tutaj - BIP - Regionalna Izba Obrachunkowa w Łodzi

Łódź, dnia 31 sierpnia 2015 roku
Pan
JACEK LIPIŃSKI
Burmistrz Aleksandrowa
Łódzkiego
WK – 602/34/2015
Działając na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 7 października 1992 roku
o regionalnych izbach obrachunkowych (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 1113
ze zm.) informuję Pana Burmistrza, że Regionalna Izba Obrachunkowa w Łodzi
przeprowadziła doraźną kontrolę gospodarki finansowej w Gminie Aleksandrów
Łódzki1. Kontrolą objęto wybrane zagadnienia z roku 2014 dotyczące przede
wszystkim: gospodarowania nieruchomościami, zadłużenia jednostki samorządu
terytorialnego, wykonywania budżetu za 2014 rok, wydatków związanych
z utrzymaniem organów jednostki samorządowej. Stwierdzone w wyniku czynności
kontrolnych nieprawidłowości i uchybienia wynikały z nieprzestrzegania
obowiązujących przepisów, niedostatecznego nadzoru ze strony kierownictwa
jednostki oraz naruszania procedur kontroli wewnętrznej.
Wykazane uchybienia i nieprawidłowości – szczegółowo opisane w protokole
kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce – dotyczyły
w szczególności:
I.
W zakresie gospodarowania nieruchomościami
1.
Stwierdzono, że przyjęty zarządzeniem nr 74/2015 roku Burmistrza
Aleksandrowa Łódzkiego z dnia 13 maja 2015 roku plan wykorzystania
gminnego zasobu nieruchomości w roku 2015, nie wypełniał wymogów
1
Czynności kontrolne przeprowadzone zostały w dniach 20 kwietnia – 26 maja 2015 roku. Protokół
podpisano w dniu 6 lipca 2015 roku.
1
zawartych w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce
nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 782 ze zm.).
Do gminnego zasobu nieruchomości należą nieruchomości, które stanowią
przedmiot własności gminy i nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste,
oraz nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego gminy
(art. 24 ust. 1 ustawy). Gminne zasoby nieruchomości mogą być
wykorzystywane na cele rozwojowe gmin i zorganizowanej działalności
inwestycyjnej, a w szczególności na realizację budownictwa mieszkaniowego
oraz związanych z tym budownictwem urządzeń infrastruktury technicznej,
a także na realizację innych celów publicznych (art. 24 ust. 2 ustawy).
Podstawą tworzenia gminnych
zasobów
nieruchomości
są studia
uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin
uchwalane na podstawie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu
przestrzennym (art. 24 ust. 3 ustawy).
Gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo
prezydent miasta. Gospodarowanie zasobem polega w szczególności na
wykonywaniu czynności, o których mowa w art. 23 ust. 1, a ponadto na
przygotowywaniu
opracowań
geodezyjno-prawnych
i
projektowych,
dokonywaniu podziałów oraz scaleń i podziałów nieruchomości, a także
wyposażaniu ich, w miarę możliwości, w niezbędne urządzenia infrastruktury
technicznej (art. 25 ust. 1-2 ustawy).
Do czynności, o których mowa w art. 23 ust. 1 zalicza się m.in.:
sporządzanie planu wykorzystania zasobu (pkt 3). Zgodnie z art. 23 ust. 1d
– plany wykorzystania zasobu, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, opracowuje
się na okres 3 lat. Plany zawierają w szczególności: [1] zestawienie
powierzchni nieruchomości zasobu oraz nieruchomości Skarbu Państwa
oddanych w użytkowanie wieczyste; [2] prognozę: a) – dotyczącą
udostępnienia nieruchomości zasobu oraz nabywania nieruchomości do
zasobu, b) – poziomu wydatków związanych z udostępnieniem
nieruchomości zasobu oraz nabywaniem nieruchomości do zasobu, c) –
wpływów osiąganych z opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości
Skarbu Państwa oddanych w użytkowanie wieczyste oraz opłat z tytułu
trwałego zarządu nieruchomości Skarbu Państwa, d) – dotyczącą aktualizacji
opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa
oddanych w użytkowanie wieczyste oraz opłat z tytułu trwałego zarządu
nieruchomości
Skarbu
Państwa;
[3]
program
zagospodarowania
nieruchomości zasobu.
2.
Uchwałą nr LXII/650/2014 z dnia 25 września 2014 roku Rada Miejska
w Aleksandrowie Łódzkim wyraziła zgodę na: [1] zbycie nieruchomości
oznaczonej w ewidencji gruntów numerami działek 43/2 (3,6911 ha), 44/2
(11,6275 ha), 46 (3,1522 ha), o powierzchni ogólnej 18,4708 ha, położonej
w miejscowości Brużyczka Księstwo; [2] zawarcie umowy dzierżawy zbytego
mienia na czas określony nie dłuższy niż 3 lata; [3] zawarcie umowy nabycia
ww. mienia po ustaniu stosunku dzierżawy. Jednocześnie Rada Miejska
w Aleksandrowie Łódzkim uchwaliła, że warunki sprzedaży nieruchomości
oraz umów dzierżawy i nabycia nieruchomości zostaną określone w rezultacie
2
przeprowadzenia i rozstrzygnięcia postępowania przetargowego. Wykonanie
uchwały powierzono Burmistrzowi Aleksandrowa Łódzkiego i w ramach
powyższego został on upoważniony do ustalenia szczegółowych warunków
umów dotyczących wskazanych nieruchomości oraz dokonania wszelkich
czynności prawnych i faktycznych.
