NIEDOKOŃCZONA TRANSFORMACJA

Transkrypt

TOWARZYSTWO EKONOMISTÓW POLSKICH
ZESZYT 8
REDAKCJA
DR HAB. KRYSTYNA BOBIŃSKA
Warszawa, luty 2005
Spis treści
str. 7 Janusz Beksiak, Piotr Białowolski
Szkoła Główna Handlowa - Warszawa
Gospodarowanie dobrami publicznymi w III Rzeczypospolitej
Wprowadzenie
1. W kierunku definicji dobra publicznego
2. Przejście od gospodarki centralnie planowanej
3. Przesuwanie granicy między dobrami prywatnymi a publicznymi
4. Które wydatki publiczne na produkcję dóbr publicznych?
5. Dynamika oferty dóbr publicznych w Polsce
Podsumowanie
str. 21 Krystyna Bobińska
Instytut Nauk Ekonomicznych PAN
Transformacja w infrastrukturze - sprzeczne cele państwa
Wprowadzenie
1. Formułowanie celów i gry interesów uczestników procesu
prywatyzacji
2. Rozwiązania prywatyzacyjne w sektorach infrastruktury
gospodarczej
Wnioski
str. 33 Jan Macieja
Instytut Nauk Ekonomicznych PAN
Pozorne efekty reform górniczych w Polsce
Wprowadzenie
1. Realne straty i formalnie dodatni wynik finansowy
2. Dziwna struktura działalności gospodarczej górnictwa
Podsumowanie
str. 37 Jan Winiecki
Wyższa Szkoła Informatyki i Zarządzania w Rzeszowie
Prywatyzacja nomenklaturowa i inne formy prywatyzacji
bez branżowego inwestora strategicznego
Towarzystwo Ekonomistów Polskich
ul. Mokotowska 67/37
00 - 530 Warszawa
fax: (0 22) 621 42 67
Wprowadzenie
1. „Swarzędz” i inni: ekonomiczna analiza prywatyzacji nomenklaturowej
2. Alternatywny scenariusz i przypadek Węgier
3. Inne formy prywatyzacji bez zewnętrznego inwestora strategicznego
4. Jak zjeść ciastko i zostawić je na później
Zamiast podsumowania
PRZEDMOWA
Rada Towarzystwa Ekonomistów Polskich ma przyjemność przedstawić
Czytelnikom kolejny z serii zeszytów Towarzystwa, zawierający referaty
z konferencji pt. „NIEDOKOŃCZONA TRANSFORMACJA”, która odbyła
się w Warszawie w dniu 15 grudnia 2003 r. Upłynęło już kilkanaście lat od
początku transformacji, a tymczasem i społeczeństwo, i badacze zmian
systemowych mają odczucie, że ta transformacja wcale jeszcze nie jest
dokończona. Podjęliśmy, więc próbę identyfikacji obszarów, w których
dokonała się w najmniejszym stopniu i przyczyn, dla których dokonuje się
tak wolno w tych obszarach.
Otwiera tę konferencję referat prof. Janusza Beksiaka napisany wraz
z dr. Piotrem Białowolskim pt. „GOSPODAROWANIE DOBRAMI PUBLICZNYMI W III RZECZPOSPOLITEJ”, w którym autorzy pokazują, na
czym polega istota fundamentalnego przewrotu w dziedzinie gospodarowania dobrami publicznymi w trakcie przejścia od gospodarki centralnie
kierowanej w systemie totalitarnym do gospodarki kapitalistycznej w systemie demokratycznym. Pokazują też jak bardzo proces ten jeszcze jest
procesem niedokonanym.
Doc. dr hab. Krystyna Bobińska w referacie „TRANSFORMACJA W INFRASTRUKTURZE - SPRZECZNE CELE PAŃSTWA” dowodzi, że państwo miało sprzeczne cele i interesy przy prywatyzacji tej infrastruktury
i w zależności od tego, jaki interes bieżąco był dla władzy istotniejszy,
prywatyzowano - bądź nie - niektóre elementy tej infrastruktury. Żaden
z tych stawianych i realizowanych celów nie był zbieżny z długofalowym
interesem gospodarczym państwa.
Następnie dr Jan Macieja prezentuje nadzwyczaj pouczającą syntezę
sytuacji finansowej w sektorze górnictwa węgla kamiennego, który oczywiście jak dotychczas nie jest sprywatyzowany. Wystąpiła tam silna zbieżność interesów władzy, kierującej się racjonalnością „wyboru publicznego” kadry zarządzającej i załóg kopalnianych. W wyrażeniu finansowym,
jak to pokazuje się w referacie, owocuje to ujemnym wynikiem sprzedaży
węgla a dodatnim wynikiem finansowym.
Wreszcie, prof. Jan Winiecki prezentuje referat pt. „PRYWATYZACJA
NOMENKLATUROWA I INNE FORMY PRYWATYZACJI BEZ BRANŻOWEGO INWESTORA STRATEGICZNEGO”, w którym pokazuje negatywne efekty tych form prywatyzacji zarówno z punktu widzenia czysto
ekonomicznego jak i poprzez kreowanie niekorzystnego postrzegania
prywatyzacji przez ogół społeczeństwa.
W imieniu Rady T.E.P.
Krystyna Bobińska
Członek Rady
5
Janusz Beksiak, Piotr Białowolski
GOSPODAROWANIE DOBRAMI PUBLICZNYMI
W III RZECZYPOSPOLITEJ
WPROWADZENIE
Poniższy tekst jest próbą sformułowania niektórych problemów gospodarowania dobrami publicznymi w dzisiejszej, to jest prawie kapitalistycznej Polsce. Dotyczą one aspektu podmiotowego (kto o czym decyduje)
i regulacyjnego (zasady i narzędzia kształtowania produkcji, dystrybucji
i spożycia). Potrzebne tu jest możliwie ścisłe zdefiniowanie i rozgraniczenie dóbr publicznych i prywatnych. Omawiane przez nas zjawiska mają
swoją dynamikę trzeba, więc też spróbować określić główne tendencje,
jakie obserwujemy w tej dziedzinie w ostatnich kilkunastu latach w naszym kraju.
Podejmujemy niektóre z tych problemów mając nadzieję, że rozwinie
się szersza dyskusja nad nimi, a może też rozpoczęte zostaną systematyczne badania.
7
1. W kierunku definicji dobra publicznego
Ekonomia gospodarki kapitalistycznej zajmuje się przede wszystkim
dobrami prywatnymi, to jest takimi, które są wytwarzane przez prywatnych właścicieli czynników wytwórczych i za pośrednictwem rynku są
przekazywane wyłączne użytkowanie innym prywatnym uczestnikom życia gospodarczego. Ta wyłączność prywatnego użytkowania czynników
wytwórczych i dóbr końcowych zapewniona jest w tym stopniu, w jakim
prawa własności są ściśle określone.
Odstępstwem od tego prostego schematu są dodatnie zewnętrzne
efekty działalności gospodarczej, z których mogą bezpłatnie i równocześnie korzystać inni (czasem nawet wszyscy) uczestnicy. Są to, więc dobra
publiczne
Dobro publiczne w czystej postaci charakteryzuje się tym, że jest dostępne równocześnie wielu odbiorcom, przy czym użytkowanie go przez
jednego uczestnika nie musi nie tylko ograniczać dostępu innemu, ale, co
więcej, nie musi zmniejszać jego zadowolenia z tego (czyli użyteczności
dobra według jego oceny).1 Zwykle jako typowe przykłady dóbr publicznych podaje się usługi instytucji państwowych zapewniające wszystkim
obywatelom bezpieczeństwo zewnętrzne i wewnętrzne, publicznych dróg
i mostów, znaczną część usług powszechnie dostępnej służby zdrowia
i podobnie instytucji oświatowych.2
W praktyce korzystanie z dobra publicznego przez jednego użytkownika nie musi, ale może uszczuplać użyteczność innego choćby z tego
powodu, że istnieją techniczne ograniczenia urządzeń świadczących te
usługi (przepustowość dróg, pojemność klas szkolnych i bibliotek itp.)
Ponadto istnieje wielka różnorodność rozwiązań instytucjonalnych, które
ograniczają powszechną dostępność dóbr publicznych.
Gospodarowanie dobrami publicznymi może się dokonywać na dwa
sposoby.
Po pierwsze, mogą one być wytwarzane przez publiczne podmioty gospodarcze, czyli państwowe lub samorządowe urzędy i przedsiębiorstwa.
Armia, policja, sądownictwo, zarząd lasów, dróg i mostów, komunalnych urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, szkół publicznych itp.
– wszystko to są jednostki gospodarcze wytwarzające dobra publiczne,
czyli świadczące usługi wszystkim członkom społeczeństwa w sposób
nie ekskluzywny (z ograniczeniami, o których już wspominaliśmy wyżej).
Po drugie, dobra te mogą być wytwarzane przez prywatne przedsiębiorstwa i kupowane od nich przez odpowiednie instytucje publiczne, które
oferują je szerokiej publiczności.
O zaletach i wadach obu sposobów mówimy w jednym z dalszych punktów.
W obu wymienionych wyżej przypadkach instytucje tworzące budżet
i gospodarujące dobrami publicznymi podejmują decyzje o tym, jakie mają
być dobra publiczne (ile, czego), jak wytwarzane (metody ich produkcji)
oraz komu i w jaki sposób oferowane.
Te instytucje mogą być bardziej lub mniej, czy nawet wcale nie demokratyczne. Ich decyzje lepiej lub gorzej mogą, więc reprezentować opinię
publiczną czy to, co w ekonomii bywa nazywane preferencjami społecznymi (cokolwiek ten termin znaczy).
Są możliwe trzy główne sposoby dystrybucji dóbr publicznych („komu
i jak oferować i dostarczać”).
Pierwszy - wolny dostęp wszystkich obywateli. Jest to najczystsze rozwiązanie, które może być ograniczone tylko przez wymienione już czynniki techniczne.
Drugi - rozdzielnictwo. Zakłada to narzucenie przez władze pewnych
kryteriów (np. w równych wielkościach, ze zróżnicowaniem według płci,
wieku, pochodzenia) co oczywiście pozbawia te dobra, częściowo lub nawet całkowicie, ich charakteru publicznego.
Trzeci - powszechna, ale odpłatna dostępność. Jeśli nie mają się one
stać dobrami prywatnymi to odpłatność musi być znacząco niższa niż ta,
jaka by się ukształtowała na wolnym rynku. Ale i tak mamy tu ograniczenie powszechnej dostępności.
Ponadto są oczywiście różne kombinacje powyższych sposobów.
Każde z tych rozwiązań ma swoich obrońców i przeciwników. Wrócimy
do tego dalej.
Jest sprawą sporną czy istnieją dobra z natury „czysto” publiczne,
tj. takie, których powszechnej dostępności żadną miarą nie można ograniczyć. Jak pokazuje doświadczenie większość dóbr znanych z historii
bywała „upubliczniana” („uspołeczniana”, „upaństwowiana”) i, przeciwnie,
większość z nich bywała prywatyzowana. Zmiany, jakie w tej dziedzinie
następowały w Polsce w ostatnich sześćdziesięciu latach pokazują jak
bardzo różne rozwiązania mogą być realizowane w praktyce.
1
Jest, więc ono pod niektórymi względami podobne, ale nie identyczne z niemal mitycznym dzisiaj
dobrem wolnym.
2
Wydaje się oczywiste, że dobra publiczne nie są rzeczami, lecz usługami. Trudno chyba sobie wyobrazić równoczesne, nie wyłączne i bezkolizyjne użytkowanie rzeczy przez wielu uczestników - jako
osoby prywatne nie dysponujemy samą drogą publiczną tylko korzystamy z jej usług.
8
9
2. Przejście od gospodarki centralnie planowanej
Przejście od gospodarki centralnie kierowanej w systemie totalitarnym
do gospodarki kapitalistycznej w systemie demokratycznym stanowi fundamentalny przewrót w dziedzinie gospodarowania dobrami publicznymi.
Więcej - stwarza w ogóle warunki dla powrócenia do starego podziału na
dobra prywatne i dobra publiczne, gdyż dopiero wtedy te drugie znów się
pojawiają na scenie życia gospodarczego.
