samorządu województwa jest prawo do tworzenia spółek prawa handlowego
poza sferą użyteczności publicznej i przystępowanie do nich, jeśli działalność spółek polega
na wykonywaniu czynności promocyjnych, edukacyjnych i wydawniczych służących
rozwojowi województwa. Ustawodawca użył w określeniu zadań województwa klauzuli
ogólnej przez co chciał podkreślić szczególny – regionalny a nie lokalny charakter zadań
województwa.
Podstawowymi zadaniami województwa są:
- określenie strategii rozwoju województwa, czyli:
1) pielęgnowanie polskości oraz rozwój i kształtowanie świadomości, narodowej,
obywatelskiej i kulturowej mieszkańców,
157
2) pobudzanie aktywności gospodarczej,
3)
podnoszenie
poziomu
konkurencyjności
i
innowacyjności
gospodarki
województwa,
4) zachowanie wartości środowiska kulturowego i przyrodniczego przy uwzględnieniu
potrzeb przyszłych pokoleń,
5) kształtowanie i utrzymanie ładu przestrzennego13.
- prowadzenie polityki rozwoju województwa:
1) tworzenie warunków rozwoju gospodarczego, w tym kreowanie rynku pracy,
2) utrzymanie i rozbudowa infrastruktury społecznej i technicznej o znaczeniu
wojewódzkim,
3) pozyskiwanie i łączenie środków finansowych: publicznych i prywatnych, w celu
realizacji zadań z zakresu użyteczności publicznej,
4) wspieranie i prowadzenie działań na rzecz podnoszenia poziomu wykształcenia
obywateli,
5) racjonalne korzystanie z zasobów przyrody oraz kształtowanie środowiska
naturalnego, zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju,
6) wspieranie rozwoju nauki i współpracy między sferą nauki i gospodarki, popieranie
postępu technologicznego oraz innowacji,
7) wspieranie rozwoju kultury oraz ochrona i racjonalne wykorzystywanie dziedzictwa
kulturowego,
8) promocja walorów i możliwości rozwojowych województwa14.
Finanse samorządu województwa:
a) dochody własne
- te same kategorie co w przypadku powiatu oraz
13
14
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa. Dz. U. z 1998 r. Nr 91, poz. 576, art. 11.
Tamże, art. 11, p. 2.
158
- udział we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych od podatników
tego podatków zamieszkałych na obszarze powiatu w wysokości 1,60%;
- udział we wpływach z podatku dochodowego od osób prawnych od podatników tego
podatków zamieszkałych na obszarze powiatu w wysokości 15,90%.
b) subwencja ogólna: wyrównawcza, regionalna i oświatowa
c) dotacje celowe – zadania z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania
zlecone ustawami, zadania realizowane przez gminę na zasadach porozumień zawartych z
organami administracji rządowej, usuwanie bezpośrednich zagrożeń dla bezpieczeństwa i
porządku publicznego, skutków powodzi i osuwisk ziemnych oraz skutków innych klęsk
żywiołowych, finansowanie lub dofinansowywanie zadań własnych, realizacja zadań
wynikających z umów międzynarodowych.
Formy współdziałania jednostek samorządu terytorialnego:
1.
Związki międzygminne i związki powiatów – nie ma możliwości tworzenia
związków województw;
2.
Stowarzyszenie gmin, powiatów i województw.
Formy szczegółowe współpracy komunalnej:
a)
wspólne przedsięwzięcie – dwie lub kilka gmin może go podjąć, a jego
efektem będzie budowa urządzenia publicznego, które nie posiada odrębnej osobowości
prawnej. Z punktu widzenia prawa wymaga to zawarcia umowy – zakres stosowania, w
praktyce ograniczony,
b)
publiczno-prawne porozumienie – między gminami nie powstaje nowa osoba
prawna, uczestnicy przyjmują określone obowiązki, porozumienie ma charakter dobrowolny,
wspólna realizacja części zadań publicznych,
c)
związki celowe – w wyniku zawarcia porozumienia m. kilkoma gminami może
powstać związek celowy – nowa struktura administracji publicznej wyposażona w osobowość
prawną. Osobowość tę związek uzyskuje po zarejestrowaniu przez PRM oraz ogłoszenie
statutu. Związki tworzy się dla osiągnięcia celu publicznego np. powołanie wspólnego
zakładu zaopatrzenia w wodę, zakładu komunikacji zbiorowej, szpitala, szkoły. Można
wyróżnić związki komunalne jednocelowe i wielocelowe – te ostatnie są szczególnie
przydatne w organizowaniu administracji w aglomeracjach,
159
d)
związki szczególne – ich charakter jest obowiązkowy, mogą powstać albo na
podstawie ustawy np. miasto stołeczne Warszawa, albo na podstawie decyzji organu
administracji rządowej,
e)
spółki prawa handlowego – zadania gospodarcze gminy mogą być
realizowane w tej postaci, mogą to być jednoosobowe spółki gminy lub też spółki z udziałem
gminy. W drugim przypadku udziałowcami mogą być też inne gminy,
f)
stowarzyszenie gmin – jest to forma współdziałania gmin, której celem nie
jest wspólne wykonywanie zadań publicznych, ale reprezentowanie interesów gmin wobec
władz publicznych, w tym sejmu. Działają na podstawie prawa o stowarzyszeniach,
g)
formy pomocy finansowej (dotacji) dla gmin słabszych – jest to forma
najmniej racjonalna, w sztuczny sposób podnosząca zdolność administracyjna gminy, co
byłoby zbędne gdyby gmina była odpowiedniej wielkości.
Reforma ustroju samorządu terytorialnego w Polsce przyniosła oczekiwane efekty w
postaci rzeczywistej zasady subsydiarności, decentralizacji władzy, aktywizacji mieszkańców
wspólnot samorządowych. Działacze samorządowi ciągle podkreślają brak wystarczających
środków na zadania nałożone przez państwo na jednostkę samorządową, a mieszkańcy coraz
częściej podkreślają przejmowanie władzy przez grupy, sitwy i koterie niepodzielnie rządzące
ich wspólnotą.
160
USTRÓJ ADMINISTRACYJNY UKRAINY: STAN OBECNY I PROPOZYCJE
REFORM
Olga Semczenko
Od
dawna
na
Ukrainie
podnoszone
są
kwestie
udoskonalenia
ustroju
administracyjnego kraju, tak na poziomie projektów politycznych, jak i propozycji
badawczych. W ciągu ostatniej dekady został wydany szereg fundamentalnych prac
naukowych poświęconych teoretycznym oraz metodologicznym aspektom udoskonalenia
ustroju administracyjnego. Znaczący wkład w rozwój tego problemu wnieśli specjaliści w
zakresie administracji publicznej i gospodarki regionalnej, M. Dolisznij, V. Korżenko, M.
Leseczko, N. Nyżnyk, M. Puhtynski i inni. Celowość reformy ustroju administracyjnego
zwykle uzasadnia się potrzebą zmniejszenia dysproporcji ekonomicznych występujących
między poszczególnymi częściami Ukrainy, podnoszeniem poziomu życia ludzi z różnych
społeczności lokalnych, rozwiązania problemów wzrostu gospodarczego i kryzysu
demograficznego. Administracji, jak dotychczas, nie udało się jednak przeorganizować.
Wśród głównych powodów opóźnienia w udoskonalaniu ustroju terytorialnego Ukrainy
znajduje się niechęć elit politycznych do zniesienia skutecznego systemu kontroli nad
regionem, jaki realizuje się za pomocą pionu władzy państwowej, cech dystrybucji budżetu
oraz specyficznej sieci ustroju administracyjno-terytorialnego (UAT). Oprócz tego należy
pamiętać, iż reformy administracyjnej nie da się przeprowadzić niskim kosztem. Przeciwnie,
wymaga ona znaczących nakładów budżetowych.
1. Spadek radziecki
Istniejący podział administracyjny Ukrainy odziedziczony został po systemie
administracyjnym ZSRR. W czasach radzieckich terytorium Ukrainy uległo znaczącym
przekształceniom dokonywanym na potrzeby ściślejszej centralizacji władzy, kontroli
centrum nad regionami, a także powstającego skutecznego i sprawnego aparatu partyjnego.
Ukraiński ustrój administracyjno-terytorialny był wielokrotnie zmieniany, poczynając
od trzystopniowego (Gubernia (obwód)-powiat (rejon)-miejscowość) do dwustopniowego
(powiat-miejscowość)
i
znów
do
trzystopniowego
(obwód-powiat-miejscowość)
z
odpowiadającym temu podporządkowaniem wiejskich, powiatowych oraz miejskich rad
centralnym organom władzy albo obwodowym komitetom wykonawczym. Jak zaznacza
ukraiński badacz A. Tkaczuk, „państwo radzieckie”, zlikwidowawszy administracyjny ustrój
imperium rosyjskiego, boleśnie i radykalnie szukało swojego modelu przestrzennej
161
organizacji władzy, próbując przy każdym nowym globalnym zadaniu, które pojawiało się
przed władzą, szybko dostosować system ustroju administracyjnego tak, aby zapewniał
wywiązanie się z tychże zadań1.
Głównym, a zarazem najbardziej dynamicznym elementem administracyjnego
podziału Ukrainy za czasów władzy radzieckiej były powiaty. Jeśli zliczyć wszystkie zmiany,
związane z reorganizacją powiatów w celu udoskonalenia struktury obwodów, to przeciętnie,
w ciągu jednego roku w danej jednostce administracyjno-terytorialnej (JAT) dokonywano
zmian dwa razy (zmieniano nazwy, granice i skład powiatów; w ramach obwodów zmieniano
granice powiatów, zwiększano lub zmniejszano ich liczbę). Dopiero pod koniec lat 60-tych
proces reorganizacji powiatowego szczebla podziału terytorialnego USRR został prawie
zakończony, czyniąc z tego szczebla JAT Ukrainy element najbardziej stabilny i efektywny, a
to ze względu na społeczno-polityczną i społeczno-ekonomiczną specyfikę modelu
radzieckiego.
Było
to
spowodowane
faktem,
że
podczas
ustanawiania
granic
administracyjnych powiatów, w możliwie najszerszym stopniu uwzględniany był potencjał
ekonomiczny i rolniczy danego obszaru, jego spójność, skład narodowościowy ludności,
uwarunkowania etniczne, socjalno-bytowe itp. Jeśli chodzi o liczebność powiatów już za
niepodległej Ukrainy, to ich liczba nie była w istotny sposób zmieniana. Nieznacznie
zwiększono tylko ich liczbę i to pomimo procesów wyludniania. Te ostatnie działania podjęte
zostały rzecz jasna dlatego, ułatwić ludności dostęp do usług publicznych. Według danych
Państwowego Komitetu Statystyki Ukrainy w roku 1990 istniało 479 powiatów, w 1991 –
481, w 1992 – 485, w 1993 – 486, w 1994 – 489, w 1995 – 489, w 1996 – 490. Tyle też
powiatów (tj. 490) funkcjonuje do dziś2.
Wprowadzenie na Ukrainie w 1932 r. podziału obwodowego umożliwiło połączenie
powiatów w większe JAT. Granice nowych obwodów wytyczano stosownie do czynników
ekonomicznych i terytorialnych. Według S. Teleszuna w radzieckiej Ukrainie obwód był
podstawowym elementem struktury „partii-państwa”, tym szczeblem, na którym w
bezpośredni sposób realizowano wolę państwa. Zasadą całego ustroju administracyjnego była
formuła, która łączyła w sobie celowość gospodarczo-urzędową z aspektami wojskowomobilizacyjnymi3.
1
А. Ткачук, Р. Ткачук, Ю. Ганущак, З історії реформ адміністративно-територіального устрою
України, 1907-2009 роки, Леста, Київ 2009, s. 123.
2
Л.М. Стельмах, Населення України 2006. Демографічний щорічник, Державний комітет статистики
України, Київ 2007, s. 10.
3
С. Телешун, Окремі аспекти реформування адміністративно-територіального устрою в контексті
останніх урядових пропозицій, „Право України”, nr 1/2003, s. 10.
162
Pod koniec lat 60-tych na Ukrainie osiągnięto optymalną, zważywszy na ówczesną
sytuację polityczną i gospodarczą, organizację ustroju administracyjnego. Oprócz
podstawowych jednostek ustroju administracyjnego, za które uważano powiaty i obwody,
ustanowiono dzielnice miast i wsie. Konstytucja ZSRR z 1978 r. rozszerzyła tę listę, dodając
miasta na prawach powiatu oraz miasta wydzielone („podlegające republice”): Kijów i
Sewastopol. Tak więc, niezależna Ukraina odziedziczyła po ZSRR zróżnicowany, złożony
ustrój administracyjny, który obejmuje: Autonomiczną Republikę Krymu, obwody, powiaty,
miasta, dzielnice miast, osady, wsie, miasta o specjalnym statusie Kijów i Sewastopol, i w
klarowny sposób odzwierciedla zasady centralizmu i podporządkowania organów samorządu
władzy państwa. W latach 1990-1996, wskutek wprowadzania zmian do Konstytucji Ukrainy
sztywny pion władzy państwowej został częściowo zmodyfikowany. Nie doszło jednak do
zmiany modelu systemu administracyjnego, jak i do wytyczenia wyraźnej granicy między
kompetencjami władzy wykonawczej (państwowej) a samorządu lokalnego. Dowodem na to
jest fakt, że bieżące kwestie ustroju administracyjnego niepodległej Ukrainy nadal są
rozstrzygane na podstawie Dekretu Prezydium Rady Najwyższej Ukraińskiej SRR „O trybie
rozwiązywania kwestii związanych z ustrojem administracyjno-terytorialnym Ukraińskiej
SRR” z dnia 12 marca 1981 r.
2. Stan obecny i problemy ustroju administracyjno-terytorialnego Ukrainy
Obecnie terytorium Ukrainy podzielone jest na 24 obwody administracyjne i
Autonomiczną Republikę Krymu. Jednostkami drugiego szczebla są powiaty i miasta o
znaczeniu obwodowym i ogólnopaństwowym. Najniższym szczeblem (trzeci poziom)
systemu administracyjnego są miasta o znaczeniu powiatowym, osady typu miejskiego oraz
sołectwa (rady wiejskie). Te ostatnie mogą obejmować jedną lub więcej wsi. Każda z
jednostek administracyjnych ma swoje organy władzy z odpowiednimi uprawnieniami.
Największe miasta (Kijów, większość stolic obwodów Ukrainy, Sewastopol) są też
podzielone na dzielnice.
Problemy podziału administracyjnego Ukrainy zasadzają się na dwóch płaszczyznach:
specyfice organizacji terytorialnej kraju (dysproporcje w JAT pod względem liczby ludności,
obszaru, potencjału społeczno-gospodarczego, łatwość dostania się z peryferii do stolicy
regionu itp.) oraz kwestii podziału kompetencji urzędowych między poszczególnymi
jednostkami (stopień samodzielności finansowej i kompetencyjnej samorządów lokalnych).
163
Problemy z zakresu pierwszej płaszczyzny powiązane są z procesami urbanizacji
Ukrainy, wyludnieniem i kurczeniem się ludności wiejskiej. W następstwie powyższych
procesów ukraińskie wsie pustoszeją. Chylą się ku upadkowi sieci wiejskich instytucji
społecznych. W wyniku tego wiele wsi istnieje już tylko na mapie Ukrainy, gdyż w
rzeczywistości nie mogą już służyć za podstawowy składnik administracyjnego podziału
kraju. Potwierdza to również fakt, że co roku w Ukrainie liczba ludności wiejskiej zmniejsza
się o 1%.
Procesy przesiedlania się generują problemy proporcji między zaludnieniem stolicy
regionu a zaludnieniem drugiego pod względem liczebności miasta. Rzeczywiście wszystkie
bez wyjątku stolice obwodów na Ukrainie wykazują się większym zaludnieniem od drugiego
miasta regionu. Co więcej, w niektórych przypadkach zjawisko to jest szczególnie wyraźne,
dla przykładu: Charków i Łozowa – to pierwsze liczy 16 razy więcej mieszkańców, Kijów i
Biała Cerkiew – 12 razy, Odessa i Izmaił – 11 razy. Świadczy to o istotnej dysproporcji
zaludnienia, co wpływa na funkcjonowanie systemu administracyjno-terytorialnego kraju.
Okolicznością utrudniającą funkcjonowanie jednostek administracyjnych na Ukrainie
jest odległość powiatów od stolicy regionu. Około 25% wszystkich powiatów oddalonych jest
od stolicy obwodu o ponad 100 kilometrów. Stwarza to przeszkody w realizowaniu
administracyjnych funkcji, świadczeniu usług ludności, jak również w zacieśnianiu więzi w
obrębie danej jednostki administracyjnej średniego szczebla.
Głównym problemem systemu administracyjno-terytorialnego Ukrainy jest nadmierne
rozdrobnienie administracyjnych jednostek. To właśnie ta cecha UAT rodzi najwięcej pytań
wśród specjalistów od zarządzania regionalnego, jako że jest ona główną przyczyną
problemów z zakresu drugiej płaszczyzny – płaszczyzny podziału kompetencji.
Jak zaznacza znany ukraiński badacz Z. Warnalij, w okresie niepodległości w
warunkach niestabilności politycznej, osłabienia władzy państwowej, niesystemowego
rozbudowywania samorządu lokalnego na Ukrainie, zaczęły się sprawnie konstytuować nowe
powiaty a zwłaszcza sołectwa4.
4
З.С. Варналій (red.), Державна регіональна політика України: особливості та стратегічні пріоритети,
(@:) http://www.niss.gov.ua/book/Varnalij/index.htm
164
W rezultacie, mamy dziś na Ukrainie rady wiejskie, gdy liczba mieszkańców nie
przekracza 100 osób5. Przy tym zakres finansowania takich sołectw z budżetu jest taki sam
jak w przypadku tych, liczących tysiące osób.
Według obliczeń W. Nudelmana, stosunek jednostek pierwszego szczebla UAT
Ukrainy do drugiego wynosi dziś 1:20, drugiego do trzeciego poziomu – 1:60. Zdaniem
naukowca, utrzymywanie istniejącego UAT uniemożliwia prowadzenie nowoczesnej polityki
regionalnej i wykorzystanie potencjału drzemiącego w samorządzie lokalnym 6.
Problem podziału kompetencji spowodowany jest również nieobecnością w
administracyjno-terytorialnym ustroju Ukrainy najniższego szczebla samorządowego, jak i
różnorodnością JAT. I tak jednostka administracyjna jednego szczebla (zwana wsią, osadą,
czy miastem) może wchodzić w skład innej jednostki tego samego szczebla. Powiat, który w
większości przypadków jest jednostką administracyjną szczebla wyższego niż miasto, może
być częścią miasta, a same miasta mogą mieć bardzo zróżnicowany. Wszystko to komplikuje
tak system zarządzania jednostkami, jak i system budżetu państwa. Za przykład mogą służyć
64 miasta Ukrainy znaczenia obwodowego, na terytorium których są jeszcze 202 inne
jednostki administracyjne, które posiadają własne samorządy. Wśród takich miast można
wymienić Jałtę, w skład której wchodzi 31 osiedli. Przy czym w mieście znajdują się również
rozległe grunty orne, rezerwatów, osiedla domków letniskowych (dacze). Funkcjonowanie w
ramach miast innych miast albo osad, które mają własne samorządy o takich samych
kompetencjach, co organy miasta, znacząco utrudnia kwestię gospodarki przestrzennej,
tworzenia systemu podatków lokalnych, określenia optymalnej sieci instytucji budżetowych
oraz konstruowaniu budżetu „wielkiego” miasta, jak i miast czy osad, które wchodzą w jego
skład.
Generalnie odmienność statusu poszczególnych JAT odzwierciedla się w ich
zróżnicowanym nazewnictwie. Ukraińskie miasta dzielą się na: miasta o znaczeniu
powiatowym, miasta o znaczeniu ogólnokrajowym, miasta o znaczeniu obwodowym, miasta
o statusie „specjalnym” (Kijów i Sewastopol). Status miasta wpływa na relacje między
budżetem miejskim a budżetem państwowym. Zgodnie z przepisami Kodeksu Budżetowego
Ukrainy, który został przyjęty w 2001 r., miasta o znaczeniu obwodowym otrzymały prawo
5
А. Ткачук, Р. Ткачук, Ю. Ганущак, dz. cyt., s. 60.
М.І. Долішній, Регіональна політика на рубежі XX-XXI ст.: нові пріоритети, Наукова думка, Київ
2006, s. 325.
6
165
samodzielnego tworzenia własnego budżetu i reprezentowania go przed Rządem Ukrainy i
ministerstwem finansów. Tym samym, im mniejsze ludnościowo miasto staje się miastem o
znaczeniu obwodowym, tym więcej dochodów budżetowych na jednego mieszkańca ono
otrzymuje. Według A. Tkaczuka, dysproporcje w liczbie ludności między miastami, które
mają ten sam status, prowadzą do nieefektywnego wykorzystywania środków budżetowych i
zachęcają do prowadzenia lobbingu, by status takiego miasta otrzymać7.
Ze względu na złożoność, brak hierarchicznego ładu oraz nieskuteczność ustroju
administracyjno-terytorialnego, współczesne miasta ukraińskie zmagają się z problemami o
charakterze komunalnym: zaopatrzenie w wodę, kanalizacja oraz utylizacja odpadów.
Uwarunkowywane to jest tym, że zwarto zabudowane miasta nie mają możliwości i wolnych
terenów dla położenia wodociągów, zbudowania systemów kanalizacyjnych i rozmieszczenia
wysypisk śmieci. Sąsiednie sołectwa odmawiają zaś miastom możliwości skorzystania z ich
terytorium, ponieważ same mają problemy z własną infrastrukturą i zapewnieniem na
przyzwoitym poziomie usług publicznych dla ludności wiejskiej.
Być może, głównym wyzwaniem stojącym przed UAT Ukrainy jest problem tzw.
dublowania kompetencji pomiędzy organami władzy wykonawczej a organami samorządu
lokalnego. Główną osią konfliktu jest tu podział kompetencji między, z jednej strony, radami
powiatowymi a obwodowymi, które reprezentują interesy danych jednostek, a – z drugiej
strony – powiatowymi i obwodowymi administracjami państwowymi, które są terenowymi
organami władzy państwowej (centralnej). Zgodnie z Konstytucją Ukrainy, rady powiatowe i
obwodowe reprezentują wspólne interesy społeczności lokalnych, ale ich uprawnienia są dość
ograniczone, ponieważ rady te nie mają własnych organów wykonawczych. Mimo to,
ustawodawca przyjmując Ustawę „O Samorządzie Terytorialnym w Ukrainie”, wpisał do
kompetencji rad powiatowych oraz obwodowych szereg uprawnień, które nie mogą zostać
zrealizowane bez organu wykonawczego. W rezultacie, kompetencje te są przekazywane do
odpowiednich terenowych administracji państwowych i prawie cała władza w terenie (w
powiatach i obwodach) koncentruje się w rękach państwowych organów władzy. Powyższy
sposób centralizacji władzy zawsze zadowalał przywódców państwa ukraińskiego, ponieważ
umożliwiał kontrolę nad zasobami regionalnymi, politycznymi, administracyjnymi oraz
finansowymi, co z kolei miało na celu wzmocnienie i zachowanie władzy. Wadliwe
funkcjonowanie takiego mechanizmu w wyraźny sposób unaoczniło się dopiero po 2004 r.,
7
С. Телешун, dz. cyt., s. 63.
166
gdy polityczne konflikty na linii Juszczenko-Tymoszenko-Janukowycz nabrały również
wymiaru regionalnego.
3. Dyskusje i projekty reform
Pytania o ustrój terytorialny, organizację ukraińskiego systemu władzy publicznej i
systemu
rządów,
w
powiązaniu
z
istniejącymi
niedociągnięciami
i
problemami
funkcjonowania, należały do najtrudniejszych i najbardziej kontrowersyjnych w całej historii
niepodległego państwa.
W latach 1991-1996 próbowano zrealizować pięć różnych modeli ustroju
administracyjno-terytorialnego Ukrainy. Niektórzy badacze uważali, że należy to zrobić
natychmiast, inni – dopiero po konsolidacji państwowości i ustabilizowaniu gospodarki kraju.
Alternatywny pogląd zakładał, by przeprowadzać reformy stopniowo, w ciągu 6-8 lat. W
pierwszym etapie należało w Konstytucji ustanowić federacyjną zasadę ustroju państwa, w
drugim – opracować model ustroju administracyjno-terytorialnego państwa, w trzecim –
podjąć odpowiednie decyzje i utrwalić je poprzez literę prawa, w czwartym – przeprowadzić
praktyczną reorganizację organów administracyjnych. Konstytucja Ukrainy z 1996 r.8
zachowała
jednak
dotychczasowy ustrój
administracyjno-terytorialny i
ustanawiała
policentryczny system funkcjonujących jednocześnie, acz zróżnicowanych z punktu widzenia
ich specyfiki, organów władzy: obwodowych i powiatowych administracji państwowych oraz
rad powiatowych i obwodowych. W ten sposób, wraz z przyjęciem Konstytucji, problemy
organizacji terytorialnej kraju nie zostały rozwiązane, tylko spotęgowane. Autorzy monografii
„З історії реформ адміністративно-територіального устрою України, 1907-2009 роки”
(„Z dziejów reform ustroju administracyjno-terytorialnego Ukrainy, lata 1907-2009”), A.
Tkaczuk, R. Tkaczuk i J. Hanuszczak doszli do wniosku, że Konstytucja Ukrainy z 1996 r.
nie zawierała niezbędnych i wystarczających przepisów prawnych do utworzenia
precyzyjnego,
hierarchicznego
ustroju
administracyjno-terytorialnego
i
wytworzyła
płaszczyzny konfliktu w systemie władzy na szczeblu regionalnym, powiatowym oraz na
szczeblu społeczności lokalnych9.
8
9
Конституція України вiд 28.06.1996 (№ 254к/96-ВР), „Відомості Верховної Ради України”, nr 22/1996.
А. Ткачук, Р. Ткачук, Ю. Ганущак, dz. cyt., s. 50.
167
Nierozwiązanie zaległych kwestii ustroju administracyjnego wywołało nową falę
dyskusji i propozycji reformy UAT. Po roku 1996, rozwiązaniem problemów ustroju
administracyjnego Ukrainy zajmowały się liczne organy i grupy robocze. W szczególności
powołana została Komisja ds. UAT (Dekret Prezydenta Ukrainy z 08.08.2000, nr 966).
Komisja ta miała za zadanie przygotować propozycje wytyczenia, z poszanowaniem
Konstytucji Ukrainy, granic wsi i osad typu miejskiego, jak również ustanowienia systemu
rad w obszarach zabudowanych. Członkowie komisji byli też zobowiązani do zbadania
możliwości wzmocnienia wiejskich społeczności lokalnych; do zapoznania się z
doświadczeniami innych krajów przy tworzeniu ustroju administracyjno-terytorialnego i
rozwiązaniu problemów w tej dziedzinie, a także do wykonania ekspertyzy w zakresie
projektów aktów normatywnych odnoszących się do zagadnień ustroju administracyjnoterytorialnego. W 2002 r. pałeczkę przejęła Międzyresortowa Grupa Robocza, mająca
przygotować projekt Koncepcji Udoskonalenia ustroju administracyjno-terytorialnego
Ukrainy (Rozporządzenie Gabinetu Ministrów Ukrainy z 19.08.2002, nr 478–r). Projekt
Koncepcji w istocie został opracowany. Dokument ten nie zakładał radykalnych zmian w
UAT Ukrainy i miał na celu poprawę istniejącego systemu, „dostosowując go do Konstytucji
Ukrainy, z uwzględnieniem doświadczenia krajowego i międzynarodowego, poprzez
podwyższenie poziomu społeczno-gospodarczego rozwoju kraju, skuteczności zarządzania
poszczególnymi obszarami, redukcję kosztów utrzymania organów państwowych i
samorządowych oraz podniesienie jakości usług publicznych, niezależnie od miejsca
zamieszkania”.
Celem
rozbudowania,
uogólnienia
i
analizy
propozycji
zmiany
ustroju
administracyjno-terytorialnego powołana została również Rada Międzyresortowa ds.
przygotowania
projektu
Ustawy
Ukrainy
„O
ustroju
administracyjnym
Ukrainy”
(Rozporządzenie Gabinetu Ministrów Ukrainy z 13.12.2002, nr 703). Jednakże wyniki prac
wszystkich opisanych wyżej ciał świadczyły o braku konceptualnego podejścia do
rozwiązania problemu tak reformy ustroju administracyjno-terytorialnego, jak i zmiany
systemu zarządzania terytorium.
Po zwycięstwie pomarańczowej rewolucji w 2004 r. i utworzeniu nowego rządu,
zaskoczeniem dla badaczy i praktyków stało się zainicjowanie kampanii informacyjnej na
rzecz natychmiastowej reformy terytorialnej kraju. Inicjatorem reformy oraz autorem projektu
ustawy „O ustroju terytorialnym Ukrainy” został wicepremier Ukrainy ds. reformy
administracyjno-terytorialnej – Roman Bezsmertny.
168
Projekt ustawy zakładał stworzenie takich szczebli JAT jak: gromada – powiat –
region. Pod pojęciem gromady (gminy) rozumiano podstawowy szczebel ustroju
terytorialnego, utworzony z jednego bądź kilku siedlisk z zastrzeżeniem, że ludność gromady
nie może być mniejsza niż 5 tys. mieszkańców. W skład gromady mogłyby wchodzić obszary
osiedli i ziemie między skupiskami ludności. Dla realizacji wspólnych interesów gromady
łączyć się miały w powiaty, zajmujące się infrastrukturą transportową, informacyjną i inną.
Przy czym w granicach powiatu powinno mieszkać co najmniej 70 tys. osób. Jeśli w
przynajmniej jednym mieście ludność wynosi nie mniej, niż 70 tys. mieszkańców, to miano
mu nadać status miasta na prawach powiatu, które nie wchodzi w skład powiatu, na obszarze
jakiego się ono znajduje.
Z kolei region stanowić miał formę połączenia powiatów i miast na prawach powiatów
dla realizacji wspólnych interesów i zapewnienia zrównoważonego rozwoju terytorialnego.
Jeżeli ludność jednego miasta wynosi nie mniej niż 750 tys. mieszkańców, to miano mu nadać
status miasta na prawach regionu, które nie wchodzi w skład powiatu i regionu, na obszarze
których się ono znajduje.
Przewidywano, że taki model organizacji terytorialnej umożliwi: stworzenie i
konsolidację jednostek podstawowych – gromad – zgodnie z zasadą powszechności
samorządu oraz klarowne wytyczenie granic wspólnot; wprowadzenie trójpoziomowego
systemu zarządzania „gromada-powiat-region” i określenie kompetencji JAT danego
szczebla; eliminację na poziomie lokalnym i powiatowym, terenowych organów administracji
państwowej a także transfer ich zadań, zgodnie z postanowieniami Europejskiej Karty
Samorządu Lokalnego, do samorządów lokalnych; objęcie największej liczby obywateli
wysokiej jakości usługami, a to poprzez zagwarantowanie finansowej i podatkowej autonomii
jednostek terytorialnych (zwiększenie wymiaru budżetów lokalnych przez przeprowadzenie
odpowiednich reform podatkowych, wprowadzenie własnych dochodów budżetów lokalnych,
optymalizacja
transferów
budżetowych);
polepszenie
mechanizmu
tworzenia
przedstawicielskich i wykonawczych organów samorządu lokalnego różnych szczebli i
optymalizację ich struktury; opracowanie jasnych kryteriów optymalizacji podziału
powiatowego Ukrainy, biorąc pod uwagę czynniki geograficzne, historyczne i inne.
Powyższy projekt zakładał tak radykalne zmiany granic jednostek administracyjnych
(z istniejących na Ukrainie 28 585 wsi tylko w 90 mieszka ponad 5 tys. osób, wymogi
powiatów spełniały tylko 73 z 490 istniejących, zaś w przypadku miast – 74 z 178), że
169
mógłby
powodować
niezadowolenie
tak
społeczności
lokalnej,
jak
i
aparatu
administracyjnego. W związku z tym reforma nie wyszła poza stadium haseł.
Do kwestii reformy ustroju terytorialnego wrócono dopiero w 2008 r., gdy na
porządku dnia Ministerstwa Rozwoju Regionalnego i Budownictwa stanął projekt Koncepcji
administracyjno-terytorialnego ustroju Ukrainy. Dokument ten określał: zasady organizacji
ustroju administracyjno-terytorialnego w Ukrainie; typologię jednostek administracyjnych i
wymagania dotyczące ich tworzenia; podstawowe kompetencje organów władzy na szczeblu
JAT; zasady i etapy reformy administracyjno-terytorialnej. Z treści Koncepcji wynikało
również, że w skład UAT Ukrainy powinny wchodzić: Autonomiczna Republika Krymu,
obwody, powiaty, miasta, dzielnice, osady i wsie. Na ich podstawie miały być utworzone
jednostki administracyjne trzech szczebli: gromady-powiaty-regiony. Gromada stałaby się
podstawową JAT Ukrainy. Powiat miałby stać się szczeblem subregionalnym, a poziomem
regionalnym – region.
Dokument przewidywał również, iż przy podejmowaniu decyzji w sprawie tworzenia
jednostek administracyjno-terytorialnych powinny być brane pod uwagę następujące
wymagania: pełna i wyłączna kompetencja organów władzy publicznej danego szczebla –
miejscowe organy władzy lokalnej powinny w aspekcie kadrowym, infrastrukturalnym,
finansowym, być zdolne do wykonywania nałożonych nań kompetencji; obszar jednostki
administracyjnej jest niepodzielny i nie może zawierać innych JAT tego samego szczebla,
enklaw lub eksklaw; niski poziom fluktuacji budżetów lokalnych; zdolność odpowiedzi na
polityczne, gospodarcze i demograficzne wyzwania; brak wewnętrznych czynników
dezorganizacji. Chociaż stwierdzono, że rząd nie planuje żadnych zmian w granicach
obwodów i sołectw, to jednak polityczny i gospodarczy kryzys na Ukrainie oraz początek
kampanii prezydenckiej 2009-2010 r. po raz kolejny uniemożliwiły przyjęcie i wdrożenie
Koncepcji reformy administracyjno-terytorialnego ustroju Ukrainy. Od tego czasu żadnych
prób reformy ustroju administracyjno-terytorialnego nie podjęto.
Podsumowanie
Celem reformy ustroju administracyjnego Ukrainy jest stworzenie takiego ustroju
kraju, który umożliwiłby realizację polityki, skierowanej na harmonijny i stały rozwój
pojedynczych obszarów, jak i całego społeczeństwa oraz ustanowienie warunków dla
170
normalnego ludzkiego życia. Niestety dążenie do wzmocnienia i utrzymania władzy ma w
Ukrainie jak dotąd przewagę nad interesami danych wspólnot i mieszkańców, którzy je
zamieszkują. Potwierdzeniem powyższego stwierdzenia jest fakt, że przez 20 lat
niepodległości władza nie poczyniła konkretnych kroków na rzecz reformy przestarzałego i
nieefektywnego ustroju administracyjno-terytorialnego, nie zrezygnowała z pionowego
podziału rad jako systemu organów władzy państwowej, nie dostosowała do obecnych
realiów ustroju administracyjno-terytorialnego, jak i systemu organów władzy publicznej.
W czasach niepodległości zaproponowano kilka projektów i koncepcji ustroju
administracyjno-terytorialnego Ukrainy. Istnieją obecnie koncepcje zasad i dostatecznie
uzasadnionych kierunków możliwych konfiguracji ustroju administracyjno-terytorialnego
państwa. Wśród nich – projekt Koncepcji reformy ustroju administracyjno-terytorialnego
opracowany w 2008 r. przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego i Budownictwa Ukrainy.
Propozycje te nie wychodzą jednak poza stadium debaty publicznej i tworzenia projektów. W
pierwszej kolejności jest to spowodowane tym, że w najdalej idących propozycjach
ukraińskich naukowców i specjalistów od władzy lokalnej, mowa nie tylko o zmianie granic
poszczególnych JAT, ale przede wszystkim o wprowadzeniu zasadniczo nowego modelu
relacji „centrum-regiony-gromady”, który dokona zmiany tak roli centrum, jak i wspólnot
samorządowych przy jednoczesnej ich (samorządów) modyfikacji. Zmiany te mają na celu
decentralizację władzy w taki sposób, aby centrum odgrywało rolę „budowniczego”
ogólnokrajowych reguł (przepisów), a wszystkie regiony, przy jednoczesnym zachowaniu ich
odrębności i specyfiki (kultury, tradycji , języka, religii) byłyby zobowiązane „grać” z
poszanowaniem tychże reguł. Innymi słowy, prawo – takie same dla całego kraju, ale
samorząd musi mieć ugruntowane pełnomocnictwa i to aż do szczebla gromady. W ten
sposób można będzie realizować interesy wspólnoty lokalnej, pozwalając jej urzeczywistniać
na swoim obszarze odpowiednią politykę budżetową, edukacyjną i kultury. Zadaniem
centrum byłoby zaś konstruowanie ogólnokrajowych strategii, budżetu państwa, prawa,
polityki finansowej, zapewnianie bezpieczeństwa granic itp. Przy czym tego rodzaju
rozcieńczenie ról centrum, regionu oraz gromady możliwe jest pod warunkiem klarownego
podziału kompetencji między organami władzy wykonawczej a organami samorządu
lokalnego, co jest niemożliwe bez optymalizacji administracyjno-terytorialnego ustroju
Ukrainy i utworzenia na nowej terytorialnej zasadzie wspólnot zdolnych do rozwiązywania
wszystkich kwestii o znaczeniu lokalnym, tak aby organy władzy wykonawczej były
zwolnione od realizowania niewłaściwych dlań funkcji. Czy urzędnicy państwowi Ukrainy
171
zdolni są do rezygnacji z ogromnego zakresu swych władczych kompetencji na rzecz
wspólnot i regionów? Historia niepodległej Ukrainy pokazuje, że nie.
Literatura
1. З.С. Варналій (red.), Державна регіональна політика України: особливості та
стратегічні пріоритети, (@:) http://www.niss.gov.ua/book/Varnalij/index.htm
2. Л.М. Стельмах, Населення України 2006. Демографічний щорічник, Державний
комітет статистики України, Київ 2007, 566 s.
3. М.І. Долішній, Регіональна політика на рубежі XX-XXI ст.: нові пріоритети,
Наукова думка, Київ 2006.
4. Конституція України вiд 28.06.1996 (№ 254к/96-ВР), (w:) „Відомості
Верховної Ради України”, nr 22/1996.
5. С.
Телешун,
Окремі
аспекти
реформування
адміністративно-
територіального устрою в контексті останніх урядових пропозицій, (w:) „Право
України”, nr 1/2003, s. 8-11.
6. А. Ткачук, Р. Ткачук, Ю. Ганущак, З історії реформ адміністративнотериторіального устрою України, 1907-2009 роки, Леста, Київ 2009, 128 s.
172
TRANSFORMACJA POLSKIEJ POLITYKI ZAGRANICZNEJ. NOWE
UWARUNKOWANIA, CELE I KIERUNKI
Stanisław Sulowski
Wybranie określonej
strategicznej
orientacji
w polityce zagranicznej jest
niezbędnym warunkiem procesu transformacji ustrojowej i gospodarczej. Proces
transformacji polskiej polityki zagranicznej trzeba widzieć i analizować w kontekście
historycznych doświadczeń oraz uwarunkowań wewnętrznych i międzynarodowych.
Transformacja tej dziedziny polityki w niniejszym artykule zostanie zilustrowana na
podstawie nowych uwarunkowań, nowych celów i kierunków. Pominięte natomiast zostały,
skądinąd bardzo ważne, kompetencje poszczególnych organów systemu politycznego w
zakresie formułowania polityki zagranicznej.
1. Historyczne doświadczenia i uwarunkowania
Po 1989 r. w Polsce przebiegał proces poważnych wewnątrzpolitycznych
przeobrażeń, któremu towarzyszyło kształtowanie się nowego ładu politycznego w
stosunkach międzynarodowych. Istniało niewątpliwie silne sprzężenie między tymi
procesami. Z jednej strony polskie przeobrażenia wewnątrzpolityczne przyspieszały zmianę
układu pojałtańskiego w stosunkach międzynarodowych, z drugiej zaś strony ewolucja
systemu międzynarodowego stwarzała dogodne warunki dla tych przeobrażeń. Dzięki tym
wewnątrzpolitycznym
przemianom
i
sprzyjającym
okolicznościom
w
stosunkach
międzynarodowych Polska stała się państwem demokratycznym i suwerennym.
Z tego też względu rok 1989 jest ważną cezurą dla transformacji polskiej polityki
zagranicznej. Zmieniła się ona gruntownie, jeżeli chodzi o cele, zasady, orientacje i
mechanizm decydowania. Transformacja polskiej polityki zagranicznej była związana z
uzyskaniem suwerenności, powstaniem demokratycznego systemu politycznego oraz
ukształtowaniem się nowej konstelacji w stosunkach międzynarodowych. Nowe otoczenie
państw sąsiadujących z Polską bardzo intensywnie oddziaływało i nadal oddziałuje na
koncepcje polskiej polityki zagranicznej. Pojawienie się w tym otoczeniu zjednoczonych
Niemiec – mocarstwa europejskiego, które po 2002 r. renacjonalizuje swoją politykę
zagraniczną, oraz Rosji – państwa z wieloma problemami wewnętrznymi, ale posiadającego
173
olbrzymi potencjał gospodarczo-militarny i dążącego do restauracji neoimperialnej polityki,
stanowi dla polskiej polityki zagranicznej poważne wyzwanie o charakterze strategicznym.
Należy wiec przyjąć, że polska polityka zagraniczna – jak polityka każdego innego
państwa – podlega określonym uwarunkowaniom wewnętrznym i międzynarodowym. Do
uwarunkowań wewnętrznych należy zaliczyć demokratyczny ustrój polityczny oraz
potencjał gospodarczy, militarny i demograficzny. Warto też podkreślić, że na polską
politykę zagraniczną w poważny sposób wpływa kultura polityczna i dyskurs o przeszłości.
Nawet pobieżny wgląd w historię dowodzi, iż Polska nie miała zbyt wielu pozytywnych
doświadczeń w dziejach swych międzynarodowych kontaktów, wliczając w to również
stosunki z najbliższymi sąsiadami.
Konfiguracje międzynarodowe od końca XVIII wieku aż do jesieni ludów 1989 r.
nie tylko nie sprzyjały polskim interesom, ale na długi okres wyeliminowały Polskę z mapy
politycznej Europy jako podmiot suwerennej polityki zagranicznej. Podjęte próby
demokratyzacji ustroju politycznego i uchwalenie pierwszej w Europie ustawy zasadniczej
– konstytucji 3 maja 1791 r. – nie spotkały się z przychylnością otoczenia
międzynarodowego. Długiej i skomplikowanej drodze do niepodległości i suwerenności
towarzyszyły klęski, zdrada, bohaterstwo i brak zaufania. Ten bagaż doświadczeń w
poważny sposób określał w przeszłości koncepcje – często niespójne – polskiej polityki
zagranicznej, a wydaje się, że i dzisiaj ma na nią przeogromny i niekoniecznie pozytywny
wpływ.
Dzisiaj Polska należy w świecie do grupy państw o średniej wielkości. Pod
względem powierzchni (312 tys. km 2) zajmuje 69 miejsce, a pod względem ludności (ok. 39
mln) – 30. Oczywiście w Europie pozycja Polski w tych klasyfikacjach jest o wiele
korzystniejsza. Pod względem powierzchni nasz kraj jest na 9 miejscu w Europie, zaś pod
względem ludności zajmuje 8 miejsce. Potencjał ekonomiczny Polski przedstawia się
następująco. Dochód narodowy na 1 mieszkańca wynosił w 2007 r. – według danych MFW
– prawie 14 tys. $, co stawia nas na 23 miejscu w świecie. Armia polska liczy ponad 76 tys.
żołnierzy zawodowych. Udział w światowym handlu kształtował się na poziomie 0,8%, co
plasuje Polskę na 29 miejscu w świecie. Ludność Polski jest pod względem
narodowościowym
prawie
homogeniczna.
Według
danych
Narodowego
Spisu
Powszechnego z 2002 r. 97,8% ludności zadeklarowało, że posługuje się językiem polskim.
Mniejszości narodowe stanowią zaledwie 1% populacji, z tego najwięcej jest Niemców (150
tys.), Białorusinów (48 tys.) i Ukraińców (30 tys.). Problemy związane z imigrantami mają
174
w Polsce nieporównanie mniejsze znaczenie niż w niektórych państwach Europy
Zachodniej, chociaż ostatnio nabieraj coraz to większego znaczenia. Pod względem
wyznaniowym przeważają zdecydowanie katolicy (90% ludności).
Położenie geopolityczne i wskaźniki potencjału ekonomicznego, militarnego i
demograficznego wskazują wyraźnie, że Polska musi prowadzić aktywną politykę
zagraniczną. Także środowisko międzynarodowe oczekuje od Polski odgrywania czynnej i
odpowiedzialnej roli w życiu międzynarodowym.
Suwerenna i demokratyczna Polska znalazła się chyba po raz pierwszy w swojej
historii w dość korzystnym otoczeniu międzynarodowym. Najistotniejsze jest to, że po raz
pierwszy polskie granice nie są kwestionowane przez żadne z sąsiednich państw. Jednak
wzajemne stosunki z tymi państwami mają dość skomplikowany charakter. Na nowe
otoczenie międzynarodowe Polski składa się system państw sąsiedzkich. Polska graniczy
dzisiaj z Niemcami, Rosją (Obwód Kaliningradzki), Litwą, Białorusią, Ukrainą, Słowacją i
Republiką Czeską. Nowe otoczenie to także przychylne dla Polski systemy o charakterze
integracyjnym. Tworzą je Unia Europejska (UE) i Organizacja Paktu Północnoatlantyckiego
(NATO). Członkostwo Polski w NATO i UE potwierdziło przynależność Polski do
zachodniego kręgu tradycji, kultury i wartości. Warto tutaj zaznaczyć, że system państw
sąsiedzkich nie pokrywa się z systemem integracyjnym. Ponadto w szerszym kontekście
nowe otoczenie międzynarodowe to nowy układ sił w stosunkach międzynarodowych, który
ukształtował się po 1990 r. i zasadniczo odbiega od zimnowojennego status quo.
2. Podstawy stosunków z sąsiadami i ich rozwój
Ważnym filarem dotychczasowej transformacji polskiej polityki zagranicznej było
uregulowanie prawnomiędzynarodowe stosunków z naszymi sąsiadami. Na początku lat
dziewięćdziesiątych zmienili się pod względem polityczno-ustrojowym prawie wszyscy
sąsiedzi Polski. Formalnie nie istnieje teraz żadne z ówczesnych państw graniczących z
Polską. W wyniku niekiedy gwałtownych i rewolucyjnych przeobrażeń powstały w
najbliższym otoczeniu Polski nowe państwa, o nowych, najczęściej demokratycznych
systemach politycznych. Od samego początku celem polskiej polityki zagranicznej było jak
najszybsze uregulowanie stosunków dwustronnych z bezpośrednimi sąsiadami.
Najszybciej uregulowano stosunki z sąsiadem zachodnim – Niemcami. Suwerenna
Polska i zjednoczone Niemcy zawarły dwa istotne traktaty. Pierwszy – potwierdzający
175
istniejącą między nimi granicę – został zawarty 14 listopada 1990 r. Traktat ten powoływał
się w swojej treści na wszystkie dotychczasowe traktaty międzynarodowe w tej sprawie.
Zawarcie traktatu o potwierdzeniu granicy wynikało bezpośrednio z Traktatu o ostatecznej
regulacji w odniesieniu do Niemiec z 12 września 1990 r., zwanego popularnie „układem
2+4”, i ostatecznie zakończyło polsko-niemiecki konflikt o prawnomiędzynarodową regulację
granicy na Odrze i Nysie Łużyckiej. Drugi traktat dotyczył uregulowania dwustronnych
stosunków w duchu współpracy, dobrego sąsiedztwa i pojednania1. Traktat ten w historii
stosunków dwustronnych ma charakter bezprecedensowy, a oparta na nim polsko-niemiecka
współpraca i wspólnota interesów jest istotnym wkładem na rzecz stabilności geopolitycznej i
bezpieczeństwa europejskiego. O wymiarze europejskim tego traktatu świadczyło
zobowiązanie się w nim RFN do popierania polskich starań o członkostwo w UE. Mimo
wszystko stosunki polsko-niemieckie pozostały nadal stosunkami pomiędzy dwoma różnymi
społeczeństwami, a przede wszystkim narodami. W prowadzonym na początku lat
dziewięćdziesiątych
dyskursie
na
temat
rozwoju
stosunków
polsko-niemieckich
obowiązywało podejście hurraoptymistyczne. W polsko-niemieckim dialogu z lat
dziewięćdziesiątych dość szybko dało się zauważyć rutynę i brak długofalowej koncepcji.
Nieco później pojawiły się krytyczne głosy, pisano o „kiczu pojednania”. Powróciły stare
problemy, nie można już było liczyć na to, że da się je łatwo rozwiązać w atmosferze euforii z
początku lat dziewięćdziesiątych. Pod koniec lat dziewięćdziesiątych zaobserwowano „nową
nieufność” w stosunkach dwustronnych i powrót do emocji. Problematyka przeszłości,
odszkodowań i wysiedleń, zaczęła dominować w stosunkach dwustronnych za sprawą
instrumentalnego wykorzystywania przez polityków w wyborczych kampaniach w obu
krajach. Dyskusja wokół projektu Centrum przeciw Wypędzeniom niezbicie świadczy o tym,
że polityczne instrumentalizowanie przeszłości w stosunkach polsko-niemieckich jest
niebezpieczne. Apogeum tego stanu rzeczy nastąpiło w okresie koalicji rządowej pod
przewodnictwem PiS w latach 2005-2007. Po nowych wyborach parlamentarnych w 2007 r.
nowy rząd pod przewodnictwem PO zaczął normalizować stan stosunków z Niemcami.
Okazało się że członkostwo Polski w UE nie tylko nie rozwiązuje automatycznie spornych
problemów bilateralnych znanych z przeszłości, ale stworzyło nowe pola sporów w dziedzinie
polityki europejskiej. Reasumując należy zdecydowanie podkreślić, że wstąpienie Polski do
struktur euroatlantyckich (NATO i UE) znacznie ucywilizowało polsko-niemieckie spory
1
Chodzi o Traktat między Rzecząpospolitą Polską a Republiką Federalną Niemiec o dobrym sąsiedztwie i
przyjaznej współpracy z 17 czerwca 1991 r.
176
bilateralne, a w wielu dziedzinach przyczyniło się do dynamicznego rozwoju współpracy. Z
dzisiejszej perspektywy polsko-niemieckie usiłowania na rzecz pojednania mogą być
inspirującym przykładem dla polsko-rosyjskich działań w tej dziedzinie.
Polska była także zainteresowana szybkim uregulowaniem na nowych zasadach
stosunków z ZSRR, a po jego rozpadzie – z Rosją. Dotyczyło to także wszystkich nowych
państw, które powstały w wyniku ogłaszania suwerenności przez kolejne republiki tworzące
Związek Radziecki. Prezydenci Lech Wałęsa i Borys Jelcyn podpisali w Moskwie 22 maja
1992 r. Traktat między Rzecząpospolitą Polską a Federacją Rosyjską o przyjaznej i
dobrosąsiedzkiej współpracy. Traktat ten otwierał drogę do szerokiej współpracy Polski z
jej największym sąsiadem i stanowił istotny wkład do procesu stabilizowania ładu
pokojowego w Europie po rozpadzie bloku wschodniego. Niestety, w nowej sytuacji
międzynarodowej i po zmianie systemów politycznych w obu krajach traktat okazał się
niewystarczającą podstawą dobrych stosunków. Nierozliczona przeszłość, brak w Polsce
koncepcji polityki wschodniej, wielkomocarstwowe podejście Rosji do wielu trudnych
zagadnień, a także wzajemne uprzedzenia nadały tym stosunkom charakter konfliktowy i
konfliktogenny. Szczególnie przyjęcie Polski do NATO i bliska perspektywa naszego
członkostwa w UE stworzyły dla stosunków polsko-rosyjskich nowe uwarunkowania. W
tych nowych uwarunkowaniom Polsce i Rosji zabrakło skonkretyzowanej wizji i
priorytetów. Było wiele deklaracji i mało praktycznych działań. Od 2003 r. stosunki zaczęły
się pogarszać. Polska poparła „rewolucje róż” w Gruzji i w 2004 r. w rewolucje
pomarańczowa” na Ukrainie. Następnie kolejne wydarzenia aż do 2007 r. pogarszały stan
relacji polsko-rosyjskich. Dopiero rząd D. Tuska rozpoczął normalizacje napiętych
stosunków. Nie było to łatwe zadanie, gdyż w sprawach polskiej polityki rosyjskiej nie było
jednomyślności pomiędzy obozem rządowym i prezydenckim. O szansie na przełom w
stosunkach polsko-rosyjskich można mówić dopiero po tragicznym wydarzeniu jakim była
katastrofa w Smoleńsku w kwietniu 2010 r.
Polska odniosła się bardzo przychylnie do starań niepodległościowych Ukrainy i
Białorusi. Jako pierwsza uznała proklamowaną 1 grudnia 1991 r. niepodległość Ukrainy.
Polsko-ukraiński Traktat o dobrym sąsiedztwie, przyjaznych stosunkach i współpracy został
zawarty 18 maja 1992 r. w Warszawie. Następne lata zaowocowały wieloma umowami,
które stworzyły dobrą infrastrukturę dla rozwoju intensywnej współpracy dwustronnej. W
ostatnich 20 latach stosunki polsko-ukraińskie wykazywały zmienną dynamikę. W wielu
sprawach poczyniono znaczne postępy. Zintensyfikowano kontakty polityczne na różnych
szczeblach, co niewątpliwie pozwoliło na rzeczowy dialog w sprawach bezpieczeństwa
177
międzynarodowego i integracji europejskiej. Bardzo aktywnie działali na tym polu
prezydenci obu państw. Jednak prawdziwie dobrosąsiedzkie stosunki polsko-ukraińskie są
niełatwe do osiągnięcia z kilku powodów. Przede wszystkim na wielu sprawach kładą się
cieniem historyczne rozliczenia i resentymenty. Pojednanie to wymaga podejmowania
jeszcze wielu wysiłków po obu stronach, a przyczynić się do niego muszą nie tylko władze
polityczne najwyższego szczebla, ale i społeczeństwa, a szczególnie przedstawiciele
młodego pokolenia.
W latach dziewięćdziesiątych stosunki polsko-ukraińskie rozwijały się bardzo
intensywnie i obejmowały rożne dziedziny. Przedstawiciele najwyższych władz oby krajów
spotykali się dość często. Najtrudniejszym problemem było przezwyciężenie przeszłości,
która nie jest dostatecznie zbadania i obrosła w rożne interpretacje i w ten sposób może być
zawsze politycznie instrumentalizowana. W 1997 r. podpisali prezydencji Wspólne
oświadczenie o zgodzie i pojednaniu, ale polityczna implementacja jego treści napotyka na
wiele trudności. Większą dynamikę rozwoju wzajemnych kontaktów obserwowaliśmy od
czasu rewolucji pomarańczowej. Polscy politycy zagazowali się po stronie obozu
pomarańczowego i po objęciu urzędu prezydenta przez W. Juszczenkę nastąpiło nowe
otwarcie w stosunkach polsko-ukraińskich. Okres ten charakteryzował się dużą
intensywnością kontaktów politycznych, częstymi spotkaniami prezydentów obu państw i
nowymi inicjatywami w wielu dziedzinach, a w tym także między społeczeństwami. Polska
zdecydowanie popierała euroatlantyckie aspiracje Ukrainy, co nie zawsze spotykało
zrozumienie u naszych sojuszników. Wewnątrzpolityczny konflikt na Ukrainie, następnie
konflikt gazowy ukraińsko-rosyjski oraz brak wspólnej strategii UE wobec Ukrainy
spowodował
wyhamowanie
intensywnych
kontaktów
polsko-ukraińskich.
Wybory
prezydenckie na Ukrainie 2010 r. stanowią kolejną ważną cezurę w rozwoju stosunków
miedzy naszymi krajami.
Wkrótce po podpisaniu traktatu polsko-ukraińskiego, 23 czerwca 1992 r. Polska
zawarła podobny traktat z Białorusią. Akt ten poprzedziły liczne umowy o dwustronnej
współpracy. Po przejęciu władzy przez Aleksandra Łukaszenkę stosunki z Białorusią uległy
pogorszeniu. Plany zadzierzgnięcia ścisłych więzi pomiędzy Białorusią i Rosją nie sprzyjały
poprawie stosunków z Polską. Era Łukaszenki przejdzie do historii stosunków polskobiałoruskich jako okres stagnacji i narastania konfliktu. Polska polityka zagraniczna wobec
Białorusi biegła do tej pory dwoma torami. Z jednej strony próbowano prowadzić dialog na
szczeblu politycznym; nie przyniosło to jednak żadnych rezultatów, obecnie można mówić
178
o stanie konfliktu. Z drugiej strony wspierano demokratyczną opozycję, protestowano
przeciw naruszaniu praw człowieka. Z polskiego punktu widzenia demokratyczna i
suwerenna Białoruś to szansa dla polskiej polityki zagranicznej na odcinku wschodnim.
Uporządkowano na nowych zasadach stosunki z południowymi sąsiadami – Czeską i
Słowacką Republiką Federacyjną. W latach 1990-1991 zawarto wiele umów dwustronnych,
regulujących stosunki w dziedzinie handlu, ruchu bezwizowego i współpracy kulturalnej.
Ukoronowaniem nowych regulacji było zawarcie 6 października 1991 r. w Krakowie
Układu między Rzeczpospolitą Polską a Czeską i Słowacką Republiką Federacyjną o
dobrym sąsiedztwie, solidarności i przyjacielskiej współpracy. Traktat ten anulował układ
między PRL a CSRS z 1 marca 1967 r. o przyjaźni, współpracy i wzajemnej pomocy. Po
rozpadzie federacji czesko-słowackiej, 1 stycznia 1993 r. Polska i Słowacja zawarły
porozumienia o sukcesji zawartych traktatów.
Najpóźniej – dopiero 24 kwietnia 1994 r. – został podpisany Traktat o przyjaznych
stosunkach i dobrosąsiedzkiej współpracy z suwerenną Litwą. Opóźnienie to było
spowodowane kontrowersjami wokół oceny stosunków w okresie międzywojennym i
prawnych uregulowań dotyczących mniejszości narodowych w obu krajach.
3. Transformacja celów i kierunków polityki zagranicznej
Cele i główne kierunki polskiej polityki zagranicznej zostały na nowo określone po
przełomie 1989 r. W hierarchii celów na pierwszym miejscu znalazły się sprawy
podstawowe z punktu widzenia egzystencji narodu: zagwarantowanie suwerenności i
bezpieczeństwa Polski. Utrwalanie suwerenności było dla polskiej polityki zagranicznej
poważnym wyzwaniem, chodziło przecież o wyzwolenie się z układu zależności, który
istniał do 1989 r. Z kolei zagwarantowanie bezpieczeństwa w sytuacji bycia suwerennym
państwem jest o wiele trudniejsze niż w stanie zależności. Cele bezpieczeństwa realizuje się
nie tylko poprzez pomnażanie własnego potencjału, ale także poprzez trwałe i skuteczne
sojusze polityczne oraz wszelkie inne poczynania, w których objawia się zręczność
dyplomatyczną. Na drugim miejscu można mówić o celach koegzystencjalnych, które są
związane
z
rozwojem
potencjału
materialnego
i
cywilizacyjnego
oraz
prestiżu
międzynarodowego.
Wszystkie cele stawiane przed polską polityką zagraniczną są osiągane w
konkretnych działaniach państwa. Porządkując i uogólniając owe działania, można
179
wyodrębnić kilka podstawowych kierunków polskiej polityki zagranicznej po 1989 r.
Można przyjąć, że głównymi kierunkami polskiej polityki zagranicznej – wynikającymi
zarówno z uwarunkowań wewnętrznych, jak i z sytuacji międzynarodowej – są: polityka
europejska, polityka wschodnia, polityka atlantycka, aktywny udział w organizacjach
międzynarodowych i misjach pokojowych oraz kontakty z państwami pozaeuropejskimi.
Polska chciała jak najszybciej zakotwiczyć się w europejskich instytucjach i
powrócić do standardów cywilizacji europejskiej – w sensie politycznym, ekonomicznym i
kulturowym. Celem strategicznym było niewątpliwie członkostwo Polski w Unii
Europejskiej. Polska osiągnęła swój cel, stając się 1 maja 2004 r. członkiem Unii
Europejskiej. Polska polityka europejska rozumiana szerzej to także polityka na rzecz
bezpieczeństwa europejskiego – w oparciu o OBWE i inne instytucje europejskie. Do
polityki europejskiej należy także zaliczyć kompleks działań związanych ze współpracą
regionalną w Europie; dotyczy to przede wszystkim państw Europy Środkowej.
Zaangażowanie Polski we współpracę regionalną określa się często jako specjalność
polskiej polityki zagranicznej lat dziewięćdziesiątych 2. Ważną rolę na tym polu odgrywa
powstała w lutym 1991 r. Grupa Wyszehradzka – forum konsultacyjne Polski, Węgier,
Słowacji i Republiki Czeskiej, służące do uzgadniania stanowisk i podejmowania
skoordynowanych działań. Drugą w pełni zinstytucjonalizowaną formą współpracy
regionalnej, będącą rezultatem działań Grupy Wyszehradzkiej, jest Środkowoeuropejskie
Porozumienie w Sprawie Wolnego Handlu (CEFTA), istniejące od 1 marca 1993 r. Polska
bierze też aktywny udział w pracach Inicjatywy Środkowoeuropejskiej i Rady Państw
Morza Bałtyckiego. Inicjatywa Środkowoeuropejska rozpoczęła działalność w listopadzie
1989 r. i obecnie obejmuje większość państw Europy Środkowej i Południowo-Wschodniej.
Polska jest bardzo aktywna na forum tej organizacji, zgłosiła wiele inicjatyw mających na
celu utrwalenie bezpieczeństwa i pogłębienie współpracy. Chodzi między innymi o projekty
w dziedzinie rolnictwa, plany odbudowy ze zniszczeń wojennych Bośni i Hercegowiny oraz
Chorwacji, a także pomysł powołania parlamentu młodzieży państw członkowskich
Inicjatywy.
Polityka wschodnia to zupełna nowość po 1989 r. Budziła ona wiele kontrowersji
politycznych i zawierała wiele sprzecznych koncepcji. Początkowo polityka ta miała
charakter dwutorowy, co polegało na ustanowieniu stosunków z elitami politycznymi
2
Por. R. Kuźniar, Polska polityka zagraniczna, [w:] E. Haliżak, R. Kuźniar (red.), Stosunki międzynarodowe.
Geneza, struktura, dynamika, Warszawa 2006, s. 545.
180
republik radzieckich równolegle z utrzymywaniem dobrych stosunków z centralnymi
władzami ZSRR3. Po fiasku puczu moskiewskiego w 1991 r. Polska zdecydowanie poparła
dążenia niepodległościowe republik radzieckich. W nowej sytuacji podstawowym celem
polityki wschodniej było traktatowe uregulowanie stosunków z Rosją, Ukrainą i Białorusią,
a także pozostałymi państwami postradzieckimi. Polityka wschodnia nabrała nowego
znaczenia w kontekście przystąpienia Polski do UE. Polska pretenduje do odgrywania
kluczowej roli w kształtowaniu polityki wschodniej w ramach rozszerzonej UE. Realizacja
tych zmierzeń staje się coraz trudniejsza, ponieważ Polska nie może uporać się z wieloma
problemami w stosunkach dwustronnych z państwami sukcesorami ZSRR.
Z kolei polityka atlantycka miała przede wszystkim zagwarantować bezpieczeństwo
międzynarodowe Polski w nowym układzie sił międzynarodowych, zwłaszcza po 1991 r.,
czyli po rozwiązaniu Układu Warszawskiego. Nadrzędnym interes Polski wymagał
szybkiego przystąpienia do NATO. Tego typu dyrektywa znalazła się w Założeniach
polskiej polityki zagranicznej z listopada 1992 r., podpisanych przez ówczesnego
prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej L. Wałęsę. Polska – wspólnie z Republiką Czeską i
Węgrami – 12 marca 1999 r. została członkiem Organizacji Paktu Północnoatlantyckiego.
Polityka
atlantycka
obejmuje
także
bilateralną
współpracę
Polski
z
USA.
Przypieczętowaniem dobrych sojuszniczych stosunków z USA było aktywne poparcie
amerykańskiej interwencji zbrojnej w Iraku w 2003 r., czego konsekwencją było trwające
do niedawna uczestnictwo polskich sił zbrojnych w misji stabilizacyjnej w tym kraju.
Angażując się w sprawę iracką, polska polityka zagraniczna przekroczyła granice
europejskie
i
została
skonfrontowana
z
globalnymi
interesami
w
stosunkach
międzynarodowych. Trzeba tu zaznaczyć, iż zaangażowanie po stronie USA w konflikcie
irackim poróżniło Polskę z Francją i Niemcami i nie przyniosło żadnych konkretnych
korzyści.
Polska
ma
tradycje
rozwijania
dużej
aktywności
w
organizacjach
międzynarodowych. Przed wojną Polska należała do 21 organizacji międzynarodowych. Po
1989 r. aktywność Polski na forum międzynarodowym znacznie wzrosła, obecnie kraj nasz
należy do ponad 50 instytucji międzynarodowych 4.
3
Por. M. Menkiszak, M.A. Piotrowski, Polska polityka wschodnia, [w:] R. Kuźniar, K. Szczepanik (red.),
Polityka zagraniczna RP 1989-2002, Warszawa 2002, s. 214-215.
4
Najważniejsze z nich to: 18 organizacji w ramach ONZ, NATO, Unia Europejska, OBWE, Rada Europy,
OECD, MBOR, MFW, CEFTA.
181
Polska ma też długie i dobre tradycje udziału w misjach pokojowych i akcjach
humanitarnych pod auspicjami organizacji międzynarodowych. W latach 1953-2007 Polska
uczestniczyła
w
58
misjach
pokojowych
na
rożnych
kontynentach.
W
latach
dziewięćdziesiątych Polska kontynuowała swoje uczestnictwo w działaniach na rzecz
rozwiązywania konfliktów i wspierania demokratycznych i pokojowych procesów na
świecie. Obecnie polskie kontyngenty wojskowe funkcjonują, w Bośni i Hercegowinie w
ramach misji pokojowej EUFOR, w Kosowie w ramach KFOR, oraz w Afganistanie w
ramach operacji „Enduring Freedom”. W 2006 r. zakończyła się misja w Kongo w ramach
operacji MONUC, 2008 r. zakończono wycofywanie polskich żołnierzy z Iraku, a w 2009
zakończyły się misje pokojowe w Czadzie (MINURCAT), Libanie (UNIFIL) i na
Wzgórzach Golan. Uczestnicząc od kilkudziesięciu lat w misjach pokojowych ONZ, Polska
zdobyła sobie uznanie i szacunek środowiska międzynarodowego za profesjonalizm i
skuteczność.
Kontakty Polski z państwami pozaeuropejskimi zaczęły rozwijać się po
uporządkowaniu „podwórka” europejskiego. Mają one przede wszystkim charakter
handlowy i dotyczą współpracy gospodarczej. W ostatnich latach zintensyfikowano
kontakty z państwami azjatyckimi (Malezja, Indonezja, Tajlandia, Indie). Pierwsze kroki
poczyniono także w stosunku do niektórych państw Ameryki Łacińskiej. Kiepsko układały
się dotąd kontakty z Chinami, ale powoli następuje ich ożywienie. Polska ma trudności z
poprawieniem stosunków z państwami arabskimi. Przyczyną tych trudności była
niewątpliwie polska obecność w Iraku. Najsłabiej jednak są rozwinięte kontakty z
państwami afrykańskimi. Po 1989 r. zostały odnowione kontakty z Izraelem, które nadal
dynamicznie się rozwijają.
4. Specyfika transformacji polskiej polityki zagranicznej i co dalej?
W Polsce ukoronowaniem budowania demokratycznego reżymu politycznego było
uchwalenie konstytucji w 1997 r. W ten sposób zostały stworzone instytucjonalne ramy
niezbędne dla demokratycznego ustroju. Ale instytucje, jak twierdzi znakomity socjolog P.
Sztompka, to połowa rewolucji transformacyjnej. Drugą stanowi praktyka polityczna, w
której uczestniczyć mają nowi obywatele, z nowymi nawykami i przekonaniami.
Dla powodzenia procesów transformacyjnych konieczne jest wygenerowanie nowej
polityki w sensie wewnątrzpolitycznym jak również zewnętrznopolitycznym. W sensie
182
wewnątrzpolitycznym polityka musi być oparta na dobrowolnej partycypacji obywateli i na
otwartej i pluralistycznej kulturze politycznej. Z kolei nowa polityka zagraniczna ma wynikać
z racjonalnej oceny naszych możliwości, naszego potencjału i naszego nowego położenia
geopolitycznego. Ma ona odpowiadać interesom narodowym i przyczyniać się do umacniania
tożsamości. Określenie nowej strategii w polityce zagranicznej w zglobalizowanym świecie
dla państwa leżącego w Europie, w której procesy integracji przybierają na sile było jednym z
ważniejszym warunków powodzenia i umacniania demokratycznej transformacji. Za potrzebą
określenia nowej strategii w polityce zagranicznej przemawiało kilka przesłanek.
Po pierwsze, nowy układ sił w stosunkach międzynarodowych ukształtowany po
upadku systemu Wschód-Zachód, który determinuje politykę zagraniczną nie tylko Polski ale
wszystkich ważniejszych państw. Dla Polski miało to kolosalne znaczenie, gdyż znalazła się
ona w całkowicie nowym otoczeniu międzynarodowym. Jest ono niezwykle złożone pod
względem geopolitycznym, militarnym, gospodarczym i kulturowym i silnie oddziaływał i
oddziałuje na Polskę.
Po drugie, transformacja ustroju politycznego wyłania nowych aktorów w ramach
trójpodziału władzy, którzy w nowy sposób definiują interes narodowy, ale mają także
prawem określone kompetencje. Demokratyczne zasady ustrojowe pozwalają, z jednej strony
na szersze wyjaśnienie istoty i charakteru polskiej polityki zagranicznej, a drugiej utrudniają
jej formułowanie i realizację. Transformacja polskiej polityki zagranicznej po 1989 r. była
procesem złożonym i inkrementalnym. W tej sferze polityki – jak można było przypuszczać –
nie była ona wymuszona przez masy, ale etapowo realizowana przez elity polityczne.
Po trzecie, twórcy polityki zagranicznej po 1989 r. stanęli przed poważnymi
wyzwaniami. Z jednej strony mówiono o odzyskaniu niepodległości, suwerenności i
wolności, a z drugiej strony rysowała się szybka perspektywa ponownego „ograniczenia”, czy
też rezygnacji z nowo odzyskanej suwerenności na rzecz Unii Europejskiej.
Po 1989 r. polska polityka zagraniczna dokonała zasadniczego przełomu. Wyzwoliła
się z narzuconej dyscypliny w bloku wschodnim i suwerennie wybrała współzależność ze
strukturami euroatlantyckimi, które narzucają swoje standardy, ale nie ograniczają swobody
działań wewnętrznych i zewnętrznych. Udało się więc pogodzić suwerenność ze
strategiczną orientacją na zachód. Polska ze względu na swój potencjał i położenie
geopolityczne nie jest w stanie sama zagwarantować sobie bezpieczeństwa zewnętrznego i
stworzyć korzystnych warunków zewnętrznych dla własnego rozwoju. Wypływa z tego
183
stanu rzeczy imperatyw prowadzenia skutecznej, stabilnej i odpowiedzialnej polityki
zagranicznej. Właściwa realizacja polityki zagranicznej wymaga stabilności politycznej,
konsensusu wewnątrzpolitycznego co do strategicznych celów i kierunków, a także
zagwarantowania odpowiednich środków materialnych. Polska polityka zagraniczna musi
opierać się na trwałych powiązaniach z autentycznym otoczeniem integracyjnym, poprzez
członkostwo w Unii Europejskiej i NATO. Polska potrzebuje takiej strategii swej obecności
w UE, która harmonizowałaby interesy wspólnoty z polskimi. Dobre stosunki z USA mogą
wzmacniać pozycję Polski w UE, jednak tylko przy założeniu, że Polska będzie posiadała
jasną wizję swojego członkostwa w Unii i że swoimi działaniami w polityce zagranicznej
nie będzie doprowadzać do konfliktu pomiędzy lojalnością europejską i atlantycką.
Najogólniej rzecz biorąc, do 2005 r. panowała zgoda głównych sił politycznych w
odniesieniu do strategicznych celów i priorytetów w polskiej polityce zagranicznej.
Gwarantowało to jej stabilność, ciągłość i przewidywalność, a Polska dzięki temu
wzmacniała swoje znaczenie międzynarodowe. Po 2005 r. niektóre siły polityczne
próbowały podważać ten dorobek i to prowokuje do pewnych refleksji.
Polska polityka zagraniczna rozumiana jako celowe działania państwa na rzecz
ochrony i reprezentowania naszych interesów za granicą obejmuje także potrzeby, wartości
i idee, a więc jest związana także z kształtowaniem się tożsamości Polaków i Polski. Często
niedoceniamy faktu, że również twórcy polityki zagranicznej są w stanie skutecznie
wpływać na kształt tożsamości narodowej. Czynią to w ten sposób, że poprzez swoje
działania ustalają pewne wersje historii narodu za dominujące. Polityka zagraniczna nie
może charakteryzować się ciągłością jeżeli nie jest oparta na konsensusie ważnych sił
politycznych w kraju, który obejmuje także dyskurs o przeszłości. Fatalne ma to skutki dla
polityki zagranicznej jeżeli twórcy polityki zagranicznej wykluczają pewne wersje historii
własnego narodu i państwa. Glosy krytyki ze strony niektórych sił politycznych pod
adresem polityki zagranicznej prowadzonej do 2005 r. i nawoływania do zerwania w tej
polityce z III Rzeczypospolitą mogły nasuwać skojarzenia, że ta wyjątkowo ważna
dziedzina, mająca służyć dobru naszego państwa i narodu, stawała się zakładniczką
wewnętrznej walki politycznej.
Rok 2010 bardzo brzemienny w skutki dla polskiej sceny politycznej i polskiej elity
politycznej będzie niewątpliwie stanowił nową cezurę w periodyzacji polskie polityki
zagranicznej.
184
POLITYKA ZAGRANICZNA UKRAINY 1991-2009
Olena Czalcewa
Od czasu uzyskania niepodległości, Ukraina zaczęła tworzyć własną politykę
zagraniczną. Sytuacja geopolityczna, jak i czynniki wewnętrzne wpłynęły na kształt strategii i
taktyki polityki zagranicznej (PZ) Ukrainy, która ma orientować się jak na Zachód, tak i na
Wschód. W 1991 r. młode państwo, pozbawione wystarczającego doświadczenia i tradycji
polityki
zagranicznej,
musiało
nagle,
w
złożonych
warunkach
krajowych
i
międzynarodowych, ogłosić swoje istnienie, zbudować własny styl porozumiewania się w
polityce zagranicznej i utwierdzić własne miejsce w polityce światowej, pomiędzy dwiema
geopolitycznymi przestrzeniami – euroazjatycką i europejską. Celem niniejszego artykułu jest
przedstawienie najważniejszych osiągnięć i porażek w polityce zagranicznej Ukrainy w
przeciągu 18 lat niepodległości, biorąc przy tym pod uwagę wpływ czynników wewnętrznych
i zewnętrznych, a także prezentując specyfikę, priorytety i perspektywy polityki zagranicznej
państwa.
W artykule metodologicznie uzasadnionym jest wykorzystanie podejścia opartego na
dialektycznej jedności funkcji wewnętrznych i zewnętrznych wyznaczników (determinant)
polityki, które są ze sobą nierozerwalnie powiązane i względem siebie współzależne.
Podejście to znalazło odzwierciedlenie w teoretycznych koncepcjach naukowców
zajmujących się problemami stosunków międzynarodowych i polityki zagranicznej: J.
Rosenau, Y. Ferguson, R. Mansbah, M. Kosołapow, O. Cygankow, E. Pozdniakowa i innych1.
