marzec-sierpień 2005 - Instytut Spraw Publicznych

Kalendarium zostało opracowane na podstawie informacji zebranych w trakcie monitoringu
przepisów prawnych w ramach projektu KOMPAS; tekst został opublikowany w kwartalniku
„Trzeci Sektor” nr 1 – jesień/zima 2004.
Grzegorz Makowski
Kalendarium zmian prawnych
Rok 2004 był z pewnością niezwykle ważny z punktu widzenia tworzenia ram prawnych dla
funkcjonowania polskich organizacji pozarządowych. Niniejszy tekst jest próbą zwięzłego
podsumowania najważniejszych zmian w tym zakresie, które nastąpiły w pierwszych trzech
kwartałach 2004 r.
Zaczęło się pożytecznie
Styczeń 2004 r. przywitał organizacje pozarządowe w nowej rzeczywistości. Ostatecznie weszła
w życie niezwykle ważna dla trzeciego sektora Ustawa o działalności pożytku publicznego i o
wolontariacie wraz z przepisami wprowadzającymi. Choć ustawa częściowo obowiązywała już
od czerwca 2003 r., to jednak dopiero w styczniu 2004 r. zaczęły obowiązywać najistotniejsze
przepisy, odnoszące się m.in. do zlecania organizacjom pozarządowym zadań publicznych,
tworzenia ciał konsultacyjnych przy jednostkach administracji publicznej, nadzoru, kontroli i
rejestracji organizacji pożytku publicznego1. Odtąd podatnicy mogli również przekazać 1%
podatku na wybrane przez siebie organizacje pożytku publicznego, których szybko przybywało w
Krajowym Rejestrze Sądowym. Wiele kwestii wciąż pozostawało jednak nie rozwiązanych, a
niebawem miały się pojawić nowe problemy.
Nowy rok oznaczał także wejście w życie znowelizowanej Ustawy o podatku od osób
fizycznych, co należy uznać za kolejną istotną zmianę w otoczeniu prawnym trzeciego sektora.
Według art. 26 ust. 1 tej ustawy darczyńcy będący osobami fizycznymi mogli skorzystać z ulgi
podatkowej przekazując darowizny na rzecz organizacji pozarządowych prowadzących
1
Art. 5, ust. 1, pkt , ust. 4; art. 11–34 oraz art. 35, ust. 2, pkt 5 Ustawy o działalności pożytku publicznego i o
wolontariacie oraz art. 22 i 23 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o działalności pożytku publicznego i o
wolontariacie.
1
działalność w szerokiej sferze zadań przewidzianych w Ustawie o działalności pożytku
publicznego i o wolontariacie, ale niestety mogli je odliczyć jedynie do kwoty 350 zł w skali
roku. Zapis ten ograniczył grupę organizacji, dla których darowizny łączą się z ulgami
podatkowymi, ale najostrzejsze protesty wywołało ustanowienie tak niskiego limitu odpisów.
Opodatkowanie organizacji pozarządowych trwale zdominowało dyskusje na forum Rady
Działalności Pożytku Publicznego.
Pierwsza jaskółka wiosny nie czyni
W lutym 2004 r., oprócz kwestii podatkowych, uwaga organizacji pozarządowych skupiła się na
nowej Ustawie o pomocy społecznej. Akt ten spotkał się z bardzo chłodnym przyjęciem w
środowisku pozarządowym, przede wszystkim ze względu na kontrowersyjny tryb zlecania zadań
organizacjom pozarządowym. Rozwiązanie zaproponowane w ustawie o pomocy społecznej
kolidowało z zapisami ustawy o działalności pożytku publicznego, ponieważ z trybu
konkursowego wyłączono jednostki pomocy społecznej podlegające administracji. Okazało się,
że współpraca między organizacjami i samorządami, która z perspektywy ustawy o działalności
pożytku publicznego wyglądała na obligatoryjną, z punktu widzenia ustawy o pomocy społecznej
stała się fakultatywna. Innymi słowy, zakonserwowano dotychczasowy układ, wyraźnie
promujący instytucje państwowe. Zarzuty dotyczyły też trybu przygotowywania ustawy, w
którym de facto zostały pominięte konsultacje ze środowiskiem pozarządowym. Pomoc
społeczna od zawsze była i jest jednym z najważniejszych obszarów działalności organizacji
pozarządowych, trudno więc się dziwić, że część środowiska przyjęła nową ustawę z dużym
rozgoryczeniem.