W PRL inny był podział dóbr (z punktu widzenia naszego tematu, tzn.
z punktu widzenia prywatnych lub nie prywatnych wyborów). Olbrzymia
większość dóbr zarówno produkcyjnych jak i konsumpcyjnych była upaństwowiona3. Były one przydzielane poszczególnym uczestnikom przez
scentralizowany aparat państwowy. Nie da się, więc, jak sądzimy, zastosować omówionego w poprzednim punkcie podziału, bo dobra reglamentowane nie odpowiadają ani definicji dóbr prywatnych ani publicznych. Na przykład przydzielone mieszkanie (służbowe, ale nie tylko) było
w prywatnym użytkowaniu, ale przydział mógł być cofnięty. To samo dotyczyło obiadów w stołówkach, wyjazdów na wczasy (a w ZSRR także
korzystania z wszelkich środków transportu na większe odległości). Są
to przykłady dóbr konsumpcyjnych. Oczywiście dotyczyło to także niemal
wszystkich dóbr produkcyjnych.
Druga grupa to dobra formalnie prywatne, ale w istocie quasi-prywatne lub półprywatne. Dotyczyło to tych wszystkich dóbr (prawie wyłącznie
konsumpcyjnych), które konsument mógł swobodnie kupować w sklepach. Jeśli były! Formalnie wyglądało to, bowiem jak w kapitalizmie. Ale
to był tylko pozór. Po pierwsze, dlatego, że dochody i ceny były centralnie
reglamentowane, co silnie ograniczało prywatną swobodę nabywców. Po
drugie, i co uważamy za ważniejsze, podaż prawie wszystkich tych dóbr
była określana centralnie, co oznaczało, że w istocie nasze prywatne zakupy były tylko nieco luźniejszą formą realizowania centralnej reglamentacji. Po prostu, konsument kupował to, co władza „rzuciła na rynek”.
Po trzecie, w PRL były też autentyczne dobra prywatne, ale występowały one w nielegalnej, tępionej przez władze strefie czarnego rynku.
W III Rzeczypospolitej obserwujemy w omawianej dziedzinie cztery najważniejsze procesy zmian.
Pierwszy z nich to prywatyzowanie większości dóbr poprzednio upaństwowionych. W pierwszym rzucie oznaczało to likwidację reglamentacji
(która zresztą już pod koniec PRL uległa znacznemu ograniczeniu i roz3
Widzimy zasadniczą różnicę między takimi dobrami jak usługi obrony, bezpieczeństwa czy infrastruktury, którymi gospodaruje państwo demokratyczne a tymi, które przydziela władza totalitarna.
10
kładowi). W rezultacie państwowe i quasi-spółdzielcze przedsiębiorstwa
zaczęły produkować na wolny rynek a zarówno kupowane i sprzedawane
przez nie dobra wytwórcze jak i konsumpcyjne nabrały autentycznego
charakteru dóbr prywatnych. Następnie proces ten w kolejnych latach
ulegał rozszerzeniu i umocnieniu w wyniku prywatyzacji przedsiębiorstw
państwowych i emancypacji spółdzielni. Powodowało to też zasadniczą
zmianę pozycji gospodarstw domowych: nabywane przez nie dobra stały
się autentycznymi towarami, czyli dobrami prywatnymi.
Drugi proces to restytucja dóbr publicznych. W ramach ogólnych przemian demokratycznych część dóbr poprzednio upaństwowionych przekształciła się w autentyczne dobra publiczne.
Trzeci proces, który dokonywał się w całym rozpatrywanym okresie, zaczął się od legalizacji większości PRL-owskiego czarnego rynku. Towary
na nim występujące podobnie jak waluty obce mogły odtąd być legalnie
wymieniane. W miarę prywatyzacji (lepszy nadzór prywatnych właścicieli)
i zrównoważenia rynków (systematyczne zaspakajanie bieżącego popytu) zmniejsza się, masowe poprzednio „wynoszenie” dóbr z zakładów wytwórczych (eufemizm dla kradzieży) i ich sprzedawanie na czarnym rynku.
Równocześnie jednak funkcjonuje i rozwija się „szara strefa” a szczególnie dwa jej segmenty: praca „na czarno” oraz nie rejestrowana produkcja
i obrót towarowy. Należy jednak wziąć pod uwagę, że te ostatnie zjawiska, jakkolwiek patologiczne i niekorzystne dla dochodów państwa, są
niewątpliwie przejawem aktywności gospodarczej (a nie, jak poprzednio,
głównie przywłaszczaniem) i w większości zwiększają produkt krajowy.
Czwarty proces ma przeciwny kierunek do poprzednich Są to, przede
wszystkim, powtórnie wprowadzane przez kolejne rządy i przez parlament ograniczenia swobodnego obrotu dobrami prywatnymi. Chodzi tu
o mnożenie przeszkód dla swobodnego wchodzenia na rynek (zezwolenia, licencje), rozbudowywanie obciążeń fiskalnych itp. Są to także przedsięwzięcia, które można uznać za próby „upublicznienia” dóbr poprzednio
prywatyzowanych. Tego właśnie dopatrujemy się w cofnięciu reformy
służby zdrowia i w ograniczeniach dla działania szkół niepublicznych.
3. Przesuwanie granicy między dobrami prywatnymi a publicznymi
Rozpatrzmy ważniejsze pozytywne i negatywne konsekwencje przesuwania granicy między dobrami prywatnymi i publicznymi.
Widzimy trzy ważne argumenty za tym, aby możliwie zmniejszać sferę
dóbr publicznych na rzecz zwykłego rynku.
11
Po pierwsze, efektywność użycia czynników wytwórczych jest z reguły
niższa tam gdzie urzędnicy a nie prywatni właściciele podejmują decyzje i
sprawują nadzór nad produkcją. W takich przypadkach najczęściej koszty
są wyższe, częstsze są nietrafne wybory metod działania i asortymentu
usług, większe jest marnotrawstwo produktu gotowego w procesie dystrybucji a także w sferze konsumpcji. Ogólnie można, więc powiedzieć, że
prywatyzacja dóbr publicznych przeważnie służy zwiększeniu efektywności gospodarowania.
Z tego punktu widzenia korzystne może się okazać użycie takich wspomnianych wcześniej rozwiązań jak zlecanie produkcji dóbr publicznych
przedsiębiorstwom prywatnym (co najpewniej zmniejszy marnotrawstwo
w produkcji) oraz częściowa odpłatność ze strony końcowych odbiorców
(co powinno zmniejszać marnotrawstwo w sferze konsumpcji).
Po drugie jest problem preferencji, według których dokonuje się wyboru
koszyka dóbr dostarczanych publiczności. Władze, które zestawiają ten
koszyk chętnie powołują się na wysoce wątpliwe pojęcie preferencji społecznych.4 Niestety nie da się tych preferencji zidentyfikować. Większość
ludzi, poza indywidualnymi preferencjami stosowanymi do własnych zakupów na rynku, ma oczywiście także poglądy na sprawy publiczne. Znajduje to w jakimś stopniu wyraz w tym, co sądzą o tych sprawach różne
partie, i inne grupy „trzymające władzę” lub aspirujące do niej. Im ustrój
jest bardziej demokratyczny a szerokie kręgi społeczne bardziej aktywne
w kwestiach publicznych tym obraz bywa bardziej zróżnicowany i niestabilny. I tym trudniej mówić o jakimś wspólnym, wewnętrznie niesprzecznym układzie preferencji.
Ostatecznie decyzje o poziomie i strukturze usług publicznych oparte
są na preferencjach tych ludzi i ugrupowań politycznych, które są przy
władzy oraz od zachowań ich aparatu wykonawczego (czyli od biurokracji
państwowej i samorządowej). Decyzje te są, mniej lub bardziej, zgodne z
wyobrażeniami i opiniami takich lub innych, szerszych lub węższych kręgów społeczeństwa. W każdym jednak przypadku istnieją istotne różnice
między indywidualnymi wyborami wielu, jeśli nie większości, uczestników
życia gospodarczego a tymi, które określają zawartość koszyka dóbr publicznych.
Ponadto dla wielu członków społeczeństwa (poza tymi, którzy zdecydowanie „uciekają od wolności”) sam fakt swobodnego podejmowania decyzji jest odrębną wartością. Im węższy jest więc zakres dóbr prywatnych
tym ich zadowolenie jest mniejsze.
To, co powiedzieliśmy jest argumentem na rzecz nie tylko umiarkowania przy ustalaniu zakresu dóbr publicznych, ale, więcej, na rzecz możli-
wie szerokiego ich prywatyzowania.
Po trzecie, istnieją problemy wysokich kosztów utrzymania biurokratycznego aparatu zarządzającego dobrami publicznymi oraz problem korupcji
i nadużywania władzy przez urzędników i polityków. Im większa część
produktu społecznego jest tworzona i rozdzielana jako dobra publiczne
tym ciężar tych kosztów i patologii jest większy. Są nawet wysuwane,
nieźle uzasadnione, sugestie, że ciężar ten rośnie bardziej niż proporcjonalnie w stosunku do udziału dóbr publicznych w całym produkcie.
To także skłania do zmniejszania udziału dóbr publicznych w produkcie
społecznym.
Z kolei są, co najmniej trzy argumenty za tym, że niektóre potrzeby muszą być zaspokajane w postaci dóbr publicznych.
Pierwszy, że niektóre dobra z natury (czyli ze względów technicznych)
nie dają się sprywatyzować. Argument ten jest sporny. Z przeszłości
i z dzisiejszej praktyki znane są prywatne pieniądze, armie, policje, nie
mówiąc już o szkołach (i domowej edukacji), drogach (tu płatne autostrady), szpitalach itd. Te przykłady bardzo osłabiają wspomniany argument.
Drugi, znacznie mocniejszy argument mówi, że niektóre dobra gdyby
były tworzone i dystrybuowane w trybie prywatnym były by oferowane
na znacznie niższym poziomie. Z jednej strony, dlatego, że wymagają
one szczególnie wysokich i ryzykownych nakładów inwestycyjnych (infrastruktura). Istnieje, więc niebezpieczeństwo, że kapitał prywatny nie podejmowałby wielu z nich. Z drugiej strony znaczenie ma fakt, że horyzont
czasowy i zakres zainteresowania wielu prywatnych nabywców bywa bardzo ograniczony. W wyniku tego niektóre usługi w zakresie ochrony zdrowia (np. zabezpieczenie przed epidemiami), oświaty czy kultury mogłyby
nie znajdować niezbędnej liczby prywatnych nabywców na rynku.
Trzeci argument mówi, że dystrybucja wielu dóbr przez rynek dawałaby
znacznie bardziej zróżnicowany społecznie efekt aż do całkowitego wyeliminowania części społeczeństwa z korzystania z niektórych usług. Ten
wzgląd ma istotne znaczenie społeczne.
W dotychczasowych rozważaniach wspominane było zjawisko paralelnego rozwiązywania naszego problemu. Istnieje obok siebie edukacja
publiczna i prywatna. To samo jest ze służbą zdrowia, bezpieczeństwem
i z wielu innymi dziedzinami usług. W Polsce współczesnej rzecz jest jednak wyjątkowo zagmatwana pod względem instytucjonalnym, co tworzy
liczne konfliktowe sytuacje. Można sobie jednak wyobrazić stworzenie
bardziej przejrzystego obrazu, w którym konkurencja między publicznymi i prywatnymi szkołami, szpitalami itp. odbywałaby się w zgodzie
z prawem, w sposób możliwie cywilizowany i bez dyskryminowania kogokolwiek. Obywatel miałby wówczas znacznie szersze pole swobodne-
4
12
W niektórych podręcznikach można nawet znaleźć ich graficzną prezentację.
13
go wyboru. Można też mieć nadzieję, że takie rozwiązanie poprawiłoby
w jakimś stopniu ogólną efektywność gospodarowania.
jest na dobra publiczne i w niektórych przypadkach możliwe jest przybliżone określenie tej części. Strukturę tych wydatków przedstawia poniższa tabela.
4. Które wydatki publiczne na produkcję dóbr publicznych?
Spróbujmy określić, które wydatki sektora finansów publicznych w dzisiejszej Polsce służą produkcji dóbr publicznych.
Wydatki te w Polsce stanowią bardzo znaczną część PKB. W roku 2001
ich udział w całości produktu wyniósł 43,9 % a rok później 44,4 %. Ich
struktura była następująca (w procentach PKB).5
Widzimy, że większość środków jest w dyspozycji państwowych funduszy celowych takich jak Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego czy Fundusz Emerytalno - Rentowy.
Przez budżet centralny oraz budżety jednostek samorządu terytorialnego
przechodzi po ok. 10 % PKB, a Kasy Chorych (dziś będzie to Narodowy
Fundusz Zdrowia) wydawały ok. 3,6 % PKB.