Analizując PZ Ukrainy należy wziąć pod uwagę istniejące czynniki zewnętrzne i
wewnętrzne. Czynniki zewnętrzne można podzielić na dwie grupy. Pierwsza grupa, to
globalne zmiany, jakie zaszły na świecie w ostatnich dziesięcioleciach XX wieku (rozpad
Związku Radzieckiego, Socjalistycznej Federacyjnej Republiki Jugosławii, zjednoczenie
Niemiec, procesy integracji w Europie, itp.) i doprowadziły do upadku dwubiegunowego
systemu stosunków międzynarodowych oraz kształtowania się nowych tendencji w światowej
polityce. Charakteryzując, czynnik globalny, wpływający na PZ Ukrainy, należy zauważyć,
1
J.N. Rosenau, Linkage Politics: Essays on the Convergence of National and International Systems, Free Press,
New York 1969; Y.H. Ferguson, R.W. Mansbach, Remapping Global Politics: History’s Revenge and Future
Shock, Cambridge University Press, Cambridge 2004; П.А. Цыганков, Международные отношения, Москва
1996; Н.А. Косолапов, Внешняя политика и внешнеполитический процесс субъектов международных
отношений, „Мировая экономика и международные отношения”, nr 3/1999; tenże, Анализ внешней
политики: основные направления исследований, „Мировая экономика и международные отношения”, nr
2/1999.
185
że współczesne stosunki międzynarodowe są w stanie głębokiego kryzysu. Kryzys dotknął
wszystkich
elementów
strukturalnych
globalnego
systemu:
ekonomii,
organizacji
międzynarodowych, prawa. W nowoczesnych warunkach chodzi o poszukiwaniu nowego,
postwestfalskiego, postdwubiegunowego modelu urządzenia świata. W chwili gdy
przebudowa światowego systemu dokonuje się przy licznych kontrowersjach i konfliktach, na
plan pierwszy wysuwa się szereg problemów globalnych (ochrona środowiska, problem
energetyczny, finansowy, żywnościowy, światowy kryzys gospodarczy, terroryzm, piractwo
itp.), z którymi zmierzyć się muszą wszystkie państwa, w tym i Ukraina.
Druga
grupa
zewnętrznych
uwarunkowań
jest
bezpośrednio
związana
z
wymienionymi wcześniej zmianami globalnymi, jednak zawiera bardziej konkretną treść.
Należą do niej wzajemne relacje między znaczącymi i wpływowymi państwami oraz grupami
państw, które nadają ton globalnemu środowisku, a także między ich narodowymi w systemie
stosunków międzynarodowych. Mowa tu głównie o USA, Unii Europejskiej (UE) i Rosji. Na
chwilę obecną potężni gospodarczy i polityczni gracze światowej polityki nie są jeszcze
gotowi do traktowania Ukrainy za równoprawnego partnera, stąd należy wypracować bardziej
skuteczny i przynoszący korzyści kurs, uwzględniając dzisiejsze geopolityczne realia.
Wymienione powyżej czynniki zewnętrzne w znaczącym stopniu uwarunkowały specyfikę
ukraińskiej PZ, nadając jej cechę „wielokierunkowości”. Wektorami ukraińskiej tejże polityki
są stosunki z Rosją, UE, USA, stosunki regionalne we Wschodniej i Środkowej Europie, na
Bałkanach, w przestrzeni Bałtycko- i Kaspijsko-Czarnomorskiej, oraz stosunki dwustronne z
wieloma krajami. Tego typu forma polityki zagranicznej nie jest dziełem przypadku, tylko
wynika z balansowania między Zachodem a Wschodem, w dążeniu do zbudowania własnej
drogi w globalnym środowisku. Tego rodzaju polityka ma charakter złożony i jest źródłem
wielu wyzwań dla Ukrainy. Przyczyn takiego stanu rzeczy należy się jednak dopatrywać tylko
wśród czynników zewnętrznych, ale i w wewnętrznych uwarunkowaniach rozwoju państwa.
Tworzenie PZ państwa zależy od następujących obiektywnych i subiektywnych
uwarunkowań wewnętrznych:
konkretnego kursu
politycznego państwa na arenie
międzynarodowej, istniejącego ustroju politycznego, trybu wypracowywania decyzji w
obszarze polityki zagranicznej, interesu narodowego danego podmiotu światowej polityki,
praktycznego
potencjału,
aspektów
społeczno-kulturalnych
(tożsamości
narodowej,
mentalności, historycznego rozwoju, cech cywilizacyjnych, kultury politycznej, religii,
orientacji ideologicznych, orientacji elity politycznej). Części składowe czynników
wewnętrznych, które określają PZ Ukrainy można uznać za perspektywiczne i istotne.
Analizując konkretne polityczne treści PZ Ukrainy należy zauważyć, że suwerenne państwo
186
ukraińskie pod względem geograficznym i składu etnicznego jest krajem europejskim, pod
względem religijnym jest krajem chrześcijańskim, o powierzchni 607 tys. km2, o ludności
liczącej (wg stanu na 1 grudnia 2009 r.) 45 982 936 osób, z korzystnym położeniem
geograficznym i dostępem do Morza Czarnego i Azowskiego, sprzyjającymi warunkami
klimatycznymi, możliwościami tranzytu, obfitymi bogactwami naturalnymi, energetyką.
Ukraina jest uczestnikiem międzynarodowej współpracy w dziedzinie jądrowej, znajduje się
na piątym miejscu na świecie pod względem udziału elektrowni jądrowych w produkcji
energii elektrycznej (48,1%) i dziewiąte pod względem liczby reaktorów jądrowych (15 szt.).
Jednakże, pomimo wymienionych atutów Ukraina w polityce światowej wciąż zostaje
outsiderem. Jakież mankamenty uniemożliwiają jej zajęcie bardziej prestiżowego miejsca w
międzynarodowym systemie i prowadzenie spójnej PZ? Za główne mankamenty można
uznać: konflikty wewnętrzne, słabo rozwiniętą gospodarkę rynkową, zbyt słabą dynamikę
reform politycznych i gospodarczych, korupcję, problemy społeczne, zadłużenie zagraniczne,
niski poziom legitymizacji władzy, zatomizowane społeczeństwo ukraińskie, brak tradycji
państwowych i rozwiązywania konfliktów, obecność istotnych kulturowych i religijnych
różnic i orientacji w polityce zagranicznej między zachodnimi i wschodnimi regionami.
Całokształt opisanych zjawisk doprowadził do utrwalenia sprzecznych priorytetów w polityce
zagranicznej, tak wśród grup społecznych, jak i wśród politycznej elity.
Etapy polityki zagranicznej Ukrainy są nierozerwalnie związane z kadencjami
poszczególnych prezydentów: Leonida Krawczuka, Leonida Kuczmy, Wiktora Juszczenki,
Wiktora Janukowycza oraz poglądami każdego z nich na omawiane zagadnienie. Możemy
zatem wyszczególnić etap pierwszy (lata 1991-1994), drugi (1994-2004), trzeci (2005-2009) i
czwarty (od roku 2010). Proces kształtowania i realizacji strategii polityki zagranicznej
państwa ukraińskiego podlegał na każdym etapie korektom, nie był wolny od elementów
taktycznych, napotykał na różne trudności.
Podczas pierwszego etapu, który umownie można nazwać etapem legitymizacji (lata
1991-1994), , głównym celem polityki zagranicznej po uzyskaniu niepodległości przez młode
państwo, które wybrało demokratyczną drogę rozwoju, było osiągnięcie międzynarodowego
uznania, ugruntowanie międzynarodowej podmiotowości, nawiązanie równoprawnych
stosunków z innymi państwami, utworzenie instytucji zajmujących się polityką zagraniczną,
rozwijanie koncepcji polityki zagranicznej. Aby skonstruować własną doktrynę polityki
zagranicznej, nowe ukraińskie władze zobligowane były, w nowych międzynarodowych
realiach, określić priorytetowe zadania z uwzględnieniem czynników obiektywnych i
subiektywnych. Obiektywnie priorytetowym celem Ukrainy w 1991 r., było ustanowienie
187
jakościowo nowego poziomu dialogu politycznego z tymi mocarstwami, które wywierały na
nią ekonomiczny i polityczny wpływ. Główna treść narodowych interesów i zadań polityki
zagranicznej Ukrainy przedstawiona została w podstawowych dokumentach i aktach
prawnych – Konstytucji Ukrainy, „Deklaracji o Suwerenności Państwowej” (1990 r.),
„Podstawowych
kierunkach
polityki
zagranicznej
Ukrainy”
(1993
r.)2,
traktatach
międzynarodowych, przemówieniach prezydenta L. Krawczuka. Stosownie do powyższych
dokumentów, za główne zadania PZ Ukrainy uznano: rozwój stosunków politycznych,
gospodarczych,
naukowo-technicznych,
kulturalnych
i
innych
w
sferze
relacji
międzypaństwowych z takimi grupami państw, jak państwa graniczne, zachodnie –
członkowie UE i NATO, państwa położone niedaleko, państwa Azji, regionu Azji i Pacyfiku,
Afryki i Ameryki Łacińskiej, rozszerzenie udziału w europejskiej współpracy regionalnej,
współpraca w ramach WNP, członkostwo w ONZ i innych powszechnych organizacji
międzynarodowych.
W „Deklaracji o Suwerenności Państwowej”, która została przyjęta w 1990 r., jeszcze
przed upadkiem ZSRR, podkreślano, że Ukraina chce się być państwem neutralnym i
pozablokowym. Zamiar posiadania neutralnego statusu miał charakter bardziej deklaratywny i
wynikał z ówczesnej sytuacji politycznej, gdy Ukraina dążyła do suwerenności. W 1993 r. w
„Podstawowych kierunkach polityki zagranicznej Ukrainy”3 chęć ta została wprawdzie
potwierdzona, ale z pewnymi uzupełnieniami. I tak w treści dokumentu zaznaczono, że
„Biorąc pod uwagę kardynalne zmiany, jakie nastąpiły po upadku ZSRR i które określiły
współczesną sytuację geopolityczną Ukrainy, zadeklarowany swego czasu przez nią zamiar
stania się neutralnym i niezaangażowanym w przyszłości krajem powinien być dostosowany
do nowych okoliczności i nie może być uznany za przeszkodę dla pełnego jej uczestnictwa w
ogólnoeuropejskiej
strukturze
bezpieczeństwa”4.
Takie
dziwne
wyjaśnienie
statusu
pozablokowości i neutralności w środowisku zewnątrz- i wewnątrzpolitycznym, na
przestrzeni 18 lat traktowane było dość wieloznacznie i wykorzystywane przez różne
polityczne siły jako element politycznej manipulacji. Problem ten jest szczególnie dotkliwy,
gdy powraca kwestia lokalizacji na terytorium Ukrainy wojennej rosyjskiej floty
czarnomorskiej, stałe pragnienie ukraińskiej elity by przystąpić do NATO, udział Ukrainy w
operacjach wojskowych itp., co jest niezgodne ze statusem państwa neutralnego. Niepewność
2
(@:) http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=55-12
(@:) http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg
4
Tamże.
3
188
co do tej kwestii komplikowała wszelkie problemy pojawiające się w kolejnych etapach
rozwoju PZ Ukrainy.
W czasie prezydentury Leonida Krawczuka Ukraina przestała być mocarstwem
jądrowym. Dobrowolnie pozbyła się trzeciego co do wielkości arsenału broni jądrowej (176
międzykontynentalnych rakiet balistycznych z prawie 1500 głowicami jądrowymi).
Wydarzenie to z pewnością otworzyło Ukrainie drzwi do światowych i regionalnych
organizacji, jak i innych instytucji, przez co Ukrainie nie grozi izolacja. Z drugiej jednak
strony, z punktu widzenia jej statusu, Ukraina straciła dość cenny atut.
Rzeczywistym osiągnięciem tego okresu było to, że do końca 1992 r. Ukraina jako
niezależne państwo została uznana przez 132 kraje, dołączyła do wielu organizacji
międzynarodowych i finansowych, w szczególności do wyspecjalizowanych organizacji ONZ
(Ukraina jeszcze jako część ZSRR była w 1945 r. jednym z założycieli ONZ) takich jak
Międzynarodowy Fundusz Walutowy (MFW), Międzynarodowy Bank Odbudowy i Rozwoju
(MBOR) itp. W pierwszym okresie Ukraina rozpoczęła współpracę ze strukturami
europejskimi: Organizacją Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie (OBWE), EBOR itp.
Prowadzone były działania w zakresie integracji z Unią Europejską (UE) i wojskowopolitycznym blokiem NATO.
W marcu 1992 r. Ukraina została członkiem Północnoatlantyckiej Rady Współpracy
(NACC), a od 1994 r., aktywnie uczestniczyła w „Partnerstwie dla Pokoju” (PdP), w ramach
którego ukraińskie wojska wzięły udział w kilkudziesięciu operacjach pokojowych,
przeprowadzonych wspólnie z państwami członkowskimi i partnerskimi NATO, zarówno na
terytorium Ukrainy, jak i za granicą. Stosunki Ukraina-NATO można uznać za
skomplikowane i niejednoznaczne, jako że zarówno w społeczeństwie, jak i w świecie
polityki postawy względem NATO różnią się radykalnie. Część społeczeństwa i elity
politycznej odnosi się do integracji Ukrainy z NATO pozytywnie, inna występuje przeciw.
Od 1992 r. zaczęły się kształtować stosunki z jednym z najważniejszych wektorów
polityki zagranicznej państwa ukraińskiego – UE. Pierwsze spotkanie „Ukraina-UE” na
wysokim szczeblu politycznym odbyło się we wrześniu 1992 r. Wzięli w nim udział
prezydent Ukrainy i przewodniczący Komisji Wspólnot Europejskich. W październiku 1993
r. w Kijowie rozpoczęło działalność przedstawicielstwo Komisji Europejskiej w Ukrainie.
Dnia 14 czerwca 1994 r. w Luksemburgu podpisano „Umowę o partnerstwie i współpracy”
(PCA), która weszła w życie z dniem 1 marca 1998 r. i miała obowiązywać przez 10 lat.
Zaplanowane wydarzenia określiły dalszą strategię integracji europejskiej Ukrainy. Jednak
taktyka i intensywność tego procesu w kolejnych okresach ulegały zmianom.
189
Wschodni wektor PZ Ukrainy urzeczywistniała członkostwo we Wspólnocie
Niepodległych Państw (WNP), gdzie liderem jest Rosja. Dnia 21 grudnia 1991 r. Ukraina
wraz z Azerbejdżanem, Białorusią, Armenią, Kazachstanem, Kirgistanem, Mołdawią, Rosją,
Tadżykistanem, Turkmenistanem i Uzbekistanem utworzyły WNP, jednak aż do dziś Ukraina
nie ratyfikowała statutu organizacji. Tym samym Ukraina jest członkiem stowarzyszonym i
nie
zaangażowała
się
w
realizację
systemu
bezpieczeństwa
zbiorowego
krajów
członkowskich.
W tym samym czasie inicjowano regionalną i dwustronną współpracę, której zresztą
dawano pierwszeństwo w obrębie polityki zagranicznej Ukrainy. Ukraina graniczy z takimi
regionami, jak Europa Środkowa, Północna, Wschodnia, z Bałkanami, z regionem bałtyckoczarnomorskim, regionem kaspijsko-czarnomorskim. Z krajami z tychże regionów Ukraina
zaczęła rozwijać stosunki dwustronne.
Jednym z głównych strategicznych partnerów zagranicznych Ukrainy jest północny
sąsiad – Rosja. Na szczeblu dyplomatycznym, stosunki pomiędzy dwoma krajami
ustanowiono 14 lutego 1992 r. Do 1 kwietnia 1999 r. regulował je „Traktat o stosunkach
między dwoma państwami”5 z 19 listopada 1990 r. Stosunki rosyjsko-ukraińskie były
początkowo mało efektywne. Głównym powodem było tworzenie w poradzieckich
warunkach jakościowo nowych relacji podmiotowych. Wiele wspólnych problemów
gospodarczych, politycznych, terytorialnych, ludzkich, niepewność co do płaszczyzny
prawnej komplikowały stosunki między obydwoma krajami. Na płaszczyźnie gospodarczej
zaś, zerwanie istniejących dotychczas więzi zredukowało poziom produkcji towarów o
wysokiej technologii, stopniowo zmniejszyło obroty we wzajemnym handlu, doprowadziło do
reorientacji handlu na rzecz rynku surowcowego.
W początkowym okresie przed Ukrainą, jako nowym państwem stanął problem jej
granic. Nierozwiązane kwestie delimitacji i demarkacji granicy z Rosją, Białorusią i Rumunią
dawały o sobie znać również w kolejnych etapach rozwoju PZ Ukrainy.
Można więc powiedzieć, że w pierwszym okresie konstruowania własnej PZ, Ukraina
określiła strategiczne priorytety, wyznaczyła szlaki prowadzące ją do integracji europejskiej,
nawiązała stosunki z wieloma państwami na świecie. Etap ten etap był dla Ukrainy z jednej
strony łatwy, ponieważ był bardziej sformalizowany, z drugiej strony doprowadził on do
ugruntowania się skomplikowanej i wewnętrznie sprzecznej podstawy dla dalszego
międzynarodowego rozwoju państwa.
5
(@:) http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=643_011
190
Wraz z wyborem w listopadzie 1994 r. Leonida Kuczmy na Prezydenta Ukrainy
rozpoczął się drugi etap funkcjonowania polityki zagranicznej Ukrainy (lata 1994-2004). Etap
ten trwał najdłużej i całościowo rzecz biorąc można go scharakteryzować jako przynoszący
postęp, owocny, urozmaicony, ale również trudny i pełen kontrowersji, zwłaszcza w czasach
kryzysu gospodarczego lat 1998-1999. Poczynając od roku 1994, Ukraina zmieniła taktykę
biernego oczekiwania na taktykę aktywnej promocji swoich narodowych interesów, zgodnie z
jej nowym statusem i wyznaczoną strategią. Wśród ogólnych i formalnych zmian, jakie zaszły
w tym okresie można wymienić następujące. Do roku 2001 Ukrainę oficjalnie uznało za
niezależne państwo i ustanowiło stosunki dyplomatyczne 168 państwami. W Ukrainie
funkcjonowały 62 ambasady, 4 oddziały ambasad, 14 przedstawicielstw organizacji
międzynarodowych, 15 konsulatów generalnych, a 19 krajów było reprezentowanych przez
konsulów honorowych. W tym czasie zamknięta została elektrownia atomowa w Czarnobylu.
Dnia 5 grudnia 1994 r. Ukraina dołączyła do Układu o nierozprzestrzenianiu broni jądrowej.
W tym samym czasie Ukraina stałą się jednym z 10 największych na świecie eksporterów
broni konwencjonalnej6. Od 9 listopada 1995 r. Ukraina jest równoprawnym członkiem Rady
Europy. W marcu 2001 r. Ukraina głosowała w Radzie Bezpieczeństwa ONZ. Wszystko to
przyczyniło się do zwiększenia prestiżu państwa ukraińskiego na arenie międzynarodowej.
Proces aktywnej promocji interesów narodowych Ukrainy uległ zahamowaniu w
latach 1998-1999, co wynikało przede wszystkim z głębokiego kryzysu gospodarczego w
kraju, którego następstwami był spadek obrotów handlowych i poziomu produkcji,
atrakcyjności inwestycyjnej, inflacja, bezrobocie, problemy społeczne. W tym czasie łączny
wymiar zadłużenia zagranicznego Ukrainy wynosił (na 1 października 1999 r.) 12,89
miliardów dolarów. Władze ukraińskie rozwiązywały problemy zadłużenia głównie przez
zaciąganie nowych kredytów, a przede wszystkim poprzez współpracę z międzynarodowymi
organizacjami finansowymi – Międzynarodowym Funduszem Walutowym i Bankiem
Światowym. W rezultacie możliwości manewru Ukrainy w środowisku międzynarodowym
zostały ograniczone, tudzież uzależnione od skomplikowanych uwarunkowań.
W takich warunkach kurs PZ kierowano głównie na współpracę regionalną i
dwustronną. W tym też czasie doszło do polityczno-prawnych i ekonomicznych zmian w
stosunkach z Rosją i z innymi republikami poradzieckimi. Dnia 27 lutego 1998 r. Ukraina i
Rosja podpisały Porozumienie o Współpracy Gospodarczej i międzypaństwowy Program
Rozwoju Stosunków Gospodarczych na lata 1998-200, Program współpracy nadgranicznej i
6
(@:) http://www.razumkov.org.ua/files/news_project/SIPRI_2008_ukr.pdf
191
międzyregionalnej, Umowę o współpracy strategicznej w dziedzinie gazu ziemnego itp.
Rozwiązano kwestie gazowego Ukrainy wobec Rosji. Po gwałtownym spadku, między
dwoma państwami stopniowo zaczęły zwiększać się obroty handlowe (w 1996 r. – 14,4
miliardów dolarów, w 1999 r. – 8 miliardów, w 2004 – 17,6 miliardów). Nastąpiła poprawa
klimatu inwestycyjnego. Jeżeli na dzień 1 stycznia 1998 r. kapitał rosyjski na Ukrainie sięgał
152,6 milionów dolarów, to 1 stycznia 2005 r. zwiększył się on do 457,5 milionów dolarów,
co stanowi trzykrotny wzrost7. W 1997 r. podpisano umowę o Flocie Czarnomorskiej i jej
stacjonowaniu na Krymie do 2017 r., która weszła w życie w roku 1999. Tak więc w tym
okresie stosunki między dwoma państwami napotykały na pewne problemy, które w
większości wypadków rozwiązywane były w drodze porozumienia osiąganego przez
przywódców obydwu krajów. Rosja, stosownie do własnych interesów narodowych, starała
się nie utracić swoich wpływów na Ukrainie i nie pozwolić jej na integrację z NATO. Ukraina
z kolei starała się rozwiązywać problemy gospodarcze w kontekście własnych interesów
narodowych, nie mieszając ich z płaszczyzną polityczną. Prawda, że uniknąć upolitycznienia
kwestii floty, gazu, terytorium obydwu stronom się nie udało.
Omawiany okres cechowały następujące istotne zmiany w stosunkach z UE. W
czerwcu 1996 r. UE określa status Ukrainy jako państwa z gospodarką przejściową. Od
połowy lat 90-tych regularne stały się spotkania z przedstawicielami Unii Europejskiej,
odbywały się posiedzenia Rady Współpracy. Otwarte zostało stałe przedstawicielstwo
Ukrainy w Brukseli, stworzony specjalny Komitet ds. stosunków z UE. Ukraina wzięła udział
w opracowywaniu Paktu Stabilności w Europie (Plan Balladura), zatwierdzonego na
konferencji paryskiej w 1995 r. Od początku lat 90-tych Ukraina wraz z innymi byłymi
państwami socjalistycznymi otrzymywała ukierunkowaną pomoc w ramach programów
INTERREG, TACIS, PHARE, zainicjowanych przez UE. W latach 1998-2000 doszło do
czterech spotkań na szczycie „Ukraina-UE”, podczas których omawiano kwestie współpracy
dwustronnej i przyjęto decyzje związane z integracją Ukrainy z UE. Ukraiński kryzys
gospodarczy lat 1998-1999 znacząco uwypuklił rozbieżności między politycznym i
gospodarczym stanem państwa a kryteriami integracji europejskiej, co zwiększyło dystans
między Ukrainą a państwami Europy Środkowej, które już uzyskały status kandydatów do
UE. Tak więc stosunki z UE za prezydentury Leonida Kuczmy można uznać za rozwijające
się, jednak nie w sposób intensywny, a do tego pełne sprzeczności. Ukraina formalnie
7
(@:) http://www.razumkov.org.ua/ukr/files/category_journal/NSD108_rus_2.pdf
192
próbowała integrować się z UE, podczas gdy polityka wewnętrzna przeprowadzona była na
przekór europejskim normom.
W okresie tym nowej jakości nabrały stosunki ukraińsko-amerykańskie, które sięgnęły
pułapu strategicznego partnerstwa. W 1994 r. zostało podpisane porozumienie o ukraińskoamerykańskim partnerstwie, przyjaźni i współpracy8. W 1996 r. podjęto decyzję o utworzeniu
amerykańsko-ukraińskiej komisji międzypaństwowej. Od końca lat 90-tych ukraińskoamerykański stosunki naznaczone były „skandalem kolczugowym” (podejrzeniem o sprzedaż
Irakowi przez Ukrainę systemów radarowych „Kolczuga”), udziałem Ukrainy w budowie
samolotów w Iranie i w programie kosmicznym w Brazylii itp. Wszystkie te wydarzenia
zwiększyły wpływ Stanów Zjednoczonych na Ukrainę. Z drugiej strony charakter stosunków
między Ukrainą a Stanami Zjednoczonymi, wielu ekspertów interpretuje przez pryzmat relacji
USA-Rosja. Pogorszenie stosunków Ameryki z Rosją prowadzi do wzrostu zainteresowania
Stanów Zjednoczonych Ukrainą. Hipoteza ta znajduje swoje potwierdzenie w niestabilnej i
symptomatycznej polityce Stanów Zjednoczonych wobec Ukrainy tak w tamtym czasie, jak i
obecnie.
Na tym etapie udało się znacząco pogłębić współpracę regionalną Ukrainy, co
doprowadziło do utworzenia różnych politycznych i gospodarczych organizacji. Na przykład
w maju 1997 r. stworzony został bałtycko-czarnomorski sojusz (Ukraina, Polska, Łotwa,
Estonia, Litwa). W październiku tego samego roku stworzono GUAM (Gruzja, Ukraina,
Azerbejdżan i Mołdawia, później członkiem był również Uzbekistan). Wynikiem współpracy
w regionie Morza Kaspijskiego i Czarnego jest udział w organizacji regionalnych, takich jak
Organizacja Współpracy Gospodarczej Państw Morza Czarnego, BLACKSEAFOR, operacja
„Black Sea Harmony”. Innym z głównych kierunków polityki zagranicznej Ukrainy od
początku niepodległości była współpraca z krajami Europy Środkowej i Wschodniej. Na
zachodniej granicy Ukraina graniczy i intensywnie współpracuje z czterema państwami,
spośród których trzy (Polska, Słowacja i Węgry) są członkami Grupy Wyszehradzkiej (V4)9.
Współpraca Ukrainy z państwami Europy Środkowej urzeczywistniana była w tamtym czasie
poprzez Inicjatywę Środkowoeuropejską. Nawiązawszy kontakt z IŚ w 1992 r. w ramach
poszczególnych grup roboczych, w roku 1994 Ukraina stała się pełnoprawnym członkiem
8
Хартія україньско-американського партнерства, дружби і співробітництва, „Голос України”,
5.06.1994.
9
О. Каплинський, Роль Вишеградської четвірки в контексті національної безпеки України, „Стратегічні
пріоритети. Науково аналітичний збірник”, Київ 2(11)/2009, s. 47-53.
193
organizacji. Należy odnotować również udział Ukrainy w transgranicznych stowarzyszeniach,
takich jak w „Dolny Dunaj”, „Górny Prut”, „Euroregion Karpacki” itp.10
Intensywności nabierał rozwój dwustronnych stosunków z wieloma państwami
regionu. Szczególną uwagę należy zwrócić na stosunki z Polską, niezawodnym adwokatem
integracji Ukrainy ze strukturami europejskimi.
Innym ważnym zagadnieniem, w znaczącym stopniu oddziałującym na PZ Ukrainy
jest stosunek tego państwa do międzynarodowych konfliktów. Ukraina nie uczestniczyła
bezpośrednio w konfliktach zbrojnych, z wyjątkiem udziału w operacjach pokojowych ONZ.
Za prezydentury Leonida Kuczmy polityka prowadzona przez Kijów nie stała w sprzeczności
z punktami widzenia Kremla, nie naruszając przy tym własnej narodowej strategii. Dla
przykładu w 1999 r., gdy Belgrad był bombardowany, Ukraina wspierała Serbię. W 2002 r.
wspierała Macedonię, gdy dochodziło do wystąpień Albańczyków. Udzielała też wsparcia
Naddniestrzu, gdzie znaczną część ludności stanowią przez etniczni Ukraińcy. Kontyngent
ukraiński uczestniczył w operacjach pokojowych w Iraku, co potwierdzało dążenia Leonida
Kuczmy do poprawy stosunków z USA po „skandalu kolczugowym”.
Drugi etap rozwoju PZ Ukrainy nie różnił się zatem strategicznie od pierwszego.
Można
natomiast
odnotować,
że
za
rządów
Leonida
Kuczmy
koncepcja
„wielokierunkowości” została rzeczywiście wprowadzona w życie. Taktycznie to była to ze
strony Ukrainy próba częściowego uczestnictwa tam, gdzie miała swój własny interes
narodowy. za cechę szczególną tego etapu PZ Ukrainy należy uznać fakt, że polityka ta
zawierała większą dawkę pragmatyzmu i że uwzględniała racje ekonomiczne.
Następny etap PZ Ukrainy (2005-2009) rozpoczął wraz z objęciem władzy przez
prezydenta Wiktora Juszczenkę i jego „pomarańczową” ekipę. Etap ten można umownie
nazwać „euroromantycznym”. Z punktu widzenia Ukrainy więcej było deklaracji, niż
konkretnych osiągnięć. PZ Ukrainy tamtego okresu charakteryzowała się jednostronnym
ukierunkowaniem na Zachód i pogarszaniem stosunków z Rosją. Podstawowe zasady, na
których kształtowała się polityka zagraniczna prezydenta Wiktora Juszczenki, zostały
sformułowane w 2004 r. w jego programie wyborczym „10 kroków w stronę ludzi”11.
Wprawdzie pod względem strategicznym PZ Wiktora Juszczenki nie różniła się od PZ jego
poprzedników, ale pod względem taktycznym była ona bardziej zideologizowaną i
10
М.В. Примуш, О.М. Чальцева, Транскордонні держави: Україна, Молдова і Румунія на шляху до
євроінтеграції, [w:] А.М. Круглашов (red.) Україна, Румунія, Молдова: історичні, політичні та
культурні аспекти взаємин у контексті сучасних європейських процесів, Збірник наукових праць ∕
Буковинський політологічний центр, Видавничій дім „Букрек”, Чернівці 2006, s. 215.
11
(@:) http://www.president.gov.ua/content/foreign_policy.html
194
niepragmatyczną. Co do wyników, to wydają się one znacznie skromniejsze niż stawiane cele.
W
kwestii
integracji
europejskiej,
ostatecznie
nie
doszło
do
zawarcia
układu
stowarzyszeniowego Ukrainy z UE. Pada pytanie, dlaczego integracja z UE jest w przypadku
Ukrainy procesem tak złożonym i długotrwałym. Odpowiedź leży w 18 latach historii
stosunków między Ukrainą i UE, a nie tylko w polityce prezydenta Wiktora Juszczenki.
Pomimo trwającego wystarczająco długo dialogu między dwoma międzynarodowymi
podmiotami, nie udało się osiągnąć porozumienia pozwalającego Ukrainie stać się częścią
europejskiego systemu. Istniejące umowy między Ukrainą i UE wciąż nadają tej pierwszej
status „dobrego sąsiada”. Jest prawdopodobne, że taki status nigdy nie doprowadzi do
europejskiej rodziny. Pierwszym z możliwych celów, jak i w poprzednich latach, jest
uzyskanie przez Ukrainę statusu członka stowarzyszonego, który i tak nie może
zagwarantować, że nastąpi pełna integracja z UE. Wśród priorytetowych zadań Ministerstwa
Spraw Zagranicznych Ukrainy na rok 2009 znajdowało się zakończenie negocjacji w sprawie
układu o stowarzyszeniu między Ukrainą i Unią Europejską oraz rozpoczęcie negocjacji i
wypracowanie mapy drogowej dotyczącej warunków wprowadzenia ruchu bezwizowego
między Ukrainą a strefą Schengen. Zadaniom tym nie dane było doczekać się realizacji.
Wyniki ostatnich za rządów Juszczenki dwóch szczytów „Ukraina-UE” (9 września 2008 r.,
grudzień 2009 r.) pokazały, że Europa nie mówi „tak” przystąpieniu Ukrainy do Unii
Europejskiej, ale i nie mówi „nie”. W marcu 2009 r. Ukraina i UE podpisały wspólną
deklarację, która określiła tryb modernizacji systemu przesyłu gazu (GTS) i integracji
Ukrainy z wewnętrznym rynkiem energetycznym UE. Wydarzenie to pogorszyło jeszcze
stosunki Ukrainy z Rosją, która również chce mieć prawa do kontroli GTS Ukrainy. W
warunkach rosnącej zależności od importu energii nabiera szczególnego znaczenia kwestia
perspektywicznego
zabezpieczenia
transgranicznych
dostaw
nośników
energii
za
pośrednictwem stałych systemów przesyłowych. Czynnik energetyczny jest swego rodzaju
„papierkiem lakmusowym” w stosunkach między UE, jako konsumentem gazu i ropy, Rosją,
jako dostawcą surowców a Ukrainą, jako głównym krajem tranzytowym surowców do
Europy. Ukraina importuje 53% surowców energetycznych; według międzynarodowych
standardów taki poziom uzależnienia nie jest uważany za nadmierny. Problem jednak polega
na tym, że Ukraina otrzymuje główną część surowców (ok. 60% importu) z jednego kraju –
Rosji (albo bezpośrednio albo poprzez jej terytorium). W tych warunkach, zależność sektora
energetycznego i gospodarki Ukrainy w całości od importu surowców sięga pułapu
krytycznego. Stąd kwestia bezpieczeństwa energetycznego jest dla Ukrainy, Rosji i UE
bardzo ważna i nie powinna być rozwiązywana w formie ultymatywnej. Konflikty gazowe
195
2006 i 2009 r. między Ukrainą a Rosją doprowadziły do wzrostu ceny gazu dla Ukrainy, która
to cena w 2009 r. była najwyższą w Europie, co z kolei postawiło gospodarkę Ukrainy w
sytuacji bez wyjścia. W okresie tym stosunki z Rosją pogarszały się jeszcze z wielu innych
powodów. Należały do nich „mięso-mleczne wojny” w 2006 r., problem wytyczenia granic
państwowych w wodach Morza Azowskiego i Kerczu i jak i granicy lądowej w tamtym
obszarze, kwestia stacjonowania floty czarnomorskiej, „hołodomoru” (wielkiego głodu na
Ukrainie w czasach stalinowskich), gloryfikacji bojowników OUN-UPA, problem języka
rosyjskiego jako języka urzędowego, itp.
Ukraina nie stała się również członkiem NATO. Formalnie nie dostała w tym czasie
nawet „Planu działań na rzecz członkostwa” i to pomimo forsowania procesu integracyjnego
z tą organizacją. Czy przystąpienie Ukrainy w NATO zagwarantuje jej przyszłą integrację z
UE? Analiza rezultatów szczytu „UE-Ukraina” w Paryżu i szczytu NATO w Bukareszcie
pozwala wysunąć wniosek, że państwa członkowskie UE nie uważają tych dwóch procesów
za tożsame. Integracja z UE poprzez struktury euroatlantyckie we współczesnych warunkach
nie jest korzystna ani dla Ukrainy, ani dla Wspólnoty Europejskiej. Dzieje się tak z
następujących powodów. W pierwszej kolejności skomplikuje to jeszcze i tak już zawiłe
stosunki Ukrainy z Rosją. Po wtóre przystąpienie Ukrainy do sojuszu zaostrzy stosunki
państw członkowskich Unii Europejskiej z Rosją. Po trzecie zaś pojawia się problem
skonstruowania nowego europejskiego bezpieczeństwa zbiorowego w ramach zadeklarowanej
Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony (ESDP).
Gdy Wiktor Juszczenko sprawował urząd prezydenta, rozwinęły się stosunki z USA.
Ukraina i Stany Zjednoczone podpisały dokument o partnerstwie ukraińsko-amerykańskim,
przyjaźni i współpracy. W tymże czasie, polityka partnerstwa uzyskała strategiczną treść. W
rezultacie w 2005 r. zniesiono poprawki Jacksona-Vanika (ograniczające swobodę handlu), a
w 2008 r. Ukraina uzyskała status pełnoprawnego członka WTO.
W kwestii ówczesnego stosunku Ukrainy do konfliktów na świecie trzeba podkreślić,
że Ukraina stanęła po stronie USA i struktur euroatlantyckich gdy na porządku dnia stawały
problemy rozwiązania konfliktów w Serbii, Macedonii, Kosowie, Naddniestrzu. Ukraina
wycofała się przy tym z wcześniejszych deklaracji. W 2008 r. Ukraina wsparła Gruzję w
czasie konfliktu w Osetii Południowej.
Rezultatem Wiktora Juszczenki stało się zatem przeorientowanie państwa na wektor
zachodni i na rozwiązywanie w środowisku międzynarodowym kwestii, mających dla
Ukrainy bardziej formalny charakter.
196
W 2010 r. rozpoczął się nowy etap PZ Ukrainy, który związany jest z dojściem do
władzy prezydenta Wiktora Janukowycza. Jego pierwsze posunięcia w polityce zagranicznej
świadczą o powrocie Ukrainy do polityki „wielokierunkowości”. Zintensyfikowano
polityczne i ekonomiczne stosunki z Rosją. Relacje z UE noszą wyjątkowo pragmatyczny
charakter, jednak jak do tej pory nie odnotowano jakichkolwiek rezultatów.
Uogólniając krótką analizę PZ Ukrainy za czasów trzech prezydentów, można
sformułować następujący wniosek. Po pierwsze, na obecnym etapie głównym zadaniem jest
zbudowanie własnej PZ, zorientowanej tylko na własne interesy. Po drugie – osiągnięcie
kompromisu między interesami narodowymi a interesami USA, UE i Rosji. Najbliższa
perspektywa dla Ukrainy, to dalsze pogłębianie stosunków politycznych i gospodarczych oraz
ugruntowanie współpracy na równych prawach z Rosją, UE, USA, krajami WNP; stała
współpraca z powszechnymi i regionalnymi organizacjami międzynarodowymi. Pozytywne
wyniki tych działań prowadzić będą do poprawy międzynarodowego wizerunku i sprzyjać
temu, by Ukraina jako stabilne państwo była wpływowym i niezależnym graczem na
geopolitycznej arenie.
Literatura
1. J.N. Rosenau, Linkage Politics: Essays on the Convergence of National and International
Systems, Free Press, New York 1969
2. Y.H. Ferguson, R.W. Mansbach, Remapping Global Politics: History’s Revenge and
Future Shock, Cambridge University Press, Cambridge 2004
3. П.А. Цыганков, Международные отношения, Москва 1996
4. (@:) http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg
5. (@:) http://www.razumkov.org.ua/files/news_project/SIPRI_2008_ukr.pdf
6. (@:) http://www.razumkov.org.ua/ukr/files/category_journal/NSD108_rus_2.pdf
7. Хартія україньско-американського партнерства, дружби і співробітництва, (w:)
„Голос України”, 5.06.1994.
8. О. Каплинський, Роль Вишеградської четвірки в контексті національної безпеки
України, (w:) „Стратегічні пріоритети. Науково аналітичний збірник”, Київ 2(11)/2009,
s. 47-53.
9. М.В. Примуш, О.М. Чальцева, Транскордонні держави: Україна, Молдова і Румунія
на шляху до євроінтеграції, А.М. Круглашов (red.) Україна, Румунія, Молдова:
історичні, політичні та культурні аспекти взаємин у контексті сучасних європейських
процесів, Збірник наукових праць ∕ Буковинський політологічний центр, Видавничій дім
„Букрек”, Чернівці 2006, s. 210-221.
10. (@:) http://www.president.gov.ua/content/foreign_policy.html
197
Część II / Частина II
198
НОВІТНЯ СОЦІАЛЬНА ІСТОРІЯ ПОЛЬЩІ
Данієл Пжастек
Соціальна історія - це область історичних досліджень, яка вивчає історії
суспільств, а також функціонуючі в їх рамах класи й соціальні групи. Найближчі
зв’язки має з соціологією, антропологією, історичною демографією, історією
матеріальної й духовної культури, а також економічною історією. У даних кількох
реченнях визначено основний зміст науки, що досліджує цінності, які оточують нас,
визначають наше існування, а також формують цивілізаційний розвиток суспільства.
Більша частина аналізу даної статті присвячена соціальній історії доби трансформації,
яка відбувалася в Польщі після 1989 року
У кожному суспільному житті існують нерівності між людьми – членами
співдружності, або відмінності між соціальними групами. Необхідно визнати, що є
вони природні, рівно як і можливий соціальний конфлікт. В одних суспільствах цих
нерівностей більше в інших набагато менше. Це є результатом свідомої й тривалої
політики держави, а часом витікає з її відсутності. З числа багатьох можливих
нерівностей три здаються найбільш характерними для сучасного суспільства – також
польського. Це: володіння матеріальними благами, владою, а також престижем –
повагою, якою оточуються особи, що посідають визначне місце в суспільстві. Зокрема,
навколо цих цінностей відбувалися різниці і розшарування нашого суспільства. В
одному випадку ключовим виявився доступ до влади і її здійснення, саме вона
розміщувала людину на самій вершині соціальної ієрархії – так, безсумнівно, було і в
роки Польської Народної Республіки, про що більше детально мова піде в подальшій
частині. Сьогодні найбільш престижними виявляються гроші та володіння ними.
Отримувані прибутки виділяють у суспільстві вищий, середній і нижчий класи. У
сучасній Польщі прибуток складає основний критерій розподілу на класи і впливає на
спосіб життя осіб, а також систему їх цінностей.
Аналізуючи польське суспільство за часів трансформації варто, зробити кілька
вступних зауважень. Наша колективна свідомість є частиною великої європейської
сім'ї, що може бути настановою на майбутнє, належить до привілейованої, багатшої
частини світу. Рисами, що виділяють наше суспільство на тлі інших, є декілька
чинників. Перший - освіченість інтелігенції – виділеного прошарку, що відіграє
199
особливу соціальну роль. Її ранг і значення зростає з понад столітньої втрати
незалежності, а також виконуваної функції підтримки національного побуту. Другий
чинник, що відрізняє Польщу від інших суспільств Європи, - це великий відсоток
мешканців сіл, які займаються обробкою землі. У Польщі цей показник досягає 30%,
коли в інших країнах Заходу досягає більше десяти відсотків. Останнім чинником є той
факт,
що
Польща
є
молодим
суспільством,
хоча
ми
відзначаємо
падіння
народжуваності, як і в інших країнах Європи1. Воно викликано остаточним старінням
суспільства, а також є наслідком еміграції молодих заробітчан та розвитку медицини,
завдяки який ми живемо довше. Ці три чинники виділяють нас на фоні континенту.
Складають нашу відмінність, а може навіть гідну унікальність. Проте стали вони також
джерелом болячок під час процесу трансформації з 1989 року. Сприяли флюстрації,
непристосованості, а також розгубленості польського суспільства, яке не могло
впоратися із економічними змінами. Динамічний капіталізм не співпадав з уявленнями
розгубленого інтелігента, землероба чи робітника.
Фактом є те, що останні двадцять років принесли нашій країні неприборкане
число змін і реконструкцій. У 1989 році було покінчено з устроєм Польської Народної
Республіки, а разом з цією подією розпочався копіткий процес будівництва ІІІ Речі
Посполитої. Демократизація публічного життя призвела до утворення та відродження
багатьох вільних політичних інституцій. Суспільство підтримало зміни. Знаменним
девізом початку змін стало гасло: Нарешті ми є у власному домі. Не стій, не чекай. Що
робити? Допоможи! Проте це дихання свободи, захоплення змінами, а також
лібералізація політичного життя відіграли також суттєвого значення в соціальних
змінах. Ця непомітна, іноді зіпхнута на маргінес проблема, потребує аналізу та
розміркування. Як виглядає сьогоднішня Польща? Ким ми є? Як ті події з політикоекономічної сфери вплинули на нас самих? Не буде перебільшенням ствердження, що
не є це вже те саме суспільство, що було кілька років тому. Варто подивиться, як воно
виглядає на порозі XXI століття.
Слід зазначити, що, власне кажучи, найближчі роки будуть часом, коли дійде до
фактичного оформлення нового обличчя соціальної структури2, яка включає
1
Za: Przewodnik młodego obywatela, aut.: A. Waśkiewicz, T. Merta, W. Klaus, D. Woźniakowska, A.
Pacewicz, Warszawa 2002, s. 37-38.
2
Соціальна структура розуміється як набір сегментів, з яких складається суспільство, а також порядок
залежності встановлена між ними. Соціальні класи: основні групи в суспільстві, що розрізняються між
200
демографічну (виділення груп в різних вікових категоріях), класову структуру й
суспільну (що є виразом суспільних відмінностей), а також професійну структуру (що є
відображенням того яке значення мають конкретні професії). Здійсниться це в
результаті широких системних змін. Сьогодні знаходимося на розпутті, в пошуку
відповідного визначення й формування польського суспільства. Як зазначає Ян
Блушковский стоїмо перед вибором відповідного визначення взірця суспільних
відносин. На вибір є дві моделі функціонування капіталізму:
1/ модель соціал-демократична з розвинутими соціальними функціями держави.
У цьому випадку істотне значення надається політичним реформам в зміні соціальних
відносин. Мова йде про наслідки політичного плюралізму, демократичних механізмів
походження і функціонування влади, а також громадянських, особистих і політичних
прав і свобод .
2/ ліберальна модель з обмеженими до мінімуму соціальними функціями
держави. Фактичний вплив на формоутворення соціальної структури мають економічні
реформи – вільний ринок, приватизація, власність, необмежена індивідуальна
ініціатива й підприємництво3. Реально саме від нашого суспільства залежав (власне
кажучи надалі залежить) можливий вибір шляху. Адже всі ми є творцями змін і часто
схвалюємо й підтримуємо рішення, з приводу яких живеться нам набагато важче.
Проте необхідно відзначити, що це один з багатьох наслідків політичної і соціальної
трансформації, розпочатої в 1989 році
Попередній, до ІІІ Речі Посполитої, період - 1945-1989 рр. - характеризувався
своєрідною гегемонією політики над всіма іншими сферами життя. На формування
тодішньої соціальної структури мала вплив своєрідна і неспростовна роль правлячої
партії – Польської Об’єднаної Робітничої Партії, яка ефективно підпорядкувала
економіку, а також призвела до маргіналізації всіх ринкових відносин як механізму
виділення та обміну соціальних ресурсів. Стала великим розпорядником всіх благ і
регулювала можливості перерозподілу ресурсів.
собою роллю та економічними позиціями в суспільстві. Це групи економічного характеру. Дефініція за:
J. Błuszkowski, Człowiek w społeczeństwie, [w:] Społeczeństwo i polityka. Podstawy nauk politycznych,
redakcja: K.A. Wojtaszczyk i W. Jakubowski, Warszawa 2003, s. 117 i 123.
3
Za: ibidem, s. 130.
201
Ці нормативні, а також не інституційні правила й стосунки, сформовані в
попередній системі, довели до створення своєрідної соціальної стратифікації4, яка
відрізнялася від західноєвропейської моделі. На самій вершині знаходилися „реальні
власники ПНР” – еліта (ПОРП і її союзники: Об’єднана Народна Партія та Партія
Демократична), активна в політиці й центральній державній адміністрації. Наступне
місце займали: реальні розпорядники державних засобів праці – директори державних
підприємств, які здійснювали над ними цілісний контроль, а також мали вплив на їх
формування та розвиток (біля 60% з них то члени ПОРП); наступна група - це
безпосередні контролери процесу праці – керівники середнього й нижчого щаблю в
державній економіці, які здійснювали частковий контроль над окремими сегментами
функціонування підприємства. Четверта група - це експерти і фахівці, які не
диспонували контрольними функціями та прийняттям рішень, але, враховуючи їх
спеціальні знання і кваліфікації, займали автономні позиції в праці, а також мали
відносну незалежність у відносинах з керівниками й контролерами. Наступну категорію
складали
виконавчі
працівники
розумової
праці,
не
здійснюючі
жодного
організаційного контролю і цілком позбавлені трудової автономії. Ще одним
елементом стратифікації були колишні кваліфіковані промислові робітники, заробітки
яких не відрізнялися від зарплати працівників розумового труда. Було це наслідком
ідеологічного надання переваги фізичній праці. Наступна група - це некваліфіковані
промислові робітники, що не можуть розраховувати на привілеї. Далі фізичні
працівники надання послуг в державній економіці, а також наймані працівники в
приватному секторі. На самому кінці цієї структури знаходилися фермери, що
залишалися на нижньому щаблі ієрархії (з точки зору доходів і освіти). З іншого боку
вони володіли відносною автономією перед керівниками й мали певний власний образ,
якій вкоренився в традиції. Перелік закривають приватні власники, працюючи поза
сільським господарством, – приватна ініціатива, яка в останній період ПНР
відзначалася дуже високими доходами, але низьким рівнем освіти й невеликим
престижем у суспільстві5.
З поданої соціальної стратифікації представляється можливим зробити кілька
висновків. Необхідно відмітити, що всі представлені групи характеризувалися чималою
4
Соціальна стратифікація: будь яка спільнота, що складається з рівнів, які залишаються між собою в
відносинах ієрархії і підпорядкуванні незалежно від того є це відносини влади, дружби чи престижу. Це
система рангів, ієрархії і груп.
5
Szerzej: B.W. Mach, Przemiany w strukturze i stratyfikacji społecznej, [w:] Pierwsza dekada niepodległości.
Próba socjologicznej syntezy, red. E. Wnuk-Lipiński i M. Ziółkowski, Warszawa 2001, s. 122-125.
202
відкритістю й можливим внутрішнім обміном. Найбільш помітні тенденції до
„закриття” спостерігаються в робочих категоріях, де перехід з цих категорій до груп
керівників і фахівців був нижчим ніж в західних країнах. Сформована система,
призвела до кількох істотних змін. Першою з них було запровадження індустріалізації
й розвиток деяких типів професійної спеціалізації. Брак виникнення соціалістичної
економіки в сфері послуг, що спричинило приріст бюрократичний та адміністративний.
Успіхом була інтеграція жінок в межі професійної системи, а також виключення
економічних нерівностей. Недоліком – економічна дискримінація жінок і нікчемна
редукція політичних нерівностей. Та структура функціонувала внаслідок політичних
обмежень накладених на суспільні дії. Довело це до браку комунікації й обміну
інформації між політикою, економікою й суспільством. Фактично стало однією з
причин падіння системи. Проте ця спадщина і представлена стратифікація фактично не
приймалися „створюваним” новим суспільством після 1989 року. Одні справилися із
цим краще, інші цілком розгубилися в новій політико-економічній реальності.
Капіталізм, що народився в нашій країні, потребував певної поведінки й дій, які
призвели, – мабуть цей процес триває надалі – до сформування нової соціальної
структури.
Варто навести фрагмент статті Ізабелли Букраба-Рілської, що характеризує
польське суспільство після епохи соціалізму: „Польське суспільство не доростає до
викликів сучасного світу, тому що відстале й звалене численними ментальними
бар'єрами. Виховане в авторитарній системі й привчене до держави понад опікунського
типу, вражає бідністю громадянської участі й існує при завченій безпорадності.
Впроваджене до функціонування у колективістській системі й держаному управлінні
економікою, репрезентує вельми вдалий випадок homo sovieticus і навіть не має наміру
висікти з себе індивідуалізм, що базується на відповідальності, ризику та суперництві
(...). Замість того схвалює позиції егалітарні охороняючи наміри на претензії, або
говорячи прямо лиходійсько-жебрачі. Занурене в атавістичному націоналізмі,
ксенофобії, расизмі і нетерпимості складає антитезис того, що відповідає сучасному
європейцю; є представленням цивілізаційної зони Сходу: економічна слабкість, етична
і юридична аномія, ментальне безсилля й недорослість”6. Жорсткі й виразні слова
6
I. Bukraba-Rylska, Socjolog czasu transformacji-portret z negatywu, [w:] Zmiana czy stagnacja?, red. M.
Marody, Warszawa 2004, s. 167.
203
свідчили про цілковите не пристосовування польського суспільства до перемін і змін,
які наступили разом із системними змінами в 1989 р.».
Варто підкреслити, що Польща розпочала зміни в сфері економіки, в якій
домінував державний сектор, обтяжена зовнішніми боргами, з високою інфляцією,
значущою ринковою нерівновагою й низьким рівнем задоволення потреб мешканців.
Проте, існувало певне відчуття соціальної безпеки, яке складалося з наявності роботи й
права на визначений пакет соціальних послуг. У грудні 1988 року в установах
працевлаштування було зареєстровано одночасно 5000 осіб, які шукали роботу, й 430
000 вільних місць на державних підприємствах. Фактично не існувала проблема
безробіття. Проте тодішній стан забезпечення ринку представляв значні труднощі у
щоденному житті більшості польських сімей. Старання про найпростіші блага були
обтяжливі і трудомісткі.
Суспільні настрої на початку трансформації характеризувалися сильною
неприхильністю до старого ладу й рішучім бажанням змін, а також глибокою довірою
до нової команди прем'єра Тадеуша Мазовєцького й сподіванням на швидке, суттєве
поліпшення ситуації однаковою мірою як в країні, так і у власному житті. З
трансформацією пов’язувалося багато, менш або більш виразно визначених очікувань,
спричинених «болячками» Польщі за часів епохи ПНР, а також впливами стилів життя
на Заході.
Виходом із економічних та соціальних труднощів повинен був стати план
Лешика Бальцеровіча – міністра фінансів в уряді Тадеуша Мазовецкого, який поставив
мету одночасного погашення інфляції, отримання рівноваги між попитом та
пропозиціями на ринку, а в подальшій перспективі - досягнення динамічного розвитку
польської економіки. Призвести до цього повинні були отримання самостійності
підприємствами, ліквідація обмежень для розвитку економічної активності приватними
особами й іноземним капіталом, приватизація державної власності, відкриття широких
можливостей для імпорту товарів і конвертації валюти. Виникнення реальної
внутрішньої конкуренції й наплив товарів із закордону повинні були призвести до
встановлення реальних цін на продаж на підприємствах, підняти ефективність праці й
заохотити розвиток інновацій. Спіраль інфляції повинен був затримати радикальний
податок на позанормативні плати на підприємствах, а надалі пов’язання їх з
прибутками підприємств. Пересічним громадянам вартість цієї операції повинно було
компенсувати
заповнення
полиць,
фактичне
зниження
цін
багатьох
товарів,
встановлення реальних заробітних плат, а також можливість розвитку економічного
204
підприємництва. Реалізація цих намірів повинна була здійснитися через „шокову
терапію” - глибокі структурні зміни, акумульовані в короткий період. План
Бальцеровіча став в очах суспільства символом трансформації взагалі, а відношення до
нього тривалий час було барометром ставлення до формату змін. Його суспільна оцінка
піддавалася значним змінам, від початкового ентузіазму до пізніших розчарувань.
Суспільні настрої швидко змінилися під впливом погіршення економічної ситуації в
країні. Суспільна підтримка плану слабіла з місяця на місяць. В середині січня 1990
року повне схвалення виражало 40,2% опитаних (45,1% не мало відповіді) , в березні
38,6%, в червні -31,6%, а в липні вже тільки 26,1%. У грудні того ж року з думкою, про
те, що завдані жертви були за великі у відношенні до досягнутих результатів,
погодилося 63,9% досліджуваних. За продовження плану в умовах того часу
висловилося 7,7% (за дослідженнями ЦДСД Центр дослідження суспільної думки).
Таке критичне ставлення підтверджують опитування, проведені й в пізнішому
часовому просторі. В дослідженнях ЦДСД з вересня 1993 року позитивно оцінювало
план Бальцеровіча 19,9% досліджуваних, а негативно - 35,3%7.
Економічні та системні зміни повинні були створити можливим досягнення
Польщею стандартів, типових для європейських держав, а саме, демократії, вільного
ринку й громадянського суспільства. Позаду залишилися самі передумови. Слід зараз
представити, як ті чинники вплинули на формування соціальної структури сьогодення –
доби ІІІ Речі Посполитої.
Підставою розгляду існуючої соціальної структури є питання доходів громадян,
а також рід професійних занять. До такого висновку призводять дослідження Казимира
М. Сломчинського й Кристини Яницкої, які стверджують, що: „З соціологічної точки
зору ключем до аналізу соціальної структури була і є класова структура як підстава
соціальних нерівностей. Під соціальними класами розуміємо групи, які в різних
розмірах і в різному ступені контролюють істотні суспільні запаси для функціонування
ринку капіталу, ринку праці й ринку споживання”8. Висновок натомість передбачає, що
ті відмінності у все більшому ступені заглиблюються. Відмінне явище було в період
ПНР, коли прагнули до нівеляції відмінностей, а на вершині ієрархії не стояли гроші,
7
Про це писав J. Bartkowski, Społeczno-ekonomiczny kontekst przemian, [w:] Demokracja Polska 1989-2003,
Warszawa 2003, s. 57-60.
8
K.M. Słomczyński, K. Janicka, Pęknięta struktura społeczeństwa polskiego, [w:] Polska. Ale jaka?, red. M.
Jarosz, Warszawa 2005, s. 162-163.
205
або пов'язані з ними групи й ключову позицію в стратифікації займали партійні
функціонери, тобто елемент володіння владою був ключовим і найбільш істотним.
Існуюча система відрізняється від моделі попередньої епохи. Сьогодні, хоча
встановлений порядок є дихотомічним і піддається безперестанним змінам, на вершині
знаходяться:
1/ Підприємці, особи, що володіють власною фірмою й надають робочі місця,
але не власній родині. У період ПНР замикали систему стратифікації, тому що
необхідно було б їх віднести до приватної ініціативи.
2/ Менеджери, належать до них вищі управляючи кадри в виробничих
підприємствах і закладах сфери послуг, а також вищі адміністративні кадри. У
попередній
період
належали
до
високо
розташованої
групи
розпорядників
громадського майна. Фактично їх позиція не була закріплена.
3/ Експерти, відносимо до них осіб, які працюють в професіях, де необхідною є
вища освіта. Належать до них вищі верстви інтелігенції. Головною, відмінною
особливістю є кваліфікація.
4/ Управлінці, або безпосередні контролери процесу труда.
5/ Індивідуальники (індивідуальна трудова діяльність) – особи, працюючі на
себе, або найчастіше власники майстерень, які не надають робочі місця. У період ПНР
були зіпхнуті на маргінес суспільного життя.
6/ Працівники розумової праці.
7/ Кваліфіковані фізичні працівники, або фабричні робочі.
8/ Некваліфіковані фізичні працівники.
9/ Фермери9.
Представлена структура потребує коментування. Не піддається сумніву, що в
процесі трансформації із точки зору заробітків й прибутків, найбільш компетентної
цінності до оцінки положення в стратифікації, виграли менеджери, положення яких і
прибутки значно змінилися на краще. Подібна ситуація є й з підприємцями, винагорода
яких надмірно зросла. Виправилась також ситуація експертів. Найбільше програли від
конституціональних змін технічні працівники канцелярій, а також фермери. У цих
випадках спостерігаються недостатні винагородження. Також, тими хто програв,
можуть бути фізичні працівники. Визнані за авангард соціалістичного суспільства,
опинились зіпхнутими на маргінес суспільного життя.
9
Za: ibidem, s. 163-165.
206
Розповсюдженою є думка, що найбільше за період трансформації програли дві
суспільні групи: робочі і фермери. Підтверджують це і соціологи. Лешек К. Гілейко
стверджує:
„Соціальна
структура
частини
суспільства,
охопленого
убогістю,
залишається незмінна. Створюють її перш за все робочі, фермери і літні люди. В
Польщі сформувалися два достатньо стабільних синдроми убогості. Підставою
першого з них є тривале безробіття, недостатній рівень освіти й місце проживання –
мала місцевість або село. Підставою другого - низькі заробітки, які пропонують малі і
середні фірми з приватного сектора”10. Фактично з самого початку етапу змін дві
соціальні групи приреченими були на поразку. Належить відмітити, що найбільше
число безробітних формується власне з робочого сектора. Також на порозі змін
багатьох з цієї професійної групи заохочувано до переходу на пенсію. Причин такого
стану є багато: падіння підприємств, перехід робочих з публічного сектора до
приватного сектора, а також велике диференціювання заробітних плат.
Натомість якщо розглядати зміни в польському селі, то належить зробити певну
зауваження. Образ працюючих на селі не може бути й не є зібраним або однаковим. В
нашій країні маємо господарства, що розвиваються й управляються молодими людьми,
заповзятливими, які мають менеджерську підготовку і можуть реагувати на ринкові
зміни. Проте їх число невелике, нараховується близько 160 000 – 170 000. Друга група це селянські господарства, здатні до розвитку. Їх кількість - це подвійна кратність
першої категорії. Третю складають селянські господарства, що не розвиваються, які
борються за виживання, але не можуть реконструюватися. Управляються вони літними
людьми, які не володіють здібностями пристосування. Це найбільша кількість близько
1 200 000 – 1 300 000. Останню групу складають банкрутуючи селянські господарства.
Люди, які ними управляють, літні, самотні особи, не здатні пристосуватися до будьяких змін. Їх кількість нараховує близько 300 000
11
. Лешек К. Гілейко пропонує
поділяти мешканців села на дві категорії – дві взаємно працюючих на себе групи.
Перша - бенефіціанти трансформації – ринкові господарства, працюючи на власні
потреби. Належить віднести до них клас агробізнесу, клас польських фермерів. Проте це нікчемна меншість польських землеробів. Домінуюча більшість - це середній
сегмент, малі господарства, не більше п'яти гектарів земельних угідь. Проте є й для них
надія – необхідність змін і знайдення місця на ринку. До цієї групи належить немала
10
11
L.K. Gilejko, Przegrana większość. Robotnicy i chłopi, [w:] Polska. Ale jaka?, op. cit., s. 187.
Ibidem, s. 199-200.
207
кількість тих, які перебувають в убогості, а їх майно піддається деградації. Не
стараються відшукати шляхів виходу, піддаються все більшій маргіналізації12.
Розглядаючи обидві представлені, і як їх можна назвати, відкинуті більшості в
структурі нашого суспільства, які не справилися із змінами і пристосовуванням до
нових викликів, належить відмітити певні відмінності й подібності. У період
трансформації більша частина робочого класу опинилася в сфері бідності. Чинниками,
які стали причинами такого стану речей, було згадуване вже безробіття, перехід з
державного сектора до периферійних сегментів приватного сектора, а також, що стало
кошмаром польських змін, працевлаштування в сірій зоні й праця «на чорно» (тобто без
не легально). Трохи краще, як це не дивно, в період трансформації порадили собі
фермери. Тут ми маємо справу з процесом диференціювання. Частина складає
заможних фермерів, що володіють перспективами розвитку, середніх, яким надалі
важко відшукати власну дорогу, а також найбільш збіднілих власників малих
господарств, збільшену колишніми працівниками ПГРів (Державних сільських
господарств) і безробітних з міст (так званих двохсередовіщніків). Це все не
представляє значної користі для образу найбільших соціальних груп нашої країни.
Однаковою мірою робочі, як і селяни можуть мати відчуття програшу, але також
сильне відчуття самотності і розгубленість у важкій реальності трансформації13.
Образ сучасної Польщі, якщо розглядати структуру доходів суспільства, можна
поділити на три сегменти. Перший з них - це Польща „приватизована”. Ця категорія
найкраще відчуває себе в сучасних реаліях. Знаходять роботу в ній ті, які володіють
високим капіталом в кожній іпостасі: кваліфікації чи компетенції. Дохід визначають
індивідуальні досягнення, а особа є орієнтованою на максимум прибутку, проте існує
достатньо великий ризик для власних витрат. Друга сьогоднішня Польща - це
„державна”. Установи пропонують постійні і безпечні місця праці. Працюючий
отримує дохід на підставі об’єктивних критеріїв: освіти, стажу роботи, типу посади. У
цьому випадку працівник має значні гарантії і безпеку працевлаштування, проте
отримує нижчі доходи ніж в першому прикладі. Остання група - це Польща „на
допомозі”: особи, які стали безробітними внаслідок літнього віку, нездібності до
роботи, або браку кваліфікацій, що вимагаються. Доходи забезпечують існування, але
12
13
Ibidem, s. 202-203.
Ibidem, s. 204.
208
також становлять причину низького соціального статусу14. Отже, виходячи із
вищезазначеного, найбільш істотним для дослідження сьогоднішньої соціальної
структури в нашій країні є рівень доходів. Саме він визначає чи опинимося на вершині
соціальної ієрархії, чи на самому її низу.
Порівнюючи структуру, яка формується, у сучасній Польщі із стратифікацією
ПНР належить відмітити певні відмінності. Як зазначає Богдан Мах, найважливіша
зміна міститься в повному виключенні політичних вимірів структури характерних для
попередньої системи. Хоча існуюча політична еліта має (як в кожному суспільстві)
більше влади, ніж пересічні
учасники політичної
системи, й
неодноразово
використовує цю владу для особистих та групових цілей, але проте (як в кожній
демократичній системі) відповідає вона перед суспільством, її влада легітимізується
винятково підтримкою виборців, а її „коріння дуже диференційовані. Фактом є, що
політики, займаючи ключові посади, не виконують вже ключової і першочергової ролі
в суспільстві.
Значно виразніше відзначену структурну закономірність можна спостерігати на
прикладі економічної еліти, в якій яскраво представлені категорії колишніх „реальних
власників ПНР” і „реальних державних розпорядників засобів праці”. Можна сказати,
що особи із старої номенклатури ідеально знайшли місце для себе в новій системі
господарювання. Відшукали для себе місце в ринковій економіці.
Наступною важливою зміною є факт, що існуючі професійні категорії, які в 1989
році існували винятково в державній економіці, функціонують (і це інакше ніж перед
цим роком) також в ринковій економіці, яка динамічно розвивається. Стосується це
директорів і менеджерів найвищого рангу, керівників середньо рівня, експертів і
фахівців, а також виконавчих працівників розумової праці та робочих. Цієї внутрішній
диверсифікації в межах найомного сегменту ринкової економіки сприяє інтенсивний
процес збільшення приватних категорій власників.
Ще одна помітна зміна - це суттєве поліпшення ситуації з прибутками та
престижем категорії експертів, фахівців і творців, ринкова позиція яких на ринку
залежить від сертифікатів, виняткових професійних компетенції. Торкається це,
зокрема, в більшій мірі ринкової економіки. Проте вельми імовірно, що разом із
„збагаченням держави” експерти, фахівці й творці, які працюють у бюджетній сфері, а
14
За даними таблиці в: M. Marody, Trzy Polski – instytucjonalny kontekst strategii dostosowawczych, [w:]
Wymiary życia społecznego. Polska na przełomie XX i XXI wieku, red. M. Marody, Warszawa 2002, s. 257.
209
також в інших сферах функціонування держави, також відчують виразне поліпшення
свого положення.
У період, коли різниці в економічному положенні суттєво збільшуються,
зменшилася дистанція між категорією промислових робочих та категорією фізичних
працівників сфери послуг. У період державного соціалізму поділ цей був результатом
ідеології, яка наголошувала, що матеріальна продукція є найважливішою й тому
повинна мати більш високу оплату й належить їй вищий соціальний престиж ніж в
будь-якій іншій праці. У системі ринкової економіки ця ідеологія радикально втрачає
значення, а необхідність великого обмеження неефектної, для постдержавного
соціалізму продукції важкої промисловості, а також динамічний розвиток сфери послуг
ведуть до швидкого вирівнювання ринкового положення різних груп фізичних
працівників.
Відносно менші зміни в останньому десятиріччі відбулися в категорії
виконавчих працівників розумової праці і керівників нижчого рангу. Перші і надалі
заробляють менше ніж кваліфіковані робочі, а другі незначно покращили свою
економічну позицію відносно робочих.
У даному огляді не можна нарешті обійти категорії невідомі в системі
стратифікації ПНР. Мова йде, перш за все, про безробітних - через виключення деяких
осіб з кола, при обчисленні соціальних ресурсів. Існує реальна небезпека, що для
значно великої групи населення безробіття стане не короткочасною паузою між
черговими працями, але тривалим досвідом існування поза системою праці, а убогість і
культура убогості - тривалим суспільним станом. У цій ситуації реальним є виникнення
особливої категорії зайвих людей (постійно), виключених не тільки з участі в
економічних благах, але реально також і з активності громадянської, культурної.
Підкреслюємо, що з представленого опису однозначно слідує, що сучасною головною
проблемою для формування структури є власність і ринок, як основні механізми, що
„створюють” нову соціальну структуру і нову, пов'язану з нею, систему стратифікації 15.
Варто відмітити, що „Зміни структури і стратифікації в період останніх десяти
років не довели до виразної модернізації польської професійної структури. Принесли
скоріше, принаймні до цього часу, „креативну деструкцію”, деформацію, що
характерно для державно-соціалістичної структури (напр. зменшення, дуже численних
в соціалізмі, управляючих категорій). Принесли також неспокійні процеси: (1) відносне
15
Більше на тему змін соціальної структури див. B.W. Mach, op. cit., s.130-137.
210
зменшення частки категорії експертів, фахівців і творців (серед чоловіків), що не
вдається пояснити відпливом до категорії приватних власників; (2) дуже слабко
відзначену секторальну зміну в напрямку послуг і інформації; (3) збереження
дискримінації жінок (у деяких областях навіть зростаючу), а також (4) тільки слабке
зростання впливу освіти на соціальну позицію”16 – відзначають соціологи.
Підсумовуючи, належить відмітити, що образ польського суспільства є
роздертим меж минулим, з коріннями у ПНР та сьогоднішнім днем, який до кінця не
впорядкований. Можна сказати, що в сучасній структурі Польщі існують старі класи,
сформовані при попередньому устрої, численні й непристосовані до змінних умов, а
також новостворюваного образу.
Без сумніву, до першої групи ми віднесемо робочий клас, особливо його
частину, що працює у важкий промисловості, зв'язаний із державним сектором. Через
перехід до ринкової економіки був він позбавлений привілейованих позицій і
соціальних гарантій. Існуюча ситуація пов'язана з падінням багатьох підприємств,
звільненнями з роботи, безробіттям, потребує зміни кваліфікації в масовому масштабі.
Другу групу (клас) представляють селяни. Є вона дуже численна і мало продуктивна.
Вільна економіка показала відсталість і неефективність польського сільського
господарства. Фактом є те, що тільки нечисленні в стані справитися із новою
реальністю. До цього часу виступаюча єдиною інтелігенція сформувала власні
соціально-професійні групи. Поділ здійснюється на тих, які працюють в приватній
сфері – отримують значно вищі доходи, а також найманих працівників в державних
фірмах, бюджетній сфері з меншими заробітками. Новим, не існуючим раніше явищем
соціальної структури є середній клас. Включає він власників фірм, бізнесменів,
менеджерів,
працівників
торгівлі.
До
цієї
групи
належить
також
віднести
кваліфікованих спеціалістів, представників вільних професій, а також працівників
культури і науки17.
Оцінюючи сьогоднішнє польське суспільство, двадцять років із моменту початку
трансформації, належить дійти до переконання, що маємо справу із тріснутою
(розколотою) соціальною
структурою. Функціонують
групи, які
походять
із
попередньої системи, які не в стані порадити собі з оточуючою реальністю. У реаліях
капіталізму ідеально функціонують групи підприємців, які знаходяться на вершині
16
17
Ibidem, s. 137.
Класифікація за: Błuszkowski, op. cit., s. 131-132.
211
соціальної ієрархії. Крім того, багатії є жменькою, а не вміючі порадити з оточуючою
ситуацією складають не дріб'язкове число мешканців нашої держави і живуть в не
порівняно гірших економічних умовах. Цей висновок і виклик для нас самих, щоб
прагнути до такого образу польського суспільства, який відповідатиме викликам
оточуючого світу й очікуванням за попереднього часів повалення політичної системи.
Вільна політичне Польща не стала одночасно країною добробуту й щастя для всіх. І
хоча ця надія даремна і не легка до здійснення, належить прагнути до вирівнювання
рівнів життя всього нашого суспільства.
212
НАРИС НОВІТНЬОЇ ПОЛІТИЧНОЇ ІСТОРІЇ УКРАЇНИ
Віра Бурдяк
Новітня політична історія України розвивається у руслі трансформаційних
процесів, які розпочалися в країнах Центрально-Східної Європи наприкінці 80-х рр. ХХ
ст., у результаті т.зв. оксамитових революцій. Рухаючись як ланцюгова реакція,
революції зруйнували тоталітарну систему, що з повоєнного часу діяла в регіоні,
згодом охопили і СРСР. Нові країни, що постали в цій частині світу, заявили про свої
наміри повернутися в цивілізаційне русло розвитку, збудувати демократичний лад,
стати частиною європейського простору, розвиваючи інтеграційні процеси. Вже два
десятиліття тут відбуваються зміни найвищої змістовної напруги й інтенсивності,
особливо в політичній сфері, де радикальних перетворень зазнали всі структурні
елементи – владні відносини, інститути політичного правління й управління, соціальнополітичні ідеї. Політичні зміни тривають у всіх країнах ЦСЄ, в т.ч. і в Україні,
демонструючи реальність низки об’єктивних закономірностей політичного характеру.
Здобуття незалежності пов’язане з унікальною, безпрецедентною подією, яка не знає
аналогів в історії. Понад два десятки країн регіону майже одночасно, шляхом мирних
революцій, відкинули попередній політичний режим, курс, догмати комуністичної
ідеології, докорінно змінили геополітичні орієнтації і цивілізаційні прагнення,
утверджують у своєму житті загальнолюдські цінності. Внаслідок цих глибинних
процесів припинила своє існування й система соціалізму в СРСР, а натомість були
проголошені незалежні держави, серед яких і суверенна Україна.
З кінця 80-х рр. в Україні поступово наростало невдоволення і громадянська
непокора існуючою владою. У 1990 р. у Києві студенти оголосили голодний страйк,
пред’явивши політичні вимоги: відставки прем’єр-міністра, проведення нових виборів
до парламенту, відмови від союзного договору, проходження військової служби у
межах республіки. Верховна Рада України своїм рішенням задовольнила більшість їх
вимог1. Це була перша перемога демократичних сил, що під впливом подій у ЦСЄ,
формувались в Україні. Політична боротьба значно загострилась під час подій у Москві
(путч) 19-21 серпня 1991 р., коли віце-президент СРСР Г. Янаєв та члени державного
1
Постанова Верховної Ради Української РСР про розгляд вимог студентів, які проводять голодування в
м. Києві з 2 жовтня 1990 року // Правда України. – 1990. – 24 жовтня.
213
комітету надзвичайного стану (ДКНС) вирішили, нібито у зв’язку з хворобою Генсека
ЦК КПРС М. Горбачова, ввести в СРСР надзвичайний стан. Але проти цього виступив
президент Росії Б. Єльцин, його підтримали військові частини з бойовою технікою. У
Москву ввели танки, біля „Білого дому” спорудили барикади. 24 серпня М. Горбачов
осудив участь лідерів партії у державному перевороті, запропонував ЦК КПРС
саморозпуск і склав з себе повноваження. Б. Єльцин видав указ про припинення
діяльності Компартії Російської Федерації.
Голова Верховної Ради України (ВРУ) Л. Кравчук у виступі по радіо доволі
стримано оцінив події у Москві. Але частина громадян і Народний Рух України стали
на захист суверенітету республіки. Народна Рада українського парламенту в заяві
вказала, що „рішуче засуджує спробу вчинити державний переворот. Ми не визнаємо
самозваного комітету з надзвичайного стану та будь-яких його розпоряджень.
Закликаємо всіх громадян України, усіх посадових осіб, військовослужбовців та
охоронців правопорядку ігнорувати будь-які рішення путчистів і підпорядковуватись
виключно Конституції України та її законам”2. Рішучий опір путчу вчинили у Львові,
хоч багато партійних керівників підтримали путчистів, зокрема Одеський, Харківський
та інші облвиконкоми й українське телебачення. ЦК КПУ 24 серпня терміново ухвалив
спеціальну заяву щодо політичної ситуації в Україні, в якій з запізненням засудив
„авантюрну спробу антидержавного перевороту, порушення Конституції СРСР,
нехтування законами радянської держави, створення антиконституційних органів
влади”3 та проголосив повну самостійність КП України. Однак, це не зупинило хід
подій. 30 серпня 1991 р. „розглянувши висновок Тимчасової комісії Президії Верховної
Ради по перевірці діяльності на території України посадових осіб органів влади,
управління, громадських об’єднань у зв’язку з державним переворотом 19-21 серпня
1991 р., у відповідності з яким керівництво КП України своїми діями підтримало
державний переворот і тим самим сприяло його здійсненню на території України,
Президія Верховної Ради постановила... заборонити діяльність Компартії України” 4.
Архіви КПУ передали Кабінету Міністрів і припинили випуск комуністичної преси.
Тож, демократичним силам, при підтримці народних мас вдалось перемогти путчистів.
2
Звернення Народної Ради українського парламенту до народу України у зв’язку зі спробою державного
перевороту в Москві //Літературна Україна. – 1991. – 22 серпня.
3
Київ: Рух-прес // Хроніка опору. Збірка матеріалів. – К., 1991. – С. 290.
4
Указ Президії Верховної Ради України „Про заборону діяльності Компартії України” // Голос України.
– 1991. – 1 вересня.