Burmistrz Aleksandrowa Łódzkiego nie podał do publicznej wiadomości
wykazu (dla przedmiotowej nieruchomości), o którym mowa w art. 35 ust. 1
ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z powołanym przepisem,
właściwy organ sporządza i podaje do publicznej wiadomości wykaz
nieruchomości przeznaczonych m. in. do sprzedaży. Wykaz ten wywiesza się
na okres 21 dni w siedzibie właściwego urzędu, a ponadto informację
o wywieszeniu tego wykazu podaje się do publicznej wiadomości przez
ogłoszenie w prasie lokalnej oraz w inny sposób zwyczajowo przyjęty
w danej miejscowości, a także na stronach internetowych właściwego
urzędu. Kontrolującym przedłożono zarządzenie nr 199/2013 z dnia 14 maja
2013 roku, na mocy którego Burmistrz Aleksandrowa Łódzkiego przeznaczył
do sprzedaży przedmiotową nieruchomość, jednak dotyczyło ono wcześniej
organizowanych przetargów. W art. 39 ust. 1 ww. ustawy wskazano, że jeżeli
pierwszy przetarg zakończył się wynikiem negatywnym, w okresie nie
krótszym niż 30 dni, ale nie dłuższym niż 6 miesięcy, licząc od dnia jego
zamknięcia, przeprowadza się drugi przetarg, w którym właściwy organ może
obniżyć cenę wywoławczą nieruchomości ustaloną przy ogłoszeniu
pierwszego przetargu. Jeżeli drugi przetarg zakończył się wynikiem
negatywnym, właściwy organ w okresie nie krótszym niż 30 dni, ale nie
dłuższym niż 6 miesięcy, licząc od dnia jego zamknięcia, może zbyć
nieruchomość w drodze rokowań albo organizować kolejne przetargi. Przy
ustalaniu warunków kolejnych przetargów stosuje się zasady obowiązujące
przy organizowaniu drugiego przetargu (art. 39 ust. 2 ustawy). W przypadku
zachowania terminów, o których mowa w ust. 1 i 2, właściwy organ nie ma
obowiązku ponownego sporządzania wykazu nieruchomości przeznaczonych
do sprzedaży lub oddania w użytkowanie wieczyste (art. 39 ust. 3 ustawy).
Pisemny
przetarg
nieograniczony
na
sprzedaż
przedmiotowych
nieruchomości został ogłoszony w dniu 25 września 2014 roku, natomiast
drugi przetarg odbył się w dniu 20 listopada 2013 roku (potem kolejne
w dniach 11 marca 2014 roku i 3 czerwca 2014 roku).
W zakresie zaciągania zobowiązań
1.
Zarządzeniem nr 192/2014 z dnia 25 września 2014 roku Burmistrz
Aleksandrowa Łódzkiego przeznaczył do sprzedaży w drodze przetargu
pisemnego nieograniczonego przedmiotową nieruchomość gruntową. Cena
wywoławcza nieruchomości została ustalona na kwotę 6.800.000,00 zł2 +
VAT. Załącznik do niniejszego zarządzenia stanowiło ogłoszenie o przetargu
w rozumieniu art. 38 ustawy o gospodarce nieruchomościami, którego treść
była zgodna z obowiązującymi przepisami prawa. W ogłoszeniu wskazano
2
Wartość rynkowa nieruchomości została ustalona przez rzeczoznawcę majątkowego na kwotę
3.291.500 zł.
3
ponadto, że zastosowanie trybu przetargu pisemnego nieograniczonego ma
na celu wyłonienie potencjalnego nabywcy o stabilnej sytuacji finansowej,
aby zabezpieczyć zwrot nieruchomości Gminie Aleksandrów Łódzki. Jednym
z warunków przetargu było zawarcie ze sprzedającym umowy dzierżawy
przedmiotowej nieruchomości na okres nie dłuższy niż 3 lata i po tym okresie
przeniesienie jej własności na sprzedającego po cenie zakupu.
W ogłoszeniu wskazano, że w części jawnej przetargu Komisja przetargowa
dokona otwarcia ofert i ich oceny formalnej (25 listopada 2014 roku).
W części niejawnej przetargu Komisja przetargowa dokona wyboru
najkorzystniejszej oferty, biorąc w szczególności pod uwagę cenę sprzedaży
oraz sumę kosztów, jakie korzystający będzie musiał ponieść w toku
realizacji umowy dzierżawy, lub stwierdzi, że nie wybiera żadnej ze
złożonych ofert.
