Alternatywne sposoby

ALTERNATYWNE SPOSOBY ROZWIĄZYWANIA SPORÓW –
PRZYKŁAD Z ENERGETYKI
Autor: Radosław Walaszczyk
(Biuletyn URE – nr 3/2012)
Korzystanie z alternatywnych sposobów rozwiązywania sporów stwarza stronom szansę na
szybkie i niedrogie, a przy tym profesjonalne oraz przejrzyste zażegnanie konfliktu. Sposoby
te, zwane w skrócie ADR1, dzięki takim cechom jak dobrowolność, poufność, prostota
procedur są bardzo korzystne dla stron i niewątpliwie warte zastosowania przed wszczęciem
sformalizowanego postępowania, czy to przed sądem powszechnym, czy też innym
właściwym organem. Oczywiście dotyczy to również, a może nawet w szczególności, spraw z
obszaru energetyki. Co więcej, nowoczesne metody rozwiązywania konfliktów mogą być - i
w praktyce są - wykorzystywane przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki (URE) będącego
centralnym organem administracji rządowej realizującym zadania z zakresu spraw regulacji
gospodarki paliwami i energią oraz promowania konkurencji. Stąd, jak można się już
domyśleć, ten przykład z energetyki w tytule artykułu dotyczy aktywności Prezesa URE, a
konkretnie obejmuje działania sprzyjające rozwiązaniu danego problemu w drodze
porozumienia stron, podejmowane przez ten organ podczas rozpatrywania sporów, a także
skarg na przedsiębiorstwa energetyczne, przy czym − uściślając – w artykule przedstawiono
doświadczenia Południowego Oddziału Terenowego Urzędu Regulacji Energetyki z siedzibą
w Katowicach.
Kontekst aktualnego stanu prawnego
Sygnalizując adekwatny kontekst prawny w pierwszej kolejności należy wskazać, że stosownie do art. 23 ust. 1 ustawy – Prawo energetyczne2, Prezes URE reguluje działalność przedsiębiorstw energetycznych zgodnie z ustawą i polityką energetyczną państwa, zmierzając do
równoważenia interesów przedsiębiorstw energetycznych i odbiorców. W myśl natomiast art.
23 ust. 2 pkt 12 ustawy, do kompetencji Prezesa URE należy rozstrzyganie sporów w zakresie
określonym w art. 8 ust. 1 ustawy3.
1
Od angielskiego sformułowania Alternative Dispute Resolution oznaczającego alternatywne, wobec postępowania sądowego, metody rozwiązywania sporów. Wśród nich można wymienić przykładowo negocjacje, mediacje, koncyliacje, arbitraż (w praktyce występuje też szereg metod hybrydowych czerpiących z różnych technik
ADR).
2
Ustawa z 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r. poz. 1059), zwana w dalszej części
artykułu „ustawą”.
3
Art. 8 ust. 1 ustawy wyznacza granice właściwości rzeczowej Prezesa URE w sprawach spornych, tym samym
organ ten nie może rozstrzygać wszystkich sporów dotyczących energetyki. Aktualnie przepis ten brzmi następująco: „W sprawach spornych dotyczących odmowy zawarcia umowy o przyłączenie do sieci, umowy sprzedaży, umowy o świadczenie usług przesyłania lub dystrybucji paliw lub energii, umowy o świadczenie usług transportu gazu ziemnego, umowy o świadczenie usługi magazynowania paliw gazowych, umowy, o której mowa w
art. 4c ust. 3, umowy o świadczenie usługi skraplania gazu ziemnego oraz umowy kompleksowej, a także w
przypadku nieuzasadnionego wstrzymania dostarczania paliw gazowych lub energii rozstrzyga Prezes Urzędu
Regulacji Energetyki, na wniosek strony.”.
1
Poprzez art. 30 ust. 1 ustawy, do postępowania przed Prezesem URE stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego4. Kontynuując trzeba więc przejść na grunt tego kodeksu. Stosownie do art. 7 Kpa, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na
straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na
względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie natomiast z art. 8 Kpa, organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego
uczestników do władzy publicznej. Organy administracji publicznej są również obowiązane
do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem
postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu
udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, co wynika z art. 9 Kpa. Nie można też
zapominać o postulacie ugodowego załatwiania spraw, w których uczestniczą strony o spornych interesach, jeżeli przemawia za tym charakter sprawy5. Organ administracji publicznej,
przed którym toczy się postępowanie w sprawie, powinien w tych przypadkach podejmować
czynności skłaniające strony do zawarcia ugody.