214
Зважаючи на це, Президія ВРУ прийняла ряд важливих постанов: про департизацію
державних органів, установ та організацій; про власність КПУ і КПРС на території
України тощо. Серпневі події 1991 р. спонукали значні зміни у суспільстві й державі,
посилили відцентрові тенденції в СРСР. 24 серпня 1991 р. на позачерговій сесії ВРУ
прийняли Постанову й Акт проголошення незалежної України5. Сесія вирішила 1
грудня 1991 р. провести республіканський референдум на підтвердження Акта про
незалежність.
Зазначимо, що частина номенклатури КПУ в цих умовах теж вирішила
голосувати за суверенну державу. В Москві віднеслись до змін в Україні вороже,
заявили про наміри перегляду кордонів. Але Л. Кравчук нагадав, що за договором між
Росією й Україною від 19 листопада 1990 р., сторони визнали неприпустимість
перегляду кордонів. 1 грудня 1991 р. 90,35 % громадян на референдумі проголосували
за незалежність України й обрали Президентом Л. Кравчука. 5 грудня 1991 р. ВРУ у
зверненні до народу України вказала, що договір 1922 р. про утворення СРСР, Україна
вважає недіючим щодо себе; розпочинає побудову демократичної, правової держави,
перехід до ринкової економіки, власної території, оборонного характеру військової
доктрини, формування збройних сил. 7 грудня 1991 р. у Біловезькій Пущі С.
Шушкевич, Б. Єльцин і Л. Кравчук підписали угоду про створення Співдружності
Незалежних Держав (СНД). Лідери Росії, України і Білорусії (країн-засновників СРСР),
заявили, що СРСР припиняє існування, а республіки формуватимуть свої власні
збройні сили. 21 грудня 1991 р. в Алма-Аті керівники 11 незалежних держав (крім
Грузії і країн Балтії) приєдналися до СНД. 25 грудня 1991 р. М.С. Горбачов пішов у
відставку і СРСР припинив існування.
Ці події завершили перший етап національного відродження і здобуття
незалежності України. Нова самостійна, суверенна держава розпочала перехід до
ринку, демократії, усунення від влади старої партійної номенклатури і формування
нової національної еліти. Відразу ж виникли типові для перехідних суспільств
конфлікти і протиріччя, які політологи називають кризовим синдромом модернізації,
адже суспільство не було готове до державотворчого процесу. „Короткочасного
спалаху активності національної еліти та широких народних мас, що мав місце у добу
5
Постанова Верховної Ради Української РСР від 24 серпня 1991 р. „Про проголошення незалежності
України”; Акт проголошення незалежності України // Голос України. – 1991. – 29 листопада.
215
перебудови, – пише О. Бойко, – виявилося недостатньо як для самоусвідомлення та
згуртування політичних сил, так і для набуття ними досвіду масштабного
реформування суспільства. Рішуча відмова від існуючого до серпня 1991 р. зразка
суспільного розвитку, в умовах відсутності науково обґрунтованої моделі побудови
незалежної держави, зумовила на перших порах втрату орієнтирів, розгубленість,
розчарування, а зрештою, – тривалий „урочистий марш на місці”, на роздоріжжі
реформ”6.
На другому етапі перед Україною постали проблеми зміни політичної системи,
розбудови суверенної держави, її зовнішньополітичного курсу. Більшість проблем у
взаєминах з Росією та СНД, зокрема щодо ядерної зброї, Криму, Чорноморського
флоту, не вдалось вирішити і, на жаль, вони все ще існують. Нова держави потребувала
правової підтримки, тож прийняли ряд законів: „Про державний кордон України”, „Про
прикордонні війська”, „Про військові формування на Україні”. Створили митний
комітет і Міністерство Оборони. У військових частинах приймали присягу на вірність
народу України. Дехто переходив на службу в інші країни СНД. Замість внутрішніх
військ утворили Національну гвардію. Колишній КДБ трансформували в СБУ (Служба
Безпеки України). На відміну від інших держав, Україна надала громадянство всім
проживаючим,
незалежно
від
походження,
соціального,
майнового
стану,
національності, освіти, мови тощо.
У 1992 р. на засіданнях ВРУ затвердили державну символіку; скасували інститут
державних
міністрів
України;
прийняли
Концепцію
реорганізації
державного
управління, що передбачала поділ гілок влади; на рівні центральних органів державної
влади створили 26 нових міністерств, які несуть відповідальність за виконання
політики держави. Обласні і районні ради позбавили виконавчих функцій, ліквідували
їх виконавчі комітети. Прийняли Закон „Про інститут представників Президента”, як
найвищих посадових осіб виконавчої влади – голів місцевої державної адміністрації,
сформованої на базі колишніх виконкомів. Представники Президента отримали широкі
повноваження. Тоді ж утворили Автономну Республіку Крим, в якій Президент
України встановив своє представництво. Проте реорганізація торкнулась форми, а суть
– залишилась старою. Владу здійснювала колишня державно-управлінська еліта,
доповнена представниками демократів. Процеси демократизації йшли вкрай повільно,
6
Бойко О.Д. Україна в 1985-1991 рр.: основні тенденції суспільно-політичного розвитку: Монографія. –
К.: ІПіЕНД, 2002. – С. 262.
216
за винятком появи в Україні великої кількості нових партій, різного ідеологічного
спрямування. Проект нової Конституції не раз обговорювали у ВРУ 1990 р. скликання,
але так і не прийняли. Гострі дискусії про президентську /парламентську республіку,
унітарну /федеративну державу в Україні, поділ повноважень між гілками влади не
давали відчутних результатів. Влада не вирішила ці проблеми, не задовольнила вимог
населення, зокрема страйкуючих шахтарів, і вимушено у 1994 р. погодилась на
дострокові вибори до ВВУ на багатопартійній основі.
Для сучасного суспільства і його політичної системи властива підвищена
внутрішня рухливість. Як пише М.Кириченко, це притаманне всім державам: менше –
слабко розвиненим, більше – провідним, з усталеними демократичними традиціями,
високим рівнем життя, усталеним механізмом функціонування політичної системи 7.
Певної рухливості політичній системі демократії надають партії та виборчі системи, як
важливі її суб’єкти. Втім, більшість українських партій, особливо молодих, хоч і не
вкладаються в класичне визначення, але виражають основоположні принципи
демократії – політичний плюралізм, представництво, виборність посадових осіб.
Ф.Шміттер заявляв, що в „міцно вкорінених західних демократіях природа і роль
партій зазнали за минулий час суттєвих змін, і було б анахронізмом вважати, що
партіям сучасних неодемократій належить повторити всі стадії розвитку своїх
попередниць, виконуючи при цьому всі їх функції”8. Вчені надають значної ваги
зародженню багатопартійних систем у нових демократичних країнах, адже партії стали
головною силою їх суспільного розвитку. Поява можливості вибору, який впливає на
поділ влади, тут новий процес. Утворення партій, партійних та виборчих систем
ілюструє відмінності між окремими країнами, їх специфічні риси. Зміна партійної
системи – тривалий процес, який передбачає не лише створення ефективно
функціонуючої моделі, а й аналіз факторів розвитку, які викликали рухливість і зміну
попередньої системи. В Україні, як і в інших молодих демократіях, процес становлення
партійних систем та багатопартійності ще продовжується і кожні нові вибори
підтверджують це.
Важливе значення для демократизації України, розвитку її партійної системи
мали парламентські вибори 1994 р. Вони чітко продемонстрували ставлення народу до
7
Кириченко М. Багатопартійність. Процес пішов, інша справа куди? // Віче. – 1993. – № 9. – С. 90.
Шмиттер Ф. Размышления о гражданском обществе и консолидации демократии // Полис. – 1996. – №
5. – С. 18-19.
8
217
влади. На 450 депутатських місць обрали лише 338 представників, а в деяких округах
вибори не відбулися і тривали впродовж кількох років. Головою ВРУ став О. Мороз. У
1994 р. відбулись і вибори Президента України, на яких перемогу здобув Л. Кучма. За
нього у другому турі проголосували понад 52 % виборців. Прем’єр-міністром обрали В.
Масола, який у травні-жовтні 1990 р. вже очолював уряд, але не зміг вирішити назрілі
соціальні проблеми, стабілізувати політичну ситуацію в країні і пішов у відставку.
Після цього було ще декілька змін урядів (уряди В. Масола (червень 1994 – березень
1995 рр.), Є. Марчука (березень 1995 – травень 1996 рр.), П. Назаренка (травень 1996 –
липень 1997 рр.), які теж не досягли успіху9. Вони по різному формували політику, їх
програми часто були суперечливі, що поглиблювало економічну кризу. У липні 1997 р.
уряд очолив В.Пустовойтенко, а вже в грудні його змінив уряд В. Ющенка. Причин
такої „плинності” урядових команд було кілька – криза в економіці, відсутність
національної ідеї і політичної єдності, неузгодженість поділу функцій і дій між гілками
влади тощо. Ці негаразди стримували реформи, гальмували конституційний процес.
Нову Конституцію України – важливий крок державотворення і формування нового
демократичного механізму влади, з великими потугами ухвалили лише 28 червня 1996
р., завдяки зусиллям конструктивних сил парламенту.
У березні 1998 р. за мажоритарно-пропорційною виборчою системою провели
чергові вибори до ВРУ. 225 депутатів (50 %) обирали в одномандатних мажоритарних
округах, а другу половину – за партійними списками в багатомандатному
загальнодержавному окрузі. Боротьбу за місця в парламенті вели 30 виборчих блоків і
політичних партій. Перемогли політичні сили, які подолали 4% бар’єр: Комуністична
партія України – 24,7%; Народний Рух України – 9,4%; виборчий блок Соціалістичної
та Селянської партій України „За правду, за народ, за Україну!” – 8,6%; Партія зелених
– 5,4%; Народно-демократична партія – 5 %; „Громада” – 4,7%; Прогресивна
соціалістична партія України – 4%; Соціал-демократична (об’єднана) – 4%. Подальші
довибори суттєво не змінили картину. Головою ВР обрали О. Ткаченка (СелПУ),
першим заступником – А. Мартинюка (КПУ), заступником – В. Медведчука (СДПУ(о).
9
Михальченко М.І. Україна як нова історична реальність: запасний гравець Європи. – Дрогобич : ВФ
„Відродження”, 2004. – С. 398.
218
Вибори засвідчили перемогу лівих і поразку провладних сил, невдоволення мас
ситуацією в економіці та соціальній сфері суспільства10.
Починаючи з літа 1998 р., у суспільстві зростало протистояння різних
політичних сил, спричинене підготовкою до президентських виборів. Найбільшої
гостроти воно досягло у травні – листопаді 1999 р.11, коли складна політична ситуація і
викликала перегрупування сил. Прагнучи подолати протистояння з Президентом,
уникнути розпуску парламенту, частина депутатів пішла на компроміс і сформувала
більшість у ВРУ у складі 237 депутатів з 11 фракцій. Вони заявили про підтримку курсу
реформ і відповідальність за їх проведення. Новим Головою ВРУ обрали І. Плюща. На
відміну від президентських виборів 1994 р., в яких брали участь 7 кандидатів, у 1999 р.
їх кількість зросла до 15 осіб. У другому турі виборів переміг чинний Президент Л.
Кучма, який набрав 56,3% голосів. Другим був лідер КПУ П. Симоненко (37,8%
голосів). Л. Кучма зробив у програмі акцент на необхідності суттєвого прориву в
економіці, стрімкому її зростанні. У грудні 1999 р. відбулась зміна уряду. Новий
реформаторський уряд очолив В. Ющенко. Але політична ситуація швидко змінилась,
активізувалась ліва комуністична опозиція, яка вимагала відставки уряду і під її тиском
26 квітня 2001 р. уряд В. Ющенка вимушено пішов у відставку. Нового Прем’єрміністра В. Януковича, Президент Л. Кучма згодом номінував, як кандидата від влади
на майбутніх президентських виборах.
Парламентські вибори 2002 р. чітко виявили зміни у партійній системі України,
у ставленні населення до політики, його настрої й ідеологічні пріоритети.
Порівняльний аналіз результатів попередніх виборчих кампаній до ВРУ свідчить, що
виборці зневірились в обіцянках лівих і в 2002 р. до парламенту пройшли лише дві
лівих сили – Комуністична та Соціалістична партії України. Політичні сили центру, як і
в попередньому складі парламенту, представляли три партії та блоки – „Блок Віктора
Ющенка „Наша Україна” (правий центр), блок „За єдину Україну!” та СДПУ(о) (лівий
центр). З лівоцентристської опозиції до Верховної Ради ввійшов „Блок Юлії
Тимошенко”. Отже, виборці вже менш активно голосували за „лівих”, ніж на
попередніх парламентських виборах. Вперше за пострадянські роки правому центру,
тобто „Нашій Україні” вдалось „відтягти” значну частину голосів до своєї політичної
10
Український соціум / Власик О.С., Крисаченко В.С., Степико та ін.; за ред. В.С. Крисаченка. – К. :
Знання України, 2005. – 792 с.
11
Бойко О.Д. Історія України : Посібник. – К. : Академвидав, 2003. – С. 580.
219
сили (23,57 % голосів). Переконливу перемогу „Нашої України” можна пояснити
найперше високим рейтингом її лідера – В. Ющенка, колишнього Прем’єр-міністра, що
мав певну харизму й авторитет серед населення. Водночас це було нове для України
явище, адже цілком прозахідний політик здобув таку популярність серед населення
майже в усіх регіонах країни12. Втім, провідні соціологічні служби України
прогнозували цю перемогу. Виборці надали також значну підтримку „Блоку
Ю.Тимошенко” (7,26 % голосів) та СПУ (6,87 % голосів) – силам, які організовували
антипрезидентські акції „Україна без Кучми!”.
Крім того, новим явищем цих парламентських виборів була певна консолідація
центристських сил у блоці „За єдину Україну!” (НДП, АПУ, ПР, партія „Трудова
Україна”, ПППУ). Хоч успіху він досяг завдяки використанню адмінресурсу, але
здобув загальне третє місце (11,7% голосів) на виборах у багатомандатному
загальнодержавному окрузі. Значно менше (на 4,68%) голосів виборців отримала КПУ
– традиційний лідер попередніх виборчих кампаній. Вперше значно зменшилась
кількість депутатів-комуністів у парламенті і, відповідно, їх фракція скоротилась у 1,5
рази. Об’єднані соціал-демократи, що самостійно йшла на вибори, теж досягли певних
успіхів, набравши 6,27 % (на 1,26 % більше ніж на попередніх виборах). Проте, СДПУ
(о), що так продумано вела агітаційну роботу, явно очікувала кращого результату. Тож,
вибори 2002 р. засвідчили появу в Україні тенденцій, звичних для демократичних країн
Європи, вказали на її наближення до світового контексту. Розвиток електронних ЗМК,
моніторинг виборчої кампанії, екзит-поли різних соціологічних служб, присутність
іноземних спостерігачів, безперечно, сприяли демократизації виборчого процесу в
Україні. Ця тенденція посилилась у ході президентської кампанії 2004 р.
Вибори Президента України у 2004 р. проходили доволі складно. За
результатами голосування 31 жовтня 2004 р., в якому брали участь 24 кандидати,
більшість голосів виборців здобули: В. Ющенко – 39,90 % та В. Янукович – 39,26 %. У
другому турі голосування 21 листопада 2004 р. результати були наступні: В. Янукович
отримав 49,46 % голосів виборців, а В. Ющенко – 46,61 %. Його команда заявила, що
результати виборів сфальсифіковані, і це сколихнуло країну. За кілька днів на Майдані
у Києві розпочалась „помаранчева революція”. Підтримана світовою прогресивною
12
Поліщук І.О. Еволюція культури політичних виборів в Україні: Монографія. – Х. : ХНУ імені В. Н.
Карабіна, 2008. – С. 144.
220
громадськістю,
вона
тривала
у
листопаді-грудні
2004
р.
Основна
вимога
„помаранчевих” – не допустити згортання демократичних свобод, визнати результати
другого туру недійсними і призначити дату нового голосування. Їх вимоги були
прийняті. У результаті повторного голосування 26 грудня 2004 р. В. Ющенко отримав
51,99 % голосів, а В. Янукович – 44,20 %. Новим Президентом України став В.
Ющенко. Президентські вибори 2004 р. увійшли в політичну історію України як
особливі насамперед тому, що вперше серед двох основних кандидатів на найвищу
посаду в державі не було комуніста чи представника лівих: чинний Прем’єр-міністр В.
Янукович представляв лівоцентристську програму, а переможець виборів В. Ющенко –
право-ліберальну. По-друге, „помаранчева революція”, як наслідок виборчої кампанії,
значно посилила демократичну політичну складову свідомості багатьох пересічних
українських громадян. Незалежні міжнародні організації й іноземні спостерігачі
вказували, що Україна підійшла до парламентських виборів 2006 р. більш
демократичною країною, ніж до подій грудня 2004 р. По-третє, в державі покращилися
показники демократичності та дотримання прав людини. Дослідницький центр США
„Freedom House” визначив зміни статусу України у світовій шкалі розвитку демократії
у 2005-2006 рр. з „частково вільної” до „вільної” країни.
За критеріями цієї організації показник політичних свобод в Україні покращився
з 4 до 3, а громадянських прав – з 3 до 2 (1 – повна свобода, 7 – відсутність свободи). У
доповіді „Свобода в світі” зазначалось, що цьому великою мірою сприяли виступи
народних мас проти влади у грудні 2004 р., які домоглися скасування спотворених
результатів другого туру президентських виборів13. Втім, у доповіді „Країни на
роздоріжжі” експерти вказали, що „покращення в Грузії, Киргизстані й Україні були
найбільш значними з усіх досліджуваних країн (аналізували 30 країн, що перебували
„на роздоріжжі”), найперше у сфері „Підзвітності і голосу громадськості”, рубрики, яка
включає такі сфери, як вибори, громадянське суспільство і мас-медіа”14. Новий
Президент В. Ющенко і його прихильники відразу ж після виборів 2004 р. заявили, що
Україна дотримуватиметься європейського вектору розвитку, намагатиметься здобути
13
Freedom in the World. Country Report: Ukraine (2006) [Електронний ресурс]. – Режим доступу :
http://www.freedomhouse.org/templ.cfm
14
Countries at the Crossroads. 2006. Overview Essay: Entrenched Corruption and the Challenge to Democratic
Accountability / by Sanja Tatic and Christofer Walker: [Електронний ресурс]. – Режим доступу :
http://www.freedomhouse.org/templ.cfm
221
членство
в
Європейському
Союзі,
будуватиме
демократичну
державу
з
децентралізацією влади та громадянське суспільство.
Діяльність Президента В. Ющенка проходила у складний соціально-політичний
період розвитку держави, зважаючи на конституційну реформу, ухвалену 8 грудня 2004
р., яка спрямувала трансформацію політичної системи суспільства від президентськопарламентської до парламентсько-президентської республіки; вирішення проблем з
Росією
в енергетичній
сфері;
розгортання політичного скандалу в команді
„помаранчевих”, що переріс у політичну кризу і викликав відставку уряду Ю.
Тимошенко; формування у ВРУ Антикризової коаліції, яку назвали коаліцією
національної єдності (Партія регіонів, соціалісти і комуністи); створення коаліційного
уряду, який очолив В. Янукович тощо. Швидка зміна урядів (після „помаранчевої
революції” діяли уряди Ю. Тимошенко, Ю. Єханурова, В. Януковича і знову Ю.
Тимошенко), протистояння гілок влади, між якими не було злагоди, відсутність
відповідальності за виконання власних програм у тих політичних сил, які приходили до
влади, брак досвіду, активності, млявість у діях самого Президента – негативно
вплинули на розвиток країни. Очікуваних змін на краще, за які народ боровся на
Майдані, не відбулось.
У 2004 р. Верховна Рада України (2002-2006 рр. скликання) прийняла зміни до
Закону про вибори і вибори 2006 р. проводились вже за пропорційною системою.
Проблеми, з якими зіткнулась держава і суспільство цього періоду, негативно
позначились на підготовці і перебігу виборів ВРУ. Вони засвідчили, що в Україні немає
такої політичної сили, яка змогла б перемогти й самостійно сформувати уряд. За
даними Центрвиборчкому України, голоси електорату на цих виборах розподілилися
так: Партія регіонів – 32,12 %; БЮТ – 22,27 %; „Наша Україна” – 13,94 %; Соцпартія –
5,67 %; КПУ – 3,66 %. Багато партій і блоків, які брали участь у виборах, не змогли
подолати 3 % бар’єр, зокрема це: Блок Наталії Вітренко „Народна опозиція” – 2,93 %;
„Народний блок Литвина” – 2,43 %; Український Народний Блок Костенка і Плюща –
1,87 %; Партія „Віче” – 1,74 %; „Громадянський блок Пора-ПРП” – 1,47 %;
„Опозиційний блок „Не так!” – 1,01 %. Інші суб’єкти виборчого процесу набрали
менше 1% голосів виборців15. Соціологи прогнозували подібні результати виборів, але
15
Протоколи Центральної виборчої комісії України про підсумки виборів Верховної Ради України 2002,
2006, 2007 рр.: [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http: // www.cvk.gov.ua
222
були й відмінності. Так, моніторинг громадської думки впродовж виборчої кампанії не
відображав такої значної переваги БЮТ над „Нашою Україною”. Крім того, експерти
вважали, що завдяки адмінресурсу „Наша Україна” обов’язково переможе БЮТ, але це
не підтвердилось.
Аналіз результатів виборів 2006 р. вказує ще на ряд цікавих особливостей, які
чітко простежуються у порівнянні з підсумками парламентської кампанії 2002 р. Поперше, з огляду поділу популярності між владою й опозицією, виявилось, що він
зберігся серед електорату майже так само, як і в попередній виборчій кампанії. У 2006
р. „при владі” були Блок „Наша Україна” і Соцпартія (їх міністри діяли в уряді
Ю.Єханурова), які представляли нову, постреволюційну владу на чолі з Президентом
В.Ющенком. До опозиційного табору входили три політичні сили: пряма опозиція
(Партія регіонів), кон’юнктурна (БЮТ) та традиційна (КПУ). Опозиційний Блок „Не
так!”, в основі якого діяла потужна за Президента Л.Кучми СДПУ(о), зазвичай
вважають особистою опозицією до Президента В.Ющенка. Втім, у 2002 р. „партію
влади” теж представляли дві сили – Блок „За єдину Україну!” і СДПУ(о), які відкрито
підтримували Президента Л.Кучму. До прямої опозиції належав Блок „Наша Україна”,
а БЮТ позиціонував себе як „нову”, некомуністичну опозицію. Традиційно в опозиції
до режиму Л.Кучми була КПУ, а СПУ номінувала себе як „ідеологічна опозиція”.
Порівняння результатів голосування за владу й опозицію в 2002 і 2006 рр.
свідчить, що на цих виборах перше місце посідала політична сила, яка представляла
пряму опозицію чинному Президенту: в 2002 р. – Блок „Наша Україна”, а в 2006 р. –
Партія регіонів. На друге місце (ситуація повторилася) виходила опозиційна сила, яка
набирала майже 20 % голосів: у 2002 р. – традиційні опозиціонери з КПУ, а в 2006 р. –
кон’юнктурні опоненти влади з БЮТ16. Водночас, чинну владу постійно підтримувала
майже така ж кількість виборців: у 2002 р. дві „партії влади” (Блок „За єдину Україну!”
і СДПУ(о)) разом набрали 18,04 %, а в 2006 р. дві „партії влади” („Наша Україна” та
СПУ) набрали на 1,6 % більше – 19,64 %. Це дає підстави для висновку про рівень
підтримки діючої влади (біля 20 %). Тож, незалежно від ідеологічної спрямованості
влади, її підтримує лише кожний п’ятий виборець.
16
Протоколи Центральної виборчої комісії України про підсумки виборів Верховної Ради України 2002,
2006, 2007 рр.: [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http: // www.cvk.gov.ua
223
По-друге, український електорат більше симпатизує опозиційним силам, але
менше їх підтримує, коли вони переходять у статус „партії влади”. Так, СПУ, яка після
„помаранчевої революції” стала другою „партією влади”, на виборах 2006 р. втратила
1,2 % голосів, проти 2002 р. У подібній ситуації був і опозиційний Блок „Не так!”, коли
навіть члени партій, які його сформували не проголосували за своїх очільників17.
Можна зробити висновок, що український виборець специфічний, за своєю
ментальністю він не схильний довіряти словам і опозиційним гаслам новоявлених
супротивників влади, навіть, коли їх щиро проголошують.
По-третє, вибори до ВРУ 2006 р. відбувались невдовзі після президентських
виборів 2004 р., складних, тривожних, а за своїми результатами й не до кінця
зрозумілими для певної частини пересічних громадян, особливо на Сході. Суспільство
так швидко (грудень 2004 – березень 2006 рр.) не заспокоїлось, ще не стабілізувались
його настрої, а тому всі ці негативи вплинули на характер і результати виборів.
Ускладнив перебіг виборчої кампанії і новий порядок її проведення: нова система
виборів – пропорційна, закриті списки, 3 % бар’єр.
Партія регіонів, здобувши перемогу, утворила разом із соціалістами і
комуністами коаліцію – парламентську більшість. Однак, вже навесні 2007 р. між
політичними силами ВРУ виникло відчутне протистояння. Демократичні сили з
опозиції (БЮТ, „Наша Україна”), блокували будь-які рішення, внесені більшістю. Деякі
опозиційні депутати, не погоджуючись з цією тактикою, перейшли до коаліції, що
загострило політичну кризу, формально викликану порушенням правових норм
формування парламентської більшості за рахунок переходу окремих депутатів із
опозиційних фракцій до коаліції тощо. Головною ж причиною політичної кризи в
Україні, де ще не завершилась конституційна реформа, була боротьба за владу між
Президентом та урядовою коаліцією. Ухвалення Закону про Кабінет Міністрів України
(кінець 2006 р.), який істотно звужував повноваження Президента і загроза формування
антипрезидентської конституційної більшості у ВРУ, спонукали Президента В.Ющенка
видати чотири укази про розпуск Верховної Ради V-го скликання й оголосити
дострокові вибори ВРУ 2007 р. Цю позицію Президента підтримали частина депутатів,
експертів і політологів. Політична криза – глибокий розлад політичної системи,
17
Петрасюк В. Владимир Корнилов: „Я бы не рекомендовал сворачивать предвыборные штабы” // 2000:
еженедельник. – 2006. – 7 апреля.
224
порушення її нормального функціонування, досягла в Україні свого апогею й єдиним
політико-правовим вирішенням цих проблем та зміни ситуації могли стати лише нові
вибори до ВРУ.
Виборча кампанія тривала впродовж серпня-вересня 2007 р. і несла в собі значну
кількість чорного РR, викликаного її екстремальністю. Партія регіонів традиційно
будувала свою кампанію на гаслах захисту російської мови, пропаганді економічних
успіхів уряду В. Януковича, соціальних програм стимулювання демографічного вибуху
і критиці „помаранчевого” уряду Ю.Тимошенко. Блок „НУ-НС”, як і раніше, розпочав
кампанію з боротьби за скасування депутатської недоторканності, наголошував на
значенні соціальних ініціатив Президента В.Ющенка. БЮТ критикував соціальні
результати діяльності уряду В.Януковича і наголошував, що Ю.Тимошенко єдина надія
України. В.Литвин проводив особисті зустрічі з виборцями під гаслом „Україні
потрібен Литвин як гарант порядку і стабільності!”. Комуністи вкотре наголошували на
своїй проросійській орієнтації і ностальгії за СРСР. Результати позачергових виборів 30
вересня 2007 р. були наступні: Партія регіонів – 34,24 %; БЮТ – 30,69 %; Блок „НУ –
НС” – 14,16 %; КПУ – 5,39 %; „Народний блок Литвина” – 3,96 %.
Дещо не вистачило голосів виборців, щоб подолати 3% бар'єр соціалістам –
2,87 %. Проти всіх уперше проголосували понад 3% виборців18. Явка виборців на
позачергові вибори ВРУ 2007 р., як і прогнозували більшість експертів, була меншою,
ніж зазвичай, але все ж достатньою – понад 63 %19. Говорити про переможців і
переможених у цій виборчій кампанії можна лише умовно. Електоральна карта України
за підсумками дочасних виборів майже не змінилась: Схід – Захід, 50 на 50.
„Помаранчеві” здобули вирішальну підтримку в основному на Заході та у Центрі, а
„біло-блакитні” та „червоні” традиційно мали успіх на Сході та Півдні. Однак, БЮТ на
чолі з харизматичною „леді Ю” зумів розширити свою підтримку в деяких „білоблакитних” регіонах, зокрема на Харківщині. Ю.Тимошенко вміло зібрала голоси тих,
хто розчарувався у діяльності Президента В.Ющенка і „Нашої України” та електорату
дрібних партій. Позитивну роль відіграло і вчасне відмежування Ю. Тимошенко від
політичної кризи, яку вона сама ж і зініціювала у квітні 2007 р.
18
19
Козловець Н. Уроки выборов // День. – 2007. – 5 октября.
Яхно А., Гридько Е. Три тенденции // День. – 2007. – 2 октября.
225
Дочасні вибори 2007 р. підтвердили тезу про те, що для українців опозиційна
ніша більш приваблива, ніж провладна. Втім, вибори 2007 р. продемонстрували
найвищу за всі роки незалежності України кількість голосів, відданих за діючу владу.
Так, дві партії влади – Партія регіонів, яка контролювала уряд, та „Наша Україна”, яка
мала вплив на СБУ, Міністерство оборони, Міністерство закордонних справ та всі
обласні державні адміністрації в сумі набрали 42,62% голосів виборців. Для
порівняння: у 1998 р. чинні партії влади НДП та СДПУ(о) на виборах ВРУ здобули
разом лише 9,22%; у 2002 р. блок „За єдину Україну” та СДПУ(о) – 18,26%; у 2006 р.
„Наша Україна”, СПУ, Український народний блок Костенка та Плюща, „Пора”,
Народний Блок Литвина – 25,42%. Намітилася тенденція до появи певного політичного
попиту – вперше з 1991 р. в Україні велика кількість виборців (понад 3 %)
проголосувала проти всіх. Це створює люфт для появи нових політичних проектів.
Водночас зберігається тенденція до формування двопартійної чи трьохпартійної
системи в Україні: Партія регіонів та БЮТ підвищили свій рейтинг серед електорату, у
порівнянні з виборами 2006 р. Загалом же, позачергові вибори досягли своєї мети –
вони змінили конфігурацію політичних сил у законодавчому органі України. Водночас
перевага „помаранчевих” лише в три голоси – зробила цю коаліцію дуже вразливою.
Слід зазначити, що політична криза може вибухнути у будь-якій державі,
важливо інше – в який спосіб і скільки часу потрібно для розв'язання тієї чи іншої
політичні
кризи.
Якщо
політичні
кризи
тривають
недовго
і
розв'язуються
демократичним шляхом, без використання нелегітимного насилля, то вони зазвичай
створюють позитивний імпульс для оновлення політичної системи. Україна гідно
склала тест на випробування демократією і вперше за всю новітню історію використала
звичну для європейських демократій практику вирішення політичної кризи шляхом
дострокового переобрання законодавчого органу.
Однак, дочасні вибори в Україні, знявши гостроту кризи, не вирішили повністю
проблем протистояння ні у владі, ні в суспільстві. Владний трикутник: Президент –
Прем’єр-міністр – Верховна Рада, лихоманило, що негативно впливало на суспільство.
Попри заяви уряду Ю. Тимошенко, що темпи розвитку України зростають, рівень
життя населення катастрофічно падав, а це породжувало страх за майбутнє, тривогу,
невизначеність,
навіть
безсилля.
Різко
збільшилась
кількість
правопорушень,
корумпованість суспільства. Гостроти ситуації додала й світова криза, яка в Україні
226
виявилась надто важкою. Неодноразово Президент вносив подання до ВРУ про розпуск
уряду, але не мав належної підтримки в парламенті. Ситуація негативно впливала на
міжнародний авторитет України, а відсутність політичної й економічної стабільності
зазвичай відвертала від неї потенційних інвесторів.
Останні президентські вибори, заплановані на 2009 р., ВРУ спочатку призначила
на 25 жовтня20, але з датою не погодився чинний Президент В. Ющенко й оскаржив її в
Конституційному Суді21, який визнав рішення протиправним. Тоді ВРУ призначила
вибори на 17 січня 2010 р.22 На виборах використовували систему абсолютної
більшості. У разі відсутності кандидата, що набрав абсолютну більшість від числа тих,
що взяли участь у виборах, передбачався другий тур, в якому змагалися два кандидати,
що набрали найбільше голосів і для перемоги їм достатньо було набрати голосів
більше, ніж у суперника. Новим Президентом України, за результатами другого туру
голосування став В. Янукович.
Таким
чином,
розпочатий
після
проголошення
незалежності
України
державотворчий процес відбувається суперечливо і неоднозначно. Поряд зі значними
позитивними зрушеннями, є багато проблем і труднощів, відсутня єдність у діях різних
гілок влади, що посилюється значним впливом політичного протистояння різних
політичних сил, недостатньою кваліфікацією політиків, а законодавча база України все
ще доволі слабка.
Політична трансформація українського суспільства має значний вплив на його
політичну культуру, в якій поряд співіснують елементи і демократичної, і авторитарної
культури; вона залишається багато в чому культурою маргінального суспільства, що
намагається позбутися вад авторитаризму й розбудувати правову, демократичну
державу. Вибори, які періодично проводяться у країні, каталізують цей процес;
формування
політичної
культури
проходить
через
відновлення
та
розвиток
демократичних традицій політичного життя.
Формування багатопартійної системи в незалежній Україні має низку
особливостей. Серед них слід виділити найголовніші: процес відбувався в умовах
20
Верховна Рада призначила вибори Президента на 25 жовтня // http://unian.net/ukr/news/news308856.html
21
Ющенко впевнений, що виборів 25 жовтня не буде // http://www.rus.4post.com.ua/politics/129914.html
22
ВР призначила чергові вибори Президента України на 17 січня 2010 р. //
http://news.finance.ua/ua/~/1/0/all/2009/06/23/164044
227
початку і поглиблення економічної кризи, яка призвела до зниження рівня життя
переважної більшості населення країни, опосередковано викликала негативне
ставлення громадян і до політиків, і до політики взагалі; у більшості політичних партій
відсутня соціальна база, адже політичного структурування суспільства не відбулося;
формування політичних партій пов’язане не з інтересами певних верст населення, а з
окремими політично активними й амбіційними особистостями чи невеликими
соціальними групами (угрупованнями) з вузько корпоративними інтересами. Крім того,
відсутність досвіду співпраці різних політичних сил і традицій багатопартійної системи
впродовж тривалого періоду, поглиблюють суперечності між політичними лідерами,
перешкоджають досягненню взаєморозуміння і злагодженості дій.
Після президентських виборів, Україна знову очікує змін, реформ і вірить, що
вони принесуть позитивне вирішення суспільних та соціально-політичних проблем,
дадуть позитивний поштовх до подальшої демократизації політичної системи
суспільства.
228
Томаш Свомка
ПОЛІТИЧНА І КОНСТИТУЦІЙНА СИСТЕМА ПОЛЬЩІ
1. Трансформація устрою Польщі у 1989 - 1997 рр.
Трансформація політичної системи Польщі є прикладом еволюційних, багато
етапних змін одночасно як юридично-конституційного, так і політичного характеру й
представляє перехід від авторитарної соціалістичної системи до ліберальної демократії.
Умовно початком трансформації вважається 1989 рік, а саме, - рік засідань конференції
за «Круглим столом», а також глибоких конституційних змін, які прямо і побічно стали
її наслідками, але таке термінологічне визначення з різних причин не до кінця
обґрунтоване. Оскільки вже з початку 80-х років проявляються виразні - системні і
політичні - звістки наступаючих змін. З одного боку цей період є динамічним у
політико-соціальному плані: з'являється перша, значною мірою незалежна і автономна,
професійна спілка, а також пов'язаний з нею широкий суспільний рух "Солідарність";
це "вікно свободи" закриває на майже три роки воєнний стан (1981 - 1983),
парадоксально, але з середини 80-х рр. влада стає - у багатьох відношеннях - значно
більше відкритою на діалог з опозицією1. Цей діалог стає просто необхідним після двох
великих хвиль суспільних незадоволень весною та літом 1988 р 2. З іншого боку згадана
декада приносить декілька змін у законодавчій сфері явно експериментального
значення. В 1980 р. було створено Головний Адміністративний Суд, це відкрило шлях
для прийняття адміністративних рішень. В 1982 р. з внесенням змін до Конституції
ПНР (Польської Народної Республіки) - формально для укріплення конституційних
основ соціалістичного правління – створюються Конституційний Суд і Державний
Трибунал3. Законодавчо у 1987 р4. вперше у країнах реального соціалізму вводиться
посада омбудсмена - Радника громадянських прав, в цьому самому році доповненням
Конституції (і відповідного закону) створюється інститут референдуму. Отже, потрібно
визнати, що на момент укладання договорів за «Круглим столом» у 1989 р., Польща
1
Необхідно звернути увагу на хронічну економічну кризу. Див. M. Jabłonowski, Agonia systemu. Ostatni
etap gospodarki nakazowo-rozdzielczej, [w:] M. Jabłonowski, S. Stępka, S. Sulowski (red.), Polski rok 1989.
Sukcesy, zaniechania, porażki, Warszawa 2009.
2
Більше на цю тему див. P. Codogni, Okrągły Stół, czyli polski Rubikon, Warszawa 2009.
3
Певний час будуть представляти певну системну декорацію Державний Трибунал (закон 1982 р.) на
практиці не буде виносити приговори, а Конституційний Трибунал (закон 1985 р.) своє перше рішення
видаст тільки в 1986 р.
4
Конституційний орган з1989 р.
229
мала вже певні інституції і механізми, які без труда були перенесені до моделі
демократично-правової держави.
«Круглий стіл» (6 лютого - 5 квітня 1989 р.) змістом документу "Положення про
політичні реформи", відкрив дорогу до подальших змін державного устрою. Проте
повинні вони були проходити як реформування соціалістичної держави. Сутністю
укладеного порозуміння між урядовою коаліцією та опозицією у складі «Солідарності»
було визнання, того, що соціалістична парламентська демократія буде базовою
системою, із визначеними цінностями й принципами, зокрема: еволюційний характер
змін, відхід від монополії марксистської ідеології як державної, збереження провідної
ролі у державі Польської Об’єднаної Робітничої Партії5, але з допущенням плюралізму,
що розумівся як свобода об'єднання (теоретично не означало це згоди на
багатопартійність, практично однак був введений в дію процес утворення опозиційних
політичних партій), збереження існуючих політичних, економічних і військових
об’єднань. За результатами роботи конференції за «Круглим столом» було створено
нову систему вищих державних органів – відновлено правління президента (до грудня
1989 р. - Президента Польської Народної Республіки), а також Сенату як другої палати
парламенту, однак із збереженням принципу, що Сейм залишається найвищим органом
державної влади (принцип цілісності державної влади). Створено Державну раду
юстиції, як орган, який складається із представників судової, законодавчої й виконавчої
влади, що стоїть на захисті правосуддя. І нарешті, при «Круглому столі», відкрито було
шлях до частково вільних парламентських виборів6, за результатом яких (рішучий
виграш табору "Солідарності") було надано нового імпульсу хвилі як політичних 7, так і
конституційних змін .
Безпосереднім конституційним наслідком «Круглого столу» було доповнення
основного закону від 7 квітня 1989 р. (так звані квітневі доповнення). Представляли
вони значною мірою перенесення на законодавчий рівень рішень «Круглого столу»,
особливо врахування положень, щодо устрою вищих державних органів і системи
правління: підкреслювалась владно-арбітражна роль голови держави, при сильних
5
На практиці верховенство ПОРП бло перенесено на відновлене односіібне правлення президента.
Виборчі домовленості передбачали, що 65% депутатських мандатів у Сеймі гарантувалися ПОРП та її
політичним союзникам (Об’єднаній народній партії, Партії демократичній, дозволеним християнським
об’єднанням), проте 35% - залишались для вільного вибору (безпартійнимі кандидатами). У Сенаті всі
мандати виборювалися у вільній політичній боротьбі.
7
Zob. M. Mistygacz, Okrągłostołowy kontrakt wyborczy: założenia, cele, skutki, „Studia Politologiczne” 2009,
vol. 15.
6
230
позиціях Сейму, а також уряду, який функціонує за принципом довіри, як від Сейму,
так і від президента8. Згідно квітневих доповнень устрій вищих державних органів
влади базувався на принципі цілісності державної влади, згідно якого Сейм ПНР
номінально залишався найвищим органом державної влади. Проте, практика розбудови
нової системи суттєво змінила це положення на користь принципу поділу влади, при
цьому аж до періоду президентства Л.Валенси, обраного під час загальних виборів у
1990 р., головним осередком виконавчої влади - всупереч намірам висловлених
творцями системи у квітні 1989 р., - була Рада Міністрів. Це стало можливим внаслідок
дій президента В.Ярузельського, який – подібно до президента Ж.Греві на початку III
Французької республіки9 прийняв такий стиль управління, який звільнив уряд і Сейм
від своєрідної президентської "опіки" і контролю у сфері здійснення державної
політики (особливо у внутрішній політиці). Фактичне ослаблення за В.Ярузельського
владної моделі президентства було обумовлено, перш за все, делегітимізацією (що
проявилося, поразкою в червневих виборах 1989 р.) попереднього табору влади,
втратою політичного значення Польської Об’єднаної Робітничої Партії, а також,
значною мірою переконанням президента про неминучість демократичних змін10.
Сенат представляв різновид політичної концесії, що діяла на користь опозиції –
запевняючи табору Солідарності можливість впливати на перебіг державних справ.
Отже, став він своєрідною противагою в системі влади для Сейму, хоча головним
чином, у сфері здійснення парламентом законодавчої функції (можливість законодавчої
ініціативи, прийняття рішень про відхилення закону, ухваленого Сеймом, внесення
поправок до законів, прийнятих Сеймом, - в двох останніх випадках рішення Сенату
могло бути відхилено Сеймом кваліфікованою більшістю - 2/3 голосів). Проте,
істотним обмеженням Сенату було позбавлення його компетенцій, пов'язаних з
виконанням контрольної функції відносно уряду й урядової адміністрації. Прийняті у
квітні зміни щодо повноважень Сенату закріпилися. Не було жодної спроби (навіть у
період роботи над новою конституцією) корінним чином змінити місце в устрої другої
палати, як наслідок, корекції - у бік її нерівності – піддалася двопалатна модель, що
8
Por. T. Mołdawa, Parlament w systemie władz naczelnych Rzeczypospolitej, [w:] R. Chruściak, T. Mołdawa,
K.A. Wojtaszczyk, E. Zieliński, Polski system polityczny w okresie transformacji, Warszawa 1995, s. 211.
9
Zob. J. Stembrowicz, Rząd w systemie parlamentarnym, Warszawa 1982, s. 68-69.
10
Por. W. Jaruzelski, Przemówienia 1990, Toruń 2001, s. 26-27.
231
проявилося у значній перевазі Сейму у системі влади, за функціями, та
повноваженнями11.
Наступне доповнення Конституції – від 29 грудня 1989 р. - слід вважати за
переломне, оскільки воно змінило сутність фундаменту на якому базувався устрій
польської держави з 1952 р. Груднева зміна Конституції певною мірою мала два "рівні"
- символічний й конституційний, (зміна основних принципів устрою). Символічний
вимір проявився у повернені до традиційної назви польської держави (Польська
Республіка замість Польська Народна Республіка), зміною у зображенні державного
гербу (білий орел в короні), а також у скасуванню преамбули Конституції, що надавала
ідеологічну інтерпретацію засадам функціонування соціалістичної держави.
Відбулася зміна у визначенні польської державності: положення де ПНР була
соціалістичною державою, грудневе доповнення змінило на статтю, де Польська
Республіка визначалася як демократична правова держава, існуюча на засадах
соціальної справедливості. Крім того, на базових принципах сучасної ліберальнодемократичної держави12. У грудневому доповненні зроблено також ще однієї істотної
зміни, - стосувалася вона суверена у державі. Замість «працюючих людей міст і сіл" за
первинний, найвищий суб'єкт державної влади, визначалася нація - спільнота всіх
громадян Республіки. Отже, відкинуто всілякі інші передумови, ніж юридичнополітична приналежність до польської держави. Вже не мали значення такі критерії як
класовий розподіл чи соціальна стратифікація. Це чітко підтвердила Конституція Речі
Посполитої 1997 р., визначаючи у своїй преамбулі: "Ми Польський Народ - всі
громадяни Республіки [.]"
Грудневе оновлення Конституції апелювало до широкого комплексного
політичного плюралізму. Варто зауважити, що вже домовленості укладені за «Круглим
столом» відсилались до ідеї плюралізму, визначаючи йому однак чіткі обмеження,
властиві для тодішньої соціалістичної концепції парламентської демократії, представляла її концесійна багатопартійна модель (Польська Об’єднана Робоча Партія,
а також дві політичні сили, які співпрацювали з партією - гегемоном, значною мірою
11
Див. наприклад: P. Sarnecki, Funkcje i struktura parlamentu według nowej Konstytucji, „Państwo i Prawo”
1997, z. 11-12, s. 35-37.
12
Детально про це: T. Mołdawa, Konstytucja RP a standardy współczesnego konstytucjonalizmu w
perspektywie minionej dekady, [w:] W. Jakubowski, T. Słomka (red.), Porządek konstytucyjny w Polsce.
Wybrane problemy, Warszawa-Pułtusk 2008.
232
обмежені до виконання функції "трансляційних смуг" волевиявлення ПОРП щодо
соціальних груп, які ототожнюються з ними). Нововведенням «Круглого столу» проте,
було можливість створення і функціонування професійних спілок. Стаття конституції
1976 р. де говорилось про значну (лідируючу) роль у політичній системі ПОРП 13, була
замінена положенням, про політичний плюралізм, з чітким посиланням на політичні
партії: "Політичні партії утворюються на принципах добровільності і рівності громадян
Польської Республіки з метою впливу демократичними методами на формування
політики держави". (ст. 4 пол. 1 Конституції РП). Багатопартійність стала елементом
системи ще до доповнення Конституції. Багато нових політичних угрупувань почалося
з’являться вже з весни 1989 р., при цьому, вони не стали предметом репресивних дій з
боку держави.
Оновлення Конституції, від 29 грудня 1989 р., слід визнати за поворотний пункт
у формуванні нового устрою. Основний закон базувався вже не на радянській моделі,
взятої з Конституції СРСР 1936 р., а на зразках системи влади ліберальнодемократичних
держав,
що
ґрунтувалися
на
ідеях
демократії,
легальності,
конституційності й охороні широкого спектру прав і свобод людини і громадянина.
Після грудневих доповнень чергові конституційні зміни не мали вже такого
фундаментального і складного характеру, представляли натомість скоріше різновид
коректив раніше прийнятих рішень відносно устрою держави. Проте, це не зменшує їх
важливість у процесі конституційної трансформації в Польщі.
Закон про зміну Конституції від 8 березня 1990 р. був довго оголошуваною
реформою14 місцевої влади, сутністю якої було відновлення територіального
самоврядування. Самоврядний характер мала всього лише гміна (основний елемент
територіального поділу держави). Спільнота гміни здійснювала свою владу в двоякий
спосіб: безпосередній - через акт голосування до ради гміни та в локальному
референдумі, й в посередній - через депутатів. Виконавчим органом в гміні було
декілька особове правління з війтом, бургомістром або президентом міста на чолі, які
обиралися і могли бути звільнені радою гміни.
13
Цікаво про закулісну боротьбу щодо доповнень у лютому 1976 р. див: M.F. Rakowski, Dzienniki
polityczne 1976-1978, Warszawa 2002, s. 17-28.
14
Вже у переговорах при «Круглому столі», зокрема у «Положеннях про політичні реформи» був запис,
який наголошував, що однією з умов функціонування суверенної держави, що втілює в життя принцип
верховенства влади народу, є «сильні, наділенні повноваженнями й вільно обрані органи місцевого
самоврядування”. T. Mołdawa, Konstytucje polskie 1918-1998, Warszawa 1999, s. 286.
233
Наступне оновлення Конституції, відбулося 27 вересня 1990 р., стосувалася
інституції Президента RP. Вересневе доповнення змінило, перш за все, систему виборів
президента, а саме, обрання Президента Національними Зборами було замінено на
модель загальних і безпосередніх виборів. Загальні вибори, надавши суверенної
легітимності, зміцнили конституційні функції голови держави, перш за все, функцію
системно-політичного арбітражу. Стало це істотним аргументом в спорах президента,
перш за все, з парламентом - оскільки Сейм і Сенат, як і президент свій мандат мали
безпосередньо
від
громадян15.
Отже,
президент
переставав
бути
своєрідним
"політичним заручником" парламентських угрупувань.
Вересневі доповнення змінили термін каденції президента з 6 на 5 років (з
можливістю одного переобрання). Кандидат у президенти повинен був мати польське
громадянство, посідати виборчі права до Сейму, а також повні 35 років (найпізніше на
день виборів)16. Після президентських виборах 1990 р. з'явилася також вимога
постійного проживання - кандидата на території РП щонайменше протягом п'яти років
до виборів. Кандидат міг бути заявлений виборцями або суспільно-політичними
організаціями, однак в обох випадках існувала вимога підтримки кандидатури
підписами щонайменше 100 тис. виборців.
Зміна способу вибору Президента РП не була концепцією реформування
устрою, створеною в результаті аналізу конституційної системи. Потрібно скоріше
визнати її за вираз певного політичного компромісу, досягнутого у таборі солідарності.
Це не супроводжувалося після 1990 р. рефлексією на тему "що з президентством, його
моделлю"17. Доволі підступно, але загальні і безпосередні вибори глави держави на
тривалий час вписалися в механізм устрою III Польської Республіки, отримуючи
підтримку у дослідженнях громадської думки18.
15
Див. D. Górecki, Ewolucja przepisów dotyczących trybu wyboru prezydenta w polskim prawie
konstytucyjnym, „Przegląd Sejmowy” 1996, nr 2, s. 9.
16
Згодні конституційних положень 1989-1990 рр. кандидат у президенти повинен був мати 21 рік
(відповідати вимогам – також і у питанні віку, – які висувалися до кандидатів у депутати ).
17
Детально про це: S. Gebethner, Geneza i tło polityczno-ustrojowe wyborów prezydenckich 1990 r., [w:] S.
Gebethner, K. Jasiewicz (red.), Dlaczego tak głosowano. Wybory prezydenckie ’90, Warszawa 1993.
18
Можна у цьому переконатися, коли після парламентських виборах в 2007 р. Громадянська платформа
запропонувала змінити процедуру вибору президента, зокрема повернути це повноваження Народним
Зборам, але в 2010 р. Громадянська платформа відмовилась від цього положення, перш за все, внаслідок
негативної громадської думки.
234
Виняткове значення, обумовлене традицією, мало рішення щодо устрою
системи влади, прийняте в 1992 р. А саме, в польському конституційному порядку
з'явилася чергова (після прийнятих в 1919 і 1947 р.) Мала Конституція. Її потрібно
розуміти як конституційний акт, який має перехідний і неповний характер, регулюючий
виключно найістотніші сфери дій держави (головне ті, в яких йдеться про статус,
функції і компетенції державних органів), до часу ухвалення повної конституції. На
думку T. Молдави, такі тимчасові конституційні акти з'являються в трьох принципових
ситуаціях: 1) у період існування так званої конституційної порожнечі (брак яких-небудь
конституційних підстав для реформування державного устрою); 2) у ситуації коли не
має чітко визначеної концепції щодо державного устрою, або коли жоден з проектів не
отримує підтримки більшості; 3) у період переходу з однієї системи устрою до іншої
(як правило, з авторитарного до демократичного)19. Мала Конституція, або
Конституційний закон про взаємовідносини між законодавчою і виконавчою владою
Польської Республіки, а також з територіальним самоврядуванням від 17 жовтня 1992
р., став елементом своєрідного конституційного канону, а період між 1992 і 1997 р.,
можна назвати періодом дії так званої складної Конституції. Цей канон складався з
трьох принципових сегментів: 1) сама Мала Конституція (жовтень 1992 р.); 2) діючі
згідно Малої Конституції положення Липневої Конституції 1952 р., регулююче між
іншими питання системи державного устрою (тільки одне з них – а саме ст. 1 визначалось Малою Конституцією. Був це принцип поділу влади, за моделлю
Монтеск’є), набір прав і свобод людини й громадянина, органів правосуддя й інших
органів правового захисту; 3) Конституційний закон про порядок підготовки і
ухвалення Конституції РП від 23 квітня 1992 р. З точки зору практики реформування
системи, період дії Малої Конституції відзначився явищем фаландизації20, тобто
інтерпретацією положень, а також "трактування" правових плям так, щоб розширити
сферу повноважень державних органів. В зазначеній період стосувалося це, перш за
все, інституції президента. Цей досвід вплинув суттєво на процес робіт над новим
основним законом. Намагалися уникнути створювати положення, які могли б у
майбутньому піддатися не вірному трактуванню. Саме тому, основний закон,
прийнятий в 1997 р., має характер акту, де детально та глибоко регулюється дуже
широка сфера державних питань, часто незвичайно докладним способом.
19
T. Mołdawa, Konstytucja i tymczasowe akty konstytucyjne, [w:] Między polityką a historią. Księga
pamiątkowa na sześćdziesięciopięciolecie Profesora Zygmunta Hemmerlinga, Warszawa 1995, s. 291-292.
20
Від прізвища професора Леха Фаландиша (Lecha Falandysza), юриста президента Л. Валенси.
235
2. Процес підготовки і ухвалення Конституції Польської Республіки
Роботу над Конституцією III Республіки можна поділити на три принципові
етапи, виділені в залежності від каденції парламенту: 1) період роботи Сейму X
каденції
(контрактового)
1989-1991
(підготовка
проектів
Конституції
двома
конституційними комісіями - Сейму і Сенату); 2) період Сейму І каденції 1991-1993
(робота над охарактеризованим нижче конституційним законом; складення семи
проектів Конституції і вступні дебати над ними); 3) період Сейму II каденції 1993-1997
(остаточна підготовка і ухвалення Конституції ПР). Процес підготовки і ухвалення
основного закону тривав дуже довго, порівняно з іншими державами ЦентральноСхідної Європи, було це однак обґрунтовано браком практики досягнення політичних
компромісів, політичним розбиттям парламенту, а також розпуском контрактового
Сейму і Сейму І каденції, напередодні закінчення конституційної, чотирирічної
каденції21.
У другий і третій періоди роботи над основним законом, їх юридичною основою
став Конституційний закон про порядок підготовки і ухвалення Конституції ПР від 23
квітня 1992 р. Модель прийняття конституції базувалась на положенні, що обидві
палати парламенту – об’єднують зусилля у Національних Зборах - нарівні беруть
участь у процесі підготовки проекту і ухвалення Конституції, але в дію основний закон
вступає, за умови: схвалення його сувереном після всенародного голосування. Отже,
був це єдиний до того часу у Польщі випадок загальнодержавного референдуму, який
мав з обов’язковий характером.
На підставі Конституційного закону від квітня 1992 р. було створено
Конституційну Комісію Національних Зборів (ККНЗ), до складу якої увійшло 46
депутатів, обраних Сеймом і 10 сенаторів, обраних Сенатом. У засіданнях ККНЗ брали
участь (з правом представлення пропозицій) уповноважені представники Президента
ПР, Ради Міністрів, а також Конституційного Трибуналу. Таким чином була
забезпечена участь, вже на етапі розробки проекту Конституції, представників всіх
трьох гилок влади. Право законодавчої ініціативи (чи мабуть правом внесення змін
щодо устрою – в період розробки у Національних Зборах проекту Конституції) мали
21
Більше на цю тему див в: W. Tomaszewski, Kompromis polityczny w procesie stanowienia Konstytucji
Rzeczypospolitej z 2 kwietnia 1997 roku, Pułtusk 2007; S. Gebethner, W poszukiwaniu kompromisu
konstytucyjnego. Dylematy i kontrowersje w procesie stanowienia nowej Konstytucji RP, Warszawa 1998.
236
наступні суб'єкти: сама ККНЗ, група 56 членів Національних Зборів, а також Президент
ПР. Після доповнення конституційного закону, у квітні 1994 р., законодавча ініціатива
надавалася також групі громадян, які мають право участі у виборах до Сейму,
кількістю щонайменше 500 тисяч осіб (народна ініціатива з питання побудування
нового устрою)22. На підставі запропонованих проектів, ККНЗ випрацювала цілісний
проект Конституції ПР (прийнятий Комісією кваліфікованою більшістю 2/3 голосів),
який потім представила Національним Зборам. Національні Збори повинні були
ухвалити Конституцію у двох або трьох читаннях. Це залежало від дій президента.
Згідно ст. 8 пол. 2 Конституційного закону від 1992 р., «Національні Збори розглядають
Конституцію у третьому читанні, якщо Президент, впродовж 60 днів від дня подання
Конституції, внесе до її тексту пропозиції змін». Якщо президент запропонував
поправки, Національні Збори передусім голосують за прийняття пропозицій
(безумовною більшістю голосів), а потім ухвалюють Конституцію більшістю 2/3
голосів. Після ухвалення конституції, президент оголошував референдум, який повинен
був затвердити основний закон. Конституцію вважалась прийнятою, якщо за неї
висловилася більшість громадян, яка брала участь у голосуванні. Закон не визначав
обов’язкової мінімальної кількості учасників народного голосування. Президент
підписував прийняту на референдумі Конституцію і направляв її до невідкладного
розміщення у Збірнику Законів Польської Республіки .
У ключовій для конституційної роботи каденції парламенту (1993-1997),
Конституційна Комісія Національних Зборів оформилась у жовтні 1993 р. Основою її
робіт стало сім проектів Конституції: від Президента ПР, від НСЗЗ "Солідарність"
(Незалежний спілка професійних робітників), від Сейму I каденції утвореного в 1994 р.
за народною ініціативою23, а також чотири партійні проекти (представлені групою
щонайменше 56 членів Національних Зборів). У вересні 1994 р. відбулося перше
читання проектів Конституції у Національних Зборах. У березні 1997 р. наступило
ухвалення Конституції ПР у другому читанні. Це стало можливим, завдяки
сформуванню коаліції, прагнучої – через закінчення каденції парламенту - до швидкого
ухвалення основного закону. До складу конституційної коаліції увійшли: Союз лівих
демократичних сил (Sojusz Lewicy Demokratycznej), Союз свободи (Unia Wolności),
22
Відповідно діючих конституційних норм громадяни не мають право здійснювати цю ініціативу.
Згодне доповнень конституційних від 1994 р. Конституційна Комісія Національних Зборів (ККНЗ)
могла розглядати також проекти подані у попередніх каденціях Сейму й Сенату.
23
237
Польська селянська партія (Polskie Stronnictwo Ludowe) та Союз праці (Unia Pracy). На
протилежному полюсі, в антиконституційній коаліції опинилися найбільші на той час
праві угрупування - Акція виборча Солідарність (Akcja Wyborcza Solidarność) i Рух
відбудови Польщі (Ruch Odbudowy Polski). Антагонізм між цими двома коаліціями
особливо
проявився
під
час
пізнішої
кампанії
напередодні
конституційного
24
референдуму .
У результаті заявлених президентом О.Квасневським пропозиції поправок, 2
квітня 1997 р. Національні Збори приступили до третього читання. Прийнято більшість
президентських пропозицій, після чого на голосування була винесена пропозиція про
ухвалення повністю Конституції ПР. У голосуванні взяло участь 497 членів Зборів.
Більшість 2/3 становила 332. За ухвалення Конституції голосувало 451 членів
Національних Зборів, проти - 40, утрималося - 6 членів. Означало це, що Національні
Збори остаточно прийняли основний закон III Республіки Польщі.
25 травня 1997 р. відбувся, оголошений Президентом ПР, референдум, який
повинен був затвердити основний закон. У нього взяло участь лише 42,8% осіб,
уповноважених до голосування (12 137 136 осіб). За прийняття Конституції
висловилося 52,7%, проти - 45,8%. За представленими результатами, народ затвердив
ухвалений парламентом новий основний закон. Слід підкреслити, що це народне
голосування виконало важливу легітимаційну роль, оскільки процес прийняття
Конституції супроводжував гострий політичний конфлікт, а також факт, що у
парламенті (особливо у Сеймі) каденції 1993-1997 р. не вистачало більшості,
приймаючих участь у виборах 1993 р., правих угрупувань. Отже, домінували у ньому
центристські та ліві угрупування.
15
липня
1997
р.
Верховний
суд
затвердив
чинність
проведеного
конституційного референдуму. Наступного дня президент О.Квасневський підписав
Конституцію і направив її до оголошення в Збірнику Законів ПР (відбулося це того
самого дня). Конституція ПР вступила в дію через 3 місяців від дня оголошення, тобто
17 жовтня 1997 р.
24
Більше на цьому тему див.: S. Gebethner, Referendum konstytucyjne – uwikłania społeczne i prawnoustrojowe, [w:] M.T. Staszewski, Referendum konstytucyjne w Polsce, Warszawa 1997.
238
3. Структура та зміст Конституції Польської Республіки
Основний закон 1997 р. належить до документів дуже деталізованих та
об’ємних. Регулює він - по-перше - всі найістотніші сфери державного життя, отже
представляє протилежний полюс конституційного мінімуму, який визначає лише
всього фундаментальні принципи політичного, соціально-економічного устрою,
найістотніші питання функціонування державних органів влади, а також представляє
перелік прав і свободи людини і громадянина25. Об’ємність польської Конституції
показують вже самі заголовки тринадцяти розділів, яким передуватиме обширна
преамбула: І - "Республіка", II - "Свободи, права і обов'язки людини і громадянина", III
- "Джерела права", IV - "Сейм і Сенат", V - "Президент Польської Республіки", VI "Рада Міністрів і урядова адміністрація", VII - "Територіальне самоврядування", VIII "Суди і Трибунали", IX - "Органи державного контролю і охорони права", X "Публічні фінанси", XI - "Надзвичайні державні органи", XII - "Зміна конституції", XIII
– Положення перехідні й кінцеві"". Ще однією ознакою конституційного акту, є його
детальність - складається з 243 статей, положення яких у більшості випадків мають
характер, незвичайно докладний26. Обґрунтувати це можна трьома принциповими
обставинами. По-перше - такого типу "деталізація" відбулася під впливом згадуваної
раніше ситуації із різноманітним трактуванням норм права: положення позбавлені
загального характеру, трудніше піддати інтерпретаційним процедурам. По-друге істотну роль відіграв процес укладання компромісу між політичними силами, які
приймали Конституцію. По-третє, нарешті - певне роз'яснення детального характеру
положень Конституції, дає ст. 8 пол. 2 самого основного закону, який говорить:
"Положення Конституції застосовується безпосередньо, невже тільки Конституція
передбачає інше". Визнається, що безпосереднє застосування Конституції полягає у
прийнятті конституційної норми за виключну підставу або елемент правової підстави
для видання якогось правого документу (без потреби звернення до закону, який би
розвивав і конкретизував положення конституції) 27. Щоб такі дії стали можливими,
необхідно
було
досягти
принаймні
певного
рівня
максимальної
деталізації
конституційних положень.
25
Подібними, на мою думку, є зокрема Конституція Норвегії 1814 та Літви 1922 р.
В цьому контексті особливо виділяється розділ присвяений правам, свободам та обов’язкам людини й
громадянина, зокрема, наприклад, ст. 53, ст. 55 (після доповнення 2006 р.), ст. 61, ст. 68, ст. 70.
27
K. Działocha, Bezpośrednie stosowanie Konstytucji RP (stan doktryny prawa), [w:] K. Działocha (red.),
Bezpośrednie stosowanie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2005, s. 15 i 17.
26
239
Важливим елементом основного закону є преамбула - цільний, не поділений на
статті урочистий вступ, в якому надається апеляція до польської історії й державних
традицій ("[...] посилаючись на найкращі традиції Першої й Другої Республіки,
зобов'язані, ми передати майбутнім поколінням все, цінності більше ніж тисячолітнього
доробку […]") цінностей для людини найістотніших ("[…] правди, справедливості,
блага і красоти […]"). Містить Invocatio Dei, тобто форму звернення до Бога (з
одночасним застереженням, що не всі громадяни Республіки з віри у Бога повинні
виводити фундаментальні цінності; преамбула також передбачає для цих цінностей
"інші джерела"). Преамбула трактує Конституцію Польської Республіки, як основний
закон для держави, що спирається на "шанування свободи і справедливості, взаємодію
влади, суспільний діалог, а також на принцип субсідарності, що зміцнює повноваження
громадян і їх спільнот". У вступі до Конституції сучасна польська держава трактується
як Третя Республіка, для блага якої застосовується Конституція 28.
У науковій літературі починає домінувати думка, що конституційна преамбула є
не тільки урочистим та піднесеним додатком, але законодавчо і політично пов’язаною
частиною основного закону, перш за все, як інтерпретаційний тлумач її змісту, але
також як настанова для формування політичної і моральної підстави правопорядку у
Польщі. З цієї точки зору значущими є слова судді Конституційного Трибуналу B.
Зджениского: "Через декілька років у спеціальному виступі щодо відомого вироку
Конституційного Трибуналу від 11 травня 2007 р.[.], я висловив погляд, що зміст
преамбула закону (йшлося про досліджуваний
на предмет
конституційності
люстраційний закон) суперечить преамбулі Конституції, що дозволяє, тільки із цього
приводу, стверджувати про невідповідність цілого закону Конституції 29. Змістовні
висновки також слідують з самого рішення Конституційного Трибуналу, який напр. у
висновку K 18/04, стверджував: "З тексту преамбули Конституції не можна вивести
правові норми точного значення. Проте, представляє вона обґрунтовані на автентичних
висловленнях авторів Конституції, настанови, які є сумісними з їх намірами відносно
інтерпретації положень нормативної частини Конституції [….]"30.
28
Спроби ввести поняття IV Республіки польської в 2005-2007 рр., мали виключно характер політичний і
не мали відображення в основному законі.
29
B. Zdziennicki, Wprowadzenie, [w:] Preambuła Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (tom XXXII „Studiów i
Materiałów Trybunału Konstytucyjnego”), Warszawa 2009, s. 8.
30
Цит. за: M. Zubik (red.), Konstytucja III RP w tezach orzeczniczych Trybunału Konstytucyjnego i wybranych
sądów, Warszawa 2008, s. 2.
240
Аналізуючи зміст Конституції ПР, можна стверджувати, що представляє вона
своєрідний синтез польських державних традицій, а також фундаментальних принципів
сучасного, демократичного конституціоналізму. До таких слід зарахувати: принцип
демократичної
правової
держави, принцип
політичного плюралізму, принцип
суверенітету нації (народу), принцип представництва чи також принцип поділу влади.
Ознакою всіх демократичних, європейських конституцій, є їх належний легітимізм. Це
слід розуміти таким чином, що основні закони приймалися з дотриманням
демократичних процедур
- з особливим врахуванням принципу політичного
представництва - часто з безпосередньою участю громадян, зокрема через народне
голосування31. Так було наприклад із французькою Конституцією 1958 р. і іспанською
1978 р. Про "європейський дух" польської Конституції може також свідчити
розгорнутий перелік прав і свобод людини і громадянина разом з дійовими
механізмами забезпечення їх від порушень з боку державної влади. Розділ II
Конституції, присвячений цій проблемі, є при цьому найдовшим розділом основного
закону (налічує 57 статей).
4. Конституційні основи, які мають фундаментальне значення для польської
політичної системи
Конституція РП вписується, як було зазначено вище, у певну європейську
модель основного закону що становить підґрунтя демократичної політичної системи.
Цю
тотожність
політичної
системи
держави
визначають
і
представляють
фундаментальні конституційні принципи, до яких необхідно віднести, перш за все,
принцип держави загального добробуту й принцип демократичної правової держави. Ці
принципи взаємно переплітаються і доповнюють один одного - не можна їх трактувати
тільки як перелік автономних, незалежних рис держави й її політичної системи. При
цьому необхідно звернути увагу на те, що принцип демократичної правової держави
повинен трактуватися як своєрідна системна мегазасада ("мати" інших принципів), що
становить "хребет" функціонування політичної системи сучасної Польщі.
31
Див. T. Mołdawa, Konstytucja RP a standardy współczesnego konstytucjonalizmu, [w:] T. Bodio, W.
Jakubowski (red.), Konstytucja RP. Oczekiwania i nadzieje, Warszawa 1997, s. 29 i nast.
241
Стаття 1 Конституції РП, визначає польську державу "як загальне благо для усіх
громадян". Розміщення цього принципу вже на початку глави I, є не випадковим. Як
абсолютно слушно зазначає К. Цомплак, загальне благо це - "результат об’єднання
зусиль усіх (чи більшості) членів колективу, які об'єднуються з метою здійснення
загальної мрії – досягнення "загального добробуту" у реальному житті "32. Важко не
визнати, що найістотнішими функціями сучасної ліберально-демократичної держави, є
захист прав і свобод людини та забезпечення "загального добробуту". Таким чином,
держава визнає пріоритет людської особистості, але явно визначає його в якості "особи
соціальної", працюючої разом з іншими на благо суспільства й країни – підстав, які
забезпечують основні людські потреби, і у широкому розуміння трактуються як
безпека. Згідно християнської концепції загального блага, чітко прописаної у преамбулі
Конституції, та її I і II розділах, вона складається з трьох елементів: поваги до людської
особистості, добробуту (розвиток «духовних і матеріальних благ суспільства»), а також
миру (довговічності й безпеки справедливого порядку)33. Основний закон також
містить елементи корпоративіської концепції загального блага, згідно з якою "держава
є природним і необхідним громадським утворенням, що існує на основі солідарності і
взаємозалежності"34. У цьому випадку акцент робиться не на допоміжній ролі держави
для громадян, але на зобов'язанні (обов'язку) особи відносно державної організації. Це
пояснює існування переліку конституційних зобов'язань, що містяться в статтях 82-86
основного закону. В основі цього списку – обов’язок зберігати вірність Республіці
Польщі і піклуватися про загальне благо. З цього також слідують обов’язки:
дотримуватися закону, платити податки й публічні послуги, захищати Батьківщину, а
також дбати про навколишнє середовище.
Демократична правова держава - це "держава, що управляється за допомогою
закону, де існує необмежена можливість впливу народу (суверенітет) на склад і форму
влади та реальна форма звітності цієї влади"35. У концепції демократичної правової
держави, слід виділити три основні елементи: 1) організація держави в такій спосіб, що
б всі складові, які в ній функціонують (органи державної влади, окремі особи,
суспільство в цілому) були зв’язані законом, який би встановлював обмеження на їх
32
K. Complak, Normy pierwszego rozdziału Konstytucji RP, Wrocław 2007, s. 48.
Там же, s. 51.
34
Там же, s. 51-52.
35
T. Słomka, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej i naczelne zasady ustrojowe państwa, [w:] K.
A.Wojtaszczyk, W. Jakubowski (red.), Społeczeństwo i polityka. Podstawy nauk politycznych, Warszawa 2007,
s. 1200.
33
242
діяльність; 2) легітимність інститутів державної влади встановлюються прямо, або
побічно, від суверена; 3) контроль за владою з боку громадян, як у законодавчому плані
(через систему інституцій правового захисту) так і політичному (контроль за
діяльністю влади за допомогою виборів та інших інститутів прямої демократії).
До канонів демократичної правової держави належить також принцип
законності і контроль за ним. Зокрема, мова йде про згадуваний вище правовий зв’язок
між інституціями влади і громадянами. Державні органи можуть діяти тільки тоді, коли
це дозволяє їм закон. У законі повинні оговорюватись підстави діяльності влади, а
також описані межі її дій. "Відсутність закону, який би регулював, дані дії потрібно
трактувати однозначно як заборону таких дій"36. Це зрозуміло з положень ст. 7
Конституції. З свою чергу, ст. 31 пункт 2 визначає сфери діяльності людини: "Кожен
зобов'язаний поважати права і свободи інших осіб. Ніхто не може бути примушений
робити те, що не визначено законом". Особа – згідно із природним правом на свободу таким чином має ширше визначені межі свободи дій, ніж це представлено з нагоди
інституцій публічної влади. Для захисту принципу законності були створені суди
загальної юрисдикції (районні суди, обласні та апеляційні), Верховний суд (який
відіграє роль, насамперед, Касаційного суду) і правоохоронні органи підтримки
порядку, Конституційний суд (який здійснює контроль за діями влади на предмет
відповідності актам вищої юрисдикції, особливо Конституції ПР), адміністративні суди
(які регулюють спори, що стосуються адміністративних рішень) і омбудсмени спеціальні органи, що контролюють "діяльність держави у сфері можливих загроз для
свободи і прав людини, а також застосування дій, які можуть усунути ці порушення або
їм запобігти"37. У Польщі діє два конституційних інститути омбудсменів: з 1987
Уповноважений з громадянських прав і Уповноважений з прав дитини (інституція
передбачена ст. 72 пункт 4 Конституції 1997 року, відповідний законопроект, однак,
був прийнятий тільки в 2000 році).
Черговим елементом, вписаним у принцип демократичної правової держави, є
принцип конституціоналізму, тобто пріоритет конституції в ієрархічній системі джерел
права (ст. 8 пункт 1 Конституції РП). Основний закон – рішенням, винесеним
Конституційним Судом, - залишається найвищим джерелом права також після вступу
36
M. Zubik (red.), Konstytucja III RP…, s. 51.
I. Malinowska, Rzecznik Praw Obywatelskich w systemie ochrony praw i wolności w Polsce, Warszawa 2007,
s. 57.
37
243
Польщі до Європейського союзу. Конституційний Суд, з нагоду розгляду в 2005 р.
позиву про затвердження відповідності Конституції Акцесійному Трактату, на підставі
якого РП вступила до Європейського союзу, чітко затвердив, що "верховенство
Конституції по відношенню до всього правопорядку, на території Польської
Республіки, проявляється у декількох сферах. По-перше, процес європейської
інтеграції, пов'язаний з передачею повноважень в окремих справах органам спільноти
(Євросоюзу) визначений у самій Конституції Польської Республіки. […] По-друге,
верховенство Конституції знаходить підтвердження у конституційно визначеному
механізмі контролю конституційності Трактату Акцесійного, а також актів, що є його
складовими компонентами. Цей механізм заснований на тих же принципах, на яких
Конституційний Суд може винести рішення щодо конституційності міжнародних
договорів та угод. […] По-третє, положення (норми) Конституції як головного акту, що
представляє суверенне волевиявлення народу, не можуть втратити обов’язкової сили,
або піддатися змінам внаслідок виникнення протиріч між визначеними положеннями
(актами
спільнот
і
Конституцією).
У
такій
ситуації
суверенний
польський
конституційний законодавець зберігає право самостійного вирішення про спосіб
вирішення цих протиріч, зокрема, з теоретичною можливістю доцільної зміни самої
Конституції"38. Вступ Польщі до ЄС не спричинив зміни ст. 8 Конституцій ПР,
натомість законодавча практика йде у напрямі розв'язування протиріч між
європейським правом і основним законом, шляхом доповнення останньої (дивись
законопроект про внесення поправок до Конституції 2006 року, стосовно статті 55 можливості екстрадиції польського громадянина). У листопаді 2010 р. президент B.
Коморовський запропонував чергове оновлення основного закону у зв'язку з членством
Польщі в Євросоюзі, особливо в аспекті рішень Лісабонського Трактату, а також
прийняття Польщею єдиної європейської валюти.
З 1997 р. система права в предметному й суб’єктному сенсі має закритий
характер - це рішення також слід розглядати як посилення принципів правової держави.
Сутність закриття системи права, є "обмеження переліку джерел загальнообов'язкового
права, а також і кола суб'єктів, які можуть його видавати" 39. Таким чином виключена
була певна свобода і свавілля в утворенні правових норм, а також підкреслена роль
38
Wybrane orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego związane z prawem Unii Europejskiej, „Studia i Materiały
Trybunału Konstytucyjnego”, tom XXIII, Warszawa 2006, s. 206-207.
39
K. Działocha, Zamknięty system źródeł prawa powszechnie obowiązującego w konstytucji i w praktyce, [w:]
A. Szmyt (red.), Konstytucyjny system źródeł prawa w praktyce, Warszawa 2005, s. 9.
244
Конституції (через відмову від конституційних законів, як актів відокремлених від
Конституції, але, що мають рівну з нею юридичну силу).