Podstawą naszej analizy są wydatki budżetu państwa i ich struktura
w układzie zadaniowym. Nie rozpatrujemy szczegółowo budżetów jednostek samorządowych. Można jednak sądzić, że udział w nich dóbr
publicznych jest podobny do tego w budżecie państwa. W tym ostatnim
w poszczególnych zadaniach całość lub część wydatków przeznaczana
5
Dane pochodzą ze „Sprawozdania z wykonania budżetu państwa za rok 2002”, publikacja
Min. Finansów.
14
Zaczynamy analizę od zadania określanego jako „Podstawowe funkcje
państwa”, które w sposób Wydatki całkowite w kategorii (w mln zł oczywisty można w pełni zaliczyć do sfery dóbr publicznych. Wydatki w tej grupie realizowane są w następujących działach: wymiar sprawiedliwości,
bezpieczeństwo publiczne i ochrona przeciwpożarowa, obrona narodowa, urzędy państwowe i administracja publiczna.
Te zadania służą zaspokajaniu podstawowych oczekiwań obywateli
wobec państwa (zapewnienie bezpieczeństwa wewnętrznego i zewnętrznego, ładu prawnego i porządku administracyjnego) i na ogół spełniają
warunki stawiane dobrom publicznym, choć nie znaczy to, że jakość tych
dóbr i poziom gospodarowania nimi jest wysoki. Udział wydatków na te
zadania w roku 2002 wyniósł 30.370 mln PLN.
Również wydatki na „infrastrukturę i środowisko” prawie w całości można zaliczyć do wydatków na dobra publiczne. W większości są to nakłady
inwestycyjne (infrastruktura drogowa, kolejowa i portowa) oraz wydatki
mające na celu utrzymanie w dobrej kondycji wcześniej poczynionych
inwestycji (oświetlenie dróg, usługi geodezyjne, zalesianie, utrzymanie
ogrodów botanicznych). Wydatki publiczne na zadania związane z infra15
strukturą i środowiskiem wynoszą ok. 8.000 mln PLN.6
Wydatki na „naukę i edukację” trzeba rozdzielić ze względu na zróżnicowanie cech publicznych w tych dwóch kategoriach. Wydatki na naukę
cechuje to, że wyniki badań prowadzonych ze środków rządowych są na
ogół ogólnodostępne, a zatem wszyscy mogą z nich korzystać i dodatkowo, korzystając z tych wyników nie ograniczamy innym tej możliwości.
Można je, więc w całości potraktować jako tworzące dobra publiczne.
Bardziej skomplikowany problem powstaje przy analizie wydatków na
edukację. Powszechnie dostępna oświata na poziomie podstawowym
może być zaliczona do dóbr publicznych. Także bezpłatna część szkolnictwa średniego i wyższego w znacznym stopniu nosi cechy dobra publicznego. Są tu jednak liczne ograniczenia dostępu, które nie pozwalają
na łatwe wydzielenie części publicznej. Oczywiście wszystkie płatne formy edukacji należą do sfery dóbr prywatnych. Są one jednak, szczególnie
w państwowym szkolnictwie wyższym, w sposób niesłychanie nieprzejrzysty splecione z częścią publiczną. Wydatki na naukę wyniosły w 2002
r. 2.661 mln PLN, a wydatki na edukację wyniosły 31.500 mln PLN. Bez
specjalnych badań trudno powiedzieć ile z tego można potraktować jako
koszty dóbr publicznych.
Wydatki na „Kulturę i ochronę dziedzictwa narodowego oraz kulturę fizyczną i sport” mają zapewne w całości cechy dobra publicznego.
Dość specyficzną kategorię stanowią wydatki budżetu na „ochronę
zdrowia”. Nie można oczywiście całości tych usług zaliczyć do kategorii dóbr publicznych. Jednakże znaczna ich część ma niewątpliwie takie
cechy i warto by było dokonać tu szczegółowych badań dla oddzielenia
części publicznej od prywatnej
Wiele kontrowersji budzą budżetowe „wydatki socjalne”, które prawie
w całości są transferami (zasiłki, dopłaty do PKP, itp.) Niektóre z nich jednak mają też charakter dóbr publicznych. Sądzimy można tu zaliczyć wydatki na dożywianie dzieci z ubogich rodzin oraz wydatki na działalność
domów pomocy społecznej. Warto tu też umieścić dotacje do Funduszu
Alimentacyjnego i np. składki na ubezpieczenie zdrowotne bezrobotnych
oraz osób przebywających na urlopach wychowawczych i osób niepełnosprawnych.
Można dyskutować czy pewna część wydatków na „rolnictwo” (szczególnie np. dotacja dla ARiMR) nie ma również pewnych cech dobra publicznego.
Sądzimy, że pozostałe pozycje w wydatkach budżetowych zdecydowanie nie noszą cech dobra publicznego.
Pierwszą taką kategorię stanowią środki przeznaczone na „Ubezpieczenia społeczne”. Stanowią one bardzo istotną pozycję w budżecie. Ok.
27 mld PLN przeznaczane jest na dotację do FUS, a ponad 15 mld PLN
trafia do KRUS. Są to oczywiście transfery.
Sądzimy, że dotyczy to też „obsługi długu publicznego”. Nie powstają tu
żadne nowe dobra.
Państwo zajmuje się także wspieraniem „gospodarki” i ponosi w tym
obszarze wydatki w wysokości 1.633 mln PLN. Wydatki te są jednak
w całości transferami do przedsiębiorstw (w większości dla górnictwa).
Budżet transferuje pieniądze także poprzez kategorię „Wydatki mieszkaniowe”, dzięki której wypłacana jest premia gwarancyjna dla posiadaczy książeczek mieszkaniowych oraz finansowane są mieszkania dla
uprzywilejowanych grup społecznych.
5. Dynamika oferty dóbr publicznych w Polsce
Celem tego fragmentu jest zarysowanie dynamiki oferty dóbr publicznych zgłaszanej w okresie kilku minionych lat. Zaczynamy od 1995 roku
gdyż doprowadzenie do porównywalności wcześniejszych danych, jeśli
w ogóle możliwe, wymagałoby dodatkowych zabiegów. Poprzestaliśmy
też tylko na tych wybranych pozycjach budżetu państwa, które można
bez większych wątpliwości traktować jako wydatki na dobra publiczne.
Całość jest, więc zupełnie wstępną próbą pokazania wspomnianej dynamiki na przykładzie niektórych (sądzimy, że głównych) kategorii dóbr
publicznych.
Poniższa tabela pokazuje podstawowe składniki budżetu państwa
w arbitralnie wybranych trzech latach: w 1995, 2000 i 2002 roku. Dla porównywalności zostały one wyrażone w cenach 1995 roku (a więc układ
jest taki sam jak w poprzedniej tabeli, ale wielkości absolutne są inne).
6
Kwota jest wynikiem odjęcia od całości wydatków na infrastrukturę i środowisko wydatków na dofinansowanie przewozów regionalnych.
16
17
naszego wstępnego oglądu, mamy niezbędną porównywalność, sytuacja
jest mało zmienna.11 Niestety, bez dodatkowych badań, trudno coś konkretnego powiedzieć o służbie zdrowia.
Na koniec można dodać, że na powyższym tle szokujące jest, silnie
wyprzedzające wzrost PKB, zwiększanie się wydatków na ubezpieczenia
społeczne i wydatków socjalnych. Zawierają one pewien element dóbr
publicznych (którego nie potrafiliśmy, jak na razie określić liczbowo),
w większości jednak trzeba je uznać za transfery.
Podsumowanie
Z powyższej tabeli dla naszego tematu istotne znaczenie mają cztery
pozycje.
W zakresie „podstawowych funkcji państwa” wydatki znacznie wzrosły
w porównaniu z 1995 rokiem (choć nieco wolniej niż PKB; w okresie stagnacji całej gospodarki pozostawały na podobnym poziomie). W pozycji
„nauka i edukacja” zmiany są podobne jak w poprzedniej. W wydatkach
na „infrastrukturę i środowisko” nastąpił znaczny wzrost. Niestety mamy
tu niepełną porównywalność. W zakresie wydatków na „kulturę itd.” znów
jest całkowita nieporównywalność.
W sumie można powiedzieć, że w tych pozycjach gdzie, na podstawie
7
Wydatki w tej kategorii są nieporównywalne, ponieważ od 1999 r. podstawowa opieka medyczna nie
wchodzi w skład budżetu państwa. Jedynie, więc można porównać 2000 r. i 2002 r.
8
W 1995 r. jako suma wydatków na transport i łączność (mamy, więc tylko częściową porównywalność)
9
W 1995 r. jako suma wydatków na przemysł, budownictwo, handel wewnętrzny i zagraniczny.
Niestety ten szereg danych nie jest porównywalny w badanym okresie, ponieważ w różnych latach inna
była zawartość tej pozycji.
10
W 1995 r. jako suma wydatków na kulturę i sztukę, kulturę fizyczną i sport oraz turystykę
i wypoczynek; w 2000 r. bez turystyki i wypoczynku.
18
Spróbujmy na koniec zebrać ważniejsze opinie i wnioski, o których mówiliśmy w tym tekście. Ujęliśmy to w czterech punktach.
Po pierwsze, sądzimy, że nie ma ostrego, rozdzielnego podziału na
dobra prywatne i publiczne. Większość z nich może występować albo
jako dobra prywatne albo publiczne. Wiele rodzajów dóbr może być oferowanych równolegle na oba sposoby. Zjawisko to występuje dziś w naszym kraju, przy czym często odbywa się to w sposób źle zorganizowany,
z licznymi ujemnymi skutkami ubocznymi (szkolnictwo, szczególnie wyższe; służba zdrowia).
Po drugie, z punktu widzenia naszego tematu głównym problemem jest
fakt, że sposób organizacji procesu tworzenia i dystrybucji dóbr publicznych sprzyja niegospodarności. Dotyczy to też samej identyfikacji i liczenia tych dóbr. W większości są one tworzone przez scentralizowany aparat biurokratyczny a nie przez prywatne przedsiębiorstwa na zamówienie
administracji. Jako produkt liczy się, więc w istocie nakłady poniesione
z budżetu i parabudżetów według decyzji polityków i urzędników.
Na marginesie można zrobić dość zaskakujące porównanie. W PRL
większość usług, w tym także usługi administracji nie były wliczane do
dochodu narodowego, gdyż doktryna komunistyczna traktowała tę działalność jako nieprodukcyjną. Ten sposób liczenia miał dla władz jedna
ważną zaletę. Mianowicie w całym tamtym okresie działalność usługowa,
szczególnie prywatna, była systematycznie niszczona, co nie znajdowało jednak odbicia we wskaźnikach wzrostu gospodarczego. W rezultacie
wzrost gospodarczy w statystyce był znaczny także wtedy, gdy końcowi
odbiorcy otrzymywali coraz mniejsza ilość usług prywatnych i publicznych. Z kolei w III Rzeczypospolitej wliczamy usługi do produktu społecz11
Z wyjątkiem płac. W sektorze publicznym były one nie tylko znacznie wyższe niż w sektorze prywatnym, ale silnie rosły także w okresie stagnacji całej gospodarki.
19
nego a ich wielkość i udział znacząco rośnie. Częściowo jednak rośnie
w ten sposób, że jako wynik traktujemy także wszystkie nie efektywnie
wytworzone usługi publiczne, całe ich marnotrawstwo w sferze produkcji,
dystrybucji i konsumpcji.
Po trzecie, są poważne argumenty na rzecz daleko idącej prywatyzacji
dóbr publicznych. Są jednak także argumenty za koniecznością utrzymania w każdym przypadku pewnej części produktu społecznego w formie
dóbr publicznych. Można, więc powiedzieć, że oba rodzaje dóbr mają rację bytu, ale że proporcja, w której zdecydowana przewaga jest po stronie
dóbr prywatnych to sytuacja „normalna” czy „zdrowa” dla współczesnej
gospodarki kapitalistycznej. Na podstawie naszego wstępnego oglądu
mamy poważne wątpliwości czy sytuacje w III Rzeczypospolitej można
nazwać „zdrową”.
Po czwarte, znanych jest wiele sposobów przeciwdziałania niegospodarności w sferze dóbr publicznych. Można je podzielić na dwa rodzaje.