Z protokołu z przeprowadzonego w dniu 25 listopada 2014 roku przetargu
pisemnego nieograniczonego (część jawna) wynikało, że na przetarg
wpłynęły dwie oferty: [1] MAGELLAN S.A.; [2] M.W. TRADE S.A. Komisja po
sprawdzeniu dowodów spełnienia warunków uczestnictwa w przetargu,
dokonała kwalifikacji obu podmiotów do części niejawnej przetargu.
Lp.
Nazwa uczestnika
przetargu
Cena nabycia nieruchomości
netto (PLN)
Suma należnych czynszów
dzierżawnych netto za okres 3
lat (PLN)
1.
MAGELLAN S.A.
6.800.001,00
1.458.616,68
2.
M.W. TRADE S.A.
6.801.000,00
1.436.641,95
W dniu 26 listopada 2014 roku sporządzono protokół z przeprowadzonego
przetargu. Komisja wybrała ofertę M.W. TRADE S.A., która okazała się
korzystniejsza: [1] cena nabycia nieruchomości była wyższa o 999,00 PLN od
ceny zaoferowanej przez MAGELLAN S.A.; [2] suma należnych czynszów
dzierżawnych była niższa o 21.974,73 PLN od tej zaoferowanej przez
MAGELLAN S.A. Wadium wpłacone przez uczestnika, który wygrał przetarg
zostało zaliczone na poczet ceny nabycia. Nabywca zobowiązał się wpłacić
cenę nabycia w wysokości 7.909.598,94 zł brutto (w tym 1.108.598,94 zł
podatku VAT).
W wyniku przeprowadzonego przetargu zawarto umowy w formie aktów
notarialnych.
W dniu 5 grudnia 2014 roku Gmina Aleksandrów Łódzki, reprezentowana
przez Burmistrza Jacka Lipińskiego, zawarła z M.W. TRADE S.A. warunkową
umowę sprzedaży i umowę przedwstępną sprzedaży (Rep. A nr 4887/2014)3,
na mocy których:
-
Gmina Aleksandrów Łódzki sprzedała na rzecz M.W. TRADE S.A.
nieruchomość stanowiącą działki 43/2, 44/2, 46 o łącznej powierzchni
3
W niniejszym i następnych aktach notarialnych wskazano, iż notariuszowi została przedłożona
kontrasygnata Skarbnika Gminy Aleksandrów Łódzki GG.6840.68.2014.MN z dnia 3 grudnia 2014 roku
potwierdzająca posiadanie przez Gminę środków finansowych umożliwiających wykonanie przez Gminę
zobowiązań przyjętych w umowach objętych aktami notarialnymi.
4
18,4708 ha, za cenę 6.801.000,00 zł netto, tj.: [1] dla części nieruchomości
stanowiących grunty przeznaczone pod zabudowę za kwotę 4.819.995,38 zł
netto; [2] dla części nieruchomości stanowiących grunty rolne za kwotę
1.981.004,62 zł netto. W związku z faktem, iż grunty przeznaczone pod
zabudowę podlegają opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług –
doliczono wartość podatku VAT w kwocie 1.108.598,94 zł. Łączna cena
sprzedaży – 7.909.598,94 zł. Cena sprzedaży została pomniejszona o kwotę
wadium zaliczonego na poczet. Umowa sprzedaży została zawarta pod
warunkiem, że Agencja Nieruchomości Rolnych nie wykona prawa
pierwokupu przysługującego jej w stosunku do nieruchomości na podstawie
art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 roku o kształtowaniu ustroju
rolnego (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r.,poz. 803 ze zm.);
-
strony zobowiązały się do zawarcia umowy dzierżawy, na mocy której
M.W. TRADE S.A. z chwilą nabycia nieruchomości odda Gminie do używania
i pobierania pożytków przedmiotową nieruchomość, a Gmina obejmie
nieruchomość w dzierżawę wraz z zobowiązaniem zapłaty czynszu
dzierżawnego. Umowa miała zostać zawarta na okres 3 lat od dnia zawarcia
umowy przenoszącej własność nieruchomości. W przypadku, gdyby
w terminie 3 dni od zawarcia umowy przenoszącej własność nie doszło do
zawarcia umowy dzierżawy z przyczyn leżących po stronie Gminy, Spółka
miała prawo do odstąpienia od niniejszej umowy w terminie 30 dni i żądania
zwrotu ceny (powyższe żądanie nie wyłączało prawa do żądania
odszkodowania na zasadach ogólnych określonych w kodeksie cywilnym);
-
Gmina Aleksandrów Łódzki zobowiązała się odkupić od M.W. TRADE S.A.
