Zagrożenia dla osiągnięcia celów na etapie realizacji projektów w

Zagrożenia dla osiągnięcia celów na etapie realizacji projektów w Schemacie
I Pilotażowego Programu Leader1 +
Wstęp
Na polskiej wsi w najbliższych latach nastąpią ogromne zmiany. Pod wpływem stopniowego
włączania się we wspólny europejski rynek oraz w polityki wspólnotowe decydenci, producenci rolni
oraz inni zainteresowani sprawami wsi będą musieli podejmować działania innowacyjne, których
najważniejszym celem jest odnowa obszarów wiejskich i maksymalizowanie wykorzystania potencjału
lokalnych społeczności do rozwoju obszarów wiejskich, poprawy ich konkurencyjności jako miejsca
zamieszkania i prowadzenia działalności gospodarczej.
Z jednej strony Polska będzie modernizować rolnictwo, m.in. przez zwiększanie obszaru
gospodarstw i poprawę struktury działek. Z drugiej strony obszary wiejskie w Polsce, podobnie jak w
innych krajach UE, powinny stać się bardziej atrakcyjnym miejscem do życia przez różnicowanie
możliwości uzyskiwania dochodów.
Po wielu latach polityki nastawionej niemal wyłącznie na stymulowanie zdolności produkcyjnych
gospodarstw rolnych (pod względem zarówno ilości, jak i jakości), obecnie zawiera ona również
działania ukierunkowane na rozwój obszarów wiejskich. W coraz większym stopniu wspiera i finansuje
inicjatywy zmierzające do nadania gospodarce wiejskiej charakteru wielofunkcyjnego.
W nowym budżecie Unii Europejskiej, na lata 2007-2013, podejście LEADER stanie się częścią
głównego nurtu kierującego środki finansowe na rozwój obszarów wiejskich.
Zgromadzone podczas procesu wdrażania Pilotażowego Programu LEADER+ doświadczenia, będą
mogły być wykorzystane w trakcie przygotowania środowisk wiejskich do absorpcji funduszy unijnych w
latach 2007-2013.
Wdrażanie Pilotażowego Programu LEADER+ w Polsce, stanowi nowe doświadczenie dla liderów
lokalnych środowisk wiejskich w zakresie budowania podstaw partnerstwa publiczno-prywatnego, a
także zastosowania metodologii LEADER do włączenia mieszkańców wsi w procesy programowania i
realizacji wizji rozwoju obszarów wiejskich. Stanowi także nowe doświadczenie dla doradców i
ekspertów specjalizujących się w rozwoju obszarów wiejskich. Jednym z najważniejszych elementów
tego doświadczenia będzie zrozumienie specyfiki ryzyka, zagrożeń i barier, jakie towarzyszą działaniom
opartym o podejście typu LEADER.
Identyfikacja zagrożeń
Celem niniejszych rozważań jest uświadomienie zagrożeń na etapie realizacji projektów w ramach
Schematu I Pilotażowego Programu Leader+. Oznacza to, że mniej uwagi zostanie poświęcone barierom
i zagrożeniom na etapie identyfikacji obszaru i formułowania projektu.
Każde zaplanowane działanie, służące osiąganiu określonych celów i zaplanowanych
efektów, jest obarczone ryzykiem, jego proces może napotykać na bariery, a oczekiwany
sukces może być zagrożony.
Doradca, ekspert angażowany do świadczenia usług doradczych lub eksperckich będzie miał do
czynienia z sytuacją, w której jest już określony obszar, są ustalone cele, opisane zaplanowane działania i
przewidywane środki na ich sfinansowanie.
Wydaje się, że dla doradców, którzy uczestniczyli w procesie opracowania projektu
i wniosku o dofinansowanie, zadanie identyfikacji zagrożeń i podejmowanie działań minimalizujących
lub eliminujących te zagrożenia, jest o wiele łatwiejsze niż dla doradców, ekspertów angażowanych do
świadczenia usług w trakcie realizacji projektu, przy którym do tej pory nie pracowali.
Każdy wniosek o dofinansowanie wraz z opisem projektu powinien zawierać identyfikację
zagrożeń i propozycje działań minimalizujących skutki tych zagrożeń. Można jednak założyć, że nie we
wszystkich opisach zostały zidentyfikowane wszystkie zagrożenia i zaproponowane właściwe
1
Przedstawione tekst został opracowany w ramach LEADRATORIUM; Kurs dla pracowników jednostek doradztwa
rolniczego realizowanego w ramach szkolenia na odległość; Centrum Doradztwa Rolniczego O/Kraków
1
przeciwdziałanie. W dostępnej literaturze brak jest wiedzy niezbędnej do zmierzenia się z tym
problemem. Dopiero realizacja projektów w ramach Schematu I, dostarczy bogatego materiału
poznawczego i pozwoli na analizę, z której będzie można wyprowadzić metodologię przeciwdziałania
zagrożeniom dla osiągania sukcesu w Pilotażowym Programie Leader+ w polskich warunkach.