Tymczasem w Radzie Działalności Pożytku Publicznego utworzony został specjalny
zespół do spraw podatkowych w celu wypracowania korzystniejszych rozwiązań dla trzeciego
sektora. Po pięciu spotkaniach uzgodniono, iż należy zwrócić się do ministra finansów (wówczas
był nim jeszcze Andrzej Raczko) z prośbą o rozważenie zmian w kwestiach: opodatkowania
dochodów uzyskiwanych przez organizacje pozarządowe, zwolnienia z opodatkowania w ustawie
o podatku dochodowym od osób prawnych, procentowego określenia odliczeń darowizn od osób
fizycznych i usprawnienia mechanizmu „1%”. W pakiecie próśb skierowanych do Ministerstwa
Finansów znalazła się także kwestia opodatkowania darowizn rzeczowych (np. żywności o
krótkim terminie przydatności do spożycia). Nadzieje na odpowiedź ze strony Ministerstwa
2
Finansów okazały się płonne. Prace zespołu zakończyły się w ciągu miesiąca, a w pierwszych
tygodniach marca 2004 r. pojawił się na horyzoncie kolejny problem natury podatkowej.
Groźna ustawa o podatku od towarów i usług
Obawa, że Ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie nie wystarcza, by
zapewnić stabilizację organizacjom pozarządowym pogłębiła się, gdy 11 marca 2004 r. przyjęto
nową Ustawę o podatku od towarów i usług, a część zapisów tej ustawy okazała się niezwykle
groźna dla trzeciego sektora. Niektóre usługi (np. organizacja obozów i kolonii dla dzieci czy
pewne formy zatrudnienia osób niepełnosprawnych) świadczone przez organizacje pozarządowe
nagle zaczęły podlegać opodatkowaniu. Ponadto, zgodnie z art. 160 ust. 3 ustawy o VAT z 1
maja 2004 r., jednostki terenowe różnych podmiotów, nie mające osobowości prawnej, straciły
możliwość dokonywania samodzielnych rozliczeń z fiskusem. Dla takich organizacji jak Związek
Harcerstwa Polskiego, Caritas, Polski Czerwony Krzyż czy Fundacja Demokracji Lokalnej
oznaczało to konieczność dokonania poważnych zmian w sposobie prowadzenia księgowości i
pociągało za sobą poważne obciążenia finansowe. Jednak świadomość tego, co przyniesie nowa
ustawa o VAT, dotarła do organizacji pozarządowych ze sporym opóźnieniem.
Sprawa VAT-u zelektryzowała środowisko pozarządowe dopiero pod koniec marca 2004
r., a więc tuż przed wejściem w życie ustawy. Gdy zagrożenia związane z ustawą o podatku od
towarów i usług stały się oczywiste, natychmiast podjęto rozpaczliwe wysiłki w celu zmiany
nowych niekorzystnych regulacji, ale wszelkie protesty lub prośby o przesunięcie terminu
wejścia w życie niekorzystnych zapisów ustawy o VAT resort finansów odrzucał, zasłaniając się
wymogami unijnymi, a mówiąc dokładniej VI Dyrektywą z 1977 r. w sprawie harmonizacji
ustawodawstwa państw członkowskich w odniesieniu do podatków obrotowych. Okazało się, że
VI Dyrektywa stanowi również przeszkodę w przypadku odliczania darowizn rzeczowych.
Dyskusja nad Ustawą o podatku od towarów i usług coraz wyraźniej prowadziła donikąd,
podobnie jak i oczekiwanie na stanowisko resortu finansów w innych kwestiach podatkowych
bulwersujących środowisko organizacji pozarządowych. Tymczasem minister Andrzej Raczko 27
kwietnia 2004 r. wydał rozporządzenie w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o
VAT. Mogło ono zmienić przynajmniej część niekorzystnych rozwiązań, gdyby poddano je
konsultacjom z Radą Działalności Pożytku Publicznego. Do konsultacji jednak nie doszło, bo,
jak argumentował resort, nie było na to czasu.