nieruchomość będącą przedmiotem umowy sprzedaży do dnia 17 grudnia
2017 roku4 za cenę 6.801.000,00 zł netto. Do tej ceny zostanie doliczony
podatek od towarów i usług, zgodnie z obowiązującymi przepisami na dzień
zawarcia umowy sprzedaży luz zostanie zastosowane zwolnienie z tego
podatku, o ile przepisy prawa będą dopuszczały taką możliwość;
-
w sytuacji, gdy umowa sprzedaży nie zostanie zawarta w terminie, o którym
mowa powyżej, Gmina zapłaci M.W. TRADE S.A. karę umowną stanowiącą
równowartość ceny netto nieruchomości, powiększoną o naliczony podatek
VAT, w terminie 7 dni po upływie oznaczonego terminu do zawarcia umowy
przyrzeczonej. Zapłata kary umownej nie zwalnia Gminy z obowiązku
zawarcia przyrzeczonej umowy sprzedaży. Gdy nastąpi zawarcie ww. umowy
kwota zapłaconej kary zostanie zaliczona na poczet ceny sprzedaży. Na
zabezpieczenie zapłaty kary umownej Gmina wystawiła Spółce weksel własny
in blanco wraz z deklaracją wekslową;
W dniu 12 grudnia 2014 roku Gmina Aleksandrów Łódzki, reprezentowana
przez Burmistrza Jacka Lipińskiego, zawarła z M.W. TRADE S.A. umowę
przeniesienia własności (Rep. A nr 4989/2014).
W dniu 12 grudnia 2014 roku Gmina Aleksandrów Łódzki, reprezentowana
przez Burmistrza Jacka Lipińskiego, zawarła z M.W. TRADE S.A. umowę
4
Takie brzmienie ww. postanowienia została nadana aktem notarialnym Rep. A nr 4989/2014 z dnia 12
grudnia 2014 roku (umowa przeniesienia własności). Pierwotnie był to termin 12 grudnia 2017 roku.
5
dzierżawy (Rep. A nr 4996/2014) na okres 3 lat. Załącznik do umowy
stanowił szczegółowy harmonogram płatności czynszu, którego łączna
wysokość stanowi kwotę 1.767.069,78 zł brutto (1.436.641,95 zł netto).
W ramach weryfikacji terminowości regulowania przez Gminę Aleksandrów
Łódzki zobowiązań wynikających z zawartych umów stwierdzono, że kwota
czynszu dzierżawnego (48.730,76 zł) z terminem płatności do dnia 31
stycznia 2015 roku (sobota) została przelana na konto Spółki w dniu 3 lutego
2015 roku (wtorek). Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 roku – Kodeks cywilny
(tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 121 ze zm.) stanowi jedynie, że jeżeli
koniec terminu do wykonania czynności przypada na dzień uznany ustawowo
za wolny od pracy, termin upływa dnia następnego. Sobota nie jest takim
dniem. Warto też zwrócić uwagę, iż stosownie do uchwały Sądu Najwyższego
z dnia 4 stycznia 1995 roku (III CZP 164/94, OSNC 1995/4/62), spełnienie
świadczenia bezgotówkowego następuje w dniu uznania rachunku
bankowego wierzyciela, chyba że strony stosunku zobowiązaniowego
postanowiły inaczej. W przedmiotowej umowie dzierżawy strony nie
zawierały odrębnych uregulowań.
Powyższe stanowiło naruszenie art. 44 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia
2009 roku o finansach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 885
ze zm.), zgodnie z którym – wydatki publiczne powinny być dokonywane
w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań
2.
Zastosowana w kontrolowanym przypadku konstrukcja prawna polega na
odpłatnym przeniesieniu prawa własności rzeczy z obowiązkiem ponownego
jej nabycia po upływie ustalonego czasu, przy zachowaniu przez zbywcę
prawa do korzystania z rzeczy i pobierania pożytków za wynagrodzeniem na
rzecz nowego właściciela (do czasu odkupu). Konstrukcja ta zbudowana jest
w oparciu o trzy umowy o charakterze cywilnoprawnym [1] sprzedaż umożliwiająca odpłatne przeniesienie własności, [2] dzierżawa - utrwalająca
wzajemne świadczenie obu stron oraz [3] umowa przedwstępna sprzedaży
przesądzająca o czasowym charakterze realizowanej transakcji. Przy czym
czynności te powinny być analizowane łącznie, jako komponenty
wielopłaszczyznowej relacji normatywnej, dla uchwycenia istotnych jej
elementów i faktycznej woli stron tego stosunku prawnego.