Niniejsze opracowanie nie wyczerpuje zagadnienia, jest zaledwie próbą częściowego
uporządkowania zasadniczych kwestii związanych z działaniami systemowymi i interwencyjnymi służącymi
ograniczaniu i eliminowaniu zagrożeń w realizacji projektów w ramach Schematu I Pilotażowego
Programu LEADER+.
Wnioskodawcy, których projekty otrzymają dofinansowanie, będą starać się realizować projekty
bez angażowania doradców i ekspertów z poza własnej organizacji. Wynika to z przekonania, że skoro
wniosek (projekt) został pozytywnie zweryfikowany i dobrze oceniony, to i realizacja nie będzie znów
taka trudna, wystarczy wykonać wszystkie opisane w harmonogramie działania i sukces będzie
oczywisty. Oczywiście tak się nie stanie. Czasem poprawne wykonanie wszystkich zaplanowanych
działań nie wystarczy do osiągnięcia sukcesu. Będą wymagane działania interwencyjne, uzupełniające, a
nawet zmieniające zaplanowaną strategię. Wówczas będą pilnie potrzebni doradcy i eksperci. Zwłaszcza
eksperci posiadający umiejętności inspirowania działań niestandardowych, innowacyjnych, na tyle
ciekawych, aby obudzić „uśpionego ducha projektu”.
Każdy projekt ma zaplanowany czas realizacji zawarty w harmonogramie realizacji projektu. Ten
harmonogram będzie stanowił podstawę do identyfikowania punktów krytycznych, źródeł zagrożeń i
określania ryzyka osiągnięcia sukcesu końcowego. Dlatego pierwszą i podstawową czynnością doradcy,
eksperta zatrudnionego do ożywienia, odrodzenia ( sanacji) projektu, jest szczegółowa analiza
dokumentów stanowiących projekt, tj. wniosek o dofinansowanie i opis realizacji projektu. Analiza ta
powinna służyć określeniu, zidentyfikowaniu źródeł zagrożeń, rodzajów tych zagrożeń i skutków ich nie
wyeliminowania, bądź nie ograniczenia na końcowy wynik realizacji projektu.
Dla dokonania analizy projektu z punktu widzenia zagrożenia jego celów, przydatne może się
okazać zaproponowane poniżej narzędzie, służące do wyznaczenia punktów krytycznych na osi czasowej
realizacji projektu w Schemacie I Pilotażowego Programu Leader+. Zaproponowany schemat jest tylko
pewną wizją, sugestią w oparciu, o którą każdy indywidualnie może skonstruować własne narzędzie.
W oparciu o instrukcję wypełniania wniosku o dofinansowanie oraz instrukcję sporządzania opisu,
zostały wymienione działania i przypisane do nich źródła zagrożeń. W taki sposób powstała oś czasowa
umożliwiająca zidentyfikowane zagrożenie umiejscowić w konkretnej przestrzeni czasowej, co jest o tyle
ważne, że pozwala na dokonanie oceny czy przeciwdziałanie ma szanse powodzenia.
W przedstawionym na rys. 1 schemacie, punkty krytyczne można dostosować do konkretnego
projektu, weryfikując je w oparciu o właściwy harmonogram realizacji projektu.
Opisy źródeł zagrożeń należy traktować jako przykłady, jedynie sugerujące sposób ich określania.
Tak przygotowana analiza punktów krytycznych umożliwia, organizatorom projektu, wspólnie z liderami
lokalnych społeczności (potencjalnymi partnerami tworzącymi LGD), przedyskutowanie zagrożeń i
wypracowanie stosownych propozycji ich ograniczenia bądź eliminacji.
2
Rys.1.
Punkty krytyczne na osi czasowej realizacji projektu w Schemacie I Pilotażowego Programu Leader+
Opracowanie projektu i wniosku
o dofinansowanie w Schemacie II
Zatwierdzenie ZSROW
realizacji
Ustalenie formy prawnej
i rejestracja LGD
okres
Konsultacje ZSROW
realizacji
Redagowanie ZSROW
okres
Konstytuowanie LGD
realizacji
Promocja obszaru
okres
Inicjowanie opracowania ZSROW
realizacji
Przedkładanie formy
Rozbieżności
Niewłaściwy
nad treści, brak
pomiędzy ZSROW
wybór formy
realizmu, nie
a celami projektu.
prawnej,
uwzględnianie
Brak
dostosowanej
zmieniających się
alternatywnych
do rodzaju
uwarunkowań
źródeł
partnerów
zewnętrznych
finansowania
i planowanej
Niewłaściwa
i
wewnętrznych.
działalności LGD.
działalności.
identyfikacja
rzeczywistych
Lekceważenie
Zatwierdzona
liderów wśród
uwag i ocen
strategia nie
partnerów. Nie
płynących od
satysfakcjonuje
zastosowanie
mieszkańców
wszystkich
demokratycznych
obszaru.
partnerów.
metod wyboru.
Błędna
identyfikacja
atrakcji obszaru,
niewłaściwy dobór
środków promocji.
Niezrozumienie
oczekiwań
mieszkańców, słaba
identyfikacja
interesów
partnerów, błędna
identyfikacja
potencjału obszaru.