Pierwszy to wzmacnianie kontroli i usprawnianie administracji państwowej i samorządowej, która, z politykami na czele, gospodaruje dobrami
publicznymi. Ważna tu jest rola parlamentu (doskonalenie infrastruktury
instytucjonalnej i nadzór nad administracją), niezależnego wymiaru sprawiedliwości, organów kontrolnych, organizacji pozarządowych, mediów
i w ogóle opinii publicznej. To, co powiedzieliśmy wydaje się oczywiste,
niestety ta działalność może dać efekty z wielkim odroczeniem a jej doraźna skuteczność jest z reguły niewielka. Widać to wyraźnie w naszym
kraju. Drugim rodzajem omawianej działalności jest prywatyzowanie dóbr
publicznych wszędzie tam gdzie to możliwe (szczególnie w fazie ich produkcji) oraz powoływanie rozwiązań równoległych, w których końcowi
odbiorcy maja wybór miedzy korzystaniem z podobnych dóbr w trybie
prywatnym lub publicznym.
Oba te rodzaje działalności są wzajemnie powiązane. Rozwiązania
równoległe wymagają porządkowania warunków instytucjonalnych i skutecznego nadzoru administracji państwowej, samorządowej i niezależnego wymiaru sprawiedliwości. Przykładem dziedziny, która w sposób rażący przeczy tym postulatom jest w naszym kraju służba zdrowia, w której
najpierw rozpoczęto reformę o kierunku zbliżonym do wyżej rekomendowanego a następnie poddano ją kontrreformie. W rezultacie mamy tam
chaos instytucjonalny, konflikty społeczne, niegospodarność i obniżenie
poziomu usług.
20
Krystyna Bobińska
TRANSFORMACJA
W INFRASTRUKTURZE - SPRZECZNE
CELE PAŃSTWA
WPROWADZENIE
W referacie tu prezentowanym będę starała się pokazać, że państwo
na początku procesu transformacji nie miało jasnej koncepcji reform
własnościowych w infrastrukturze, a w miarę postępu transformacji
w innych segmentach gospodarki nie wykluczało już przekształceń
własnościowych. Cele tej prywatyzacji będę starała się pokazać poprzez
analizę procesów decyzyjnych, gdzie wyraźnie będzie można obserwować
jak kolejno przeważały różne interesy grupowe i jak powstawały
rozwiązania, w których wygrywały jakieś grupy, ale żadna z nich nie była
grupą, która by chciała wdrożyć rozwiązania promujące efektywność
ekonomiczną, czyli realizowała interes publiczny.
Mówiąc o infrastrukturze będę miała przede wszystkim na uwadze:
energetykę - gaz i elektryczność a także sektor naftowy; transport,
w szczególności kolejnictwo w konkurencji do sieci drogowej;
telekomunikację i pocztę.
21
Dobrze funkcjonująca infrastruktura:
• zwiększa konkurencyjność firm na rynku krajowym jak i zagranicznym,
ponieważ obniża koszty wytwarzania;
• przyciąga inwestycje zagraniczne, co przekłada się na takie wskaźniki
makroekonomiczne, jak stopa bezrobocia czy kurs walutowy kraju.
W Polsce początkowo procesem transformacji świadomie nie objęto
infrastruktury. Przedsiębiorstwa z tej sfery zostały wyłączone z prywatyzacji
ustawą z 1990 roku1 jak również polityką sektorową rządu Hanny
Suchockiej. Restrykcyjność wobec prywatyzacji infrastruktury złagodziła
dopiero ustawa z 1996 r.2 i akty wykonawcze do niej z 1997 r. Ale dopiero
późniejsze ustawy sektorowe umożliwiały sukcesywnie prywatyzację
i formalnie dopuszczały konkurencję. Działania te były równoległe
do podejmowanych w Unii Europejskiej rozwiązań ustawodawczych
skłaniających do otwarcia rynków w sektorach infrastruktury.
Znaczące gry interesów można dość łatwo zidentyfikować. Wokół
prywatyzacji infrastruktury wyraziście zarysowały się interesy dwu grup
społecznych - władzy i załogi i nie znaczy to, że interesy te były zawsze
sprzeczne.
1. Formułowanie celów i gry interesów uczestników procesu
prywatyzacji
Pierwsza gra toczy się w łonie władzy publicznej występującej jako
reprezentant interesu publicznego. Władza występująca w roli właściciela
jest rozdarta między interesem krótkofalowym aktualnie rządzących partii
(określanym często jako interes budżetu)3 a długofalowym interesem
publicznym. To jest pierwsza sprzeczność celów.
Druga gra toczy się w ramach interesów własnych samej władzy, kiedy
nie patrzymy na nią jako potencjalnego realizatora interesu publicznego
a jako na samoistną grupę realizującą interesy indywidualne członków tej
grupy, bądź interes grupy jako całości.
1
Ustawa o prywatyzacji
Ustawa….
3
Powszechnie używany przede wszystkim przez rządzących, ale chętnie podchwycony przez media
zwrot „interes budżetu” jest absurdalny, bo budżet to jest rachunek wpływów i wydatków i jako taki nie
ma żadnych interesów. Interes mają rządzący, którzy chcą, żeby wpływy budżetowe były jak największe
i koniecznie jak najszybciej, jeszcze za ich kadencji, aby moc je rozdzielać, pozyskując zwolenników na
przyszłą elekcję.
Tu możemy wyróżnić dwa odrębne cele:
Pierwszy cel - długofalowy, wyraża się chęcią uwłaszczenia się
członków grupy sprawującej władzę (bądź swoich popleczników). Jest to
zbiór interesów indywidualnych członków grupy władzy. Ten typ interesu
długofalowego skłaniał do podejmowania decyzji dopuszczających
prywatyzację. Dla jego realizacji można było poszukiwać różnych form
prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych.
Do prywatyzacji skłaniał również interes zbiorowy grupy władzy.
Interesem tym było uzyskane z prywatyzacji najwyższej możliwej sumy jako
wpływu do budżetu państwa. Realizacja tego interesu władzy publicznej
sprowadza się do uzyskania najlepszej ceny ze sprzedaży. Na to trzeba
sprywatyzować (mówimy o prywatyzacji infrastruktury) przedsiębiorstwo
zmonopolizowane jako całość i zagwarantować temu monopolowi jak
najdłużej jego pozycję na rynku. Tu trudno o uwłaszczenie wprost, ale
członkowie władzy są narażeni na pokusy przyjęcia gratyfikacji w zamian
za wybór tego czy innego oferenta i później w zamian za utrzymywanie
rozmaitych przywilejów monopolu.
Przeciwstawnym, wobec powyższych, interesem jest zachowanie
własności państwowej. To rozwiązanie z kolei pozwala władzy
publicznej w roli właściciela obsadzać liczne stanowiska w zarządach
i radach nadzorczych spółek szerokim rzeszom aparatu partyjnego. Te
korzyści indywidualne wynikały z apanaży i to nie tylko członków rad
nadzorczych i zarządów, ale polegały też na tym, że każda z tych osób
mogła zatrudniać podległych sobie licznych pracowników głęboko w dół
struktury organizacyjnej; występowały także korzyści w formie możliwości
wpływania na decyzje podmiotów publicznych4
Drugim uczestnikiem procesu prywatyzacji jest załoga prywatyzowanego
przedsiębiorstwa. W polskich realiach niebagatelnym jest interes załogi,
który w lobbingu przy prywatyzacji monopolu jest nie sprzeczny interesem
własnym kadry. Dlatego dalej używając pojęcia „załoga” będę rozumiała
kadrę kierowniczą i pozostałych pracowników. Załoga (otrzymująca
ustawowo 15% wartości przedsiębiorstwa) jest zainteresowana, aby
sprzedać firmę jak najdrożej. Popiera, więc przy sprzedaży utrzymanie
monopolu (jak już się nie da państwowego to prywatnego); korzyścią dla
załogi jest to, że z jednej strony pozwala ukryć przerosty zatrudnienia,
z drugiej, im drożej jest sprzedane przedsiębiorstwo tym większa jest
2
22
4
Np. można skłonić państwowy bank, by kupił udziały, bądź udzielił niskooprocentowanego kredytu
prywatnej firmie żony jakiegoś prominenta, można skłonić państwowy monopol, aby finansował Fundację
żony innego, można również posiadając akcje czy udziały (nawet mniejszościowe) w sprywatyzowanym
już przedsiębiorstwie „dokapitalizowywać” inne państwowe przedsiębiorstwo, aby nie uszczuplić bazy
własności państwowej przez nieuchronną upadłość.
23
wartość akcji dla załogi; kadrze pozwala utrzymać wysokie wynagrodzenia
i inne realizowane przez nią korzyści i nie stawia jej w stresującej
sytuacji konieczności prowadzenia stałej walki konkurencyjnej. Wobec
tej zbieżności interesów5 tworzy się sytuacja, w której możliwe jest
wykorzystywanie przez kadrę załogi do uprawiania lobbingu (np. w formie
strajku) dla osiągania celów będących głównie celami samej kadry.
gwarancje monopolu sektor prywatny był w stanie zapłacić bardzo dużo.
Tak, więc telekomunikację sprywatyzowano w Polsce wedle klasycznego
(w sensie negatywnym) modelu. Wiadomo było (choćby na przykładach
brytyjskich) jak bardzo niekorzystne skutki dla interesu publicznego
przyniosło to rozwiązanie i jak trudno jest zniwelować jego efekty.
Powstające w wyniku tych gier interesów strategie przekształceń
sektorów infrastrukturalnych w Polsce, niewiele miały wspólnego
z interesem publicznym. Natomiast sprzeczne interesy władzy
godzono znaną metoda, „aby zarazem zjeść ciastko i je mieć”, czyli
zachowując jakieś znaczące udziały skarbu państwa.W rezultacie
osiągnięto następujący efekt finalny: sprywatyzowano jeden potężny
i najbardziej rozwojowy sektor - telekomunikację, gdzie wybrano wersję
prywatyzacji całego monopolu. Zrobiono to z pełną świadomością, że
liberalizacja bez podziału nie zagrozi pozycji monopolisty przez długie
lata. Skomercjalizowano przedsiębiorstwa uprzednio już podzielonego
sektora elektroenergetycznego i rozpoczęto prywatyzację, która
jednak stanowi nieledwie kilka procent potencjalnej wartości sektora
i oczywiście skoncentrowana jest w sferze monopoli naturalnych (głównie
elektrociepłowni i zakładów dystrybucyjnych). W pozostałych sektorach
powstały trzy państwowe holdingi: 1/ kolejowy- PKP, 2/ gazowniczy
- PGNiG, 3/ naftowy -Nafta Polska (gdzie sprywatyzowano częściowo
sektor naftowy) oraz pozostawiono przedsiębiorstwo użyteczności
publicznej Poczta Polska. Warto przypatrzeć się bardziej szczegółowo
zastosowanym rozwiązaniom.
2. Rozwiązania prywatyzacyjne w sektorach
infrastruktury gospodarczej
Prywatyzacja w telekomunikacji jest najbardziej zaawansowana wśród
sektorów infrastrukturalnych w Polsce, co nie znaczy, że przyjęty sposób
był korzystny dla wdrożenia konkurencji. Władza wybrała tu bardzo
wyraźnie interes krótkofalowy prywatyzując monopol telekomunikacji jako
całe przedsiębiorstwo i zagwarantowała temu monopolowi jak najdłużej
jego pozycję poprzez zapisy w umowie prywatyzacyjnej. Do realizacji
tego celu wybrała sektor najbardziej współcześnie rozwojowy, gdzie za
5
R. D. Willig: Public versus Regulated Private Enterprise. Proceidings of the World Bank Annual
Conference on Developement Economics 1993, s. 155 - 156
24
Przedsiębiorstwo państwowe telekomunikacji skomercjalizowano
w 1996 r. a prywatyzację rozpoczęto w 1997 r. W pierwszym etapie
prywatyzacji sprzedano 35 % akcji TP S.A France Telecom. Przyjęta
przez rząd strategia dalszej prywatyzacji zakładała sprzedaż od 14 do
30 % akcji spółki w ofercie publicznej. Rząd musiał się jednak wstrzymać
ze względu na niskie notowania spółki. Na wzrost notowań spółki miało
mieć wpływ podpisanie umowy sprzedaży kolejnej transzy akcji TP S.A.
konsorcjum France Telecom i Kulczyk Holding, Ostatecznie sprzedano
planowaną transzę akcji w ofercie publicznej. Liberalizacja rynku
sieciowej telefonii głosowej na mocy ustanowień prawnych następowała
rozciągniętymi w czasie etapami. Realizacja postanowień ustawowych
była nawet latami torpedowana przez Telekomunikację Polską S.A. przy
milczącej bezczynności organów władzy publicznej powołanych do kontroli
przestrzegania zapisów koncesyjnych i praktyk monopolistycznych.
