Idea kontroli obywatelskiej to temat wciąż w Polsce nowy, choć

3. Idea działań strażniczych
Idea kontroli obywatelskiej to temat wciąż w Polsce nowy, choć mechanizm
ten odpowiada na istniejące zapotrzebowanie społeczne. Większość Polaków uważa,
że organizacje pozarządowe wypełniają bardzo ważne zadanie: „patrzą władzy na
ręce”.
Terminem działania strażnicze określane są inicjatywy organizacji
obywatelskich oraz mediów polegające na obserwowaniu działań instytucji i osób
publicznych, prowadzące do zwiększenia przejrzystości i praworządności życia
publicznego. Termin ten odnosi się również do sektora prywatnego, w zakresie
w jakim dotyczy praw konsumentów oraz przestrzegania prawa przez podmioty
prywatne9.
Wielość inicjatyw strażniczych jest projekcją różnorodności organizacji
je realizujących. Nie ma tu jakiegoś formalnego kształtu, wymogów czy modeli.
Konkretne projekty realizują konkretne założenia, działania. Odnosząc się
do praktyki polskiej także zauważalna jest spora różnorodność podmiotowo–
przedmiotowa, jednak epicentrum działań strażniczych lokuje się w Warszawie,
wokół Fundacji im. Stefana Batorego i jej partnerów (np. Stowarzyszenie Liderów
Lokalnych Grup Obywatelskich), realizujących takie przedsięwzięcia od szeregu
lat.
Celem programu Działania Strażnicze, realizowanego od 2004 roku przez
Fundację Batorego, jest upowszechnienie mechanizmów obywatelskiego nadzoru
nad funkcjonowaniem instytucji publicznych i instytucji zaufania publicznego
służących podnoszeniu standardów i przejrzystości ich działania. W krajach
o rozwiniętej tradycji demokratycznej funkcje takie pełnią m.in. niezależne
organizacje pozarządowe, zwane organizacjami strażniczymi - watchdog
organizations (watchdog z ang. – pies strażniczy, monitorujący). Organizacje
„watchdogowe” pełnią funkcje społecznego nadzoru nad instytucjami publicznymi
i ośrodkami władzy. W Polsce zakres i skala tego typu działań są wciąż jeszcze
niewystarczające w stosunku do potrzeb10.
Przedmiotem obserwacji może być szereg spraw związanych
z przestrzeganiem prawa oraz standardów działania przez instytucje i osoby
9
K. Batko-Tołuć, Co to jest strażnictwo?, http://www.watchdog.org.pl
Witryna internetowa Fundacji im. Stefana Batorego, http://www.batory.org.pl/straznicze/index.htm
10
25
publiczne. Niezależnie od wybranej dziedziny - generalnym celem ma być dbanie
o interes publiczny, czyli o interes wszystkich obywateli i obywatelek. Dzięki
inicjatywom strażniczym umacniana jest demokracja i państwo prawa. Obywatele
obserwujący działania władzy sprawują swego rodzaju kontrolę społeczną
i zmuszają decydentów do wyjaśniania prowadzonej polityki, odpowiadania na
pytania obywateli, jawności działania i kształtowania poczucia odpowiedzialności
za sposób sprawowania władzy.
Przedmiotem zainteresowania wielu organizacji strażniczych są wydatki
publiczne. Rządzący podlegają bowiem wielu naciskom, nie są też wolni od myśli
o kolejnych wyborach, a mając możliwość podejmowania decyzji mogą ulec
pokusie wzmocnienia swojej pozycji za pomocą środków publicznych.
Praca strażnika to systematyczne zbieranie informacji i jej upublicznianie.
Organizacje strażnicze zajmują się regularnym gromadzeniem informacji
w dziedzinach, co do których powstaje zagrożenie interesu publicznego, bądź
jednostkowego w przypadku złego funkcjonowania prawa lub jego łamania. To
zbieranie informacji zazwyczaj ma formę monitoringu o określonym celu, zakresie,
czasie i metodologii. Monitoring musi być zaplanowany, usystematyzowany
i prowadzony według przyjętego schematu. W samym zbieraniu informacji
organizacje posługują się podobnymi technikami, jak nauki społeczne – obserwacją
uczestniczącą, analizą dokumentów, wywiadami kwestionariuszowymi bądź
zogniskowanymi.11
Efektem działań strażniczych ma być z założenia stwierdzenie:
• wadliwej polityki w zakresie udostępniania informacji publicznej;
• braku procedur regulujących pewne obszary;
• wypaczania realizacji istniejących procedur;
• pojawiania się drobnych, ale regularnych zaniedbań;
• nadużywania władzy, w celu realizacji indywidualnych interesów;