Сутністю демократичної держави є також принцип суверенітету народу. Народ у
цьому випадку, категорія юридично-політична, що однозначно й визначає преамбула
Конституції: "[...] ми, Польський Народ - всі громадяни Республіки Польща [...]". Отже,
всюди там, де Конституція послуговується поняттям народу, як суверену, йдеться про
суб'єкт колективний, який складається з осіб, юридично та політично пов'язаних з
польською державою - громадян Польської Республіки. Це означає, що народ не
розглядається в етнічному значенні40. Не розділяється також на громадян від
народження і громадян, які отримали приналежність до польської держави внаслідок
надання цього статусу Президентом РП (натуралізації). Ст. 4 Конституцій РП
стверджує, що народ має первинну владу і водночас визначає форми, у рамках яких
вона реалізовується. У польській політичній системі одночасно існують як форми
опосередкованої (представницької) демократії, так і безпосередньої. Органами держави
з представницьким статусом суверена є Сейм і Сенат, з приводу того, що засідають в
них депутати і сенатори, які відповідно до ст. 104 пункту 1 Конституції (і відповідно ст.
108), є "представниками Народу". У польських умовах державного устрою обидві
палати парламенту мають у цьому відношенні рівний статус 41. Однак, президент
Польщі, незважаючи на створення прямого загального виборчого права, не є
представником народу, але найвищим представником Польської Республіки, а отже
державної
організації.
На
рівні
локальної
влади,
важливою
є
проблема
представницьких органів територіального самоврядування. Важко в цьому випадку
говорити що ці органи репрезентують народ (оскільки вони діють у межах певної
територіальної одиниці, а не всієї держави). По суті ці органи представляють спільноти
локальні (рада гміни, рада повіту), а також регіональні (сеймики воєводств).
Головними механізмами безпосередньої демократії у Польщі є референдуми
(загальнодержавні і локальні), а також народна законодавча ініціатива. Форми
безпосередньої демократії мають незвичайно важливу роль - як політичну так і
40
K. Chrostowska-Malak, Prawo cudzoziemca do pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa
2010, s. 21.
41
На відміну від, наприклад, англійської Палати Лордів чи французького Сенату.
245
суспільну42, але за багатьма обставинами, (в т.ч. кількості населення, вартості,
труднощами ухвалення рішення і т.п.) не можуть застосуватися щоденно). Згідно ст.
125 пункту 1 Конституції РП загальнодержавні референдуми можуть бути проведені з
особливо важливих для держави питань. Перелік цих питань може незвичайно
широкий. Конституція також визначає два випадки, в яких може проводитись
загальнодержавний референдум: 1) згода президента на ратифікацію міжнародної
угоди, згідно з якою деякі повноваження державних органів Польщі, повинні
передаватись міжнародному органу або міжнародній організації, 2) питання про зміну
Конституції, якщо вони відносяться до I, II або XII глави основного закону. Органом,
який повинен управляти загальнонаціональним референдум визнається Президент
Польщі за згодою Сенату чи Сейму (резолюція приймається абсолютною більшістю
голосів). Рішення референдуму стають обов'язковими, як що в ньому взяло участь
більше половини виборців. У такій ситуації, державні органи зобов'язані виконувати
резолюції, прийнятої всенародним голосуванням. Після 1989 року було три
референдуми: 18 лютого 1996 року (універсальні виборчі права), 25 травня 1997 року
(затвердження конституції, прийнятої Національними зборами), 7-8 червня 2003 року
(вступ
Польщі
до
Європейського
Союзу).
Всі
національні
референдуми
є
обов'язковими, тобто становлять можливий, але не єдиний спосіб прийняття різних
рішень.
З 1999 року у Польщі функціонує інститут народної законодавчої ініціативи.
Законопроект може представити щонайменш 100 тисяч громадян, які посідають
виборче право до Сейму43. Це одна з форм непрямої ініціативи, а саме представники
суверена пропонують проект, остаточно не вирішуючи зміст пропонованого закону.
Остаточне рішення належить до представницького органу; слід підкреслити, що
народна ініціатива поєднує риси, притаманні як для прямої демократії, так і для
представницької демократії44. Це є істотний чинник, що підсилює участь суверена у
здійсненні безпосереднього управління, тим більш, що він не володіє такими
диспозиціями, які б надавали йому можливість брати участь у в законотворчому
42
Як зазначає А.Матерська-Сосновська основою прямої демократії «є особисте виконання публічних
функцій членами колективного суб’єкту суверенності, або здійснення ними суверенної влади, за
допомогою голосування, а не через органи представницькі». A. Materska-Sosnowska, Instytucje demokracji
bezpośredniej w Konstytucji i w praktyce, „Społeczeństwo i Polityka. Pismo Edukacyjne” 2007, nr 1(10), s. 82.
43
Проект закону не може піднімати питання чітко визначені для інших суб’єктів, наприклад проекти
бюджету держав (може подати тільки Рада Міністрів).
44
A. Materska-Sosnowska, Instytucje demokracji bezpośredniej…, s. 86.
246
процесі, як народне вето (можливість відхилення законів, прийнятих парламентом,
шляхом народного голосування). До 2010 року було подано близько 30 законопроектів
за народною ініціативою.
Одним з підводних каменів демократичної держави, є принцип політичного
плюралізму. У Конституції Польщі, політичний плюралізм пов'язаний з: 1) свободою
створення і функціонування політичних партій, які демократичними методами
впливають на формування державної політики (стаття 11), 2) свободою створення та
діяльністю професійних спілок, асоціацій, громадських рухів, об'єднань, фондів і інших
структур, пов'язаних з функціонуванням громадянського суспільства (стаття 12), 3)
свободою друку та інших засобів масової інформації.
Головним елементом процесу здійснення влади в державі, є політичні партії.
Вони є основними суб'єктами, які беруть участь у виборчому процесі, особливо у
виборах до Сейму, найістотнішими з точки зору пануючих у Польщі механізмів
кабінетно-парламентської системи правління. Облік політичних партій проводить
Окружний Суд у Варшаві (умовою реєстрації є список повнолітніх громадян, що
підтверджують заявку партії, щонайменше 1000). Членами політичних партій можуть
бути громадяни Польщі, які мають 18 років. Єдиним органом який може оголосити
поза законом політичну партію є Конституційний Трибунал. Якщо Трибунал прийме
рішення, що мета або діяльність партії суперечить Конституції (спираючись на ст. 13
Конституції, який визначає обмеження діяльності партії), Окружний Суд видає
постанову викреслити партію з обліку (або не вписувати партію до регістру).
Фінансування політичних партій є прозорим, а саме основним джерелом їх
фінансування з 2001 р. стали дотації з бюджету держави (умовою їх отримання є
відповідний результат на виборах до Сейму - на рівні 3% від загальної кількості для
політичних партій, а також 6% для коаліційній політичних партій).
Польська партійна система належить до багатопартійних систем, але за останню
декаду домінуючими на політичній сцені стали чотири політичні партії, які мають
політичні фракції у парламенті: ліберально-консервативна Громадянська Платформа
(PO), консервативно-національна Право і Справедливість (PiS), соціал-демократичний
Союз лівих Демократів (SLD), а також Польська Селянська Партія (PSL). Основними
критеріями, які дозволяють класифікувати політичні партії у Польщі, слід вважати:
соціально-економічний чинник; критерій світогляду, пов'язаний з місцем релігійних
247
цінностей у державі і суспільстві, роллю Костьолу, ставленням до проблеми абортів і
запліднення in vitro, сексуальних меншин і т.д..; ставлення до періоду реального
соціалізму та до європейської інтеграції, місця Польщі в Європейському союзі,
еволюції Євросоюзу.
5. Форма правління Польщі
Форма правління у Польщі може бути визначена, як парламентська система, або
модель раціонального парламентаризму. Система базується на тому, що здійснення
політики держави належить Раді Міністрів (уряду, кабінету), який створюється
партійною більшістю у Сеймі. Уряд відповідає перед Сеймом (колективно й
індивідуально – окремі члени Ради Міністрів), але є захищений перед всемогутністю
парламенту конструктивним вотумом недовіри. Кабінет натомість не має права на
самостійну законотворчу діяльність, не має права на видавання законодавчих актів.
Законодавча монополія належить Сейму і Сенату і це може бути змінено тільки у разі
проголошення воєнного стану (розпорядження із
статусом закону, видаване
Президентом Польщі, за пропозицією Ради Міністрів). Президент Польщі - другий
елемент, крім уряду, виконавчої влади - є главою держави і політичним арбітром. Не
бере участі у процесі управління державою, але його завданням є активізація у
кризових ситуаціях, якби забезпечувати гармонійне функціонування держави і
безперервність державної влади.
До польської традиції належить двопалатний парламент. Сейм і Сенат
вибирається у загальних і безпосередніх виборах, на 4-літню каденцію, однак їх
системні ролі різні. Сейм, що складається з 460 депутатів має чотири принципові
функції: системно-утворююча (пов'язана, перш за все, із зміною Конституції),
законодавча, контрольна і виконавча. Щодо Сенату (100 сенаторів) ми маємо справу з
обмеженням функції системно-утворюючої (більшість державних органів, наприклад
Конституційний Трибунал, Голова Національного Банку Польщі, вибираються
виключно Сеймом), законодавчої (про остаточне затвердження закону вирішує завжди
Сейм), а також виключенням контрольної функції перед урядом (яка проявляється в
існуванні вотуму довіри й недовіри відносно уряду з питань виконання бюджету,
інтерпеляції і депутатських запитань) - виключно до Сейму. Сенат є своєрідною
рівновагою «палатою роздумів та рефлексій» відносно Сейму. Парламентські палати
248
відрізняються також способом розподілів мандатів. Згідно закону про вибори 2001
року, вибори до Сейму - пропорційні (з використанням методу d'Hondt і виборчого
бар’єру у 5% для політичних партій й виборчих комісій та у 8% для коаліцій
політичних партій), у той час як вибори до Сенату мажоритарні на основі звичайної
більшості.
Істотним підсиленням арбітражної ролі Президента Польщі є запровадження (з
1990 р.) загальних і безпосередніх виборів. Президент обирається на 5-літню каденцію.
Він - як згадано вище — є главою держави (найвищим представником Польської
Республіки) і політичним арбітром (має право вето законодавче й законодавчої
ініціативи), також виконує роль захисника основного закону й гаранта безпеки держави
(є верховним головнокомандуючим Військових Сил РП).
Рада міністрів призначається президентом, але повинна отримати вотум довіри
від парламенту. Уряд, який не отримав вотуму довіри повинен піти у відставку. Рада
міністрів відповідає за внутрішню і зовнішню політику Польщі, та за усі повноваження,
які не призначаються для інших державних органів.
249
ПОЛІТИЧНА І КОНСТИТУЦІЙНА СИСТЕМА ПОЛЬЩІ
Томаш Сломка
1. Трансформація устрою Польщі у 1989 - 1997 рр.
Трансформація політичної системи Польщі є прикладом еволюційних, багато
етапних змін одночасно як юридично-конституційного, так і політичного характеру й
представляє перехід від авторитарної соціалістичної системи до ліберальної демократії.
Умовно початком трансформації вважається 1989 рік, а саме, - рік засідань конференції
за «Круглим столом», а також глибоких конституційних змін, які прямо і побічно стали
її наслідками, але таке термінологічне визначення з різних причин не до кінця
обґрунтоване. Оскільки вже з початку 80-х років проявляються виразні - системні і
політичні - звістки наступаючих змін. З одного боку цей період є динамічним у
політико-соціальному плані: з'являється перша, значною мірою незалежна і автономна,
професійна спілка, а також пов'язаний з нею широкий суспільний рух "Солідарність";
це "вікно свободи" закриває на майже три роки воєнний стан (1981 - 1983),
парадоксально, але з середини 80-х рр. влада стає - у багатьох відношеннях - значно
більше відкритою на діалог з опозицією1. Цей діалог стає просто необхідним після двох
великих хвиль суспільних незадоволень весною та літом 1988 р 2. З іншого боку згадана
декада приносить декілька змін у законодавчій сфері явно експериментального
значення. В 1980 р. було створено Головний Адміністративний Суд, це відкрило шлях
для прийняття адміністративних рішень. В 1982 р. з внесенням змін до Конституції
ПНР (Польської Народної Республіки) - формально для укріплення конституційних
основ соціалістичного правління – створюються Конституційний Суд і Державний
Трибунал3. Законодавчо у 1987 р4. вперше у країнах реального соціалізму вводиться
посада омбудсмена - Радника громадянських прав, в цьому самому році доповненням
Конституції (і відповідного закону) створюється інститут референдуму. Отже, потрібно
1
Необхідно звернути увагу на хронічну економічну кризу. Див. M. Jabłonowski, Agonia systemu. Ostatni
etap gospodarki nakazowo-rozdzielczej, [w:] M. Jabłonowski, S. Stępka, S. Sulowski (red.), Polski rok 1989.
Sukcesy, zaniechania, porażki, Warszawa 2009.
2
Більше на цю тему див. P. Codogni, Okrągły Stół, czyli polski Rubikon, Warszawa 2009.
3
Певний час будуть представляти певну системну декорацію Державний Трибунал (закон 1982 р.) на
практиці не буде виносити приговори, а Конституційний Трибунал (закон 1985 р.) своє перше рішення
видаст тільки в 1986 р.
4
Конституційний орган з1989 р.
250
визнати, що на момент укладання договорів за «Круглим столом» у 1989 р., Польща
мала вже певні інституції і механізми, які без труда були перенесені до моделі
демократично-правової держави.
«Круглий стіл» (6 лютого - 5 квітня 1989 р.) змістом документу "Положення про
політичні реформи", відкрив дорогу до подальших змін державного устрою. Проте
повинні вони були проходити як реформування соціалістичної держави. Сутністю
укладеного порозуміння між урядовою коаліцією та опозицією у складі «Солідарності»
було визнання, того, що соціалістична парламентська демократія буде базовою
системою, із визначеними цінностями й принципами, зокрема: еволюційний характер
змін, відхід від монополії марксистської ідеології як державної, збереження провідної
ролі у державі Польської Об’єднаної Робітничої Партії5, але з допущенням плюралізму,
що розумівся як свобода об'єднання (теоретично не означало це згоди на
багатопартійність, практично однак був введений в дію процес утворення опозиційних
політичних партій), збереження існуючих політичних, економічних і військових
об’єднань. За результатами роботи конференції за «Круглим столом» було створено
нову систему вищих державних органів – відновлено правління президента (до грудня
1989 р. - Президента Польської Народної Республіки), а також Сенату як другої палати
парламенту, однак із збереженням принципу, що Сейм залишається найвищим органом
державної влади (принцип цілісності державної влади). Створено Державну раду
юстиції, як орган, який складається із представників судової, законодавчої й виконавчої
влади, що стоїть на захисті правосуддя. І нарешті, при «Круглому столі», відкрито було
шлях до частково вільних парламентських виборів6, за результатом яких (рішучий
виграш табору "Солідарності") було надано нового імпульсу хвилі як політичних7, так і
конституційних змін .
Безпосереднім конституційним наслідком «Круглого столу» було доповнення
основного закону від 7 квітня 1989 р. (так звані квітневі доповнення). Представляли
вони значною мірою перенесення на законодавчий рівень рішень «Круглого столу»,
особливо врахування положень, щодо устрою вищих державних органів і системи
5
На практиці верховенство ПОРП бло перенесено на відновлене односіібне правлення президента.
Виборчі домовленості передбачали, що 65% депутатських мандатів у Сеймі гарантувалися ПОРП та її
політичним союзникам (Об’єднаній народній партії, Партії демократичній, дозволеним християнським
об’єднанням), проте 35% - залишались для вільного вибору (безпартійнимі кандидатами). У Сенаті всі
мандати виборювалися у вільній політичній боротьбі.
7
Zob. M. Mistygacz, Okrągłostołowy kontrakt wyborczy: założenia, cele, skutki, „Studia Politologiczne” 2009,
vol. 15.
6
251
правління: підкреслювалась владно-арбітражна роль голови держави, при сильних
позиціях Сейму, а також уряду, який функціонує за принципом довіри, як від Сейму,
так і від президента8. Згідно квітневих доповнень устрій вищих державних органів
влади базувався на принципі цілісності державної влади, згідно якого Сейм ПНР
номінально залишався найвищим органом державної влади. Проте, практика розбудови
нової системи суттєво змінила це положення на користь принципу поділу влади, при
цьому аж до періоду президентства Л.Валенси, обраного під час загальних виборів у
1990 р., головним осередком виконавчої влади - всупереч намірам висловлених
творцями системи у квітні 1989 р., - була Рада Міністрів. Це стало можливим внаслідок
дій президента В.Ярузельського, який – подібно до президента Ж.Греві на початку III
Французької республіки9 прийняв такий стиль управління, який звільнив уряд і Сейм
від своєрідної президентської "опіки" і контролю у сфері здійснення державної
політики (особливо у внутрішній політиці). Фактичне ослаблення за В.Ярузельського
владної моделі президентства було обумовлено, перш за все, делегітимізацією (що
проявилося, поразкою в червневих виборах 1989 р.) попереднього табору влади,
втратою політичного значення Польської Об’єднаної Робітничої Партії, а також,
значною мірою переконанням президента про неминучість демократичних змін10.
Сенат представляв різновид політичної концесії, що діяла на користь опозиції –
запевняючи табору Солідарності можливість впливати на перебіг державних справ.
Отже, став він своєрідною противагою в системі влади для Сейму, хоча головним
чином, у сфері здійснення парламентом законодавчої функції (можливість законодавчої
ініціативи, прийняття рішень про відхилення закону, ухваленого Сеймом, внесення
поправок до законів, прийнятих Сеймом, - в двох останніх випадках рішення Сенату
могло бути відхилено Сеймом кваліфікованою більшістю - 2/3 голосів). Проте,
істотним обмеженням Сенату було позбавлення його компетенцій, пов'язаних з
виконанням контрольної функції відносно уряду й урядової адміністрації. Прийняті у
квітні зміни щодо повноважень Сенату закріпилися. Не було жодної спроби (навіть у
період роботи над новою конституцією) корінним чином змінити місце в устрої другої
палати, як наслідок, корекції - у бік її нерівності – піддалася двопалатна модель, що
8
Por. T. Mołdawa, Parlament w systemie władz naczelnych Rzeczypospolitej, [w:] R. Chruściak, T. Mołdawa,
K.A. Wojtaszczyk, E. Zieliński, Polski system polityczny w okresie transformacji, Warszawa 1995, s. 211.
9
Zob. J. Stembrowicz, Rząd w systemie parlamentarnym, Warszawa 1982, s. 68-69.
10
Por. W. Jaruzelski, Przemówienia 1990, Toruń 2001, s. 26-27.
252
проявилося у значній перевазі Сейму у системі влади, за функціями, та
повноваженнями11.
Наступне доповнення Конституції – від 29 грудня 1989 р. - слід вважати за
переломне, оскільки воно змінило сутність фундаменту на якому базувався устрій
польської держави з 1952 р. Груднева зміна Конституції певною мірою мала два "рівні"
- символічний й конституційний, (зміна основних принципів устрою). Символічний
вимір проявився у повернені до традиційної назви польської держави (Польська
Республіка замість Польська Народна Республіка), зміною у зображенні державного
гербу (білий орел в короні), а також у скасуванню преамбули Конституції, що надавала
ідеологічну інтерпретацію засадам функціонування соціалістичної держави.
Відбулася зміна у визначенні польської державності: положення де ПНР була
соціалістичною державою, грудневе доповнення змінило на статтю, де Польська
Республіка визначалася як демократична правова держава, існуюча на засадах
соціальної справедливості. Крім того, на базових принципах сучасної ліберальнодемократичної держави12. У грудневому доповненні зроблено також ще однієї істотної
зміни, - стосувалася вона суверена у державі. Замість «працюючих людей міст і сіл" за
первинний, найвищий суб'єкт державної влади, визначалася нація - спільнота всіх
громадян Республіки. Отже, відкинуто всілякі інші передумови, ніж юридичнополітична приналежність до польської держави. Вже не мали значення такі критерії як
класовий розподіл чи соціальна стратифікація. Це чітко підтвердила Конституція Речі
Посполитої 1997 р., визначаючи у своїй преамбулі: "Ми Польський Народ - всі
громадяни Республіки [.]"
Грудневе оновлення Конституції апелювало до широкого комплексного
політичного плюралізму. Варто зауважити, що вже домовленості укладені за «Круглим
столом» відсилались до ідеї плюралізму, визначаючи йому однак чіткі обмеження,
властиві для тодішньої соціалістичної концепції парламентської демократії, представляла її концесійна багатопартійна модель (Польська Об’єднана Робоча Партія,
а також дві політичні сили, які співпрацювали з партією - гегемоном, значною мірою
11
Див. наприклад: P. Sarnecki, Funkcje i struktura parlamentu według nowej Konstytucji, „Państwo i Prawo”
1997, z. 11-12, s. 35-37.
12
Детально про це: T. Mołdawa, Konstytucja RP a standardy współczesnego konstytucjonalizmu w
perspektywie minionej dekady, [w:] W. Jakubowski, T. Słomka (red.), Porządek konstytucyjny w Polsce.
Wybrane problemy, Warszawa-Pułtusk 2008.
253
обмежені до виконання функції "трансляційних смуг" волевиявлення ПОРП щодо
соціальних груп, які ототожнюються з ними). Нововведенням «Круглого столу» проте,
було можливість створення і функціонування професійних спілок. Стаття конституції
1976 р. де говорилось про значну (лідируючу) роль у політичній системі ПОРП 13, була
замінена положенням, про політичний плюралізм, з чітким посиланням на політичні
партії: "Політичні партії утворюються на принципах добровільності і рівності громадян
Польської Республіки з метою впливу демократичними методами на формування
політики держави". (ст. 4 пол. 1 Конституції РП). Багатопартійність стала елементом
системи ще до доповнення Конституції. Багато нових політичних угрупувань почалося
з’являться вже з весни 1989 р., при цьому, вони не стали предметом репресивних дій з
боку держави.
Оновлення Конституції, від 29 грудня 1989 р., слід визнати за поворотний пункт
у формуванні нового устрою. Основний закон базувався вже не на радянській моделі,
взятої з Конституції СРСР 1936 р., а на зразках системи влади ліберальнодемократичних
держав,
що
ґрунтувалися
на
ідеях
демократії,
легальності,
конституційності й охороні широкого спектру прав і свобод людини і громадянина.
Після грудневих доповнень чергові конституційні зміни не мали вже такого
фундаментального і складного характеру, представляли натомість скоріше різновид
коректив раніше прийнятих рішень відносно устрою держави. Проте, це не зменшує їх
важливість у процесі конституційної трансформації в Польщі.
Закон про зміну Конституції від 8 березня 1990 р. був довго оголошуваною
реформою14 місцевої влади, сутністю якої було відновлення територіального
самоврядування. Самоврядний характер мала всього лише гміна (основний елемент
територіального поділу держави). Спільнота гміни здійснювала свою владу в двоякий
спосіб: безпосередній - через акт голосування до ради гміни та в локальному
референдумі, й в посередній - через депутатів. Виконавчим органом в гміні було
декілька особове правління з війтом, бургомістром або президентом міста на чолі, які
обиралися і могли бути звільнені радою гміни.
13
Цікаво про закулісну боротьбу щодо доповнень у лютому 1976 р. див: M.F. Rakowski, Dzienniki
polityczne 1976-1978, Warszawa 2002, s. 17-28.
14
Вже у переговорах при «Круглому столі», зокрема у «Положеннях про політичні реформи» був запис,
який наголошував, що однією з умов функціонування суверенної держави, що втілює в життя принцип
верховенства влади народу, є «сильні, наділенні повноваженнями й вільно обрані органи місцевого
самоврядування”. T. Mołdawa, Konstytucje polskie 1918-1998, Warszawa 1999, s. 286.
254
Наступне оновлення Конституції, відбулося 27 вересня 1990 р., стосувалася
інституції Президента RP. Вересневе доповнення змінило, перш за все, систему виборів
президента, а саме, обрання Президента Національними Зборами було замінено на
модель загальних і безпосередніх виборів. Загальні вибори, надавши суверенної
легітимності, зміцнили конституційні функції голови держави, перш за все, функцію
системно-політичного арбітражу. Стало це істотним аргументом в спорах президента,
перш за все, з парламентом - оскільки Сейм і Сенат, як і президент свій мандат мали
безпосередньо
від
громадян15.
Отже,
президент
переставав
бути
своєрідним
"політичним заручником" парламентських угрупувань.
Вересневі доповнення змінили термін каденції президента з 6 на 5 років (з
можливістю одного переобрання). Кандидат у президенти повинен був мати польське
громадянство, посідати виборчі права до Сейму, а також повні 35 років (найпізніше на
день виборів)16. Після президентських виборах 1990 р. з'явилася також вимога
постійного проживання - кандидата на території РП щонайменше протягом п'яти років
до виборів. Кандидат міг бути заявлений виборцями або суспільно-політичними
організаціями, однак в обох випадках існувала вимога підтримки кандидатури
підписами щонайменше 100 тис. виборців.
Зміна способу вибору Президента РП не була концепцією реформування
устрою, створеною в результаті аналізу конституційної системи. Потрібно скоріше
визнати її за вираз певного політичного компромісу, досягнутого у таборі солідарності.
Це не супроводжувалося після 1990 р. рефлексією на тему "що з президентством, його
моделлю"17. Доволі підступно, але загальні і безпосередні вибори глави держави на
тривалий час вписалися в механізм устрою III Польської Республіки, отримуючи
підтримку у дослідженнях громадської думки18.
15
Див. D. Górecki, Ewolucja przepisów dotyczących trybu wyboru prezydenta w polskim prawie
konstytucyjnym, „Przegląd Sejmowy” 1996, nr 2, s. 9.
16
Згодні конституційних положень 1989-1990 рр. кандидат у президенти повинен був мати 21 рік
(відповідати вимогам – також і у питанні віку, – які висувалися до кандидатів у депутати ).
17
Детально про це: S. Gebethner, Geneza i tło polityczno-ustrojowe wyborów prezydenckich 1990 r., [w:] S.
Gebethner, K. Jasiewicz (red.), Dlaczego tak głosowano. Wybory prezydenckie ’90, Warszawa 1993.
18
Можна у цьому переконатися, коли після парламентських виборах в 2007 р. Громадянська платформа
запропонувала змінити процедуру вибору президента, зокрема повернути це повноваження Народним
Зборам, але в 2010 р. Громадянська платформа відмовилась від цього положення, перш за все, внаслідок
негативної громадської думки.
255
Виняткове значення, обумовлене традицією, мало рішення щодо устрою
системи влади, прийняте в 1992 р. А саме, в польському конституційному порядку
з'явилася чергова (після прийнятих в 1919 і 1947 р.) Мала Конституція. Її потрібно
розуміти як конституційний акт, який має перехідний і неповний характер, регулюючий
виключно найістотніші сфери дій держави (головне ті, в яких йдеться про статус,
функції і компетенції державних органів), до часу ухвалення повної конституції. На
думку T. Молдави, такі тимчасові конституційні акти з'являються в трьох принципових
ситуаціях: 1) у період існування так званої конституційної порожнечі (брак яких-небудь
конституційних підстав для реформування державного устрою); 2) у ситуації коли не
має чітко визначеної концепції щодо державного устрою, або коли жоден з проектів не
отримує підтримки більшості; 3) у період переходу з однієї системи устрою до іншої
(як правило, з авторитарного до демократичного)19. Мала Конституція, або
Конституційний закон про взаємовідносини між законодавчою і виконавчою владою
Польської Республіки, а також з територіальним самоврядуванням від 17 жовтня 1992
р., став елементом своєрідного конституційного канону, а період між 1992 і 1997 р.,
можна назвати періодом дії так званої складної Конституції. Цей канон складався з
трьох принципових сегментів: 1) сама Мала Конституція (жовтень 1992 р.); 2) діючі
згідно Малої Конституції положення Липневої Конституції 1952 р., регулююче між
іншими питання системи державного устрою (тільки одне з них – а саме ст. 1 визначалось Малою Конституцією. Був це принцип поділу влади, за моделлю
Монтеск’є), набір прав і свобод людини й громадянина, органів правосуддя й інших
органів правового захисту; 3) Конституційний закон про порядок підготовки і
ухвалення Конституції РП від 23 квітня 1992 р. З точки зору практики реформування
системи, період дії Малої Конституції відзначився явищем фаландизації20, тобто
інтерпретацією положень, а також "трактування" правових плям так, щоб розширити
сферу повноважень державних органів. В зазначеній період стосувалося це, перш за
все, інституції президента. Цей досвід вплинув суттєво на процес робіт над новим
основним законом. Намагалися уникнути створювати положення, які могли б у
майбутньому піддатися не вірному трактуванню. Саме тому, основний закон,
прийнятий в 1997 р., має характер акту, де детально та глибоко регулюється дуже
широка сфера державних питань, часто незвичайно докладним способом.
19
T. Mołdawa, Konstytucja i tymczasowe akty konstytucyjne, [w:] Między polityką a historią. Księga
pamiątkowa na sześćdziesięciopięciolecie Profesora Zygmunta Hemmerlinga, Warszawa 1995, s. 291-292.
20
Від прізвища професора Леха Фаландиша (Lecha Falandysza), юриста президента Л. Валенси.
256
2. Процес підготовки і ухвалення Конституції Польської Республіки
Роботу над Конституцією III Республіки можна поділити на три принципові
етапи, виділені в залежності від каденції парламенту: 1) період роботи Сейму X
каденції
(контрактового)
1989-1991
(підготовка
проектів
Конституції
двома
конституційними комісіями - Сейму і Сенату); 2) період Сейму І каденції 1991-1993
(робота над охарактеризованим нижче конституційним законом; складення семи
проектів Конституції і вступні дебати над ними); 3) період Сейму II каденції 1993-1997
(остаточна підготовка і ухвалення Конституції ПР). Процес підготовки і ухвалення
основного закону тривав дуже довго, порівняно з іншими державами ЦентральноСхідної Європи, було це однак обґрунтовано браком практики досягнення політичних
компромісів, політичним розбиттям парламенту, а також розпуском контрактового
Сейму і Сейму І каденції, напередодні закінчення конституційної, чотирирічної
каденції21.
У другий і третій періоди роботи над основним законом, їх юридичною основою
став Конституційний закон про порядок підготовки і ухвалення Конституції ПР від 23
квітня 1992 р. Модель прийняття конституції базувалась на положенні, що обидві
палати парламенту – об’єднують зусилля у Національних Зборах - нарівні беруть
участь у процесі підготовки проекту і ухвалення Конституції, але в дію основний закон
вступає, за умови: схвалення його сувереном після всенародного голосування. Отже,
був це єдиний до того часу у Польщі випадок загальнодержавного референдуму, який
мав з обов’язковий характером.
На підставі Конституційного закону від квітня 1992 р. було створено
Конституційну Комісію Національних Зборів (ККНЗ), до складу якої увійшло 46
депутатів, обраних Сеймом і 10 сенаторів, обраних Сенатом. У засіданнях ККНЗ брали
участь (з правом представлення пропозицій) уповноважені представники Президента
ПР, Ради Міністрів, а також Конституційного Трибуналу. Таким чином була
забезпечена участь, вже на етапі розробки проекту Конституції, представників всіх
трьох гилок влади. Право законодавчої ініціативи (чи мабуть правом внесення змін
щодо устрою – в період розробки у Національних Зборах проекту Конституції) мали
21
Більше на цю тему див в: W. Tomaszewski, Kompromis polityczny w procesie stanowienia Konstytucji
Rzeczypospolitej z 2 kwietnia 1997 roku, Pułtusk 2007; S. Gebethner, W poszukiwaniu kompromisu
konstytucyjnego. Dylematy i kontrowersje w procesie stanowienia nowej Konstytucji RP, Warszawa 1998.
257
наступні суб'єкти: сама ККНЗ, група 56 членів Національних Зборів, а також Президент
ПР. Після доповнення конституційного закону, у квітні 1994 р., законодавча ініціатива
надавалася також групі громадян, які мають право участі у виборах до Сейму,
кількістю щонайменше 500 тисяч осіб (народна ініціатива з питання побудування
нового устрою)22. На підставі запропонованих проектів, ККНЗ випрацювала цілісний
проект Конституції ПР (прийнятий Комісією кваліфікованою більшістю 2/3 голосів),
який потім представила Національним Зборам. Національні Збори повинні були
ухвалити Конституцію у двох або трьох читаннях. Це залежало від дій президента.
Згідно ст. 8 пол. 2 Конституційного закону від 1992 р., «Національні Збори розглядають
Конституцію у третьому читанні, якщо Президент, впродовж 60 днів від дня подання
Конституції, внесе до її тексту пропозиції змін». Якщо президент запропонував
поправки, Національні Збори передусім голосують за прийняття пропозицій
(безумовною більшістю голосів), а потім ухвалюють Конституцію більшістю 2/3
голосів. Після ухвалення конституції, президент оголошував референдум, який повинен
був затвердити основний закон. Конституцію вважалась прийнятою, якщо за неї
висловилася більшість громадян, яка брала участь у голосуванні. Закон не визначав
обов’язкової мінімальної кількості учасників народного голосування. Президент
підписував прийняту на референдумі Конституцію і направляв її до невідкладного
розміщення у Збірнику Законів Польської Республіки .
У ключовій для конституційної роботи каденції парламенту (1993-1997),
Конституційна Комісія Національних Зборів оформилась у жовтні 1993 р. Основою її
робіт стало сім проектів Конституції: від Президента ПР, від НСЗЗ "Солідарність"
(Незалежний спілка професійних робітників), від Сейму I каденції утвореного в 1994 р.
за народною ініціативою23, а також чотири партійні проекти (представлені групою
щонайменше 56 членів Національних Зборів). У вересні 1994 р. відбулося перше
читання проектів Конституції у Національних Зборах. У березні 1997 р. наступило
ухвалення Конституції ПР у другому читанні. Це стало можливим, завдяки
сформуванню коаліції, прагнучої – через закінчення каденції парламенту - до швидкого
ухвалення основного закону. До складу конституційної коаліції увійшли: Союз лівих
демократичних сил (Sojusz Lewicy Demokratycznej), Союз свободи (Unia Wolności),
22
Відповідно діючих конституційних норм громадяни не мають право здійснювати цю ініціативу.
Згодне доповнень конституційних від 1994 р. Конституційна Комісія Національних Зборів (ККНЗ)
могла розглядати також проекти подані у попередніх каденціях Сейму й Сенату.
23
258
Польська селянська партія (Polskie Stronnictwo Ludowe) та Союз праці (Unia Pracy). На
протилежному полюсі, в антиконституційній коаліції опинилися найбільші на той час
праві угрупування - Акція виборча Солідарність (Akcja Wyborcza Solidarność) i Рух
відбудови Польщі (Ruch Odbudowy Polski). Антагонізм між цими двома коаліціями
особливо
проявився
під
час
пізнішої
кампанії
напередодні
конституційного
24
референдуму .
У результаті заявлених президентом О.Квасневським пропозиції поправок, 2
квітня 1997 р. Національні Збори приступили до третього читання. Прийнято більшість
президентських пропозицій, після чого на голосування була винесена пропозиція про
ухвалення повністю Конституції ПР. У голосуванні взяло участь 497 членів Зборів.
Більшість 2/3 становила 332. За ухвалення Конституції голосувало 451 членів
Національних Зборів, проти - 40, утрималося - 6 членів. Означало це, що Національні
Збори остаточно прийняли основний закон III Республіки Польщі.
25 травня 1997 р. відбувся, оголошений Президентом ПР, референдум, який
повинен був затвердити основний закон. У нього взяло участь лише 42,8% осіб,
уповноважених
до
голосування
(12 137 136
осіб).
За
прийняття
Конституції
висловилося 52,7%, проти - 45,8%. За представленими результатами, народ затвердив
ухвалений парламентом новий основний закон. Слід підкреслити, що це народне
голосування виконало важливу легітимаційну роль, оскільки процес прийняття
Конституції супроводжував гострий політичний конфлікт, а також факт, що у
парламенті (особливо у Сеймі) каденції 1993-1997 р. не вистачало більшості,
приймаючих участь у виборах 1993 р., правих угрупувань. Отже, домінували у ньому
центристські та ліві угрупування.
15
липня
1997
р.
Верховний
суд
затвердив
чинність
проведеного
конституційного референдуму. Наступного дня президент О.Квасневський підписав
Конституцію і направив її до оголошення в Збірнику Законів ПР (відбулося це того
самого дня). Конституція ПР вступила в дію через 3 місяців від дня оголошення, тобто
17 жовтня 1997 р.
24
Більше на цьому тему див.: S. Gebethner, Referendum konstytucyjne – uwikłania społeczne i prawnoustrojowe, [w:] M.T. Staszewski, Referendum konstytucyjne w Polsce, Warszawa 1997.
259
3. Структура та зміст Конституції Польської Республіки
Основний закон 1997 р. належить до документів дуже деталізованих та
об’ємних. Регулює він - по-перше - всі найістотніші сфери державного життя, отже
представляє протилежний полюс конституційного мінімуму, який визначає лише
всього фундаментальні принципи політичного, соціально-економічного устрою,
найістотніші питання функціонування державних органів влади, а також представляє
перелік прав і свободи людини і громадянина25. Об’ємність польської Конституції
показують вже самі заголовки тринадцяти розділів, яким передуватиме обширна
преамбула: І - "Республіка", II - "Свободи, права і обов'язки людини і громадянина", III
- "Джерела права", IV - "Сейм і Сенат", V - "Президент Польської Республіки", VI "Рада Міністрів і урядова адміністрація", VII - "Територіальне самоврядування", VIII "Суди і Трибунали", IX - "Органи державного контролю і охорони права", X "Публічні фінанси", XI - "Надзвичайні державні органи", XII - "Зміна конституції", XIII
– Положення перехідні й кінцеві"". Ще однією ознакою конституційного акту, є його
детальність - складається з 243 статей, положення яких у більшості випадків мають
характер, незвичайно докладний26. Обґрунтувати це можна трьома принциповими
обставинами. По-перше - такого типу "деталізація" відбулася під впливом згадуваної
раніше ситуації із різноманітним трактуванням норм права: положення позбавлені
загального характеру, трудніше піддати інтерпретаційним процедурам. По-друге істотну роль відіграв процес укладання компромісу між політичними силами, які
приймали Конституцію. По-третє, нарешті - певне роз'яснення детального характеру
положень Конституції, дає ст. 8 пол. 2 самого основного закону, який говорить:
"Положення Конституції застосовується безпосередньо, невже тільки Конституція
передбачає інше". Визнається, що безпосереднє застосування Конституції полягає у
прийнятті конституційної норми за виключну підставу або елемент правової підстави
для видання якогось правого документу (без потреби звернення до закону, який би
розвивав і конкретизував положення конституції)27. Щоб такі дії стали можливими,
необхідно
було
досягти
принаймні
певного
рівня
максимальної
деталізації
конституційних положень.
25
Подібними, на мою думку, є зокрема Конституція Норвегії 1814 та Літви 1922 р.
В цьому контексті особливо виділяється розділ присвяений правам, свободам та обов’язкам людини й
громадянина, зокрема, наприклад, ст. 53, ст. 55 (після доповнення 2006 р.), ст. 61, ст. 68, ст. 70.
27
K. Działocha, Bezpośrednie stosowanie Konstytucji RP (stan doktryny prawa), [w:] K. Działocha (red.),
Bezpośrednie stosowanie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2005, s. 15 i 17.
26
260
Важливим елементом основного закону є преамбула - цільний, не поділений на
статті урочистий вступ, в якому надається апеляція до польської історії й державних
традицій ("[...] посилаючись на найкращі традиції Першої й Другої Республіки,
зобов'язані, ми передати майбутнім поколінням все, цінності більше ніж тисячолітнього
доробку […]") цінностей для людини найістотніших ("[…] правди, справедливості,
блага і красоти […]"). Містить Invocatio Dei, тобто форму звернення до Бога (з
одночасним застереженням, що не всі громадяни Республіки з віри у Бога повинні
виводити фундаментальні цінності; преамбула також передбачає для цих цінностей
"інші джерела"). Преамбула трактує Конституцію Польської Республіки, як основний
закон для держави, що спирається на "шанування свободи і справедливості, взаємодію
влади, суспільний діалог, а також на принцип субсідарності, що зміцнює повноваження
громадян і їх спільнот". У вступі до Конституції сучасна польська держава трактується
як Третя Республіка, для блага якої застосовується Конституція 28.
У науковій літературі починає домінувати думка, що конституційна преамбула є
не тільки урочистим та піднесеним додатком, але законодавчо і політично пов’язаною
частиною основного закону, перш за все, як інтерпретаційний тлумач її змісту, але
також як настанова для формування політичної і моральної підстави правопорядку у
Польщі. З цієї точки зору значущими є слова судді Конституційного Трибуналу B.
Зджениского: "Через декілька років у спеціальному виступі щодо відомого вироку
Конституційного Трибуналу від 11 травня 2007 р.[.], я висловив погляд, що зміст
преамбула закону (йшлося про досліджуваний
на предмет
конституційності
люстраційний закон) суперечить преамбулі Конституції, що дозволяє, тільки із цього
приводу, стверджувати про невідповідність цілого закону Конституції 29. Змістовні
висновки також слідують з самого рішення Конституційного Трибуналу, який напр. у
висновку K 18/04, стверджував: "З тексту преамбули Конституції не можна вивести
правові норми точного значення. Проте, представляє вона обґрунтовані на автентичних
висловленнях авторів Конституції, настанови, які є сумісними з їх намірами відносно
інтерпретації положень нормативної частини Конституції [….]"30.
28
Спроби ввести поняття IV Республіки польської в 2005-2007 рр., мали виключно характер політичний і
не мали відображення в основному законі.
29
B. Zdziennicki, Wprowadzenie, [w:] Preambuła Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (tom XXXII „Studiów i
Materiałów Trybunału Konstytucyjnego”), Warszawa 2009, s. 8.
30
Цит. за: M. Zubik (red.), Konstytucja III RP w tezach orzeczniczych Trybunału Konstytucyjnego i wybranych
sądów, Warszawa 2008, s. 2.
261
Аналізуючи зміст Конституції ПР, можна стверджувати, що представляє вона
своєрідний синтез польських державних традицій, а також фундаментальних принципів
сучасного, демократичного конституціоналізму. До таких слід зарахувати: принцип
демократичної
правової
держави, принцип
політичного плюралізму, принцип
суверенітету нації (народу), принцип представництва чи також принцип поділу влади.
Ознакою всіх демократичних, європейських конституцій, є їх належний легітимізм. Це
слід розуміти таким чином, що основні закони приймалися з дотриманням
демократичних процедур
- з особливим врахуванням принципу політичного
представництва - часто з безпосередньою участю громадян, зокрема через народне
голосування31. Так було наприклад із французькою Конституцією 1958 р. і іспанською
1978 р. Про "європейський дух" польської Конституції може також свідчити
розгорнутий перелік прав і свобод людини і громадянина разом з дійовими
механізмами забезпечення їх від порушень з боку державної влади. Розділ II
Конституції, присвячений цій проблемі, є при цьому найдовшим розділом основного
закону (налічує 57 статей).
4. Конституційні основи, які мають фундаментальне значення для польської
політичної системи
Конституція РП вписується, як було зазначено вище, у певну європейську
модель основного закону що становить підґрунтя демократичної політичної системи.
Цю
тотожність
політичної
системи
держави
визначають
і
представляють
фундаментальні конституційні принципи, до яких необхідно віднести, перш за все,
принцип держави загального добробуту й принцип демократичної правової держави. Ці
принципи взаємно переплітаються і доповнюють один одного - не можна їх трактувати
тільки як перелік автономних, незалежних рис держави й її політичної системи. При
цьому необхідно звернути увагу на те, що принцип демократичної правової держави
повинен трактуватися як своєрідна системна мегазасада ("мати" інших принципів), що
становить "хребет" функціонування політичної системи сучасної Польщі.
Стаття 1 Конституції РП, визначає польську державу "як загальне благо для усіх
громадян". Розміщення цього принципу вже на початку глави I, є не випадковим. Як
абсолютно слушно зазначає К. Цомплак, загальне благо це - "результат об’єднання
31
Див. T. Mołdawa, Konstytucja RP a standardy współczesnego konstytucjonalizmu, [w:] T. Bodio, W.
Jakubowski (red.), Konstytucja RP. Oczekiwania i nadzieje, Warszawa 1997, s. 29 i nast.
262
зусиль усіх (чи більшості) членів колективу, які об'єднуються з метою здійснення
загальної мрії – досягнення "загального добробуту" у реальному житті "32. Важко не
визнати, що найістотнішими функціями сучасної ліберально-демократичної держави, є
захист прав і свобод людини та забезпечення "загального добробуту". Таким чином,
держава визнає пріоритет людської особистості, але явно визначає його в якості "особи
соціальної", працюючої разом з іншими на благо суспільства й країни – підстав, які
забезпечують основні людські потреби, і у широкому розуміння трактуються як
безпека. Згідно християнської концепції загального блага, чітко прописаної у преамбулі
Конституції, та її I і II розділах, вона складається з трьох елементів: поваги до людської
особистості, добробуту (розвиток «духовних і матеріальних благ суспільства»), а також
миру (довговічності й безпеки справедливого порядку)33. Основний закон також
містить елементи корпоративіської концепції загального блага, згідно з якою "держава
є природним і необхідним громадським утворенням, що існує на основі солідарності і
взаємозалежності"34. У цьому випадку акцент робиться не на допоміжній ролі держави
для громадян, але на зобов'язанні (обов'язку) особи відносно державної організації. Це
пояснює існування переліку конституційних зобов'язань, що містяться в статтях 82-86
основного закону. В основі цього списку – обов’язок зберігати вірність Республіці
Польщі і піклуватися про загальне благо. З цього також слідують обов’язки:
дотримуватися закону, платити податки й публічні послуги, захищати Батьківщину, а
також дбати про навколишнє середовище.
Демократична правова держава - це "держава, що управляється за допомогою
закону, де існує необмежена можливість впливу народу (суверенітет) на склад і форму
влади та реальна форма звітності цієї влади"35. У концепції демократичної правової
держави, слід виділити три основні елементи: 1) організація держави в такій спосіб, що
б всі складові, які в ній функціонують (органи державної влади, окремі особи,
суспільство в цілому) були зв’язані законом, який би встановлював обмеження на їх
діяльність; 2) легітимність інститутів державної влади встановлюються прямо, або
побічно, від суверена; 3) контроль за владою з боку громадян, як у законодавчому плані
32
K. Complak, Normy pierwszego rozdziału Konstytucji RP, Wrocław 2007, s. 48.
Там же, s. 51.
34
Там же, s. 51-52.
35
T. Słomka, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej i naczelne zasady ustrojowe państwa, [w:] K.
A.Wojtaszczyk, W. Jakubowski (red.), Społeczeństwo i polityka. Podstawy nauk politycznych, Warszawa 2007,
s. 1200.
33
263
(через систему інституцій правового захисту) так і політичному (контроль за
діяльністю влади за допомогою виборів та інших інститутів прямої демократії).
До канонів демократичної правової держави належить також принцип
законності і контроль за ним. Зокрема, мова йде про згадуваний вище правовий зв’язок
між інституціями влади і громадянами. Державні органи можуть діяти тільки тоді, коли
це дозволяє їм закон. У законі повинні оговорюватись підстави діяльності влади, а
також описані межі її дій. "Відсутність закону, який би регулював, дані дії потрібно
трактувати однозначно як заборону таких дій"36. Це зрозуміло з положень ст. 7
Конституції. З свою чергу, ст. 31 пункт 2 визначає сфери діяльності людини: "Кожен
зобов'язаний поважати права і свободи інших осіб. Ніхто не може бути примушений
робити те, що не визначено законом". Особа – згідно із природним правом на свободу таким чином має ширше визначені межі свободи дій, ніж це представлено з нагоди
інституцій публічної влади. Для захисту принципу законності були створені суди
загальної юрисдикції (районні суди, обласні та апеляційні), Верховний суд (який
відіграє роль, насамперед, Касаційного суду) і правоохоронні органи підтримки
порядку, Конституційний суд (який здійснює контроль за діями влади на предмет
відповідності актам вищої юрисдикції, особливо Конституції ПР), адміністративні суди
(які регулюють спори, що стосуються адміністративних рішень) і омбудсмени спеціальні органи, що контролюють "діяльність держави у сфері можливих загроз для
свободи і прав людини, а також застосування дій, які можуть усунути ці порушення або
їм запобігти"37. У Польщі діє два конституційних інститути омбудсменів: з 1987
Уповноважений з громадянських прав і Уповноважений з прав дитини (інституція
передбачена ст. 72 пункт 4 Конституції 1997 року, відповідний законопроект, однак,
був прийнятий тільки в 2000 році).
Черговим елементом, вписаним у принцип демократичної правової держави, є
принцип конституціоналізму, тобто пріоритет конституції в ієрархічній системі джерел
права (ст. 8 пункт 1 Конституції РП). Основний закон – рішенням, винесеним
Конституційним Судом, - залишається найвищим джерелом права також після вступу
Польщі до Європейського союзу. Конституційний Суд, з нагоду розгляду в 2005 р.
позиву про затвердження відповідності Конституції Акцесійному Трактату, на підставі
36
M. Zubik (red.), Konstytucja III RP…, s. 51.
I. Malinowska, Rzecznik Praw Obywatelskich w systemie ochrony praw i wolności w Polsce, Warszawa 2007,
s. 57.
37
264
якого РП вступила до Європейського союзу, чітко затвердив, що "верховенство
Конституції по відношенню до всього правопорядку, на території Польської
Республіки, проявляється у декількох сферах. По-перше, процес європейської
інтеграції, пов'язаний з передачею повноважень в окремих справах органам спільноти
(Євросоюзу) визначений у самій Конституції Польської Республіки. […] По-друге,
верховенство Конституції знаходить підтвердження у конституційно визначеному
механізмі контролю конституційності Трактату Акцесійного, а також актів, що є його
складовими компонентами. Цей механізм заснований на тих же принципах, на яких
Конституційний Суд може винести рішення щодо конституційності міжнародних
договорів та угод. […] По-третє, положення (норми) Конституції як головного акту, що
представляє суверенне волевиявлення народу, не можуть втратити обов’язкової сили,
або піддатися змінам внаслідок виникнення протиріч між визначеними положеннями
(актами
спільнот
і
Конституцією).
У
такій
ситуації
суверенний
польський
конституційний законодавець зберігає право самостійного вирішення про спосіб
вирішення цих протиріч, зокрема, з теоретичною можливістю доцільної зміни самої
Конституції"38. Вступ Польщі до ЄС не спричинив зміни ст. 8 Конституцій ПР,
натомість законодавча практика йде у напрямі розв'язування протиріч між
європейським правом і основним законом, шляхом доповнення останньої (дивись
законопроект про внесення поправок до Конституції 2006 року, стосовно статті 55 можливості екстрадиції польського громадянина). У листопаді 2010 р. президент B.
Коморовський запропонував чергове оновлення основного закону у зв'язку з членством
Польщі в Євросоюзі, особливо в аспекті рішень Лісабонського Трактату, а також
прийняття Польщею єдиної європейської валюти.
З 1997 р. система права в предметному й суб’єктному сенсі має закритий
характер - це рішення також слід розглядати як посилення принципів правової держави.
Сутність закриття системи права, є "обмеження переліку джерел загальнообов'язкового
права, а також і кола суб'єктів, які можуть його видавати"39. Таким чином виключена
була певна свобода і свавілля в утворенні правових норм, а також підкреслена роль
Конституції (через відмову від конституційних законів, як актів відокремлених від
Конституції, але, що мають рівну з нею юридичну силу).
38
Wybrane orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego związane z prawem Unii Europejskiej, „Studia i Materiały
Trybunału Konstytucyjnego”, tom XXIII, Warszawa 2006, s. 206-207.
39
K. Działocha, Zamknięty system źródeł prawa powszechnie obowiązującego w konstytucji i w praktyce, [w:]
A. Szmyt (red.), Konstytucyjny system źródeł prawa w praktyce, Warszawa 2005, s. 9.
265
Сутністю демократичної держави є також принцип суверенітету народу. Народ у
цьому випадку, категорія юридично-політична, що однозначно й визначає преамбула
Конституції: "[...] ми, Польський Народ - всі громадяни Республіки Польща [...]". Отже,
всюди там, де Конституція послуговується поняттям народу, як суверену, йдеться про
суб'єкт колективний, який складається з осіб, юридично та політично пов'язаних з
польською державою - громадян Польської Республіки. Це означає, що народ не
розглядається в етнічному значенні40. Не розділяється також на громадян від
народження і громадян, які отримали приналежність до польської держави внаслідок
надання цього статусу Президентом РП (натуралізації). Ст. 4 Конституцій РП
стверджує, що народ має первинну владу і водночас визначає форми, у рамках яких
вона реалізовується. У польській політичній системі одночасно існують як форми
опосередкованої (представницької) демократії, так і безпосередньої. Органами держави
з представницьким статусом суверена є Сейм і Сенат, з приводу того, що засідають в
них депутати і сенатори, які відповідно до ст. 104 пункту 1 Конституції (і відповідно ст.
108), є "представниками Народу". У польських умовах державного устрою обидві
палати парламенту мають у цьому відношенні рівний статус 41. Однак, президент
Польщі, незважаючи на створення прямого загального виборчого права, не є
представником народу, але найвищим представником Польської Республіки, а отже
державної
організації.
На
рівні
локальної
влади,
важливою
є
проблема
представницьких органів територіального самоврядування. Важко в цьому випадку
говорити що ці органи репрезентують народ (оскільки вони діють у межах певної
територіальної одиниці, а не всієї держави). По суті ці органи представляють спільноти
локальні (рада гміни, рада повіту), а також регіональні (сеймики воєводств).
Головними механізмами безпосередньої демократії у Польщі є референдуми
(загальнодержавні і локальні), а також народна законодавча ініціатива. Форми
безпосередньої демократії мають незвичайно важливу роль - як політичну так і
суспільну42, але за багатьма обставинами, (в т.ч. кількості населення, вартості,
труднощами ухвалення рішення і т.п.) не можуть застосуватися щоденно). Згідно ст.
40
K. Chrostowska-Malak, Prawo cudzoziemca do pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa
2010, s. 21.
41
На відміну від, наприклад, англійської Палати Лордів чи французького Сенату.
42
Як зазначає А.Матерська-Сосновська основою прямої демократії «є особисте виконання публічних
функцій членами колективного суб’єкту суверенності, або здійснення ними суверенної влади, за
допомогою голосування, а не через органи представницькі». A. Materska-Sosnowska, Instytucje demokracji
bezpośredniej w Konstytucji i w praktyce, „Społeczeństwo i Polityka. Pismo Edukacyjne” 2007, nr 1(10), s. 82.
266
125 пункту 1 Конституції РП загальнодержавні референдуми можуть бути проведені з
особливо важливих для держави питань. Перелік цих питань може незвичайно
широкий. Конституція також визначає два випадки, в яких може проводитись
загальнодержавний референдум: 1) згода президента на ратифікацію міжнародної
угоди, згідно з якою деякі повноваження державних органів Польщі, повинні
передаватись міжнародному органу або міжнародній організації, 2) питання про зміну
Конституції, якщо вони відносяться до I, II або XII глави основного закону. Органом,
який повинен управляти загальнонаціональним референдум визнається Президент
Польщі за згодою Сенату чи Сейму (резолюція приймається абсолютною більшістю
голосів). Рішення референдуму стають обов'язковими, як що в ньому взяло участь
більше половини виборців. У такій ситуації, державні органи зобов'язані виконувати
резолюції, прийнятої всенародним голосуванням. Після 1989 року було три
референдуми: 18 лютого 1996 року (універсальні виборчі права), 25 травня 1997 року
(затвердження конституції, прийнятої Національними зборами), 7-8 червня 2003 року
(вступ
Польщі
до
Європейського
Союзу).
Всі
національні
референдуми
є
обов'язковими, тобто становлять можливий, але не єдиний спосіб прийняття різних
рішень.
З 1999 року у Польщі функціонує інститут народної законодавчої ініціативи.
Законопроект може представити щонайменш 100 тисяч громадян, які посідають
виборче право до Сейму43. Це одна з форм непрямої ініціативи, а саме представники
суверена пропонують проект, остаточно не вирішуючи зміст пропонованого закону.
Остаточне рішення належить до представницького органу; слід підкреслити, що
народна ініціатива поєднує риси, притаманні як для прямої демократії, так і для
представницької демократії44. Це є істотний чинник, що підсилює участь суверена у
здійсненні безпосереднього управління, тим більш, що він не володіє такими
диспозиціями, які б надавали йому можливість брати участь у в законотворчому
процесі, як народне вето (можливість відхилення законів, прийнятих парламентом,
шляхом народного голосування). До 2010 року було подано близько 30 законопроектів
за народною ініціативою.
43
Проект закону не може піднімати питання чітко визначені для інших суб’єктів, наприклад проекти
бюджету держав (може подати тільки Рада Міністрів).
44
A. Materska-Sosnowska, Instytucje demokracji bezpośredniej…, s. 86.
267
Одним з підводних каменів демократичної держави, є принцип політичного
плюралізму. У Конституції Польщі, політичний плюралізм пов'язаний з: 1) свободою
створення і функціонування політичних партій, які демократичними методами
впливають на формування державної політики (стаття 11), 2) свободою створення та
діяльністю професійних спілок, асоціацій, громадських рухів, об'єднань, фондів і інших
структур, пов'язаних з функціонуванням громадянського суспільства (стаття 12), 3)
свободою друку та інших засобів масової інформації.
Головним елементом процесу здійснення влади в державі, є політичні партії.
Вони є основними суб'єктами, які беруть участь у виборчому процесі, особливо у
виборах до Сейму, найістотнішими з точки зору пануючих у Польщі механізмів
кабінетно-парламентської системи правління. Облік політичних партій проводить
Окружний Суд у Варшаві (умовою реєстрації є список повнолітніх громадян, що
підтверджують заявку партії, щонайменше 1000). Членами політичних партій можуть
бути громадяни Польщі, які мають 18 років. Єдиним органом який може оголосити
поза законом політичну партію є Конституційний Трибунал. Якщо Трибунал прийме
рішення, що мета або діяльність партії суперечить Конституції (спираючись на ст. 13
Конституції, який визначає обмеження діяльності партії), Окружний Суд видає
постанову викреслити партію з обліку (або не вписувати партію до регістру).
Фінансування політичних партій є прозорим, а саме основним джерелом їх
фінансування з 2001 р. стали дотації з бюджету держави (умовою їх отримання є
відповідний результат на виборах до Сейму - на рівні 3% від загальної кількості для
політичних партій, а також 6% для коаліційній політичних партій).
Польська партійна система належить до багатопартійних систем, але за останню
декаду домінуючими на політичній сцені стали чотири політичні партії, які мають
політичні фракції у парламенті: ліберально-консервативна Громадянська Платформа
(PO), консервативно-національна Право і Справедливість (PiS), соціал-демократичний
Союз лівих Демократів (SLD), а також Польська Селянська Партія (PSL). Основними
критеріями, які дозволяють класифікувати політичні партії у Польщі, слід вважати:
соціально-економічний чинник; критерій світогляду, пов'язаний з місцем релігійних
цінностей у державі і суспільстві, роллю Костьолу, ставленням до проблеми абортів і
запліднення in vitro, сексуальних меншин і т.д..; ставлення до періоду реального
соціалізму та до європейської інтеграції, місця Польщі в Європейському союзі,
еволюції Євросоюзу.
268
5. Форма правління Польщі
Форма правління у Польщі може бути визначена, як парламентська система, або
модель раціонального парламентаризму. Система базується на тому, що здійснення
політики держави належить Раді Міністрів (уряду, кабінету), який створюється
партійною більшістю у Сеймі. Уряд відповідає перед Сеймом (колективно й
індивідуально – окремі члени Ради Міністрів), але є захищений перед всемогутністю
парламенту конструктивним вотумом недовіри. Кабінет натомість не має права на
самостійну законотворчу діяльність, не має права на видавання законодавчих актів.
Законодавча монополія належить Сейму і Сенату і це може бути змінено тільки у разі
проголошення воєнного стану (розпорядження із
статусом закону, видаване
Президентом Польщі, за пропозицією Ради Міністрів). Президент Польщі - другий
елемент, крім уряду, виконавчої влади - є главою держави і політичним арбітром. Не
бере участі у процесі управління державою, але його завданням є активізація у
кризових ситуаціях, якби забезпечувати гармонійне функціонування держави і
безперервність державної влади.
До польської традиції належить двопалатний парламент. Сейм і Сенат
вибирається у загальних і безпосередніх виборах, на 4-літню каденцію, однак їх
системні ролі різні. Сейм, що складається з 460 депутатів має чотири принципові
функції: системно-утворююча (пов'язана, перш за все, із зміною Конституції),
законодавча, контрольна і виконавча. Щодо Сенату (100 сенаторів) ми маємо справу з
обмеженням функції системно-утворюючої (більшість державних органів, наприклад
Конституційний Трибунал, Голова Національного Банку Польщі, вибираються
виключно Сеймом), законодавчої (про остаточне затвердження закону вирішує завжди
Сейм), а також виключенням контрольної функції перед урядом (яка проявляється в
існуванні вотуму довіри й недовіри відносно уряду з питань виконання бюджету,
інтерпеляції і депутатських запитань) - виключно до Сейму. Сенат є своєрідною
рівновагою «палатою роздумів та рефлексій» відносно Сейму. Парламентські палати
відрізняються також способом розподілів мандатів. Згідно закону про вибори 2001
року, вибори до Сейму - пропорційні (з використанням методу d'Hondt і виборчого
бар’єру у 5% для політичних партій й виборчих комісій та у 8% для коаліцій
269
політичних партій), у той час як вибори до Сенату мажоритарні на основі звичайної
більшості.
Істотним підсиленням арбітражної ролі Президента Польщі є запровадження (з
1990 р.) загальних і безпосередніх виборів. Президент обирається на 5-літню каденцію.
Він - як згадано вище — є главою держави (найвищим представником Польської
Республіки) і політичним арбітром (має право вето законодавче й законодавчої
ініціативи), також виконує роль захисника основного закону й гаранта безпеки держави
(є верховним головнокомандуючим Військових Сил РП).
Рада міністрів призначається президентом, але повинна отримати вотум довіри
від парламенту. Уряд, який не отримав вотуму довіри повинен піти у відставку. Рада
міністрів відповідає за внутрішню і зовнішню політику Польщі, та за усі повноваження,
які не призначаються для інших державних органів.
270
КОНСТИТУЦІЙНІ ЗМІНИ В УКРАЇНІ
Тетяна Нагорняк
Трансформаційні процеси (системні чи локальні), які відбулися у країнах
Східної Європи в другій половині XX ст., торкнулося як їх форми, так і змісту. Ці
оновлення і зрушення політичних систем пов'язані, перш за все, із участю цих країн у
Другій світовій війні, глибинними процесами розвитку капіталізму, активізацією
інформаційної та науково-технічної революцій, модернізаційними економічними
проектами,
занепадом
соціалістичного
табору
та
спрощенням
національних
суверенітетів за користь глобального. З моменту розгрому німецько - італійського
фашизму, встановлення радянського впливу в Східній Європі, гегемонії робочих партій
конституційний устрій держав Східної Європи відчув декілька трансформаційних
хвиль (1970-ті рр.; 1989-2004 рр.). В окремих країнах конституційні реформи уявляли
собою лише корекцію й часткове оновлення Основного Закону держави. Так,
Конституція Республіки Польща від 2 квітня 1997 року - діюча зараз конституція
Польщі - лише замінила тимчасові нововведення від 1992 року. Не дивлячись на те, що
Польща має довгу і багату конституційну історію, її Основний Закон (Конституція 3
травня 1791- перша у Європі) не відчув принципової трансформації.
Україна у контексті трансформацій політичних систем країн СНД і Балтії,
Центральної
і Східної
Європи
була
вимушена
розпочати
процес
системної
трансформації, характерною рисою якої стала відсутність модернізаційного проекту
переходу країни до демократичного політичного режиму після 1991 року. Україна, як і
більшість колишніх радянських республік, продемонструвала негативні наслідки
порушення
«дилеми
трьох
часів»
Р.Дарендорфа1,
трансформуючи
одночасно
соціокультурну, економічну і конституційну сфери життєдіяльності суспільства.
В Україні на конституційному рівні закріплена концепція правової організації
держави, поділу влади, прав і свобод як найвищої соціальної цінності. Особлива роль у
практичній реалізації цієї концепції належить органам судового конституційного
контролю. Тому, Основний Закон України передбачив створення Конституційного
Суду як захисника конституційних пріоритетів. Тобто і в Російській Федерації, і в
1
Dahrendorf R., Elemente ernes Theorie des sozialen Konflikts // Dahrendorf R. Gesellschaft und Freiheit
Műnchen, 1965.
271
Українській Республіці після занепаду СРСР була спроба побудови і реалізації
європейської моделі конституційної юстиції2.
За значенням і місцем у системі законодавства закони можна розділити таким
чином: - конституції ;- конституційні закони; - звичайні (поточні) закони; - оперативні
закони. Конституції - основні закони, які регламентують основи суспільного,
політичного, економічного життя суспільства, права і свободи громадян. Вони бувають
двох видів:
• кодифіковані - складають єдиний писаний головний Закон (Конституція
України),
• некодифіковані - складаються з групи писаних і неписаних законів (Велика
Британія, Швеція, Канада), предметом регулювання яких є особливий тип суспільних
відносин, віднесений до конституційного права. Вагому роль у конституційному полі
країни відіграють конституційні закони: закони, на які посилається Конституція. Вони
конкретизують окремі положення конституції і містять посилання на конституцію
(принципи функціонування виборчої системи, організація і проведення референдуму,
склад і конституційні норми працездатності парламенту, президента, конституційного
суду і т.ін); закони, якими вносяться зміни, доповнення до чинної конституції (рубрика
XIII Конституції України).
Здобуття Україною незалежності у серпні 1991 року сприяло пошуку дійсно
оптимальної форми державного правління. 1 грудня 1991 року Президентом України
було обрано Л. Кравчука, який намагався зосередити в своїх руках всю повноту влади.
Для цього він видав низку указів, які закріплювали провідну роль Президента в
управлінні державою. 27 вересня 1993 року ним був виданий Указ «Про керівництво
Кабінетом Міністрів України», внаслідок чого Президент взяв на себе обов'язки глави
держави. Україна схилилася у бік президентської республіки. У той час її прибічники
вважали, що Україні, внаслідок занепаду СРСР, потрібна сильна президентська влада,
яка спроможна зміцнити країну і прискорити темпи трансформації соціальноекономічних відносин. Проте не всі були згодні з підвищенням ролі Президента в
управлінні державою. У країні активізувалося протистояння між законодавчою і
виконавчою владою. Крім цього, погіршилася економічна ситуація, спостерігалося
2
Половченко К.А. Конституционная юстиция в России и Украине (Сравнительно-правовой анализ) :
Дис. канд. юрид. наук : 12.00.02 : Москва, 2003 233 c. РГБ ОД, 61:03-12/1362-1 // http://www.lib.uaru.net/diss/cont/100729.html
272
падіння добробуту населення, зростало безробіття. Все це призвело до переобрання
Президента у 1994 році. Главою держави став Л. Кучма.
Перший проект Конституції був запропонований у Верховній Раді ще в
листопаді 1991 року. Він передбачав, що Президент мав бути главою держави і главою
виконавчої влади. Йому надавалися повноваження щодо формування Кабінету
Міністрів без впливу на цей процес парламенту. По суті, пропонувалася президентська
модель республіки. Другий проект від 1 липня 1992 року також закріплював статус
Президента як глави держави і глави виконавчої влади. І лише в проекті Конституції
від 27 травня 1993 року пропонувалася модель змішаної республіки: Президент
визнавався лише главою держави, йому підпорядковувався Кабінет Міністрів, який
водночас був відповідальний перед парламентом. Нарешті, 28 червня 1996 року було
прийнято Конституцію України, яка закріпила президентсько-парламентську форму
правління. Спочатку запропонована форма правління була більш-менш прийнятною
для України. Однак Президент, користуючись своїми повноваженнями, почав
зосереджувати всю повноту влади. Крім того, такий орган, як Адміністрація
Президента, почав перебирати на себе певні функції Кабінету Міністрів. Тобто
Президент «узяв під контроль» виконавчу владу. Президент мав і має право накладати
«вето» на закони парламенту, подолати яке дуже важко, адже процедура подолання
вето не чітко прописана в законодавстві. Це не додає ефективності законодавчій
діяльності, тому що законопроекти часто «ходять по колу» між Президентом та
Парламентом. Хоча парламент і має ряд серйозних повноважень: можливість створення
спеціальних парламентських комісій, наділених слідчими повноваженнями; можливість
висловити вотум недовіри урядові, що тягне за собою його відставку; проведення
процедури імпічменту. І знову, процедура імпічменту дуже складна і не прописана в
законодавстві, що практично унеможливлює її здійснення.
Конституція України відповідно до її ст. 160 вступила в силу з дня її прийняття
Верховною Радою України - 28 липня 1996 р. Цій події передували п’ять років
незалежності, протягом яких український політикум шукав консенсус для цього. Як і до
прийняття Конституції України, так і після – за допомогою зміни Конституції,
політичні гравці намагаються переформовувати політичне поле собі на користь.
Відповідно, будь-який варіант конституційних змін у виконанні чинних політиків буде
віддзеркаленням тимчасового ситуативного консенсусу, а не стратегічно доцільною для
держави конституційною моделлю.
273
Політичні обставини, в яких приймалася Конституція характеризували Україну
як політичний хаос, в якому Л. Кучма боровся за посилення президентської влади, а
парламент намагався відтягнути привілеї на себе. Тільки шляхом складних політикоправових компромісів Конституція-96 стала інструментом, що не припускав реальної
можливості розпуску Верховної Ради Президентом, і що найголовніше - у разі незгоди
ВРУ з пропонованою президентом кандидатурою прем'єра, мала право на власне
подання кандидатури від коаліції депутатських фракцій чи фракції більшості. Це був
перший крок до парламентаризму в Україні. Хоча суспільство сприймало Кучму не
тільки як главу держави, але і як керівника виконавчої влади, з конституційної точки
зору такого голови у нас не має і не було 3. Президент, його Адміністрація, РНБОУ і
Генеральна Прокуратура в Україні залишаються над гілковими державними
інститутами влади, які контролюють і координують роботу гілок влади, маючі обмаль
відповідальності. Кабмін був і залишається колективним вищим органом виконавчої
влади, який на той час де-юре, а зараз де-факто є підзвітним не тільки Верховній Раді,
але й Президенту, його Адміністрації та РНБОУ.
Парламентські вибори 1998 року в Україні посилили позиції акторів, які вже за
рік стануть політичною загрозою Л.Кучмі на президентських виборах (В.Чорновіл,
П.Лазаренко). Передвиборче гасло «Новий Кучма - революціонер» працювало погано,
праві політичні сили і ФПГ Сходу України робили ставку не на нього, слід було робити
визначальні кроки заради пролонгування власних повноважень на другий строк. Серед
таких рішучих кроків – усування з політичного поля України конкурентів, призначення
В.Ющенко прем’єр- міністром та ідея конституційної реформи. Ще в ході своєї
виборчої кампанії в 1999 році Л.Кучма ініціював проведення референдуму про
внесення змін до Конституції, який був, на щастя для країни, дорадчим і був
проведений 16 квітня 2000 року. Основні питання референдуму зводилися до
скорочення кількості депутатів ВРУ з 450 до 300, введення Верхньої палати ВРУ
(Палати представників регіонів), надання права Президенту розпускати парламент,
зняття депутатської недоторканності й ухвалення Конституції України. Звісно, що за
таких питань 300 голосів у ВРУ для проведення Конституційного (законодавчого)
Референдуму отримати було не можливо. Але цей крок Л. Кучми – прагнення узурпації
влади в своїх руках – згортання парламентаризму в Україні, де Конституційні зміни –
3
Михайленко М. Что стоит за конституционной реформой на Украине и почему "оранжевые" против
нее?// http://www.otechestvo.org.ua/main/20071/2317.htm
274
просто засіб. Ситуація виходила з під контролю Л.Кучми і це поряд з тим, що в Україні
закінчилася епоха первинного накопичення капіталу після приватизаційних хвиль,
оформилися територіальні ФПГ, активно проходив процес злиття фінансового і
політичного капіталів. Все це давало безліч підстав для формування внутрішньо
системних елементів, які мали на меті – долаючи «кучмізм», привести до влади в
Україні молоду генерацію революціонерів, і неважливо конституційним чи не
конституційним шляхом. Прихід опозиційних сил до влади підігрівався «експортом
демократії» США в Афганістані, Іраку, Грузії. Дві акції громадської непокори
«Повстань, Україно! Україна без Кучми», «плівки Мельниченка», «касетний скандал» і
це паралельно із економічними успіхами України (інфляція на той час в Україні була
менша за РФ, стабільно зростав ВВП, сальдо міграції вперше за довгий час стало
позитивним) наблизили рейтинг довіри Л.Кучми до нульового показника. Україна була
підготовлена до зміни влади, але «синдром майдану» ще тривалий час залишиться в її
історії «шоковою терапією безрезультатного лікування хворої країни».
Початок нової епохи конституційних змін заради політичної перемоги окремих
гравців розпочався парламентськими виборами в Україні 2002 року, коли опозиційні
партії і головні учасники політичної кризи 2001-го року ("Блок Юлії Тимошенко", блок
партій "Наша Україна", Соціалістична партія Олександра Мороза) перемогли на
виборах за партійними списками. Влада (пропрезидентський блок «За Єдину Україну»)
шляхом маніпуляцій, користуючись відсутністю Закону про парламентські фракції,
який заперечував би перехід їх представників після обрання складу ВРУ, сформували
більшість. Опозиція, щоб обмежити президентське «самовладдя», розпочала низку
акцій протесту. У суспільстві поширювалися ідеї про неповноту та недосконалість
наявної моделі державної влади, про те, що політична система України потребує
кардинальних трансформацій і проведення політичної реформи (Конституційної і
теріториально-адміністративної). Під тиском опозиції, Президент вирішив піти на
радикальні кроки. 24 серпня 2002 року, у день 11-ї річниці незалежності, Л. Кучма
офіційно оприлюднив ідею політичної реформи. 5 березня 2003 року на розгляд
Верховної Ради був внесений «президентський варіант» законопроекту «Про внесення
змін до Конституції», де були викладені уявлення пропрезидентських сил про
парламентсько-президентську республіку. Цей законопроект не був підтриманий
більшістю Верховної Ради. Під час Помаранчевої революції усі функції щодо
нормалізації політичної ситуації в країні перебрала на себе Верховна Рада України. 8
грудня 2004 року, в результаті компромісу між політичними силами, командою
275
майбутнього президента Ющенка (тоді ще кандидата) та Олександра Мороза, Верховна
Рада України звільнила з посади Прем'єр-міністра України В.Януковича, позбавивши
його адміністративного ресурсу, як кандидата в президенти, і прийняла Закон «Про
внесення змін до Конституції України», за який проголосували 402 народні депутати.
Відразу ж у сесійній залі його підписав Президент4.
Прийняття Закону “Про внесення змін до Конституції України” здійснювалося з
порушенням вимог статті 159 Конституції України: “Законопроект про внесення змін
до Конституції України розглядається Верховною Радою України за наявності
висновку Конституційного суду України щодо відповідності законопроекту вимогам
статей 157 і 158 даної конституції. Зокрема, зміст законопроекту №4180 відрізняється
від законопроекту, який попередньо схвалювався Верховною Радою України і який
підтверджений Висновком Конституційного Суду України від 12 жовтня 2004 року. Ще
одним видом порушення процедури прийняття законопроекту №4180 є так зване
“пакетне голосування” за “звичайний закон” (Закон України “Про особливості
застосування Закону України “Про вибори Президента України” при повторному
голосуванні 26 грудня 2004 року”) та одночасно за Закон України “Про внесення змін
до Конституції України”. “Пакетне” (одночасне) голосування таких принципово
відмінних законів є порушенням Конституції України, зокрема, пунктів 1 та 3 частини
першої статті 85 Конституції України (яка розмежовує повноваження Верховної Ради
України щодо внесення змін до Конституції України та щодо прийняття законів), а
також вимог Розділу ХІІІ Конституції України “Внесення змін до Конституції
України”, яка передбачає спеціальний порядок прийняття законів про внесення змін до
Конституції України. Звісно, цей самостійний порядок дотримано не було.
Таким чином, законопроект №4180 був надто поспішним, мотивованим
виключно бажанням певних політичних сил реалізувати себе у владі. Ідеологом змін до
Основного Закону був Олександр Мороз, який після приходу до влади В.Ющенко стане
Спікером ВРУ. З його уст лунали фрази про необхідність конституційних змін,
демократизації влади та держави, про заміну президентсько-парламентської на
парламентсько-президентську форму правління, що має вдосконалити наш офіційний
імідж України. Словами про зміцнення парламентаризму в Україні, знищення
авторитарних тенденцій в управлінні системою влади прикривалась можливість
4
Конституционная
реформа
на
Украине
вышла
на
//http://www.pravda.ru/world/formerussr/ukraine/22-12-2003/40137-reforma-0/.