Opisywaną konstrukcję należy zaliczyć do kategorii tytułów dłużnych,
o których mowa w przepisach rozporządzenia Ministra Finansów z dnia
28 grudnia 2011 roku w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów
dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego (Dz.U. z 2011 r., nr
1767, poz. 298). W konsekwencji powinna ona zostać wykazana
w sprawozdaniu Rb-Z - kwartalnym sprawozdaniu o stanie zobowiązań wg
tytułów dłużnych oraz poręczeń i gwarancji, według stanu na dzień
31 grudnia 2014 roku, w pozycji E.2.2. - kredyty i pożyczki. Zgodnie bowiem
z rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 4 marca 2010 roku w sprawie
sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji
finansowych (tekst jednolity z 2014 roku, poz. 1773) - we wskazanej
powyżej lokalizacji sprawozdania Rb-Z wykazuje się zobowiązania wynikające
z zaciągniętych kredytów i pożyczek, jak również z umów sprzedaży,
6
w których cena jest płatna w ratach, umów leasingu zawartych
z producentem lub finansującym, w których ryzyko i korzyści z tytułu
własności są przeniesione na korzystającego z rzeczy (tzw. leasing
finansowy), a także z umów nienazwanych o terminie zapłaty dłuższym niż
rok, związanych z finansowaniem usług, dostaw, robót budowlanych, które
wywołują skutki ekonomiczne podobne do umowy pożyczki lub kredytu.
Dodatkowo, wartości wynikające z zaciągniętych umów sprzedaży, dzierżawy
i odkupu nieruchomości powinny zostać ujęte w wieloletniej prognozie
finansowej, nie tylko w wykazie przedsięwzięć, stanowiącym załącznik do
uchwały w sprawie WPF, ale także w pozycji 6 - Kwota długu oraz w danych
uzupełniających o długu i jego spłacie w pozycji 14.2. - Kwota długu, którego
planowana spłata dokona się z wydatków budżetu, 14.3. - Wydatki
zmniejszające dług, w tym nr 14.3.2. Wydatki zmniejszające dług związane
z umowami zaliczanymi do tytułów dłużnych wliczanych do państwowego
długu publicznego – we właściwych dla poszczególnych lat kwotach.
3.
Stwierdzono, że Burmistrz Aleksandrowa Łódzkiego Jacek Lipiński zaciągnął
zobowiązanie wieloletnie, podpisując trzy powiązane ze sobą umowy:
[1] umowę Rep A nr 4887/2014 z dnia 5 grudnia 2014 roku w przedmiocie
zawarcia warunkowej umowy sprzedaży i umowy przedwstępnej sprzedaży
nieruchomości położonej w miejscowości Brużyczka Księstwo gm.
Aleksandrów Łódzki, stanowiącej działki gruntu 43/2 o pow. 11 ha 6275m2,
nr 44/2 o powierzchni 3 ha 1522m2, nr 46 o powierzchni 3 ha 6911m2, za
cenę 7.909.598,94 zł brutto, tj. 6.801.000,00 zł netto [2] umowę Rep A nr
4989/2014 z dnia 12 grudnia 2014 roku przeniesienia własności
ww. nieruchomości, oraz [3] umowę Rep A nr 4996/2014 z dnia 12 grudnia
2014 roku dzierżawy przez okres 3 lat przez Gminę Aleksandrów Łódzki
ww. nieruchomości - bez formalnego upoważnienia Rady Miejskiej
w Aleksandrowie Łódzkim. Zgodnie z art. 228 ustawy o finansach
publicznych, uchwała w sprawie wieloletniej prognozy finansowej może
zawierać upoważnienie dla zarządu jednostki samorządu terytorialnego do
zaciągania zobowiązań: [1] związanych z realizacją zamieszczonych w niej
przedsięwzięć, [2] z tytułu umów, których realizacja w roku budżetowym
i w latach następnych jest niezbędna do zapewnienia ciągłości działania
jednostki i z których wynikające płatności wykraczają poza rok budżetowy.
Jednocześnie zgodnie z upoważnieniem zawartym w treści pierwotnej
uchwały LI/519/13 z 19 grudnia 2013 roku w sprawie uchwalenia
Wieloletniej Prognozy Finansowej na 2014 rok upoważniono Burmistrza
Aleksandrowa Łódzkiego do: [1] zaciągania zobowiązań związanych
z realizacją przedsięwzięć, [2] zaciągania zobowiązań z tytułu umów, których
realizacja w roku budżetowym i latach następnych jest niezbędna do
zapewnienia ciągłości działania jednostki z których wynikające płatności
wykraczają poza rok budżetowy, [3] przekazywania uprawnień kierownikom
jednostek organizacyjnych gminy do zaciągania ww. zobowiązań. Aktualna
na dzień
zawarcia ww. umów
wieloletnia prognoza finansowa,
uwzględniająca zmianę z dnia 4 grudnia 2014 roku (uchwała nr II/23/14
Rady Miejskiej w Aleksandrowie w sprawie zmiany uchwały nr LI/519/13) nie
zmieniła wskazanego powyżej katalogu upoważnień, a także nie
7
przewidywała zobowiązań i wydatków wynikających z opisywanej transakcji,
ani w załączniku nr 1, stanowiącym prognozy budżetów i długu gminy na lata
2015 – 2018, ani w załączniku nr 2 stanowiącym wykaz przedsięwzięć na
lata 2015 – 2018. Dopiero w dniu 18 grudnia 2014 roku, w załączniku nr 2
do uchwały nr III/28/14 w sprawie uchwalenia Wieloletniej Prognozy
Finansowej Gminy Aleksandrów Łódzki na lata 2015 – 2020 wprowadzono:
[1] przedsięwzięcie pn. „Odkup nieruchomości gruntowej w Brużyczce
Księstwie”: zadanie realizowane w latach 2014 – 2017, łączne nakłady
finansowe 1.436.642,00 zł, limit wydatków w 2015 roku: 475.428,00 zł,
2016 rok: 475.428,00 zł i 2017 rok: 460.686,00 zł; [2] przedsięwzięcie pn.
