stwierdzające nieważność uchwały Nr XV/145/15 Rady Miejskiej w

Katowice, dnia 3 grudnia 2015 r.
WOJEWODA ŚLĄSKI
NR NPII.4131.1.490.2015
ROZSTRZYGNIĘCIE NADZORCZE
Na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U.
z 2015r. poz. 1515)
stwierdzam nieważność
uchwały Nr XV/145/15 Rady Miejskiej w Pszczynie z dnia 22 października 2015r. w sprawie Programu
współpracy na rok 2016 gminy Pszczyna z organizacjami pozarządowymi i innymi podmiotami prowadzącymi
działalność pożytku publicznego, w częściach określonych w:
- § 5 ust. 1 załącznika do uchwały – w zakresie wyrazu „w szczególności” – jako niezgodnej z art. 5a ust.
4 pkt 4 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (tekst jedn. Dz. U.
z 2014r., poz. 1118 ze zm.), zwanej dalej „ustawą”,
- § 5 ust. 2 załącznika do uchwały – jako sprzecznej z art. 5a ust. 4 ustawy,
- § 6 ust. 2 oraz § 11 zdanie pierwsze załącznika do uchwały – jako niezgodnej z art. 5a ust. 4 pkt 5 ustawy,
- § 12 ust. 2 pkt 1 - 3 i ust. 3 załącznika do uchwały – jako niezgodnej z art. 5a ust. 4 pkt 11 w zw. z art. 15
ust. 2b – 2 ea ustawy,
- § 12 ust. 5 załącznika do uchwały – jako niezgodnej z art. 5a ust. 4 pkt 11 w zw. z art. 15 ust. 2f ustawy.
Uzasadnienie
Rada Miejska w Pszczynie na sesji w dniu 22 października 2015r. podjęła uchwałę Nr XV/145/15
w sprawie Programu współpracy na rok 2016 gminy Pszczyna z organizacjami pozarządowymi i innymi
podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego.
Z przepisu art. 5a ust. 4 ustawy wynika, iż obowiązkiem rady gminy jest sporządzenie programu
określającego m. in. sferę zadań publicznych, w których gmina zamierza podjąć współpracę z wymienionymi
podmiotami (obejmującą zadania wybrane spośród zadań wymienionych w art. 4 ustawy), jak również sposoby
realizacji takiej współpracy (i jej formy - wskazane w art. 5 ustawy). Rada Miejska w Pszczynie, realizując
powyższą delegację, w § 6 ust. 1 niniejszego programu określiła „priorytetowe zadania publiczne”. Jednocześnie
w ust. 2 omawianego przepisu Rada wskazała, iż Burmistrz na podstawie rozeznania potrzeb lokalnych lub na
wniosek podmiotów programu może określić w ciągu roku kolejne zadania i ogłosić otwarte konkursy na ich
realizację przez podmioty prowadzące działalność pożytku publicznego”. Rada dopuściła możliwość rozszerzenia
wymienionego katalogu zadań o zadania nowe, nie wymienione w Programie. Zdaniem organu nadzoru wskazana
regulacja pozostaje w sprzeczności z art. 5a ust. 4 pkt 5 ustawy. Zadaniem rady gminy jest bowiem przyjęcie
programu, rozumianego jako zbiór zasad regulujących – w sposób kompleksowy – praktykę współdziałania władz
samorządowych z ww. podmiotami na dany rok (lub na kilka lat). Rada powinna w niniejszym akcie zawrzeć pełny
opis zadań, których realizację zamierza powierzyć wskazanym podmiotom – nie pozostawiając organowi
wykonawczemu gminy decyzji co do zasadności realizacji innych jeszcze zadań, które nie zostały ujęte
w programie. Tymczasem przyjmując powyższą regulację Rada nadała niniejszemu programowi charakter otwarty,
—————————————————————————————————————————————————————————
Id: 540FBF59-A322-4F2F-A90D-76C0D5E4F7FA. Podpisany
Strona 1
co wprost wyrażone zostało w treści § 11 zdanie pierwsze Programu. Takie rozwiązanie należy ocenić jako
sprzeczne z prawem. Zastrzeżenie to należy odnieść także do rozdziału 5 Programu, wskazującego formy
współpracy z podmiotami programu. W przepisie § 5 ust. 1 Programu Rada wskazała bowiem jedynie przykładowe
formy współpracy – na co wskazuje posłużenie się zwrotem: „w szczególności”. Regulacja przyjęta przez Radę jest
zatem sprzeczna z art. 5a ust. 4 pkt 4 ustawy.