3
Z początkiem maja 2004 prawie wszystkie najdrażliwsze kwestie wciąż pozostawały nie
rozstrzygnięte. Postulaty zespołu do spraw podatkowych odłożono na bok, a na zmianę
przepisów o VAT też nie było co liczyć. Jedyne, co udało się uzyskać, to obietnica odliczania
„1%” przez cały rok podatkowy (a nie wyłącznie w okresie od 1 stycznia do 30 kwietnia) i
potwierdzenie, że sytuacja w kwestii zwolnień podatkowych dla osób prawnych nie zmieni się w
najbliższym czasie. Jak gdyby „na pocieszenie” 23 czerwca 2004 r. minister finansów wydał
kolejne rozporządzenie wykonawcze w sprawie VAT, które rozszerzało katalog usług wolnych
od tego podatku o świadczenia związane z organizacją wakacyjnych obozów dla dzieci i
młodzieży.
Z kolei minister Jerzy Hausner na wyjazdowym posiedzeniu Rady Działalności Pożytku
Publicznego pod koniec czerwca 2004 r., po raz pierwszy zapowiedział rychłe uruchomienie
Narodowego Funduszu Inicjatyw Obywatelskich. Dość nieoczekiwanie na spotkaniu padły
konkretne deklaracje w kwestii środków, którymi miałby operować Fundusz (30 mln zł rocznie) i
celów, którym miałby służyć (tzn. wspomaganiu nowych inicjatyw w obrębie trzeciego sektora).
Wiele z tego, co mówił wówczas premier Hauser, miało się niebawem zdezaktualizować, ale
faktem jest, że prace nad Funduszem nabrały tempa, stając się jednocześnie zarzewiem nowych
dyskusji, przede wszystkim nad usytuowaniem Funduszu i mechanizmem rozdzielania środków.
Lipiec 2004 r. był kolejnym miesiącem spod znaku VAT-u. Twardego stanowiska resortu
finansów w kwestii ustawy o podatku od towarów i usług nie zmieniła opinia prawna wydana
przez Urząd Komitetu Integracji Europejskiej, w której stwierdzono, że rozwiązania zastosowane
zarówno w kwestii rozliczeń podmiotów nie mających osobowości prawnej, jak i zwolnienia z
opodatkowania darów rzeczowych leżą w gestii państw członkowskich.
Pojawiły się też nowe wątpliwości związane z opodatkowaniem subwencji i darowizn
podatkiem VAT. Choć resort finansów dość szybko wyjaśnił, że, zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy
o VAT, opodatkowaniu podlegać będą jedynie te subwencje i dotacje, które wywierają wpływ na
cenę produktów lub usług, klasyfikacja ta nie wydaje się jednoznaczna. Niepokój organizacji
wzmógł się także pod wpływem płynących z Ministerstwa Finansów głosów, że ustawodawstwo
podatkowe państw członkowskich powinno traktować w sposób równy wszelkie formy dotacji i
subwencji. Odczytano je jako zapowiedź opodatkowania wszystkich dotacji.
4
Wakacje pełne niespodzianek
Jeszcze w lipcu 2004 r. trwały prace nad projektem ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o
partnerstwie publiczno-prywatnym (PPP). Okazało się, że ta długo oczekiwana nie tylko przez
przedsiębiorców oraz instytucje publiczne, ale i przez organizacje pozarządowe regulacja może
wprowadzić nieoczekiwane zmiany w Ustawie o działalności pożytku publicznego i o
wolontariacie. Miały one polegać na umożliwieniu zawierania w pewnych dziedzinach zadań
publicznych długookresowych umów (quasi-partnerstwo publiczno-prywatne) pomiędzy
organami administracji publicznej a podmiotami upoważnionymi do prowadzenia działalności
pożytku publicznego, do których zastosowanie będą miały odpowiednie przepisy projektu PPP.
Ostatecznie przyjęta w sierpniu przez Radę Ministrów wersja projektu ustawy nie zawierała
niekorzystnych zapisów.