W rezultacie płacimy w Polsce za podstawowe usługi telefoniczne jedne
z najwyższych cen w Europie i bez porównania wyższe niż w Stanach
Zjednoczonych, które mają w pełni konkurencyjny rynek.
Restrukturyzacja Państwowego Górnictwa Naftowego i Gazownictwa
rozpoczęła się stosunkowo późno. Program restrukturyzacji przyjęto
dopiero 1996 r. Etapem pierwszym miała być miała być komercjalizacja
przedsiębiorstwa, następnym - wyodrębnienie zakładów serwisowych
zaplecza technicznego i produkcji pomocniczej. Etapem trzecim miało
być utworzenie spółek: Polski Gaz i Polskie Górnictwo Naftowe. Zanim
jednak to zostało zrealizowane pojawiły się jednak coraz nowe koncepcje,
odzwierciedlające zmienny układ sił w sferach decyzyjnych.
W 2000 r dokonano kolejnej 96 zmiany programu i rzeczywiście
przystąpiono do jego realizacji. Podstawowe założenia polegają na
wyodrębnieniu z PGNiG S.A. pięciu funkcjonalnych spółek i spółki
przemysłowo - magazynowej, która będzie kontynuatorem działalności
PGNiG S.A. W szczególności prowadzić będzie działalność w zakresie
przesyłu i magazynowania oraz zarządzania istniejącymi kontraktami na
import gazu. Spółka ta nie będzie prywatyzowana, przez co najmniej pięć
lat od daty rejestracji spółek wyodrębnionych z obecnego PGNiG S.A. Po
25
zakończeniu reorganizacji powstała w 2002 r. struktura holdingowa.
Brak rozwoju konkurencji w gazownictwie zdeterminowanym był nie tylko
opóźnieniami w realizacji przekształceń organizacyjno - własnościowych,
ale także wprowadzeniem struktury holdingowej spółki skarbu państwa.
Brak jest również liberalizacji handlu zagranicznego, spółka ma dziwny
monopol na import gazu ziemnego, przy jednoczesnym uzależnieniu
od jednego źródła tego importu i nieistotnych własnych zasobach. Ten
dziwny monopol jest zagwarantowany tym, ze kontrakt na import znacznie
przewyższa zapotrzebowanie krajowe na gaz i nie można tego gazu
odsprzedać, Ten zespół uwarunkowań tworzy bardzo trwała strukturę
monopolową.
W sektorze naftowym restrukturyzacja polegała na stworzeniu holdingu
państwowego Nafta Polska. Było, co najmniej kilka koncepcji strategii
budowania rynku w tym sektorze: od stworzeniu jednego „Koncernu
Naftowego” do możliwości kreowania duopolu. Nafta Polska otrzymała
też udział kapitałowy w spółce „Naftobazy” Sp. z o.o. Rolą „Nafty
Polskiej” miał być nadzór nad wyżej określonym programem a później
programami restrukturyzacji i prywatyzacji sektora oraz wypełnianie funkcji
właścicielskich w stosunku do elementów jego infrastruktury. Początkowo
sprywatyzowano przez giełdę Petrochemię Płock w połączeniu ze
znaczącą częścią CPN, ale tak, aby pozostałe udziały skarbu państwa
pozwalały mieć decydujący wpływ obsadzanie stanowiska prezesa.
Ostatnim marzeniem prezesa (pochodzącego oczywiście z mianowania
w czasie tej kadencji władzy) o pełnym monopolu, było marzenie nie tylko
o kupnie Rafinerii Gdańskiej, ale i o stworzeniu wspólnie z firmą austriacką
monopolu środkowoeuropejskiego
W Polsce producenci krajowi nie zaspokajają całkowitego popytu na
benzynę i oleje napędowe. W związku z tym w ostatnich latach importowane
do Polski paliwa ciekłe pokrywają około 20 % rocznego zapotrzebowania.
Spośród polskich producentów paliw silnie dominującą pozycję zajmuje
Polski Koncern Naftowy ORLEN S.A., który przerabia wraz z innymi
podmiotami grupy kapitałowej blisko 80 % ogółu przerobionej w Polsce
ropy naftowej. Drugim znaczącym producentem paliw jest Rafineria
Gdańska S.A., która przerabia około 20 % ropy naftowej przerabianej
w Polsce. Tak silna pozycja PKN ORLEN w produkcji i sprzedaży paliw
ciekłych nie sprzyja rozwojowi konkurencji na tym rynku.
Na rynku detalicznym działa obecnie 7056 stacji paliw. Udział
poszczególnych sieci w ogólnej liczbie stacji benzynowych: (1)
Stacje spółek cywilnych 3600; (2) PKN ORLEN S.A. 2071; (3) Stacje
zagranicznych firm paliwowych 699; (4) Stacje zakładowe - ogólnie
dostępne 350; (5) Rafinerii Gdańskiej S.A. 276; (6) Innych rafinerii 60.
Rafinerie zarabiają, gdy cena ropy na rynkach światowych spada. Nie ma
konkurencji która by wymusiła obniżenie ceny detalicznej proporcjonalnie
do spadku ceny surowca. Sektor naftowy stanowi właśnie ilustrację
trudności w likwidowaniu negatywnych efektów złej punktu widzenia
wdrażania konkurencji koncepcji podziału monopolu.
26
Pierwsze koncepcje restrukturyzacji Polskich Kolei Państwowych
powstały w 1999 r. i przewidywały one podział PKP na niezależne spółki.
Koncepcja ta jednaj doprowadziła do strajku generalnego, który skończył
się ustąpienie ministra. Po dłuższym oddechu weszła 1 stycznia 2001 r.
ustawa o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji PKP.
Ustanowiła ona podział przedsiębiorstwa na kilkanaście spółek
zależnych połączonych w organizację holdingową. Jako pierwszą
i główną wyodrębniono spółkę PKP S.A., której zarząd ma zrealizować
program komercjalizacji przedsiębiorstwa. Spółka ta jest właścicielem
całego majątku przekształconego przedsiębiorstwa i udziałowcem
większościowym wydzielonych z niego spółek, tj. przede wszystkim
spółki PKP Polskie Linie Kolejowe, zarządzającej infrastrukturą, spółki
Cargo, zajmującej się przewozami towarowymi oraz spółek zajmujących
się przewozami pasażerskimi - PKP Intercity i PKP Przewozy Regionalne.
Kolejne wydzielone spółki to min. PKP Energetyka, PKP Informatyka,
Telekomunikacja Kolejowa, PKP Linia Hutnicza Szerokotorowa, PKP
Szybka Kolej Miejska w Trójmieście i PKP Warszawa Kolej Dojazdowa.
Po za tym każde z wyłonionych przedsiębiorstw ma określony w statucie
obszar zadań, nie tylko związanych z transportem kolejowym (np. PKP
Energetyka może prowadzić obrót energią elektryczną) i celowo obszary te
nie zachodząca na siebie. Poszczególne spółki przewozowe nie konkurują
też ze sobą, a ich skala i siła ekonomiczna pozwala im w dalszym ciągu na
utrzymanie posiadanego monopolu. Zorganizowanie przedsiębiorstwa w
formie holdingu, co pozwala na różne formy cross - subsydiowania. Brak
konkurencji nie wymusza oczywiście zwiększania wydajności, a względną
rentowność, która jest jednym z celów komercjalizacji, można uzyskać np.
przez redukcję liczby linii i pasażerów. Co właśnie PKP czyni od czasu,
kiedy dochody z przewozów Ich pozycję umacnia też fakt ustawowego
finansowania inwestycji w infrastrukturę kolejową przez państwo.
Drogą do
likwidacji ochrony monopolisty przed konkurencją
wewnątrzsektorową jest zredagowanie na nowo zasad przydzielenia
koncesji na transport po torach. Jeżeli chodzi zaś o równoprawną
27
konkurencję międzysektorową w transporcie rząd musi zdefiniować
stanowisko, co do relacji transportu drogowego i szynowego.
Zakończenie poziomej konsolidacji dystrybucji przewidywane było
na przełom 2003/2004 r., który to proces też nie był konsekwentnie
kontynuowany. Górnośląski Zakład Elektroenergetyczny i STOEN
pozostałyby poza grupami.7
Zasady działalności w zakresie usług pocztowych dotychczas regulują:
ustawa z dnia 29 listopada 1990 r. o łączności oraz ustawa z dnia 30 lipca
1997 r. o państwowym przedsiębiorstwie użyteczności publicznej „Poczta
Polska”. Około 65 % przychodów pochodzi ze świadczenia tradycyjnych
usług pocztowych takich jak doręczanie listów itp. Ponieważ Komisja
Europejska forsuje projekt obniżenia wagi przesyłek, zastrzeżonych
dla monopolistów, do 50 gram w 2007 r. a Komisarz wskazuje, że
bez liberalizacji nie da się w pełni wykorzystać potencjału tzw. nowej
gospodarki, gdyż zakupy przez Internet nie będą na czas dostarczane,
Poczta Polska szykuje się również do zmian. Tymczasem zarząd lobbuje
na rzecz korzystnych dla siebie rozwiązań nowej ustawy i wiadomo, że
będzie się starać o strukturę holdingową.
Polityka w sektorze elektroenergetycznym sądząc po działaniach władz
ma obecnie dwa cele: zapewnić zbyt polskiemu węglowi i maksymalizować
wpływy do budżetu. W Polsce obowiązuje 22 % stawka VAT i do tego
akcyza, podczas gdy na przykład w Portugalii i Wielkiej Brytanii do ceny
prądu dolicza się tylko kilkuprocentowy VAT. Akcyza, pogłębia problemy
z prywatyzacją w sferze produkcji jak i dystrybucji.
Proces przekształceń własnościowych przedsiębiorstw do roku 1995
ograniczał się do przekształcania w jednoosobowe Spółki Skarbu
Państwa. Dopiero później zdecydowano się na prywatyzację. Pojawiło
się również, choć później magiczne słowo „konsolidacja”.
Około 15 % energii elektrycznej produkowały do 2002 r. sprywatyzowane
zakłady, ale jedynie w dwóch z nich inwestorzy prywatni mają udziały
większościowe. W 2002 r. powstał kolejny plan prywatyzacji energetyki.
Rząd zamierzał powołać grupę elektrowni Bełchatów – Opole Turów i kontynuować prywatyzację G-8, która zresztą zakończyła się
niepowodzeniem.6
6
Konstrukcja G-8 była to federacja ośmiu zakładów energetycznych nie mających praktycznie żadnej
spójności geograficznej
28
Burzę w Sejmie spowodowała sprzedaż „Stoenu” niemieckiemu
inwestorowi. Stało się jasne, że program prywatyzacji uwzględniać musi
stanowisko posłów, by nie sprzedać inwestorom rynku, czyli właśnie
spółek dystrybucyjnych. Natomiast akcyza była jednym z bezpośrednich
powodów obniżenia wyceny zakładów dystrybucyjnych z G 8, co nie
pomogło, i w końcu z trzech oferentów została El-Dystrybucja, kontrolowana
przez Kulczyk Holding, uczestnika prywatyzacji polskich monopoli
i negocjacji z państwem warunków tych zakupów. I ta jednak transakcja
ostatecznie nie doszła do skutku. Dotychczasowe zainteresowanie
inwestorów (tak zagranicznych koncernów, jak i krajowych elektrowni)
Zakładami Energetycznymi, nie wynika raczej z ich chęci inwestowania
w przestarzałą sieć dystrybucyjną średnich i niskich napięć, lecz z chęci
przejęcia dostępu do tzw. odbiorcy taryfowego („przywiązanego” do
Zakładów Energetycznych) oraz bazy danych i handlowych kontaktów z
odbiorcami pozataryfowymi. Obecna koncepcja ma na celu wykreowania
podmiotów o większym potencjale8, które pozwolą na eliminację
nadmiernego zatrudnienia i przestarzałego majątku bez konieczności
likwidacji zorganizowanego przedsiębiorstwa i z czasem mogłyby włączyć
się w konkurencję na rynku europejskim.
Próba sprzedaży inwestorom akcji w elektrowniach ostatnio kończy się
fiaskiem poza firmami ciepłowniczymi, których prywatyzacja postępuje,
ale one są monopolami lokalnymi9. Przyczyn jest kilka: nadmiar mocy,
dominująca państwowa własność, jedne z najwyższych w kraju płac,
wygórowane „pakiety prywatyzacyjne” i potencjalna konkurencja a także
niewyjaśnione do końca obowiązki ze sfery użyteczności publicznej.