Zdaniem autora, urzeczywistnianie przez Prezesa URE powyższych zasad ogólnych
postępowania administracyjnego podczas rozpatrywania spraw spornych, a także
podejmowanie przez tenże organ, podczas rozeznawania skarg na działania przedsiębiorstw
energetycznych, określonych czynności zmierzających do załatwienia sprawy w drodze
porozumienia stron, może przybierać postać alternatywnego sposobu rozwiązywania sporów.
Co istotne, takie podejście jest zgodne z duchem tzw. trzeciego pakietu energetycznego6,
obligującego państwa członkowskie UE do wdrożenia pozasądowego mechanizmu
rozpatrywania skarg i sporów.
Kiedy, jak i dlaczego?
Dla jasności dalszych rozważań bardzo ważne jest jednoznaczne rozróżnienie pojęć
rozstrzyganie sporów i rozwiązywanie sporów. Mianowicie, Prezes URE może rozstrzygać
spory wyłącznie w granicach przyznanych kompetencji rozumianych jako uprawnienie do
władczego działania w formie tradycyjnej dla organów administracji publicznej (decyzja
administracyjna, władztwo administracyjne). Rozstrzygnięcie sporu sprowadza się więc do
podjęcia decyzji w sprawie przez właściwy organ. Natomiast rozwiązać spór mogą same
strony w drodze negocjacji, jak również z udziałem bezstronnej i neutralnej osoby trzeciej o
odpowiednich kwalifikacjach ale przy zachowaniu aktywności oraz głównej roli stron w
wypracowaniu porozumienia (mediacje), nie wyłączając rozwiązania sporu poprzez wydanie
rozstrzygnięcia przez właściwy organ. Zatem, Prezes URE oprócz rozstrzygania sporów, o
których mowa w art. 8 ust. 1 ustawy może brać też udział w rozwiązywaniu sporów
4
Ustawa z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z
późn. zm.), zwana w dalszej części artykułu „Kpa”.
5
Patrz art. 13 Kpa i przepisy o ugodzie administracyjnej, tj. art. 114-122 Kpa.
6
Pakiet składa się z dwóch dyrektyw, tj. dotyczącej wspólnych zasad rynku wewnętrznego gazu ziemnego
(2009/73/WE) i wspólnych zasad rynku wewnętrznego energii elektrycznej (2009/72/WE) oraz trzech rozporządzeń, tj. w sprawie warunków dostępu do sieci przesyłowych gazu ziemnego (WE nr 715/2009), w sprawie warunków dostępu do sieci w odniesieniu do transgranicznej wymiany energii elektrycznej (WE nr 714/2009) oraz
w sprawie ustanowienia Agencji Współpracy Organów Regulacji Energetyki ACER (WE nr 713/2009). Powyższe rozporządzenia, nie wymagające implementacji do prawa krajowego, weszły w życie 3 marca 2011 r. (państwa członkowskie winny do 3 marca 2011 r. dokonać transpozycji obu wymienionych dyrektyw do prawa krajowego).
2
stwarzając stronom konfliktu warunki do wypracowania kompromisu oraz wspierając je w
działaniach na rzecz osiągnięcia wzajemnie akceptowalnego porozumienia.
Działania o charakterze – nazwijmy je quasi mediacyjnym − mogą być prowadzone zarówno
podczas rozpatrywania skarg złożonych na przedsiębiorstwa energetyczne pozostających poza
zakresem kompetencji Prezesa URE (np. spory na tle rozliczeń za dostarczane
paliwa/energię), jak też w sprawach, w których Prezes URE jest uprawniony do władczego
działania (np. spory dotyczące odmowy zawarcia umów wymienionych w art. 8 ust. 1
ustawy). Przy czym, w wielu przypadkach granice są płynne, gdyż często występuje sytuacja,
że pierwotnie sprawa pozostająca poza zakresem władczej ingerencji Prezesa URE (np.
konflikt w ramach którego przedsiębiorstwo energetyczne kieruje do odbiorcy powiadomienie
o zamiarze wstrzymania dostaw energii) przeradza się w spór podlegający rozstrzygnięciu
przez tenże organ regulacyjny (np. dotyczący wstrzymania dostaw energii), która to
okoliczność dodatkowo uzasadnia stosowanie quasi mediacji także w niektórych skargach.
Jednocześnie zaznaczenia wymaga, że w sprawach, w których Prezes URE jest organem
właściwym do rozstrzygnięcia sporu, strony powinny zostać poinformowane o możliwości
złożenia wniosku z art. 8 ust. 1 ustawy i takie sprawy winny być prowadzone w tym
formalnym postępowaniu jeżeli taka jest intencja stron.