Inicjowanie tworzenia LGD,
identyfikacja partnerów
Błędna
identyfikacja
liderów, źle
przygotowany
program,
niewłaściwa
realizacja
szkolenia.
Szkolenie lokalnych liderów
Poinformowanie mieszkańców
obszaru o projekcie
Przystąpienie do realizacji projektu
okres
Błędna
identyfikacja
potencjału
obszaru
i problemów.
Identyfikacja zainteresowań
i oczekiwań mieszkańców obszaru
Informacja
niejasna,
nie dotarła
do znacznej
części
mieszkańców
obszaru.
Konflikt interesów
pomiędzy partnerami
i brak precyzji
w określeniu tych
interesów.
Przeprowadzona
pospiesznie, bez
odpowiednich
narzędzi badawczych.
Analiza potencjału obszaru
i identyfikacja problemów
Powierzchowna
analiza opisu
projektu. Brak
grupy inicjatywnej
reprezentującej
ludność obszaru.
3
Zagrożenia wewnętrzne w procesie realizacji programu
oraz sposoby unikania, względnie ograniczania problemów
Zaletą programu LEADER jest zdolność dostosowania się do różnorodnych warunków.
Potrafi on stymulować i wspierać działania w małej skali i może przyczynić się do
fundamentalnej zmiany relacji między różnymi grupami interesariuszy. Projekty LEADER potrafią
mobilizować działania o charakterze wolontariatu i korzystać z zasobów całej społeczności.
Dodatkowo LEADER przyczynia się do zmniejszania barier między instytucjami z sektora
publicznego i prywatnego. Pomaga też w zdobyciu dodatkowych środków dzięki tworzeniu
warunków do samoorganizowania się różnych partnerów i przeprowadzania analiz, które były
podstawą do sporządzenia wniosków o wsparcie finansowe z innych niż LEADER źródeł
finansowania.
W społecznościach wiejskich następują bardzo szybkie i w dużym stopniu
nieprzewidywalne zmiany, które wymagają elastycznego podejścia planistycznego, biorącego
pod uwagę nowe rozwiązania dla rodzących się problemów i nieoczekiwanych możliwości. Po
włączeniu podejścia LEADER do głównego nurtu możliwe będzie zintegrowanie różnych
celów w jeden projekt, na przykład różnicowanie działalności, zarządzanie środowiskiem
i marketing. Dodatkowo podejście LEADER zachęca do eksperymentowania z nowymi
wyzwaniami oraz nowymi rozwiązaniami technicznymi i organizacyjnymi.
Potencjalnymi uczestnikami LGD są osoby lub ich stowarzyszenia, firmy prywatne i sektor
finansowy, instytucje publiczne (lokalne, regionalne, krajowe, europejskie) zajmujące się polityką
regionalną, zatrudnieniem, środowiskiem naturalnym, gospodarką, dziedzictwem społecznym
i kulturalnym, osadnictwem, koordynacją lokalnej polityki z rozwiązaniami sektorowymi.
Istota uspołecznienia inicjatywy rozwoju wsi wynikająca z idei LEADER-a opiera się na
czterech zasadniczych składnikach:
1. Zdecentralizowane, zintegrowane, oddolne i lokalne podejście.
2. Zaangażowanie społeczności.
3. Jednoczenie partnerów na szczeblu lokalnym.
4. Możliwość praktycznego wdrożenia ukrytych pomysłów.
Przypomnienie tych podstawowych informacji, szerzej omówionych w poprzednich
modułach, pozwala lepiej zrozumieć znaczenie problemu przeciwdziałania zagrożeniom dla
realizacji projektów w ramach Schematu I. Większość zagrożeń wynika z niezrozumienia
istoty metodologii LEADER-a i nieumiejętności kompleksowego zastosowania tej metodologii.
Zamieszczona poniżej Tabela 1 zawiera zestawienie zagrożeń wewnętrznych, rodzajów
źródeł tych zagrożeń i propozycje działań służących eliminacji, bądź ograniczaniu zagrożeń.
Tabela nie wyczerpuje wszystkich rodzajów źródeł zagrożeń i nie identyfikuje wszystkich
zagrożeń. Stanowi przykład postępowania ułatwiającego doradcy lub ekspertowi zaplanowanie
działań wspierających realizację projektu lub podjęcie działań zmierzających do sanacji,
ożywienia zagrożonego projektu.
4
Tab. 1.
Źródła zagrożeń wewnętrznych dla realizacji projektów w Schemacie I Pilotażowego Programu Leader+
Rodzaj źródła
Identyfikacja
źródła
Zagrożenia
- Obszar został wyznaczony w oparciu
o formalne kryteria, nie poparte wspólną
historią, tradycją i obyczajowością.
Związane
z obszarem
objętym
realizacją
projektu.
- Obszar nie jest spójny pod względem
Spójność
geograficznym.
geograficzna,
historyczna
i społeczna obszaru. - Lokalne społeczności nie posiadają trwałych
wzajemnych związków,
są od siebie odizolowane, wrogo do siebie
nastawione, różnice dotyczą zamożności,
poziomu wykształcenia, wpływu mniejszości
narodowych itp.