финишную
прямую
276
проведення 3 туру президентських виборів, підтримка кандидата від опозиції в обмін
на посаду Спікера і обмеження повноважень Президента на користь ВРУ, як основну
позицію так званої Конституційної реформи. Оцінка новообраного президента
В.Ющенко цієї реформи, в наслідок якої він отримав цю посаду: «Моя позиція
негативна. Але я не хочу ці коментарі робити. Я хочу продемонструвати, що в цій
країні є закон. Він прийнятий, коли голосували ногами, руками, по 2 руки піднімали.
Але так вважають, що це закон, він прийнятий, хай він буде впровадженим».
Конституція в новій редакції від 08.12.2004року як Закон № 2222-ІV
передбачала наступні зміни:
Формування уряду вже відбуватиметься коаліцією депутатських фракцій, а
термін повноважень парламенту подовжено від чотирьох до п'яти років. Кандидатуру
для призначення прем'єр-міністра Президент вноситиме за пропозицією коаліції
депутатських фракцій у Верховній Раді України, яка становить більшість у парламенті.
Міністр оборони України, міністр закордонних справ України призначатимуться
Верховною Радою України за поданням Президента України, інші члени Кабміну
України призначаються Верховною Радою України за поданням прем'єр-міністра
України. Вибори до парламенту проходитимуть на пропорційній основі. Коаліція у
парламенті має сформуватися протягом одного місяця з дня відкриття першого
засідання парламенту. Президент, в свою чергу, має право достроково припинити
повноваження Верховної Ради України, якщо протягом одного місяця не буде
сформовано коаліцію депутатських фракцій; протягом 60 днів після відставки уряду не
буде сформовано персональний складу Кабміну; протягом 30 днів однієї чергової сесії
пленарні засідання не можуть розпочатись. Також депутати залишили за Президентом
право призначати голів обласних державних адміністрацій.
До повноважень Верховної Ради України теж було додано низку пунктів.
Зокрема, крім призначення уряду, депутати призначатимуть голову Антимонопольного
комітету України, голову Державного комітету телебачення та радіомовлення України,
голову Фонду державного майна України, звільнятимуть їх з посад; призначатимуть на
посаду та звільнятимуть за поданням Президента голову Служби безпеки України.
Також депутати мають право призначати та звільняти за поданням Президента голову
Національного банку України, а також половину складу Ради Національного банку
України; призначати на посаду та звільняти з посад половину складу Національної Ради
України з питань телебачення і радіомовлення; призначати на посаду та звільняти з
посад членів ЦВК за поданням Президента; надавати згоду на призначення на посаду та
277
звільнення з посади Президентом України генерального прокурора України;
призначення з посади та звільнення з посад третини складу Конституційного Суду
України. Зміни до Конституції також передбачають, що у разі дострокового
припинення повноважень Президента, виконання його обов'язків покладається на
голову Верховної Ради України.
Щодо зміни статусу Кабміну, то він за новою редакцією Конституції, а саме
ст. 113, буде відповідальний і перед Президентом, і перед Верховною Радою.
Керуватися Кабмін має за новою редакцією Основного Закону самим цим Законом,
іншими законами, указами Президента та постановами Верховної Ради, які прийняті
відповідно до Конституції та законів України.
Конституційні зміни 2004 року не стали оригінальними, закінчивши процес
політичних реформувань на користь консенсусу політичних сил і стабілізації політики
в Україні. Новий парламент-2006 вже за півроки своєї роботи став непрацездатним,
КСУ прийняв рішення про дострокові вибори ВРУ, а в березні 2007 року опозиція на
чолі з Ю. Тимошенко пропонувала провести референдум щодо форми державного
правління. І питання не в тому, якого характеру повинен бути цей референдум нормативний чи консультуючий, і не в тому, що більшість громадян не розуміють
різниці між президентською і парламентською республікою, але хочуть, щоб владу
втілював хтось персонально і відповідав би за неї. Головне питання в персональній
відповідальності за поділ бізнес простору і влади між її гілками. Тому, консенсус між
тими, хто активізує під час власного обрання Конституційну карту поряд з мовною та
ідеєю федералізації є практично недосяжним - з семи законопроектів різного змісту, що
були внесені до Верховної Ради -2007, шість були відхиленні переважно з мотивів
політичної недоцільності, а не значення цих законопроектів для держави і суспільства.
Може з метою – знайти доцільний проект Конституції, 31 березня 2009 року, під час
виступу зі щорічним посланням до Верховної Ради про внутрішнє та зовнішнє
становище України, Президент Віктор Ющенко презентував свій проект Закону про
внесення змін до Конституції України і визначив його для розгляду парламентом як
невідкладний. Серед основних положень нового проекту Конституції – зміна структури
Верховної Ради України, запровадження двопалатного парламенту з надзвичайно
широкими повноваженнями верхньої палати. Переглянуто функції і повноваження
органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Значно допрацьованими
є у президентському проекті конституційних змін розділи І «Загальні положення» та ІІ
«Права і свободи громадян». Проект було розіслано в усі фахові установи, але
278
ухвалення він не знайшов. На розгляді КСУ залишався тільки законопроект № 3251, що
був схвалений ВРУ і яким пропонувалося обмежити недоторканність народних
депутатів та президента. Але з боку Конституційного Суду, на початку квітня 2010року
Україна вже отримала реакцію: Конституційний Суд України дозволив обмежити
недоторканність народних депутатів України, але народний депутат не може бути без
згоди
ВР
притягнутий
до
кримінальної
відповідальності,
затриманий
чи
заарештований. Суд дійшов висновку, що запропоновані зміни до частини 3 статті 80
не суперечать вимогам статті 157 Конституції. І як пише «Українська правда» від
07.04.2010р.:
«Конституційний
суд
не
дозволив
обмежувати
недоторканність
президента України».
За сучасних умов, змішані республіканські форми правління є досить
поширеними: тільки в Європі їх мають Австрія, Болгарія, Ірландія, Ісландія, Македонія,
Польща, Румунія, Словенія, Фінляндія, Франція і Хорватія. До змішаної форми тяжіє і
більшість країн, що утворилися на терені колишнього СРСР. Сутність тієї чи іншої
змішаної форми правління визначається не арифметичними підрахунками якостей, що
відрізняють її від інших сучасних форм. Найважливішим є співвідношення
конституційних і реальних повноважень у сфері виконавчої влади, якими володіють
президент і прем'єр-міністр. За таким критерієм окремі країни зі змішаною
республіканською формою правління мало чим відрізняються від парламентарних
(Австрія, Ісландія, Словенія) чи президентських (Польща, Румунія, Франція)
республік5. Конституції більшості відповідних держав припускають можливість
своєрідного дрейфу форми правління в межах зміни співвідношення повноважень між
президентом і прем'єр-міністром. Але, в Україні, де Президент і Прем'єр-міністр, після
2004 року «розмовляють різними мовами», Конституційна реформа є ширмою
політичних суперечок.
Із зміною влади в Україні після президентських виборів 2010 року, змінився і
зміст «конституційної доцільності», і В.Янукович і опозиційна Ю.Тимошенко в унісон
заявляють про необхідність Конституційної і політичної реформ.
До питань порядку денного конституційних змін відносяться:
1) чітке формулювання низки перехідних положень конституції щодо
тимчасового перебування іноземних військових формувань, розміщених на території
України;
5
Крылова И. С. Аппарат государственного управления современной Франции. - М.: Наука, 1982. - 181 с.
279
2) вдосконалення адміністративно-територіального устрою держави, у тому
числі – в частині стосовно питання федералізації України (за ініціативою ПРУ);
3) запровадження конституційної версії відповідно до якої вступ України до
міждержавних
організацій
здійснюється
на
підставі
рішення
всеукраїнського
референдуму;
4) остаточне вирішення мовного питання на користь єдиної державної мови –
української поряд із особливим статусом для окремих мов в регіонах України.
Для того, щоб Україна знову не пішла по колу політичного хаосу, слід було б
винести проблемні питання конституційних змін на всенародний референдум.
Правовою основою для реалізації такої ідеї – є власне Конституція, рішення КСУ від 5
жовтня 2005 року N 6-рп/2005 (справа про здійснення влади народом), рішення КС від
16 квітня 2008 року №6-рп/2008 (справа про прийняття конституції та законів на
референдумі), закон "Про всеукраїнський та місцеві референдуми".
У зазначеному контексті, варто відзначити, що соціальний запит
на
конституційні зміни в Україні на сьогодні існує. Так, Андрій Дуда, експерт Школи
політичної аналітики на УП презентує соціологічне опитування громадської думки з
цього приводу. 63, 6 % громадян підтримують необхідність внесення змін до
Конституції України, а відповідно до питання "Хто, на Вашу думку, має розробляти
проект змін до Конституції України?" 39,3 відсотків респондентів назвали "спеціально
створений колегіальний орган". Це при тому, що парламент як потенційного
розробника конституційних змін – назвали 25,3%, президента – 12,6%, політичні партії
– 3,1% . Сьогодні в політичних та експертних колах все більш активно обговорюється
ідея реалізації громадянами механізму установчої влади в Україні. Конституційні збори
для В.Януковича можуть бути достатньо привабливою альтернативою парламентським
виборам, які можуть відбутися не на його користь. З іншого боку, саме підготовка нової
редакції конституції, її обговорення на різних суспільних і фахових рівнях, може стати
чинником консолідації України, про яку так багато говорив свого часу тоді ще
кандидат у президенти В.Янукович. Для того, щоб запобігти нових звинувачень у
непослідовності дій ПРУ (як з приводу соціальних стандартів), президенту
В.Януковичу слід припинити тривало існуючу практику розглядати конституцію лише
як механізм збалансування власних політичних та бізнес-інтересів.
280
ТРАНСФОРМАЦІЯ ПОЛІТИЧНОГО РЕЖИМУ В УКРАЇНІ ЗА ЧАСІВ
НЕЗАЛЕЖНОСТІ
Наталія Мінєнкова
1. Актуальність питання та історіографія проблеми
Відсутність за майже двадцять років незалежності України результатів у
процесі системної трансформації вичерпали і так невеликий потенціал демократичних
очікувань українських громадян. Чи зможе українська влада врешті-решт задовольнити
сподівання своїх співвітчизників? І якими способами буде здійснюватися владне
управління в Україні в майбутньому? Відповіді на ці ключові питання слід шукати
аналізуючи модель та спосіб функціонування політичного режиму країни.
Активна суспільно-політична та наукова дискусія щодо типу політичного
режиму в Україні розпочалася вже в перші роки незалежності держави, але й досі не
вичерпала своєї гостроти та різновекторності.
Аналіз наукового вітчизняного і зарубіжного доробку з даної тематики
дозволяє виділити декілька основних напрямків.
Одну з перших концепцій політичного режиму в незалежній Україні
запропонував український політолог Володимир Полохало. Характеризуючи владні
відносини в Україні дослідник назвав їх “неототалітаризмом”, який проявляється в
домінуванні в політиці й економіці номенклатурно-корпоративних кланів, відсутністю
відповідальності урядів перед громадянами, порушенням гарантій прав і свобод
пересічного українця1. З такою характеристикою в цілому погодилась і відома
українська дослідниця Олександра Колодій, заперечивши тільки твердження автора, що
даний тип режиму слід вважати усталеним, наголосивши на його перехідному
характері2.
1
Полохало В. Неототалітарні трансформації посткомуністичної влади в Україні // Політологія
посткомунізму: Політичний аналіз посткомуністичних суспільств – К.: Політична думка, 1995. //
[Электрон. ресурс]. – Режим доступу: http://litopys.org.ua/polpost/r2a4.htm.; Дергачов О., Полохало В.
Метаморфози посткомуністичної влади // Політична думка. – 1996. - №1 – C. 3-11.
2
Колодій А. До питання про політичний режим в Україні // Сучасність – 1999. - № 7-8. – C. 84-96.
281
Інша група авторів характеризуючи політичний режим в незалежній Україні
підкреслювали, перш за все, його анархічно-охлократичний характер що проявляється в
розквіті криміналітету та пануванням анархії у всіх сферах суспільного життя,
підтримку яким забезпечує сама влада3.
Третій напрямок досліджень представлений роботами авторів які наголошують
на олігархічному змісті діючого в Україні політичного режиму, що проявляється в
домінуванні в суспільно-політичному житті країни інтересів вузької групи заможних
людей4.
В
четвертій
групі
досліджень
політичний
режим
сучасної
України
розглядається скрізь призму теорії неопатримоніалізму5.
П’ятий напрямок представляють дослідження українських та зарубіжних
вчених, які трактують політичний режим в Україні за допомогою дихотомії демократіяавторитаризм6.
Шоста група – спроби охарактеризувати політичний режим незалежної
України за допомогою теорій транзиту та демократії7.
3
Гуревич А. Анархия — мать всеукраинского прядка // Зеркало недели. — 1998. — 14 ноября.
Коржов Г. Олігархічна природа сучасного політичного режиму в Україні // “Демократичний транзит в
Україні: підсумки електорального циклу 2004-2007 рр.” Наукові записки. Серія “Політичні науки”. –
Острог: Видавництво Національного університету “Острозька академія”. – Випуск 3. – 2008. – С. 103118; Мацієвський Ю. Між авторитаризмом і демократією: політичний режим після „помаранчевої
революції”
//
[Электрон.
ресурс].
–
Режим
доступу:
http://www.politik.org.ua/vid/magcontent.php3?m=1&n=63&c=1399.
5
Фисун А. Постсоветские неопатримониальные режимы: генезис, особенности, типология // [Электрон.
ресурс]. – Режим доступу: http://politzone.in.ua/index.php?id=422; Фисун А. Політичний режим України в
порівняльній перспективі // Стратегічні пріоритети, №1(6), 2008 р. – С. 5-12; Шуляк С. Політикорежимний розвиток “постреволюційної” України крізь призму теорії неопатримоніалізму //
“Демократичний транзит в Україні: підсумки електорального циклу 2004-2007 рр.” Наукові записки.
Серія “Політичні науки”. – Острог: Видавництво Національного університету “Острозька академія”. –
Випуск 3. – 2008. – С.118-128.
6
Сухонос В.В. Динаміка сучасного державно-політичного режиму в Україні: антиномія демократизму і
авторитаризму. Монографія. – Суми, 2003. – 336 с.; Шипунов Г. Теоретико-методологічні засади аналізу
гібридних політичних режимів: український контекст // “Демократичний транзит в Україні: підсумки
електорального циклу 2004-2007 рр.” Наукові записки. Серія “Політичні науки”. – Острог: Видавництво
Національного університету “Острозька академія”. – Випуск 3. – 2008. – С. 89-103.
7
Горбатенко В. П. Стратегія модернізації суспільства: Україна і світ на зламі тисячоліть. – К.: Академія,
1999. – 240 с.; Бабкіна О.В. Україна: пошуках стратегії демократичного розвиту // Проблеми та
перспективи української реформації: [кол. моногр.] / Г.В. Щокін, В.І. Куценко, М.Ф. Головатий та ін. –
К., 2001. – 248 с.; Кузьо Т. Пострадянські перетворення в Україні: теоретико-порівняльний аспект //
Українське суспільство на шляху перетворень: західна інтерпретація / За ред. В.Ісаєва. Пер. с англ. – К.:
Вид. дім «КМ Академія», 2004. - С. 45-63.
4
282
Отже, аналіз наукової літератури показує відсутність єдності у науковців в
розумінні сутності політичного режиму. Крім того, в більшості робіт політичний режим
України характеризується в певний обмежений проміжок часу, та за допомогою
скоріше емоційних, а не сутнісних ознак і характеристик. Зазначені особливості, а
також необхідність продовження вивчення політичного режиму в більш широкому
хронологічному просторі обумовлюють актуальність даного дослідження. В даній
статті автором буде зроблена спроба виділення специфічних рис політичного режиму
України з 1991 до 2010 рр. за допомогою трьох наукових концепцій: інституціональної,
неопатримоніальної та транзитивної, як таких, що за своїм інструментарієм є найбільш
ефективними. Таке поєднання надасть можливість виявити сутнісні характеристики
політичного режиму та простежити його еволюцію.
Для вирішення поставлених завдань необхідним є з’ясування самого поняття
політичний режим. На сьогодні категорія політичного режиму і в західній, і в
вітчизняній політологічній науці не має однозначного трактування. Можна виділити
три основні напрямки в трактуванні даного поняття. Першій – інституціональний,
другий – соціологічний, третій – інтеграційний - поєднує перші і другі критерії при
характеристики політичного режиму. Виходячи з того, що форма правління та
закріплені в законодавчих актах норми і правила функціонування влади що є
пріоритетними для першого - інституційного напрямку не завжди відповідають
реальній практиці здійснення влади. А соціальне обґрунтування влади – наявність та
вплив груп тиску, взаємовідносини еліт і народу, тощо, що є ключовими ознаками так
званого соціологічного підходу також не характеризують всієї повноти політичного
режиму. В даній статті буде використовуватися інтеграційне визначення політичного
режиму як системи формальних і реальних способів, ресурсів і стратегій взаємодії
держави і суспільства, опосередкованих існуючою політичною культурою в цілому.
Отже, на нашу думку, при трактуванні політичного режиму слід враховувати дві
площини його функціонування: з одного боку формально-юридичні характеристики, а
саме особливості поділу державної влади, співвідношення між гілками влади, типи
урядових структур, з іншого реально існуючі відносини між державною і суспільством,
зокрема соціальні обґрунтування влади, наявність груп тиску, взаємовідносини еліт і
народу.
2. Інституційна концепція аналізу політичного режиму України
283
З точки зору інституційної парадигми головна увага при дослідженні режиму
надається формально юридичним, процедурним характеристикам здійснення влади.
Цей підхід находить багато прихильників в американській політології, зокрема відомий
американський дослідник К.Бекстер вважає, що політичний режим представляє собою
певну систему правління8. Аналіз політичного режиму в Україні в інституційному
вимірі показує, що за набором конституційних ознак таких як виборність
найважливіших органів політичної влади, юридична рівність громадян, гарантії прав
меншості, багатопартійність і т.д. політичний режим в сучасній Україні можна вважати
демократичним, оскільки на нормативному рівні зберігається розширений нормативний
вимір демократії. Ключовим питанням при інституційному підході є сама система
розподілу державної влади в межах республіки, чи монархії.
На початку процесу державного будівництва в 1991-1994 рр. політична еліта
України мала стійке прагнення запровадити саме президентську модель республіки. Це
відбулося із ініціативи «старої» політичної еліти на чолі із Л.Кравчуком та при
активному сприянні національно-демократичної опозиції. Тобто, як зазначає Андре
Вільсон це був «великий компроміс», якій полягав на підтримці опозицією Л.Кравчука
взамін на впровадження ним політичного курсу спрямованого на незалежність України
і відмову від союзу з Росією9. Сама ж опозиція, внаслідок своєї слабкості, не могла
запропонувати альтернативний варіант. Обрання моделі президентської республіки не
було випадковим і відбувалося за зразком політичної конструкції СРСР, а також Росії.
Обидві країни, на початку 90-х трактувалися правлячою політичною елітою країни як
взірці для наслідування в різних аспектах, в тому числі й державного будівництва.
В Україні інститут президента від самого початку функціонування став тим
конфліктогенним осередком в системі влади, від якого концентричними колами по
соціуму й політикуму розповсюджувалася напруга. Перша лінія конфлікту пролягала
між Президентом і Прем’єр-міністром, зокрема в 1991-1994 рр. між Л.Кравчуком та
Л.Кучмою за владу в центрі. І президент, і прем’єр хотіли максимально збільшити
посадові повноваження відповідно президента та прем’єр-міністра. Друга сфера
8
Цит. за: Цыганков А. П. Современные политические режимы: структура, типология, динамика: учеб.
пособие для вузов. - М., 1995. - С. 11.
9
Wilson A. Ukrainian Nationalism in the 1990s: A minority faith. — Cambridge: Cambridge University Press,
1997. — P. 72.
284
протистояння полягала у боротьбі між Президентом і Прем’єр-міністром за владу в
регіонах.
Отже, запроваджений інститут президентства в період 1991-1994 рр. в Україні
законодавчо не був чітко врегульованим, як в сфері повноважень самого Президента та
і в системі його взаємовідносин із іншими державними інститутами. Дана
невизначеність залишала широкі можливості для головних політичних акторів
змінювати
свої
повноваження,
внаслідок
чого
відбувалися
коливання
від
президентсько-парламентської моделі в 1991-1992 рр. до парламентсько-прем’єрської з
грудня 1992 р. до травня 1993 р. (після рішення Верховної Ради щодо надання
надзвичайних
повноважень
Уряду України),
а
також
спроби
запровадження
президентської форми правління - на підставі пропозицій глави держави від 18 травня
1993 року. Обі пропозиції ні були підтримані депутатами Верховної Ради, політичний
режим в Україні залишився президентсько-парламентським.
В першій термін президентства Л.Кучми (1994-1998 рр.) як і за часів
президентства Л.Кравчука голова держава хотів змінити модель здійснення влади від
президентсько-парламентської на президентську республіку, а саме збільшити свої
повноваження. На практиці це було здійснено через прийняття 8 червня 1995 р.
Конституційного договору який збільшував повноваження інституту Президента.
Голова держави отримав право без згоди із парламентом призначати прем’єр-міністра.
На думку більшості дослідників відбулося фактичне перетворення інституту
президентства в законотворчий інститут 10 і оформлення квазі-президентської моделі.
Проте така система влади існувала в Україні не довго, оскільки, прийнята 28 червня
1996 р. Конституція України суттєво змінювала конституційні повноваження
Президента України. Президент втратив можливість самостійно, без парламенту
призначати прем'єр-міністра - право, яким він володів згідно з Конституційним
договором. Проте, за нової конституції за президентом затверджувалось право
звільнення прем'єр-міністра без згоди парламенту. За Конституцією 1996 р. політичний
режим в Україні перетворився на президентсько-парламентську модель.
10
Шведа Ю. Р. Теорія політичних партій і партійних систем: навч. посіб. - Львів: Тріада плюс, 2004. – С.
328.
285
В другій термін свого президентства 1999-2004 рр. Л.Кучма мав наполегливе
бажання зміцнити владні повноваження Президента України, проте і референдум в
2000 р., і внесення проекту закону не мали успіху.
В 2004 р. в умовах політичної кризи був прийнятий Закон про проведення
Конституційної реформи (Закон № 2222-IV від 8 грудня 2004 р.), що вступила в дію в
січні 2006 р. вже при новому президенті В.Ющенко. Вже за часів прийнятті Закону
більшість дослідників та політологів відзначала, що цей документ був прийнятий з
недотриманням процедури, а саме голосувався депутатами Верховної Ради разом із
двома відмінними за сутністю законами, що було порушення закону.
Сутність конституційних змін передбачала:
-
суттєві обмеження повноважень президента (в сфері призначення уряду тільки
силовий блок залишився в компетенції президента; президент втратив право звільнення
прем’єр-міністра без згоди парламенту).
-
збільшення повноважень парламенту: за поданням Президента Верховна Рада
призначала голів ключових державних відомств, а саме Голову Антимонопольного
комітету, Голову державного комітету телебачення та радіомовлення, Голову фонду
державного майна, Голову Служби безпеки тощо;
-
впровадження імперативного мандату для депутатів.
Отже, Конституційна реформа порушила розподіл влади на законодавчу і
виконавчу, натомість створивши низку гібридних конструкцій:
1) відірвала функції Глави держави від його повноважень, зокрема це означало,
що закріплені за Президентом конституційні функції: гарантія суверенітету і
територіальної цілісності країни, гарантія прав і свобод громадян, керівництво
зовнішньополітичною діяльністю держави не можливо здійснити без певних
виконавчих повноважень;
2) створила в межах парламенту напівлегітимну інституцію - коаліцію
депутатських фракцій, діяльність якої лишилася законодавчо неврегульованою, проте
наділялася
величезними
повноваженнями,
зокрема,
завданням
законодавчого
закріплення проведених змін;
3) а в складі Кабінету Міністрів утворила дві фракції - президентську і
прем'єрську, не передбачивши механізмів їхньої взаємодії як між собою, так і з обома
центрами прийняття рішень.
286
Реформа фактично змінила інституційний дизайн України перетворивши її з
президентсько-парламентської на парламентсько-президентську республіку. Така
форма політичного режиму існувала в Україні до 30 вересня 2010 р. Наступного дня
Конституційний Суд визнав Закон № 2222-IV неконституційним, оскільки була
порушена процедура його прийняття. Відміна Конституційної реформ означала
збільшення
повноважень
Президента
і
знов
повернення
до
президентсько-
парламентської моделі політичного режиму.
Отже, характеризуючи політичній режим в Україні в інституційному вимірі слід
зазначити, що з 1991 до 2010 рр. обрана політичною елітою на початку процесу
незалежності система здійснення влади в межах республіканській моделі змінювалася
кілька разів набуваючи різні форми від квазі-президентської до парламентськокабінетної. Відповідно останніх рішень Конституційного Суду політичний режим
Україні відповідає президентсько-парламентській формі, із значними повноваженнями
Президента. Але із точки зору нормативно-юридичних ознак всі ці зміни відбувалися із
збереження демократичного фасаду політичного режиму: регулярність проведення
виборів, наявність загального виборчого права, громадянських свобод, багатопартійної
системи. Проте наголошуючи на тому, що сутність політичного режиму не можна
визначити тільки в інституційному контексті, який представляє певний формальний
зріз, розглянемо політичний режим в Україні з точки зору його реального
функціонування у соціологічному вимірі.
3. Соціологічний підхід дослідження політичного режиму в Україні
Погоджуюсь із позицією О.Фісуна та інших авторів, які вважать, що логіка
функціонування політичного режиму в Україні починаючи із президентства Л.Кучми
була неопатримоніальною. Теорія неопатримоніалізму сформувалася на основі
веберовської концепції партримоніалізму. М.Вебер трактував патримоніалізм як
систему де відбулася апропріація (присвоєння) сфери управління офіційними носіями
політичної влади та злиття публічно-політичної і приватної сфер соціуму. В наслідок
чого держава управляється як приватне володіння (вотчина) правлячих груп, які на
основі влади-власності приватизували різноманітні суспільні функції та державні
287
інститути11. Неопатримоніалізм представляє собою сучасний варіант патримоніалізму
специфіка якого полягає в поєднанні формальних інститутів сучасної держави, що
будуються на раціонально-легальних засадах з традиційними (патримоніальними)
формами персонального правління. На думку більшості дослідників, найбільш
яскравими рисами неопатримоніалізму є: 1) патронажно-клієнтарні відносини, що
формуються на основі асиметричного обміну ресурсами (посади, контракти, ліцензії,
судовий імунітет тощо) між ключовими фігурами в уряді й стратегічно розташованими
індивідами (профспілкові й регіональні лідери, впливові політики й бізнесмени); 2)
персоналізація влади, яка зумовлює погляд на главу держави як на втілення політичної
системи, усі ж інші політичні інститути розглядаються лише як засоби реалізації його
стратегії; відбувається самоідентифікація мас не з політичними програмами, а з особою
лідера, лояльність якому означає й лояльність режиму, який він уособлює12.
Певні риси неопатримоніалізму чітко почали проявлятися вже під час першого
терміну президентства Л.Кучми, хоча набули ж свого апогею в другому чотириліттю.
Зокрема, система управління державою виглядала таким чином, що незважаючи на
формальний демократичний фасад політичного режиму (загальне виборче право,
конституція із визначеними нормами демократії, багатопартійність, тощо) реальна
влада зосереджувалася у президента, який розглядав останню як територію власного
вотчинного
правління.
Л.Д.Кучма
маючи
величезні
юридичні
повноваження
(пригадаємо, що інституційна складова режиму до вступу в дію конституційної
реформи передбачала таку можливість) також підтримував своє панування за
допомогою патримоніальних методів управління. По-перше, використовуючи право
широких
адміністративних
призначень
надавав
«прибуткові»
посади
своїм
прибічникам, які вільно використовували свої позиції у держапараті з метою
особистого збагачення в обмін на політичну підтримку президента. По-друге,
встановив ефективну систему державного нагляду очолювану його прибічниками у
силових
міністерствах,
СБУ,
Генеральній
прокуратурі,
Державній
податковій
адміністрації за роботою якої сам особисто спостерігав. Одним із завдань цих
керівників був збір компромату щодо діяльності посадових осіб і підприємців на усіх
11
Фисун А. Постсоветские неопатримониальные режимы: генезис, особенности, типология: [Электрон.
ресурс]. – Режим доступу: http://politzone.in.ua/index.php?id=422.
12
Там же.
288
рівнях системи, який пізніше міг бути використаний проти опонентів президента13.
Помаранчева
революція
стала
природним
підсумком
функціонування
неопатримоніального режиму. Оскільки в ситуації, коли чинний президент, що втрачає
популярність, вимушений залишити свою посаду виникає серйозний конфлікт між
різноманітними групами у середині неопатримоніальної еліти, причиною якого стає пошук нового патрона. Отже одна із елітних груп, що знаходиться в опозиції до ще
чинного непопулярного президента й ініціює процес змін. В Україні конфлікт між
елітами виник на початку 2001 рр. як результат політичної кризи. Після відставки 26
квітня 2001 р. уряду В.Ющенко частина політичної еліти та впливових економічних
груп переходять у відкриту опозицію до партії влади. Під час парламентських виборів
2002 р. закінчилося створення альтернативної коаліції навколо В.Ющенко.
Заслуговую на увагу той факт, що «помаранчева революція» хоч і порадила надію
на зміни в бік демократії, але в цілому не змогла змінити логіку функціонування
політичного режиму. Президент-реформатор В.Ющенко прагнув отримати всі
надзвичайні повноваження «патрона» через посилення вертикалі президентської влади
(проект нової Конституції, символічна назва політпроекту «Єдиний центр»),
патронажно-клієталістські зв’язки пронизували владні відносини, корупція, бюрократія
продовжувати панувати системі державного управління.
Отже логіка реального функціонування політичного режиму в незалежній Україні,
не зважаючи на зміну інституційного дизайну як це не парадоксально і за часів
«радянського адміністратора» Л.Кучми, і за демократа В.Ющенко залишалася
неопатримоніальною. А саме, кожний із президентів не зважаючи на певну
популістську риторику чи то пошуку «свого особистого шляху», чи «європейського
розвитку» розглядав українську державу як власний маєток. Держава фактично
слугувала інструментом реалізації приватних інтересів посадових осіб і пов’язаних з
ними бізнесменів. Причому в деяких випадках важко було відрізнити ці дві групи
акторів.
На сучасному етапі політичний режим в Україні продовжує зберігати
неопатримоніальні ознаки:
13
Шуляк С. – С. 123.
289
По-перше, для України характерна персоналізація влади, коли для політичної
самоідентифікації мас головним є не політичні програми, а особистість політичного
лідера.
По-друге, це розвинена форма клієнталізму, або патронажних відносин, що
проявляються у поширенні етнічних, регіональних, сімейно-родинних та подібних
зв’язків на політичну сферу, зокрема розподіл посад, міністерських портфелів, пільг
тощо здійснюється саме за цими критеріями.
По-третє, основним суб’єктом політичного процесу в Україні є держава, що існує
не поряд з суспільством, а над ним;
В-четвертих, у політичній грі переважають ті партії, організації, що підтримують
уряд;
В-п’ятих, провідне місце в системі державного управління посідає бюрократія
(зокрема, існування “партії влади”, що зосереджена навколо президента стосунки в якій
будуються знову ж таки на принципах клієнталізму);
В-шостих, високий рівень корупції, що нині є одним з найважливіших каналів
досягнення політичних та інших цілей;
В-сьомих, в Україні, як і в будь-якому неопатримоніальному суспільстві, сучасні
форми
громадянського
зв’язку
співіснують
з
численними
традиційними
і
напівтрадиційними формами (клановість, корупція, телефонне право).
Отже використання соціологічного підходу при характеристиці політичного
режиму надає можливість стверджувати, що в Україні із середини 90-х минулого
століття під демократичним фасадом формується його неопатримоніальна сутність.
Певні
надії
на
зміни
пов’язувалися
із
помаранчевою
революцією,
але
післяреволюційний період показав, якщо сповзання в бік авторитаризму, яке активно
відбувалося за часів Л.Кучми вдалося призупинити, проте закріпити демократичні
зміни „революціонерам майдану” так і не вдалось.
4. Транзитологічна парадигма трактування політичного режиму в Україні
290
З’ясувати чому ж Україні за часів незалежності не вдалося встати на шлях
справжнього демократичного розвитку і вона і досі залишається в перехідному стані
між авторитаризмом та демократіє, на наш погляд, можливо за допомогою
транзитологічної
парадигми.
Політична
практика
показує,
що
перехід
від
авторитаризму в бік демократії в різних країнах відбувається по різному і не завжди
має лінійний розвиток. Особливість українського транзиту полягає в наступному:
По-перше, в Україні „перехід” почався без ротації еліти, котреліта, що з’являється
за часів президентства Л.Д.Кучми була ідеологічно слабкою і не до кінця згуртованою
навколо ідеалів демократії. На початку 90-х влада опинилась у руках радянської
партійної номенклатури яка повинна була здійснити інституційну революцію, якою, по
суті, і є перехід. Насправді ж вони робили все, щоб надати економічним та політичним
змінам такої форми, яка найбільше відповідала їхнім корпоративним інтересам, не
дбаючи ні про суспільне благо, ні тим більше про ідеологічні цінності, відповідно до
яких мала відбуватися заміна одних суспільних інституцій іншими. Сформована із
представників національно-демократичних сил, при підтримці новонароджених
прошарків (бізнесменів та білих комірців) контр еліта, що прийшла до влади наслідок
помаранчевої революції не змогла втілити в життя реформи в інтересах народу, і
взагалі утримати владу. Втративши довіру через внутрішні конфлікти демократична
опозиція надала можливість отримати перемогу олігархічним силам, які по своїй суті
далекі від ідеалів демократії. Проте, як абсолютно слушно зазначає українська
дослідниця О.Ф.Колодій такі коливання від авторитаризму в бік демократії і в
зворотному напрямку притаманні процесу трансформації оскільки це не завжди
лінійний процес14.
По-друге, в Україні перехід розпочинається при незавершеності процесів
модернізації та національного будівництва, і відповідно приходилось здійснювати
одночасно ці три процеси. Важкий стан справ був в економіці. Розрив кооперативних та
господарських зв’язків насамперед з суб’єктами колишнього єдиного союзного
господарчого комплексу. Успадкована структура республіканської економіки, що
базувалася на принципі незавершеності, зокрема не мала повного циклу виробництва.
14
Колодій А. Транзитологічна парадигма суспільних змін у світлі помаранчевої революції //
“Демократичний транзит в Україні: підсумки електорального циклу 2004-2007 рр.” Наукові записки.
Серія “Політичні науки”. – Острог: Видавництво Національного університету “Острозька академія”. –
Випуск 3. – 2008. – С.22.
291
Майже 80% усього виробництва в Україні мало незакінчений технологічний процес, а
значить, залежало від імпорту комплектуючих виробів і сировини15. Крім того не
сформованість української нації також затримує процес переходу. В демократіях, які
зароджуються,
саме
націоналізм
є
спусковим
механізмом
початку
процесу
демократизації. Оскільки чи не завжди прагнення до незалежності й прагнення до
демократії збігаються, тому що кінцевою метою обох прагнень є самовизначення: «ми,
нації, будемо самі визначати власну долю, дотримуючись тільки тих правил, які самі
собі встановлюємо»16. В Україні ж процес національної консолідації ще не завершений,
а національна єдність, хоч і була підтверджена референдумом 1991 року., в
екстремальних умовах кризи є під знаком питання. І як зазначав відомий
американський політолог Р. Дарендорф ще в 1989 р.: “… як це не сумно: чим країна
однорідніша, тим вищий шанс вона має на успіх у процесі демократизації. Країнам із
складним етнічним, або якимось іще, складом населення доведеться, ймовірно,
займатися найближчим часом не демократизацією, а проблемами територіальної
цілісності і підтримання законності та порядку”17.
По-третє, на початку процесу трансформації Україна представляла собою за
влучним висловленням С.Гантінгтона «розділену країну». Лінії розлому мали
регіональний, мовний, релігій характер.
В-четвертих, серед всіх країн посткомунізму Україна мала найміцніші традиції
комуністичного тоталітаризму, що за часів непідлеглості далося взнаки у домінуванні
підданського типу політичної культури, панування в політичній свідомості принципів
егалітаризму і етатизму, притаманності частині українців відчуття меншовартості,
відсутності державних традицій.
Визначені чинники ускладнюють перехід України до демократії, затримують
процес створення економічно розвинутого і політично спроможного суспільства.
Таким чином, політичний режим в Україні сьогодні є гібридним. В формальноюридичному вимірі йому притаманні певні ознаки демократії. Зокрема, на
15
Суспільно)політичні трансформації в Україні: від задумів до реалій / В. Ф. Солдатенко (кер.) та ін.;
НАН України; Ін_т політ. і етнонац. досліджень. — К.: Парламентське вид_во, 2009. – S. 487.
16
Старіш О. Націоналізм і демократія як постоталітарні синдроми Україні // “Демократичний транзит в
Україні: підсумки електорального циклу 2004-2007 рр.” Наукові записки. Серія “Політичні науки”. –
Острог: Видавництво Національного університету “Острозька академія”. – Випуск 3. – 2008. – С. 210.
17
Дарендорф Р. Droga к свободе. Демократизация и ее проблемы w Восточной Европе // Вопросы
философии. — 1990. — № 9. — С. 70.
292
демократичних засадах сформовані вищі органи державної влади, здійснюється
розмежування повноважень законодавчої, виконавчої і судової влади, виробляються і
законодавчо закріплюються механізми їх взаємного контролю, стримувань і противаг.
Україна зуміла досягнути мирного врегулювання міжетнічних суперечностей та
недопустити сепаратизму. Але зміст функціонування політичного режиму продовжує
зберігати міцні патримоніальні риси такі як персоналізація політики, домінування
патронажно-клієнталістських зв’язків в політичних процесах, пріоритет держави на
суспільством, бюрократія, корупція, тощо. При цьому слід також зазначити і
погодитися із твердженням А.Ф.Колодій, що гібридність політичного режиму в
Україні, непевність демократії не означає що українське суспільство не є перехідним до
демократії18. Україна не тільки задекларувала свій намір побудувати демократичне
суспільство, але й приступила до практичного втілення цього наміру в життя, але цей
процес не завжди має лінійний розвиток.
18
Колодій А. До питання про політичний режим в Україні // Сучасність – 1999. - № 7-8. – C.84-96.
293
ПРАВООХОРОНI ОРГАНИ У ПОЛЬЩI
Михал Містигач
1. Вступні зауваги
Система правоохороннії органів у Польщі вписана у систему, характерну для
сучасного європейського конституціоналізму. Вона не є вартістю сама в собі, але
служить охороні прав людини. Ця система складається як з класичних інститутів, що
займаються юстицією (суди), так і з органів, які виконують особливі функції охорони
конституції, публічних фінансів, свободи ЗМІ, контролі легальності дій адміністрації
чи охорони громадянських прав від порушень зі сторони адміністративних органів.
Формування інститутів, що мають спеціальні функції почалося з початку 80-х. років
минулого століття (в 1980 р. введено адміністративне судочинство, в 1982 р.
Конституційний суд і Трибунал стану, а в 1987 р. – посаду Омбудсмена). На той час
система охорони прав людини була ізольована від міжнародного права і юрисдикції
міжнародних правоохоронних органів. Домовленості „Круглого столу” між урядовою
стороною і демократичною опозицією «Солідарності» 5 квітня 1989 р. почали процес
політичної трансформації у Польщі. Їх результатом було поверенення принципу
політичного полюралізму і створення Республіканської ради судочинства 1. Суттєвим з
огляду на розвиток демократії було впровадження до конституції принципу
демократичної держави права, який забезпечив принцип соціальной справедливості 2.
Нові інститути і державні принципи, що впроваджувалися у Польщі формувалися на
базі інститутів і традицій передвоєнної польської держави (державні символи) в
опозиції до державних принципів періоду реального соціалізму. Крім цього,
приймалися західні державні принципи у галузі громадянських прав і свобод, а також
їх інституційні гарантії3. Численні вироки конституційного суду стали основою для
введення директив, що формували такі принципи, як принцип довіри громадянина до
держави, принцип «закон не має зворотньої сили», принцип охорони слушно набутих
прав, принцип права на суд, принцип охорони людської гідності чи права на життя і
1
Ustawa z dnia 7 kwietnia 1989 r. o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz. U. Nr 19, poz.
101).
2
Ustawa z dnia 31 grudnia 1989 r. o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz. U. Nr 75, poz.
444).
3
T. Mołdawa, Konstytucjonalizm państw Europy Środkowo-Wschodniej, [w:] Zagadnienia konstytucjonalizmu
krajów Europy Środkowo-Wschodniej, pod red. T. Mołdawy, Warszawa 2003, s. 12.
294
приватність4. Закінченням процесу формування системи правооохоронних органів в
Польщі було приняття Конституції 2 квітня 1997 р.5, яка в розділі VIII „Суди і
трибунали ” i IX „Органи державного контролю і правоохоронні органи” остаточно
окреслила форму інститутів, що складають дану систему.
2. Органи судової влади
2.1. Організація системи визначення справедливості
У світлі ст. 10 Конституцій 1997 р. утрій Речипосполитої Польщи спирається на
поділі і рівновагу законодавчої, виконавчої і судової влади. Законодавчу владу
здійснюють Сейм і Сенат, виконовчу владу здійснюють президент Польської
Республіки і Рада Міністрів, в судову владу – суди і трибунали. Розподіл влади полягає
у виділенні головних функцій і приписанню їх окремим, незалежним від себе, органам,
що мають власні повноваження6. Необхідні функціональний, організаційний, а також
персональний
поділи7.
Забезпечення
рівноваги
гілок
влади
має
гарантувати
стабільність системи і обмежувати можливості поширення компетенції окремих гілок
влади8. Принцип поділу гілок влади має не тільки організаційний характер, вимога
поділу влади означає, що кожній владі підпорядковані матеріальні компетенції, що
відповідають їх суті, а кожна влада повинна мати мінімум компетенційної
винятковості, яка становить збереження її сутністі9.
Судова влада охоплює суди і трибунали як окремі органи, незалежні від інших
гілок влади. Окремість органів судочинства виражається у виконанні ними специфічної
4
Див. J. Zakrzewska, Konstytucyjna zasada państwa prawnego w praktyce Trybunału Konstytucyjnego,
„Państwo i Prawo” 1992, nr 7, L. Garlicki, Materialna interpretacja klauzuli demokratycznego państwa
prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego і M. Kordela, Formalna interpretacja klauzuli
demokratycznego państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego [w:] Zasada demokratycznego
państwa prawnego w Konstytucji RP, pod red. S. Wronkowskiej, Warszawa 2006. Див. між іншим вироки
Конституційного трибуналу від дня 22 серпня 1990 р. (K. 7/90, OTK 1990), від дня 7 січня 1992 р. (K.
8/91, OTK 1992, cz. I), від дня 25 січня 1992 р. (K. 3/91, OTK 1992, cz. I), від дня 24 червня 1997 р. (K.
21/96, OTK ZU 1997, nr 2).
5
Dz. U. Nr 78, poz. 483.
6
W. Sokolewicz, Podział władz – idea polityczna czy zasada prawna? Z dylematów współczesnego
ustrojodawcy, [w:] Prawo w okresie przemian ustrojowych w Polsce, Warszawa 1995, s. 21.
7
Порівняй A. Pułło, Nauka o podziale władz a tradycyjna typologia formy rządów, „Zeszyty Naukowe
Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Gdańskiego. Studia Prawnoustrojowe” 1990, nr 2, s. 134.
8
Див. R. M. Małajny, Idea rozdziału władzy państwowej i jej interpretacje, „Przegląd Sejmowy” 2009, nr 1, s.
104.
9
Вирок Конституційного трибуналу від дня 21 листопада 1994 р. (K. 6/94, OTK 1994, nr 2).
295
функції, якою є функція визначення справедливості, тобто вирішення спорів у
судовому порядку10.
Конституція РП у ст. 45 § 1 проголошує право на суд, признає кожному право до
справедливого і явного розгляду справи без безпричинного її затягування у властивому,
незалежному, безсторонньому і непідлеглому суді. На право на суд складається: a)
право доступу до суду, тобто право на початок процедури у суді – органі з певними
характеристиками (незалежний, непідлеглий і безсторонній), б) право на формування
судової процедури згідно з вимогами справедливості і явності, в) право на судовий
вирок, тобто на отримання обов’язкового для виконання рішення справи судом11.
Згідно з вимогами ретельного (справедливого) процесу його учасники повинні мати
реальну можливість представлення своїх доказів, а суд має обов’язок їх розглянути 12.
Наступним
принципом,
що
окреслює
функціонування
органів
визначення
справедливості є явність процедури, яка охоплює явність для публіки, тобто право
участі публіки у судових слуханнях. Розгляд справи повинен відбутися без
бізпідставного затягування. Відсутність розгляду справи у відповідний термін дає
право для внесення скарги на порушення права сторони до ознайомлення зі справою в
судовому процесі без безпідставного затягування з приводу дій або бездіяльності
суду13. Конституційний обов’язком є наявність що найменше двох судових інстанцій
(ст. 176 § 1).
Крім принципу незалежності судів, записаному у ст. 173 основного закону
основним принципом, що окреслює позицію судді є принцип суддівської непідлеглості,
яка складається з таких елементів, як: 1) безсторонність по відношенню до учасників
процесу, 2) незалежність по відношенню до позасудових органів (інститутів), 3)
автономність судді по віднолшенню до влади і інших судових органів, 4) незалежність
по відношенню до політичних чинників, зокрема від політичних партій, 5) внутрішня
незалежність судді14. Непідлеглість судді в визначенні справедливості в позитивному
плані ознаяає підкорення записам Конституції і законів, а також внутрішнє
переконання судді, а в негативному плані означає незалежість судді від сторон процесу
10
L. Garlicki, Uwaga 6 do art. 175, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, pod red. L.
Garlickiego, t. V, Warszawa 2005.
11
Вирок Конституційного трибуналу від дня 9 червня 1998 р. (K. 28/97, OTK ZU 1997, nr 4).
12
Див. вирок Конституційного трибуналу від дня 28 липня 2004 р. (P. 2/04, OTK ZU 2004, nr 7A).
13
Див. Закон від дня 17 червня 2004 р. О skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w
postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym
bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. Nr 179, poz. 1843 ze zm.).
14
Вирок Конституційного трибуналу від дня 24 червня 1998 р. (K. 3/98, OTK ZU 1998, nr 4).
296
і органів державної влади. Гарантіями, що забезпечують непідлеглість суддів є: високі
професійні і моральні якості, відсутність можливості зняти суддю з посади,
суддівський
імунітет
(суддя
не
може
бути
притягнутий
до
кримінальної
відповідальності і позбавлений свободи без попередньої згоди на це дисциплінарного
суду), принцип аполітичності (судді не можуть бути членами політичних партій,
профспілок і вести діяльність, яку не можна погодити з принципами незалежності і
непідлеглості
судів
і
суддівської
непідлеглості),
а
також
дисциплінарна
відповідальність. Незалежність судів полягає у структурному і функціональному
відділенні судочинства від виконавчих органів і органів, що приймають нормативноправові акти.
До конституційних завдань органів окреслення справедливості належить
принцип участі громадян в окресленні справедливості. Присяжні беруть участь у
розгляді справ в першій інстанції, якщо законом не передбачено інше15. При вирішенні
справ присяжні мають такі самі права, що й професійні судді. В справі винесення
вироку присяжні непідлеглі і підлягають тільки Конституці ї законам. Присяжні є в
судах загальної компетенції і у військових судах16.
Конституційним органом, що посідає особливе місце в структурі державних
органів є Республіканська рада судочинства, яка стоїть на сторожі незалежності судів і
суддівської непідлеглості. Устрій цього органу регулює закон від 27 липня 2001 р.
«Про Республіканську раду судочинства»17. Республіканська рада судочинства є
органом мішаного характеру. На підставі ст. 187 Конституції РП до її складу входять
представники трьох гілок влади: 1) Перший голова Верховного суду, Міністр юстиції,
Голова Головного адміністративного суду i особи, призначені Президентом Республіки
Польща, 2) п’ятнадцять членів вибраних серед суддів Верховного суду, судів загальної
компетенції, адміністративних судів і військових судів, 3) чотири члени, вибрані
Сеймом з депутатів Сейму і два члени, вибрані Сенетом з-поміж сенаторів. Каденція
членів Республіканської ради судочинства становить чотири роки18.
15
Судовий склад присяжних вимагається у випадку справ, що стосуються законодавства про працю і
соціального страхувавання, сімейних відносин (з винятком справ про аліменти) і у випадку кримінальних
справ про злочини.
16
Присяжні судів загальної компетенції вибираються радами гмін з території, де діє властивий суд, їх
каденція становить два роки.
17
Dz. U. Nr 100, poz. 1082 ze zm.
18
Каденція членів Ради, вибраних Сеймом і Сенатом закінчується найпізніше через три місяці після
закінчення каденції Сейму і Сенату.
297
За поданням Республіканської ради судочинства Президент РП призначає суддів
на невизначений час (ст. 179 Конституції РП). На посаду судді можна призначити
особу, що: 1) має польське громадянство і не обмежена в цивільних і громадянських
правах, 2) має незаплямовану репутацію, 3) скінчила правничі студії в Республіці
Польща і отримала звання магістра, або закінчіла правничі студії за кордоном, що
визнаються в Республіці Польща, 4) може за станом здоров’я виконувати обов’язки
судді, 5) має повних 29 років, 6) здала екзамен на суддю або прокурора, 7) скінчіла
суддівську аплікацію в Республіканській раді судочинства і прокуратури або
працювала помічником прокурора що найменше три роки перед внесенням прохання
про вступ на посаду судді.
2.2. Структура судів
На підставі ст. 175 Конституції РП визначення справедливості у Польщі
виконують: Верховний суд, суди загальної компетенції, адміністративні і військові
суди. Виняткові суди або винятковий порядок (спрощення процедури, що полягає на
судочинстві в одній судовій інстанції і прискорений тип ведення суду) може вводиться
тільки на час війни.
Суди загальної компетенції
Суди загальної компетенції здійснюють визначення справедливості в усіх
справах з винятком справ, які законодавство відносить до властивостей інших судів (ст.
177 Конституції РП). Устрій загального судочинства окреслено в Законі від дня 27
липня 2001 р. «Право про устрій судів загальної компетенції»19. Цей закон надав
загальному судочинству трьохчленну структуру (районні суди, окружні суди і
апеляційні суди).
Районний суд є властивим для цивільних і кримінальних справ першої інстанції.
Від поділяється на відділи: 1) цивільний, 2) кримінальнйи, 3) родинний і неповнолітніх
осіб, 4) праці, 5) книг реєстрації правочинів (ksiąg wieczystych). В районному суді, що
знаходиться в місті, де знаходиться також окружний суд або у місті, що має права
повіту, створюється господарчий відділ. Районний суд сворюється для однієї або
більше гмін. Окружний суд є апеляційним судом в справах, які ведуть районні суди
першої інстанції і веде справи, визначені законом як справи більш поважного
19
Dz. U. Nr 98, poz. 1070 ze zm.
298
характеру, як суд першої інстанції. Його створюють для території дії що найменше
двох районних судів. Він поділяється на відділи: 1) цивільний (для ведення в першій
інстанції цивільних і родинних справ і до розляду у другій інстанції цивільних і
родинних справ і справ, властивих для родинних судів), 2) кримінальний (для справ з
галузі кримінального права першої і другої інстанції), 3) пенітенціарни і нагляду над
виконанням судових вироків, 4) праці, 5) господарчий. Апеляційний суд є судом для
оскарження вироків окружних судів у справах, що ведуться в першій інстанції. Він
створюється для території дії що найменше двох окружних судів. Від поділяється на
відділи: 1) цивільний (для розгляду в другій інстанції справ в галузі цивільного права,
господарчого права, а також родинного і опікунського), 2) кримінальний (для розгляду
в другій інстанції справ в галузі кримінального права), 3) праці і соціального
страхування (для розгляду в другій інстанції справ в галузі права праці і соціального
страхування).
Військови суди
Військови суди визначають справедливість в кримінальних справах в Збройних
силах Речі Посполитої Польщі. Функціонування окремого від загального судочинства
пов’язано зі специфічною організацією Збройних сил Речі Посполитої Польщі,
військове судочинство спирається на поділ, достосований до специфіки війська. Устрій
військових судів регулює Закон від дня 21 серпня 1997 р. «Право про устрій військових
судів»20. Військовими судами є гарнізонні суди і військові окружні суди. Військові
суди розглядають справи: 1) військовослужбовців строкової служби, що стосуються: a)
злочинів, окреслених в військовій частині кримінального кодексу, б) злочинів скоєних
проти військових органів і інших військовослужбовців, c) злочинів скоєних під час або
у зв’яку з виконанням службових обов’язків на території військового об’єкту або
визначеного місця перебування, зі шкодою для війська або з порушенням обов’язків,
що виникають з характеру військової служби – з винятком злочинів скоєних проти
особи, яка не є військовим, 2) працівників війська що скоїли окреслені законом
злочини, 3) військовослужбовців збройних сил іноземних держав, що перебувають на
територій Республіки Польща і членів їх цивільного персоналу, що стосуються
злочинів, скоєних у зв’язку з виконанням службових обов’язків. Військовий
гарнізонний суд є властивим для винесення вироків в першій інстанції в усіх справах,
20
Dz. U. z 2007 r., Nr 226, poz. 1676 ze zm.
299
що відносяться до компетенції військових судів з винятком справ, що згідно закону
належать до компетенції військових окружних судів21.
Умовою отримання посади судді військового суду крім умов, окреслених для
отримання посади судді в суді загальної компетенції, є отримання офіцерського звання
і перебування на постійній військовій службі.
Верховний суд
Верховний суд є органом, який здійснює нагляд над діяльністю судів загальної
компетенції і військових судів у справі винесення вироків (ст. 183 § 1 Конституції РП).
Основним законодавчим актом, що регулює організацію Верховного суду є закон від
дня 23 листопада 2002 р. «Про Верховий суд»22. Верховний суд є органом судової
влади, що покликаний до: 1) визначення справедливості через забезпечення в рамках
нагляду відповідності до права і одностайності у винесенні вироків судів загальної
компетенції і вйськових судів через розгляд касації і інших відкличних засобів, а також
прийняття рішень, що розв’язують юридичні питання, 2) розгляд виборчих норм і
визначення правомочності виборів до Сейму і Сенату, Європейського парламенту і
президента
Республіки
Польща,
а
також
правомочності
республіканського
референдуму і конституційного референдуму, 3) юридична оцінка проектів законів і
інших нормативних актів, на основі яких функціонують суди і виносяться вироки, а
також інших законів в частині, в якій визнає це за доцільне. Визначення справедливості
охоплює розгляд надзвичайних відкличних засобів з метою забезпечення одностайності
винесення вироків судами загальної компетенції і військовими судами і розгляд
юридичних питань, тобто діяльність, метою якої є з’ясування юридичної проблеми і
вирішення колізій, що з’являються в юридичный практиці.
Верховний суд поділяється на: 1) Цивільну палату, 2) Кримінальну палату, 3)
Військову палату і 4) Палату праці, соціального забезпечення і публічних справ.
Органами верховного суду є: Перший голова верховного суду, голови Верховного суду,
Загальні збори суддів верховного суду, збори суддів палати Верховного суду і Колегія
Верховного суду. Прешого голову Верховного суду призначає Президент Республіки
21
Військовий окружний суд виносить вироки в першій інстанції в справах про злочини: 1) скоєні
військовослужбовцями у званні майора і вище, 2) що підлягають розгляду окружних судів загальної
компетенції 3) військовослужбовців збройних сил іноземних держав, які перебувають на території
Республіки Польща і членів їх цивільного персоналу, що стосуються злочинів пов’язаних з винонанням
службових обов’язків.
22
Dz. U. Nr 240, poz. 2052 ze zm.
300
Польща на термін 6 років серед кандидатів представлених Загальними зборами
Верховного суду. Перший голова Верховного суду керує його роботою і представляє
Верховний суд. Суддєю Верховного суду може бути особа, яка відповідає критеріям
призначення на посаду судді, а крім цього має що найменше 10 років стажу роботи на
посаді судді, прокурора або адвокатської практики у Польщі, юридичного радника чи
нотаріуса.
Адміністративне судочинство
Адміністративне судочинство покликано до визначення справедливості шляхом
контролю за діяльністю публічної адміністрації і вирішенням компетенційних
суперечок23. Воно також приймає рішення стосовно відповідності законами рішень
органів місцевого самоврядування і нормативних актів територіальних органів
державної
адміністрації
органів.
Адміністративне
судочинство
складається
з
воєводських адміністративних судів і Головного адміністративного суду. Справи, що
стосуються адміністративних судів, розглядаються в першій інстанції воєводськими
адміністративними судами. Головний адміністративний суд наглядає над діяльністю
воєводських адміністративних судів в галузі винесення вироків, особливо апеляції до
вироків цих судів і приймає рішення, що роз’ясняють юридичні питання і розглядають
справи, які стосуються Головного адміністративного суду згідно інших законів.
Контроль за діяльністю пубічної адміністрації адміністративними судами стосується
винесення вироків в справах скарг на: 1) адміністративні рішення, 2) рішення приняті в
процесі виконавчого провадження і забезпечення, 3) місцеві правові акти органів
місцевого самоврядування і територіальних органів державної адміністрації, 4)
бездіяльність органів. Головний адміністративний суд є органом, що запевнює
одноманітність
винесення
вироків
адміністративними
судами.
Воєводські
адміністративні суди розглядають всі адміністративні справи з винятком таких, які
належать до компетенції Головного адміністративного суду.
2.3. Конституційний трибунал
Конституційний трибунал є органом судової влади. Він має компетенції, що
мають сучасні конституційні суди, зокрема: 1) досліджує відповідність нормативних
23
Устрій адміністративного судочинства регулюється Законом від дня 25 липня 2002 р. «Право про
устрій адміністративних судів» (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.).
301
актів нормативними актами
конституційний
скарг,
вищого рангу, 2) виносить
вирішує
3)
компетенційні
спори
вироки
між
в справах
центральними
конституційними органами держави, 4) досліджує відповідність з конституційними
записами цілей і діяльності політичних партій, 5) приймає рішення стосовно існування
перешкод для виконання повноважень Президентом РП.
Головною функцією Конституційного трибуналу є контроль: 1) відповідності
законів і міжнародних умов до Конституції, 2) відлповідності законів з ратифікованими
міжнародними угодами, ратифікація яких вимагає попередньої згоди, висловленої у
законі, 3) відповідність юридичних актів, що приймають центральні державні органи до
Конституції, ратифікованих міжнародних угод і законів. Конституційний трибунал не
має компетенцій до контролю законів з точки зору доцільності, раціональності чи
змістовної правильності24. Основою контролю завжди становить акт вищого рівня.
Ініціатива розгляду в галузі конституційного контролю може з’явитися внаслідок заяви
(абстрактна ініціатива) і правових питань (конкретна ініціатива). Загальне право на
звернення до Конституційного трибуналу з заявою в справах контролі права і
дослідження згідності з Конституцією цілей або діяльності політичних партій мають
найважливіші державні органи: Президент РП, Спікер Сейму, Спікер Сенату, Голова
Кабінету
міністрів,
Прерший
голова
Верховного
суду,
Голова
Головного
адміністративного суду, Генеральний прокурор, Голова Верховної контрольної палати і
Омбудстмен, а також 50 депутатів Сейму і 30 сенаторів. Особливе право звернення з
поданням до Конституційного трибуналу належить органам у межах їх компетенцій.
Так, Респібліканська рада судочинства може звернутися до Конституційного трибуналу
з поданням в справі згідності з Конституцією нормативних актів в межах, що
стосуються
незалежності
судів
і
непідлеглості
суддів.
Органи
місцевого
самоврядування, центральні органи профспілок і центральні органи об’єднань
працедавців, церкви і інші релігійні об’єднання можуть звернутися з поданням в справі
контролю конституційності положень закону, якщо нормативний акт стосується справ,
що належать до їх компетенції.
Особливою формою початку ведення справи, що стосується ствердження
конституційності правової норми Конституційним трибуналом є інститут юридичного
запитання. Кожний суд може може поставити Конституційному трибуналу юридичне
запитання що до відповідності нормативного акту з Конституцією, ратифікованими
24
Див. вирок Конституційного трибуналу від дня 12 березня 2002 р. (P. 9/01, OTK ZU 2002, nr 2A).
302
міжнародними угодами або законом, якщо від відповіді на юридичне запитання
залежить вирішення справи, що ведеться у даному суді.
Наступною формою ініціювання справи у конституційному трибуналі є інститут
конституційної скарги. Його головною функцією є конституційна охорона прав особи.
Зі скаргою може звернутися кожен, хто вважає, що його конституційні права і свободи
були порушені. Така особа моє право внести скаргу до Конституційного трибуналу на
відповідність з Конституцією чи іншим нормативним актом закону, на основі якого суд
або орган публічної адміністрації остаточно виніс вирок у справі, що порушує її права,
окреслені Конституцією. Конституційна скарга може бути внесена після закінчення
судочинства протягом трьої місяців від вручення оскарженому чинного вироку,
осаточного
рішення
чи
іншого
остаточного
вирішення
питання.
Предметом
конституційної скарги не може бути судовий вирок чи адміністративне рішення, що
порушує права і свободи оскарженого, а лише нормативний акт (закон), на основі якого
були винесено вирок чи рішення. Конституційний трибунал контролює правову основу
вироку, а не сам вирок.
Правовим
наслідком
вироків
Конституційного
трибуналу
про
неконституційність контрольованої норми є втрата чинної сили оскаржуваного
припису. Такий вирок підлягає негайному оприлюдненню в урядовому ЗМІ, в якому
було оголошено даний нормативний акт. Рішення Конституційного трибуналу є
остаточними. Втрата чиннї сили актом, що до якого виникли питання становить
підставу для поновлення процесу, якщо індивідуальні рішення були приняті на підставі
запису, що його було визнано за неконституційний.
Наступною компетенцією Коституційного трибуналу є вирішення спорів між
центральними конституційними державними органами. З поданням у справі
компетенційного спору до Конституційного трибуналу можуть звернутися Президент
РП, Спікер Сейму, Спікер Сенату, Голова Кабінету міністрів, Перщий голова
Верховного суду, Голова Головного адміністративного суду і Голова Верховної
контрольної палати.
Результатом конституційної заборони існування політичних партій і інших
об’єднань, що спираються в програмах на тоталітарні методи і практику нацизму,
фашизму і комунізму, а також тих, чиї програми або діяльність передбачає чи допускає
расову, національну чи релігійну ненависть, застосування насильства з метою здобуття
влади чи впливу на політику держава, або передбачає таємність структури чи членства
є дослідження згідності з Конституцією цілей або діяльності політичних партій.
303
Отанньою з компетенцій Конституційного трибуналу є ствердження перешкоди
у виконанні повноважень Президентом РП. Якщо Президент не може тимчасово
обіймати посаду, він інформує про це Спікера Сейму, який починає тимчасово
виконувати обов’язки Президента РП. У випадку, коли президент РП не в стані
поінформувати Спікера Сейму про неможливість виконання своїх обов’язків, тоді про
ствердження перешкод
в перебування при
владі
Президента
РП становить
Конституційний трибунал на подання Спікера Сейму. У випадку ствердження
тимчасової неможливості виконання обов’язків Президентом РП, Конституційний
трибунал доручає Спікеру Сейму тимчасове виконання обов’язків Президента РП.
Конституційний трибунал складається з 15 суддів, яких індивідуально обирає
Сейм на 9 років з числа особ, що виділяються знаннями права. Обрання на другий
термін не є можливим. Суддєю Трибунала може бути особа, яка має кваліфікації,
необхідні для виконування обов’язків судді Верховного суду чи Головного
адміністративного суду. Судді Конституційного трибуналу непідлеглі і дотримуються
лише Коституції. Після закінчення каденції вони можуть перейти на пенсію чи
повернутися на попереднє місце роботи. Під час перебування на посаді судді не можуть
належати до політичних партій, профспілок, а також вести публічну діяльність, яку не
можна
погодити
з
принципами
незалежності
судів
і
непідлеглості
суддів
(аполітичність). Судді Конституційного суду мають імунітет і привілей недоторканості.
Органами Трибуналу є: Загальні збори і Голова Трибуналу. Загальні збори
скадають судді Трибуналу. Голову і заступника Трибуналу призначає Президент
Республіки Польща з поміж двох кандидатів, представлених на кожну посаду
загальними зборами. Голова Трибуналу представляє Трибунал на зовні і здійснює
адміністративну діяльність. Адміністративне обслуговування забезпечує Голова
трибуналу і підпорядкований йому офіс Конституційного трибуналу.
2.4. Трибунал стану
В Польщі конституційну відповідальність конституційно окреслені особи несуть
перед особливим органом судової влади – Трибуналом стану. Трибунал стану
складається з голови, двох заступників і 16 членів, яких обирає Сейм з числа депутатів і
сенаторів на час каденції Сейму. Заступник голови Трибуналу і що найменше половина
членів Трибуналу повинні мати кваліфікації, потрібні для перебування на посаді судді.
Головою Трибуналу є за посадою Перший голова Верховного суду. Трибунал стану
обирається на першому засіданні Сейму на час каденції Сейму, але компетенції
304
Трибуналу залишаються до часу вибору нового складу Трибуналу стану. Заступників і
членів Трибуналу обирають у Сеймі абсолютною більшістю голосів за присутності що
найменше половини передбаченої законом кількості депутатів. До складу Трибуналу
можуть обирати польських громадян, які не обмежені у публичних правах, що не були
покарані за кримінальні злочини і не працюють в органах державної адміністрації.
Можна обиратися до складу Трибуналу стану на наступну каденцію. Члени Трибуналу
стану під час виконання своїх обов’язків непідлеглі і керуються тільки Конституцією і
законами.
За порушення конституції або закону у зв’язку з перебуванням на посаді або у
зв’язку з виконанням своїх функцій, конституційну відповідальність перед Трибуналом
стану несуть: 1) Президент Республіки Польща25, 2) Голова Кабінету мінстрів і члени
кабінету, 3) Голова Польського національного банку, 4) Голова Верховної контрольної
палати, 5) члени Республіканської ради радіомовлення і телебачення, 6) особи, яким
Голова ради міністрів доручив керування міністерством, 7) Головнокомандувач
Збройних сил, 8) депутати Сейму і сенатори в певних межах. Депутати і сенатори
несуть конституційну відповідальність за порушення заборони ведення господарчої
діяльності з отриманням прибутку з Державної казни або органів місцевого
самоврядування або набування цього майна.
Коституційна відповідальність стосується дій, які становлять порушення
Конституції або законів у зв’язку з пеербуванням на посаді чи з виконанням своїх
повноважень (конституційний делікт). Відповідальність за скоєну дію може нестися
індивідуально (наприклад Президент РП) або колективно (наприклад Кабінет
міністрів). Скоєна дія, що є предметом конституційної відповідальності не мусить мати
ознак злочину, може бути навмисною і ненавмисною, однак вона має бути провиною.
Крім вирішення питання про конституційну відповідальність Трибунал стану
може також оскаржувати за скоєні злочини (кримінальний делікт) Президента РП і
членів Кабінету міністрів. У випадку скоєння Президентом РП будь-якого злочину під
час пребування на посаді Трибунал стану діє як кримінальний суд. Його компетенція у
даному випадку є цілковітою (охоплює всі злочини, які скоїв Президент РП незалежно
від того, чи вони пов’язані з виконанням ним своїх повноважень, чи ні) і виключною
(за скоєні злочини Президент РП несе відповідальність тільки перед Трибуналом
25
Контитуційну відповідальність несе також Спікер Сейму і Спікер Сенату в період заступництва
Президента РП.
305
стану)26. На відміну від цього, члени Кабінету міністрів несуть кримінальну
відповідальність перед Трибуналом стану лише за злочини, скоєні у зв’язку з
виконанням своїх обов’язків (наприклад, підробка документів чи отримання майнової
користі).
Процедура покликання до конституційної відповідальності перед Трибуналом
стану охоплює парламентську і юрисдикційну стадії. Притягнення до конституційної
відповідальності перед Трибуналом стану допускається в період 10 років від здійснення
правопорушення, хиба що правопорушення є злочином, для якого передбачено довший
термін відповідальності. Факт, що порушник не виконує обов’язків і не перебуває на
посаді не заважає почати процедуру процесу.
Право поставити Президента у стан оскарження мають виключно Національні
збори, які приймають рішення більшістю не меньше 2/3 голосів від обумовленої
законом кількості членів Національних зборів на внесок що найменше 140 членів
Національних зборів. З моменту прийняття рішення про поставлення Предидента
Республіки Польща в стан оскарження перед Трибуналом стану, Президент тимчасово
усувається від виконання своїх обов’язків. Право до покликання до відповідальності
інших осіб перед Трибуналом стану має лише Сейм. Рішення про притягнення до
відповідальності члена Кабінету міністрів до відповідальності перед Трибуналом стану
Сейм приймає на подання Президента Респуьліки Польща або що найменше 115
депутатів більшістю 3/5 обумовленої законом кількості депутатів. Рішення про
притягнення до відповідальності перед Трибуналом стану інших осіб Сейм приймає
звичайною більшістю голосів за наявності що найменшне половини законодавчо
обумовленої кількості депутатів.
Разом з прийняттям рішення в справі поставлення в стан оскарження,
Національні збори або Сейм вибирає з поміж своїх членів позивачів. Процедура у
Трибуналі стану складається з двох інстанцій. В першій інстанції Трибунал виносить
вирок у складі п’яти осіб, в другій інстанції – в кількості семи осіб з виключенням
суддів, що брали участь у засіданні Трибуналу у першій інстанції.
За дії, що є підставою до притягнення до конституційної відповідальності, якщо
вони не мають ознак злочину, Трибунал стану може винести наступні вироки: 1)
позбавлення активного і пасивного виборчого права у виборах Президента, у виборах
до Сейму і Сенату, у виборах до Європейського парламенту і у виборах до органів
26
L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2008, s. 380.
306
місцевого самоврядування, 2) заборона виконування керівних посад або виконання
функцій, пов’язаних з особливою відповідальністю в державних органах і громадських
організаціях, 3) позбавлення всіх або частини орденів, відзнак і почесних звань. За дії,
що становлять злочин, Трибунал стану виносить вироки або кримінальні покарання, які
передбачає кримінальний кодекс. Президент не має права помилування по відношенню
до осіб, вирок яким виніс Трибунал стану.
3. Органи контролі дотримання права
Конституційну систему органів контролі дотримання права становлять:
Верховна контрольна палата, Омбудсмен, Дитячий омбудсмен і Республіканська рада
радіомовлення
і
телебачення,
натомість
становище
прокуратори
обумовлено
законодавчо.
3.1. Верховна контрольна палата
Правильність
господарювання
публічними
фінансовими
засобами,
що
знаходяться в розпорядженні органів державної адміністрації підлягає контролю
парламенту. Однак парламентарі не мають спеціальних знань у цій галузі, тому
створено Верховну контрольну палату, яка є верховним органом державного контролю,
підпорядкованим Сейму (стаття 202 Конституції РП). Організацію і порядок діяльності
Верховної контрольної палати окреслює закон27. Діяльність Верховної контрольной
палати спирається на принципи підпорядкованості Сейму і колегіальності28. Керування
Палатою довірено колегії, яка приймає принципові рішення, що стосоються: 1) аналізу
виконання державного бюджету і принципів грошової політики, 2) звітів з діяльності
Верховної контрольної палати за минулий рік. Крім цього, вона затверджує рішення
для Кабінету міністрів стосовно правильності виконання Закону про державний
бюджет. Верховна контрольна палата контролює діялність органів державної
адміністрації, Польського національного банку, державних юридичних осіб і інших
державних суб’єктів на предмет легальності, господарності, доцільності і ретельності.
Вона може також контролювати діяльність органів місцевого самоврядування,
комунальних юридичних осіб і інших комунальних структурних одиниць. Тоді
контроль проводиться на предмет легальності, господарності і ретельності. Верховна
27
28
Ustawa z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (Dz. U. z 2007 r., Nr 231, poz. 1701 ze zm.).
Порівняй - I. Sierpowska, Funkcje kontroli państwowej. Studium prawno porównawcze, Wrocław 2003, s. 9.
307
контрольна палата може контролювати діяльність інших структурних одиниць і
суб’єктів господарчої діяльності в тій мірі, я якій вони використовують державне або
комунальне майно або засоби і виконують фінансові зобов’язання перед державою, з
точки зору легальності і господарності (ст. 203 Конституції РП). Контрольні дії
здіснюються на замовлення Сейму або його органів, Президента Польської республіки,
Голови Кабінету міністрів і з власної ініціативи.
Голова Верховної контрольнї палати призначається Сеймом за згодою Сенату на
термін п’яти років з можливістю ще одного терміну обрання на посаду. Він не може
займати іншої посади, з винятком посади професора ВНЗ, і не може вести іншої
професійної діяльності. Він не може також бути членом політичної партії, профспілки і
вести публічної діяльності, яку не можна погодити з діяльністю на даній посаді. Голова
Верховної контрольної палати має імунітет і привілей недоторканності. Колегію
Верховнї контрольної палати складають: Голова Верховної контрольної палати,
заступник і генеральний директор Верховної контрольної палати, а також 14 членів (7
представників юридичних і економічних наук і 7 працівників Верховної контрольної
палати).
3.2. Омбудсмен
Інститут Омбудсмена є органом, що стоїть на сторожі свобод і прав людини і
громадянина, окреслених в конституції і інших нормативних актах. Він охороняє
правопорядок, здійснює нагляд над правильністю дій адмінітсрації по відношеню до
громадян. Межі і спосіб його діяльності окреслює закон29.
Омбудсменом може стати громадянин Польщі, що виділяється юридичними
знаннями, професійним досвідом і високим авторитетом з огляду на свої моральні
якості і соціальну вразливість. Омбудсмена призначає Сейм за згодою Сенату, його
каденція триває п’ять років від дня складання присяги у Сеймі. Одна і та сама особа не
може бути на посаді більше, ніж дві каденції. Омбудсмен є непідлеглим у своїй
діяльності, а також не залежить від інших державних органів; він відповідає лише
перед
Сеймом.
Його
непідлеглість
і
незалежність
посилені
імунітетом
і
недоторканістю. Він також не може бути членом політичної партії, профспілки і вести
публічну діяльність, яку не можна погодити з займаною посадою.
29
Ustawa z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (Dz. U. z 2001 r., Nr 14, poz. 147 ze zm.).
308
До Омбудсмена може звернутися кожна особа з проханням про допомогу в
справі захисту своїх свобод чи прав, порушених органами публічної влади. Діяльність
Омбудсмена у галузі захисту прав і свобод охоплює також іноземців (у тому числі –
осіб без громадянства) в межах належних їм прав і свобод. Омбудсмен досліджує, чи
внаслідок дій чи бездіяльності органів, організацій і інститутів, зобов’язаних
дотримуватися і реалізовувати ці права і свободи, не порушено права, а також
принципів співжиття і соціальної справедливості. Справи, що порушує Омбідсмен
стосуються індивідуальних випадків; вони можуть також стосуватися загальної
охорони прав і свобод громадян. Підставою для початку процедури для Омбудсмена є
отримання інформації, що вказує на порушення прав і свобод людини і громадянина.
Інформація може походити від громадянина чи об’єднання громадян, органів місцевого
самоврядування, Дитячого омбудсмена; він може починати справу за власної
ініціативи. Процедура не є формалізованою: після ознайомлення з поданням
Омбудсмен може почату справу, обмежитися вказанням прохачу можливих способів
дій, переказати справу відповідному органу або взгалі не почати процедури.
Починаючи процедуру, Омбудсмен може самостійно вести процедуру вступного
розпізнання. Він може також звернутися з проханням про вияснення справи до органів
нагляду, прокуратури, державного, професійного чи громадського контролю або
звернутися до Сейму з проханням замовити Верховній контрольній палаті контроль для
дослідження конкретної справи.
В процесі процедури вступного розгляду справи Омбудсмен має право: 1)
дослідити без попередження будь-яку справу на місці, 2) вимагати пояснень,
представлення документів будь-якої справи, яка ведеться головними і центральними
органами державної адміністрації, 3) вимагати надання інформації про стан справи, яку
ведуть суди, а також прокуратура і інші каральні органи, вимагати ознайомлення в
офісі Омбедсмена з судовими справами і прокурорськими справами, а також зі
справами інших каральних органів після закінчення справ і винесення рішення, 4)
замовляти експертизи і висновки. Омбудсмен також може: 1) вимагати розпочати
процес у цивільних справах і брати участь у кожній справі на правах, що має має
прокурор, 2) вимагати відкриття справи попереднього розгляду в справах, що
порушуються згідно виконуваної функції, 3) звертатися з вимогою відкриття
адміністративної справи, вносити скарги до адміністративного суду, а також брати
участь в тих справах на правах, що їх має прокурор, 4) виступити з проханням
309
покарання, а також з проханням скасуванням чинного рішення в справах про
порушення, 5) виступити з касацією на рішення чинного вироку.