Istotna rola i możliwości Prezesa URE w stosowaniu ADR sprowadzają się do podjęcia tych
działań z inicjatywy strony konfliktu lub z urzędu oraz wspomagania negocjacji stron
(facylitator) poprzez zorganizowanie przebiegu (porządku, formy) quasi mediacji, łagodzenie
napięć, tworzenie sprzyjających warunków do zawarcia porozumienia, a także wpływanie na
zachowania stron w razie impasu wraz z przedstawieniem konstruktywnej propozycji
rozwiązania problemu7 w przypadkach, w których wykorzystanie tej metody jest możliwe i
pożądane. Nie zawsze bowiem – co należy wyraźnie zaznaczyć − quasi mediacja jest
skuteczna, tj. przykładowo, gdy strony „okopały” się na swoich stanowiskach i brak jest pola
do kompromisu, czy gdy jedna bądź obie strony nie liczą się z interesem (potrzebami) drugiej.
Jak też nie zawsze uzasadnione jest skorzystanie z tego sposobu, a więc choćby w sprawach
mających charakter odbiegający od celów ustawy i roli Prezesa URE w strukturze organów
państwa (stricte sprawy: odszkodowawcze, dotyczące posadowienia urządzeń
energetycznych, czy nielegalnego poboru energii).
Dlaczego quasi mediacje? Mediacje traktowane są jako „królowa” alternatywnych metod
rozwiązywania sporów. Mediare po łacinie oznacza „być w środku”. Jest to proces negocjacji
dwóch stron przy pomocy neutralnej, bezstronnej osoby trzeciej (mediatora) zmierzający do
rozwiązania bądź chociaż załagodzenia konfliktu. Mediacje mają charakter dobrowolny i poufny. Ich celem nie jest ustalenie kto miał rację, ale wypracowanie rozwiązania sporu satysfakcjonującego obie strony. W przeciwieństwie do formalnych postępowań i rozstrzygnięć
strony mają wpływ na efekt końcowy zachowując kontrolę nad ostatecznym rezultatem mediacji. Jako postępowanie nieformalne sprzyjają spokojnej, konstruktywnej rozmowie na
sporne tematy. Bez wątpienia mediacje doskonale się sprawdzają w rozwiązywaniu sporów
gospodarczych, w tym z zakresu energetyki. Oczywiście prezentowane działania podejmowane przez Prezesa URE nie stanowią „czystej postaci” mediacji będąc w istocie hybrydalną formą ADR, stąd określenie quasi mediacje. Osobliwością tych działań jest m.in. to,
że prowadzone są przez pracowników URE powodując modyfikację mediacji pod kątem
udziału niezależnego podmiotu trzeciego. Klasyczny mediator nie ma narzędzi władczych na
żadnym etapie postępowania w danej sprawie, natomiast Prezes URE jako organ administracji
7
Przy czym, w toku quasi mediacji strony mają możliwość zaprezentowania swojego stanowiska i pierwszeństwo składania propozycji zakończenia sporu.
3
publicznej rozpatrujący niektóre sprawy z zakresu energetyki nie zostanie uznany jako podmiot neutralny w sprawach z udziałem przedsiębiorstw energetycznych. Ponadto, mimo stosowania w razie potrzeby tzw. sesji, posiedzeń mediacyjnych (tu: quasi mediacyjnych) szereg
przypadków umożliwia wypracowanie porozumienia drogą korespondencyjną. Poza tym,
Prezes URE uwzględnia interes społeczny i w niektórych sytuacjach stanowczo reaguje, w
szczególności w razie negatywnej oceny postawy przedsiębiorstw energetycznych przez pryzmat przepisów prawa i obowiązków koncesyjnych. Te odmienności nie oznaczają jednak
braku skuteczności. Wręcz przeciwnie, pozytywny odbiór tychże działań sprawia, że zapotrzebowanie na nie jest coraz większe. Skorzystanie z quasi mediacji często doprowadza do
zbliżenia stanowisk stron, a nawet do tego, że rozwiązują one dany konflikt w drodze porozumienia korzystając ze wsparcia, wskazówek i autorytetu organu regulacyjnego.