7
W 2003 roku Ministerstwo Skarbu 9; rozpoczęło prywatyzację Południowego Koncernu Energetycznego
powiększonego m.in. o Zespół Elektrowni Dolna Odra. Kontynuowana i rozpoczęta będzie prywatyzacja
elektrowni Stalowa Wola, Kozienice i Ostrołęka. Skarb Państwa chce zbyć do 85 %. akcji lub udziałów
w tych podmiotach. Co do prywatyzacji największej krajowej elektrowni opalanej węglem kamiennym Elektrowni Kozienice, to zakłada się sprzedaż 10 % kapitału (czyli nie mniej niż 450.000 akcji).
8
Na połączenie: Bełchatów - Opole - Turów niechętnie patrzą załogi Bełchatowa. Ich energia jest
najtańsza w kraju, po połączeniu trzeba szukać oszczędności „w ludziach”.
9
Ogłoszone jeszcze w 2002 r. przetargi na dwie elektrownie: Ostrołęka i Kozienice nie przyniosły
spodziewanych efektów. Podobnie stało się w przypadku elektrowni Dolna Odra.
29
Warto prześledzić jak te problemy wpływają na kondycję finansową
zakładów dystrybucyjnych. Ujemny wynik finansowy miało cztery
wśród dwudziestu trzech zakładów dystrybucyjnych odnotowanych
w liście pięciuset. Niebagatelny wpływ na tą sytuację mają nie do końca
doprecyzowane w sektorze elektroenergetycznym zadania z zakresu
użyteczności publicznej np. zapewnienie ciągłości dostaw, czyli - kiedy
można wyłączyć prąd nie płacącemu klientowi10. Rzadziej decydują
się na odcięcie prądu spółki dystrybucyjne kontrolowane przez skarb
państwa. Bardzo wyraźnie pojawia się korelacja między ujemnym
wynikiem finansowym tych spółek, a skalą ich wierzytelności11 Przykłady
te dowodzą, że skoro bilans całego sektora jest dodatni i jeszcze państwo
ściąga podatek w postaci akcyzy to znaczy, że ceny za elektryczność
płacone przez akuratnych klientów są zawyżone gdyż pokrywają oni
przy pomocy tej ceny straty powstałe dzięki wymuszonemu kredytowaniu
ekonomicznie nieefektywnych przedsiębiorstw.
modernizację elektroenergetyki. Drugie, nawet groźniejsze od pierwszego
stwarza warunki kreowania monopoli, eliminując konkurencję wśród
dostawców i ograniczając możliwości odbiorców finalnych do zakupu
prądu u najtańszego producenta.
Oceniając niespójne i niekonsekwentne działania w sektorze
elektroenergetycznym przez pryzmat działań opisanych na wstępie
grup interesów widać wyraźnie, że władza znajduje się pod wpływem
sprzecznych nacisków. Z jednej strony sama władza będąc w roli
właściciela nie bardzo chce zamykać najmniej efektywne elektrownie
licząc się z protestem załogi. W związku z tym stara się łączyć elektrownie
bardziej i mniej efektywne, choć tutaj też napotyka na protesty załóg tych
najbardziej efektywnych. Te protesty są jednak słabsze i ekonomiczne
koszty ich łagodzenia nie są tak wysokie, jak koszty zamknięcia zakładu.
Władze kreują takie sytuacje, ponieważ mają nadzieję, że proces likwidacji
przestarzałych bloków energetycznych i nadmiaru załogi dokona się
w ramach tej nowej jednostki. Z drugiej strony, załogi elektrowni są bardzo
zainteresowane konsolidacją typu pionowego tzn. połączeniem się
z zakładem dystrybucyjnym. Takie powiązanie daje gwarancje elektrowni,
że nie wypadnie z rynku w istniejącej sytuacji (nadmiar mocy produkcyjnych
w elektroenergetyce). Żadne z tych dwóch rozwiązań nie jest korzystne
z punktu widzenia efektywności ekonomicznej. Pierwsze bardzo opóźnia
10
Górnośląski (prywatny już) Zakład Energetyczny twierdzi, że bieżąca zadłużenie wielkich odbiorców
sięga 85 mln zł, natomiast 250 mln zaległości objęte jest postępowaniem układowym. W sumie to
stanowi 13 % przychodów. Drugi, obecnie prywatny zakład dystrybucyjny Stoen ma wierzyciela w postaci
Zakładów Ursus 40 mln zł. Próba odcięcia prądu została wstrzymana przez Urząd Regulacji Energetyki
ze względu na to, że odcięto również innych klientów. Długi Ursusa stanowią 2,5 % przychodów Stoen
11
I tak Łódzki zakład Energetyczny, który z roku na rok wykazuje coraz większą stratę szacuje, że (w
wyniku postępowań układowych z dłużnikami i związanych z tym urządzeń) zaległości w ostatnich latach
firma ta straciła około 40 mln zł. To jest prawie 20 % przychodów ze sprzedaży. Zakład energetyczny
Częstochowa - zakład ten ma jako klienta Hutę Częstochowa, której należności stanowią 20 %
przychodów ze sprzedaży tego zakładu.
30
Wnioski
Na początku władza publiczna przystąpiła z duża dozą ostrożności
do wdrażania mechanizmów rynkowych poprzez prywatyzację do tych
sektorów; przypuszczalnie dużą rolę odegrały w tym takie czynniki jak
przedwojenne tradycje państwowej własności w niektórych z nich, jak i stan
faktyczny u naszych europejskich sąsiadów, w szczególności Niemiec.
Później Unia Europejska przystąpiła jednak bardziej zdecydowanie do
liberalizacji rynków i wdrażania konkurencji w infrastrukturze. W Polsce
już jednak ukształtowały się mocne grupy interesów przeciwstawne tym
tendencjom.
Interes grupowy załóg szczególnie mocno się rysował w sektorach
nie aż tak rozwojowych, czyli w kolejnictwie, gazownictwie, te też
najdłużej pozostały własnością państwową w organizacji holdingowej.
W elektroenergetyce, ze względu na mieszaną strukturę tego sektora,
były stosowane zróżnicowane rozwiązania, ale obecnie widać wyraźnie
presję na takie zmiany organizacyjne, które tworzą monopole:
przedsiębiorstwa w pełni poddające się konkurencji ( kopalnie) dążą
do połączenia się z elektrowniami, elektrownie dążą do powiązania się
z monopolami naturalnymi (zakładami dystrybucyjnymi). Eufemizmem
dla określenia tych zmian jest „konsolidacja pionowa” Drugim zjawiskiem
jest tzw. ”konsolidacja pozioma”, tj. łączenie kilku zakładów w jeden.
Argumentacją jest, że stworzy się mocny podmiot, który zdoła sprostać
europejskiej konkurencji. Natomiast prawdziwa przyczyną jest ucieczka
od postawienia jasno problemu konieczności rezygnacji z części
przestarzałych technologicznie mocy produkcyjnych wraz z obsługującym
je zatrudnieniem.
W sektorach rozwojowych w szczególności w telekomunikacji, ale
i w sektorze naftowym władzy publicznej udało się skutecznie zrealizować
swój cel krótkofalowy maksymalizując wpływy do budżetu za cenę
zagwarantowania monopolu. Wprawdzie nie w tak rozwojowym sektorze,
bo w elektroenergetyce władza publiczna też mogła zrealizować znaczące
31
wpływy do budżetu sprzedając naturalne monopole. Ale presja na łączenie
się elektrowni z tymi zakładami opóźniała te procesy. Nie było też pełnego
konsensusu na takie decyzje, co także nie działało przyśpieszająco.
W sumie infrastruktura jest jeszcze w dominującej części własnością
państwową, a część, która została sprywatyzowana to w dominującej
większości monopole. W efekcie mamy bardzo kosztownie funkcjonujący
sektor państwowy i chętnie dyskontujący zyski monopolowe sektor
prywatny, co wprost przekłada się na wysokość cen usług tego sektora.
Jan Macieja
POZORNE EFEKTY REFORM GÓRNICZYCH
W POLSCE
WPROWADZENIE
Po trzech latach rynkowych reform w górnictwie w latach 1990 - 1992,
w marcu 1993 r. rząd Hanny Suchockiej, głównie ze względów politycznych
(zbliżały się wybory, a poparcie dla rządu nie było wysokie) wkroczył na
drogę etatyzmu, popularnego nie tylko wśród górników, ale wówczas
na całym Śląsku. Utworzono 6 spółek węglowych i Katowicki Holding
Węglowy, zarządzanych przez pośredni szczebel zarządzania, przy
dużym zaangażowaniu rządu. Oficjalnym celem reform górniczych po
roku 1993 było dostosowanie górnictwa do funkcjonowania w warunkach
rynkowych, czego efektem miała być poprawa rentowności, pozwalająca
kopalniom zarabiać na wydobyciu węgla. W istocie, aż do 1997 r., czyli
do rządu AWS-UW chodziło o konsolidację pozwalającą na utrzymywanie
wysokich cen węgla.
32
33
1. Realne straty i formalnie dodatni wynik finansowy
Po przeszło 10 latach etatyzmu kosztującego ok. 40 miliardów zł
dotacji (bezpośrednich i pośrednich) górnictwo ponosi ogromne straty na
sprzedaży netto, czyli na sprzedaży węgla. Natomiast obraz finansowy
górnictwa na papierze jest imponujący. Różnicę między stanem
faktycznym, a papierowym pokazuje poniższa tabela.
ze sprzedaży, wyniosły 15,0 mld zł, czyli były wyższe o 1,8 mld zł od
przychodów ze sprzedaży. Głównymi składnikami kosztów były koszty
robocizny obejmujące wynagrodzenia (6,2 mld zł) oraz ubezpieczenia
społeczne i inne świadczenia (1,8 mld zł). Razem koszty robocizny
wyniosły 8 mld zł, czyli stanowiły 53 % kosztów operacyjnych i 61 %
przychodów ze sprzedaży produktów. Koszty zużycia materiałów i energii
równały się kosztom zakupu usług obcych i wyniosły 2,5 mld zł.
Na dodatni wynik finansowy wpłynęły tzw. „pozostałe przychody
operacyjne” w kwocie 11 mld zł, które stanowiły aż 83 % przychodów
netto ze sprzedaży węgla w 2003 r.
Spróbujmy rozszyfrować, jakie treści niesie pozycja „pozostałe przychody
operacyjne”. Kwotę 0,8 mld zł stanowiły oficjalne dotacje, natomiast kwotę
10,4 mld zł tzw. „inne przychody operacyjne”. Zgodnie z „objaśnieniami
GUS do F-01 oznaczają one odpisy przypadających na dany rok dotacji,
subwencji i dopłat na nakłady na środki trwałe bez względu na źródło
pochodzenia dotacji, subwencji lub dopłat. Dopłaty, zatem ukształtowały
w największym stopniu poziom rentowności polskiego górnictwa.
Trzecim źródłem przychodów ogółem, poza przychodami ze sprzedaży
oraz pozostałymi przychodami operacyjnymi, są przychody finansowe.
Wyniosły one w roku 2003 4,2 mld zł, z czego na odsetki przypadło
2,0 mld zł. Odsetki te pochodziły z lokowania środków budżetowych
w sektorze finansowym przed ich wykorzystaniem.
2. Dziwna struktura działalności gospodarczej górnictwa
W roku 2003 przychody netto ze sprzedaży osiągniętej przez cały
sektor węgla kamiennego wyniosły 14,8 mld zł, ale przychody netto ze
sprzedaży węgla wyniosły jedynie 13,2 mld zł. Pozostałość to głównie (1,5
mld zł) koszty wytworzenia produktów na własne potrzeby, czyli sprzedaż
sektora górnictwa sektorowi górnictwa. Natomiast koszty działalności
operacyjnej, w praktyce oznaczające koszty uzyskania przychodów
34
Widzimy, zatem, że w przychodach ogółem sektora węgla kamiennego
wynoszących w 2003 roku 30 mld zł, przychody ze sprzedaży produktów
(głównie węgla) stanowiły zaledwie 44 %. Stąd oficjalną informację,
iż zyski sektora węgla kamiennego na działalności gospodarczej wyniosły
11,5 mld zł należy traktować z przymrużeniem oka. Na działalności
gospodarczej górnictwo poniosło stratę w wysokości 1,8 mld zł (15,0 - 13,2).