Польський Омбудсмен може звертатися до Конституційного трибуналу з
поданнями в справі відповідності законів Конституції, ратифікованими міжнародними
угодами і законам, може зголоситися до участі в процесах Конституційного трибуналу
стосовно конституційних скарг. Крім цього, він може звертатися до Верховного суду з
поданням про прийняття рішення, що має на меті пояснення юридичних записів, що на
практиці викликають сумніви або застосування яких викликало колізії в винесенні
вироків.
3.3. Дитячий омбудсмен
Дитячий омбудстмен стоїть на сторожі прав дитини, окреслених Конституцією
Республіки Польща, Конвенцією про права дитини і іншими записами права, з
пошануванням прав і обов’зків батьків. Його правовий статус окреслює Закон «Про
дитячого омбудсмена»30. При реалізації свої прав він керується добром дитини і бере
під увагу, що природним середовищем розвитку дитини є родина. Омбудсмен захищає
права дитини, що включають право на життя і охорону здоров’я, право на виховання у
родині, право на гідні соціальні умови, право на навчання. Він додатково здійснює дії,
що спрямовані на охорону дитини від насильства, жорстокісті, експлуатації,
деморалізації, занехаяння і іншого негативного ставлення. Інституція, до якої
звертається Омбудсмен, зобов’язана співпрацювати і надавати допомогу шляхом
надання доступу до справ і документів справи, яка досліджується, надавати потрібну
інформацію і пояснення, надавати пояснення стосовно фактичної і правової основи
своїх рішень.
Дитячим омбудсменом може бути той, хто: 1) має польське громадянство, 2) не
обмежений в юридичних правах і має повні публічні права, 3) не був засуджений
чинним вироком за навмисний злочин, 4) скінчив ВНЗ і має ступінь магістра чи
ступінь, що відповідає ступені магістра, 5) має що найменше п’ятирічний досвід в праці
з дітьми або на їх користь, 6) має бездоганний характер і відрізняється високим
авторитетом з огляду на моральні якості і соціальну вразливість. Омбудсмен
призначається Сеймом за згодою Сенату на п’ятирічний термін. Та сама особа не може
бути на посаді Омбудсмена більше ніж дві каденції. В своїй діяльності він незалежний
30
Ustawa z dnia 6 stycznia 2000 r. (Dz. U. Nr 6, poz. 69 ze zm.).
310
від інших державних органів і відповідає лише перед Сеймом згідно законодавчо
окреслених принципів. Омбудсмен має імунітет і привілей недоторканості. Він не може
перебувати на іншій посаді (з винятком посади професора ВНЗ), виконувати іншу
професійну діяльність, бути членом поітичної партії і вести публічну діяльність, яку не
можна погодити з обов’язками і повагою свого уряду.
3.4. Республіканська рада радіомомлення і телебачення
Республіканська рада радіомовлення і телебачення є конституційном органом,
що стоїть на сторожі свободи слова, права на інформацію і публічного інтересу в
радіомовлені і телебаченні (ст. 213 § 1 Конституції РП). Рада охороняє свободу
радіомовлення і телебачення. Принципи і спосіб дільності Республіканської ради
рідіомовлення і телебачення, її організація і конкретні принципи призначення її членів
окреслює закон31. Завдання радіомовлення і телебачення полягають на: 1) донесенні
інформації, 2) розповсюдженні цінностей культури і мистецтва, 3) допомозі в
користанні освітою і напрацюванннями науки, 4) розповсюдженні громадянської
освіти, 5) наданням розваг 6) підтримці республіканської аудіовізуальної творчості.
В демократичній правовій державі конституційне право до інформації реалізується
зокрема через забезпечення доступу до вільних і плюралістичних ЗМІ. Вплив на
формування спеціального органу, яким є Республіканська рада радіомовлення і
телебачення має специфіка електронних ЗМІ, що включає наступні елементи: 1)
електронна трансмісія (радіо і телебачення) з огляду на технічні вимоги повинна
регламентуватися за частотою і територією розповсюдження. 2) електронна трансмісія
значною мірою діє на глядача. 3) трансмісія радіо і телепрограм вимагає значних
фінансових витрат, що означає, що обмежена кількість власників може допровадити до
виникнення монополістичних тенденцій32. Конституційним принципом, що служить
охороні аудіовізуальної свободи, є заборона запобіжної цензури суспільного переказу
(ст. 54 § 1 Конституції РП).
До завдань Республіканської ради радіомовлення і телебачення, як органу, що
стоїть на сторожі свободи слова в радіо і телебаченні, самостійності трансляторів і
інтересів слухачів, а також забезпечення вікритого і плюралістичного характеру радіо і
телебачення, належить, зокрема: окреслення умов ведення діяльності трансляторами,
31
32
Ustawa z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz. U. z 2004 r., Nr 253, poz.2531 ze zm.).
L. Garlicki, Polskie…, op. cit., s. 320.
311
прияняття рішень в питаннях концесії на розповсюдження і дистрибуцію програм,
контроль діяльності трансляторів і призначення членів наглядових рад в товариствах
публічного радіо і телебачення.
Республіканська рада радіо і телебачення складається з п’яти членів
призначених Сеймом (дві особи), Сенатом (одна особа) і Президентом (дві особи) серед
осіб, що вирізнюються знаннями і досвідом в галузі ЗМІ. Каденція членів триває 6
років. Член Республіканської ради не може бути призначений на посаду на наступну
повну каденцію. Членства в Республіканській раді не можна поєднувати з членством в
політичній партії, профспілці або з веденням публічної діяльності, яку не можна
погодити з гідністю даної посади. Не можна також поєднувати її з депутатськими чи
сенаторськими обов’язками.
3.5. Прокуратура
Прокуратура була створена для дотриманням правопорядку і наглядом над
викриттям злочинів. Організаційно-правовий статус прокуратури окреслює закон від
дня 20 червня 1985 р. «Про прокуратуру»33. Прокуратуру складають Генеральний
прокурор і підлеглі йому прокурори загальних і військових структурних одиниць і
прокурор Інституту національної пам’яті – Комісії преслідування злочинів проти
польского народу. Головним органом прокуратури у Польщі є Генеральний прокурор,
якого призначає Президент Республіки Польща не пізніше, ніж протягом трьох місяців
до закінчення каденції Генерального прокурора або протягом трьох місяців від її
закінчення серед кандидатів, зголошених Республіканською радою судочинства і
Республіканською радою прокуратури. Організаційна структура органів прокуратури
достосована до структури судочинства.
Прокурорів загальних одиниць прокуратури призначає Генарльний прокурор, а
прокурорів військових організаційних одиниць – Генеральний прокурор за поданням
Міністра національної оборони. Прокурором може бути призначена особа, яка
відповідає наступним вимогам: 1) має польське громадянство і не обмежена в
цивільних і громадянських правах, 2) має бездоганний характер, 3) скінчила правничі
студії в Польщі і отримала ступінь магітра або скінчіла закордонні студії, що
визнаються у Польщі, 4) може за станом здоров’я виконувати обов’язки прокурора, 5)
має повних 26 років, 6) здала прокурорський або суддівський екзамен, 7) працювала
33
Dz. U. z 2008 r. Nr 7, poz. 39 ze zm.
312
помічником прокурора або судді протягом що найменше одного року. Прокурор має
імунітет і привілей недоторканості. Він не може бути членом політичної партії і брати
участі у політичній діяльності. За службові провини і порушення від відповідає у
дисциплінарному порядку. Імунітет, що має прокурор, означає, що його не можна
притягнути до кримінальної відповідальності без згоди дисциплінарного суду для
прокурорів.
Прокуратура є інституцією, яка стоїть на сторожі правопорядку, тобто
відповідних з правом дій як оргнів влади, так і приватних осіб. З цією метою
прокуратура має ряд повноважень, які, зокрема, стосуються: 1) ведення або нагляд над
підготовчою процедурою в кримінальних справах і виконаня функції публічного
обвинувачення в суді, 2) внесення позовів в кримінальних і цивільних справах і
внесення подань до судів в цивільних справах, якщо цього вимагає охорона
провопорядку, суспільного інтересу, власності або прав громадян, 3) нагляд над
виконанням рішень про тимчасовий арешт і інших рішень про позбавлення свободи, 4)
оскарження у суді адміністративних рішень, що суперечать законодавству і
застосування засобів, що перебчає право, які спрямовані на правильне і одностайне
стосування права в судових, адміністративних справах і справах про порушення, а
також в інших процедурах.
Прокуратура організована згідно з наступними принципами: 1) одностаійність
(всі одиниці прокуратури діють на зовні від імені всієї прокуратури, створюють
неподільну якість
- прокуратуру), 2)
централізм
(всі
організаційні
одиниці
підпорядковані головному органу – Генеральному прокурору), 3) односібного
керівництва (кожною одиницею прокуратури і всією прокуратурою керує одноосібний
орган), 4) ієрархічного підпорядкування (організаційна одиниця вищого рівня може
видавати рішення, вказівки і поряди одиницям нищого рівня)34.
Спосіб реалізації завдань прокуратури визначається: 1) принципом легалізму
(органи прокуратури зобов’язані діяти у випадку порушення права), 2) принципом дії
від становища (у випадку виявлення порушення права прокурор зобов’язаний діяти з
власної ініціативи), 3) принципом безсторонності, 4) принципом деволюції (прокурор
вищого рангу може взяти справу, якою повинна займатися прокуратура нижчого
рангу), 5) принципом субституції (прокурор вищого рангу може дати повноваження
прокурору нищого рангу здійснити дії, що належать до його компетенції) 6) принципом
34
Порівняй - H. Zięba-Załucka, Instytucja prokuratury w Polsce, Warszawa 2003, s. 12-13.
313
індиференції (зміни на посаді прокурора, що виконує дії, не мають впливу на
правомочність принятих рішень, дії обтяжують прокуратуру як інститут, а не
конкретного прокурора).
314
ПРАВОВА СИСТЕМА УКРАЇНИ. ВИЗНАЧАЛЬНI ХАРАКТЕРИСТИКИ
Володимир Горбатенко
У розв’язанні завдань демократизації і гармонізації суспільства особлива роль
належить правовій системі, яка покликана здійснювати активний вплив на характер
цілеспрямованих
вдосконаленню
змін
у
суспільстві,
законодавчого
сприяти
процесу,
гуманізації
піднесенню
держави
ефективності
і
права,
правового
регулювання, формуванню високої суспільної та індивідуальної правосвідомості. У
відповідності з цим після проголошення незалежності України 1991 року було
започатковано процес формування національної правової системи на демократичній
основі. Беззаперечним є те, що, поряд із сучасними європейськими та світовими
стандартами, вона увібрала в себе історичний досвід розвитку права, що включає вплив
пізньоримського права, візантійської культури, Литовських статутів, магдебурзького
права, а також елементи вітчизняного звичаєвого права. Показовим і змістовним
свідченням цього є, зокрема, визначна пам’ятка українського права «Права, за якими
судиться малоросійський народ» 1743 року, видана 1997 року на базі Національної
академії наук України (попереднє видання було здійснено 1879 р.) з урахуванням
новітніх архівних знахідок і на основі узагальнення теоретичних досліджень цього
джерела як в Україні, так і поза її межами1.
В цілому за своїм генезисом та юридичними ознаками українська правова
система належить до романо-германського типу. Попри дискусійність цього питання,
більшість дослідників схиляються саме до такого висновку. Не суперечить цьому
загалом і правова система радянської України, віднесена фахівцями до соціалістичного
типу. Так, закон в умовах її функціонування вважався основним джерелом права,
звичаю і судовій практиці відводилася допоміжна роль, доктрина не визнавалася
джерелом права. Все це засвідчує, що радянська правова система також в цілому
сприйняла романо-германську концепцію правового розвитку. Що ж стосується
незалежної України, то її правовий фундамент, тримаючись рамок вищезазначеного
типу, має певні відмінності, які зумовлюють своєрідність і неповторність сучасної
української правової системи. Це дає підстави окремим дослідникам для віднесення
1
Права, за якими судиться малоросійський народ 1743 р. / Відп. ред. Ю.С.Шемшученко; упорядник
К.А.Вислобоков. – К., 1997. – 550 с.
315
сучасної правової системи України до євразійського типу або до окремого підтипу в
межах романо-германської правової сім’ї2.
Можливості для формування національної правової системи незалежної України
відкрилися з прийняттям «Декларації про державний суверенітет України» (16.07.1990
р.) та «Акта проголошення незалежності України» (24.08.1991 р.). Однак чітке
структурування, досягнення відносної рівноваги правової системи розпочалося з
прийняттям 28 червня 1996 року Конституції України, згідно статті 1 якої «Україна є
суверенна і незалежна, демократична, соціальна, правова держава». В цілому соціальна
цінність Конституції України «як базового документа, що відображає усталені
політико-правові уявлення і цінності народу та служить фундаментом усієї
національної правової системи»3 не викликає сумнівів. Однак практика перехідного
розвитку України досить виразно виявилася у феномені «уявного конституціоналізму»,
виникнення якого, зокрема, зумовили: 1) наявність у попередньому історичному
розвитку системи соціалізації населення, орієнтованої на формальний характер
існування конституції, а також значного розриву між конституційними нормами і
реально діючими інститутами; 2) відсутність необхідної кількості активних суб’єктів
правового реформування, здатних не тільки підтримувати, а й проводити демократичні
перетворення;
3)
неоднозначне
сприйняття
значною
частиною
парламентарів
принципових положень і окремих статей конституції. Як наслідок, досі незабезпеченою
належним чином залишається мета функціонування національної правової системи –
досягнення правопорядку, забезпечення прав і свобод людини і громадянина.
Нинішній період розвитку української правової системи пов’язаний як з
удосконаленням основних ознак континентального права, так і з формуванням
основних способів зближення її з європейськими міжнародними правовими системами,
про що свідчить зростання значення міжнародно-правових договорів у системі джерел
права. Згідно до Конституції України національне законодавство приводиться у
відповідність до конституційних положень, європейських міждержавних стандартів.
Систематизація здійснюється
у формі
кодифікації, інкорпорації, консолідації,
уніфікації, реєстрації та обліку. Здійснюється масштабне реформування всіх основних
галузей права. Особливо значними за своїм обсягом і змістом виявились зміни в рамках
2
Правова система України: історія, стан та перспективи: у 5 т. – Т. 1: Методологічні та історикотеоретичні проблеми формування і розвитку правової системи України / за заг. ред. М.В.Цвіка,
О.В.Петришина. -- Х.: Право, 2008. – С. 721 – 723.
3
Правова система України: історія, стан та перспективи: у 5 т. – Т. 2: Конституційні засади правової
системи України і проблеми її вдосконалення / за заг. ред. Ю.П.Битяка. -- Х.: Право, 2008. – С. 8.
316
цивільного права, так, що «без будь-яких перебільшень можна говорити про фактичне
створення нового правового масиву приватного права в Україні, стрижнем і
серцевиною якого є право цивільне»4.
Отже на тлі одержавлення і формалізації правового життя, що є рецидивом
минулого, спостерігається розширення сфери приватно-правового регулювання.
Створення приватного права, активний розвиток цивілістичної доктрини відкривають
можливості для формування правової системи, в центрі уваги якої буде перебувати
людина, якісне забезпечення всіх її зв’язків та взаємодії з державою і суспільством. В
структурі сучасного законодавства України з’явилися нові галузі, такі як медичне,
банківське, енергетичне, підприємницьке, космічне, транспортне, митне законодавство,
які продовжують розвиватися та структуруватися. Важливі кроки зроблено й у
напрямку зміни праворозуміння: офіційно визнані характерні для європейської традиції
ідеї верховенства права, непорушності приватної власності, пріоритету прав людини.
Адаптація законодавства України до законодавства ЄС розглядається як пріоритетна
складова процесу інтеграції України до Європейського Союзу.
1. Зміст основних складових
Правова система України, як і правові системи інших країн світу, складається з
інституціональної, нормативної, ідеологічної і функціональної складових.
Інституціональна складова включає державу та інші інститути, які покликані
виражати інтереси всього суспільства. Однак досвід постсоціалістичного розвитку
України
характеризується
суперечливим
поєднанням
попередніх
структур,
орієнтованих на функціонування соціалістичної системи господарювання, і нових
інститутів, котрі забезпечують ринковий розвиток й відображають загальнолюдські
цінності. У зв’язку з цим, разом з наповненням старих інститутів новим змістом,
розвивається деструктивний процес проникнення попереднього, авторитарного змісту в
нові форми, що зумовлює поєднання неповної демократії й деяких авторитарних ознак.
Докорінні зміни державно-правових відносин в Україні у зв’язку з переходом держави
до ринкової економіки, демократизацією суспільства значною мірою зумовили
підвищення уваги до прав людини, необхідність реформування всієї інституціональної
інфраструктури, утвердження демократичних правовідносин.
4
Правова система України: історія, стан та перспективи: у 5 т. – Т. 3: Цивільно-правові науки. Приватне
право / за заг. ред. Н.С.Кузнєцової. -- Х.: Право, 2008. – С. 9.
317
Важливим орієнтиром в умовах незалежної України постало завдання
формування соціальної держави, створення ефективної, соціально орієнтованої
інституціональної системи. Провідну роль у такій системі покликані відігравати
державні інститути з вузькою соціальною спеціалізацією. Поряд з державними
інститутами законодавчої і виконавчої гілок влади нову інституціональну систему
утворюють цілеспрямовано задіяні біржі праці, житлово-комунальні установи,
арбітражні суди, приватні страхові та пенсійні компанії, благодійні фонди. Створення
такого розмаїтого інституціонально-соціального конгломерату надає громадянам
можливість вибору між державними і недержавними службами, а також у перспективі
надасть правові підстави для активного використання, поряд з бюджетним, потенціалу
небюджетного забезпечення соціальних програм. Необхідною умовою, яка визначатиме
успіх реформування правової системи України, має стати ретельний відбір
інституціональних зразків. Разом з тим зміна державних інститутів досі в Україні
значною мірою залежить від прагнення збереження бюрократичною верхівкою свого
панівного становища5.
Нормативна
складова
забезпечує
розвиток
системи
права
і
системи
законодавства, вдосконалення зв’язків між правовою та іншими системами суспільства
– економічною, політичною, культурною, соціальною. За результатами нормотворчої
роботи складається враження про правову систему держави, ступінь її демократичності,
розвитку, цивілізованості. Характер її розвитку пов’язаний з упорядкуванням і
систематизацією
наявного
нормативного
матеріалу та
скасуванням
у ньому
невиправданих обмежень соціальної діяльності людини. У зв’язку з цим постійним
завданням держави в Україні залишається підвищення якості правових рішень,
зниження до мінімуму кількості неефективних нормативних актів. Однак далеко не всі
нормативно-правові акти відповідають вимогам життя, а в процесі їх розробки ще
недостатньо враховуються економічні, соціальні, політичні, демографічні та інші
чинники. Не завжди прогнозуються і наслідки таких нормативно-правових актів.
Однією із причин повільного реформування суспільства є відставання системи
законодавства від його потреб. Українські законодавці ще недостатньо засвоїли істину
про те, що кожна помилка нормотворців в умовах перехідного суспільства тягне за
собою невиправдані матеріальні втрати, порушення інтересів громадян. Відтак
5
Ющик О.І. Правова реформа: загальне поняття, проблеми здійснення в Україні. – К.: Ін-т законодавства
Верховної Ради України, 1997. – С. 14.
318
ефективне впровадження та укорінення нових правових норм на всіх рівнях української
правової системи – справа майбутнього.
Характеризуючи ідеологічну складову, варто відзначити наявність суттєвих
ідейно-теоретичних суперечностей та неузгодженості між старим і новим типами
правової системи, відсутність єдиного стратегічного напряму в проведенні правових
перетворень;
заідеологізованість
методологічних
основ
права;
невизначеність
принципів політико-державного плюралізму; нічим невиправдану підміну права
законом. Руйнування комуністичної ідеології, на якій трималась попередня правова
система, й недостатнє усвідомлення глибинного змісту демократичних принципів
(рівності, справедливості, солідарності, субсидіарності) зумовило нормативно-правову
формалізацію всіх сфер суспільного життя. Ця проблема насамперед спричинена
наявним у свідомості українських правознавців однобічним сприйняттям права.
Вітчизняні правознавці надмірно ідеалізують позитивне право й ігнорують елементи
природно-правового розвитку, специфічні особливості правової культури українського
суспільства.
Ще однією проблемою є відсутність у середовищі владної еліти і сервілістично
налаштованих правознавців розуміння різниці між конституційною і правовою
державою. Нерозуміння на теоретичному і прикладному рівнях логіки розмежування
зазначених понять призводить до ототожнення правлячою верхівкою себе з державою
та утвердження подібного розуміння у свідомості основної маси населення.
Формальний підхід до конституціоналізму та розуміння законності створює ситуацію,
за якої державна влада орієнтується головним чином на найближчі цілі, не узгоджуючи
їх
з
перспективною
конституційно
визначеною
орієнтацією, розробляє
нове
законодавство і вирішує поточні господарчі завдання, не пов’язуючи їх із соціальноекономічною стратегією, яка має обов’язково відбивати тенденції економічного і
правового розвитку країни.
Функціональна складова є способом налагодження зв’язків між елементами
правової системи. Такі зв’язки є результатом діяльності суб’єктів права і знаходять свій
вияв у правових відносинах. Останні поділяються на владні відносини, які притаманні
органам держави, місцевого самоврядування, посадовим особам, а також невладні
відносини, які виникають між фізичними та юридичними особами. Поки-що
домінуючими відносинами є перші з вищеназваних. У правовій системі України окреме
місце займають галузі аграрного, екологічного й господарського права. Ці галузі є
порівняно молодими, відрізняються більш складною внутрішньою структурою і
319
меншою цілісністю. Від початку формування правової системи незалежної України
триває дискусія між фахівцями в галузі цивільного і господарського права щодо
самостійності останнього. Із введенням в дію Господарського кодексу стали більш
чіткими контури господарського законодавства як самостійної галузі. За визначенням
фахівців зазначена галузь «є одним із найважливіших надбань сучасної України».
Головним завданням цього законодавства стало «регулювання відносин суб’єктів
господарювання різних форм власності»6
2. Негативні тенденції процесу становлення
Суттєві недоліки в національному правовому розвитку можна пояснити тим, що
«правова система незалежної України створювалася здебільшого спонтанно, без
належного встановлення пріоритетів, прогнозування шляхів і методів удосконалення
законотворчої діяльності та визначення її стратегії». До того ж, «не існувало наукового
компетентного підходу до розробки фундаментальних проблем законотворчості»7.
Правова реформа в Україні співпала з форсованим демонтажем колишньої політичної
системи. За цих умов некритичне запозичення західного досвіду ринкових реформ без
урахування соціальних реалій України призвело до неможливості приймати та
проводити в життя випереджувальні та чіткі рішення. Наростання кризових явищ у
соціально-економічній і державно-правовій сферах суспільства привело до зростання
пасивності населення, зниження довіри до держави, права, нової політичної системи в
цілому. В суспільній свідомості спостерігається зниження рівня довіри до правової
норми, закону. У законодавстві продовжують зберігатися традиції пріоритетності
публічного
інтересу,
особливо
у сферах
регулювання
іноземних
інвестицій,
підприємництва, податкових відносин. Низький рівень захисту прав власності,
рейдерство і його негативні наслідки зумовлюють втрату робочих місць, негативний
характер інвестиційного клімату в країні.
Разом
із
проголошенням
нових
демократичних
стандартів
організації
суспільного життя в праві України залишаються невідпрацьованими механізми їхньої
ефективної реалізації та захисту, недосконалою є система державних гарантій, що
свідчить про «недосконалість взаємозв’язку ідеологічної та організаційної основ
6
Правова система України: історія, стан та перспективи: у 5 т. – Т. 4: Методологічні засади розвитку
екологічного, земельного, аграрного та господарського права / за заг. ред. Ю.С. Шемшученка. -- Х.:
Право, 2008. – С. 273.
7
Вступ до теорії правових систем / за заг. ред. О.В.Зайчука, Н.М.Оніщенко. – К.: Видавництво
«Юридична думка», 2006. – С. 384.
320
правової системи України»8. У якості деструктивних чинників зберігаються такі
негативні тенденції як домінування публічного права, порівняно з приватним; надмірна
декларативність законів, відсутність чітко відпрацьованого механізму дії їх приписів;
зростання кількості підзаконних актів, які трактують положення закону на догоду
відомчим інтересам.
Парадоксом пострадянського розвитку України є те, що національна правова
система замість того, щоб слугувати чинником поступового подолання кризового
синдрому модернізації, системно поглиблює кризові явища і процеси. У зв’язку з цим
слід привернути увагу до джерел сучасної кризи правової системи. Такими джерелами
в умовах пострадянського розвитку України виступають:
1) неефективність судової системи, поява категорії суддів, які приймають
неправомірні рішення; відсутність у суддів відповідальності за незаконні рішення;
недосконала система притягнення суддів до відповідальності, що негативно впливає на
рівень довіри суспільства до суддів;
2) надмірна залежність правової системи від політичного й адміністративного
втручання, відсутність необхідної автономності правового регулювання;
3) недосконалість механізмів правозастосовної здатності права в умовах
мінливої соціальної обстановки, що має наслідком нестабільність юридичної практики;
4) хронічна кадрова незабезпеченість професійної юридичної діяльності, її
дезорієнтованість щодо орієнтирів і параметрів правової культури;
5) криза національно-державного типу правосвідомості; неконтрольовані
масштаби
запозичення
іноземних
політико-правових
форм,
що
суперечать
вітчизняному соціальному контексту;
6) неефективність і непродуктивність законотворчої діяльності Верховної Ради
України;
7) недієздатність демократичної системи правління, яка підштовхує владнобюрократичні структури до забезпечення стабілізації суспільства авторитарним
шляхом.
3. Завдання подальшого розвитку
В умовах необхідності проведення в Україні системних реформ, пошуку
ефективної моделі організації державного управління, створення реальних соціально-
8
Гусарєв С.Д. Юридична діяльність: методологічні та теоретичні аспекти. – К.: Знання, 2005. – С. 274.
321
економічних передумов організації й функціонування режиму соціального партнерства
актуальною проблемою є дослідження напрямків правового регулювання державної
служби, розробка рекомендацій щодо оптимізації структури державного управління,
вдосконалення його кадрового потенціалу, більш чітке визначення пріоритетів, засобів
вдосконалення управлінського механізму. Гармонійний розвиток приватного й
публічного права повинен забезпечити баланс інтересів державної влади й
громадянського суспільства. Конституційний обов'язок усіх владних структур полягає в
тому,
щоб
підпорядковувати
свою
діяльність
загальнодержавному
інтересу,
задоволенню правовими засобами соціальних потреб населення, підтриманню в
суспільстві спокою, соціального миру. Здійснюючи політику, спрямовану на реалізацію
державно-правових перетворень, «необхідно враховувати, що політична модернізація
на засадах демократії і свобод, зміцнення авторитету влади, посилення правопорядку
може стати реальністю лише при наявності кредиту довіри до влади»9.
«Серйозним завданням розвитку правової системи України, -- зазначає
Н.Оніщенко, -- є подолання сформованих стереотипів, пов’язаних з приниженням ролі
людини, нехтуванням її правами, свободами, гідністю»10. Становлення громадянського
суспільства як альтернативи й водночас партнера держави зумовлює необхідність
утвердження правовим шляхом особистісного начала на всіх рівнях суспільної та
державної організації, створення умов для вільного і всебічного розвитку особистості,
реалізації її законних інтересів у єдності з інтересами суспільства. Основними умовами
забезпечення цієї проблеми можна вважати:
1) підхід до прав людини як найвищої соціальної цінності, забезпечення якої має
розглядатися як головна функція держави; такою державою може бути лише
демократична, соціальна, правова держава, в якій вирішальну роль відіграє право, його
вимоги, цілі та принципи, де панують дійсно гуманні, справедливі закони, а уряд і всі
громадяни неухильно додержуються правових приписів;
2) забезпечення соціальної справедливості через створення відповідного
законодавства й механізмів його впровадження; розвиток соціальних програм,
зорієнтованих на створення гідного життя та вільного розвитку людини; заохочення
9
Новий курс: реформи в Україні. 2010 – 2015. Національна доповідь / за заг. ред. В.М. Гейця (та ін.). –
К.: НВЦ НБУВ, 2010. – С. 34.
10
Оніщенко Н.М. Правова система і держава в Україні. – К.: Ін-т держави і права ім. В.М.Корецького
НАН України, 2002. – С. 116 – 117.
322
благодійної діяльності; політико-правовий захист свободи конкуренції, економічного і
політичного плюралізму, панування права і закону;
3) утвердження у суспільну практику конституційно-правових принципів поваги
людської гідності та соціальної спрямованості держави; вироблення цілеспрямованої
державної соціально орієнтованої політики, спрямованої на здійснення програм
соціальної допомоги певним верствам населення (малоімущим, пенсіонерам, молоді та
ін.), регулювання відносин, які стимулюють матеріальні основи життєдіяльності
населення (податкова, антиінфляційна та ін. політика), участь у міжнародних
соціальних програмах гуманітарного характеру.
Модернізація національної правової системи включає подолання однієї з
принципових суперечностей правового розвитку — між законністю і правозаконністю.
В сучасній Україні наявне домінування типу правосвідомості, націленої на формальноправове забезпечення законності, штучне позитивістське розширення предметів
правового впливу, використання владною елітою недосконалості законодавства у
власних, корисливих цілях. Правозаконність, на відміну від законності, орієнтує не
лише на виконання законів та здійснення принципу рівності всіх перед законом, а й
висуває певні вимоги до самого характеру законів, що приймаються та діють у
суспільстві. Цей принцип дозволить виключити сформовану в Україні практику
використання законодавчих актів на користь певних угруповань. Реальна свобода
людини та найважливіші її права забезпечуються лише через взаємодію суспільства й
держави, наділення останньої функцією гаранта соціальної справедливості у різних
сферах функціонування суспільства — трудової діяльності і зайнятості, освіти,
соціального забезпечення, охорони здоров’я, наукової діяльності та ін.
Значення нормотворчості в сучасних умовах полягає в тому, щоб вибрати саме
той варіант регулювання юридичної регламентації, який би в найбільш повній мірі
відповідав інтересам країни та сприяв би прогресу суспільства, конструктивному
розвитку правової системи. Натомість в Україні спостерігається велика кількість змін у
нещодавно прийнятих законах та недостатня кількість процесуальних норм, які
зумовлюють
нестабільність
національного
законодавства,
а
диспропорції
у
співвідношенні між законами та підзаконними актами на користь останніх
ускладнюють процеси правореалізації. На сьогоднішній день в Україні не встановлена
ієрархія діючих нормативних актів, не визначений вичерпний список їх видів для
різних нормотворчих органів. У відповідності з цим на часі необхідність встановлення
чіткої регламентації процедури прийняття, офіційного оприлюднення та порядку
323
набрання чинності всіх видів нормативно-правових актів в Україні. Доцільно, зокрема,
прийняти закони «Про закони та законодавчу діяльність в Україні», «Про законодавчі
терміни», «Про порядок прийняття конституційних та інших законів України», «Про
систематизацію та кодифікацію нормативних правових актів», «Про мову законів» та
ряд інших. Прийняття цих законів необхідне для якісного завершення реформи
правової системи України. Вони мають стати критерієм перевірки всього законодавства
України на відповідність принципу верховенства права та реалізації верховенства
правового закону.
У законотворчому процесі України державні чиновники, об’єднані у кланові
угруповання, нерідко розробляють і приймають закони або їх окремі положення “під
себе”. А це, у свою чергу, порушує одну з основних вимог, що висуваються в
сучасному світі до правової держави. Згідно цієї вимоги держава і державний апарат
мають бути відділеними від працюючих у них чиновників і службовців, а уряд — від
його членів, що унеможливлює прагнення вважати державу, уряд, державний апарат
власністю тих, хто забезпечує їхнє функціонування. Єдиним пріоритетом державного
службовця у правовій державі має стати професіоналізм. Що ж стосується його
приналежності до певної державної структури, то його місце має визначатися
відповідно до статусу найманого працівника, роботодавцем по відношенню до якого
виступає держава. Досить поширеним явищем в Україні є намагання представників
офіційної влади, державних чиновників різного рангу діяти в обхід закону. Цим самим
порушується один з основних критеріїв правової держави, згідно якого вона являє
собою тип, зв’язаний правом, передбачає обов’язок для самої держави діяти в рамках
створеного нею закону, всіляко його поважати. Ніякі заслуги перед державою не
можуть бути підставою недоторканності, непідсудності людини. Представник влади,
законодавець, державний службовець повинні точно й безумовно виконувати закон. У
правовій державі закони мають однакову силу для всіх без винятку членів суспільства,
незалежно від їх соціального, політичного чи іншого статусу. Лише за виконання цієї
умови можна досягти успіху у забезпеченні вимоги законності на рівні функціонування
суспільного організму.
У зв’язку з тим, що держава в сучасних умовах залишається важливим
чинником суспільного розвитку, потребують досконалого вивчення проблеми її
динаміки і трансформації, включаючи її майбутнє в умовах глобалізації і
міжнародних загроз суверенітету. Високорозвинені держави сьогодні намагаються
вгадати оптимальну модель політико-правового розвитку, здатну вписатися в
324
майбутню інфраструктуру світової економіки і трансформованого суспільства. Так, у
Франції сьогодні зроблено акцент на „державі публічних послуг„, в Німеччині взято
курс на модернізацію за допомогою „Порядку денного на 2010 рік„ і Пакету реформ у
сфері праці, охорони здоров’я, страхування, комунального фінансування. Отже,
держава найближчого майбутнього має зосередити в собі логіку постійного і гнучкого
реагування на зміни, включаючи такі усталені, традиційні для демократичного
розвитку елементи, як публічна влада і правовий порядок. „Державні реформи, -зазначає
російський
правознавець
Ю.Тихомиров,--
покликані
забезпечувати
цілеспрямовані зміни в державі. За допомогою стратегії реформ – їх цілей і завдань,
етапів, системи послідовно здійснюваних заходів, досягнення результатів – можна
забезпечувати модернізацію держави„ 11.
Модернізація існуючої в Україні правової системи у практично-орієнтованому
зрізі можна визначити як реалізацію правової політики, орієнтованої на наступні
напрями і критерії:
1) визнання прав людини найвищою цінністю, формування основ соціальної,
правової державності й громадянського суспільства; усвідомлення гуманістичної ролі
права через втілення основоположних принципів правової політики: сталості та
передбачуваності, легітимності й демократичності, моральності та справедливості,
гласності, поєднання інтересів особи й держави, відповідності міжнародним
стандартам;
2) підвищення ефективності державного управління, раціоналізація системи
бюрократії; вдосконалення правової системи через конституційні та інші правові
норми; правове забезпечення демократизації суспільного життя, здійснюваних реформ,
стабільності й правопорядку в країні;
3) адекватне усвідомлення основних параметрів, призначення і можливостей
права відповідно до необхідності здійснення правової політики перехідного періоду,
що характеризується нестабільністю, мінливістю і суперечливістю; пошуки мирних,
правових шляхів розв'язання різноманітних проблем і конфліктів суспільного розвитку.
Отже, модель правової системи України «має бути принципово новою,
спрямованою на те, щоб створювати умови та можливості для соціально-корисної
11
Тихомиров Ю.А. Модернизация государства – условие экономического роста. – М., 2004. – С. 6.
325
заохочувальної
діяльності»12.
Гармонійна
взаємодія
інститутів
громадянського
суспільства з державою через створення в Україні демократичної правової системи
дозволить поступово обмежити державне втручання в економічне і соціокультурне
життя громадян. Розростання держави буде поступово зведене до мінімуму і дозволить
останній зайняти належне їй в умовах сучасного розвитку місце — бути лише
функцією суспільства під його постійним і всебічним контролем.
12
Оніщенко Н.М. Правова система і держава в Україні. – К.: Ін-т держави і права ім. В.М.Корецького
НАН України, 2002. – С. 78.
326
ПАРТІЙНА СИСТЕМА ПОЛЬЩІ В 1989 – 2010 рр.
Aнна Матерска-Cосновска
Польська партійна система має безперервність, динамічність й знаходиться у
фазі перетворення. Трансформація в 1989 році розпочала процес демократизації
політичної системи, а отже не могло не торкнутися сфери політичних партій. Один з
головних принципів парламентської демократії - політичний плюралізм, що передбачає
дозвіл на діяльність політичних партій, їх різноманіття і рівність1. Системні реформи
1989 року розпочали перехід від системи із гегемонією однієї партії в період Польської
Народної Республіки до багатопартійної системи в ІІІ Речі Посполитій2. Перші
розподіли партійної сцени виникли на основі з історичних чинників. Сцена поділилася
на посткомуністів (партії, які були створені базі Польської Об’єднаної Робітничої
Партії - ПОРП, або ліві угрупування) і постсолідарістів (партії виросли з опозиційної
течії в системі Солідарності - праві угрупування).
Аналізуючи розвиток партійної системи в Польщі можна виділити декілька фаз3.
1. Перша фаза 1989 – 1990: період після „Круглого столу”, перші парламентські
вибори „контрактові” й вільні президентські. Початок демократизації і соціальних
реформ. Виникнення перших у повній мірі легально діючих політичних партій. Розпуск
ПОРП – виникнення на її місці партії Соціал-демократія Польської Республіки (СдРП).
Початок кінця табору «Солідарності».
2. Друга фаза 1990 – 1993: повний розпад табору «Солідарності», наступає
багатопартійне дроблення. Перші демократичні парламентські вибори 21 жовтня 1990
р. на пропорційній основі без виборчих порогів призвели до високого рівня
фрагментації партійної системи. Виникла партійна система малих партій (які
здобувають менше ніж 15 % виборчих голосів) – або багатопартійна система
екстремально поляризована (Дж. Сарторі) або розсіяна система (Дж. Сміт) 4. Коаліційні
кабінети – мало стабільні і багато суб’єктні, створювались все більше конфліктуючими
1
A. Materska-Sosnowska, Socjaldemokracja Rzeczypospolitej Polskiej – dostosowanie syndykatu wіadzy do
zasad demokracji parlamentarnej, Warszawa 2006, s. 23 i n.
2
Детальніше див.: K.A. Wojtaszczyk, Partie polityczne w paсstwie demokratycznym, Warszawa, 1998, s. 146.
3
Детальніше див.: J. Sielski, Ewolucja polskiego systemu partyjnego, [w:]Partie i ugrupowania parlamentarne
III Rzeczypospolitej, red. K. Kowalczy, J. Sielski, Toruс 2006, s.11 i n.; K. A. Wojtaszczyk, W. Jakubowski
Spoіeczeсstwo i Polityka, Warszawa 2007, str. 1268
4
J. Sielski, Ewolucja…, op. cit. s. 14
327
між собою партіями, що вийшли з постсолідарністного табору. „Лінії конфлікту
проходили як за походженням: між угрупуваннями з солідарності і посткомунізму, так і
в середині угрупувань постсолідарністських. Форми політичного суперництва, окрім
виміру аксіологічного, почали визначати також поділи соціально-економічного, а також
політичного характеру”5.
3. Третя фаза 1993 – 2001 – від нового виборчого закону (введення виборчих
порогів і системи d’Hondta) можна відмітити консолідацію партійної сцени. В Сейм
проходять представники тільки шестьох об’єднань. Біля 35 % голосів, за праві
угрупування, розсіяні й конфліктуючи, було втрачено – ці угрупування не подолали
бар'єру визначеного в законі6. Зміни виборчих правил сприяли концентрації партій
однаковою мірою як по лівій, як і правій стороні партійної сцени. Після виборів в 1997
році в Сеймі опинилося сім угрупувань, а в 2001 – вісім.
4. Четверта фаза 2001 – 2005 – посилення позицій на політичній на сцені Союзу
Лівиці Демократичної (СЛД – виникла з СДРП). Наступає також перегрупування по
правій
стороні
сцени:
виникає
ліберальна
Громадянська
Платформа
(ГП),
християнсько-демократична Право і Справедливість (ПІС), а також укріплюються
партії популістські і антиєвропейські такі як Самооборона і Ліга Польських Родин
(ЛПР). Перед виборами 2005 року наступає рішуче зростання підтримки ГП і ПІС,
незначне ослаблення - СЛД. Можна визначити цю систему як стабільно багатопартійну,
що базується на суперництві двох блоків, або як систему рівноваги. Характерно те, що
практично кожні вибори хтось інший і у владі, і в опозиції, виборці - дуже
непослідовні, що викликає велику нестабільність7.
5. П'ята фаза 2005 – 2011 – кінець ділення на блоки посткомуністичний і
постсолідарністний. На політичній сцені домінуючими стали дві праві партії: ПІС і ГП
(у виборах здобувають біля 60% голосів). Урядові коаліції виникають всупереч
первинним історичним розподілам. Важко говорити про блок лівих сил, оскільки
піддався він маргіналізації – а його електорат становить біля 20 %. Зменшилося число
партії в парламенті. Головне суперництво відбувається на ідеологічному ґрунті:
Польща консервативна versus ліберальної, а на суспільному: Польща соціальна versus
ліберальної .
5
Там же, с. 15.
K.A.Wojtaszczyk, цит. с. 1268
7
J. Sielski, Ewolucja…, op. cit. s. 20 - 21
6
328
Підсумовуючи слід зазначити, що партійна система повільно але систематично
консолідується. Зменшується виборча непослідовність – все частіше виборці голосують
за ті самі партії що і на попередніх виборах. Зменшується фрагментація парламентської
сцени, що є зокрема результатом змін у виборчих законах – пороги, великі округи,
метод d’Hondta. Збільшується рівень агрегації – т.зв. збільшення контролю за
мандатами з боку найсильніших партій в Сеймі і в суперництві8. Все менше є чинників,
які дестабілізують сцену.
Юридичні норми функціонування політичних партій і партійної системи
У Польщі існує юридична інституціалізація політичних партій. Її рамки
створюють: Конституція Польської Республіки від 2 квітня 1997 року, закон про
політичні партії від 27 червня 1997 року, виборчі статути до парламенту (Сейму,
Сенату, а також до Європейського Парламенту), на посаду президента, а також до
виборних регіональних і місцевих органів, а також право автономне так звані статути
політичних угрупувань. Норми державного права на практиці користуються повагою.
Конституція Польської Республіки від 2 квітня 1997 року, вже в першому розділі згадує
про політичні партії. Це свідчить про надання законодавцем політичним партіям рангу
основних інституцій політичного життя. Згідно принципу політичного плюралізму
Польська Республіка запевняє можливість формування й дії політичних партій.
Можливість формування й дії політичних партій є однією з політичних свобод
громадян. Стаття 11 Конституції визначає, що членами партії можуть бути польські
громадяни, об'єднані на принципах добровільності і рівності, а метою дії партії є вплив
демократичними методами на формування політики держави. Свобода створення
політичних партій, проте, не є необмеженою. Забороняється існування політичних
партій, що в своїх програмах звертаються до тоталітарних методів і практик дії
нацизму, фашизму й комунізму, або програма яких, чи діяльність допускає расову і
національну ненависть. Заборонено також існування таких політичних партій, програма
чи діяльність яких базується, або допускає застосування насильства з метою здобуття
влади чи впливу на політику держави, або передбачає приховування структур, або
членства. Новим, в порівнянні з попередніми правилами в конституційній регуляції
став принцип відкритого фінансування політичних партій.
8
Там же, с. 28
329
Конституція окреслює принципи організації, дії, мету політичних партій, функції
яких визначаються як управлінські. Конституція не віддає владу управління одній,
конкретній політичній партії, тільки засновує систему плюралізму.
Де-юре згідно конституційного принципу політичного плюралізму стат. 4 закону
зобов'язує органи публічної влади до рівної інтерпретації політичних партій. Це є
важливим особливо із статтями, що визначають право кожного на об'єднання. Дефакто партії інтерпретуються в рівний спосіб в сфері заснування і дії, це означає, те,
що піддаються одним визначеним процедурам. Але в сфері дії партії наступає вже
певна відносна рівность всіх суб'єктів, а витікає це з фактичного диференціювання
участі партії в публічному житті9. Приклади: партії, які отримали що найменше 3%
голосів в масштабі країни мають право на отримання дотації з бюджету держави; партії
які ввели до парламенту своїх представників мають право на отримання одноразової
предметної дотації на повернення коштів, витрачених у виборчій кампанії; партія, яка
зареєструвала списки своїх кандидатів в депутати щонайменше в половині виборчих
округів має право на поширення безкоштовних виборчих радіопередач під час кампанії
в програмі І Польського Радіо і Польського Телебачення. Отже, так застосовується
„принцип пропорційної рівності шансів”10.
Закон від 27 червня 1997 року, який є продовженням попереднього закону про
політичні партії від 28 липня 1990 року, розвиває і конкретизує конституційні
регуляції. Комплексно регулює засади формування, організації, функціонування, а
також ліквідації політичних партій. Політичну партію може утворити група що
найменше в 1000 польських громадян, які мають 18 років і здатні до повної юридичної
діяльності, членами партії можуть бути тільки фізичні особи, членство має
індивідуальний характер (членами не можуть бути колективні суб'єкти). Політична
партія не може мати організаційні одиниці на робочих підприємствах. Крім того існує
каталог осіб, які не можуть належати до політичних партій, а виникає це з вимоги
безпартійності, напр. зобов'язує це суддів, прокурорів, Голови НПБ, Радника
Громадянських Прав, поліцейських, солдатів, службовців Державної Служби. У
законодавстві поряд з вимогою безпартійності існує також вимога призупинення
членства в партії осіб, які здійснюють державні функції напр. членів Загальнодержавної
9
M. Granat, A. Gorgol, J. Sobczak , Ustawa o partiach politycznych. Komentarz, Warszawa 2000, s. 29
Там же.
10
330
Ради Радіомовлення і Телебачення, чи також солдатів, що здійснюють, активну
військову службу. Заборону приналежності до політичних партій визначають особливі
закони.
Існуюча правова система гарантує, що потенційно всі існуючі соціальні групи
можуть знайти свою репрезентацію в діючих політичних організаціях. Необхідною
умовою до утворення партії є обов'язок вписування партії до реєстру, який веде
Воєводський Суд у Варшаві. Заяву подають три особи, уповноважені (у статуті) до
репрезентації партії на зовні, а також, які несуть матеріальні зобов'язання. Обов’язково
при вписуванні партії до реєстру належить скласти статут партії, а також список членів
із особистими даними, а також власноручні підписи осіб, що засновують партію. Заява
повинна мати також повну назву партії, її скорочену назву, а також графічну символіку.
Партія в строгому порядку повинна обов'язково інформувати суд про зміни в статуті,
під санкцією відхилення заяви або відмові у реєстрації. Тобто реєстрації партії повинно
передувати верифікація через суд, чи були виконані необхідні вимоги до створення
об'єднання. Якщо заява відповідає нормі закону, суд негайно здійснює вписування до
реєстру партій.
Державна влада не втручається в процес заснування чи вибору партії, а також в
їх діяльність, якщо не порушуються закони про політичні партії. Так, наприклад, про
участь партій, та її кандидатів у виборах вирішують її внутрішні органи, враховуючі
рішення відповідних виборчих законів.
Партійні статути – конкретизують конституційні і правові принципи такі як:
рівність, добровільність, демократизм, явність структур і фінансування, а також
суспільний характер роботи членів створюють формальні гарантії всім членам партії до
того, щоб взяти участь в політичному житті, а також пасивного і активного
використання виборчого права в інтерпретації органів партії. Законодавець визначив
дві ситуації, в яких може наступити ліквідація партії: саморозпуск згідно рішення
уповноваженого за статутом органу партії, вирішення суду про викреслення партії з
реєстру. Ліквідація через викреслення наступає коли:
 закінчився термін, призначений судом до внесення пояснень або доповнення
даних, яких бракує, необхідних при реєстрації партії;
331
 конституційний Трибунал виніс ухвалу про негідність мети або принципів
діяльності партії;
 політична партія не склала у визначений термін звіту про джерела
фінансування.
Найчастіше партії самі приймають рішення про саморозпуск з різних причин,
напр. оскільки вичерпалася формула в якій діяли і створюють нову партію (СДПР –
СЛД; УВ – поділ на ГП і ПД) і т.п. Конституційний Трибунал може заборонити
діяльності напр. партії фашистській, але не було ще такого випадку.
Фінансування політичних партій
Фінансування політичних партій врегульоване як в законі про політичні партії,
як і у відповідних виборчих законах. Законодавець визначив, що джерела фінансування
політичних партій відкриті. Крім того чітко окреслив ці джерела, а також передбачив
ліміти у фінансуванні партії. Майно політичних партій складається:
1. з членських внесків; дарувань; спадщини; заповітів; з доходів від процентів на
кошти зосереджені на банківських і локальних рахунках, з обороту облігацій і акцій
Державного казначейства, від реалізації, частини майна, що належить партії, з продажу
партійних програмних і організаційних документів, а також символіки. Заборонено
ведення партією господарської діяльності, а також збирання коштів публічних. Партія
може зосереджувати фінансові засоби тільки на банківському рахунку, і то тільки на
окремому від інших суб'єктів. Засоби ці можуть передаватися тільки фізичними
особами, що мають польське громадянство. Але найважливішим є те, що в законі були
визначені ліміти, які можуть бути передані від фізичних осіб.
2. з державних дотацій.
Також законом визначається розмір квоти за один голос при перерахунку річної
дотації від держави, вона залежить від рівня підтримки для окремих партій, а виплати
здійснюються з 1 січня наступного, після виборів року і тривають до кінця того року, в
якому проводяться наступні вибори. Сплата квоти річної дотації здійснюється чотирма
рівними квартальними внесками. Крім того кошти з державної дотації партія
обов’язкова повинна збирати на окремому субрахунку свого банківського рахунку.
332
З метою фінансування участі партії у виборах створює вона окремий Виборчий
Фонд і всі витрати на ці цілі можуть фінансуватися тільки з нього від початку виборчої
кампанії. Кошти, зосереджені у Виборчому Фонді, можуть походити з власних
платежів політичної партії, а також дарувань, спадщини й заповітів. За кожного
вибраного депутати, сенатора і депутата до Європейського Парламенту партія отримує
предметну дотацію відповідно до встановлення порядку й визначеними законом
лімітами.
Дотацію отримують тільки ті партії, які отримали мінімально 3% підтримки,
виступаючи у виборах самостійно, або 6 % створюючи коаліції партій. У залежності від
розміру цієї підтримки різною є основна квота підрахунку дотації (чим менша
підтримка тим більша квота виходу). Партії, які ввели своїх кандидатів до парламенту
додатково дістають премію в якості повернення коштів.
Відповідно принципу відкритості фінансування слідує, що кожна політична
партія має обов'язок щорічного складання звіту до Державної Виборчої Комісії (ПКВ)
про свої доходи й витрати. Щорічно – до 31 березня партії складають фінансову
інформацію про отримані дотації і про понесені з неї витрати. Міністр фінансів видає
зразок цього звіту з визначенням основних відомостей, таким чином, що б зробити
можливою добросовісну верифікацію даних, щодо грошей, отриманих з субсидій, в
тому числі з Експертного Фонду. Далі ця інформація друкується в урядовій газеті.
Також до 31 березня політична партія складає звіт до Державної Виборчої
Комісії (ПКВ) про джерела залучення фінансових засобів, в тому про банківські
кредити і умови їх отримання, а також про витрати, із Виборчого Фонду. До звіту
повинна додаватися рецензія й рапорт досвідченого ревізора. Надалі звіт стає
доступним громадськості через друкування його в урядовій газеті.
Державна виборча комісія (ПКВ) в чотирьохмісячний термін від дня подачи
інформації може: прийняти його без застережень, прийняти з вказуванням на
упущення, відхилити. У випадку відхилення інформації політична партія має право
подати до Верховного Суду (СН) скаргу на рішення ПКВ. Висновок СН є остаточним.
Політична партія через рік втрачає право на отримання дотації, якщо: не складе
інформації у визначений термін, або інформація буде відхилена через ПКВ, а СН
відхилить скаргу.
333
У випадку не складання в визначений термін звіту політичною партією ПКВ
виступає до суду із заявою про викреслення партії з судового реєстру.
Головні партії
Для науки й політичної практики важливими термінами, що визначають, поділ
політичної сцени є ліві угрупування, центр і праві. Підставою цього розподілу є три
рівні: аксіологічний, суспільно-економічний і політичний.
Як вже згадувалося раніше ідентифікація лівих й правих угрупувань в умовах
системної трансформації в Польщі представляється дуже складною. Вибори 1989 року,
які визнаються за фундаментальні і переломні ефективно, визначили сцену, поділив її
на посткомуністів і антикомуністів, а головним критерієм цього розподілу було
ставлення до минулого, т.зв. стосунок до ancien régime. Слід також зазначити, що
усередині ці блоки ділилися вже більш класично, напр. згідно відношення до костьолу
чи до економіки, трактування минулого і т.п. Ліві угрупування традиційно,
ототожнююся з партіями посткомуністичними, проте праві угрупування та більша
частина центру з угрупуваннями з постсолідарності. Таке положення в цілому не
відповідає політичній реальності. У програмах більшості партії співіснують вимоги і
точки зору з різних місць ідеологічного розмежування політичної сцени.
З числа головних партій, що знаходяться в парламенті право орієнтована - Право
і Справедливість (ПІС). Центристські позиції – займає права Громадянська Платформа
(ГП), також центристські – ліва: Польська Народна Партія (ПСП). Партія лівої
орієнтації це, перш за все, Союз Лівиці Демократичною (СЛД). Всі ці політичні сили є
світськими, висловлюються за парламентську систему правління і за ринкову
економіку з розширеним державним втручанням.
Поділи, що виникли під час виборів 1989 р., давались взнаки протягом декади,
однаковою мірою як в парламентських виборах, як і в президентських 11. Вперше
припинили бути домінуючими в президентських виборах в 2000 р., піддалися значній
маргіналізації в парламентських виборах в 2001 р. Натомість в 2005 р. як парламентські
11
M. Grabowska, Podział postkomunistyczny. Społeczne podstawy podziału polityki w Polsce po 1989 r.,
Warszawa 2004, s. 178 - 180
334
вибори, так і президентські довели, що поділ політичної сцени започаткований в 1989
р. припинив бути істотним. Набирали голоси партії протесту, що виникли вже не на
базі попередніх розподілів, також з'явилися рішучі рухи в електораті. Вперше в
президентській кампанії боротьба між головними суперниками не торкалася „біографій
і ставлення до минулого”, а зосереджувалася на питаннях економічних, чи методах
здійснення управління.
Як вже було згадано на польській політичній сцені головними політичними
силами є: Громадянська Платформа (ГП), Право і Справедливість (ПІС), Союз Лівиці
Демократичної (СЛД), Польська Народна Партія (ПСЛ).
Громадянська Платформа (ГП), ліберально-консервативна партія виникла в
2000 році як суспільний рух, а з 2001 року як політична партія. Її ініціаторами були
політики Союзу Свободи й Акції Виборчої Солідарність. Угрупування було
найбільшою
опозиційною
партією
в
період
лівих
урядів
2001-2005.
Після
парламентських виборів 2005 р. також опинилися в опозиції, всупереч раніше
існуючим порозумінням, з ПІС не дійшло до спільної урядової коаліції. ГП декларувала
і надалі декларує проведення великих реформ, в тому числі: податкової – лінійний
податок, виборчої – мажоритарна система виборів до парламенту, парламентської –
однопалатний парламент (Сейм). Партія надає великого значення членству Польщі в
Європейському Союзі. З 2007 р. після перемоги на виборах до Сейму й Сенату разом з
Польською Народною Партією утворює урядову коаліцію з на чолі з лідером
Дональдом Туском, який є Головою Ради Міністрів. Кандидат ГП – Броніслав
Коморовскі був обраний Президентом РП в 2010 році. ГП знаходить прихильників
серед різних груп і соціальних прошарків, особливо із проліберальними поглядами, з
вищою освітою, серед мешканців великих міст.
Право і Справедливість (ПІС), права партія, виникла в 2001 році. Апелює до
лозунгів
консервативних,
республіканських
й
християнсько-демократичних.
Її
ініціаторами були консервативні політики раніше діючої Акції Виборча Солідарність,
що встановлювала зв'язок з традицією незалежності, яка походила ще з руху
Солідарності вісімдесятих років. Партія висловлюється за якісні зміни в Польщі –
введенням ІV РП, люстрацію й декомунізацію, збільшення ролі закону й боротьбу з
суспільними патологіями, особливо з корупцією в публічному житті, укріплюванням
виконавчої влади і більш рішучою переговорною позицією в інституційних структурах
335
Європейського Союзу. Після парламентських виборів 2005 р. партія становила основу
урядової коаліції, створеної спільно з Самообороною і ЛПР (Ліга Польських Родин).
Лех Качинський переміг в 2005 р. на президентських виборах, а голова ПІС Ярослав
Качинський обійняв в 2006 р. посаду Прем'єра. Рік пізніше, як результат дострокових
парламентських виборів ПІС був відсторонений від влади. Найбільші втрати партія
понесла під час смоленської катастрофи в 2010 р. Разом з Президентом РП – Лехом
Качинським, першим головою партії, загинули також діячі ПІС, в тому найближчі
співробітники Голови Ярослава Качинського. Незважаючи на те, що до партії
приєдналося багато співчуваючих і прихильників Ярослав Качинський програв
дострокові президентські вибори в 2010 р. Росте підтримка для партії серед молодих
виборців, але перш за все, підтримують її літні мешканці середніх і малих місцевостей,
а також сіл, особи з середньою освітою.
Союз Лівиці Демократичної (СЛД) діє як політична партія з 1999 року. Партія
виросла з виборчого блоку Польської Соціал-демократії Речі Посполитої (спадкоємиці
польської Об’єднаної Робітничої Партії, ПОРП) і інших понад 30 організацій лівої
орієнтації. Партія висловлюється за ринкову економіку і парламентську систему
правління. Виступала і добивалася членства країни в Європейському Союзі і НАТО.
Відстоює положення про розподіл костьолу й держави. Має скептично–негативне
ставлення до „декомунізації” і „люстрації”. СЛД є партією різнородною. У її структурі
виділяються що найменше три політичні тенденції: ліво-орієнтований лібералізм, нове
ліве угрупування і представники старого партійного апарату, які апелюють до лівопопулістських поглядів, і приймають правила реального соціалізму. СЛД має ефектну
організаційну структуру. СЛД створював коаліційні уряди в 1993-1997 рр., а також
2001 - 2005 рр. з Польською Народною Партією. Його попередній лідер – Олександр
Кваснєвські був в 1995-2000-2005 рр. Президентом РП. Після значного падіння
суспільної довіри і ганебно програної в 2005 р. кампанії, рейтинги партії впали до рівня
початку дев'яностих років і становили 12 – 15%. На президентських виборах 2010 р.
лідер угрупування Григорій Напєральскі хоча й отримав, третій результат, але на рівні
13%. Проте СЛД все більше стає альтернативою для двох головних правих угрупувань
й третьої силою в парламенті.
Польська Народна Партія (ПСЛ) функціонує під цією назвою з 1990 року.
Продовжує традицію діючої в ПНР Об’єднаної Народної Партії, але апелює також до
традицій народного руху міжвоєнного періоду. ПСЛ звертається до ідеї аграрізму
336
періоду між двома війнами. Висловлюється за парламентську демократію і державне
втручання в економіку. Репрезентувала скептичне і помірне ставлення до умов
членства Польщі в Європейському Союзі, указувала на західноєвропейський
протекціонізм і небезпечне ослаблення національної ідентичності. Після входу до ЄС
підтримує активну європейську інтеграцію і розширення співпраці з країнами ченами.
Електорат ПСЛ – селяни є найбільшим бенефіціантом входження до ЄС. ПСЛ входила
до більшості коаліцій з 1989 р., з СЛД – 1993 – 1997 рр., а також в 2001 – 2004 рр. З
Громадянською Платформою з 2007 р. Відрізняється найбільшим здатності для
коаліційної співпарці на партійній сцені. ПСЛ підтримується мешканцями сіл і малих
міст, де має гостру конкуренцію з боку Права і Справедливості.
Підсумовування
Специфічні юридичні, а також соціально–економічні і політичні зумовленості
сформували однаковою мірою як істотні властивості польських політичних партій, так і
партійної системи, а також визначили їх еволюцію. Образ польських політичних партій
характеризують зокрема наступні чинники:
–
на політичній сцені є багато політичних угрупувань, але число їх значно
менше ніж на початку системної трансформації. Як що в середині 90-х рр. було
зареєстровано більше 300 політичних сил, тепер їх 79, серед них тільки декілька
впливових;
–
внутрішні партійні структури є слабко розвинутими, відносно мало активні.
Це стосується, перш за все, позапарламентських угрупувань. Значна частина
організацій спирається на партійне лідерство;
–
програми політичних партій мало конкретизовані, частково відповідають і
розв'язують проблеми, визначені членами й виборцями партії. Сильними є популістські
тенденції у виборчих програмах;
–
коаліції будуються, перш за все, на підставі угод між партійними лідерами
або враховуючи „історичні коріння”, а не на ґрунті спільності програмних положень.
Еволюція польської партійної системи в 1989 – 2011 рр. показує поступовий
перехід від системи роздробленої багатопартійності до системи помірного плюралізму.
Істотними чинниками, що посилили цей процес були чергові президентські (1990, 1995,
2000, 2005, 2010) і парламентські вибори (1991, 1993, 1997, 2001, 2005, 2007).
337
Початковій поляризації системи не сприяло утворення, впливових політичних
екстремальних груп. Парламентські вибори 1993 р. завершили епоху поляризованого
плюралізму й визначили поступовий перехід до помірного плюралізму, проявом чого
стало обмежене до декількох число сеймових угрупувань. Ця тенденція виявилася
тривалою і підтвердилась на наступних парламентських виборах. Домінючий вплив на
це мали пропорційна система із загородними бар’єрами і методом d’Hondta при
розподілі мандатів.
Розвиток польської партійної системи дуже часто супроводжувавали брак
рівноваги на політичній сцені між лівими і правими угрупуванням, а також слабкий
політичний центр. Посткомуністична лівиця не перетворилася на сильну течію, яка
могла б нав'язати діалог з концепціями сучасної британської, германської чи шведської
соціал-демократії. Серед правих угрупувань місцні позиції займають організації
пронаціонального забарвлення, а традиційно слабко вкорінені сучасні ліберальні чи
консервативні течії.
Процес консолідації польської партійної системи ще не закінчився. Проте зміни,
що відбуваються в польських партіях, показують, що польська партійна система
набагато більш стабільна ніж в дев'яностих роках минулого століття, але продовжує
характеризуватися значними виборчими змінами (залишається відкритою) і високим
ступенем абсентеїзму виборців.
338
ПАРТІЙНА ТА ВИБОРЧА СИСТЕМА УКРАЇНИ
Микола Примуш
Найпоширеніший сьогодні у світі політичний устрій – республіка – зазвичай
сприймається як синонім демократії. Республіка – це форма державного правління, при
якій влада здійснюється виборними органами, які обираються на певний строк.
Передбачається, що, обираючи і переобираючи посадових осіб на ключові державні
пости або відмовляючи їм у довірі за результатами їхньої діяльності, громадяни можуть
контролювати владу. Вибори є тим механізмом, який приводить у дію систему
представницької влади. А там, де є можливість обирати керівників, виникають
політичні партії, які номінують кандидатів на виборні посади, мобілізують електорат на
їхню підтримку й організовують виборчі кампанії. Вони стали основним інститутом
політичної участі громадян, який, створивши механізм узгодження різних соціальних
інтересів,
зняв
протистояння
між
громадянським
суспільством
і
державою,
легітимізував владу і забезпечив її ротацію.
Однак наприкінці 80-х – початку 90-х років відбувається переоцінка ролі партій
у ліберальних демократіях. Дослідники відзначають, що партії всюди втрачають довіру
і підтримку електорату і поступаються своїми позиціями в представництві інтересів
рухам однієї проблеми, які активно формуються в усіх країнах, і групам інтересів, чий
статус уподібнюється статусу партій. Вони все більше витісняються зі сфери ухвалення
політичних рішень державною бюрократією, яка розрослася за останні десятиліття,
групами тиску і неокорпоративістськими посередниками. Партійному керівництву
дорікають у тому, що воно перетворило партію в електоральну машину. У багатьох
політологів зараз виникають відчуття, що інститут партій постійно відмирає і на зміну
йому приходять нові політичні структури, більш адекватні реаліям політики ХХI ст.
Але, втративши багато функцій, партії, попри всі відомі недоліки, зберегли за
собою ключову роль. Легітимна зміна влади – це єдина функція, яка не може бути
виконана будь-якими іншими суспільними інститутами і яка забезпечує ідентичність
демократії як політичного режиму. Сучасні держави не можуть практикувати
демократію без політичних партій, що регулярно змагаються за ключові посади в
державі.
Віра в самодостатність партій і регулярних виборів лягла в основу «парадигми
транзиту», що виникла на піку «третьої хвилі» демократії, до якої після краху
339
комуністичного проекту і розпаду Радянського Союзу приєдналися нові незалежні
держави. Парадигма базувалася на припущенні, що будь-яка країна, де зміщено
авторитарний режим, неминуче вступає в природний процес «переходу до демократії»,
в якому партії є основним агентом демократизації режиму. Однак, згодом виявилося,
що траєкторія переходу набагато складніша; більшість з майже ста «перехідних» країн
після початкового «прориву» вступила в так звану «сіру зону». Вони мають деякі
формальні ознаки демократизації, включаючи наявність демократичних конституцій,
регулярних виборів і партій в опозиції. Але політичний процес перебуває в стагнації,
для якої характерні слабке представництво інтересів громадян, сумнівна легітимність
виборів, низький рівень політичної участі, який не виходить за межі голосування,
поширеність патрон-клієнтальних зв'язків, порушення законів посадовими особами
держави, відсутність довіри суспільства державним інститутам і низька ефективність
держави1.
Крах «парадигми транзиту» показав, що республіканська форма правління і
партії самі по собі ще є й достатніми умовами становлення демократії в пострадянських
державах. Політичну систему з представницькою формою правління і партіями
демократією робить публічна політична конкуренція. У зв'язку з цим проблематику
політичної конкуренції і партій у пострадянських державах доцільно інтерпретувати як
проблематику становлення демократії в цих країнах та ролі партій – позитивної,
нейтральної або негативної – у цьому процесі.
Якою є українська багатопартійність з огляду на викладене вище? До цього часу
в Україні склалася досить своєрідна політична система зі специфічним характером
організації державної влади, яка значно відрізняється як від російської, так і від інших
постсоціалістичних систем, а також від політичних систем країн, що традиційно
вважаються країнами західної демократії. Цій специфічній системі державнополітичного устрою відповідає і специфічна система політичних партій.
Вона відрізняється в першу чергу великою кількістю партій в усіх частинах
політичного спектру, подрібненням партій на основі особистісних, регіональноетнічних, фінансово-економічних та інших факторів, безпрецедентною для сучасної
демократичної республіки кількістю парламентських фракцій і депутатських груп.
Зараз у Міністерстві юстиції України зареєстровано понад 173 політичні партії2.
1
2
Карозерс Т. Конец парадигмы транзита // Политическая наука. – М., 2003. – №2. – С. 42-66.
http://www.minjust.gov.ua/0/499/
340
Специфіка України полягає в тому, що протиборство двох партійно-політичних
полюсів тут має територіальну прив'язку і зараз виражається у відомому розколі між
«північним заходом» і «південним сходом». Однак, слід враховувати, що межі цього
розколу рухливі (порівняно з 90-ми вони значно змінилися). Крім цього кожний із
полюсів не є монолітним не тільки в організованому, але й у політичному відношенні, а
простір між ними постійно затребуваний різними претендентами на роль «третьої
сили».
Українська партійна система відрізняється крайньою нестійкістю, її складові
перебувають у постійному процесі її перетворення, розпадаючись, об'єднуючись,
реорганізуючись.
З іншого боку, впадає в очі хронічна відсутність послідовності в життєдіяльності
більшості політичних партій України, розмитість меж політичних партій, тимчасовий і
вторинний характер політичних занять більшості складу керівництва партій, відсталість
партійно-політичної інфраструктури, обмежена можливість політичної освіти та
практична відсутність політичних шкіл.
Партійна система України може стати каменем спотикання на шляху реалізації
конституційної реформи, на шляху парламентаризму. Більш того, виходить так, що без
реформи партійної і всієї політичної системи, конституційна реформа навряд чи стане
реальною.
При переході на гібридну парламентсько-президентську систему партійна
дисципліна стає вирішальним фактором для збереження стабільності уряду, отже, і для
підтримки стабільності виконавчої влади. Однак, у нинішній ситуації говорити про
партійну дисципліну в Україні складно з цілої низки причин. До основних можна
віднести наступні.
- По-перше, українські партії, на сьогодні не подолали хворобу одноосібного
лідерства. У той же час, регулювання фінансової діяльності політичних партій залишає
великий простір для підкупу їхніх членів і тіньових схем, що не гарантує будь-яку
стабільність підтримки уряду, і тим більше, прозорість роботи міністрів.
-
По-друге,
баланс
між
ідеологією
та
національно-територіальною
приналежністю партій поки що порушується на користь регіональної приналежності. У
той же час, українські партії зовсім не монолітні, внутрішньо ще надто різні, що
дозволяє партійним лавам розколюватися на низку дрібних груп за інтересами залежно
від економічної та ділової орієнтації членів, від регіонального або іншого походження.
341
Головною причиною такої своєрідної партійної системи України в першу чергу є
саме державний і політичний устрій країни. Загалом можна сказати, що політична
система України є проміжним (перехідним) варіантом між сучасною російською
політичною системою і політичною системою більшості постсоціалістичних країн
Центральної та Східної Європи.
Найважливішою відмінністю процесу української політичної трансформації від
російської – її еволюційний характер. В Україні не було подій, схожих на російські
1993 або румунські 1989 року, – конституційний процес відбувався відповідно до норм
попереднього режиму, парламент, як і в більшості країн Центральної та Східної
Європи, сам приймав рішення, що означають трансформацію політичної системи. У
певному розумінні український сценарій трансформації схожий на східноєвропейські
"оксамитові революції". І альянс екс-комуніста Л. Кравчука з національнодемократичним рухом ("Рух") цілком корелює зі східноєвропейськими "круглими
столами". Між Верховною Радою та Президентом України 8 червня 1995 року був
укладений Конституційний договір "Про основні засади організації та функціонування
державної влади і місцевого самоврядування в Україні на період до прийняття нової
Конституції України". Розробка конституції була діалоговим процесом узгодження
рішень, але на відміну від більшості країн Центральної і Східної Європи цей процес в
Україні був більш тривалим, і погоджувальні процедури були тут менш успішні.
Показовий факт: Україна прийняла нову конституцію лише 1996 року, останньою з усіх
колишніх союзних республік. Можливо, причина в тому, що політична система з
самого початку була погано структурована і складалася з безлічі сегментів, які ведуть
між собою запеклу боротьбу. Важливим фактором було й те, що Верховна Рада
України довго зберігала всі ті владні прерогативи, які мали ради в СРСР, тобто була
правомочна "вирішувати будь-яке питання". З огляду на те, що в ній була представлена
вся основна колишня партійно-господарська еліта, яка утримувала у своїх руках
реальні важелі влади, а політичної фігури, здатної на силову трансформацію, не було,
то внаслідок цього Верховна Рада, за конституцією 1996 року, є представницьким
органом влади, яка зберегла багато важливих прерогатив Верховної Ради УРСР і в
першу чергу – фактично монопольне право внесення змін до Конституції. Ця обставина
значно відрізняє Україну від інших пострадянських і постсоціалістичних країн. З
одного боку, в Україні діє надзвичайно сильний для пострадянської республіки
парламент, з іншого – надзвичайно сильний для східноєвропейських країн президент.
Унаслідок цього в Україні є вкрай слабкий порівняно з іншими постсоціалістичними
342
країнами уряд, що веде до постійних криз у взаєминах у владному трикутнику
"президент-уряд-Верховна Рада". Така система погано збалансована, її перманентна
криза носить системний характер, і наслідок усього цього – слабка виконавча влада,
позбавлена можливості проводити самостійний політичний і економічний курс.
Президент України за своїми можливостями слабший за французького, але
сильніший за більшість східноєвропейських президентів, за винятком президента
Хорватії. Президент України практично не має права на розпуск парламенту, єдиний
варіант розпуску Верховної Ради – якщо за час календарної сесії вона протягом місяця
не зможе зібрати пленарне засідання. При цьому рішення про відставку уряду, прийняті
парламентом, обов'язкові для президента. Як і в більшості країн Східної Європи,
президент і прем'єр-міністр України здійснюють більшість повноважень спільно, тобто
ключові рішення набувають чинності тільки після того, як будуть підписані ними
обома.
Відповідно до статті 75 Конституції України, Верховна Рада – "єдиний орган
законодавчої влади" держави3. Найважливішою прерогативою Верховної Ради є
внесення змін до Конституції України, які вона приймає не менше ніж 2/3 голосів від
свого конституційного складу. Зміна розділів Конституції "Загальні положення",
"Вибори. Референдум" і "Внесення змін до Конституції" вимагає підтвердження на
всеукраїнському референдумі. Досить широкий і список посад, призначення на які
вимагає узгодження з парламентом.
Разом із наведеними вище особливостями це призводить до того, що уряд є
фактично коаліційним і для основних українських фінансово-промислових груп у
процесі політичного торгу вигідніше мати власні, нехай і невеликі, партії та фракції,
ніж об'єднуватися в блоки. Тому що партій багато, а парламентська більшість нестійка
й потребує постійної підтримки, то в процесі торгу кожен отримує хоч щось (багато
неурядових постів, які контролює Верховна Рада, не менш важливі, ніж урядові). У
більшій же коаліції вигравали б тільки найбільші учасники, а "молодші" партнери не
отримували б нічого. У результаті партійна система України – це переважно система
"лобістських партій" фінансово-промислових груп та регіональних кланів (або, як
вважають деякі українські політологи, "система олігархічних партій"), ніж система
"ідеологічних" партій.
3
Конституция Украины // Конституции стран СНГ и Балтии. – М.: Юристъ, 1999. – С. 493–504, 526–528.
343
Були різні спроби класифікувати українські політичні партії. Так, у книзі
"Україна: становлення незалежної держави: 1991-2001", яка видана Інститутом історії
України Національної Академії наук, партії поділяються на "партії національнодемократичного спрямування" (тобто партії з домінуючою національною-ідеологічною
складовою, які як правило базуються в Західній Україні, зокрема, "Рухи", Конгрес
українських націоналістів [КУН], Українська республіканська партія [УРП] і т.д.),
"партії-холдинги" (партії, створені під фінансово-економічні групи, базуються на
регіональних структурах тієї чи іншої економічної групи, відповідно ідеологічна
складова в них спочатку була вторинною; як правило, у таких партій одна або дві
"базові" області – Соціал-демократична партія України (об'єднана) [СДПУ (о)], Партія
Регіонів, "Трудова Україна", "Демократичний Союз", "Яблуко" і т.д.), "партії
адміністративного походження" (створені безпосередньо під патронатом чинної влади –
Народно-демократична партія [НДП], Аграрна партія України [АПУ] і т.д.), "ліві
партії" (тобто партії з прокомуністичною або соціалістичною ідеологією, як правило
базуються в центральній і східній частинах України, - Комуністична партія України
[КПУ], Селянська партія України [СелПУ], Соціалістична партія України [СПУ] і т.д.) і
"партії під лідера" (регіональні групи прихильників конкретного харизматичного
політика – Прогресивна соціалістична партія України [ПСПУ], "Громада", частково
СПУ і т.д.).
Київський центр політичних досліджень і конфліктології М. Погребинського
більш традиційно ділить партії на ліві (КПУ, ПСПУ, СелПУ і т.д.), праві ("Український
народний Рух" [УНР], "Народний Рух України" [НРУ], партія "Реформи і порядок"
[ПРП] і т.д.), ультраправі (Українська національна асамблея – Українська національна
самооборона [УНА–УНСО], "Щит Батьківщини" і т.д.) і партії центру (олігархічні) –
Партія Регіонів, АПУ, НДП, "Трудова Україна", "Яблуко", "За красиву Україну",
"Демсоюз", СДПУ (о), Партія промисловців і підприємців (ППП) і т.д. Термін "партії
центру (олігархічні)" вважаємо досить вдалим для характеристики центристських
політичних утворень. Бізнес-інтереси та адміністративні інтереси в Україні фактично
збігаються: весь великий бізнес тісно пов'язаний з владою, і його виникнення стало
можливим виключно завдяки становищу і зв'язкам його творців у регіональній владній
системі (нинішнім або колишнім). Сьогодні в Україні великий бізнес для людини поза
владою неможливий. При цьому домінанта бізнес-інтересів у подібних політичних
утвореннях диктує їм поведінку з точки зору максимального прагматизму, що власне
веде до того, що вони займають центристські позиції.