Korzyści – wymiar wieloaspektowy
Wśród zaobserwowanych korzyści wypływających ze stosowania quasi mediacji można wymienić:
- szybkość rozwiązania problemu (co jest szczególnie ważne w sprawach, gdzie występuje
zagrożenie wstrzymaniem dostaw paliw lub energii),
- bardzo niskie koszty dla stron (Prezes URE podejmuje działania quasi mediacyjne bezpłatnie),
- możliwość rozwiązania sporu często na wczesnym jego etapie przy zastosowaniu miękkich narzędzi, tym samym nie dochodzi do eskalacji konfliktu. Pozwala to stronom skoncentrować się na podstawowym odcinku swojej aktywności, a nie na prowadzeniu sporów, które
mogą być źródłem złego rozgłosu i utraty renomy,
- mobilizację stron, które są skłonne w takich okolicznościach do porzucenia negatywnych
emocji na rzecz konstruktywnej rozmowy i znalezienia wzajemnie akceptowalnego rozwiązania z uwzględnieniem potrzeb i uzasadnionych interesów kontrahenta. Strony przechodząc z
poziomu personalnego na merytoryczny spoglądają na spór z innego pułapu, co często pozwala im na rozważenie problemu z punktu widzenia drugiej strony,
- zwiększanie świadomości co do relacji łączących strony, dzięki czemu są one skłonne do
zawarcia porozumienia z uwagi na perspektywę przyszłych kontaktów,
- satysfakcję stron, które dostrzegają, że mają wpływ na kształt porozumienia i same tu decydują. Rozwiązanie nie jest wprost narzucone, odstępuje się od quasi mediacji w razie
oświadczenia jednej ze stron, że nie wyraża zgody na zakończenie sporu w drodze porozumienia,
- rezultat (brak przegranych), przy czym należy zaakceptować także brak porozumienia. Nie
można też „przeciągać” quasi mediacji, gdy nie ma widoków na wypracowanie konsensusu,
- wysoka skuteczność realizowania porozumień, gdyż łatwiej jest stronom wykonać „własne” porozumienie, co zwiększa ponadto szansę trwałego usunięcia konfliktu,
- możliwość wszczęcia postępowania przed sądem powszechnym bądź innym organem
zgodnie z właściwością, jeżeli quasi mediacja nie doprowadzi do rozwiązania sporu,
4
- pozytywny odbiór uczestników co do: organizacji w ogóle quasi mediacji, tworzenia atmosfery sprzyjającej łagodzeniu napięć i budowaniu porozumienia, przedstawiania konstruktywnych propozycji, zaangażowania Prezesa URE w dążeniu do celu jakim jest osiągnięcie
porozumienia w Ich sprawie w możliwie uproszczonym trybie, co wpływa na wizerunek
Prezesa URE jako organu stosującego nowoczesne i skuteczne metody rozwiązywania sporów (należy przy tym pamiętać o innej niż w typowej regulacji roli Prezesa URE, który podczas quasi mediacji nie narzuca rozwiązań i nie rozstrzyga sporu).
Konkluzja – ADR godne stosowania i popularyzowania
Dążenie do ugodowego rozwiązywania sporów z zakresu energetyki znajduje również wyraz
w następujących publikacjach:
- artykuł Radosława Walaszczyka Upór czy konstruktywna postawa – co się bardziej opłaca?,
Biuletyn URE Nr 4/2007, prezentujący bezkompromisową postawę odbiorcy ciepła przejawiającą się złożeniem do Prezesa URE dziewięciu żądań, które nie mogły zostać załatwione
w sposób oczekiwany przez stronę8, którą to postawę zestawiono ze wskazywanymi odbiorcy
przez Prezesa URE możliwościami pozwalającymi rozwiązać problem w drodze porozumienia,
- artykuł Radosława Walaszczyka Rozwiązywanie problemów dotyczących dostarczania
energii – pozytywny odbiór argumentacji regulatora, Biuletyn URE Nr 6/2007, przedstawiający przykłady skutecznych działań podjętych przez Prezesa URE z wykorzystaniem quasi
mediacji podczas rozpatrywania skomplikowanych sporów i skarg wymagających wypracowania trafnych rozwiązań pod presją czasu i w warunkach eskalacji konfliktu,
- artykuł Radosława Walaszczyka Rozstrzyganie sporów w prawie energetycznym – zagadnienia praktyczne, Biuletyn URE Nr 1/2009, stanowiący swoisty przewodnik o rozstrzyganiu
sporów przez Prezesa URE oraz zawierający sugestię, aby przed wszczęciem sformalizowanego postępowania (czy to przed sądem powszechnym, czy Prezesem URE) podjąć próbę
rozwiązania problemu w drodze porozumienia, co w dobie tak szybko zachodzących zmian w
życiu społecznym i gospodarczym jest najlepszym sposobem załatwienia sprawy,
- artykuł Jolanty Skrago i Radosława Walaszczyka Nie wszystkie spory z zakresu energetyki
rozstrzyga Prezes URE, Biuletyn URE Nr 1/2011, w którym autorzy, prezentując przykłady
sporów pozostających poza zakresem władczej ingerencji Prezesa URE, wyrazili zapatrywanie, że udział organu regulacyjnego w rozwiązywaniu takich sporów może przybrać postać
quasi mediacji.
Radca prawny,
Główny specjalista w Południowym
Oddziale Terenowym URE w Katowicach,
Mediator Centrum Mediacji Gospodarczej
przy Krajowej Radzie Radców Prawnych
8
We wszystkich tych sprawach prawidłowość rozstrzygnięć organu regulacyjnego potwierdził Sąd Okręgowy w
Warszawie – Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów oraz Sąd Apelacyjny w Warszawie.
5