• złego traktowania mniejszości lub klientów urzędów.12
Trzeba oczywiście podkreślić, że owych efektów nie należy poszukiwać
za wszelką cenę, a już na pewno nie trzeba ich kreować. Wszak w monitoringu
strażniczym, jak w każdym innym, wynik negatywny nie potwierdzający tezy
też jest wynikiem, a co więcej -wynikiem krzepiącym. Z drugiej strony poziom
oczekiwań i wymagań jakościowych stale rośnie, stąd rzadko udaje się stwierdzić
idealne funkcjonowanie sprawdzonych obszarów. Tu ogromne znaczenie ma
11
12
K. Batko-Tołuć, Co to jest strażnictwo…, op. cit., str. 1.
Tamże, str. 2.
26
wstępna weryfikacja działań proponowanych przez organizacje strażnicze (Fundację
im. Stefana Batorego i partnerów) i ich najbardziej doświadczonych ekspertów.
Odpowiednie założenia intuicyjne uprawdopodabniają realną potrzebę określonych
działań strażniczych.
Dla organizacji pozarządowych podejmujących działania strażnicze
opracowano w 2001 roku „Kartę zasad organizacji monitorujących działalność
administracji publicznej”. Karta wskazuje na cztery istotne cechy prawidłowego
funkcjonowania organizacji strażniczych:
a) obiektywność, rozumiana jako stosowanie monitoringu, który
jest metodą dochodzenia do rzetelnej i obiektywnej wiedzy na temat zasad
i efektów działania administracji publicznej i nie może być traktowany wyłącznie
instrumentalnie, jako sposób udowadniania z góry założonej tezy; oznacza to, że
w swoich działaniach organizacja i jej przedstawiciele winni wyżej stawiać prawdę
ponad doraźną skuteczność czy interes własnej organizacji;
b) działalność dla dobra wspólnego, gdyż monitoring jest elementem
wpływania na poprawę funkcjonowania społeczności lokalnych (w tym ochrony
środowiska naturalnego), a nie tylko narzędziem badawczym; oznacza to, że nie
powinien być - poza skrajnymi przypadkami - jedynie formą krytyki, ale próbą
rozpoczęcia procesu negocjacji i wspólnych działań na rzecz poprawy istniejącej
sytuacji;
c) jawność, ponieważ organizacje kontrolujące muszą ze szczególną troską
dbać o jawność swoich działań i unikać sytuacji, w których ich działania mogłyby
być postrzegane jako nieetyczne, a ich obiektywizm poddany w wątpliwość;
d) rzetelność, bo osiągnięcie celów przyjętych przez organizację wymaga
konsekwentnego i kompetentnego działania; dlatego też organizacje powinny
podejmować zadania na miarę kompetencji i możliwości, wywiązywać się z umów
i zobowiązań, dbać o wysoką jakość realizowanych działań.13
Najczęstszą metodą prowadzenia działań strażniczych jest monitoring.