344
Таким чином, політична система, яка на сьогодні в Україні склалася, є, у
певному сенсі, оптимальним результатом побудови системи взаємовідносин у
політичній та економічній еліті при наявній системі організації державної влади. Однак
є ще низка факторів, які кумулятивно впливають на специфіку української партійної
системи.
Разом зі згаданими загальними особливостями державно-політичного устрою
України найважливішим чинником, що впливає на формування партійної системи
країни, є особливості виборчої системи. В Україні з 1998 року діє змішана виборча
система з 4-відсотковим бар'єром (225 депутатів обираються за партійними списками,
225 – за одномандатними округами). Вибори 31 березня 2002 року – лише другі вибори
Верховної Ради України, що проводяться за цією системою. Використаний на виборах
Верховної Ради 4-відсотковий бар'єр нижчий, ніж бар'єри, встановлені у Росії, ФРН,
Туреччині та низці інших країн, що стимулює проходження до парламенту більшої
кількості партійних списків. При цьому наявність 50% депутатів, що обираються за
мажоритарною системою, дає можливість фінансово-економічним і регіональним
групам, що не пройшли до парламенту за партійними списками, використовуючи різні
важелі, у тому числі фінансові, утворювати з "одномандатників" свої депутатські групи
і фракції.
Наступним важливим чинником є ліберальні вимоги регламенту Верховної Ради
до реєстрації депутатських груп і фракцій. Згідно з регламентом, для утворення фракції
або депутатської групи досить мати 14 депутатів (у Державній Думі РФ, як і у
Верховній Раді України, що складається з 450 депутатів, "гранична чисельність"
депутатської групи – 35 депутатів), що сприяє "політичному дробленню" парламенту.
При цьому фактично немає різниці між фракцією і депутатською групою, українські
депутати самі вибирають відповідний їм статус – фракція, якщо вона пов'язана з
конкретною політичною партією, і група, якщо вона складається з представників різних
партій.
Настільки яскраво виражену сегментацію системи політичних партій стимулює і
власне законодавство про політичні партії. Закон про громадські об'єднання, який діяв
у минулі роки, ділив їх на громадські організації і політичні партії, головна відмінність
між статусами яких – право участі у виборах. Вимоги закону до реєстрації нових
політичних партій весь цей час були досить ліберальними, для цього необхідно було
надати документи про наявність не менше 14 регіональних організацій (усього в
Україні
27
адміністративно-територіальних
одиниць
республіканського
345
підпорядкування:
24
області,
Автономна
Республіка
Крим
та
два
міста
загальнодержавного підпорядкування – Київ і Севастополь). Таким чином, наявності 42
осіб було достатньо для створення всеукраїнської політичної партії. Ситуацію дещо
посилює новий закон про політичні партії, підписаний Президентом Л. Кучмою 5
квітня 2001. Згідно з ним статус партії може мати лише загальнонаціональна структура
(це зроблено спеціально з метою не допустити участі у виборах регіональних партій
Криму та інших регіонів), громадянин України може бути одночасно членом лише
однієї політичної партії і т.д. Рішення про створення політичної партії приймається на її
установчому з'їзді (конференції, зборах) і має бути підкріплене підписами не менше 10
тисяч громадян України, які відповідно до Конституції України мають право голосу на
виборах; підписи мають бути зібрані не менше ніж у 2/3 районів не менше 2/3 регіонів
України (тобто областей, міст Києва та Севастополя, Автономної Республіки Крим).
Політична партія протягом шести місяців з дня реєстрації забезпечує створення і
реєстрацію у встановленому законом порядку своїх обласних, міських і районних
організацій у більшості областей України, містах Києві, Севастополі та Автономній
Республіці Крим (тобто закон не зазначає, якого саме рівня організація повинна бути в
регіоні України, – згідно із законом достатньо одного місцевого відділення на регіон, у
якому партія присутня). Отже, новий закон абсолютно очевидно робить створення та
підтримку діяльності політичних партій таким, що вимагає значних фінансових та
інших ресурсів. Можна припустити, що ця обставина лише підсилить "олігархічний"
характер партійної системи.
Крім названих факторів на значну різноманітність політичних партій в Україні
впливають особливості національного характеру українців (невміння об'єднувати різні
інтереси і зайвий "егоїзм" політичних суб'єктів), наявність конкуруючих фінансовополітичних угруповань, яким вигідна система великого розосередження владного
ресурсу та можливості для кожної з них контролювати свій сегмент, що пов'язано як із
уже зазначеним "загальносистемним" фактором, так і з особливостями економічної
структури України, де немає однієї або навіть двох домінуючих економічних груп. На
партійну систему має безпосередній вплив і політико-географічне районування
України, коли інтереси різних її частин складно об'єднати в рамках однієї партії: всі
політичні партії України сильні лише в якійсь одній з її частин. Історично – внаслідок
етнічних, культурних, мовних, конфесійних причин – є різниця як між Західною і
Східною Україною в цілому, так і між Закарпаттям та Галичиною, свою специфіку
346
мають Крим, регіони Півдня України, сильні регіоналістські настрої в Донбасі та на
Дніпропетровщині.
Характерною для більшості українських партій була відсутність стратегічної
поведінки, за наявності якої партії починають керуватися стратегією в повсякденній
діяльності
та
в
будь-яких
політичних
конфліктах
переслідують
насамперед
довгострокові, головні, державні цілі, а не вузькокорпоративні або взагалі особистісні
цілі окремих лідерів. Партії не мають широкої соціальної бази ("диванність" або
віртуальність партій) і внутрішньо були розділені на групи за інтересами. "Масовість"
українських партій значно відрізняється від того уявлення про масові партії, яке
склалося на Заході. Якщо для Заходу масова партія – це партія , яка має широку
підтримку в суспільстві й акумулює різні інтереси, то в Україні "масовість" досягалася
шляхом найму в жорстку корпоративну структуру працівників-виконавців, які повинні
були забезпечувати "спущені" з центру рознарядки з прийому нових членів, і, як
правило, членство в партіях збігалося з роботою у пов'язаних з тією чи іншою партією
групах. Усе це зумовило розірваність зв'язків між партіями і суспільством, а також між
суспільством і владою.
Так, СДПУ (о) декларує чисельність своїх лав близько 220 тисяч осіб (тобто по
кілька тисяч осіб на кожну область, наприклад у Харківській області декларуються 19
тисяч членів, а в Києві – майже 24 тисячі). Соціалістична партія Олександра Мороза,
провівши перереєстрацію у вересні 2001 року, заявила про 47 тисяч осіб (замість 100
тисяч до перереєстрації, хоча і 47 тисяч – швидше за все, завищена цифра) і т.д.
Безсумнівно, що ці дані завищені, тобто наявна ситуація, коли в члени партії
записують працівників усіх підприємств, пов'язаних з бізнесом лідерів певної партії.
Реально масова партія – КПУ – декларує чисельність у 120 тисяч членів. Відносно
адекватні дані про чисельність "малих партій", а також "Яблука" і Партії зелених - від 3
до 10 тисяч осіб (або навіть 1-2 тисячі). Доволі показовими є дані про здатність партій
мобілізувати своїх представників для роботи у виборчих комісіях. Так, на виборах
Президента України у 1999 році до складу дільничних комісій СПУ змогла
мобілізувати 48469 своїх представників, Селянська партія – 47436, КПУ – 45358.
Найменша кількість своїх представників у дільничних комісіях була у невеликої
Патріотичної партії України – 525 осіб4.
4
Див.: Політичні партії в Україні: Інформаційно-довідкове видання. – К.: Центральна виборча комісія,
2001.
347
Важливим недоліком партійної системи в цілому і партійного будівництва
зокрема є відсутність серйозної, науково обґрунтованої програми підготовки партійних
кадрів, як складової частини партійного будівництва (як це було в КПРС). Замість
цього домінуючою тенденцією партійного будівництва протягом останніх років стало
неухильне зростання важливості політичних технологій, і особливо – наявності медіаресурсів, бажано електронних.
Отже, про партійну систему України на сучасному етапі можна говорити
умовно. Станом на 2010 р. українські партії в класичному, або наближеному до нього
розумінні, перетворилися на другорядних учасників політичного процесу. Реальними
його учасниками стали ФПГ з їх фінансовим і медійним потенціалом. Роль партій
зведена до інструментів у боротьбі ФПГ за владу і подальший перерозподіл ресурсів
країни. З огляду на це, існуючі на сьогодні в Україні партії доречно класифікувати не за
ідеологічними, а швидше за функціональними ознаками. Можна виділити три такі
умовні групи.
Першу складають так звані квазіпартіі. Характерною їхньою рисою є
експлуатація залишків лівої або національно-демократичної ідеології. Найбільші з них
(КПУ і СПУ) мають визнаних лідерів і розгалужену мережу організацій, але їхня
ідеологія, взята з минулого, не залучає нових прихильників. При поліпшенні
економічних показників і зростання добробуту населення неминуче подальше
скорочення їх соціальної бази. Нинішні вибори засвідчили цю тенденцію – фактичний
провал КПУ і зменшення голосів СПУ порівняно з 2002 р., непотрапляння до
Верховної Ради Блоку Костенка-Плюща.
У перспективі КПУ і СПУ будуть триматися на плаву тільки за рахунок
інвестицій "нових господарів", які, щоб не зазнати зайвих витрат, захочуть
скористатися відомим брендом і готовою інфраструктурою. Особливо важливим це є
для СПУ, яка після відомого коаліційного маневру втрачає значну кількість своїх
прихильників. Як свідчать результати соціологічних опитувань, проведених наприкінці
2006 р., зокрема компанією R&B Group, рівень довіри до СПУ становив лише 2%.
Щоправда, дещо покращилися показники КПУ - 4%. Але це не змінює ситуацію
навколо лівих партій в цілому. А останні тенденції свідчать, що КПУ та СПУ фактично
доживають останні дні у своєму нинішньому вигляді. І якщо вони займуться
модернізацією, то це буде пов'язано з великими витратами на зразок зміни лідерів і
команд, модернізації ідеології. Але інша перспектива у них ще похмуріша – вони
348
просто поступово зникнуть з політичної арени, а їхнє місце займуть більш жорсткі
соціал - популістські проекти, які будуть спекулювати на настроях, а не інтересах.
Щодо позапарламентських партій національно-демократичного спрямування, то
в кращому випадку вони можуть утворити нову об'єднану політичну силу правого
спрямування. Важливу роль у цьому процесі відіграє подальша доля блоку НСНУ: чи
збережеться він, або остаточно розколеться на дві частини – політичну і бізнесову. У
гіршому випадку – буде тривати їхня стагнація поза парламентом.
Другу групу складають партії, які є політичними складовими провідних ФПГ.
До них у першу чергу відносяться Партія Регіонів, НСНУ і БЮТ. За умов зникнення
лівих і націонал-демократів, зараз визрівають два нових полюси партійної системи.
Один формується інтенсивніше – це Партія Регіонів. За інший полюс йде боротьба, але
вже очевидний лідер – це БЮТ, який претендує на лідируючі позиції в Західній та
Центральній Україні.
Однак, БЮТ поки що ідеологічно не самовизначився. Якщо у Партії регіонів є
коливання між моделлю ліберальних і соціал-демократичних принципів з елементами
проросійської геополітичної орієнтації, то БЮТ не має чітко вираженої ідеологічної
орієнтації. Зараз триває дискусія про те, щоб БЮТ трансформувався за моделлю
європейської соціал-демократичної партії, але дискусія не закінчена. Справа в тому, що
БЮТ, який орієнтується насамперед на протестний електорат, вигідно працювати поза
ідеологічною моделлю, поза ідеологічною парадигмою.
Інша важлива тенденція, яка зараз домінує – це конкуренція партійних проектів і
проектів блоків, коаліційних проектів. До 2002 р. домінуючою була тенденція
утворення блоків і вони показували свою ефективність. 2006 р. загальмував цю
тенденцію і показав, що, швидше за все, будуть набирати оберти суто партійні проекти,
оскільки блок – конструкція нестійка. В умовах нової конституційної системи, нового
конституційного режиму – це навіть ризикована модель, адже блоки мають тенденцію
до розпаду. Що й продемонструвала історія блоку "За єдину Україну". Зараз перед
такою загрозою стоїть блок НСНУ. Коаліційні переговори спочатку в «помаранчевому»
форматі, а згодом у «ширококоаліційному» остаточно виявили кризу всередині НСНУ.
Підтверджують її й соціологічні дані – рівень довіри до НСНУ скоротився більше ніж у
два рази порівняно з результатами блоку під час виборів та становив 6%. На думку
політолога В. Єрмолаєва, трагедія «помаранчевих» проектів полягає в тому, що навіть у
революційний період практично всі партії, які входили і в об'єднання «Сила народу», і
в інші передвиборні проекти, не змогли визначитися, що є їхньою рушійною силою та
349
чим рушійна сила відрізняється від електоральної бази. Ця плутанина стала причиною
того, що так звана ставка на середній клас, яку зараз декларує «Наша Україна»,
призвела до ефекту «політичного болота». В інформаційному просторі періодично
з'являється інформація про наміри частини НСНУ утворити нову правоцентристську
партію. Однак, слід враховувати, що проблема полягає в тому, що немає якісного
оновлення серед помаранчевих еліт. Навряд чи виборець побачить у новому проекті
нові обличчя і нову програму – він побачить швидше нову комбінацію. Крім того, цей
проект залишиться на старому електоральному полі, і в нього не буде ресурсу приросту
електорату за рахунок конкурентів. Зашкодити успішності такого проекту може,
зокрема, конкуренція з боку БЮТ, який утримує досить високі рейтингові показники.
Третю групу складають суто технологічні проекти, які зазнали нищівної поразки
під час останніх виборів. До таких можна віднести "ЕКО + 25%", Республіканську
партію України.
Окремо слід згадати про партію І. Богословської "Віче". На думку політолога
В. Фесенка – це своєрідний клуб шанувальників І. Богословської, артхаузний проект
для шанувальників ідеї. Проте хороший артхауз може вирости в сильний мейнстрімний
проект. Класичний мейнстрім – це БЮТ.
Результати соціологічних опитувань кінця 2006 р. свідчать про зростання
недовіри до всіх політичних сил, і особливо до партій, які перемогли в 2006 році. До
того ж, ця недовіра нової якості – адже суспільство втратило загальнонаціональні сили.
В очах більшої частини виборців ті політичні сили, що працюють зараз у парламенті, є
представниками або якогось обмеженого корпоративного фрагменту суспільства, або
обмеженого уже регіонально й економічно соціального його компоненту. Але ніхто не
сприймається як загальнонаціональна сила.
Отже, вибори 2006-го року і «коаліціада» вкотре довели, що справжніх, стійких
політичних партій в Україні як не було, так і немає. Ми або маємо справу зі
своєрідними політичними федераціями, де групи домовляються про владу, або з
проектами, де політик є одночасно і програмою, і організатором, а все інше – структура
з обслуговування його амбіцій. Особливо небезпечною виявилася система, коли
розкручені політичні бренди були просто запропоновані регіональним елітам і
регіональному виборцю. Під цими брендами у владу приходили люди різних поглядів.
Це призвело до того, що практично жодний політичний блок чи партія не мають
перевіреної, ефективної вертикалі.
350
Утім, конституційна реформа, зокрема впровадження партійно-пропорційної
виборчої системи, повинна була підштовхнути до серйозних структурних зрушень у
партійній системі. З одного боку, вона має спонукати партії до трансформації з
політичної надбудови ФПГ в системи, де б домінувала ідеологічна складова помножена
на харизму лідерів. Цей процес вимагає рівного співвідношення менеджерських та
інтелектуальних ресурсів, наявності науково обґрунтованої програми дій. Головні
функції партій – політична соціалізація і соціальна інтеграція – повинні вийти на
перший план, як це прийнято в країнах західної демократії, і призвести не тільки до
відокремлення бізнесу від влади, а й політики від бюрократії.
У той же час, розкритиковане Венеціанською комісією Ради Європи положення
про "імперативний мандат" може призвести до остаточної "приватизації" партій
спонсорами і стати інструментом експансії капіталу у владу.
Зараз партійна система України перебуває на роздоріжжі. Напрямки еволюції
партій та трансформації партійної системи визначать подальший хід конституційної
реформи, ухвалення закону про опозицію та її перетворення в дієвий інститут
політичної системи. Можливі різні сценарії розвитку. Найкращий з них – формування в
Україні у короткостроковій перспективі одного з типів класичної партійної системи.
Сприятиме цьому те, що в Україні вже прийняті закони, які будуть стимулювати
розвиток партійності як політичного і владного чинника. Зокрема, передбачається
бюджетне фінансування політичних партій, які пройшли до парламенту. Активно
формується і соціальна база для партійного будівництва. Незважаючи на велику
кількість партій, число партій, які реально впливають на політичний процес у
парламенті і на виборах, скорочується:
Вибори
Кількість суб’єктів
Політичний процес
виборчого права
Усього
Блоків
1998
30
8
1
2002
33
6
3
2006
45
5
2
А, отже – є передумови для становлення в Україні на основі квазіпартійної
системи справжньої партійної системи. Це буде або система поміркованого
плюралізму, яка характерна для Німеччини, Франції, або класична двопартійна
система.
351
З іншого боку, у більшості нинішніх політичних утворень – блоків і партій – все
ще триває пошук ідеології, а її симулятори служать лише необхідним атрибутом
функціонування в політичному просторі. У разі якщо у міжвиборчий період не
відбудеться реформування партійних організацій, партійних структур, може виникнути
дуже складна ситуація. І згодом ми можемо почути все більше закликів до повернення
до мажоритарної системи. А в поєднанні з остаточним встановленням домінування
однієї з гілок влади (президентської або урядової) ми можемо отримати відхід до
російської моделі партійної системи, для якої характерним є виживання лише
безпечних для влади партій. Очевидно, за нинішніх політичних реалій такий розвиток
подій в Україні малоймовірний.
Найбільш імовірним на сьогодні є збереження в найближчі роки «status quo».
Вагомим аргументом на користь такого розвитку подій є проблема селекції еліт. З
виконанням цієї функції партії повністю провалилися. Неякісний склад політичної
еліти і в 2002 р., і в 2006 р. – це наслідок того, що партії цю функцію реалізували, поперше, не ефективно, по-друге, корупційно. Вони торгували місцями у списках, і зараз
очевидні проблеми з парламентською елітою, яка буде в першу чергу стурбована
власними бізнес-інтересами, а не партійним будівництвом. Інша проблема – все ще
низький рівень реальної довіри до партій. У 2009 р. 39% опитаних відповіли, що є
партія, якій можна довірити владу5.
На шляху швидкого формування класичної партійної системи в Україні можуть
стати і загальноєвропейські тенденції. Ідеологічні партії, які сформувалися в кінці ХІХ
– на початку ХХ століття переживають кризу, і в системі західних ліберальних
демократій, в яких відбувається деідеологізація політичних партій. В умовах
інформаційного суспільства ідеологічні відмінності партій з часом замінюються
відмінностями в нових формах організації спільної діяльності членів партії та її
прихильників.
В Україні також буде здійснюватися процес пошуку, адаптації нових
ідеологічних парадигм. З одного боку це буде підключення тих парадигм, які
виникають у глобальному світі, з іншого - народження наших українських ідеологічних
парадигм, під які будуть підлаштовуватися партії. Працюючі партії – це партії кадрові.
Вони реально розвиваються на основі якогось кадрового скелету. Частково – це бізнеспроекти. Але якщо партія розвивається тільки як бізнес-проект, вона зазнає краху.
5
http://narodna.pravda.com.ua/politics/4b0ef4a3cdbb1/
352
Наочний приклад – СДПУ (о). Тому для партій буде важливим формування певної
ідеологічної ідентичності. Однак, поки що в Україні домінує інша тенденція партійного
розвитку – тип партії, для якої в першу чергу важливо мати популярного
харизматичного вождя.
До упорядкування партійної системи в українських умовах може призвести
перехід від змішаної виборчої системи до повністю пропорційної, що більше
дисциплінує партійний актив та олігархів, позбавляючи їх можливості створювати
штучні, чисто внутрішньопарламентські конструкції з партійних "задньолавників" та
незалежних "одномандатників". Це має дещо парадоксальний характер, адже
пропорційна система стимулює багато-, а не дво- і не трипартійність, але для України і
п'яти-, і шестипартійність будуть просто революційним кроком у впорядкуванні
партійної системи порівняно з її нинішньою крайньою різноманітністю. Але з іншого
боку, хто сказав, що нинішня партійна система України погана і їй потрібна інша?
Таким чином, у середньостроковій перспективі українська партійна система
повинна прийти до якоїсь із європейських моделей. В іншому випадку – в Україні
очікується випадання із загальноєвропейського демократичного простору.
353
ТЕРИТОРІАЛЬНИЙ УСТРІЙ ПОЛЬЩІ
Іоланта Ітріх-Драбарек
З 1989 р. у Польщі у межах процесів системної трансформації відбулась зміна
територіального устрою. В результаті двоступеневої адміністративної реформи з 1
січня 1999 року в Польщі існує 16 воєводств - регіонів, 379 повітів, а також 2479 гміни.
Згідно із статтею 164 розд. 1 Конституції Польської Республіки з 2 квітня 1997 року
«основною самоврядною одиницею є гміна»1. Гміна це самоврядна спільнота, створена
всіма мешканцями, проживаючими на певній території, виконуюча публічні завдання
від власного імені, маюча самостійну правоздатність і підлягаюча судовій охороні2.
Питання про об’єднання або поділ гмін, встановлення їх границь, назв і
місцезнаходження юридичної адреси (штаб-квартири) вирішує Рада Міністрів. Гміна
має юридичний статус, може володіти власним майно, управляти ним, мати
зобов'язання, входити в правові стосунки з державними органами, також вступати з
ними в суперечку. Гміна незалежна від державного апарату, самостійно формує
внутрішній устрій, обирає власні представницькі органи, створює локальне право.
Гміна в Польщі має дуже відмінні між собою соціологічні і демографічні
структури - налічує від 4 тис. мешканців до понад 500 тисяч. Можна виділити наступні
типи гмін:
- малі гміни - менше 5 тисяч мешканців - створюються, головним чином,
внаслідок історичної традиції;
- середні гміни - налічують близько 10 тис. мешканців - розпоряджаються
відповідними доходами і кадрами, мають повну здібність до виконання публічних
завдань;
- міста середньої величини - від 25 до 100 тис. мешканців - ці міста мають
необхідний матеріальний і кадровий потенціал, мають відповідну технічну і соціальну
інфраструктуру;
- міста на правах повіту - міста більше 100 тис. мешканців і колишні воєводські
міста. Суперечка з приводу: чи місто на правах повіту, в першу чергу, є гміною, чи
повітом вирішується на користь гміни;
1
2
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483).
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Dz. U. Nr 16, poz. 95.
354
- міста більше 300 тис. мешканців - виділені на підставі формального критерію
– це міста, статут яких підлягає узгодженню з Головою Ради Міністрів;
- Варшава;
- гміни здравниці - особливий юридичний статус - бо інша організація
адміністративного апарату - органом гміни є головний лікар здравниці3.
Інший поділ гмін - це гміни сільські і гміни і міські. У сільських гмінах –
задача – пов’язана із обслуговуванням сільського господарства, міські гміни виконують
завдання в області комунальної економіки.
Самостійність гміни дозволяє вирішувати і регулювати багато важливих справ
гміни у внутрішній сфері. Особливо це стосується питання устрою і внутрішньої
організації гміни. Актом місцевого права, регулюючим внутрішній устрій гміни і
допоміжних одиниць, а також вирішальним способом прийняття рішення через органи
гміни, є статут. Статут є своєрідною конституцією самоуправління гміни й повинен
розв'язувати: справи приналежності до ради гміни і виконавчого органу, організаційні
справи, принципи прийняття ухвал, тощо. Самостійність гміни піддається обмеженню в
разі ухвалення статуту гміни, яка налічує більше ніж 300 тисяч мешканців.
У гміні, як єдиної одиниці принципового територіального поділу, існує
можливість формування допоміжного поділу і утворення допоміжних одиниць: посад
сільського старости, дільниць і мікрорайонів. Ці одиниці не мають самостійного
характеру і не мають юридичного статусу.
Форми безпосередньої демократії у гміні:
d)
вибори - діюче і пасивне виборче право має кожен мешканець гміни, який
досяг 18 років і не позбавлений публічних прав;
e)
локальний референдум - Конституція РП 1997 р. в ст. 170 передбачає,
що «члени самоврядної спільноти можуть вирішувати, в порядку референдуму, справи,
що стосуються цієї спільноти, в тому числі, по відкликанню органів територіального
самоврядування», які були обрані під час безпосередніх виборів. Закон від 15 вересня
2000 р. спеціально регулює це питання, пов'язане з локальним референдумом 4.
Референдуму, може мати характер облігаторійний (обов’язковий) або факультативний.
Важливим є, те що може бути оголошений за ініціативою ради гміни (в разі
3
4
E. Knosala: Organizacja administracji publicznej. Sosnowiec 2005, s. 101-104.
Ustawa z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym. Dz. U. Nr 88, poz. 985 ze zm.
355
відкликання війта) або 10% мешканців, а брати в нім участь повинно, що найменше,
30% мешканців.
f)
Консультації.
Консультації це форма залучення громадської думки. Результати цієї думки не є
обов’язковими, хоч з їх думкою рада і її органи повинні рахуватися. Консультації
можуть мати характер обов’язків або факультативний.
Згідно закону до самоуправління гміни відносяться рада гміни і війт
(бургомістра, президента).
Рада гміни є органом представницьким і контрольним в гміні. Каденція
ради триває 4 роки від дня виборів. Число депутатів відповідає числу мешканців і
становить мінімум 15, а максимум 45. Депутати можуть утворювати клуби депутатів.
Депутату надається юридичний захист і як особі, і як працівнику. Рада гміни засідає на
звичайних (скликаних не рідше ніж раз на квартал) і надзвичайних сесіях - скликаних
головою за пропозицією війта (бургомістра, президента) або щонайменше ¼ законного
складу ради. До її завдань належить: ухвалення бюджету гміни й ухвал бюджетних,
прийняття або, також не прийняття звіту за правління від війта (бургомістра,
президента) щодо виконання бюджету, ухвалення актів місцевого права (місцевий план
просторового облаштування, принципи господарювання майном одиниці, принципи
посилання і функціонування допоміжних одиниць, принципи призначення депутатам
добових, встановлення числа пунктів продажу алкоголю чи годин відкриття магазинів).
Монократичним органом влади гміни є війт (бургомістр, президент міста).
Війт очолює сільську гміну, бургомістр гміну, в якій управління (штаб-квартира)
розташована на території цієї гміни, а в місті де більше 100 тисяч мешканців
виконавчим органом є президент.
Війт обирається на загальних, рівних, безпосередніх виборах, таємним
голосуванням. Пасивним виборчим правом володіє кожен громадянин Польщі, який
має право брати участь у виборах ради гміни й найпізніше в день голосування мати 25
років. Кандидат на війта не повинен постійно проживати на території гміни в якій
балотується. Забороняється обиратися більше ніж однієї гміни. Право заяви кандидатів
мають політичні партії і їх коаліції, товариства і громадські організації, а також самі
виборці.
Війт є виконавчим органом ради, готує проекти ухвал, а також визначає
способи їх виконання. Війт управляє комунальним майном, виконує бюджет, приймає
на роботу і звільняє керівників гмінних організаційних одиниць. Видає розпорядження,
356
які включають положення щодо порядку, готує проекти бюджету, інформує мешканців
гміни про укладення проекту бюджету, напрямки соціальної та економічної політики, а
також використання бюджетних коштів.
Від 2002 року війт (президент, бургомістр) в Польщі обирається на
безпосередніх виборах5. Закон про безпосередні вибори війта забороняє суміщення
функцій війта і його заступника із подібними функціями в іншій гміні, забороняє
працевлаштування війта в урядовій адміністрації, суміщення функції з мандатом
депутата або сенатора. Закінчення мандату війта може наступити (рішення ухвалює
рада гміни) в разі в т.ч. коли:
-
втратить право виборності, або не матиме такого права на день виборів;
-
порушить заборону суміщення функцій війта з визначеними в законі
функціями, або веденням забороненої господарської діяльності;
-
буде осуджений правомочним вироком суду за злочини, скоєні навмисно;
-
отримає висновок про непрацездатність;
-
в разі смерті.
Відкликання війта може наступити в порядку референдуму, коли рада гміни не
прийняла дала його звіт з приводу не виконання бюджету, або в порядку відкликання
Головою Ради Міністрів за пропозицією воєводи - в разі порушення війтом Конституції
РП.
До сфери завдань гміни належать всі публічні справи локального характеру, за
виключенням тих, які були визначені законодавчо для інших суб'єктів. Завдання
самоврядування гміна виконує від власного імені і на власну відповідальність.
Завдання ділиться на:
- власні завдання - їх головною метою є задоволення колективних потреб
самоврядної спільноти. Можуть бути обов'язкові (гміна не може відмовитися від їх
реалізації тому, що є юридичною гарантією рівності людей перед законом в їх
прагненні рівного доступу до послуг в масштабі цілої країни, незалежно від місця
проживання) або факультативні (гміна його реалізовує так, наскільки це є можливо
залежно від ресурсів);
5
Ustawa z dnia 20 czerwca 2002 r. bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta. Dz.U. Nr 113,
poz. 984 ze zm.
357
- доручені завдання - виконання гміною завдань з сфери інших органів
публічної влади (на підставі закону, або порозуміння), а органом, що доручає, може
бути орган урядової адміністрації, повіти, воєводства.
Власні завдання (їх перелік відкритий, це означає, що гміна може дописувати
у власну сферу нові завдання). Сформованими (закритими) є завдання в чотирьох
категоріях пов’язаних із:
- технічною інфраструктурою наприклад, дороги, водопроводи, знешкодження
відходів, локальний громадський транспорт;
- соціальною інфраструктурою наприклад, публічна освіта, охорона здоров'я,
соціальна допомога, популяризація культури;
-
порядком
і
громадською
безпекою
наприклад,
протипаводкова
чи
протипожежна охорона;
- просторовим і екологічним порядком наприклад, місцеве просторове
планування, озеленення гміни, деревонасадження6.
Основний принцип, що визначає фінансування самоврядної територіальної
одиниці у Польщі, визначений у Конституції ПР - ст. 167 розд. 1,а саме, одиницям
територіального самоврядування – гмінам запевняється участь у публічних доходах
відповідно до визначених завдань. Важливе значення мають також правила
Європейської карти локального самоврядування, згідно даного документу локальна
влада має право на власні доходи, якими може вільно управляти з метою виконання
своїх завдань7.
Доходи гміни у Польщі:
- власні доходи:
► надходження з податків: на нерухомість, аграрних, лісових, транспортних
ресурсів, прибутку від фізичних осіб, у формі прибуткового податку на спадщину та
дарування та від цивільно-правової діяльності;
► надходження з оплат: казначейських, ринкових, місцевих, адміністративних,
експлуатаційних, від собак;
6
Z. Niewiadomski, w: M. Kallas, I. Lipowicz, Z. Niewiadomski, G. Szpor: Prawo administracyjne, Część
ustrojowa, Warszawa 2002, s. 144.
7
Europejska Karta Samorządu Lokalnego sporządzona w Strasburgu 15 października 1985 r. ratyfikowana przez
Polskę 26 kwietnia 1993 r. Dz. U. Nr 124, poz. 607.
358
► доходи, що отримуються від гмінних бюджетних одиниць, а також
надходження від гмінних бюджетних одиниць і господарств допоміжних гмінних
одиниць бюджетних;
► доходи з майна гміни;
► спадщина, записи і дарування на користь гміни;
► доходи з штрафів;
► відсотки від не терміново сплачених внесків, що складають доходи гміни;
► відсотки від фінансових ресурсів, збираних на банківських рахунках гміни,
настільки окремі положення не передбачають іншого;
► дотації з бюджетів інших одиниць територіального самоврядування;
► інші належні доходи гміні, на підставі окремих положень
- дотації
- доцільні дотації.
Серед великих міст Польщі, особливий статус має тільки Варшава. 15 березня 2002
року прийнято закон про устрій столичного міста Варшави, до сьогодення цей закон
має юридичну силу8. Гміну Варшава творить 18 дільниць. Варшава є гміною, що має
статус міста на правах повіту.
Особливі ознаки устрою:
- більший ніж в інших гмінах склад Ради - 60 осіб;
- обов'язкове утворення допоміжних одиниць - дільниць столичного міста
Варшави й законодавче унормування їх устрою й підстав фінансової діяльності, що
створює з них квазі-гміни без правоздатності;
- визначення ради дільниці як органу не лише представницького, але й
контрольного (подібно як в гмінах);
- відповідне застосування до виборів у раду дільниці положень виборчого
статуту органів місцевого самоврядування (більше ніж 20 тис.);
- вибір через раду дільниці правління дільниці в числі від 3-5 осіб (до 100 тис.
мешканців 3 особи) у складі: бургомістр дільниці, заст. бургомістра, член правління;
- законодавче визначення сфери дії дільниці - локальні справи;
- законодавче визначення мінімуму бюджетних коштів міста, які повинні бути
призначені у розпорядження дільниці.
8
Ustawa z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy. Dz. U. z 2002 r. Nr 41, poz. 361.
359
Органом представницьким і контрольним Варшави є рада столичного міста
Варшави, обрана на загальних виборах мешканцями столиці, що мають право до
голосування в виборах місцевого самоврядування. Рада вибирає, з числа своїх членів,
таємним голосуванням, голову, а також його заступників. Посаду голови і заступника
не можна поєднувати з функціями в правлінні. Компетенції Ради були розширені в
сфері повноважень, які передбачалися, скасованим законом, для ради варшавського
повіту.
Компетенції Ради:
- ухвалення статуту міста, при попередньому погодженні цього проекту з
Головою Ради Міністрів;
- ухвалення бюджету міста, розгляд його виконання і прийняття (або ні) звіту з
цього пункту від Президента;
- схвалення і відхилення за пропозицією Президента скарбника і секретаря
міста;
- ухвалення рішення про переведення референдуму щодо звільнення з посади
Президента столичного міста;
- ухвалення місцевих планів територіального облаштування, а також
стратегічних програм розвитку;
- прийняття рішень у справах майнових, які перевищують повноваження
звичайного управління;
- створення, об’єднання, розподілення, або ліквідація, за допомогою прийняття
ухвал,
допоміжних
одиниць,
при
попередньому проведенню
консультацій
з
мешканцями або за їх ініціативою;
- надання дільницям статутів, що визначають їх назву, границі, завдання і
компетенції, а також принципи і порядок функціонування їх органів.
Органом представницьким і контрольним дільниці є рада дільниці. У
сесіях ради дільниці можуть брати участь з дорадчим голосом депутати Ради
столичного міста Варшави. Рада дільниці вибирає виконавчий орган - правління
дільниці в числі від 3-5. До складу ради дільниці входить бургомістр дільниці, його
заступник або заступники, а також інші члени правління, якщо це передбачає статут.
Вибір бургомістра відбувається таємним голосуванням, безумовною більшістю голосів.
Відкликання бургомістра наступає за пропозицією Президента столичного міста
Варшави, або за пропозицією щонайменше ¼ законного складу ради, безумовною
360
більшістю голосів при таємному голосуванні. Відкликання бургомістра рівнозначне з
відкликанням цілої управи.
Фінансові ресурси, призначені до розпорядження дільниці, не можуть бути
менші ніж заплановане у бюджеті столичного міста Варшави доходи, що становлять:
- 100% надходжень з території дільниці за статтею:
a) податок на нерухомість;
b) податок на транспортні ресурси;
c) аграрний податок;
d) лісовий податок;
e) локальних виплати.
- 70% надходжень з майна ст.м. Варшави тих, що знаходяться на території
дільниці, який був раніше власністю варшавських гмін;
- 100% надходжень з інших доходів ст.м. Варшави здобутих дільницею в
результаті реалізації статутних завдань дільниці.
Додаткові фінансові ресурси, які можуть передаватися до розпорядження
дільниці - це в т.ч. участь у фінансах, що пересилалися до ст. м. Варшави з бюджету
держави пропорційно до завдань, здійснюваних дільницею на які ці ресурси були
передані, зрівняльні ресурси, ресурси для реалізації інвестицій і власних завдань
дільниці узгоджених через Президента ст. м. Варшави і бургомістрів дільниць.
Виконавчим органом міста є Президент ст.м. Варшави, який виконує
повноваження, передбачені для старости, а також управління повіту (згідно закону про
повітове самоврядування), крім того повноваження виникаючі із столичного характеру
міста, визначені в ст. 3 варшавського закону, а особливо гарантують умови до:
- функціонування в місті верховних і центральних органів держави,
закордонних дипломатичних представництв і консульських установ, а також
міжнародних організацій;
- прийняття закордонних делегацій;
- функціонування публічних органів інфраструктурного характеру, необхідних
для виконання столичних функцій міста.
Президент відповідає за реалізацію бюджету гміни. Президент здійснює
управління за допомогою двох заступників, які на його пропозицію обираються Радою
ст.м. Варшави, а також за допомогою Управи ст. м. Варшави.
361
Ще одна одиниця територіального самоврядування це - повіт, були створені
згідно закону від 5 червня 1998 р. «Про самоуправління повіту»9. Повіт потрібно
розуміти як локальну самоврядну спільноту, а також відповідну територію. Згідно
закону спільноту утворюють мешканці повіту. Повіт має юридичний статус, здійснює
публічні повноваження від власного імені і несе відповідальність в межах визначених
законом. Самостійність повіту підлягає судовій охороні. Повіт як одиниця
принципового територіального поділу включає територію гмін, що граничать між
собою, або територію міста на правах повіту. Повіт утворюється, об’єднується,
поділяється і ліквідується розпорядженням Ради Міністрів, після представлення
пропозицій від зацікавлених в цьому рад гмін, рад повітів і сеймиків воєводств.
В результаті територіального поділу з 1998 року існують 64 міста на правах
повіту, які зазвичай називаються міськими повітами, а також 315 так званих земних
повітів, що включають гміни, які межують між собою.
Міста на правах повіту, які популярно називаються міськими повітами є
гмінами з міським характером, яким додатково надано всілякі повноваження повітових
одиниць. Назва "міський повіт" походить від міжвоєнної традиції, але закон 1998 р. про
самоврядування повітів цієї назви не вживає. Повноваження і обов'язки повітових
інституцій були перейняти від вже існуючих міських інституцій: міської ради,
муніципалітету, президента міста, а також управи міста. Від 1 січня 1999 року міста на
правах повіту перейняли інституції в галузі освіти, охорони здоров'я і соціальної
допомоги, а з 1 січня 2000 року управління праці.
Функції органів повіту в містах на правах повіту виконують рада міста і
президент міста. Місто на правах повіту є гміною, яка виконує функції повіту.
Підставою функціонування міст на правах повіту є положення про самоврядування
гміни. Повіт виконує додаткову роль відносно гміни. Сфера дії повітового
самоврядування не порушує самостійності гміни. Повіт не має жодних управлінських,
або контрольних повноважень перед гміною.
Завдання повіту складають:
9
Ustawa o samorządzie powiatowym z 5 czerwca 1998 r., tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 ze zm.
362
- справи надсоціальної інфраструктури, тобто публічної освіті, що виходить за
межі шкільних обов'язків, медичної та соціальної опіки (особливо ведення лікарень і
будинків соціальної опіки);
- справи з області надтехнічної інфраструктури - громадський транспорт і
дороги за межами гміни;
- громадський порядок і безпека громадян в сфері повноважень надгміних
наприклад протипожежна охорона, протипаводкова, а також будівельний нагляд;
- охорона середовища і територіальне облаштування у вимірі надгмінному, що
охоплює між іншим водне господарство і нерухомість;
- організаторську діяльність, спрямовану на розв'язування локальних проблем
таких як: протидія безробіттю, активізація локального ринку праці, охорона
споживацьких прав, підтримка неповноцінних осіб, а також промоція повіту за його
межами.
Управління повітом відбувається за допомогою форм безпосередньої
демократії: консультації, вибори і референдум.
d) консультації з мешканцями повіту :
- обов’язкові - у справах створення, об’єднання, розділення і ліквідації повітів,
зміни назви повіту, зміни місцезнаходження управління повіту.
- факультативні - в інших важливих справах для повіту.
Принципи і порядок консультації визначає рішення ради повіту.
e) вибори – за результатами загальних виборів створюється всього лише рада
повіту. Виборчим правом користується кожен мешканець повіту, який має 18 років. Не
можна водночас балотуватися до ради повіту та інших представницьких органів
територіального самоврядування.
f) референдум:
- обов’язковий - тільки в разі відкликання ради повіту перед закінченням
каденції;
- факультативний - у справах повіту.
363
Референдум проводиться за ініціативою ради повіту або за пропозицією
щонайменше 10% мешканців, уповноважених до голосування. З ініціативою
проведення референдуму за пропозицією мешканців повіту може виступити: ● група 15
громадян, ● місцева структура політичної партії, ● суспільна організація, що має
юридичний статус, та згідно статуту масштаби діяльності щонайменше - простір даного
повіту. Щоб референдум був визнаний дійсним, повинно в ньому взяти участь
щонайменше 30% громадян, уповноважених до голосування.
Органи повіту:
2. Рада повіту
Каденція ради триває 4 роки, початок - від дня виборів. Рада повіту є органом
представницьким і контрольним. До особливих повноважень ради повіту належить,
зокрема:
- представлення актів місцевого права, в числі статуту повіту;
- обрання і відкликання правління;
- призначення й відкликання за пропозицією старости, секретаря і скарбника
повіту;
- ухвалення бюджету повіту
- прийняття рішень у з питання розмірів податків і заробітних плат у межах
визначених законами;
- підняття ухвал, у справах майнових повіту, що стосуються:
● ухвалення повітових програм;
● програми запобігання злочинності;
● програми протидії безробіттю, а також активізації локального ринку праці;
● виробка оцінки стану безпеки громадян і громадського порядку;
● ухвалення принципів призначення стипендій учням і студентам.
Ухвали ради повіту приймаються звичайною більшістю голосів у присутності
щонайменше половини законного складу ради при явному голосуванні. Рада повіту
364
засідає на звичайних сесіях - щонайменше раз на квартал, а також надзвичайних скликаних головою за пропозицією щонайменше ¼ законного складу ради або
правління, впродовж 7 днів від складення пропозиції. Рада повіту контролює діяльність
правління і з цією метою створює ревізійну комісію.
Мінімальна кількість депутатів повіту становить 15, а максимальна 29. Мандат
депутату повіту не можна поєднувати із мандатом депутата гміни й воєводства.
Виконавчим органом повіту є правління повіту. До складу правління повіту
входять: староста, віце-староста та інші члени правління. Рада повіту - від 3 до 5 осіб.
Рада повіту вибирає старосту, а також з його пропозицій інших членів правління.
Правління повіту виконує рішення ради повіту. До завдань правління повіту належить:
- підготовка проектів рішень і виконання ухвал ради;
- розпорядження майном повіту;
- виконання бюджету повіту
- прийняття на роботу та звільнення керівників організаційних одиниць повіту.
Староста:
- організовує роботу правління повіту і посади старости;
- готує проект порядку денного для засідань правління, визначає час і місце
зустрічей правління;
- володіє вищими повноваженнями щодо служб повіту, інспекцій й охорони,
затверджує програми їх дій, погоджує їх спільні дії, здійснює контроль;
- видає індивідуальні адміністративні рішення.
Староста
не
може
здійснювати
юридичної
діяльності
без
законного
уповноваження, не має права на одноосібне волевиявлення від імені повіту у справах
майнових (можуть то зробити 2 члени правління). Членство в правлінні повіту не
можна поєднувати із членством в органі самоврядування: гміні чи воєводстві, з
працевлаштуванням в урядовій адміністрації, а також з мандатом депутата або
сенатора.
365
Повітову об'єднану адміністрацію представляють:
- посада старости;
- управління праці повіту;
- організаційні одиниці повіту: повітові центри допомоги родині, будинки
соціальної допомоги, підприємства оздоровчої опіки, ліцеї, гімназії й освітні заклади;
- заклади культури, в тому числі бібліотеки, повітовий центр геодезичної і
картографічної документації.
Служби, інспекції і охорону повіту становлять:
-
повітове відділення поліції;
-
відділення державної пожежної команди;
-
санітарно-епідеміологічна станція;
-
ветеринарний інспекторат;
-
інспекторат з будівельного нагляду.
У повіті у середньому функціонує близько 20 повітових організаційних
одиниць: освітні одиниці, одиниці соціальної допомоги, охорони здоров'я, управління
доріг і повітові управління праці.
Фінанси повіту.
У всіх повітах депутати, незалежно від політичних орієнтацій, нарікають на
низькі субсидії і дотації з боку держави. Ресурси на фінансування діяльності повіту
недостатні. Виявляється, що у середньому доходи повітів на 85% спираються на
субсидії й дотації з бюджету держави.
Контроль за повітовим самоврядуванням здійснюється через Голову ради
міністрів, воєводу і регіональну рахункову палату. У фінансових справах контрольним
критерієм є виключно легальність дій органів самоврядування. Воєвода як орган
контролю не може втручатися в сутнісну діяльність органів самоврядування. В
компетенції органів контролю входить вимагання інформації і необхідних даних для
здійснення контролю10.
10
E. Nowacka: Polski samorząd terytorialny. Warszawa 2006, s. 107.
366
Згідно закону від 5 червня 1998 р. «Про самоврядування воєводства»11
воєводство - одиниця територіального самоврядування, тобто регіональна самоврядна
спільнота, а також найбільша одиниця основного територіального поділу країни, що
функціонує з метою здійснення публічної адміністрації. За законом спільноту
утворюють мешканці воєводства. Кожен мешканець воєводства належить до цієї
спільноти на підставі проживання на цій території. Створення воєводства за новою
системою та територіальною формою по суті є процесом регіоналізації Польщі і
пристосуванням її структур до європейських трендів розвитку. Регіон становить
основу, на якій базується європейська інтеграція. Головним на цьому рівні є реалізація
актуального міжнародного співробітництва.
Воєводство, на противагу гміні й повіту виступає в подвійній ролі. З одного
боку є одиницею територіального самоврядування, з другого - складовою основного
територіального поділу для здійснення публічної адміністрації. Отже, на території
одного воєводства паралельно діють два органи із загальними повноваженнями. Такий
устрій стає природним підґрунтям для конфліктів:
- з огляду на труднощі в розмежовуванні завдань і повноважень поміж цими
органами, особливо у загальних питаннях;
- природне прагнення обох органів до розширення влади, більш того і
збільшення престижу;
- воєвода є органом контрольним для самоврядування воєводства.
Спори можуть виступити у 3 площинах:
- у контрольній сфері;
-
у
сфері,
спільного
виконання
повноважень
воєводської
публічної
адміністрації;
- розпорядженні фінансовими ресурсами, що походять з ЄС12.
У Польщі функціонує 16 воєводств. Число гмін, що входять до воєводств
диференційоване і коливається від 71 гміни у воєводстві опольскому до 325 у
11
12
Ustawa z 8 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590.
E. Knosala: Organizacja administracji publicznej, Sosnowiec 2005, s. 130.
367
мазовецькому. Назви воєводств походять від історичних, географічних назв регіонів,
або від назв міст, що є столицями воєводства. Закон визначає місцезнаходження влади
воєводства, тобто воєводи і воєводства разом з його правлінням. Місцезнаходженням
влади воєводства не завжди може бути одним місцем, наприклад у воєводстві
Куявсько-Поморському місцезнаходженням воєводи є Бидгощ, а місцезнаходженням
сеймику - Торунь, у воєводстві Любуському - місцезнаходження воєводи є Гожув, а
сеймику - Зелена Гура. Це рішення, продиктоване політичними чинниками, потрібно
оцінювати критично, на нашу думку, не сприяє воно чіткості дії влади, не полегшує
доступу громадян до установ.
Форми безпосередньої демократії у самоврядуванні воєводства :
- вибори (як й у гміні та повіті);
- референдум:
c) обов’язкові - у справі розпуску сеймику воєводства перед закінченням
каденції
d) факультативні - у кожній важливій справі
Референдум проводиться за ініціативою сеймику, або за пропозицією 5%
мешканців воєводства, його рішення є дійсними коли взяло в ньому участь 30%
уповноважених.
- консультації з мешканцями - принципи і порядок ухвалює сеймик.
Органи самоврядування воєводства:
1. Сеймик самоврядний:
- колегіальний,
представницький
і
контрольний
орган
вибираний
безпосередньо мешканцями воєводства;
- каденція 4 роки;
- до складу входять:
c) 30 депутатів у воєводствах до 2 млн. мешканців;
d) у більших воєводствах по 3 депутати на кожні 500 тис.;
- обов'язкова комісія - ревізійна комісія, можуть також бути створені постійні і
негайні (проблемні) комісії.
- Завдання сеймику (ст. 18):
f) ухвалення актів місцевого права, в цьому:
368
- ухвалення стратегії розвитку воєводства;
- ухвалення плану територіального облаштування;
- ухвалення бюджету воєводства;
- ухвалення звіту органів самоврядування воєводства про виконання бюджету.
g) ухвалення пріоритетів закордонного співробітництва воєводства;
h) вибір і відкликання правління воєводства, а також встановлення заробітної
плати для голови сему у воєводстві;
i) підняття ухвал, у справах майнових;
j) прийняття рішень у справах розробки принципів призначення стипендій
учням і студентам.
Функцію
голови,
заступника
не
можна
суміщатиме
із
членством
у
воєводському самоуправлінні. Сеймик засідає на сесіях щонайменше 1 раз на квартал,
терміново – раз у 7 днів за пропозицією правління або ¼ депутатів. Сеймик може
створювати постійні або тимчасові комісії, а також опосередковані: ревізійну комісію,
що складається з представників всіх клубів. Депутати можуть створювати клуби
депутатів. Мандат депутата не можна суміщатиме з мандатом депутата або сенатора,
виконанням функції воєводи і віце-воєводи, членством в органах іншої одиниці
територіального самоврядування, не можна працювати у маршальській установі того
воєводства, де отримав мандат депутата.
Виконавчий орган це правління воєводства, який налічує 5 осіб: маршал
воєводства, 2 віце-маршали, члени.
Голову (маршалка) воєводства вибирає сеймик безумовною більшістю голосів
законного складу сеймику, таємним голосуванням. Інших членів - за пропозицією
голови (маршалка) звичайною більшістю голосів у присутності щонайменше половини.
Завдання правління воєводства :
g) виконання ухвал сеймику воєводства;
h) розпорядження майном воєводства (акції і внески);
i) приготування проекту і виконання бюджету воєводства;
j) підготовка проекту стратегії розвитку воєводства, плану територіального
облаштування;
369
k) ведення поточної політики і укладання угод в сфері міжнародного
співробітництва із структурами територіального самоврядування;
l) управління, координація і контроль за діяльностю воєводських самоврядних
організаційних одиниць.
Голова (маршалек) воєводства:
- з точки зору доручених повноважень - орган публічної адміністрації, а перш
за все, законодавчого права, має примати рішення з індивідуальних справ в області
публічної адміністрації;
- організація роботи правління воєводства і секретаріату голови (маршалку);
- управління поточними справами воєводства;
- репрезентація за межами воєводства;
- у ситуаціях безпосередньої загрози публічним інтересам, загрози здоров'ю та
життю мешканців має обов'язок діяти з метою їх запобігання.
Органи місцевого самоврядування у воєводстві об'єднані в одній установі під
одним керівництвом. Воєводські самоврядні організаційні одиниці - виконують
завдання, які раціональні з точки зору демографічно-територіальних масштабів,
наприклад. професійні вищі школи, клінічні лікарні, музеї, філармонії. Особливим
повноваженням органів самоврядування у воєводстві є право на створення
комерційних спілок поза сферою публічної діяльності і вступ до них, якщо діяльність
цих спілок полягає у виконанні функцій рекламних, освітніх і видавничих, і їх
діяльність сприяє розвитку воєводства. Законодавець використав у визначенні прав
воєводства загальну клаузулу чим хотів підкреслити особливий – регіональний, а не
локальний характер повноважень воєводства.
Основні завданнями воєводства:
- визначення стратегії розвитку воєводства, тобто:
1) збереження й охорона всього польського, а також розвиток і формування
національної, громадянської і культурної свідомості мешканців;
2) сприяння економічній активності;
3) підвищення рівня конкурентоспроможності й інновацій в економіці
воєводства;
370
4) збереження цінностей культурного і природного середовища з врахуванням
потреб майбутніх поколінь;
5) формування і підтримка територіального порядку13;
- проведення політики розвитку воєводства:
1) створення умов для економічного розвитку, зокрема створення ринку праці;
2) підтримання і розбудова соціальної і технічної інфраструктури на рівні
воєводства;
3) пошук та злиття фінансових ресурсів: публічних і приватних, з метою
реалізації завдань для реалізації публічних потреб;
4) підтримка і реалізація політики з метою підвищення рівня освіти громадян;
5)
раціональне
використання
природних
ресурсів,
а
також
розвиток
навколишнього середовища, з дотриманням принципів врівноваженого розвитку;
6) підтримка розвитку науки і співробітництва між науковою сферою і
економікою, підтримка технологічного прогресу, а також впровадження інновацій;
7) підтримка розвитку культури, а також охорона і раціональне використання
культурної спадщини;
8) промоція гідності і можливостей для розвитку воєводства14.
Фінансування органів самоврядування воєводства:
a) власні доходи
- ті самі категорії, що і в повітах, крім того,
- частка з доходів від прибуткового податку з фізичних осіб, платників цього
податку, проживаючих на теренах повіту в розмірі 1,60%;
- частка від доходів з прибуткового податку від юридичних осіб, платників
цього податку, проживаючих на теренах повіту в розмірі 15,90%;
13
14
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa. Dz. U. z 1998 r. Nr 91, poz. 576, art. 11.
Tamże, art. 11, p. 2.
371
b) загальні дотації: порівняльні, регіональні й освітні
c) дотації цільові – реалізація потреб з сфери урядової адміністрації, а також
інші завдання, надані законами, що реалізуються гміною на принципах укладених
порозумінь з органами урядової адміністрації, ліквідації безпосередніх загроз для
безпеки і громадського порядку, наслідків повені і земляних оповзнів, а також наслідків
інших стихійних трагедій, фінансування або додаткове фінансування власних потреб, а
також реалізація положень міжнародних угод.
Форми взаємодії одиниць територіального самоврядування:
1. Зв’язки між гмінами та зв'язки між повітами - не має можливостей
створення зв'язків між воєводствами.
2. Товариства гмін, повітів і воєводств.
Різні форми комунального співробітництва:
h)
спільне підприємство - дві або декілька гмін можуть його утворити,
результатом буде створення громадське об’єднання, яке не буде мати окремого
юридичного статусу. З точки зору права потребує укладення договору - сфера
застосування на практиці обмежена;
i)
публічно-юридичне порозуміння - між гмінами не створюються нова
юридична особа, учасники приймають визначені обов'язки, порозуміння має
добровільний характер, спільна реалізація частини публічних завдань;
j)
цільові спілки - в результаті укладення угоди між декількома гмінами
може бути створена цільова спілка - нова структура публічної адміністрації, що володіє
юридичним статусом. Індивідуальний статус ця спілка отримує після реєструванню, а
також оголошення статуту. Спілки створюється для досягнення публічної мети
наприклад, утворення спільного підприємства водопостачання, підприємства із спільної
комунікацій, лікарні, школи. Можна виділити комунальні, одноцільові і багатоцільові
спілки - останні особливо корисні при організації адміністрації в агломерації;
k)
особливі спілки - їх характер обов'язковий, можуть повстати або на
підставі закону напр. столичне місто Варшава, або на підставі рішення органу урядової
адміністрації;
l)
спілки торгового права - господарські завдання гміни можуть бути
реалізовані в цій постаті, можуть це бути одноосібні спілки гміни, або ті ж спілки з
участю гміни. У другому випадку пайовиками можуть бути також інші гміни.
372
m)
товариство гмін - форма взаємодії гмін, метою якої не є спільне
виконання публічних завдань, але репрезентація інтересів гмін перед публічною
владою, зокрема сеймом. Діють на підставі закону про товариства.
n)
форми фінансової (дотації) допомоги для слабких гмін – форма,
найменш раціональна, штучним способом підвищує адміністративну здібність гміни,
що було б зайве як щоб гміна була відповідного розміру.
Реформа системи територіального самоврядування у Польщі принесла очікувані
результати в сфері існування дійсного субсидіарного принципу, децентралізації влади,
активізації мешканців самоврядних спільнот. Разом з тим, слід зазначити, що
працівники органів місцевого самоврядування постійно підкреслюють недостатність
ресурсів і повноважень, визначених державою для самоврядної одиниці, а мешканці
все частіше підкреслюють, що влада на місцях належить окремим групам, кланам, саме
вони неподільно управляють їх спільнотами.
373
АДМІНІСТРАТИВНО-ТЕРИТОРІАЛЬНИЙ УСТРІЙ УКРАЇНИ: СУЧАСНИЙ
СТАН ТА ПРОЕКТИ РЕФОРМУВАННЯ
Ольга Семченко
Тривалий час в Україні піднімається питання вдосконалення адміністративнотериторіального устрою країни як на рівні політичних проектів, так і в якості наукових
пропозицій. За останнє десятиріччя в Україні видано низку фундаментальних наукових
робіт,
присвячених
теоретико-методологічним
аспектам
удосконалення
адміністративно-територіального устрою. Доцільність реформування адміністративнотериторіального
економічних
устрою
диспропорцій
обґрунтовується
українських
зазвичай
територій,
необхідністю
покращенням
зменшення
рівня
життя
мешканців різних територіальних громад, вирішенням питань економічного зростання
та демографічної кризи. Однак приступити до практичного вирішення проблеми
адміністративно-територіальної реорганізації України станом на 2010 рік так і не
вдалося. Серед основних причин зволікання з удосконаленням територіального устрою
в Україні чільне місце належить відсутності бажання у політичної еліти змінювати
ефективну систему владного контролю над регіонами, що здійснюється за допомогою
вертикалі державної влади, особливостей бюджетного перерозподілу коштів та
специфічної сітки адміністративно-територіального устрою (АТУ). Крім того,
адміністративна реформа – справа не з дешевих, а отже вимагає для свого проведення
чималих бюджетних коштів.
Радянський спадок
Існуючий адміністративно-територіальний поділ (АТП) України є спадщиною
командно-адміністративної системи СРСР. За часів радянської влади українська
територія зазнала значних переділів під гаслами більшої централізації влади, контролю
центра над регіонами та ефективного і швидкого партійного будівництва.
Український адміністративно-територіальний устрій кілька разів змінювався від
трьохступеневого (губернія (округ)-район-населений пункт) до двохступеневого
(район-населений пункт) і знову трьохступеневого (область-район-населений пункт) з
відповідною субординацією підпорядкування сільських, районних та міських рад
374
центральним органам влади чи обласним виконавчим комітетам. Як зазначає
український дослідник А.Ткачук,
«радянська держава», зруйнувавши систему
адміністративно-територіального устрою російської імперії, болісно та радикально
шукала свою модель просторової організації влади, намагаючись при кожному новому
глобальному завданні, яке виникало перед владою, швидко відкоригувати систему
адміністративно-територіального устрою, яка б відповідала вирішенню цих завдань1 .
Головною і в той же час найбільш динамічною ланкою адміністративнотериторіального поділу в України часів радянської влади вважалися райони. Якщо
підрахувати всі зміни, пов’язані з реорганізацією районів задля удосконалення
структури областей, то, в середньому, протягом року адміністративно-територіальна
одиниця (АТО) змінювалась (в районах змінювались назви, межі, склад; в області
змінювались районі межі, збільшувалась або зменшувалась кількість районів)
принаймні 2 рази на рік. І тільки в кінці 60-х років процес реорганізації районної ланки
територіального устрою УРСР майже завершився, перетворивши цю ланку АТУ
України на найбільш стабільну та ефективну з огляду на особливості суспільнополітичної та соціально-економічної системи радянського зразку. Це було обумовлено
тим,
що
при
встановленні
адміністративних
кордонів
районів
якнайширше
враховувалися економічна і сільськогосподарська спроможність території, її цілісність,
національний склад населення, етнічні, побутові та інші місцеві особливості. Що
стосується кількості районів вже у незалежній Україні, то їх чисельність суттєво не
змінювалась, хоча й була частково збільшена, незважаючи на процеси депопуляції.
Очевидно, це робилося з тим, щоб створити послуги для населення більш доступними.
Відповідно до даних Державного комітету статистики України у 1990 році було 479
районів, 1991 – 481, 1992 – 485, 1993 – 486, 1994 – 489, 1995 – 489, 1996 – 490. І така ж
кількість районів – 490 існує і сьогодні2.
Введення в 1932 році в Україні обласного поділу дозволило об’єднати райони в
рамках більш крупної адміністративно-територіальної одиниці. Таке об’єднання
проводилося переважно за економічними ознаками і територіальними факторами. На
думку доктора політичних наук С.Телешуна, в Радянській Україні область була
1
Ткачук, Анатолій. З історії реформ адміністративно-територіального устрою України, 1907-2009 роки /
А. Ткачук, Р. Ткачук, Ю. Ганущак. – К.: Леста, 2009. – С. 23.
2
Державний комітет статистики України. Населення України 2006. Демографічний щорічник. Упоряд. Л.
М. Стельмах. – К., – 2007. – С. 10.
375
базовим елементом структури «партії-держави», тим рівнем, на якому забезпечувалось
безпосереднє виконання волі держави. А в основу всього адміністративнотериторіального устрою була покладена формула, що поєднувала в собі економічноуправлінську доцільність з аспектами партійного та військово-мобілізаційного
характеру3.
В кінці 60-х років в Україні була знайдена оптимальна, стосовно існуючих на
той
час
політичної
та
економічної
ситуації,
організація
адміністративно-
територіального устрою України. Окрім зрозумілих та універсальних одиниць
адміністративно-територіального устрою, якими вважались райони та області, в
систему адміністративно-територіального устрою були введені міста та селища.
Радянська Конституція 1978 року розширила цей перелік, додавши райони у містах та
міста «республіканського підпорядкування» Київ та Севастополь. Отже, незалежна
Україна
успадкувала
від
радянських
часів
не
ієрархічну,
складну
систему
адміністративно-територіального устрою, яка включає: Автономну Республіку Крим,
області, райони, міста, райони у містах, селища, села, міста із спеціальним статусом
Київ та Севастополь, а також передбачає
чіткий принцип централізму та
підпорядкованості місцевої влади владі державній. Протягом 1990–1996 року шляхом
внесення десятків змін до Конституції України 1996 року жорстка вертикаль державної
влади була частково зруйнована. Проте зміни загальної системи адміністративнотериторіального устрою та чіткого розмежування виконавчої (державної) влади та
місцевого самоврядування так і не відбулося. Про це свідчить і той факт, що сучасні
поточні
питання
адміністративно-територіального
продовжуються вирішуватись
відповідно до
устрою
незалежної
України
Указу Президії Верховної
Ради
Української РСР «Про порядок вирішення питань адміністративно-територіального
устрою Української РСР» від 12 березня 1981 року.
Сучасний стан та проблеми адміністративно-територіального устрою України
На сьогодні територія України поділяється на 24 адміністративні області та
Автономну
Республіку
Крим.
Одиницями
другого
рівня
в
адміністративно-
3
Телешун С. Окремі аспекти реформування адміністративно-територіального устрою в контексті
останніх урядових пропозицій// Право України, 2003, № 1. – С. 10.
376
територіальному поділі України є райони і міста обласного та республіканського
значення Найнижчою ланкою (третій рівень) адміністративно-територіальної системи є
міста районного значення, селища міського типу і сільські ради. Останні можуть
охоплювати одне або декілька сіл. Кожна з адміністративно-територіальних одиниць
має свої органи управління з тими чи іншими повноваженнями. Найбільші міста (Київ,
більшість обласних центрів України, Севастополь) поділяються також на міські райони.
Проблеми адміністративно-територіального поділу України мають дві площини:
особливості територіального устрою країни (диспропорції АТО за кількістю населення,
територією,
соціально-економічним
потенціалом,
ступенем
доступності
до
регіонального центру з периферії, тощо) та питання розподілу управлінських
повноважень на рівні адміністративних одиниць (ступінь фінансової та владної
автономії органів місцевого самоврядування).
До проблем адміністративно-територіального устрою першого рівня відносимо
урбанізаційні процеси України та депопуляцію та деградацію сільського населення. В
результаті цих процесів українське село знелюдніє. Занепадають мережі сільських
соціальних установ. Це призводить до того, що велика кількість сільських поселень
залишаються тільки на карті України, а в дійсності вже не можуть слугувати
перспективною базовою ланкою адміністративно-територіального поділу країни. Про
це свідчить і той факт, що щороку в Україні кількість населення на селі зменшується на
1%.
Процеси перерозселення стають причиною проблем співвідношення між
людністю регіональних центрів та людністю другого в регіоні за величиною міста. Так,
усі без винятку центри в Україні за людністю переважають друге за показником місто
регіону. Причому, в деяких випадках, цей показник досить значний, наприклад: Харків
і Лозова – у 16 разів; Київ і Біла Церква – у 12 разів; Одеса і Ізмаїл – у 11 разів. Це
свідчить про суттєві диспропорції розселення, що певним чином впливає на
функціонування адміністративно-територіальної системи країни.
Несприятливою обставиною для функціонування адміністративних одиниць в
Україні є віддаленість районів від регіонального центру. Близько 25% усіх
адміністративних районів віддалені від регіонального центру на віддаль понад 100 кв.
км. Це створює перепони у разі здійснення адміністративних функцій, надання
377
різноманітних послуг населенню та здійснення зв’язків в межах однієї адміністративнотериторіальної одиниці середньої ланки.
І основною проблемою адміністративно-територіальної системи України в
контексті територіальної організації країни є надмірна подрібненість адміністративно
територіальних одиниць. Саме ця особливість АТУ викликає найбільші питання у
фахівців з регіонального управління, оскільки є основною причиною проблем
адміністративно-територіального устрою другого рівня – рівня розподілу повноважень.
Як зазначає відомий український дослідник З.Варналій, впродовж періоду
незалежності в умовах політичної нестабільності, послаблення керованості державою,
несистемного підходу до розбудови місцевого самоврядування в Україні, почали
активно створюватися шляхом подрібненості нові адміністративні райони і особливо
сільські ради4.
Як результат, сьогодні в Україні маємо сільські ради, де чисельність населення
менше 100 осіб5. При тому, що бюджетне фінансування таких сільрад тотожне з
фінансуванням сільських органів місцевого самоврядуванням з багатотисячним
населенням.
За розрахунками В. Нудельмана, співвідношення між одиницями першого та
другого рівнів АТУ України сьогодні становить 1:20, між одиницями другого і третього
рівнів – 1:60. На думку вченого, збереження існуючого АТУ унеможливлює
проведення сучасної регіональної політики та розкриття потенціалу місцевого
самоврядування6.
Проблему перерозподілу управлінських повноважень породжує і відсутність в
адміністративно-територіальному устрої України найнижчого базового рівня та
різноманіття
адміністративно-територіальних
одиниць
різних
рівнів.
Так,
адміністративно-територіальна одиниця одного рівня за назвою – село, селище, місто
може входити до іншої адміністративно-територіальної одиниці такого ж рівня. Район,
який у більшості випадків є адміністративно-територіальною одиницею вищого рівня
адміністративно-територіального устрою, ніж місто, може входити до складу міста, а
4
Державна регіональна політика України: особливості та стратегічні пріоритети. За редакцією Варналія
З. С. // http://www.niss.gov.ua/book/Varnalij/index.htm, – С. 325.
5
Ткачук, Анатолій. З історії реформ адміністративно-територіального устрою України, 1907-2009 роки /
А. Ткачук, Р. Ткачук, Ю. Ганущак. – К.: Леста, 2009. – С. 60.
6
Долішній М.І. Регіональна політика на рубежі XX-XXI ст..: нові пріоритети// К.: Наукова думка, 2006, –
С. 325.
378
самі міста можуть мати зовсім різний статус. Все це ускладнює як систему управління
адміністративно-територіальними одиницями, так і бюджетну систему держави.
Прикладом можуть слугувати 64 українських міста обласного значення, на території
яких функціонують ще 202 інших адміністративно-територіальних одиниці, в яких
діють власні органи місцевого самоврядування. Серед таких міст можна назвати місто
Ялта, яке складається із 31 поселення. Причому в межах міста знаходяться значні
масиви сільськогосподарських земель, заповідники, дачні поселення. Наявність у
складі міста інших міст чи селищ, які мають свої органи місцевого самоврядування з
такою ж компетенцією, як міські органи, значно ускладнює питання розпорядження
землею, встановлення системи місцевих податків, визначення оптимальної мережі
бюджетних установ та формування бюджетів «великого» міста та міст чи селищ, що
входять до його складу.
Взагалі то різностатусність базових одиниць адміністративно-територіального
устрою України вражає різноманіттям. Українські міста поділяються на: міста
районного значення, міста республіканського значення, міста обласного значення, міста
із «спеціальним» статусом (Київ та Севастополь). Статус міста впливає на
взаємовідносини між міським бюджетом та державним. У відповідності до положень
Бюджетного кодексу України, який було прийнято в 2001 році, міста обласного
значення отримали право напряму формувати власні бюджети та відстоювати їх перед
Урядом України та Міністерством фінансів. Відповідно, чим менше за кількістю
населення місто отримує статус міста обласного значення, тим більше бюджетних
надходжень на одного мешканця воно отримає. На думку А.Ткачука, диспропорції у
населенні між містами з однаковим статусом веде до неефективного використання
бюджетних коштів та стимулює процеси лобізму в отриманні містами такого статусу7.
Через
складність,
не
ієрархічність
та
неефективність
адміністративно-
територіального устрою сучасні українські міста стикаються сьогодні із проблемами
комунального характеру: водозабезпеченням, каналізацією та утилізацією сміття. Це
обумовлено тим, що затиснуті межами забудови міста не мають можливості та вільних
територій для проведення водогонів, відведення каналізаційних стоків та розміщення
сміттєзвалищ. В свою чергу сусідні сільські ради відмовляють містам у використанні їх
7
Ткачук, Анатолій. З історії реформ адміністративно-територіального устрою України, 1907-2009 роки /
А. Ткачук, Р. Ткачук, Ю. Ганущак. – К.: Леста, 2009. – С. 63.
379
територій під міські потреби, у той же час маючи проблеми із власною
інфраструктурою та забезпеченням сільського населення якісним рівнем публічних
послуг.
І мабуть основним питанням АТУ України є проблема так званого дублювання
повноважень між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування.
Найбільша лінія конфлікту тут полягає в розмежуванні повноважень між районними та
обласними радами, що представляють інтереси відповідних територіальних утворень та
районними та обласними державними адміністраціями як органами державної влади на
місцях. У відповідності до Конституції України районні та обласні ради представляють
спільні інтереси територіальних громад, однак їх повноваження є досить обмеженими,
оскільки ці ради не мають власних виконавчих органів. Проте законодавець,
ухвалюючи Закон «Про місцеве самоврядування в Україні», записав у власні
повноваження районних та обласних рад цілий ряд повноважень, які не можуть бути
реалізованими без виконавчого органу. Як результат, ці повноваження делегуються
відповідним місцевим державним адміністраціям і майже вся повнота влади на місцях
(в районах та областях) зосереджується в руках державних органів влади. Такий спосіб
централізації влади завжди влаштовував керівників української держави, оскільки
давав
можливості
владного
централізованого
контролю
над
регіональними
політичними, адміністративними та фінансовими ресурсами з метою укріплення та
збереження влади. Суттєві збої в роботі цього механізму почалися лише після 2004
року, коли політичні конфлікти по лінії Тимошенко-Ющенко-Янукович отримали
регіональний підтекст.
Дискусії та проекти реформування
Питання територіального устрою, організації системи публічної влади й
управління в Україні, з огляду на наявні недоліки та проблеми функціонування,
залишалися найскладнішими і дискусійними за часів усієї історії незалежності країни.
Протягом 1991-1996 років робилися спроби реалізувати п’ять різних моделей
адміністративно-територіального устрою України. Одні дослідники вважали, що це
слід зробити негайно, а інші – лише після зміцнення державності, стабілізації
економіки країни. Альтернативна точка зору полягала в тому, що ці реформи слід
380
проводити поетапно, протягом 6-8 років. На першому етапі варто закріпити
федеративний принцип державного устрою в Конституції, на другому - розробити
модель адміністративно-територіального устрою держави, на третьому – прийняти
відповідні рішення і закріпити їх у законодавстві й на четвертому – провести
практичний переустрій адміністративно-територіальних органів. Але Конституцією
України 1996 року8 була збережена існуюча система адміністративно-територіального
устрою та застосована поліцентрична система органів влади, що передбачала
функціонування в області та районі одночасно різних за своєю природою органів
влади: обласних і районних державних адміністрацій та районних і обласних рад. А
отже, з прийняттям Конституції, проблеми територіальної організації країни не були
вирішені, а навіть загострилися. Автори книги «З історії реформ адміністративнотериторіального устрою України, 1907-2009 роки», А.Ткачук, Р.Ткачук та Ю.Ганущак
зробили висновок, що Конституція України в редакції 1996 року не містила необхідних
та достатніх правових норм для утворення чіткої ієрархічної системи адміністративнотериторіального устрою та створила лінії конфліктності в системі влади на рівні
регіонів, районів та територіальних громад9.
Невирішеність
назрілих
питань
адміністративно-територіального
устрою
викликало нову хвилю дискусій та пропозицій щодо реформування системи АТУ.
Розв’язанням проблем адміністративно-територіального устрою України після 1996
року займалися численні робочі органи і групи. Зокрема, була створена Комісія з
питань адміністративно-територіального устрою (Указ Президента України від
08.08.2000 р. № 966). Цій комісії було поставлено завдання: підготувати пропозиції для
приведення у відповідність до Конституції України мережі сіл і селищ міського типу, а
також системи рад у населених пунктах. Члени комісії також були зобов’язані вивчити
можливості укрупнення сільських територіальних громад, організувати вивчення
іноземного досвіду у формуванні системи адміністративно-територіального устрою і
вирішення проблем у цій сфері, а також провести експертизу проектів нормативних
актів, що стосуються питань адміністративно-територіального устрою. В 2002 році
естафету реформування було передано Міжвідомчій робочій групі з підготовки проекту
Концепції удосконалення системи адміністративно-територіального устрою України
8
Конституція України вiд 28.06.1996 № 254к/96-ВР // Відомості Верховної Ради України. – 1996. – №22.
Ткачук, Анатолій. З історії реформ адміністративно-територіального устрою України, 1907-2009 роки /
А. Ткачук, Р. Ткачук, Ю. Ганущак. – К.: Леста, 2009. – С. 50.
9
381
(розпорядження Кабінету Міністрів України від 19.08.02 № 478-р). По факту був
розроблений проект Концепції. Цей документ не передбачав кардинальних змін в АТУ
України та мав на меті удосконалення існуючої його системи через «приведення її у
відповідність з Конституцією України з урахуванням національного та міжнародного
досвіду і на основі підвищення рівня соціально-економічного розвитку країни,
ефективності управління територіями, зниження витрат на утримання державних
органів та органів місцевого самоврядування, а також поліпшення якості надання
послуг населенню незалежно від місця проживання».
З метою розроблення, узагальнення та аналізу пропозицій щодо зміни
адміністративно-територіального устрою було створено також Міжвідомчу раду з
підготовки проекту закону України «Про адміністративно-територіальний устрій
України» (Розпорядження Кабінету міністрів України від 13.12.02 р. № 703). Однак,
результати роботи всіх цих робочих органів засвідчували відсутність концептуального
підходу до розв’язання проблеми як реформування адміністративно-територіального
устрою, так і зміни системи управління територіями.
Після перемоги помаранчевої революції в Україні в 2004 році та формування
нового уряду, несподіванкою для науковців і практиків стала розпочата в Україні
інформаційна кампанія за негайне проведення реформи територіального устрою країни.
Ініціатором реформи та автором законопроекту „Про територіальний устрій України”
став віце-прем’єр України з питань адміністративно-територіальної реформи Роман
Безсмертний.
