docCasus nr 76 - Samorządowe Kolegium Odwoławcze Kraków
download 
Reklamacja Transkrypt
Casus nr 76 - Samorządowe Kolegium Odwoławcze Kraków
Szanowni Państwo Obecny numer „Casusa” – jeden z dwóch przygotowanych w okresie wiosennym, kiedy obchodziliśmy 25-lecie samorządowych kolegiów odwoławczych i odrodzenia samorządu terytorialnego – wychodzi już po uroczystościach jubileuszowych. Obu ogólnopolskim uroczystościom – zarówno krakowskiej konferencji „25 lat Samorządowych Kolegiów Odwoławczych w służbie obywatelowi”, w dniach 2-3 marca br., jak i rocznicowemu spotkaniu, w dniach 5-6 marca br. w Poznaniu, sześciu ogólnopolskich organizacji samorządowych stanowiących stronę samorządową Komisji Wspólnej Samorządu Terytorialnego – patronował Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej Bronisław Komorowski uczestniczący osobiście w poznańskich uroczystościach. Na Kongresie XXV-lecia Samorządu Terytorialnego w Poznaniu, na którym obecna była Pani Premier Ewa Kopacz oraz przedstawiciele rządu, reprezentowałam środowisko kolegiów. Numer 76. otwiera rozmowa z Ministrem Administracji i Cyfryzacji Andrzejem Halickim, któremu administracyjnie podlegają kolegia. W rozmowie z nami Pan Minister podkreśla ważną rolę kolegiów, gwarantujących konstytucyjną zasadę państwa prawa i służących obywatelom. Nasz znakomity Rozmówca widzi w samorządowych kolegiach odwoławczych ważny element demokratyzacji życia publicznego w Polsce. Pan Minister podnosi również inny, pozaustawowy aspekt działalności kolegiów, podkreślając ich rolę w podnoszeniu świadomości prawnej obywateli. W takim kontekście nasza praca orzecznicza służy upowszechnianiu norm i zasad prawa, wpływając na kształtowanie kultury prawnej społeczeństwa. Słowa te mają szczególne znaczenie w perspektywie wszechstronnej i dalekosiężnej działalności Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji zmierzającej do podniesienia jakości, efektywności oraz otwartości administracji publicznej w naszym państwie, czemu m.in. służy wdrażany we współpracy również z kolegiami program strategii MAiC na lata 20. i 30. XXI wieku. „Dział Naukowy” otwiera artykuł współautorstwa prof. dr. hab. Wojciecha Radeckiego, kierownika wrocławskiego Zakładu Prawa Ochrony Środowiska Instytutu Nauk Prawnych PAN, oraz doktorantki Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Śląskiego Darii Daneckiej – związany tematycznie z prawem administracyjnym Republiki Czeskiej. Kolejny artykuł, prof. dr. hab. Aleksandra Lipińskiego, reprezentującego Katedrę Prawa Górniczego i Ochrony Środowiska Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Śląskiego, analizuje ostatnie zmiany w polskim prawie geodezyjnym i górniczym, Znaczącą część „Działu Naukowego” obecnego numeru stanowią artykuły będące rozwinięciem tez trzech wystąpień wygłoszonych podczas konferencji z okazji 25-lecia kolegiów. Część referatów opublikowano w numerze poprzednim, nawiązującym bezpośrednio do naszej konferencji. Są to teksty poświęcone kwestiom związanym tematycznie z prawodawstwem i funkcjonowaniem samorządu terytorialnego: dr. hab. Piotra Lisowskiego, członka SKO we Wrocławiu, oraz pracowników naukowo-dydaktycznych Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego: dr hab. Izabeli Lewandowskiej-Malec i dr. hab. Marcina Kamińskiego. Fot. K. Pollesch Fot. Konrad Pollesch Ponadto do „Działu Naukowego” tego numeru weszły recenzowane artykuły rozpatrujące szczegółowe kwestie związane z prawem administracyjnym autorów związanych z Wydziałem Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego: dr Katarzyny Małysy-Sulińskiej oraz dwóch doktorantów – Łukasza Walo i Michała Koszowskiego. W rubryce „Działu Naukowego – Glosy” prezentujemy recenzowany tekst dr. Pawła