Wspomniany zysk 11,5 mld zł nie pochodził z działalności gospodarczej,
lecz z wyrywania pieniędzy z budżetu w formie dotacji, powiększonych
o odsetki z lokat środków budżetowych. Po uwzględnieniu zysków (4,0
mld zł) i strat (6,3 mld zł) nadzwyczajnych, zysk brutto wyniósł 9,2 mld
zł, od którego wszystkie podmioty górnicze zapłaciły 0,08 mld zł podatku
dochodowego (0,09 %).
Trudno wprost uwierzyć, że przy tak ogromnych środkach z dotacji,
zobowiązania i rezerwy na zobowiązania wyniosły w 2003 r. kwotę 15,3
35
mld zł. Podmioty gospodarcze nie muszą się nimi przejmować, gdyż
wpłyną one na wysokość dotacji w 2004 r.
Droga do przynoszącego zyski bez dotacji górnictwa węgla kamiennego
wydaje się nie skracać. Bo i po co?
Podsumowanie
Na zakończenie, na podstawie polskich doświadczeń, można
sformułować ważny wniosek dla teorii i praktyki transformacji. Nie wydaje
się możliwe skuteczne przeprowadzenie restrukturyzacji zacofanego
przemysłu bez jej połączenia z prywatyzacją. Akurat w górnictwie,
gdzie końcowy wynik finansowy zależy od redukcji zatrudnienia, a ta
jest funkcją szeroko rozumianych inwestycji, prywatyzacja z udziałem
inwestora strategicznego powinna stać się podstawowym narzędziem
24
restrukturyzacji.
Jan Winiecki
35
PRYWATYZACJA NOMENKLATUROWA
I INNE FORMY PRYWATYZACJI BEZ BRANŻOWEGO
INWESTORA STRATEGICZNEGO
WPROWADZENIE
Zacznę od przykładu, ażeby lepiej określić przedmiot mojego zainteresowania w tym referacie. Będzie to przykład prywatyzacji w przemyśle
meblarskim w Polsce. Przebiegała ona z grubsza na trzy sposoby. Sposób pierwszy najlepiej odzwierciedla przypadek firmy Swarzędz, niegdyś
okrętu flagowego tego przemysłu. Ten rodzaj prywatyzacji określa się
w Polsce często jako prywatyzację nomenklaturową, Choć np. na Węgrzech to samo zjawisko nazywano "prywatyzacją spontaniczną".
Niezależnie od nazwy, wszyscy wiemy z grubsza, co to oznaczało.
Kilku menedżerów z państwowego przedsiębiorstwa namówiło kilku kolegów-menedżerów z innych przedsiębiorstw państwowych, aby przedsiębiorstwa, którymi kierują wykupili udziały w ich firmie. Namówili też
kolegę - dyrektora państwowego wówczas banku, aby udzielił im osobiście kredytu (de facto bez zabezpieczenia) na zakup udziałów w przedsiębiorstwie. Udziały innych firm państwowych i menedżerów danej firmy
tworzyły łącznie pakiet większościowy i przedsiębiorstwo zostało sprywatyzowane. Swarzędz jest jednym z wielu takich przypadków w polskiej
36
37
gospodarce.
Drugi sposób prywatyzacji, to sprzedaż przedsiębiorstwa państwowego
inwestorowi branżowemu, czyli firmie, która zna dany rynek branżowy,
gdyż na nim właśnie osiągnęła sukces i dalej funkcjonuje. We wczesnej
fazie transformacji musiała to być z reguły firma zagraniczna, gdyż nie
istnieli jeszcze branżowi inwestorzy krajowi. W przemyśle meblarskim
akurat byli to niemieccy producenci (Schieder, Klose), którzy włączyli wykupione firmy w ramy swoich międzynarodowych przedsięwzięć.
Jest jeszcze trzeci sposób prywatyzacji, rozumianej jako zwiększanie
udziału sektora prywatnego w relacji do sektora publicznego, to znaczy
inwestycje w szczerym polu (greenfield investment). Fabryki nowych firm,
zagranicznych, jak międzynarodowy gigant IKEA, czy polskich, to właśnie
owa "prywatyzacja oddolna", jak ją od dawna określam [patrz np. Winiecki, Polish Privatization in Comparative Perspective, Tuebingen, 1992].
w kategoriach koleżeńskich układów, lecz w kategoriach rentowności poszczególnych operacji, czy stosunków z poszczególnym klientem. Przedstawienie powyższego przypadku pozwala łatwiej, bez zbędnych szczegółowych rozważań przejść do analizy porównawczej.
Przedtem jeszcze wspomnę tylko, że prywatyzacja nomenklaturowa,
spontaniczna, czy jakkolwiek byśmy jej nie nazwali, budzi olbrzymie negatywne emocje. Uważana jest - i słusznie - za głęboko niemoralną. Po
pierwsze, dlatego, że stwarza lepsze warunki startu tym, którzy w poprzednim, potępianym systemie mieli się lepiej, najczęściej niezasłużenie zresztą. Czyli zamiast kary prominentne jednostki komunistycznego systemu utrzymują swoją ekonomicznie uprzywilejowaną pozycję.
Po drugie zaś, dlatego, że dostęp do aktywów państwowych znowu (jak
w komunizmie) był dostępem pozarynkowym, czyli niezgodnym z regułami wprowadzanego systemu, a często po prostu sprzecznym z prawem!
Jednakże nie chcę zajmować się stroną etyczną zagadnienia. Nawet
zgadzając się z tezą o niemoralności prywatyzacji nomenklaturowej nie
wyczerpujemy zagadnienia. Filozof, czy teolog mógłby na tym swoje rozważania zakończyć, ekonomista - nie. Dlatego przyjrzę się temu zjawisku
postkomunistycznej transformacji z tego właśnie, analitycznego punktu
widzenia.
Spojrzenie z perspektywy teorii praw własności wyjaśnia wiele. Otóż
zaczynając od Coase’a i teorii kosztów transakcyjnych, można powiedzieć, że pierwsze rozdanie własności aktywów produkcyjnych w gospodarce nie ma znaczenia tak długo, jak długo rynki finansowe odgrywają
prawidłowo swoją alokacyjną rolę (i pod warunkiem, ze koszty transakcyjne wynoszą zero). W takiej sytuacji aktywa produkcyjne przepływają od
właścicieli wykorzystujących te aktywa mniej efektywnie do tych, którzy to
robią bardziej efektywnie.
Teoria praw własności wyjaśnia także, dlaczego prywatyzacja nomenklaturowa jest nieefektywna. Przede wszystkim, dlatego że jest to prywatyzacja „insajderska”, oddająca mechanizmy podejmowania decyzji
w ręce ludzi z wewnątrz firmy, których dochody pochodzą z dwóch źródeł, mogących pozostawać ze sobą w konflikcie. Menedżerowie otrzymują wysokie pobory i jeszcze wyższe premie (przyznawane przez rady
nadzorcze, które są częścią nomenklaturowego układu). Ta część ich
dochodów jest z reguły większa niż dochody z dywidendy, gdyż są oni
mniejszościowymi udziałowcami.
Akcje przez nich posiadane, to w najlepszym razie kilka procent całości.
Przy niskiej efektywności ich działalności zyski są również niewysokie.
W rezultacie struktura bodźców każe im koncentrować swoje wysiłki na
pozostawaniu menedżerami, a nie na podnoszeniu zyskowności przed-
1. „Swarzędz” i inni: ekonomiczna analiza
prywatyzacji nomenklaturowej
W analizowanym przypadku, gdy zainteresowani jesteśmy efektywnością prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych, rozpatrywanie tego trzeciego sposobu możemy sobie darować. Tak, więc, ograniczę się w rozpatrywanym przypadku do porównania pierwszych dwóch przypadków.
Porównanie to prowadzi do miażdżącej konkluzji. Otóż z punktu widzenia
efektywności po prywatyzacji, prywatyzacja z udziałem (dominującym lub
stuprocentowym) inwestora branżowego jest nieporównywalnie wręcz
bardziej efektywna niż prywatyzacja nomenklaturowa!
Firmy meblarskie przejęte przez Schiedera lub Klosego kwitną. Zwiększają produkcję, jeszcze szybciej podnoszą wydajność, osiągają wyższe
ceny za swoje produkty, eksportują większą jej część, płacą też lepiej
swoim pracownikom. Są one częścią dużej firmy międzynarodowej, kompetentnie zarządzanej i nadzorowanej przez jej właścicieli, którzy pilnują
tej wysokiej efektywności, bo stąd bierze się konkurencyjność - i wysokie
zyski.
Swarzędz natomiast wegetuje. Zaciąga kredyty, a nie wykorzystując
uzyskanych środków efektywnie, popada w zadłużenie. Miał już parę
porozumień układowych z bankami, które zresztą jest mu coraz trudniej
osiągnąć. Dlaczego? Bo banki w międzyczasie zostały sprywatyzowane (faktycznie tylko jeden z nich nomenklaturowo) i inaczej niż w czasach państwowego pseudo - właściciela patrzą na udzielane kredyty nie
38
39
siębiorstwa. W kategoriach teorii praw własności nomenklaturowy menedżment nie specjalizuje się w roli właścicielskiej, żyjąc bardziej z dochodów z pracy niż z dochodów z kapitału.
Jednakże z faktu, że prywatyzacja nomenklaturowa jest nieefektywna,
gdyż bodźce nie są dostatecznie silnie skorelowane ze wzrostem zysków,
wynika jedynie, że konkurencja rynkowa zmusi wcześniej czy później właścicieli, w tym starych-nowych menedżerów, do sprzedaży aktywów innym bardziej efektywnym właścicielom. Prywatyzacja nomenklaturowa,
jako wspomniane pierwsze rozdanie praw własności, w zasadzie nie musi
stanowić przeszkody w procesie podwyższania efektywności gospodarki
w ramach postkomunistycznej transformacji. Pod warunkiem właśnie, że
mechanizmy alokacyjne rynków finansowych funkcjonują niezakłócenie.
Jednakże przedsiębiorstwo w Swarzędzu nie tylko nadal istnieje, ale
w dodatku nadal jest nieefektywne. To znaczy, że udaje mu się przetrwać
w niewiele zmienionym - nieefektywnym - układzie własnościowym po
13 latach postkomunistycznej transformacji. Wydaje się oczywiste, że istnienie takich jak Swarzędz przedsiębiorstw wskazuje na nieprawidłowe
funkcjonowanie rynków finansowych, a być może na nieprawidłowe funkcjonowanie szerszego mechanizmu wejścia na rynek i wyjścia z niego
przez nieefektywne podmioty gospodarcze. Powstaje pytanie, dlaczego
tak się dzieje.
Przyczyny są dwojakie. Przede wszystkim, rynki finansowe, a zwłaszcza
rynek usług bankowych nie działał prawidłowo gdzieś do 1998 r. To wtedy
właśnie, za rządów „drugiego Balcerowicza”, udało się sprywatyzować
większą część sektora bankowego, tak że prywatne banki (w większości
oddziały banków zagranicznych) dysponowały ponad 70 % udzielanych
kredytów, kapitału własnego banków, itd. W ten sposób możliwości uzyskiwania „koneksyjnych”, ekonomicznie nieuzasadnionych kredytów uległy raptownemu zmniejszeniu.
Jednakże nasza konferencja ma miejsce wiele lat po prywatyzacji banków, a firmy takie jak Swarzędz, Tonsil i podobne nadal wegetują. Ich
aktywa n i e przeszły w ręce właścicieli, którzy zrobiliby z nich lepszy
użytek. Ich wyniki finansowe nadal bardzo odległe są od wyników firm
meblarskich, sprywatyzowanych w drodze sprzedaży inwestorowi branżowemu.
Trzeba więc sięgnąć do arsenału wyjaśnień z zakresu ekonomii politycznej. Otóż podtrzymywanie nieefektywnych przedsiębiorstw, także
sprywatyzowanych nomenklaturowo, nie leży wyłącznie w interesie menedżerów-mniejszościowych właścicieli tych firm. Istnieje szerszy elektorat domagający się ich istnienia. Skarb Państwa jest w nich najczęściej
mniejszościowym udziałowcem, jeśli nie bezpośrednio to za pośrednic-
twem przedsiębiorstw (nadal jeszcze państwowych), które w ramach
nomenklaturowego układu stały się mniejszościowymi udziałowcami
w tych firmach i nadal nimi pozostają. Dalej mamy załogi tych firm, wreszcie wspierające je związki zawodowe; w tych sprawach postkomunistyczny OPZZ nie różni się w zachowaniach od „Solidarności”. Wreszcie, mamy
lokalnych polityków różnych partii.