Propozycje działań służących eliminacji/ograniczaniu
zagrożeń
Podjęcie próby oceny możliwości zbliżenia do siebie lokalnych
społeczności poprzez działania wyrównujące dysproporcje
oświatowo-kulturalne. Działania takie mogą stanowić istotny
element ZSROW i być podstawą do opracowania projektu do
Schematu II.
Jeżeli jest to możliwe to zaplanowanie korekty obszaru
w przygotowywanym projekcie do Schematu II, opartego na
ZSROW.
Przeprowadzenie rozpoznania, metodami naukowymi, postaw,
dążeń i oczekiwań lokalnych społeczności. Wprowadzenie korekt
do planowanych działań uwzględniających nowo zgromadzoną
wiedzę
o lokalnych społecznościach. Poprowadzenie działań
zbliżających lokalne społeczności w oparciu o wskazanie
wspólnych celów i dookreślenie wspólnoty interesów
w realizowanym projekcie.
Potencjał obszaru.
- Niewłaściwa identyfikacja potencjału
obszaru, błędne określenie silnych stron
i wyzwolenia ukrytych możliwości obszaru.
Ponowna analiza potencjału obszaru poparta ekspertyzami
specjalistów od budowania lokalnych strategii rozwoju, korekta
działań opartych na potencjale obszaru, zwłaszcza sugerowanych
do zapisania w Zintegrowanej Strategii Rozwoju Obszarów
Wiejskich.
Związane
z tworzeniem
LGD.
Dobór partnerów.
- Niewłaściwy dobór partnerów, zbyt duże
różnice w zidentyfikowanych interesach.
Próba dookreślenia interesów w taki sposób,
aby satysfakcjonowały wszystkich partnerów.
Związane
z inicjowaniem
opracowania
ZSROW.
Rozminięcie
oczekiwań
społecznych
z założeniami
strategii.
- Brak akceptacji społecznej dla działań LGD,
brak zainteresowania ZSROW.
Podjęcie działań organizacyjnych włączających lokalnych
liderów do weryfikacji zapisów strategii i zwiększenie wysiłków
w celu uzyskania większego zainteresowania ZSROW w trakcie
konsultacji.
5
Związane
z inicjatorem
tworzenie LGD.
- Dominacja interesu przedsiębiorcy nie jest
akceptowana przez przedstawicieli
pozostałych sektorów partnerstwa.
Przedsiębiorca
(osoba prowadząca - Oczekiwanie szybkiego uzyskania
dywidendy od zainwestowanego kapitału.
działalność
gospodarczą na
- Eliminacja partnerów nie wnoszących
własny rachunek lub wkładu finansowego.
przedstawiciel
- Chęć skupienia władzy we własnych rękach.
firmy).
Władza publiczna
(głównie jednostka
gminnego
samorządu
terytorialnego).
Osoba fizyczna.
Zaproponowanie zmiany podejścia za cenę zmniejszenia
wielkości inwestowanego kapitału.
Przekonanie przedsiębiorcy o znaczeniu wszystkich sektorów w
realizacji projektów przez partnerstwo.
Przekonanie przedsiębiorcy, że warto włączyć do procesów
decyzyjnych pozostałych uczestników partnerstwa.
- Dążenie do podporządkowania celów
społecznych, celom ekonomicznym.
Debata z udziałem eksperta zewnętrznego, w celu wypracowania
kompromisu pomiędzy interesem społecznym i ekonomicznym.
- Nadużywanie argumentu interesu
publicznego i wyborczego mandatu
do rządzenia.
Działania mediacyjne i doradcze, skierowane na zrozumienie roli
władzy publicznej w partnerstwie,
jako równorzędnego wobec innych uczestników partnera, bez
szczególnych uprawnień wynikających z wyborczego mandatu.
- Dążenie do dominacji i centralizacji decyzji.
Przeciwstawianie się tym dążeniom przez pozostałych
uczestników partnerstwa.
- Podporządkowanie celów partnerstwa celom
władzy publicznej.
- Silna osobowość, dążenie do dominacji w
grupie, nie liczenie się z odmiennym zdaniem,
zawłaszczanie satysfakcji wynikającej ze
wspólnego działania.
- Domniemanie prywatnych „ukrytych celów”.
Organizacja
pozarządowa
Mediacje eksperta zewnętrznego, prowadzące do zawarcia
kompromisu opartego o identyfikację interesów potencjalnych
partnerów reprezentujących wszystkie sektory partnerstwa.
- Niedostateczne rozpoznanie potencjału
i problemów obszaru.
Działania mediacyjne i doradcze skierowane na zrozumienie
różnic pomiędzy istotą władzy publicznej
a partnerstwem.
Wskazanie na skutki takiej postawy prowadzące do osłabienia
partnerstwa.
Zorganizowane działanie kilku partnerów w celu osłabienia
negatywnego wpływu jednostki na pozostałych partnerów.