Nadto w zakresie upoważnienia ustawowego organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do
określenia „trybu powoływania i zasad działania komisji konkursowej” nie da się pomieścić postanowień,
dotyczących składu komisji konkursowej. Tej kwestii poświęcono bowiem unormowania zawarte w 15 ust. 2b –
2ea ustawy. Przywołane regulacje nie dają organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego podstaw
prawnych do wkraczania w ustawowo oznaczoną sferę typowania członków komisji konkursowej, biorących udział
w opiniowaniu ofert. Oznacza to, iż ustawodawca wyklucza ich doprecyzowanie oraz jakąkolwiek modyfikację,
czy też powielanie tych przepisów w akcie lokalnym. Tymczasem w ocenie organu nadzoru regulacja zawarta
w § 12 ust. 2 pkt 1 - 3 i ust. 3 załącznika do uchwały narusza art. 5a ust. 4 pkt 11 w zw. z art. 15 ust. 2b – 2ea
ustawy. Dostrzeżone uchybienia wskazują na przekroczenie przez Radę Miejską w Pszczynie granic upoważnienia
ustawowego, co kwalifikowane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako istotne naruszenie prawa.
Jednocześnie postanowienie § 12 ust. 5 załącznika do uchwały należy ocenić jako naruszające art. 5a ust.
4 pkt 11 w zw. z art. 15 ust. 2f ustawy. Uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego nie może
regulować jeszcze raz tego, co zostało zawarte w obowiązującej ustawie. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że
powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do
całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy.
Wymaga również podkreślenia, iż delegacja z art. 5a ust. 4 ustawy nie obejmuje uprawnienia rady gminy
do wskazania, na co nie może zostać wykorzystana dotacja, przyznana przez gminę na realizację zadania
publicznego. Zatem regulacja przyjęta w § 5 ust. 2 Programu wykracza ponad upoważnienie, wynikające ze
wskazanego przepisu. Organ nadzoru podkreśla, iż jedną z podstawowych zasad działania organów administracji
publicznej jest zasada praworządności, to jest działania tych organów na podstawie i w granicach prawa. Jest to
zasada rangi konstytucyjnej, z której wynika w szczególności zakaz domniemywania kompetencji organu władzy
publicznej, a tym samym nakaz by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej
normie kompetencyjnej. Organ władzy publicznej ma obowiązek wykazać istnienie normy kompetencyjnej,
uprawniającej go do działania, niedopuszczalne jest bowiem poprzestawanie tylko na stwierdzeniu braku zakazu
takiego działania w normach zawierających jego kompetencje ogólne (postanowienie 7 sędziów SN z 18 stycznia
2005 r., sygn. akt WK 22/04, OSNKW 2005, nr 3, poz. 29). Oznacza to, że w państwie praworządnym wszelka
działalność władcza wymaga podstaw prawnych, tzn. legitymacji w prawnie nadanym upoważnieniu do działania.
Sposób wykorzystywania kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz
wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Działania wykraczające poza ramy tych uprawnień są
pozbawione legitymacji. Nie ma tu więc pola dla swobody w działalności organu władzy publicznej. Każde
przekroczenie granic określonych przez Konstytucję, pozbawia taki organ legitymacji działania (B. Banaszak,
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2009, s. 57). W doktrynie zasadnie podkreśla się, że
w państwie przyjmującym zasadę państwa prawnego kompetencje organów państwowych powinny wyraźnie
wynikać z obowiązujących przepisów i nie można ich domniemywać lub tworzyć za pomocą wykładni.
W państwie prawa nie jest dopuszczalne uzurpowanie sobie przez jakikolwiek organ kompetencji nieprzyznanych
—————————————————————————————————————————————————————————
Id: 540FBF59-A322-4F2F-A90D-76C0D5E4F7FA. Podpisany
Strona 2
mu wyraźnie w normie prawnej [por. B. Banaszak, Proceduralne i materialnoprawne normy konstytucji (w:) J.
Trzciński (red.), Charakter i struktura norm konstytucji, Warszawa 1997, s. 121] ( por. wyrok WSA w Gdańsku
z dnia 7 listopada 2013 r. sygn. akt III SA/Gd 583/13, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych ).
Nadto należy wskazać, iż szczegółowa i kompletna informacja o przebiegu kolejnych etapów konsultacji,
dotyczących omawianego Programu, zgodnie z art. 5a ust. 4 pkt 10 ustawy, powinna wynikać z samej treści
Programu – nie zaś z uzasadnienia do uchwały. Jest to bowiem element obligatoryjny programu.
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż uchwała Nr XV/145/15 Rady Miejskiej w Pszczynie
z dnia 22 października 2015r. została podjęta z istotnym naruszeniem obowiązującego prawa, co czyni
stwierdzenie jej nieważności – w częściach określonych na wstępie – uzasadnionym i koniecznym.
Na niniejsze rozstrzygnięcie nadzorcze służy skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Gliwicach, za pośrednictwem Wojewody Śląskiego, w terminie 30 dni licząc od dnia doręczenia
rozstrzygnięcia.
Stwierdzenie nieważności uchwały wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym
stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego.
z up. WOJEWODY ŚLĄSKIEGO
Dyrektor Wydziału Nadzoru Prawnego
Krzysztof Nowak
Otrzymują:
1) Rada Miejska w Pszycznie
- za zwrotnym potwierdzeniem odbioru,
2) a/a
—————————————————————————————————————————————————————————
Id: 540FBF59-A322-4F2F-A90D-76C0D5E4F7FA. Podpisany
Strona 3