„Odkup nieruchomości gruntowej w Brużyczce Księstwie”: zadanie
realizowane w latach 2014 – 2017, łączne nakłady finansowe 6.801.000,00
zł, limit wydatków w 2017 roku 6.801.000,00 zł.
Wobec powyższego w dacie zaciągnięcia omawianego zobowiązania
Burmistrz
Aleksandrowa
Łódzkiego
nie
dysponował
stosownym
upoważnieniem wynikającym z treści uchwały w sprawie WPF.
Przedsięwzięcie w związku z realizacją którego zaciągnął zobowiązania ujęte
zostały w uchwale w sprawie WPF obowiązującej od dnia 1 stycznia 2015
roku. Analizowane zobowiązanie wieloletnie nie mogło także zostać
zaciągnięte w ramach upoważnienia do zawierania umów, których realizacja
w roku budżetowym i latach następnych jest niezbędna do zapewnienia
ciągłości działania jednostki z których wynikające płatności wykraczają poza
rok budżetowy – z uwagi na niezaistnienie w danej sytuacji cech umów
objętych wskazanym upoważnieniem.
4.
Wydatki związane z ww. przedsięwzięciem zostały wprowadzone do Wykazu
Przedsięwzięć Wieloletniej Prognozy Finansowej w wartości netto, zamiast
wartości brutto, niezgodnie z zawartymi umowami określającymi wymiar
zobowiązania Gminy. Stanowiło to naruszenie art. 226 ust.1 ustawy
o finansach publicznych, w zakresie wymogu realistyczności wieloletniej
prognozy finansowej.
5.
W wyniku kontroli ustalono, że z dniem 19 września 2014 roku Gmina
Aleksandrów Łódzki, reprezentowana przez Burmistrza Jacka Lipińskiego,
przy kontrasygnacie Skarbnika Gminy Grzegorza Siecha zawarła z firmą
M.W. TRADE S.A. umowę pożyczki MWT/poż.40/2014, w kwocie
1.000.000,00 zł. Zgodnie z dokumentacją źródłową i ewidencją
kontrolowanej jednostki uruchomienie pożyczki nastąpiło z dniem
1 października 2014 roku, a spłata w tym samym roku budżetowym – w dniu
15 grudnia 2014 roku. Dlatego też zobowiązanie to nie zostało ujęte
w sprawozdaniu Rb-Z za IV kwartał 2014 roku. Niemniej jednak jak ustalono
kwota pożyczki nie została także ujęta w ewidencji księgowej kontrolowanej
jednostki na koncie 260 Zobowiązania finansowe, czym naruszono przepisy
rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 roku w sprawie
szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa,
budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych,
samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych
oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami
8
Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jednolity Dz.U. z 2013 r., poz. 289). Zgodnie
z powyższą regulacją prawną, konto 260 służy do ewidencji zobowiązań
zaliczanych do zobowiązań finansowych, z wyjątkiem kredytów bankowych
a w szczególności z tytułu zaciągniętych pożyczek i wyemitowanych
instrumentów finansowych. Na stronie Wn ujmuje się wartość spłaconych,
a na stronie Ma wartość zaciągniętych zobowiązań finansowych. Ewidencja
szczegółowa do konta powinna zapewnić możliwość ustalenia stanu
zobowiązań z poszczególnymi kontrahentami według tytułów dłużnych.
W zakresie dochodów uzyskiwanych przez Gminę Aleksandrów z tytułu
reklam umieszczanych w dwutygodniku „40 i cztery” oraz emitowanych
podczas „Aleksandrowskiego Kuriera Samorządowego”
1.
W wyniku kontroli stwierdzono, że Gmina Aleksandrów Łódzki wydawała
odpłatnie dwutygodnik „40 i cztery” oraz rozpowszechniała w ramach emisji
programu „Tv-Aleksander” Stowarzyszenia Kablowej Telewizji Satelitarnej
„ALEKSANDER-SAT” informację o wydarzeniach publicznych, społecznych,
samorządowych, kulturalnych w ramach „Aleksandrowskiego Kuriera
Samorządowego” oraz „Kuriera Sportowego”, prowadząc jednocześnie
komercyjną działalność reklamową, pozyskując dochody w zamian za
publikację reklam innych podmiotów. Zgodnie z cennikiem, który
kontrolowana jednostka udostępniała, ceny netto reklam kształtowały się
następująco:
−
W gazecie: moduł o szerokości 84,3 mm i wysokości 56 mm
w kolorze – 22 zł/sztuka, czarnobiały – 11,00 zł sztuka, reklama na
całej stronie o szerokości 265 mm i wysokości 344 mm w kolorze –
350,00 zł i czarnobiała – 175,00 zł; reklama na ostatniej stronie –
400,00 zł.