Przekonanie inicjatora do jawnych działań, do precyzyjnego
dookreślenia jego indywidualnego interesu i związku tego
interesu z interesem społecznym.
Uzupełnienie wiedzy o obszarze poprzez zgromadzenie
stosownych dokumentów, a także przeprowadzenie badań.
6
(stowarzyszenie,
fundacja, która
otrzymała
dofinansowanie
kosztów realizacji
projektu
w Schemacie I).
- Brak akceptacji ze strony lokalnych liderów.
Wyjaśnienie lokalnym liderom motywów podjęcia działań
inspirujących powstanie LGD, jawne prowadzenie działań
związanych z wykorzystaniem przyznanych środków
finansowych na dofinansowanie kosztów realizacji projektu.
- Planowanie angażowania się jedynie
w realizację Schematu I.
Wyjaśnienie motywów takiego podejścia i przekonanie lokalnych
liderów, że po zrealizowaniu projektu zdobędą niezbędne
doświadczenie i umiejętności samodzielnego zarządzania
partnerstwem.
Rozbieżności
Związane
pomiędzy ZSROW a
z opracowaniem
celami projektu.
- Nie otrzymanie dofinansowania
projektu
Brak umiejętności
pozyskania środków i zakończenie działalności partnerstwa (LGD).
i wniosku
o dofinansowanie w na działalność LGD
Schemacie II.
ze źródeł innych niż
Leader+.
Podjęcie działań zmierzających do uzyskania środków
finansowych na działalność LGD z innych programów unijnych
lub krajowych, niż Program Leader. Poszukiwanie rozwiązań w
ramach lokalnych możliwości np. samorząd gminny, powiatowy,
lokalni przedsiębiorcy, czy własna (LGD) działalność
gospodarcza.
7
Zewnętrzne zagrożenia i sposoby ich ograniczania
Leader+ jest programem, który broni się przed zewnętrznymi zagrożeniami swą ideą
i metodologią oraz znaczną autonomią w obrębie obszaru, na którym jest realizowany projekt.
Można jednak założyć, że są możliwe do zidentyfikowania następujące zagrożenia:
Wynikające z opóźnienia w realizacji zobowiązań finansowych ze strony instytucji
wdrażającej:
utrata płynności finansowej i narastanie zobowiązań płatniczych,
opóźnienia w realizacji działań zaplanowanych w harmonogramie realizacji
projektu,
utrata wiarygodności podmiotu realizującego projekt w środowiskach
lokalnych obszaru objętego realizacją projektu.
Wynikające ze zmiany układu sił politycznych w parlamencie w wyniku wyborów
planowanych na październik 2005 roku:
zmiany w przepisach prawnych regulujących działalność podmiotów publicznych
i podmiotów gospodarczych.
Wynikające z braku akceptacji społecznej działań LGD (partnerstwa):
opór lokalnej społeczności wobec działań do nich adresowanych przez LGD,
brak obiektywnej oceny społecznych efektów realizacji projektu.
Spowodowane działaniem „siły wyższej”.
Przedstawione źródła zagrożeń jak i same zagrożenia wydają się nie mieć większego
wpływu na realizację projektów w ramach Schematu I Pilotażowego Programu Leader+.
W zasadzie należy założyć, że jeżeli wnioskodawca zgodnie z wymogami Programu,
posiada własne środki finansowe lub uzyskał promesę bankową to utrata płynności
finansowej nie powinna zagrażać realizacji projektu. Istnieje natomiast zagrożenie w postaci,
opóźnień w realizacji płatności, w stosunku do terminów zapisanych w harmonogramie
realizacji projektu, w sytuacji np. błędów w rozliczeniu, nie zachowania terminów złożenia
rozliczenia itp. Rozwiązań powstającego problemu (zagrożenia), należy poszukiwać wśród
partnerów tworzących partnerstwo, lub wśród instytucji finansowych (banków). Należy mieć
nadzieję, że ten rodzaj zagrożeń nie będzie występował lub wystąpi sporadycznie.
Działaniem eliminującym zagrożenie utraty wiarygodności powinno być „ostrożne”
ustalanie terminów płatności zwłaszcza na przełomie etapów finansowania projektu. A także
nie zaciąganie zobowiązań wychodzących poza możliwości finansowe określone w budżecie
projektu.
Należy założyć, że nowy polski parlament będzie sprzyjał rozwojowi partnerstw i w okresie
realizacji Schematu I Pilotażowego Programu Leader+, nie nastąpią żadne istotne zmiany
w regulacjach prawnych mogące mieć negatywny wpływ na przebieg realizacji projektów.
Problemy mogą się pojawić w relacjach pomiędzy LGD a lokalnymi społecznościami.
Idea Programu odwołuje się do aktywności społecznej, oddolnego programowania rozwoju,
ale następuje taki moment, w którym z ogółu społeczeństwa wyłania się grupa realizująca
działania spełniające interesy jej członków. Jeżeli LGD nie potrafi wyartykułować związków
pomiędzy interesami indywidualnymi uczestników partnerstwa i ogólnospołecznym, może
wystąpić zjawisko dezaprobaty społecznej dla działań LGD czy wręcz bojkot tych działań.