Daniela analizujący jeden z wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W kolejnym dziale, „Głosy i Komentarze”, mogą się Państwo zapoznać z uwagami na temat braków formalnych środka zaskarżania sędziego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie dr. Mariusza Kotulskiego oraz komentarzem architekta Krzysztofa Petrusa, pracownika naukowego Wydziału Architektury Politechniki Krakowskiej do projektu ustawy – Kodeks budowlany. Na kilka dni przed 25. rocznicą restytucji samorządowej gminy w Polsce odszedł prof. dr hab. Jerzy Regulski, któremu – jako jednemu ze współtwórców ustawy o samorządzie terytorialnym z 8 marca 1990 r. – w pełni przysługuje prawo do tytułu „Ojca samorządu terytorialnego III Rzeczypospolitej”. To właśnie śp. prof. dr hab. Jerzy Regulski – wspólnie ze śp. prof. dr. hab. Michałem Kuleszą, a także senatorem Jerzym Stępniem – zagwarantowali zasadę dwuinstancyjności postępowania, wprowadzając do ustawy kilka przepisów, które stały się punktem wyjścia dla powołania kolegiów odwoławczych przy wojewódzkich sejmikach samorządowych. Wprowadzenie mechanizmu odwoławczego – zarówno w postępowaniu sądowniczym, jak i administracyjnym – daje gwarancję realizacji zasad demokratycznego państwa prawa. Można zatem śmiało powiedzieć, że prof. dr hab. Jerzy Regulski był również współtwórcą samorządowych kolegiów odwoławczych, i dlatego w numerze związanym z jubileuszem sko przypominamy jego sylwetkę oraz fragmenty wywiadów udzielonych naszemu czasopismu. W dziale „Pro Domo Sua” przedstawiamy Państwu nowo powołany Zarząd KRSKO, a także nowych prezesów kolegiów w Krośnie, Olsztynie, Sieradzu i Słupsku, a także – jak zwykle na wiosnę – kalendariumprac Krajowej Reprezentacji SKO za rok ubiegły. Życzę Państwu przyjemnej i pożytecznej lektury. 3 NASI ROZMÓWCY – SAMORZĄDOWE KOLEGIA ODWOŁAWCZE SĄ JEDNYM Z ELEMENTÓW PROCESU DEMOKRATYZACJI ŻYCIA PUBLICZNEGO Z ANDRZEJEM HALICKIM, Ministrem Administracji i Cyfryzacji, rozmawia Krystyna Sieniawska Minęło 25 lat od przyjęcia przez Sejm RP ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym. Jest to data upamiętniająca odrodzenie się samorządu w naszym państwie, a jednocześnie powołania kolegiów odw o ł a w c z y c h . Ko l e g i a uczciły swój jubileusz konferencją naukową „25 lat w służbie obywatelowi”, która odbyła się w dniach 2-3 marca br. na Uniwersytecie Jagiellońskim. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji, któremu w sensie administracyjnym podlegamy, reprezentowali sekretarz stanu Stanisław Huskowski oraz podsekretarz stanu Marek Wójcik. Jak Pan Minister ocenia wkład samorządowych kolegiów odwoławczych w proces demokratyzacji życia publicznego w Polsce oraz rozwoju idei samorządowej z perspektywy 25 lat naszej działalności? – Nie ulega wątpliwości, że samorządowe kolegia odwoławcze są jednym z elementów procesu demokratyzacji życia publicznego. Ich działalność wiąże się z realizacją konstytucyjnej zasady „państwa prawa”, którą wykonują kolegia poprzez ochronę praw obywatelskich. Funkcjonowanie samorządowych kolegiów odwoławczych umożliwia także efektywne korzystanie z trybu odwoławczego w postępowaniu administracyjnym. Pełnią one zatem istotną funkcję kontrolną. Demokratyzacja życia publicznego to także stwarzanie formalnej ochrony obywateli przed nadmierną i nieuzasadnioną inge- 24 lutego br. w Ministerstwie Administracji i Cyfryzacji miała miejsce uroczystość nadania sali konferencyjnej imienia prof. Michała Kuleszy, jednego ze współautorów ustawy o samorządzie terytorialnym. Podczas uroczystości zapowiedział Pan Minister powołanie Instytutu Samorządności, który będzie wspierał naukowo działalność samorządową. Czy zechciałby Pan Minister przybliżyć nam tę ideę? – Rolą Instytutu