−
W lokalnej telewizji kablowej Aleksander-SAT oraz na stronie
internetowej
tv.aleksandrow-lodzki.pl,
emitowane
w
bloku
reklamowym nadawanym w pętli od piątku godz. 16:00 do
poniedziałku godz. 24:00 (80 emisji reklamy w ramach jednej
opłaty): [1] plansza graficzna z lektorem i podkładem muzycznym
(rozdzielczość 1920 x 1080) – emisja 200,00 zł, wykonanie
100,00 zł, czas trwania 30s; [2] spot reklamowy wideo o czasie
trwania 30s, rozdzielczość HDTV 1920 x 1080 lub HDV 1440 x 1080,
emisja 200,00 zł, wykonanie 600,00 zł.
−
W pakiecie: [1] reklama w gazecie „40 i cztery”, Telewizji
Aleksandrów oraz tv. Aleksandrów-lodzki.pl – 250,00 zł; [2] przy
zakupie czterech emisji/wydań, piąte gratis.
W trakcie kontroli, weryfikując tylko jedno wydanie gazety z dnia 15 maja
2015 roku stwierdzono umieszczenie w niej reklam Banku, lombardu, pasz
dla zwierząt, sprzętu ogrodniczego, zespołu muzycznego, firmy świadczącej
usługi remontowo – budowlane.
9
Działania podejmowane przez Gminę Aleksandrów Łódzki wypełniają
przesłanki działalności gospodarczej, o których mowa w art. 2 ustawy
z dnia 2 lipca 2004 roku o swobodzie prowadzenia działalności
gospodarczej (tekst jednolity Dz.U. z 2013 r., nr 672 ze zm.). Stosownie do
powyższej regulacji, działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność
wytwórcza,
budowlana,
handlowa,
usługowa
oraz
poszukiwanie,
rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność
zawodowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły. Wydawanie
odpłatnego dwutygodnika oraz publikowanie tekstu i obrazu o charakterze
informacyjnym, publicystycznym, dokumentalnym lub innym, niezależnie
od środków przekazu, rodzaju, formy, przeznaczenia czy autorstwa stanowi
działalność wydawniczą, o czym mówi art. 7 ustawy z dnia 26 stycznia
1984 roku Prawo prasowe (Dz.U. z 1984 r. nr. 5, poz. 24 ze zm.).
Wydawcą może być także jednostka samorządu terytorialnego, na co
wskazuje art. 8 ww. ustawy. Niemniej jednak, cele jakie realizowane są
w ramach pełnienia tej funkcji powinny zawierać się w normach
określonych mocą ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie
gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.). Oznacza to, że
do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu
lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów.
W szczególności zadania własne jednostki, które polegają na bieżącym
i nieprzerwanym zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty w drodze
świadczenia usług powszechnie dostępnych, szczegółowo określone w art. 7
tej ustawy. Podstawę prawną do prowadzenia przez JST działalności
wydawniczej odnaleźć można w art. 7 ust. 1 pkt 17 i 18 ww. ustawy.
Przepis ten wskazuje, że zadania własne jednostki samorządu
terytorialnego stanowią zadania dotyczące wspierania i upowszechniania
idei samorządowej, w tym tworzenia warunków do działania i rozwoju
jednostek pomocniczych i wdrażania programów pobudzania aktywności
obywatelskiej oraz promocja gminy. Jednakże, w świetle przedstawionych
przepisów prawa działalność promocyjna gminy nie może stanowić
jednocześnie komercyjnej działalności reklamowej, noszącej znamiona
działalności gospodarczej, nie prowadząc do zaspokojenia zbiorowych
potrzeb wspólnoty lokalnej, a przysługując się określonej grupie podmiotów
– reklamodawców. Co prawda ustawodawca wprowadził uprawnienie dla
jednostki
samorządu
terytorialnego
do
prowadzenia
działalności
gospodarczej wykraczającej poza zadania o charakterze użyteczności
publicznej wynikające ze wskazanego powyżej art. 7 ustawy o samorządzie
gminnym. Z tym, że zgodnie z art. 9 ust. 2 ustawy o samorządzie
gminnym, może to mieć miejsce jedynie w przypadkach określonych
w odrębnej ustawie. Przepis ten zawiera bezpośrednie odwołanie do ustawy
z dnia 20 grudnia 1996 roku o gospodarce komunalnej (tekst jednolity
Dz.U. z 2011 r., poz. 45, nr 2360). Jednak i w tym akcie prawa nie można
upatrywać podstawy do prowadzenia przez JST działalności komercyjnej
w omawianym zakresie, bowiem mowa jest o gospodarce komunalnej,
która zgodnie z art. 1 ust. 2 ww. ustawy obejmuje w szczególności także
zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące
i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze
10
świadczenia usług powszechnie dostępnych. Dlatego też odpłatne
publikowanie oraz emitowanie reklam w gazecie „40 i cztery”, oraz podczas
wykupionego przez Gminę Aleksandrów Łódzki pasma antenowego, oraz
pobieranie opłat ze sprzedaży w wersji papierowej powyższej gazety
stanowi działalność gospodarczą niezwiązaną z zaspokajaniem potrzeb
wspólnoty samorządowej, do której prowadzenia jednostka samorządu
terytorialnego nie jest uprawniona na gruncie obecnie obowiązujących
przepisów prawa.