W połowie sierpnia 2004 r. rząd przyjął uchwałę w sprawie ustanowienia wieloletniego
rządowego programu Fundusz Inicjatyw Obywatelskich. Wynika z niej, że Fundusz zostanie
powołany do życia z dniem 1 stycznia 2005 r. i będzie wspomagać inicjowane przez organizacje
pozarządowe projekty, dotyczące zadań publicznych wynikających z ustawy o działalności
pożytku publicznego i o wolontariacie. Na środki z FIO będą mogły liczyć także działania
umożliwiające
organizacjom
korzystanie
ze
środków
Unii
Europejskiej,
wspierające
przedsięwzięcia o charakterze interdyscyplinarnym, inicjatywy obywatelskie wymagające
współpracy wielu organizacji pozarządowych, działania promocyjne w zakresie upowszechniania
dobrych
praktyk
oraz
modelowych
rozwiązań
służących
rozwojowi
społeczeństwa
obywatelskiego z udziałem organizacji pozarządowych, a także projekty dotyczące współpracy
między sektorami. Według ustaleń rządu dysponentem Funduszu będzie minister właściwy do
spraw zabezpieczenia społecznego, natomiast Rada Działalności Pożytku Publicznego będzie
określać priorytety w zakresie kierunków działań wspierających inicjatywy obywatelskie. Środki
mają być rozdzielane w trybie otwartego konkursu.
Uchwała nie ucięła oczywiście wszystkich dyskusji wokół Funduszu Inicjatyw
Obywatelskich, podobnie jak nie zdecydowała o jego ostatecznym kształcie. Wielu
przedstawicieli organizacji pozarządowych wyraziło jednak zadowolenie ze zdecydowanej
postawy rządu. Jakub Wygnański – członek Rady Działalności Pożytku Publicznego – wyraził
nadzieję, że Fundusz nie stanie się hybrydą operującą środkami przenoszonymi z innych
resortów, Ewa Kulik-Bielińska, także zasiadająca w Radzie, chętnie widziałaby Fundusz w roli
5
instytucji wspomagającej udział organizacji pozarządowych w realizacji Narodowego Planu
Rozwoju. Prace nad Funduszem Inicjatyw Obywatelskich nabrały nieco więcej wigoru pod
koniec września 2004 r., gdy dokładniej zajęli się nim członkowie Rady, a swoje uwagi zaczęły
nadsyłać poszczególne resorty. Jednak na ostateczny kształt Funduszu przyjdzie nam jeszcze
trochę poczekać.
Kolejnym ważnym wyzwaniem dla trzeciego sektora okazała się Ustawa o Narodowym
Planie Rozwoju (NPR). Dostarczyła ona nie mniej wrażeń niż wszystkie ustawy podatkowe
razem wzięte. Rozporządzenia w sprawie przyjęcia programów operacyjnych składających się na
NPR były przyjmowane przez właściwych ministrów jeszcze w lipcu 2004 r., jednak wiele
praktycznych rozstrzygnięć zapadało w sierpniu. Najważniejsze z punktu widzenia trzeciego
sektora programy NPR to Sektorowy Program Operacyjny – Rozwój Zasobów Ludzkich (SPO–
RZL) oraz Zintegrowany Program Operacyjnego Rozwoju Regionalnego (ZPORR). W ramach
tych programów organizacje pozarządowe mają największe szanse na uzyskanie środków
unijnych. Niestety, w przypadku właśnie tych programów już na starcie pojawiły się największe
opóźnienia, a to w związku z rozporządzeniami w sprawie naboru do tzw. komitetów sterujących,
dzięki którym przedstawiciele organizacji pozarządowych mieli zyskać możliwość decydowania
o wydatkowaniu środków unijnych. Rozporządzenia najpierw utknęły na etapie konsultacji
między partnerami, a potem w Rządowym Centrum Legislacyjnym, co uniemożliwiało
przeprowadzenie naboru. Po drodze pojawiła się trudność z ustaleniem, czy własne środki
organizacji pozarządowych można traktować na równi ze środkami publicznymi (w wyniku
czego wnioski składane przez organizacje, które nie były w stanie wykazać wkładu ze środków
publicznych, były narażone na odrzucenie). Ostatecznie np. nabór do komitetu sterującego SPO–
RZL ogłoszono dopiero pod koniec sierpnia 2004 r., a Ministerstwo Gospodarki i Pracy musiało
zwracać się z prośbą do urzędów marszałkowskich o powtarzanie wielu konkursów na projekty
finansowane ze środków unijnych.