Ograniczanie takiego zagrożenia powinno być systematyczne i polegać na stałym
informowaniu lokalnych społeczności o działaniach podejmowanych i realizowanych przez
LGD. Jednocześnie warto prowadzić konsultacje społeczne, dzięki którym zapewniona jest
jawność działań LGD, uzyskuje się społeczną akceptację dla tych działań, a także dla
planowanej strategii rozwoju obszaru.
8
Trudno jest zaplanować działania ograniczające skutki „siły wyższej” np. powodzi.
Należy mieć nadzieję, że tego typu zagrożenia nie wystąpią w trakcie realizacji projektów.
Eliminacja zagrożeń jest jednym z niezbędnych warunków prowadzących do sukcesu
w realizacji projektu. W przypadku projektów realizowanych w ramach Schematu I
Pilotażowego Programu Leader+ sukces będzie wówczas, gdy realizacja projektu doprowadzi
do otrzymania dofinansowania na realizację projektu w Schemacie II lub, gdy pomimo braku
otrzymania dofinansowania, LGD osiągnie zdolność do samofinansującego działania.
Na wypracowanie sukcesu LGD składa się praca wielu osób; lokalnych liderów,
przedstawicieli władz publicznych, przedsiębiorców, doradców, ekspertów itp. Wszyscy
muszą chcieć się uczyć zrozumieć idee LEADER-a, porozumieć między sobą, określić role do
spełnienia, wyartykułować dążenia i sformułować na czym polega indywidualny interes
uczestników partnerstwa, a także interes społeczny obszaru, na którym projekt jest
realizowany.
Na rys. 2 propozycja graficznego przedstawienia istoty sukcesu w Pilotażowym
Programie Leader+. Należy przy tym pamiętać, że sukces jest możliwy wówczas gdy
potrafimy przewidzieć zagrożenia i im przeciwdziałać.
9
Rys. 2. Eliminacja zagrożeń i zmniejszanie ryzyka prowadzi do sukcesu. Na sukces Lokalnej Grupy Działania składają się:
Jasne reguły
Atmosfera zaufania
Silne
zaangażowanie
lokalnych grup
i osób
Wspólna wizja i cel
Silne, ale nie
dominujące
przywództwo
SUKCES
Jasna, spójna
strategia oparta
na lokalnych
potrzebach
Decyzyjność na
poziomie lokalnym
Różnorodność
i zaangażowanie
Pewne i elastyczne
finansowanie
LGD osiągnie sukces, gdy realizacja projektu w Schemacie I Pilotażowego Programu Leader+
doprowadzi do otrzymania dofinansowania na realizację projektu w Schemacie II lub gdy pomimo
braku otrzymania dofinansowania, LGD osiągnie zdolność do samofinansującego działania.
10
Możliwe bariery w realizacji Pilotażowego Programu Leader+2
Szereg różnorakich czynników może stać na przeszkodzie efektywnej realizacji programu
LEADER. Pierwszych wskazówek dostarczają już doświadczenia unijne.
Pokazują one, iż musimy liczyć się z pewnymi barierami:
oporem administracji lokalnej,
niedostosowaniem procedur administracyjnych do potrzeb programu,
problemem włączenia programu LEADER do całego systemu pomocy unijnej,
słabością i nietrwałością istniejących partnerstw,
nieefektywnym wydatkowaniem pieniędzy.
Przeprowadzona analiza pokazuje pięć możliwych grup barier, które mogą stać na przeszkodzie
realizacji programu LEADER.
Odgórny sposób myślenia o rozwoju obszarów wiejskich.
Administracyjny formalizm.
Przyjęte w Polsce zasady funkcjonowania programu LEADER.
Deficyt kapitału społecznego i tradycji współpracy.
Nadużycia przy realizacji programu.
Bariera I:
Odgórny sposób myślenia o rozwoju obszarów wiejskich – wśród zainteresowanych rodzi
niepewność i brak wiary w powodzenie programu.
Niechęć administracji centralnej i lokalnej do oddania części kompetencji i kontroli lokalnym
społecznościom.
Brak tradycji równoprawnej współpracy trójsektorowej, faworyzowanie sektora publicznego.
Faworyzowanie decyzji przynoszących szybkie i doraźne efekty, brak chęci i umiejętności
długofalowego i perspektywicznego myślenia.
Brak jasnego i klarownego stanowiska w sprawie programu LEADER.
Bariera II:
Administracyjny formalizm – może prowadzić do ograniczenia inicjatywy i przedsiębiorczości.
Paraliż legislacyjny niosący ryzyko opóźnień – brak ustawy o partnerstwie publiczno –
prywatnym stanowiącej podstawę funkcjonowania Lokalnych Grup Działania.
Niedostosowanie przepisów i wymogów administracyjnych do realiów funkcjonowania
partnerstw.
Zbyt restrykcyjne prawo i przepisy, koncentrujące się przede wszystkim na zabezpieczeniu
interesu publicznego.
Brak jawności jakościowych kryteriów rozpatrywania wniosków o udział w programie.