Odpowiedzialność za ujawnione nieprawidłowości ponoszą pracownicy Urzędu
Miejskiego w zakresie szczegółowo wskazanym w protokole kontroli.
II.
Przekazując informacje o powyższych nieprawidłowościach stwierdzonych
w wyniku kontroli, proszę Pana Burmistrza o podjęcie działań w celu ich usunięcia
oraz zapobieżenia powstawaniu w przyszłości. W tym celu RIO w Łodzi przekazuje
następujące wnioski pokontrolne:
1.
Sporządzić plan wykorzystania gminnego zasobu nieruchomości spełniający
wszystkie wymogi wynikające z przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia
1997 roku o gospodarce nieruchomościami.
2.
Podawać do publicznej wiadomości wykazy nieruchomości przeznaczonych do
sprzedaży, stosownie art. 35 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami,
uwzględniając przepisy ww. ustawy dotyczące zasad i terminów
przeprowadzania kolejnych przetargów na zbycie nieruchomości (art. 39
ustawy).
3.
Terminowo regulować zobowiązania, zgodnie z wymogiem określonym
w art. 44 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach
publicznych.
4.
Zobowiązanie dłużne wynikające z opisanych w pierwszej części umów
ujmować w sporządzanych sprawozdaniach Rb-Z (w pozycji kredyty,
pożyczki) oraz w wieloletniej prognozie finansowej (w pozycjach wzoru WPF
wskazanych w pierwszej części wystąpienia pokontrolnego).
5.
Limity wydatków na przedsięwzięcie „Odkup nieruchomości gruntowej
w Brużyczce Księstwie” prognozować w uchwale w sprawie WPF w kwotach
zgodnych z umowami, z których wynika wysokość zobowiązań, zarówno
w zakresie wydatków bieżących (czynsz), jak i majątkowych (odkup) – czyli
w kwotach brutto, stosownie do wymogu realistyczności wieloletniej
prognozy finansowej określonego w art. 226 ust.1 ustawy o finansach
publicznych.
6.
Zapewnić przestrzeganie wynikających z rozporządzenia Ministra Finansów
z dnia 5 lipca 2010 roku w sprawę szczególnych zasad rachunkowości oraz
11
planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu
terytorialnego,
jednostek
budżetowych,
samorządowych
zakładów
budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek
budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej,
w szczególności poprzez prawidłową ewidencję zobowiązań zaliczanych do
zobowiązań finansowych, w tym pożyczek i wyemitowanych instrumentów
finansowych.
7.
Zapewnić,
aby
wydawanie
dwutygodnika
„40
i
cztery”
oraz
rozpowszechnianie
w
ramach
emisji
programu
„TV-Aleksander”
Stowarzyszenia
Kablowej
Telewizji
Satelitarnej
„ALEKSANDER-SAT”
informacji o wydarzeniach publicznych, społecznych, samorządowych,
kulturalnych w ramach „Aleksandrowskiego Kuriera Samorządowego”, oraz
„Kuriera Sportowego” nie miało charakteru działalności wydawniczej
o charakterze komercyjnym, zachowując związek z realizacją zadań gminy,
o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 17 i 18 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku
o samorządzie gminnym.
Podając powyższe do wiadomości, zgodnie z art. 9 ust. 3 ustawy z dnia
7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych, proszę
Pana Burmistrza o przesłanie informacji o wykonaniu zaleceń pokontrolnych lub
przyczynach ich niewykonania w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego
wystąpienia.
Jednocześnie informuję, że stosownie do art. 9 ust. 4 ww. ustawy do wniosków
zawartych w II części wystąpienia pokontrolnego przysługuje prawo zgłoszenia
zastrzeżeń do Kolegium Izby.
Zastrzeżenie składa właściwy organ jednostki kontrolowanej w terminie 14 dni od
dnia otrzymania wystąpienia pokontrolnego za pośrednictwem Prezesa Izby.
Podstawą zgłoszenia zastrzeżenia może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez
błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.
Bieg terminu, o którym mowa wyżej, ulega zawieszeniu na czas rozpatrzenia
zastrzeżeń w odniesieniu do wniosków pokontrolnych objętych zastrzeżeniem.
Do wiadomości:
1. Przewodniczący Rady Miejskiej w Aleksandrowie Łódzkim,
2. Przewodniczący Komisji Rewizyjnej Rady Miejskiej w Aleksandrowie Łódzkim,
3. aa.
12