Wszystkie te grupy nacisku starają się wywrzeć presję na rząd, aby
dopomógł takiemu - chromemu z natury - przedsiębiorstwu. I nierzadko ta
wielostronna presja osiąga cel. Część podatków i składek na ubezpieczenia (ZUS) zostaje umorzona, niekiedy któryś z ostatnich pozostających
w ręku państwach zgadza się na postępowanie układowe (i namawia inne,
prywatne już banki, do pójścia w jego ślady). A są jeszcze w ręku państwa
i inne instrumenty (gwarancje, pomoc Agencji Rozwoju Przemysłu, itd.).
I tak toczy się światek nieefektywnych przedsiębiorstw post-państwowych
i państwowych.
40
2. Alternatywny scenariusz i przypadek Węgier
Czy można wyobrazić sobie alternatywny scenariusz względem rozwoju sytuacji, z jakim mieliśmy do czynienia w Polsce? Oczywiście, mam
na myśli prywatyzację. Nikt niemal nie myślał na początku lat 90. o prywatyzacji banków, wyprzedzającej tempem prywatyzację przedsiębiorstw
produkcyjnych i handlowych. A tylko taka prywatyzacja mogłaby - hipotetycznie przynajmniej - zmienić perspektywy nieefektywnych, nomenklaturowo sprywatyzowanych firm. W rzeczywistości mogła ona także zmienić
perspektywy państwowych przedsiębiorstw. Prywatne banki odcięłyby
nieefektywne firmy od strumienia kredytów, które podtrzymywały latami
ich istnienie.
Z tego punktu widzenia warto przyjrzeć się przypadkowi Węgier, w których we wczesnych latach 90. udało się osiągnąć udział zagranicznych
banków w wielkości aktywów i kapitału banków ogółem sięgający 60 %.
Tam też mieliśmy prywatyzację nomenklaturową (zwaną "spontaniczną");
i też budziła ona uzasadnione negatywne emocje.
Czy szybsza prywatyzacja banków wpłynęła na losy nomenklaturowo sprywatyzowanych przedsiębiorstw? Weźmy pod uwagę, że takich
przypadków było tam więcej niż w Polsce. Mihaly Laky w książce, która
będzie opublikowana w przyszłym roku [J.Winiecki, V.Benacek i M.Laky, "The Private Sector after Communism", Londyn 2004] zajmuje się w
swoim rozdziale poświęconym Węgrom losem tzw. pionierów, menedże41
rów państwowych firm i innych, którzy tworzyli prywatne przedsiębiorstwa
w końcowym okresie komunizmu i na początku transformacji. Często
działo się to na granicy prawa lub poza jego granicami, podobnie jak w
Polsce.
Jednakże z pracy Laky'ego wynika, że ponad połowa firm, które można
by nazwać nomenklaturowymi, przestała istnieć (a w każdym razie funkcjonować) już w pierwszych 2 - 3 latach transformacji. W dodatku, według
prywatnie uzyskanej informacji od autora, ani jedna z wyselekcjonowanej próbki firm nie znajdowała się na liście 500 największych węgierskich
przedsiębiorstw. Ponieważ trudno przypuścić, że węgierscy nomenklaturowi menedżerowie państwowych firm, biurokraci, czy aparatczycy, byli
mniej zdolni od swoich polskich odpowiedników, więc na ich losy musiały
wpłynąć jakieś inne czynniki. Laky nie udziela Czytelnikom odpowiedzi na
pytanie, jakie to były czynniki, ale możemy przypuścić, że większa konkurencja w sektorze bankowym i w związku z tym nieco większy rygoryzm
w udzielaniu kredytów nawet przez państwowe jeszcze banki miała na to
pewien - trudny do oceny ilościowej - wpływ.
Należy jednak być ostrożnym z takimi ocenami, gdyż ekonomia polityczna transformacji nie była na Węgrzech radykalnie różna od tejże ekonomii politycznej w Polsce. Np. udział złych długów w portfelach banków
węgierskich nie odbiegał od tegoż udziału w bankach polskich np. w latach 1992 - 1994.
Pod jednym względem jednakże występowały między Polską a Węgrami istotne różnice, mianowicie pod względem roli związków zawodowych.
Związki zawodowe na Węgrzech były znacznie słabsze, nie było też
między związkami podgrzewającej atmosferę roszczeniową konkurencji
i w efekcie na Węgrzech obserwowaliśmy nieporównanie mniej przypadków zaciekłej obrony status quo w przypadku przewidzianej prywatyzacji,
restrukturyzacji firmy, czy oporu wobec jej likwidacji. W rezultacie rygory
rynku były utrzymywane w większym stopniu niż w Polsce, co dotyczyło
także zapewne firm nomenklaturowych. Raz jeszcze Polska wypadła gorzej niż środkowoeuropejscy sąsiedzi w wyniku siły (połączonej z brakiem
rozsądku!) polskich związków zawodowych.
Swoją drogą warto by namówić jakąś fundację do sfinansowania badań
nad losem wytypowanych firm nomenklaturowych w okresie pierwszych
10 czy wkrótce 15 lat transformacji. Nie są to jedyne badania, jakich nie
widać na naszym rynku badań naukowych. Tak samo, bowiem nie znam
badań nad wpływem związków zawodowych na prawdopodobieństwo
bankructwa państwowych firm. Z incydentalnych wypowiedzi ludzi zajmujących się prywatyzacją wynika, że opór wobec prywatyzacji lub restrukturyzacji przedsiębiorstw państwowych, zajadła walka o niezmienianie
niczego, przeciwko (absolutnie koniecznym!) redukcjom zatrudnienia powodowała, że szacując z grubsza, co drugie nadające się do uratowania
przedsiębiorstwo uległo w efekcie likwidacji.
42
3. Inne formy prywatyzacji bez zewnętrznego
inwestora strategicznego
Powyżej określiłem prywatyzację nomenklaturową jako „insajderską”
i dlatego z punktu widzenia teorii praw własności mało efektywną. Należy
jednak zwrócić uwagę, że do tej samej kategorii nieefektywnych prywatyzacji "insajderskich" należy też inna prywatyzacja bez zewnętrznego
inwestora strategicznego, mianowicie spółka pracownicza.
Teoria praw własności mówi o spółce pracowniczej dość krytycznie.
Zwłaszcza tzw. zamknięte spółki pracownicze - gdzie istnieje statutowy
zakaz sprzedaży akcji poza firmą - są uznawane za nieefektywne, gdyż
rynki finansowe nie pełnią wobec nich swej normalnej roli. Bowiem aktywa na mocy statutu firmy nie mogą przepływać do bardziej efektywnych
właścicieli, którzy uczyniliby z nich lepszy użytek.
Ale i tzw. otwarte spółki pracownicze nie są oceniane wiele lepiej. Wobec nich teoria wymienia trzy zarzuty:
Po pierwsze, jest to problem wspólny i dla prywatyzacji menedżerskiej
(także nomenklaturowej), i dla pracowniczej (a także dla mieszanej: menedżersko - pracowniczej) i nazywa się go brakiem dywersyfikacji ryzyka.
To znaczy, że ludzie, którzy otrzymują dochody z pracy (płacę) i z kapitału
(dywidendę) z jednego źródła są narażeni na większe niebezpieczeństwo
utraty obu źródeł dochodów jednocześnie, gdy firma popadnie w tarapaty.
Po drugie, tak prywatyzacje pracownicze, jak i menedżerskie cierpią
na problem współwłasności. Istnieją pozytywne efekty własności i zarządu w jednych rękach. Im więcej właścicieli, tym ich interesy są bardziej
sprzeczne ze sobą i tym trudniej zarządzać firmą. Oczywiście, z punktu
widzenia rozwiązywania problemu współwłasności spółka pracownicza
stwarza więcej problemów niż menedżerska, bo menedżerów jest mniej.
I wreszcie, po trzecie, spółka pracownicza cierpi z powodu problemu
horyzontu czasowego. Horyzont czasowy właściciela zewnętrznego jest z
reguły dłuższy niż przeciętnie zarabiającego pracownika, który w związku
z tym bardziej skłonny jest wspierać inwestycje o krótszym horyzoncie
czasowym niż horyzont potrzebny dla rozwoju firmy.
43
W dodatku do powyżej wymienionego problemu dywersyfikacji ryzyka
dochodzi jeszcze specyficzna dla spółek pracowniczych (bo już nie dla
prywatyzacji menedżerskiej) problem oporu wobec inwestycji pracooszczędnych. Bowiem inwestycje pracooszczędne mogą stwarzać zagrożenie dla liczby stanowisk pracy w firmie, a więc dla płacowej części dochodów pracowników spółki pracowniczej.
4. Jak zjeść ciastko i zostawić je na później ...
Powyższa prywatyzacja jest stosunkowo dobrze rozpoznana, choć nieczęsto analizowana w kategoriach teoretycznych praw własności. Dlatego zasygnalizowaliśmy ją tylko. Wreszcie, kończąc referat, chciałbym
zwrócić uwagę na jeszcze jeden typ ułomnej prywatyzacji, mianowicie
zjawisko, które nazwę pseudo – prywatyzacją. Idzie tu o prywatyzacje
cząstkowe, zwłaszcza w odniesieniu do dużych przedsiębiorstw państwowych, czyli o sprzedaż mniejszej części udziałów czy akcji. Przykładów
nie brakuje; wystarczy wymienić PZU, czy Orlen. Taka sprzedaż to typowa próba polityków zjedzenia ciastka i zostawienia go sobie na później.
Z jednej strony politycy zjedzą ciastko, bo pieniądze z cząstkowej prywatyzacji zasilą budżet i pozwolą politykom sfinansować jakieś dobrze
widziane przez elektorat działania. Z drugiej zachowają je na później, bo
nadal będą wykorzystywać częściowo sprywatyzowane firmy do mianowania rodziny i kolesiów na stanowiska w radach nadzorczych i zarządach, traktować te firmy jako źródło zasilania finansowego kampanii wyborczych, zaprzyjaźnionych fundacji, itp.
Efektywność zarządzania po takiej pseudo-prywatyzacji bynajmniej nie
wzrasta, gdyż państwo nie jest w stanie spowodować, by zarząd, w którego mianowaniu miał decydującą rolę, był zarządem równie sprawnym, co
zarząd wybrany przez zewnętrznego inwestora branżowego (dlaczego była o tym mowa wyżej). Natomiast mniejszościowy inwestor zewnętrzny,
najczęściej finansowy, postępował zwykle w ślad za dominującym inwestorem, czyli państwem - a faktycznie tymi, którzy w imieniu państwa, lecz
we własnym interesie, rządzili w spółce.
44
5. Zamiast podsumowania
Z przedstawionych w referacie ocen wynika, że prywatyzacja nomenklaturowa była z punktu widzenia teorii ekonomii s z k o d l i w ą
formą prywatyzacji, gdyż utrudniała ogromnie przepływ aktywów od ich
mniej efektywnych do bardziej efektywnych zastosowań. W dodatku proces ten trwał bardzo długo, gdyż firmy sprywatyzowane nomenklaturowo
latami pozyskiwały środki finansowe, przedłużające ich istnienie, dzięki
koneksjom w bankach państwowych. Nie był to zresztą jedyny sposób
wzajemnego wspierania się „kolesiów”. Koneksje pomagały również
w umarzaniu zaległych podatków, składek i innych form wsparcia nieefektywnych firm. Wskazane inne formy prywatyzacji bez branżowego właściciela strategicznego również rażą nieefektywnością.
Ta diagnoza nie zakłada jednakże istnienia jakiegoś idealnego kontrfaktycznego scenariusza. Do pewnego stopnia pomóc mogłoby pójście
drogą węgierską, wcześniejszej prywatyzacji banków (o czym wyżej).
Tyle, że wzięcie pod uwagę szczególnej ekonomii politycznej polskiej
prywatyzacji, pozwala sformułować pogląd, że taki scenariusz miał niewielkie szanse zrealizowania go w Polsce.
45
Notatki

NIEDOKOŃCZONA TRANSFORMACJA

Transkrypt

Podobne dokumenty

PRACA KONKURSOWA DANE IDENTYFIKACYJNE

Tytułem wstępu

pobierz załącznik - Capital Strategy

Marek Barański, Sebastian Kubas, Marianna Zięba Uniwersalne i

Przegląd prasy (11.08.2009)

Tytułem wstępu

Stanowisko Polskiego Lobby Przemysłowego im. E

Program prywatyzacji firm portugalskich w latach 2010