Bariera III:
Przyjęte w Polsce zasady funkcjonowania programu LEADER.
Utrzymanie założenia, iż refinansowaniu podlegają tylko działania o charakterze miękkim,
nieinwestycyjnym.
Przyznawanie środków w formie refinansowania, a nie „globalnego grantu”.
Brak możliwości łączenia środków z programu Leader ze środkami publicznymi.
Bariera IV:
Deficyt kapitału społecznego i tradycji współpracy.
2
(według: Inicjatywa Leader w Polsce. Prezentacja opracowana na zlecenie Urzędu Komitetu Integracji
Europejskiej. Konsultacje dr Jerzy Głuszyński).
11
Nieumiejętność współpracy, brak zaufania, zawiść.
Braki w „przedsiębiorczości”, niechęć do aktywności, „wyuczona bezradność”.
Brak wiedzy, umiejętności, kompetencji.
Postawa oczekiwania na pomoc z UE – zjawisko „zagłaskania” rolników, oczekiwanie obsługi,
a nie doradztwa.
Słabość organizacji samorządowych w terenie.
Brak doświadczeń we współpracy trójsektorowej.
Bariera V:
Nadużycia przy realizacji programu.
Roztrwonienie środków wynikające z braku wiedzy.
Monopolizacja środków przez lokalne grupy interesów.
Korupcja i faworyzowanie na etapie weryfikacji wniosków.
Ostateczną, a zarazem najtrudniejszą do przekroczenia barierą, jest trudność oceny efektów
realizacji programu LEADER.
Nieporównywalność efektów programu stosowanego w różnych miejscach (inne warunki
wyjściowe, potrzeby i zasoby).
Pełna ocena efektów możliwa będzie dopiero w długiej perspektywie.
Podsumowanie:
Reasumując, polska wieś nie jest „idealnie” przygotowana do programu
LEADER. Istnieją jednak silne przesłanki jego powodzenia.
Należy pamiętać, iż LEADER jest przede wszystkim „programem
edukacyjnym”, którego można się nauczyć. Wzmacnia budowę kapitału
społecznego, by wtórnie wykorzystać ten kapitał przy działaniach na rzecz
rozwoju wsi. Początkowe braki kompetencyjne nie dyskwalifikują
z uczestnictwa w programie, lecz jedynie spowalniają proces jego efektywnej
realizacji. Najważniejsze jednak jest to, iż tego typu programy gwarantują
trwałą zmianę i pewnym sensie są fundamentem przyszłej lokalnej aktywności.
Program LEADER jest więc paradoksalnie bardziej potrzebny polskiej wsi,
aniżeli społecznościom wiejskim krajów „starej Unii”. Polska wieś wymaga bowiem
jednoczesnych inwestycji w rolnictwo i technologie oraz w kapitał społeczny. Leader
zapewnia to w lepszym stopniu niż tradycyjne programy pomocowe.
12
Problemy i zagrożenia dla partnerstwa3
Praktyczne możliwości działania partnerstwa zależą przede wszystkim od „zbiorowej
mądrości” i umiejętności osiągnięcia przez partnerów kompromisu dotyczącego określenia
wspólnego celu i sposobu funkcjonowania partnerstwa. Problemy w działaniu partnerstwa
wynikają najczęściej z powodu tarć pomiędzy partnerami na tle podziału funkcji i zadań.
Pokusa centralizacji
Dążenie do skupienia wszelkich działań danej społeczności w ramach partnerstwa stanowi
poważne niebezpieczeństwo. Koordynowanie działań może wtedy przynieść skutki przeciwne do
zamierzonych. Partnerstwo zamiast działać jak katalizator rozwoju, wchłania w siebie wszystkie
dotychczasowe inicjatywy. W efekcie poza nim tworzy się społeczna pustka.
To z kolei osłabia samo partnerstwo, ponieważ trudno wtedy o uzupełnianie i poszerzanie jego
składu. Dlatego wiele lokalnych partnerstw, świadomych tych zagrożeń, rozsądnie stawia na
tworzenie nowych, podobnych struktur, z którymi może potem współpracować.
Problem władzy i uprawnień
Każde partnerstwo w sposób nieunikniony będzie musiało się kiedyś zmierzyć z problemem
władzy i podejmowania decyzji. Stopniowe określenie stanowisk i zaakceptowanie przez
wszystkich podziału władzy wewnątrz partnerstwa ma kluczowe znaczenie. Konflikty na tym tle
mogą się z czasem nasilać, pochłaniając bardzo dużo energii, a nawet mogą doprowadzić do
rozpadu partnerstwa. Przezwyciężenie napięć powodowanych powyższą kwestią jest znakiem
trwałości partnerstwa. Ponieważ nie istnieją żadne gotowe i uniwersalne rozwiązania, najlepiej
pozwolić, aby dyskusja na ten temat miała charakter merytoryczny, czyli toczyła się wokół
i ograniczała do konkretnej sprawy i pomysłów na jej załatwienie. W ten sposób ogranicza się
szkodliwość niepotrzebnej walki o to, kto ma podejmować decyzje z zasady. Wewnątrz
partnerstwa mogą pojawić się też wątpliwości dotyczące prawa do podejmowania decyzji. To
prawo bywa zbyt łatwo pozostawione tym, którzy faktycznie zarządzają funduszami. Dla
łagodzenia takich konfliktów kluczowe znaczenie ma jasny podział uprawnień. Dzięki niemu:
ƒ instytucje zaangażowane w partnerstwo unikają bycia sędzią we własnej sprawie;
ƒ nie ma wątpliwości, co do zakresu władzy i odpowiedzialności poszczególnych osób;
ƒ powstaje jasny, wielostopniowy system zarządzania, zapobiegający przesadnym naciskom grup
interesów w trakcie podejmowania decyzji.