Sierpień 2004 r. przyniósł również zapowiedź powrotu do procentowego rozliczania
darowizn od osób fizycznych. Jak głosi komunikat Ministerstwa Polityki Społecznej z 12
sierpnia, już niebawem w ustawie o podatku dochodowym od osób fizycznych pojawi się
mechanizm „procentowego odliczania od dochodu, w wysokości do 6% dochodu, darowizn
przekazanych przez osoby fizyczne podmiotom prowadzącym działalność pożytku publicznego
(w tym m.in. organizacjom pozarządowym) na cele określone w art. 4 ust. 1 Ustawy o
6
działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Choć, jak słusznie stwierdza Jakub
Wygnański, owe 6% jest wynikiem ciężkiej i długiej pracy, zmiana stanowiska resortu finansów
w tej kwestii jest dość niespodziewana. To, co jeszcze w lipcu 2004 r. wydawało się niemożliwe,
nagle zaczęło nabierać realnych kształtów. W ocenie zapowiadanych zmian należy jednak
zachować ostrożność – nie wyszły one jeszcze poza fazę ministerialnego projektu, a potem
muszą zyskać akceptację Sejmu.
PIT i CIT, czyli jesienne zgryzoty
Rozwiązania dotyczące podatków dochodowych od osób fizycznych nie zdążyły jeszcze wyjść
poza fazę ministerialnego projektu, a już niewinny z pozoru ustęp 6b w art. 26 wprowadzany w
przygotowywanym projekcie nowelizacji ustawy o PIT stał się przedmiotem zmartwień
przedstawicieli trzeciego sektora. To w nim znalazły wyraz rządowe zapowiedzi zaostrzenia
kontroli nad przepływem środków do organizacji pozarządowych. Według proponowanego
zapisu podatnicy korzystający z ulgi podatkowej z tytułu darowizn są obowiązani wykazać w
zeznaniu podatkowym kwotę przekazanej darowizny, kwotę dokonanego odliczenia oraz dane
pozwalające na identyfikację obdarowanego, w szczególności jego nazwę, adres i numer
identyfikacji podatkowej. Niby nic takiego, a jednak zdaniem niektórych zapis ten godzi w prawo
darczyńcy
do
zachowania
w
tajemnicy
swoich
indywidualnych
preferencji
co
do
obdarowywanych podmiotów (np. preferencji natury religijnej czy ideologicznej). Członkowie
Rady Działalności Pożytku Publicznego szybko podjęli starania o zmianę tego zapisu, a
Ministerstwo dość ochoczo zgodziło się na to, że można odstąpić od zbyt szczegółowego
opisywania obdarowywanych podmiotów za pomocą numeru NIP. Przy okazji powróciła kwestia
przekazywania drobnych darowizn rzędu paruset złotych – niespodziewanie i w tym przypadku
Ministerstwo ze zrozumieniem odniosło się do propozycji uwzględnienia darowizn dokonanych
bez przelewu środków na konta bankowe
Większym problemem było pojawienie się w projekcie zmian w Ustawie o podatku
dochodowym od osób prawnych2 wymogu, aby organizacje pozarządowe wyodrębniały w
sprawozdaniach podatkowych, które darowizny otrzymały od osób fizycznych, a które od osób
prawnych. Zapis ten wywołał poruszenie wśród członków Rady Działalności Pożytku
Publicznego, ponieważ wielokrotnie zapewniano ich, że ustawa o CIT w najbliższym czasie nic
2
Druk Sejmowy nr 3221, 27 sierpnia 2004.
7
nie zmieni w sytuacji organizacji pozarządowych. Drugim powodem zaskoczenia był zupełny
brak konsultacji w sprawie tego zapisu, podobnie jak dwóch innych zapisów ustawy o CIT, które
w mniejszym stopniu, ale także skomplikowały sytuację organizacji pozarządowych (chodzi np.
o wprowadzenie obowiązku publicznego informowania o sumach uzyskiwanych darowizn bez
względu na ich wartość i wielkość samych organizacji). Co więcej, Departament Pożytku
Publicznego w Ministerstwie Polityki Społecznej, który powinien był wiedzieć o tej zmianie,
również nie miał o niej pojęcia, a na stronach Ministerstwa Finansów jeszcze w październiku
2004 r. zamieszczony był projekt ustawy o CIT, który pochodził nie z sierpnia, ale z lipca 2004
r., i nie zawierał opisywanego wymogu.
W momencie, gdy kończyłem pracę nad niniejszym kalendarium nie zapadły ostateczne
decyzje ani w sprawie PIT-u, ani CIT-u. Niemniej zamieszanie wokół tych ustaw może być
swego rodzaju puentą dla tego, co zdarzyło się w otoczeniu prawnym organizacji pozarządowych
w okresie od stycznia do października 2004 r., który niemal w całości upłynął pod znakiem
podatków.
8