Wiele działań strażniczych podejmowanych jest na podstawie pojedynczych
informacji o nieprawidłowościach w stosowaniu prawa i przepisów. Często
zdarza nam się zaobserwować jakieś zjawisko i powstaje pytanie, na ile jest ono
powszechne i regularne. Wiedzę o tych pojedynczych sytuacjach czerpiemy nie
tylko z własnego doświadczenia, ale także z mediów czy docierających do nas
sygnałów od innych osób. W celu zebrania wiarygodnych informacji o problemie,
13
K. Izdebski, Etyczne standardy działań strażniczych, opublikowane w: „Tezy do dyskusji” 2009, nr 8.
27
jego skali i możliwych przyczynach organizacje strażnicze prowadzą zazwyczaj
monitoring. Może on, zależnie od celu obserwacji i posiadanych zasobów, być
bardzo rozbudowany i mieścić w sobie cały szereg czynności, może też przyjąć
skromniejszą formę.14
Najprostsza definicja monitoringu mówi, że monitorować, to znaczy
przyglądać się czemuś w specjalnym celu. Takim celem jest zazwyczaj zmiana danej
sytuacji na lepsze -zgodnie z interesem społecznym. Strażnik monitoruje, ponieważ
rozumie, że interes publiczny jest nie tylko pojęciem abstrakcyjnym. Jest to także
przestrzeń działania każdego obywatela i każdej obywatelki. Nie tylko interesuje
się on rzeczywistością, lecz w sposób zaplanowany i usystematyzowany prowadzi
według przyjętego schematu badanie jej wybranego fragmentu. Badanie to stanowi
także element działań zmierzających do zmian tej rzeczywistości.15
Dobry monitoring wymaga przemyślanej koncepcji i stworzenia
odpowiednich narzędzi. Narzędzia służą do systematyzowania zbieranych
informacji. Natomiast same informacje zbierane są pomocą technik używanych
głównie przez nauki społeczne. Ważne jest w monitoringu określenie, do czego
zmierzamy w naszej strategii wpływania na zmianę, wyznaczy nam to w dużej
mierze zakres koniecznych do zebrania informacji, a tym samym wpłynie na dobór
narzędzi i technik zbierania informacji. Na etapie prowadzenia monitoringu warto
wiedzieć, czy będziemy oddziaływać na polityków szczebla centralnego, instytucje
międzynarodowe, mobilizować opinię publiczną czy też egzekwować stosowanie
prawa lub ukazywać niekonstytucyjność przepisów i kierować sprawy do sądu.
Zależnie od tego, które z tych zadań chcemy podjąć, musimy zdecydować się
na poszukiwanie informacji statystycznych, przypadków osób, których historie
przemawiają do masowej wyobraźni, przypadków osób, których prawa są łamane
w sposób oczywisty bądź informacji przydatnych w kampanii społecznej.
Pierwszym etapem powinno być wyznaczenie celu strategicznego –
z zaznaczeniem jakiego obszaru i podmiotów dotyczy, jakiego prawa czy działania
instytucji. Wyboru dokonywać powinno się zazwyczaj na podstawie naszej
wcześniejszej wiedzy – wszak ważne są dla nas sprawy, z którymi w jakiś sposób już
się zetknęliśmy i zaczęliśmy się nimi interesować. Na realizację celu strategicznego
składać się będzie cały szereg działań. Monitoring może być jednym z nich, ale
Monitoring - metoda prowadzenia działań strażniczych, Spotkanie dla organizacji składających wnioski
do projektu Działania Strażnicze 2008, Fundacja im. Stefana Batorego, Warszawa, 29 stycznia 2008 r.
15
A. Kuliberda, „Jestem strażnikiem. Monitoruję”, http://www.watchdog.org.pl.
14
28
może też okazać się niekonieczny.16
Etap drugi to wyznaczenie celów cząstkowych. Ich osiągnięcie przyczyni się
do realizacji celu strategicznego. Przygotowując się do wyboru celów cząstkowych
musimy zebrać dostępne wcześniej informacje, aby dobrze zdiagnozować, co będzie
służyło osiągnięciu celu strategicznego. Wstępna diagnoza obejmuje:
• rozmowy z ekspertami – rozumianymi również jako osoby posiadające
wiedzę praktyczną o badanej rzeczywistości, innymi słowy osoby
z „wewnątrz” instytucji, które mogą nam wskazać obszary
dysfunkcyjne;
• analizę prawa – rozumianą zarówno jako skatalogowanie źródeł prawa
w danej dziedzinie, jak też jego spójność i poziom realizacji;
• wyniki badań naukowych oraz badań i kontroli realizowanych przez
podmioty prywatne i państwowe, a także często międzynarodowe
w badaniach porównawczych – mogą one wzajemnie się weryfikować;
• doniesienia mediów, pokazujące gdzie mogą istnieć potencjalne
obszary badawcze;
• analizę skarg obywateli, również wskazujące jakie obszary mogłyby
nas interesować.17
Opracowanie
szczegółowej
koncepcji
monitoringu
pomaga
podporządkować temat badań celowi zamierzonych działań na rzecz zmiany
w wybranym obszarze. Można uniknąć w ten sposób marnowania czasu, energii
i pieniędzy na zbieranie informacji, których później nie będziemy mogli wykorzystać.
Niezbędnym elementem do podjęcia działań strażniczych jest
nieprzecenianie swoich możliwości i w razie przypuszczenia, iż wyników nie będzie
poprzedzała profesjonalna weryfikacja, należy zwrócić się do doświadczonych
organizacji. Istotną rolę będzie odgrywało zebranie doświadczeń organizacji
lokalnych, ale przede wszystkim wierność celom i założeniom działań strażniczych.
Monitoring powinien dążyć do jak najlepszego funkcjonowania badanych
podmiotów. Czasem oznacza to wskazanie błędów, a czasem rozpowszechnienie
dobrych praktyk. Wszystkie te działania jednak sprzyjają poprawności życia
publicznego, przyjaznego obywatelom i instytucjom.
16
17
Monitoring - metoda prowadzenia działań strażniczych…, op. cit., str. 2.
Tamże, str. 2.
29