Podział funduszy
Spory dotyczące podziału funduszy pojawiają się np. wtedy gdy z podziału środków są
niezadowoleni niektórzy partnerzy. Czasami osoby podejmujące decyzje mogą podlegać naciskom,
aby
poświęcić
długofalowe
cele
na
rzecz
osiągnięcia
szybkich
rezultatów
i wykorzystania środków w sposób jak najprostszy i najszybszy, np. na przeprowadzenie
inwestycji przynoszących natychmiastowe, widoczne rezultaty.
Napięcie wynikające z rozbieżnych interesów
Sprawia ono, że partnerzy przyjmują sprzeczne stanowiska. Może prowadzić to do swoistej
„sytuacji bez wyjścia” blokującej działanie. Partnerstwa nie powinno ograniczać się tylko do
bieżącego rozwiązywania osobistych nieporozumień wewnątrz. Musi ono przede wszystkim
odrzucić łatwą i pozorną zgodę. Nawet za cenę bardzo gorących dyskusji trzeba odkryć prawdziwe
powody rozbieżności interesów, pomoże to zrozumieć rzeczywiste motywy zachowań
poszczególnych partnerów. Takie zrozumienie i jasne stawianie spraw pozwala na budowanie
szczerych relacji i eliminuje niespójność partnerstwa.
3
Partnerstwo w rozwoju lokalnym. Opracowanie: Justyna Duriasz-Bułhak i Robert Milewski. Fundacja
Wspomagania Wsi. Warszawa, czerwiec 2003.
13
Napięcie pomiędzy chęcią szybkich efektów a potrzebą refleksji
Chęć osiągnięcia szybkich, widocznych rezultatów (często wymaganych przez sponsorów naszych
działań) powoduje koncentrację na najbliższej przyszłości i powierzchowne podejście do
prawdziwych problemów. Z kolei zbyt długofalowe wizje rozwoju mogą się „rozmywać”
z powodu rosnącej złożoności problemów i zmieniającej się rzeczywistości. Działania mogą mieć
wtedy zbyt szeroki zakres lub z czasem zbyt daleko odchodzić od pierwotnego planu. Efekty
takich działań mogą nie być jasno widoczne albo są zbyt odroczone w czasie. Partnerstwo
powinno, zatem dążyć do osiągnięcia równowagi i kompromisu pomiędzy tymi dwoma
podejściami.
Napięcie pomiędzy potrzebami konkretnego projektu a koniecznością realizacji szerszej
strategii rozwoju regionu
Zagrożenie pojawieniem się takiego konfliktu jest realne. Zapobiec temu można tylko w drodze
szerokiej dyskusji i osiągnięcia powszechnej zgody, co do rodzaju działań (tak by stanowiły część
większej całości) i kolejności ich realizacji.
Literatura:
1. Korpus B. Wskazówki Komisji Europejskiej dotyczące Partnerstwa Publiczno
– Prywatnego. Urząd Komitetu Integracji Europejskiej, Warszawa 2005.
2. Doświadczenia inicjatywy Leader w krajach członkowskich UE wyzwania i szanse dla
społeczności lokalnych w Polsce, Warszawa 2003, materiały Międzynarodowej
konferencji.
3. Duriasz-Bułhak J. Milewski R. Partnerstwo w rozwoju lokalnym, Warszawa 2003,
Fundacja Wspomagania Wsi.
4. Mozer A. Leader+, Polska wieś stawia na partnerstwo, Warszawa 2004,
w „Gospodarz“ nr 11.
5. Nowe podejście do rozwoju obszarów wiejskich w Polsce. Doświadczenia projektu
„Budowanie Instytucji na Rzecz Rozwoju Wsi w Pilotażowych Regionach Polski
– IBRD“, Leżajsk 2004.
6. Wilczyński R. Odnowa wsi perspektywą rozwoju obszarów wiejskich w Polsce, Poznań
2003, Fundacja Fundusz Współpracy – Program Agro-Info, Krajowe Centrum Doradztwa
Rozwoju Rolnictwa i Obszarów Wiejskich Oddział w Poznaniu.
7. Zielińska R. Program Pilotażowy Leader+ szansą dla rozwoju społeczności lokalnych
województwa świętokrzyskiego, Kraków, Kielce 2004, Małopolskie Stowarzyszenie
Doradztwa Rolniczego zs. w Akademii Rolniczej w Krakowie.
14