Проект Закону України „Про територіальний устрій України” передбачав
створення таких рівнів адміністративно-територіальних одиниць: громада-районрегіон. Під громадою розуміється базовий рівень територіального устрою, що
утворюється з одного або декількох поселень за умови, якщо в її межах проживає не
менше 5000 жителів. До території громади можуть входити території поселень,
поселенських утворень, міжпоселенські землі. Об’єднання громад для забезпечення
реалізації спільних інтересів утворює район, який має відповідну транспортну,
інформаційну та іншу інфраструктуру. При цьому в його межах повинно проживати не
менше 70000 жителів. Якщо в громаді хоча б одного міста чисельність становить не
менше 70000 жителів, то їй надається статус міста-району, яке не входить до складу
району, в межах якого воно знаходиться.
382
В свою чергу, регіон є об’єднанням районів та міст-районів для забезпечення
реалізації спільних інтересів та здійснення збалансованого розвитку територій. Якщо в
громаді одного міста чисельність становить не мене 750000 жителів, то їй надається
статус міста-регіону, яке не входить до складу району та регіону, в межах якого воно
знаходиться.
Планувалося, що така модель організації територій дасть можливість забезпечити:
створення та укрупнення базових адміністративно-територіальних одиниць – громад – з
дотриманням принципу повсюдності місцевого самоврядування та чітке розмежування
територій громад; запровадження трьохрівневої територіальної системи управління
„громада-район-регіон” та визначення компетенції адміністративно-територіальної
одиниці відповідного рівня; ліквідацію на місцевому і районному рівні місцевих
державних адміністрацій та передачу відповідно до європейської Хартії місцевого
самоврядування
їх
функцій
органам
місцевого
самоврядування;
отримання
громадянами максимальної кількості якісних послуг шляхом забезпечення фінансової
та бюджетної автономії територіальних одиниць (збільшення питомої ваги місцевих
бюджетів шляхом проведення відповідних податкових реформ, запровадження власних
доходів місцевих бюджетів, оптимізація системи розрахунку бюджетних трансферів);
вдосконалення механізму формування представницьких та виконавчих органів
місцевого самоврядування різних територіальних рівнів та оптимізацію їх структури;
розробку чітких критеріїв оптимізації районного поділу України з урахуванням
географічних, історичних та інших чинників.
Оскільки
даний
проект
передбачав
кардинальну
зміну
кордонів
адміністративних одиниць (з існуючих в Україні 28585 сіл лише у 90 проживає понад
п’ять тисяч осіб, а вимогам щодо районів відповідають 73 із 490, міст - 74 із 178), то це
могло б викликати незадоволення як місцевого населення, так і управлінського апарату.
Тому реформа далі гасел не пішла.
До питання реформування територіального устрою повернулися лише в 2008
році, коли на порядку денному Міністерства регіонального розвитку та будівництва
постав проект Концепції адміністративно-територіального устрою України. Цей
документ визначав: принципи організації адміністративно-територіального устрою в
Україні; типологію адміністративно-територіальних одиниць та вимоги до їх
утворення;
базові
повноваження
органів
влади
на
рівнях
адміністративно-
територіальних одиниць; принципи та етапи адміністративно-територіальної реформи.
383
Крім того, Концепція декларувала, що систему АТУ України повинні складати АР
Крим, області, райони, міста, райони в містах, селища та села. На їх основі
створюватимуться адміністративні одиниці трьох рівнів: громади, райони, регіони.
Громада обійме місце базової одиниці АТУ України. Район визнається субрегіональним
рівнем, а регіональним рівнем пропонується вважати регіон. Документ регламентував
також, що при прийнятті рішень відносно створення адміністративно-територіальних
одиниць повинні прийматися до уваги такі вимоги: повна та виключна компетенція
органів публічної влади одного рівня – місцеві органи влади повинні бути зданими в
кадровому, інфраструктурному, фінансовому плані виконувати повноваження, що
визначені на відповідному рівні адміністративно-територіальної одиниці; територія
адмінодиниці є нерозривною, а в її межах не може бути інших АТО того ж рівня,
анклавів чи ексклавів; невисокий рівень ротаційності місцевих бюджетів; стійкість до
політичних, економічних та демографічних викликів; відсутність внутрішніх факторів
власної дезорганізації. Хоча було зазначено, що в планах державної влади немає зміни
кордонів областей та перерозподілу територій сільських рад. Політична та економічна
криза в Україні та старт президентської кампанії 2009-2010 років в черговий раз звели
нанівець прийняття та виконання Концепції реформи адміністративно-територіального
устрою України. Відтоді жодних спроб реформування адміністративно-територіального
устрою не робилося.
Висновки
Мета реформування адміністративно-територіального устрою України полягає у
створенні такого устрою держави, який би забезпечив можливість здійснення політики,
спрямованої на гармонійний та сталий розвиток окремих територій та суспільства в
цілому, а також створення умов нормальної життєдіяльності людини. Нажаль, в Україні
поки що інтереси укріплення та збереження влади переважають над інтересами
окремих територій та людей, що там проживають. Про це свідчить той факт, що за 20
років незалежності влада так і не здійснила конкретних шагів щодо реформування
відверто застарілого та неефективного адміністративно-територіального устрою країни,
не відмовились від вертикалі рад, як системи органів державної влади, не привела у
відповідність із нинішніми реаліями систему адміністративно-територіального устрою
та систему органів публічної влади на регіональному та місцевому рівнях.
384
За часів незалежності було запропоновано кілька проектів та концепцій
адміністративно-територіального устрою України. На сьогодні існують напрацювання
щодо концептуальних засад та доволі обґрунтовані орієнтири відносно можливої
конфігурації системи адміністративно-територіального поділу держави. Серед таких –
проект Концепції реформи адміністративно-територіального устрою, розроблений
Міністерством регіонального розвитку та будівництва України в 2008 році. Однак далі
публічного обговорення та документування ці пропозиції не ідуть. В першу чергу це
обумовлено тим, що в найбільш вдалих пропозиціях українських науковців та
спеціалістів з регіонального управління мова йде не просто про зміну меж територій.
Йдеться передусім про запровадження принципово нової моделі відносин «центррегіони-громади», яка передбачає зміну і ролі центру, і ролі самоврядних територій при
одночасній їх модифікації. Ці зміни покликані децентралізувати владу в такий спосіб,
аби центр у цілому відігравав роль «конструктора» загальних для всієї країни правил
(тобто законів), а всі регіони, при збереженні своєї оригінальності, своєї своєрідності в
культурній сфері, традиціях, мові, релігії, зобов’язані були б за цими правилами
«грати». Інакше кажучи, право — єдине для всієї країни, але самоврядування має бути
закріплене в повноваженнях і розширене аж до рівня громади. У такий спосіб можна
буде розвести інтереси територіальної громади, дозволивши їй реалізовувати на своїй
території адекватну політику в галузі місцевого бюджету, освіти й культури, і центру,
чия роль — розробка загальнодержавної стратегії, державного бюджету, законодавства,
фінансової політики, охорони кордону тощо. Причому таке розведення ролей центру,
регіону, громади можливе лише за умови чіткого розподілу повноважень між органами
виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, що неможливо без
оптимізації адміністративно-територіального устрою України та утворення на новій
територіальній основі громад, здатних вирішувати усі питання місцевого значення, аби
органи виконавчої влади були звільнені від виконання невластивих їм функцій. Чи
здатні державні чиновники України позбутися величезного шматку власних
повноважень на користь територіальних громад та регіонів? Історія незалежності
України каже, що – ні.
ЛІТЕРАТУРА
385
1. Державна регіональна політика України: особливості та стратегічні пріоритети. За
редакцією Варналія З. С. // http://www.niss.gov.ua/book/Varnalij/index.htm
2. Державний комітет статистики України. Населення України 2006. Демографічний
щорічник. Упоряд. Л.М. Стельмах. – К., – 2007. – 566 с.
3. Долішній М.І. Регіональна політика на рубежі XX-XXI ст..: нові пріоритети// К.:
Наукова думка. – 511 с.
4. Конституція України вiд 28.06.1996 № 254к/96-ВР // Відомості Верховної Ради
України. – 1996. – №22.
5. Телешун С. Окремі аспекти реформування адміністративно-територіального устрою
в контексті останніх урядових пропозицій// Право України, 2003, № 1. - С. 8-11.
6. Ткачук, Анатолій. З історії реформ адміністративно-територіального устрою
України, 1907-2009 роки / А. Ткачук, Р. Ткачук, Ю. Ганущак. – К. : Леста, 2009. –
128 с.
386
ТРАНСФОРМАЦІЯ ЗОВНІШНЬОЇ ПОЛІТИКИ ПОЛЬЩІ. НОВІ УМОВИ
ФОРМУВАННЯ, ЦІЛІ І НАПРЯМКИ
Станіслав Суловськi
Вибір чіткої стратегічної орієнтації в зовнішній політиці є необхідною умовою
процесу системної та економічної трансформації. Процес трансформації польської
зовнішньої політики потрібно розглядати і аналізувати в контексті історичного
досвіду, а також внутрішніх і міжнародних чинників. Трансформація цієї галузі
політики в даній статті буде продемонстрована з врахуванням нових умов
формування, нових цілей і напрямів. З іншого боку, не розглянутим натомість
зашилося дуже важливе; компетенції окремих органів політичної системи в сфері
формування зовнішньої політики.
1. Історичний досвід і умови формування
Після 1989 року в Польщі відбувався процес серйозних внутрішньополітичних
перетворень, які супроводжувалися формуванням нового політичного порядку в
міжнародних відносинах. Безсумнівно існував міцний зв'язок між цими процесами. З
одного боку польські внутрішньополітичні перетворення прискорили зміну після
ялтинського укладу міжнародних відносин, але з іншого боку, еволюція міжнародної
системи
створювала
зручні
умови
для
цих
перетворень.
Завдяки
цим
внутрішньополітичним змінам і сприятливим обставинам в міжнародних відносинах
Польща стала демократичною і суверенною державою.
З цієї точки зору 1989 рік є важливою точкою для трансформації польської
зовнішньої політики. Вона змінилася ґрунтовно, якщо говорити про цілі, принципи,
орієнтації й механізми прийняття рішень. Трансформація польської зовнішньої
політики була пов'язана з отриманням суверенітету, виникненням демократичної
політичної системи, а також сформуванням нового укладу в міжнародних відносинах.
Нове оточення сусідніх з Польщею держав інтенсивно, впливало й надалі впливає на
концепцію польської зовнішньої політики. Поява у цьому оточенні об’єднаної
Німеччини - європейської держави, яка після 2002 року ренаціоналізує свою
зовнішню політику, а також Росії - держави з багатьма внутрішніми проблемами, але
387
з велетенським економіко-військовий потенціалом і прагнучої до відновлення
неоімперської політики, є для польської зовнішньої політики серйозним викликом із
стратегічним характером.
Більш того, потрібно визнати, що польська зовнішня політика - як політика
кожної іншої держави – обумовлюється певними внутрішніми і міжнародними
факторами. До внутрішніх чинників потрібно зарахувати демократичний політичний
устрій, а також економічний, військовий і демографічний потенціал. Варто також
підкреслити, що на польську зовнішню політику суттєво впливає політична культура
й дискурс про минуле. Навіть поверхневий погляд на історію показує, що Польща не
мала занадто багато позитивного досвіду в історії своїх міжнародних контактів,
включаючи також і взаємини з найближчими сусідами.
Міжнародні конфігурації з кінця XVIII ст.. аж до «осені народів» 1989 року не
тільки не сприяли польським справам, але на довгий період виключили Польщу з
політичної мапи Європи, як суб'єкта суверенної зовнішньої політики. Розпочаті
спроби демократизації політичного устрою і ухвалення першого в Європі основного
закону - конституції 3 травня 1791 року - не зустріли прихильність міжнародного
оточення. Довгу й ускладнену дорогу до незалежності й суверенітету супроводжували
поразки, зрада, героїзм і брак довіри. Цей великий досвід у минулому значною мірою
визначав концепції - часто різні - польської зовнішньої політики, і здається, що й
сьогодні має на неї превеликий і необов'язково позитивний вплив.
В сучасному світі Польща належить до групи держав середньої величини. За
площею (312 тис. км2) займає 69 місце, а за кількістю населення (близько 39 млн.) 30. Очевидно в Європі позиція Польщі в цих класифікаціях набагато вигідніша. За
розмірами поверхні наша країна є на 9 місці в Європі, але відносно населення займає
8 місце. Економічний потенціал Польщі представляється наступним. Національний
дохід на 1 мешканця складав в 2007 році - згідно даним МВФ - майже 14 тис. $, що
ставить нас на 23 місці у світі. Польська армія нараховує понад 76 тис. професійних
солдатів. Участь у світовій торгівлі складалася на рівні 0,8%, що розташовує Польщу
на 29 місці у світі. Населення Польщі у національному плані є відносно гомогенним.
Згідно даним Національного Загального Перепису з 2002 року 97,8% населення
задекларувало,
що
послуговується
польською
мовою.
Національні
меншості
складають ледве 1% популяції, з цього найбільше є німців (150 тис.), білорусів (48
388
тис.) і українців (30 тис.). Проблеми, пов'язані з іммігрантами, мають в Польщі не
порівняно менше значення ніж в деяких державах Західної Європи, хоч останнім
часом набирають все більшого значення. Відносно віросповідування значне
переважують католики (90% населення).
Геополітичне
положення
й
показники
економічного,
військового
й
демографічного потенціалу виразно показують, що Польща повинна проводити
активну зовнішню політику. Також міжнародне середовище очікує від Польщі
зайняття активної й відповідальної позиції в міжнародному житті.
Суверенна і демократична Польща опинилася, напевно вперше у своїй історії, в
доволі вигідному міжнародному оточенні. Найважливішим є те, що вперше польські
кордони не заперечуються жодною із сусідніх держав. Однак взаємовідносини з цими
державами мають доволі ускладнений характер. На нове міжнародне оточення
Польщі впливає система сусідських держав. Польща граничить сьогодні з
Німеччиною, Росією (Калінінградська область), Литвою, Білоруссю, Україною,
Словаччиною й Чеською Республікою. Нове оточення - це також прихильні для
Польщі системи інтеграційного характеру. Утворюють їх Європейський союз (ЄС) і
Організація Північноатлантичного Союзу (НАТО). Членство Польщі в НАТО і ЄС
підтвердило приналежність Польщі до кола західних традицій, культури й цінностей.
Необхідно зазначити, що спільнота сусідніх держав не співпадає з інтеграційною
системою. Крім того, в ширшому контексті нове міжнародне оточення - це новий
уклад сил в міжнародних відносинах, який сформувався після 1990 року й
принципово відрізняється від статус-кво за часів холодної війни.
2. Засади відносин з сусідами та їх розвиток
Важливим елементом попередньої трансформації польської зовнішньої політики
було міжнародно-правове врегулювання взаємин з нашими сусідами. На початку
дев'яностих років з точки зору політичного устрою змінилися майже всі сусіди Польщі.
Формально сьогодні не існує жодної з тогочасних країн, що граничили з Польщею. В
результаті інколи бурхливих і революційних перетворень виникли в найближчому
оточенні Польщі нові держави, з новими, найчастіше демократичними політичними
389
системами. З самого початку метою польської зовнішньої політики було як
якнайшвидше врегулювання двосторонніх взаємин з безпосередніми сусідами.
Найшвидше було врегульовано взаємини із західним сусідом - Німеччиною.
Суверенна Польща і об’єднана Німеччина уклали два головних документи. Перший підтверджуючий існуючі між ними кордони - був підписаний 14 листопада 1990
року. Цей договір посилався у своєму змісті на всі попередні міжнародні документи
у цій справі. Укладання документу про підтвердження кордонів слідувало
безпосередньо з Договору про остаточне врегулювання з Німеччиною від 12 вересня
1990 року, званого популярно "укладом 2+4", й цілком завершило польськонімецький конфлікт щодо міжнародно-правового регулювання кордону по Одеру й
Нисі Лужицькій. Другий договір врегульовував двосторонні взаємини в дусі
співробітництва, добросусідства й об’єднання. Цей документ в історії двосторонніх
взаємин має безпрецедентний характер, а польсько-німецьке співробітництво, що
базується на ньому, й спільність інтересів є вагомим внеском на користь
геополітичної стабільності й європейської безпеки. Про європейський вимір цього
документу свідчило зобов'язання в нім ФРН до підтримки польських зусиль щодо
членства в ЄС. Не зважаючи на це, польсько-німецькі стосунки в подальшому
залишилися взаєминами між двома різними суспільствами, а перш за все, народами.
На початку дев'яностих років у провадженому дискурсі на тему розвитку польськонімецьких взаємин домінував підхід «ура оптимістичний». У польсько-німецькому
діалозі з дев'яностих років доволі швидко вдалося виявити рутину й брак
довгохвильової концепції. Трохи пізніше з'явилися критичні голоси, писалось про
"кітч поєднання". Повернулися старі проблеми, не можна було вже розраховувати на
те, що удасться їх легко розв'язати в атмосфері ейфорії початку дев'яностих років. В
кінці дев'яностих років спостерігається "нова недовіра" в двосторонніх взаєминах і
повернення до емоцій. Проблематика минулого, відшкодувань і виселень, почала
домінувати в двосторонніх взаєминах через спроби інструментального використання
політиками у виборчих кампаніях в обох країнах. Дискусія навколо проекту Центру
проти вигнань незаперечно свідчить про те, що політична інструменталізація
минулого в польсько-німецьких взаєминах небезпечна. Апогей подібного стану
речей наступив у період урядової коаліції під керівництвом ПіС в 2005 - 2007 роках.
Після нових парламентських виборів в 2007 році новий уряд під керівництвом ПО
почав нормалізувати стан взаємин з Німеччиною. Виявилося, що членство Польщі в
ЄС не тільки не вирішує автоматично спірних двосторонніх проблем, відомих з
390
минулого, але створило нові точки зіткнення в галузі європейської політики.
Підсумовуючи, потрібно рішуче підкреслити, що вступ Польщі до євроатлантичних
структур (НАТО і ЄС) значно цивілізував польсько-німецькі двосторонні спори, а в
багатьох галузях сприяв динамічному розвитку співробітництва. З сучасної
перспективи польсько-німецькі зусилля у поєднанні можуть бути спонукальним
прикладом для польсько-російських дій в цій галузі.
Польща також була зацікавлена швидким врегулюванням на нових принципах
взаємин з СРСР, а після його розпаду - з Росією. Стосувалося це й всіх нових держав,
які виникли в результаті послідовного оголошення суверенітету республіками, що
входили до складу Радянського Союзу. Президенти Лех Валенса й Борис Єльцин
підписали у Москві 22 травня 1992 року Договір між Польською Республікою і
Російською Федерацією про дружне та добросусідське співробітництво. Цей трактат
відкривав дорогу до широкого співробітництва Польщі з її найбільшим сусідом і
представляв вагомий внесок у процес стабілізації мирного порядку в Європі після
розпаду східного блоку. На жаль, в новій міжнародній ситуації й після змін
політичних систем в обох країнах договір виявився недостатньою підставою добрих
взаємин. Нерозраховане минуле, брак в Польщі концепції східної політики,
великодержавний підхід Росії до багатьох трудних питань, а також взаємні
упередження надали цим взаєминам конфліктний і конфліктогенний характер.
Особливо прийняття Польщі до НАТО і близька перспектива нашого членства в ЄС
створили для польсько-російських стосунків нові умови формування. В цих нових
умовах Польщі і Росії не вистачало чіткого бачення і пріоритетів. Було багато
декларацій і мало практичних дій. Від 2003 року стосунки почали погіршуватися.
Польща підтримала «революції троянд» в Грузії й в 2004 році «помаранчеву
революцію» на Україні. Наступні чергові події аж до 2007 року стан польськоросійських відносин погіршували. Тільки уряд Д. Туска розпочав нормалізувати
напружені відносини. Не було це легке завдання, оскільки у справах польськоросійської політики не було одностайності між урядовим і президентським табором.
Про шанс на перелом в польсько-російських стосунках можна говорити після
трагічної події якою була катастрофа в Смоленську у квітні 2010 року.
Польща віднеслася з значною прихильністю до зусиль за незалежність України і
Білорусі. Першою визнала задекларовану 1 грудня 1991 року незалежність України.
Польсько-український
Договір
про
добросусідство,
дружні
стосунки
і
співробітництво був підписаний 18 травня 1992 року у Варшаві. Наступні роки
391
принесли багато угод, які створили добру інфраструктуру для розвитку інтенсивного
двостороннього співробітництва. В останні 20 років польсько-українські взаємини
виявили
змінну динаміку.
У
багатьох
справах
зроблено
значний
прогрес.
Інтенсифіковано політичні контакти на різних щаблях, що безсумнівно сприяло
суттєвому діалогу у справах міжнародної безпеки й європейської інтеграції. Дуже
активно
діяли
на цьому полі
президенти
обох
держав. Проте
справжніх
добросусідських польсько-українських відносин не просто досягти через кілька
причин. Перш за все, на багатьох справах падають тінню історичні розрахунки й
антипатії. Це поєднання вимагає надання ще багатьох зусиль з обох сторін, а
приєднатися до нього повинні не лише політичне керівництво найвищого щабля, але
й суспільства, а особливо представники молодого покоління.
У дев'яностих роках польсько-українські стосунки розвивалися дуже інтенсивно
й обіймали різні галузі. Представники найвищих влад обох країн зустрічалися досить
часто. Найскладнішою проблемою було подолання минулого, яке не є достатньо
дослідженим і обросло різними інтерпретаціями й таким чином завжди може бути
політичним інструментом. У 1997 році президенти підписали Спільну заяву про згоду і
поєднання, але політична імплементація її змісту зустрічає багато труднощів. Більшу
динаміку в розвитку взаємних контактів можна спостерігати за часів помаранчевої
революції. Польські політики заангажувалися з боку помаранчевого табору й після
зайняттю посади президента В. Ющенка настало нове відкриття в польськоукраїнських відносинах. Цей період характеризувався великою інтенсивністю
політичних контактів, частими зустрічами президентів обох держав і новими
ініціативами в багатьох галузях, а також між суспільствами. Польща рішуче
підтримувала євроатлантичні прагнення України, що не завжди зустрічало розуміння
у наших союзників. Внутрішньополітичний конфлікт на Україні, потім газовий
українсько-російський конфлікт, а також брак спільної стратегії ЄС перед Україною
спричинив гальмування інтенсивних польсько-українських контактів. Президентські
вибори в Україні 2010 року представляють черговий важливий етап в розвитку
відносин між нашими країнами.
Незабаром після підписання польсько-українського договору 23 червня 1992
року Польща уклала схожий документ з Білоруссю. Цьому акту передували численні
угоди про двостороннє співробітництво. Після прийняття влади Олександром
Лукашенко відносини з Білоруссю почали погіршуватися. Плани на утримання
392
близьких зв'язків між Білоруссю й Росією не сприяли поліпшенню взаємин з
Польщею. Ера Лукашенко увійде до історії польсько-білоруських відносин як період
стагнації й наростання конфлікту. Польська зовнішня політика щодо Білорусі до цієї
пори точилася двома торами. З однієї сторони була здійснена спроба діалогу на
політичному щаблі; що однак не принесло жодних результатів, тепер можна говорити
про стан конфлікту. З другого боку підтримувалась демократична опозиція,
протестуюча проти порушення прав людини. З польської точки зору демократична й
суверенна Білорусь - це шанс для польської зовнішньої політики на східному
напрямку.
Впорядковано на нових принципах і відносини з південними сусідами – Чехією
й Словацькою Федеративною Республікою. У 1990-1991 роках підписано багато
двосторонніх угод, регулюючих відносини у галузі торгівлі, безвізового руху й
культурного співробітництва. Увінчанням нових засад було укладання 6 жовтня 1991
року в Кракові Угоди між Польською та Чехословацькою Федеративною
Республікою про добросусідство, солідарність і дружнє співробітництво. Цей
документ анулював угоду між ПНР і ЧСРР від 1 березня 1967 року про дружбу,
співробітництво і взаємодопомогу. Після розпаду чесько-словацької федерації, 1 січня
1993 року Польща і Словаччина підписали порозуміння про правонаступництво
укладених документів.
Найпізніше - лише 24 квітня 1994 року - був підписаний Договір про дружні
стосунки і добросусідське співробітництво з суверенною Литвою. Це відставання
було спричинене контроверсіями навколо оцінки стосунків в міжвоєнний період і
юридичних врегулювань, щодо національних меншин в обох країнах.
3. Трансформація цілей й напрямків зовнішньої політики
Цілі й головні напрямки польської зовнішньої політики були знов визначені
після переломного 1989 року. У ієрархії цілей на першому місці опинилися головні
проблеми із точки зору екзистенції нації: гарантування суверенітету й безпеки
Польщі. Фіксація суверенітету була для польської зовнішньої політики серйозним
викликом, адже мова йшла про визволення з системи залежності, яка існувала до 1989
року. У свою чергу гарантування безпеки у ситуації існування суверенної держави
набагато трудніше ніж у стані залежності. Цілі безпеки реалізуються не тільки через
393
збільшення власного потенціалу, але також через тривалі та ефективні політичні
союзи, а також всілякі інші ініціативи, в яких проявляється дипломатична спритність.
На другому місці можна говорити про цілі спільного існування (коекзистенційні), які
пов'язані з розвитком матеріального й цивілізаційного потенціалу, а також
міжнародного престижу.
Всі цілі, що ставляться перед польською зовнішньою політикою, досягаються у
конкретних діях держави. Впорядковуючи й узагальнюючи ті дії, можна відокремити
кілька основних напрямів польської зовнішньої політики після 1989 року. Можна
стверджувати, що головними напрямами польської зовнішньої політики – які
обумовлюються як внутрішніми чинниками, так і з міжнародною ситуацією - є:
європейська політика, східна політика, атлантична політика, активна участь в
міжнародних організаціях і мирних місіях, а також контакти з позаєвропейськими
державами.
Польща хотіла якнайскоріше вкоренитися в європейських інституціях і
повернутися до стандартів європейської цивілізації - в політичному, економічному й
культурному плані. Стратегічною метою було, безсумнівно, членство Польщі в
Європейському союзі. Польща досягла своєї мети, ставши 1 травня 2004 року членом
Європейського союзу. Польська європейська політика в широкому розумінні - це
також політика на користь європейської безпеки – із спиранням на ОБСЄ і інші
європейські інституції. До європейської політики потрібно також зарахувати
комплекс дій, пов'язаних з регіональним співробітництвом в Європі; стосується це,
перш за все, держав Центральної Європи. Ангажування Польщі у регіональне
співробітництво визначається часто як спеціальність польської зовнішньої політики
дев'яностих років1. Важливу роль на цьому полі відіграє створена в лютому 1991 року
Вишеградська група - консультаційний форум Польщі, Угорщини, Словаччини й
Чеської Республіки, який служи для узгодження точок зору й здійснення
координованих
дій.
Другою
у
повній
мірі
інституціоналізованою
формою
регіонального співробітництва, що повстала в результаті дій Вишеградської групи, є
Центральноєвропейське Порозуміння у Справі Вільної Торгівлі (CEFTA), існуюче від
1
березня
1993
року.
Центральноєвропейської
Польща
Ініціативи
також
й
бере
Ради
активну
Держав
участь
у
роботі
Балтійського
Моря.
1
R. Kuźniar, Polska polityka zagraniczna, (w:) E. Haliżak, R. Kuźniar (red.), Stosunki międzynarodowe.
Geneza, struktura, dynamika, Warszawa 2006, s. 545.
394
Центральноєвропейська Ініціатива розпочала діяльність у листопаді 1989 року й тепер
обіймає більшість держав Центральної і Південно-Східної Європи. Польща дуже
активна на форумі цієї організації, представила багато ініціатив, що мають на меті
стабілізацію безпеки і поглиблення співробітництва. Йдеться між іншим про проекти
в галузі землеробства, плани відбудови в наслідок воєнних знищень Боснії і
Герцеговини та Хорватії, а також задум створення молодіжного парламенту країнучасників Ініціативи.
Східна політика це суцільна новина після 1989 року. Вона пробуджувала багато
політичних контроверсій й мала багато суперечних концепцій. Початково ця політика
мала подвійний характер, що полягало в тому, щоб установлювати взаємини з
політичними елітами радянських республік паралельно з утримуванням добрих
взаємин з центральною владою СРСР 2. Після поразки московського путчу у 1991 році
Польща рішуче підтримала незалежні спрямування радянських республік. У новій
ситуації основною метою східної політики було документальне врегулювання
взаємин з Росією, Україною і Білоруссю, а також іншими пострадянськими
державами. Східна політика набрала нового значення у контексті вступу Польщі до
ЄС. Польща претендує на здійснення ключової ролі у формуванні східної політики у
рамках розширеного ЄС. Реалізація цих вимірів стає щоразу труднішою, оскільки
Польща не може справитися з багатьма проблемами у двосторонніх відносинах з
державами спадкоємцями СРСР.
У свою чергу атлантична політика повинна була, перш за все, гарантувати
міжнародну безпеку Польщі у новому укладі міжнародних сил, особливо після 1991
року, тобто після розпуску Варшавського Договору. Найвищий інтерес Польщі
вимагав швидкого вступу до НАТО. Дане положення було зафіксовано в Основних
положеннях польської зовнішньої політики з листопада 1992 року, підписаних
тогочасним президентом Польської Республіки Л.Валенсою. Польща - спільно з
Чеською Республікою й Угорщиною - 12 березня 1999 року стала членом Організації
Північноатлантичного Пакту. Атлантична політика включає також двостороннє
співробітництво Польщі з США. Відбитком добрих союзницьких стосунків з США
була активна підтримка американської збройної інтервенції до Іраку в 2003 році,
наслідком чого була участь польських збройних сил, в стабілізаційній місії в цій
2
M. Menkiszak, M.A. Piotrowski, Polska polityka wschodnia, (w:) R. Kuźniar, K. Szczepanik (red.), Polityka
zagraniczna RP 1989–2002, Warszawa 2002, s. 214–215.
395
країні, яка тривала донедавна. Ангажувавшись в іракську справу, польська зовнішня
політика перейшла європейські кордони й опинилася в стані конфлікту із
глобальними інтересами у міжнародних відносинах. Слід зазначити, що ангажування
на стороні США в іракському конфлікті посварило Польщу з Францією й Німеччиною
й не принесло жодних конкретних вигод.
Польща має традиції розвитку значної активної діяльності у міжнародних
організаціях. До війни Польща належала до 21 міжнародних організацій. Після 1989
року активність Польщі на міжнародній арені значно виросла, тепер наша країна
належить до понад 50 міжнародних інституцій.
Польща має також довгі й добрі традиції участі в миротворчих місіях і
гуманітарних акціях під заступництвом міжнародних організацій. У 1953-2007 роках
Польща брала участь у 58 миротворчих місіях на різних континентах. У дев'яностих
роках Польща продовжувала приймати участь у діяльності направленій на вирішення
конфліктів і підтримки демократичних і мирних процесів в світі. Тепер польські
військові контингенти функціонують, у Боснії і Герцеговині у рамках миротворчої
місії EUFOR, в Косові у рамках KFOR, а також в Афганістані у рамках операції
"Enduring Freedom". У 2006 році закінчилася місія в Конго у рамках операції MONUC,
2008 року закінчено виведення польських солдатів з Іраку, а у 2009 закінчилися
миротворчі місії в Чад (MINURCAT), Лівані (UNIFIL) і на Голанських висотах.
Беручи участь кілька десятків років в миротворчих місіях ООН, Польща здобула собі
визнання й повагу міжнародного середовища за професіоналізм і ефективність.
Контакти Польщі з позаєвропейськими державами почали розвиватися після
впорядкованості європейського "дому". Мають вони, перш за все, торговий характер і
стосуються економічної співпраці. Останнім часом інтенсифікувались контакти з
азіатськими державами (Малайзія, Індонезія, Таїланд, Індія). Перші кроки зроблено
також по відношенню до деяких держав Латинської Америки. До сьогодення зле
укладалися контакти з Китаєм, але повільно наступає їх пожвавлення. Польща має
труднощі з налагодженням взаємин з арабськими державами. Причиною цих
труднощів була, безсумнівно, польська присутність в Іраку. Найслабкіше однак
розвинені контакти з африканськими державами. Після 1989 року були оновлені
контакти з Ізраїлем, які надалі динамічно розвиваються.
4. Специфіка трансформації польської зовнішньої політики і що далі?
396
У Польщі увінчанням будівництва демократичного політичного режиму було
ухвалення конституції в 1997 році. Таким чином були створені інституційні форми
необхідні для демократичного устрою. Але інституції, як твердить знаменитий соціолог
П.Штомпка, це половина трансформаційної революції. Другу являє політична
практика, в якій брати участь повинні нові громадяни, з новими навичками і
переконаннями.
Для успіху трансформаційних процесів необхідним є створення нової політики як
у
внутрішньополітичному,
так
і
зовнішньополітичному
плані.
У
внутрішньополітичному контексті політика повинна спиратися на добровільну участь
громадян та на відкритій й плюралістичній політичній культурі. У свою чергу нова
зовнішня політика повинна виникати з раціональної оцінки наших можливостей,
нашого потенціалу й нашого нового геополітичного положення. Повинна вона
відповідати національним справам і сприяти укріплюванню ідентичності. Визначення
нової стратегії в зовнішній політиці у глобальному світі для держави, розташованої в
Європі, в якій процеси інтеграції набирають силу було однією з важливіших умов
успіху й зміцнення демократичної трансформації. Про необхідність визначення нової
стратегії у зовнішній політиці вказувало кілька передумов.
По-перше, новий уклад сил в міжнародних відносинах сформований після
занепаду системи Схід-Захід, який зумовлює зовнішню політику не тільки Польщі, але
всіх великих держав. Для Польщі мало це колосальне значення, тому що опинилася
вона в цілком новому міжнародному оточенні. Є воно надзвичайно складне з
геополітичної, військової, економічної і культурної точки зору й сильно впливало й
впливає на Польщу.
По-друге, трансформація політичного устрою створює нових акторів у рамках
потрійного поділу влади, які в новий спосіб визначають національні інтереси, але
мають також юридично визначені компетенції. Принципи демократичного устрою
дозволяють, з однієї сторони, більш широке визначення сутності й характеру польської
зовнішньої політики, а з другої утруднюють її формулювання й реалізацію.
Трансформація польської зовнішньої політики після 1989 року була складним
процесом. У сфері цієї політики – як можна було припустити – не була вона пережита
масами, але поетапно реалізована політичним елітами.
397
По-третє, творці зовнішньої політики після 1989 року стали перед серйозними
викликами. З однієї сторони, говорилося про повернення незалежності, суверенітету і
свободи, а з другого боку представлялася швидка перспектива повторного
"обмеження", чи також відмовлення з знов поверненого суверенітету на користь
Європейського союзу.
Після 1989 року польська зовнішня політика зробила принциповий перелом.
Звільнилася з нав’язаної дисципліни в східному блоці й самостійно обрала
співвідношення з євроатлантичними структурами, які нав’язують свої стандарти, але
не обмежують свободи внутрішніх і зовнішніх дій. А саме, удалося погодити
суверенітет із стратегічною орієнтацією на захід. Польща з огляду на свій потенціал і
геополітичне положення не є в стані сама гарантувати собі зовнішньої безпеки і
створити вигідних зовнішніх умов для власного розвитку. Випливає з цього стану
речей імператив ведення дійової, стабільної й відповідальної зовнішньої політики.
Реалізація
такої
зовнішньої
політики
вимагає
політичної
стабільності,
внутрішньополітичного консенсусу щодо стратегічних цілей і напрямків, а також
гарантування відповідних матеріальних ресурсів. Польська зовнішня політика
повинна спиратися на тривалих зв'язках з автентичним інтеграційним оточенням,
через членство в Європейському союзі й НАТО. Польща потребує такої стратегії
своєї присутності в ЄС, яка б гармонізувала би інтереси спільноти з польськими.
Добрі взаємини з США можуть зміцнювати позицію Польщі в ЄС, однак тільки при
базовому розумінні, що Польща матиме ясне бачення свого членства в Євросоюзі і що
своїми діями в зовнішній політиці не доводитиме до конфлікту між європейською й
атлантичною лояльністю.
До речі взагалі, до 2005 року панувала згода головних політичних сил відносно
стратегічних цілей й пріоритетів у польській зовнішній політиці. Гарантувало це її
стабільність, безперервність і передбачуваність, а Польща завдяки цьому зміцнювала
своє міжнародне значення. Після 2005 року деякі політичні сили пробували
заперечити цей доробок, і це провокує до певних рефлексій.
Польська зовнішня політика, розуміється як доцільні дії держави на користь
охорони й репрезентації наших інтересів за кордоном, обіймає також потреби,
цінності й ідеї, отже пов'язана також з формуванням ідентичності поляків і Польщі.
Часто недооцінюємо факту, що також творці зовнішньої політики є в стані дієво
впливати на кшталт національної ідентичності. Здійснюючи це таким чином, через
398
свої діяння, які роблять певні версії історії нації домінуючими. Зовнішня політика не
може характеризуватися безперервністю якщо не спирається на консенсусі головних
політичних сил в країні, які представляють також дискурс про минуле. Фатальні
наслідки це має для зовнішньої політики якщо творці зовнішньої політики
виключають певні версії історії власного народу й держави. Глоси критики з боку
деяких політичних сил на адресу зовнішньої політики, що проводилася до 2005 року, і
заклики до розриву в цій політиці з III Річчю Посполитою могли навести до асоціацій,
що ця винятково важлива галузь, повинна служити благу нашої держави й народу,
ставала заручницею внутрішньої політичної боротьби.
2010 рік дуже важливий за наслідками для польської політичної сцени й
польської політичної еліти, безсумнівно, являтиме нову сторінку у періодизації
польської зовнішньої політики.
399
ЗОВНІШНЯ ПОЛІТИКА УКРАЇНИ 1991-2010 рр.
Олена Чальцева
З проголошенням незалежності Україна почала створювати свою власну
зовнішньополітичну біографію. Геополітичне становище та внутрішньополітичні
фактори обумовили стратегію і тактику розвитку зовнішньої політики (ЗП) України,
яка має орієнтуватися як на Захід, так і на Схід. У 1991 р. молодої державі, без
достатнього опиту і традицій зовнішньополітичної діяльності, необхідно було в
складних внутрішньополітичних та міжнародних умовах заявити про себе та
вибудувати свій стиль зовнішньополітичного спілкування та зайняти своє місце у
світовій політиці між двома геополітичними просторами євразійським і європейським.
Метою
даної
статті
–
є
визначення
головних
досягнень
і
недоліків
зовнішньополітичного курсу України за 18 років незалежності, з урахуванням впливу
внутрішніх і зовнішніх факторів на цей процес, а також виявлення особливостей,
пріоритетів і перспектив зовнішньополітичної діяльності держави.
В статті методологічно доцільним є використання підходу, який базується на
діалектичній єдності внутрішніх та зовнішніх характеристик (детермінант) політики,
які складним чином взаємопов’язані та взаємозалежні. Даний підхід знайшов своє
відображення в теоретичних концепціях дослідників, які займаються проблемами
міжнародних відносин та зовнішньої політики: Дж. Розенау, Й. Фергюсона, Р.
Мансбаха, М. Косолапова, О. Циганкова, Е. Позднякова та ін1.
Аналізуючи
ЗП
України
необхідно
розглянути
зовнішні
і
внутрішні
детермінаційні фактори які впливають на цей процес. Зовнішні фактори представлені
двома групами. До першої групи, відносяться зміни глобального характеру, які у світі
трапились за останні десятиріччя XX ст. (розпад Радянського Союзу, СФРЮ,
об’єднання Німеччини, інтеграційні процеси в Європі та ін.) і призвели до знищення
біполярної системи міжнародних відносин, і формуванню нових тенденцій у світовій
1
James N. Rosenau, Linkage Politics: Essays on Convergence of National and International Systems.-New
York: Free Press, 1969, Yale H. Ferguson and Richard'a W. Mansbach, Remapping Global Politics: History’s
Revenge and Future Shock .-Cambridge: Cambridge University Press, 2004, ЦыганковП.А. Международные
отношения. – М.,1996, Косолапов Н.А. Внешняя политика и внешнеполитический процесс субъектов
международных отношений. // Мировая экономика и международные отношения. – 1999. - №3,
Косолапов Н.А. Аналіз внешней политики: основные направления исследований // Мировая экономика и
международные отношения. – 1999. - №2.
400
політиці. Характеризуючи, глобальний фактор, який впливає на ЗП України, необхідно
відмітити, що сучасні міжнародні відносини знаходяться в стані глибокої кризи.
Кризові явища торкнулись всіх структурних елементів світової системи: економіки,
міжнародних організацій, правових норм. В сучасних умовах йде пошук нової,
поствестфальської, постбіполярної моделі світового устрою. В умовах суперечливого
та конфліктного переоформлення світової системи виникає ряд глобальних проблем
(екологічна, енергетична, фінансова, продовольча, світова економічна криза, тероризм,
піратство і т.ін) з якими стикаються всі держави і Україна в тому числі.
Друга група зовнішніх детермінант знаходиться в прямої залежності з
вищеозначеними змінами глобального характеру, але з більш конкретним змістом:
взаємовідношення крупних та впливових держав і державних об’єднань, які задають
тон у світовому середовищі та їх національних інтересів в системі міжнародних
відносин: США, Європейського Союзу (ЄС), Росії. На сьогодення економічно і
політично потужні гравці світової політики ще не готові розглядати Україну як
рівноправного
партнера,
тому
необхідно
випрацьовувати
більш
ефективний,
прагматичний і вигідний курс в умовах сучасного геополітичного становища.
Вищеозначені
зовнішні
причини
багато
в
чому
обумовили
особливість
зовнішньополітичного процесу української держави - «багатовекторність». Векторами
української зовнішньої політики є Росія, ЄС, США, регіональні стосунки у Східній,
Центральній Європі, Балканах, Балто-Чорноморському, Чорноморо-Каспійському
регіонах, двосторонні зв’язки з багатьма країнами. Така форма зовнішньополітичної
діяльності не випадковість, а результат балансування між Заходом та Сходом у спробі
вибудувати свій шлях у світовому середовищі. Така специфічна політика є складною і
багато в чому драматичною для України. Однак, це є результатом не лише зовнішніх
факторів, а також і внутрішніх умов розвитку держави.
Формування ЗП держави залежить від наступних суб’єктивних і об’єктивних
внутрішніх детермінант: конкретно-політичного наповнення курсу держави на
міжнародній
арені,
існуючого
політичного
режиму,
характеру
прийняття
зовнішньополітичних рішень, національного інтересу означеного суб’єкта світової
політики, практичного потенціалу, соціально-культурологічних аспектів: національної
ідентичності, ментальності, історичного розвитку, цивілізаційних характеристик,
політичної культури, релігійної належності, ідеологічної спрямованості, орієнтацій
політичної
еліти.
Складові
об’єктивних
внутрішньополітичних
факторів,
які
визначають ЗП України можна вважати перспективними і суттєвими. Аналізуючи
401
конкретно-політичне наповнення української ЗП необхідно відзначити, що суверенна
держава Україна є європейською за географією та етнічним складом, християнською за
релігійною приналежністю, з територією – 607 тис. км², кількістю населення (на 1
грудня 2009 р.) - 45 млн. 982,936 чол., має вигідне географічне становище, виходи до
Чорного і Азовського морів, сприятливі кліматичні умови, транзитивні можливості,
багаті природні ресурси, енергетику. Україна – є учасником міжнародного ядерного
співробітництва. Вона посідає п’яте місце у світі за внеском АЕС у виробництво
електроенергії (48,1%) і дев’яте за кількістю атомних енергетичних реакторів (15 од.).
Однак, незважаючи на перераховані об’єктивні «плюси» Україна все ще
залишається аутсайдером у світовій політиці. Які «мінуси» заважають їй зайняти більш
достойне місце у міжнародній системі і проводити послідовну ЗП? Головними
«мінусами» можна вважати: внутрішньополітичні конфлікти, недостатньо розвинуту
ринкову економіку, недостатній динамізм політичних і економічних реформ,
корупцію,соціальні проблеми, зовнішню заборгованість, низький рівень легітимності
влади, неконсолідоване українське суспільство, відсутність традицій державності та
врегулювання конфліктів, наявність суттєвих культурних, релігійних розходжень та
зовнішньополітичних
перераховане
орієнтацій
призвело
до
між
західними
протилежних
та
східними
пріоритетів
регіонами.
Все
зовнішньополітичної
спрямованості, як серед соціальних груп, так і серед політичної еліти.
Етапи
зовнішньополітичної
діяльності
України
нерозривно пов’язані
з
термінами президентства Л.М. Кравчука, Л.Д. Кучми, В.А. Ющенка, В.Ф. Януковича та
їх власним відношенням до цього процесу: перший етап (1991-1994 рр.), другий етап
(1994-2004 рр.), третій етап (2005-2009 рр.), четвертий етап почався з 2010 р. Процес
формування і реалізації зовнішньополітичної стратегії Української держави на
кожному з етапів корегувався і мав свої тактичні особливості та труднощі.
На першому етапі, умовно його можна назвати етапом легітимації (1991-1994
рр.), після проголошення незалежності, головною метою зовнішньополітичної
діяльності молодої країни, яка обрала демократичний шлях розвитку було забезпечення
міжнародного визнання, затвердження міжнародної правосуб’єктності, встановлення
рівноправних відносин з іншими державами, утворення зовнішньополітичних відомств,
розробка
зовнішньополітичної
концепції.
Для
того
щоб
вибудувати
власну
зовнішньополітичну доктрину новому українському керівництву необхідно було
402
визначити пріоритетні завдання в нових міжнародних умовах, з урахуванням
об’єктивних та суб’єктивних детермінаційних факторів. Об’єктивною пріоритетною
направленістю для України у 1991 р., було вибудовування якісно нового рівня
політичного спілкування з тими сильними державами, які економічно та політично
впливали на неї. Головний зміст національних інтересів та завдань зовнішньої політики
України було представлено в основних документах і законодавчих актах – Конституції
України, «Декларації про державний суверенітет» (1990 р.), «Основних напрямках
зовнішньої політики України» (1993 р.)2, міжнародних договорах, виступах президента
Л.М. Кравчука. Основні завдання ЗП України згідно правовим документам були
визначені наступні: розвиток політичних, економічних, науково-технічних, культурних
та інших стосунків у сфері двосторонніх міждержавних відносин, з такими групами
держав, як прикордонні держави, західні держави - члени ЄС та НАТО, географічно
близькі держави, держави Азії, Азіатсько-Тихоокеанського регіону, Африки та
Латинської
Америки,
розширення
участі
в
європейському
регіональному
співробітництві, співробітництво в рамках СНД, членство в ООН та інших
універсальних міжнародних організаціях.
В «Декларації про державний суверенітет», яка була прийнята у 1990 р., ще до
розпаду СРСР, зазначалося, що Україна має намір бути позаблоковою і нейтральною
державою. Цей намір мати нейтральний статус був більш декларативним і відповідав
політичній ситуації того часу, коли Україна прагнула до суверенності. У 1993 р. в
«Основних напрямках зовнішньої політики України»3 це прагнення було фактично
підтверджено, але були деякі уточнення. Так в документі зазначено, що «З огляду на
кардинальні зміни, які відбулися після розпаду СРСР і які визначили сучасне
геополітичне становище України, проголошений нею свого часу намір стати в
майбутньому нейтральною та позаблоковою державою має бути адаптований до нових
умов
і
не
може
вважатися
перешкодою
її
повномасштабної
участі
у
загальноєвропейській структурі безпеки»4. Таке незрозуміле пояснення статусу
позаблоковості і нейтральності в зовнішньополітичному і внутрішньополітичному
середовищі протягом 18 років трактується досить неоднозначно і використовується
різними політичними силами як маніпулятивний фактор в політиці. Особливо
2
http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=55-12
http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg
4
http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg
3
403
загострюється ця проблема коли підіймаються питання щодо розміщення на території
України воєнного російського Чорноморського флоту, постійне прагнення української
еліти вступити в НАТО, участь українців у військових операціях і т.ін, що є несумісним
зі статусом нейтральної держави. Невизначеність в цьому питанні на кожному
наступному етапі ЗП України лише ускладнювало проблеми.
В період президентства Л.М. Кравчука Україна перестала бути ядерною
державою. Вона добровільно позбулася третього за обсягом потенціалу ядерної зброї
(176 міжконтинентальних балістичних ракет з майже 1500 ядерних боєголовок). Ця
подія безперечно відкрила двері Україні в світові і регіональні організації та різні
інституції і не дозволила опинитись в ізоляції. Однак, з іншого боку в статусному
відношенні Україна втратила досить вагомий козир.
Реальними досягненнями цього періоду було те, що вже до кінця 1992 р.
Україну як незалежну державу визнало 132 країни, вона увійшла до багатьох
міжнародних і фінансових організацій, зокрема у спеціалізовані установи ООН
(Україна ще у складі СРСР була засновницею ООН у 1945 р.) такі як Міжнародний
валютний фонд (МВФ), Міжнародний банк реконструкції і розвитку (МБРР) та ін. В
перший період Україна почала співробітництво з європейськими структурами:
Організації з безпеки та співробітництва в Європі (ОБСЄ), ЄБРР та ін. Були
започатковані дії відносно інтеграції в Європейський Союз (ЄС) і воєнно-політичний
блок НАТО.
В березні 1992 р. Україна стала членом Ради Північноатлантичного
співробітництва (РПАС), а з 1994 р., бере активну участь у програмі “Партнерство
заради миру” (ПЗМ), в рамках якої українські військові були залучені до кількох
десятків спільних з країнами-членами та партнерами НАТО миротворчих навчань як на
території нашої країни, так і за кордоном. Взаємозв’язки України з НАТО можна
кваліфікувати як складні і неоднозначні, тому що в суспільстві і політикумі до них
ставились і ставляться з діаметрально протилежним відношенням. Частина суспільства
і політичної еліти відносяться позитивно до інтеграції України до НАТО, інша виступає
проти.
З
1992
р.
починаються
взаємовідносини
з
одним
із
важливих
зовнішньополітичних векторів української держави - ЄС. Перша зустріч «Україна - ЄС»
на високому політичному рівні була проведена у вересні 1992 р. за участю Президента
України та Голови Комісії Європейської Співдружності. В жовтні 1993 р. в Києві
404
відкрилося Представництво Європейської Комісії в Україні. 14 червня 1994 р. в
Люксембурзі була підписана Угода про партнерство та співробітництво (УПС) (набула
чинності 1 березня 1998 р., термін дії – 10 років). Означені події визначили подальшу
стратегію української євроінтеграції. Однак, тактика і інтенсивність цього процесу в
наступні періоди були різні.
Східний вектор ЗП України представлений участю в організації Співдружність
Незалежних Держав (СНД), де лідером є Росія. 21 грудня 1991 р. Україна разом з
Азербайджаном, Білорусією, Вірменією, Казахстаном, Киргизстаном, Молдовою,
Росією, Таджикистаном, Туркменістаном та Узбекистаном утворює СНД, однак і до
сьогодення
не
ратифікувала
Статут
організації.
Тобто
фактично
Україна
є
асоційованим членом і не бере на себе відповідальність для створення колективної
безпеки країн-учасниць.
В цей період починається регіональне і двостороннє співробітництво яким
віддається перевага у напрямках зовнішньополітичної діяльності України. Межує
Україна з такими регіонами, як Центральна, Північна, Східна Європа, Балкани, БалтоЧорноморський, Чорноморсько-Каспійський регіони. З країнами цих регіонів Україна
почала розвиток двосторонніх відносин.
Одним із головних зовнішньополітичних стратегічних партнерів для України є
північний сусід - Росія. На дипломатичному рівні відносини між двома країнами
встановлено 14 лютого 1992 р. Регулювались вони до 1 квітня 1999 р. «Договором про
основи відносин між двома країнами»5 від 19 листопада 1990 р. Російсько-українські
відносини перший період були малопродуктивні. Головною причиною того було
формування в пострадянських умовах якісно нових суб’єктних стосунків. Багато
спільних
економічних,
політичних,
територіальних,
гуманітарних
проблем,
невизначеність у правовому полі ускладнювали відносини між двома країнами. В
економічної
сфері
розрив
коопераційних
зв’язків
привів
до
скорочення
високотехнологічного виробництва, поступове скорочення товарообігу, переорієнтацію
на сировинний ринок.
5
http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=643_011
405
У перший період перед Україною, як новою державою постали проблеми
державних кордонів. Невирішеність питань про делімітацію та демаркацію кордонів з
Росією, Білоруссю, Румунією залишись і в наступні етапи ЗП України.
Таким чином, Україна в перший період формування своєї ЗП, сформулювала
стратегічні пріоритети, визначила шляхи до євроінтеграції, започаткувала відносини з
багатьма країнами світу. Цей етап був для України з одного боку легкий, тому що він
був більш формалізований, з іншого боку він заклав складну і конфліктну основу для
подальшої зовнішньополітичної історії держави.
З обранням у листопаді 1994 р. президентом України Л.Д. Кучми починається
другий етап зовнішньополітичної діяльності України (1994-2004 pp.). Цей етап був
самим довготривалим і в цілому його можна охарактеризувати, як поступовий, плідний,
насичений подіями, але водночас нелегкий і суперечливий, особливо в період
економічної кризи 1998-1999 рр. З 1994 р. Україна перейшла від тактики пасивного
чекання до тактики активного просування своїх національних інтересів, згідно зі своїм
новим статусом і вже визначеною стратегією. Серед загально-формальних подій можна
назвати наступні. До 2001 р. офіційно Україну як незалежну державу визнали та
встановили дипломатичні відносини 168 країн світу. В Україні функціонувало 62
посольства, 4 відділення посольств, 14 представництв міжнародних організацій, 15
генеральних консульств, 19 країн були представлені почесними консулами. За цей час
була закрита Чорнобильська АЕС. 5 грудня 1994 р. Україна приєдналася до Договору
про нерозповсюдження ядерної зброї. Водночас Україна увійшла до 10 світових лідерів
експортерів звичайних озброєнь6. З 9 листопада 1995 р. Україна стала рівноправним
членом Ради Європи. У березні 2001 р. Україна головувала в Раді Безпеки ООН. Все
перераховане вплинуло на підняття авторитету української держави на міжнародній
арені.
Процес
активного
просування
своїх
національних
інтересів
Україною
загальмувався у 1998-1999 рр., це насамперед було пов’язано з глибокою економічною
кризою в країні, наслідками якої було скорочення товарообігу і виробництва,
інвестиційна непривабливість, інфляція, безробіття, соціальні проблеми. В цей час
загальний розмір зовнішньої заборгованості України складав (на 1.10.1999 р.) - $12,89
млрд. Українське керівництво вирішувало проблеми боргів, в основному за рахунок
6
http://www.razumkov.org.ua/files/news_project/SIPRI_2008_ukr.pdf
406
нових кредитів і, насамперед, завдяки співробітництву з міжнародними фінансовими
організаціями - Міжнародним валютним фондом і Світовим банком. Результатом цього
було обмеження і ускладнення діяльності України у зовнішньому середовищі.
В таких
умовах
перевага
у ЗП курсі
віддавалась
регіональному та
двосторонньому співробітництву. В цей час трапились політико-правові та економічні
зміни у взаємовідношеннях с Росією та іншими пострадянськими республіками. 27
лютого 1998 р. Україна і Росія підписали Договір про економічне співробітництво та
міждержавну Програму розвитку економічних зв’язків на 1998-2007 рр., Програму
прикордонного
і
міжрегіонального
співробітництва,
Згода
про
стратегічне
співробітництво в газовій сфері та ін. Були вирішені питання газового боргу України
перед Росією. Після різкого скорочення поступово збільшився товарообіг між двома
державами (у 1996 – $14,4 млрд.; 1999 – $8 млрд; 2004 – $17,6 млрд.). Поліпшився
інвестиційний клімат. Якщо на 1 січня 1998 російський капітал в Україні складав
$152,6 млн., то на 1 січня 2005 р. він побільшав до $457,5 млн., або в 3 рази 7. У 1997 р.
були підписані базові угоди по Чорноморському флоту і його перебуванні до 2017 р. в
Україні, які набули чинності 1999 р. Таким чином, за цей період взаємовідносини між
двома країнами мали певні проблеми, більшість з яких вирішувались завдяки
домовленостям національних лідерів двох країн. Росія згідно своїм національним
інтересам намагалась не випустити з під свого впливу Україну, не дати їй інтегруватись
до НАТО. Україна в свою чергу намагалась вирішувати економічні питання в контексті
своїх національних інтересів не випускаючи їх у політичне поле. Хоча уникнути
політизації питань флоту, газу, територій обом сторонам не вдалося.
Даний період, характеризується наступними важливими подіями у стосунках з
ЄС. У червні 1996 р. ЄС закріплює за Україною статус держави з перехідною
економікою. З середини 90-х років регулярними стали зустрічі з представниками
Євросоюзу, відбувалися засідання Ради співробітництва. Відкрилося постійне
представництво України в Брюсселі, створено спеціальний Комітет для зв'язків з ЄС.
Україна взяла участь у розробці Пакту Стабільності в Європі («план Балладюра»),
схваленого на Паризькій конференції в 1995 р. З початку 90-х рр. Україна разом з
іншими постсоціалістичними державами отримувала адресну допомогу за програмами
INTERREG, TACIS, PHARE, які започаткував ЄС. За 1998-2000 рр. відбулося чотири
саміта «Україна - ЄС», де обговорювались проблеми двостороннього співробітництва і
7
http://www.razumkov.org.ua/ukr/files/category_journal/NSD108_rus_2.pdf
407
були прийняті рішення відносно інтеграції України в ЄС. Економічна криза в Україні
1998-99 рр. суттєво посилила неспівпадіння політичного і економічного стану держави
критеріям європейської інтеграції, що збільшило дистанцію між Україною і державами
Центральної Європи, які вже були визнані кандидатами на вступ в ЄС. Таким, чином
стосунки з ЄС за часів президентства Л.Д. Кучми можна назвати поступовими, однак
не інтенсивними і протилежними. Україна формально намагалась інтегруватись, а
внутрішня політика проводилась навпаки європейським вимогам.
В цей період новий розвиток отримують українсько-американські відносини, які
перейшли в статус стратегічного партнерства. У 1994 р. була підписана Хартія
українсько-американського партнерства, дружби і співробітництва8. У 1996 р. було
прийнято рішення про утворення Українсько-американської міждержавної комісії. З
кінця 90-х рр. україно-американські відносини визнали випробування «кольчужним
скандалом», участю України в авіа будівництві в Ірані і космічній програмі у Бразилії і
т. ін. Ці події посилили вплив США на Україну. З іншого боку характер відносин між
Україною і США багато експертів трактують через призму взаємовідносин США-Росія.
Погіршення відносин Америки і Росії, приводить до збільшення інтересу США до
України. Ця гіпотеза підтверджується нестабільною симптоматичною політикою США,
щодо України як на той час так і зараз.
Суттєво за цей період поглибилось регіональне співробітництво України,
результатом чого стало формування різних політичних і економічних об’єднань. Так,
наприклад, в травні 1997 р. був створений Балто-Чорноморський альянс (Україна,
Польща, Латвія, Естонія, Литва). В жовтні 1997 р. було створено об’єднання ГУАМ
(Грузія, Україна, Азербайджан, Молдова), пізніше приєднався Узбекистан. Результатом
співробітництва у Чорноморсько-Каспійському регіоні є участь в регіональних
організаціях таких як ОЧЭС, BLACKSEAFOR, «Чорноморська гармонія». Ще одним з
головних напрямів у зовнішній політиці для української держави від початку
незалежності було її співробітництво з країнами Центральної та Східної Європи. На
західному кордоні Україна межує і інтенсивно співпрацює з чотирма країнами, три з
яких: Польща, Словаччина, Угорщина входять до Вишеградської четвірки (В–4)9.
Співробітництво України з країнами ЦЄ здійснювалося в цей час завдяки організації
8
Хартія українсько-американського партнерства, дружби і співробітництва Голос України. – 1994. – 5
червня
9
Каплинський О. Роль Вишеградської четвірки в контексті національної безпеки України// Стратегічні
пріоритети. Науково аналітичний збірник., К. - №2(11). – 2009. – S.47-53
408
Центральноєвропейська ініціатива. Контактуючи з ЦЄІ з 1992 р. в рамках окремих
робочих груп, з 1994 р. Україна отримала статус повноправного члена організації.
Необхідно відмітити і участь України в локально регіональних транскордонних
об’єднаннях таких як, “Нижній Дунай” ,“Верхній Прут”, “Карпатський Єврорегіон” і
др.10
Продовжився та інтенсифікувався розвиток двосторонніх відносин з багатьма
державами регіонів. Особливу увагу слід приділити стосункам з Польщею, яка є вірним
лобістом інтеграції України до європейських структур.
Ще одне питання є дуже вагомим для розуміння ЗП України – це її відношення
до міжнародних конфліктів. Безпосередньо Україна не приймала участі у збройних
конфліктах, за виключенням участі у миротворчих операціях ООН. При Л.Д. Кучмі
офіційний Київ проводив політику яка не відрізнялась від позицій Кремля, однак і не
входила у протиріччя з стратегією держави. Наприклад, у 1999 р. під час бомбардувань
Бєлграда Україна підтримала Сербію, у 2002 підтримала Македонію в період виступів
албанців, визнала Придністровську республіку, де значну кількість населення
складають етнічні українці. Український контингент приймав участь в якості
миротворчого в Іраку, що демонструвало намагання Л. Кучми покращити відносини з
США після «кольчужного» скандалу.
Таким, чином другий етап ЗП України стратегічно не відзнявся від
попереднього.
Однак,
саме
в
період
президентства
Л.Д.
Кучми
концепція
«багатовекторності» стала реально втілюватись в життя. Тактично це було намагання
України частково брати участь там де вона мала свій національний інтерес.
Особливістю ЗП України цього періоду необхідно вважати те, що вона була більш
прагматичною і в основі формування мала економічну складову.
Наступний етап ЗП України (2005-2009) почався з приходом до влади
президента В.А. Ющенка та його «помаранчевої» команди. Цей етап умовно можна
назвати «євроромантичним». Для України він був більш декларативним ніж
результативним. ЗП України в цей час характеризувалась однобокою орієнтацією на
Захід і погіршенням відносин з Росією. Основні принципи, на яких формувалась
зовнішньополітична стратегія Президента України В.А. Ющенка, були сформульовані
10
Примуш М.В.,Чальцева О.М. Україна, Румунія, Молдова: історичні, політичні та культурні аспекти
взаємин у контексті сучасних європейських процесів// Збірник наукрвих праць∕ Буковинський
політологічний центр. Під загальною редакцією Круглашова. – Чернівці: Видавничій дім «Букрек». –
2006. – 430с. – S. 215.
409
ще у 2004 р. в його передвиборчій програмі «10 кроків назустріч людям»11. Тобто
стратегічно ЗП В.А. Ющенка не відрізнялась від ЗП попередників, однак, тактично
вона була більш ідеологізованою і не прагматичною. Щодо результатів, то вони
виглядають значно скромнішими ніж завдання. Так, відносно європейської інтеграції,
то укладення Угоди про асоціацію між Україною та ЄС за цей період так і не відбулося.
Чому інтеграція до ЄС є для України складним і довготривалим процесом? Відповідь
на це питання полягає в площині 18-річної історії відносин України і ЄС, а не лише
політики президента В.А. Ющенка. Незважаючи на достатньо довгий період
спілкування між двома міжнародними акторами, домовленостей відносно можливості
України стати частиною європейської системи так і не досягнуто. Діючі угоди між
нашою країною та ЄС підтримують статус «доброго сусіда». Це такий статус який
вірогідніше ніколи не приведе в європейську сім’ю. Найближчою перспективою для
України як і раніше є отримання статусу асоційованого членства, яке також не може
гарантувати повну інтеграцію до ЄС. Серед пріоритетних завдань міністерства
Закордонних справ України на 2009 р. було завершення переговорів щодо Угоди про
асоціацію між Україною та Європейським Союзом, та розпочати переговори та
затвердити Дорожню карту щодо умов запровадження безвізового режиму поїздок
громадян України до держав Шенгенської зони. Цим завданням не судилося бути
виконаними. Результати останніх двох самітів Україна – ЄС (9 вересня 2008 р., грудень
2009 р.), демонструють, що Європа не говоре – «так» вступу України до Європейського
Союзу, але не каже і «ні». У березні 2009 року між Україною та ЄС було підписано
Спільну декларацію, яка визначила процес реформування Газотранспортної системи
(ГТС) та інтеграцію України до внутрішнього енергетичного ринку ЄС. Ця подія ще
більш загострила взаємовідносини з Росією, яка також претендує на право
контролювати ГТС України. В умовах зростаючої залежності від імпорту енергоносіїв
особливо актуалізується питання відносно довгострокової безпеки транскордонної
доставки енергоносіїв через фіксовані транспортні системи. Енергетичний фактор
являється свого роду «лакмусовим папером» у взаємовідносинах між ЄС, як
споживачем нафтогазової сировини, Росією, як джерела цієї сировини і Україною, як
крупного транспортера сировини до Європи. Україна імпортує 53% енергоносіїв; за
міжнародними критеріями, такий рівень залежності не вважається надмірним. Але
проблема полягає в тому, що Україна отримує основні обсяги енергоносіїв (близько
11
http://www.president.gov.ua/content/foreign_policy.html
410
60% імпорту) з однієї країни – Росії (або безпосередньо, або через її територію). За цих
умов, залежність енергетики, і економіки України в цілому, від імпортних поставок
енергоносіїв є критичною. Тому питання енергетичної безпеки для України, Росії і ЄС є
дуже важливими і не мають вирішуватися в ультимативній формі. Газові конфлікти
2006 р. та 2009 р. між Україною і Росією привели до підвищення ціни на газ для
України, яка у 2009 р. становила ціну найвищу в Європі, а це передусім поставило
економіку України у безвихідне становище. За цей період відносини з Росією
погіршились і за багатьма іншими причинами. Серед них “м’ясо-молочні війни ” 2006
р., проблема делімітації державного кордону в Азово-Керченській акваторії і
демаркації її сухопутної частки, перебування Чорноморського флоту, «голодомор»,
героїзація воїнів ОУН-УПА, проблема «російської мови» і т.ін.
Не стала Україна і членом НАТО. Навіть формальний статус ПДЧ Україна за
цей час не отримала, незважаючи на форсування процесу вступу в цю організацію. Чи
гарантує вступ України до НАТО подальшу інтеграцію в ЄС? Аналіз підсумків
Паризького саміту Україна-ЄС і Бухарестського саміту НАТО дає змогу зробити
висновки, що країни-члени ЄС не вважають ці процеси тотожними. Інтеграція до ЄС
через євроатлантичні структури в сучасних умовах несприятна ні для України ні для
країн європейської співдружності за наступними причинами. В першу чергу, це
приведе до ускладнення і без того непростих взаємовідносин України та Росії. Друга
причина в тому, що вступ України в альянс загострить відносини країн-членів ЄС з
Росією. Третя причина це проблема формування нової колективної європейської
безпеки в рамках оголошеної Загальної політики безпеки і оборони (ESDP).
За часи президентства Ющенка інтенсивними стали відносини з США. Україна
та США підписали Хартію українсько-американського партнерства, дружби й
співробітництва. В цей час політика партнерства набула стратегічного змісту.
Результатом цього була відміна у 2005 р. поправки Г. Джексона і Ч. Веніка, а з 2008
року Україна набула повноправного членства у Світовій Організації Торгівлі.
Щодо ставлення України до конфліктів у світі в цей час, то Україна прийняла
сторону США і євроатлантичних структур по вирішенню конфліктів у Сербії,
Македонії, Косово, Придністров´я, відмовляючись від попередніх заяв. У 2008 р.
Україна підтримала Грузію в період конфлікту в Піденній Осетії.
Таким чином, результатом ЗП В.А. Ющенка була переорієнтація держави на
Західний вектор і вирішення у зовнішньому середовищі питань більш формального
характеру для України.
411
З 2010 р. починається новий етап ЗП України, який пов´язаний з приходом до
влади президента В. Януковича. Його перші зовнішньополітичних рішення свідчать
про поверенення України до багатовекторної політики. Інтенсифікувались політичні,
економічні відносини з Росією. Стосунки з ЄС носять виключно прагматичний
характер, однак, поки що без яких небудь результатів.
Узагальнюючи стислий аналіз ЗП України за часів трьох президентів, можна
зробити наступний висновок. По-перше, на сучасному етапі головне - це вибудовувати
свою ЗП, орієнтовану тільки на власні інтереси. По-друге, досягнення компромісу між
своїми національними інтересами та інтересами США, ЄС і Росії. Найближчі
перспективи для України – це подальше поглиблення політичних і економічних
відносин і співробітництва на рівноправній основі з Росією, ЄС, США, державами
СНД; продовження співробітництва з міжнародними універсальними і регіональними
організаціями. Позитивні результати від цієї роботи приведуть до покращення
міжнародного іміджу і сприятимуть тому, що Україна, як стабільна держава буде
впливовим і самостійним гравцем на геополітичному полі.
Література
1. James N. Rosenau, Linkage Politics: Essays on Convergence of National and
International Systems.-New York: Free Press, 1969
2. Yale H. Ferguson and Richard'a W. Mansbach, Remapping Global Politics:
History’s Revenge and Future Shock.-Cambridge: Cambridge University Press, 2004
3. Цыганков П.А. Международные отношения. – М., 1996
4. http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg
5. http://www.razumkov.org.ua/files/news_project/SIPRI_2008_ukr.pdf
6. http://www.razumkov.org.ua/ukr/files/category_journal/NSD108_rus_2.pdf
7. Хартія українсько-американського партнерства, дружби і співробітництва
Голос України. – 1994. – 5 червня
8. Каплинський О. Роль Вишеградської четвірки в контексті національної
безпеки України// Стратегічні пріоритети. Науково аналітичний збірник., К. - №2(11). –
2009. – С.47-53
9. Примуш М.В.,Чальцева О.М. Україна, Румунія, Молдова: історичні,
політичні та культурні аспекти взаємин у контексті сучасних європейських процесів//
Збірник наукрвих праць∕ Буковинський політологічний центр. Під загальною редакцією
Круглашова. – Чернівці: Видавничій дім «Букрек». – 2006. – 430с. – С.210-221
412
10. http://www.president.gov.ua/content/foreign_policy.html
413
Noty o autorach / Відомості про авторів
Vera Burdiak: Doktor habilitowany nauk politycznych, profesor Katedry Politologii
Narodowego Uniwersytetu Czerniowieckiego. Zainteresowania badawcze: procesy integracji
w Unii Europejskiej, europejska integracja Bułgarii.
Віра Бурдяк: Доктор політичних наук, професор кафедри політології і
державного управління Чернівецького національного університету. Сфера наукових
інтересів: процеси інтеграції ЄС, європейська інтеграція Болгарії.
Olena Czalcewa: Kandydat nauk historycznych, docent Katedry Politologii
Narodowego Uniwersytetu Donieckiego. Zainteresowania badawcze: polityka publiczna,
stosunki międzynarodowe.
Олена Чальцева: Кандидат історичних наук, доцент кафедри політології
Донецького національного університету. Сфера наукових інтересів: публічна політика,
міжнародні відносини.
Wołodymyr Gorbatenko: Doktor habilitowany nauk politycznych, profesor, zastępca
dyrektora Instytutu Państwa i Prawa im. W.Koreckiego Narodowej Akademii Nauk Ukrainy.
Zainteresowania badawcze: modernizacja polityczna, samorząd terytorialny.
Володимир Горбатенко: Доктор політичних наук, професор, заступник
директора Інституту держави і права ім. В. Корецького НАН України. Сфера
наукових інтересів: політична модернізація, місцеве самоврядування.
Jolanta Itrich-Drabarek: Doktor habilitowany nauk politycznych, adiunkt w
Zakładzie Nauki o Państwie i Administracji Publicznej Instytutu Nauk Politycznych
Uniwersytetu Warszawskiego. Zainteresowania badawcze: systemy służby cywilnej w UE i w
świecie; administracja publiczna a polityka; etyka w sferze publicznej; dysfunkcje w sferze
publicznej.
Іоланта Ітріх-Драбарек: Доктор політичних наук, ад’юнкт у Відділі Теорії
держави і Адміністрації Публічної Інституту політичних наук Варшавського
університету. Сфера наукових інтересів: цивільна служба в ЕС; адміністрація
публічна й політика; етика в публічній сфері; дисфункції в сфері політики.
Anna Materska-Sosnowska: Doktor nauk politycznych, adiunkt w Zakładzie
Systemów Politycznych INP UW. Zainteresowania badawcze: prawo konstytucyjne
414
porównawcze; systemy partyjne; polska scena polityczna; ustroje polityczne państw Europy
Zachodniej.
Анна Матерска-Сосновска: Кандидат політичних наук, ад’юнкт у Відділі
Політичних систем Інституту політичних наук Варшавського університету. Сфера
наукових інтересів: порівняльне конституційне право; партійні системи; польська
політична сцена; політичні системи країн Західної Європи.
Natalia Minenkova: Kandydat nauk historycznych, docent Katedry Politologii
Narodowego Uniwersytetu Donieckiego. Zainteresowania badawcze: procesy transformacji w
państwach postkomunistycznych, kultura polityczna, proces boloński.
Наталія Мінєнкова: Кандидат історичних, доцент кафедри політології
ДонНУ. Сфера наукових інтересів: процеси трансформації в країнах посткомунізму,
політична культура, болонський процес.
Michał Mistygacz: Doktor nauk politycznych, pracownik INP UW. Zainteresowania
badawcze: Parlamentaryzm Polski, Ustroje polityczne państw świata współczesnego,
Transformacja ustrojowa w Europie Środkowej i Wschodniej.
Михал Містигач: Кандидат політичних наук, cпівробітник Інституту
політичних наук Варшавського університету. Сфера наукових інтересів: польській
парламентаризм; політичні системи держав сучасного світу; системна
трансформація в країнах Центрально-Східної Європи.
Tatiana Nagorniak: Kandydat nauk politycznych, docent Katedry Politologii
Narodowego Uniwersytetu Donieckiego. Zainteresowania badawcze: marka terytorium,
wizerunek Ukrainy.
Тетяна Нагорняк: Кандидат політичних наук, доцент кафедри політології
ДонНУ. Сфера наукових інтересів: брендінг територій, імідж «України».
Mykoła Prymusz: Doktor habilitowany nauk politycznych, profesor, kierownik
Katedry Politologii Narodowego Uniwersytetu Donieckiego. Zainteresowania badawcze:
kształtowanie i rozwój systemu partyjnego w państwach Europy Środkowo-Wschodniej po
1989 r.
Микола Примуш: Доктор політичних наук, професор, завідувач кафедри
політології Донецького національного університету. Сфера наукових інтересів:
формування та розвиток партійних систем в країнах Центрально-Східної Європи
після 1989 р.
415
Daniel Przastek: Doktor nauk politycznych, adiunkt w Zakładzie Najnowszej Historii
Politycznej INP UW. Zainteresowania badawcze: najnowsza historia Polski i świata; związki
sztuki i polityki.
Даніел Пжастек: Кандидат політичних наук, aд’юнкт у Відділі Новітньої
Політичної Історії Інституту політичних наук Варшавського університету. Сфера
наукових інтересів: новітня історія Польщі і світу; зв'язок мистецтва й політики.
Olga Semczenko: Kandydat nauk politycznych, docent Katedry Politologii
Narodowego Uniwersytetu Donieckiego. Zainteresowania badawcze: rozwój i reforma
samorządu terytorialnego.
Ольга Семченко: Кандидат політичних наук, доцент кафедри політології
ДонНУ. Сфера наукових інтересів: розвиток та реформування місцевого
самоврядування.
Tomasz Słomka: Doktor nauk politycznych, adiunkt w Zakładzie Systemów
Politycznych INP UW. Zainteresowania badawcze: modele prezydentury w Europie
Środkowej i Wschodniej; transformacja ustrojowa w Europie Środkowo-Wschodniej;
konstytucja i konstytucjonalizm.
Томаш Сломка: Кандидат політичних наук, ад’юнкт у Відділі Політичних
систем Інституту політичних наук Варшавського університету. Сфера наукових
інтересів: президентські моделі в Центрально-Східній Європі; системна
трансформація в Центрально-Східній Європі; конституція й конституціоналізм.
Stanisław Sulowski: Profesor nauk politycznych, Dyrektor Instytutu Nauk
Politycznych Uniwersytetu Warszawskiego. Zainteresowania badawcze: stosunki polskoniemieckie; polityka zagraniczna Niemiec; teoria państwa i polityki; międzynarodowa
wymiany młodzieży; integracja europejska i bezpieczeństwo wewnętrzne.
Станіслав Суловскі: Професор політичних наук, Директор Інституту
політичних наук Варшавського університету. Сфера наукових інтересів: польськонімецькі відносини; зовнішня політика Німеччини, теорія держави і політики;
міжнародний студентський обмін; європейська інтеграція і внутрішня безпека.
416