Samorządności byłoby naukowe wspieranie działalności samorząFot. MAC dowej. Instytut zapewniałby rozwój myśli prawnej skierorencją władzy. I tu również samowanej na budowanie coraz lepszych rządowe kolegia odwoławcze mają uregulowań dotyczących samorządo spełnienia istotną rolę. du terytorialnego, pomagał instyPostępujący od 1990 roku w Poltucjom stosować prawo, w szczesce proces demokratyzacji życia gólności prawo europejskie. Byłby publicznego nierozerwalnie wiązał on zatem platformą do dyskusji dla się z decentralizacją państwa. Spełróżnych środowisk. Prowadziłby nienie tego postulatu wymagało zatakże badania umożliwiające twopewnienia skutecznego i efektywrzenie coraz lepszych rozwiązań, nego mechanizmu weryfikującego w tym organizacyjnych i techniczdziałania organów administracji nych, a także dobrych praktyk. samorządowej. Urzeczywistnieniem Instytut Samorządności stałby się tych założeń są właśnie samorządonieocenionym wsparciem teorewe kolegia odwoławcze. tycznym i doświadczalnym z barWażna jest również rola koledzo wyraźną rolą przede wszystkim giów w podnoszeniu świadomości w kontekście prac legislacyjnych. prawnej obywateli, wynikająca z orzeczniczej działalności. Dzięki Celem Ministerstwa Adminiupowszechnianiu w swoich orzestracji i Cyfryzacji jest to, by czeniach norm i zasad prawnych państwo jak najlepiej służyło samorządowe kolegia odwoławcze swoim obywatelom. Podobne wpływają na kształtowanie kultury przesłanie towarzyszy koleprawnej społeczeństwa i petryfikagiom odwoławczym od samego cję oczekiwanych w standardach początku. Naszym zadaniem demokratycznego państwa prawa wyznaczonym przez ustawozachowań. dawcę jest obiektywne i bezwiosna 2015 4 NASI ROZMÓWCY stronne odwołanie – z punktu widzenia obowiązujących przepisów prawnych – od decyzji organów samorządu terytorialnego, które kierują do nas mieszkańcy. Czy wolno prosić o scharakteryzowanie działań Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji w aspekcie służby obywatelowi? nych bezpośrednio z kwestiami cyfrowymi. Pracujemy wspólnie z samorządowcami w ramach Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego. Ta współpraca to klucz do poprawy realizacji zadań publicznych, które mają służyć obywatelom. Usprawniamy działania – W pierwszej kolejności musimy zdefiniować, czym jest „nowoczesne państwo”. Wydaje się, że nowoczesne państwo to przede wszystkim państwo prawa, w którym jest ono należycie przestrzegane i wykonywane. To państwo szanujące obywatela i jego prawa, państwo opierające się na systemie demokratycznym, realizujące zasady sprawiedliwości społecznej. – Naszym podstawoOceniając działanie obu Nie ulega wątpliwości, że sawym celem jest zwiękwymienionych pionów szenie efektywności morządowe kolegia odwoławcze administracji publiczi otwartości administranej, można wystawić są jednym z elementów procesu cji. W tym kontekście ocenę pozytywną. Zaważne jest to, by wyrówno samorządowa, demokratyzacji życia publiczkorzystać szansę, jaką jak i rządowa adminidaje rozwój nowoczestracja dobrze wpisały nego. Ich działalność wiąże się snych technologii. Cysię w zmieniające się fryzacja może nam dać standardy. Ewoluowały, nowy impuls do rozwoju, z realizacją konstytucyjnej zasadostosowując się naleale tylko jeśli w centrum życie do ciągłych zmian dy „państwa prawa”, którą wye-administracji zawsze i potrzeb obywateli. Nie będzie obywatel. Istooznacza to jednak, że konują kolegia poprzez ochronę tą procesu budowania osiągnięty został zakłae-administracji jest skucel. Wiele zostało praw obywatelskich. Funkcjono- dany pienie się na tym, czego jeszcze do zrobienia. potrzebuje użytkownik. Przypomnę, że samowanie samorządowych kolegiów Musimy uważnie słur ząd ter ytorialny to chać obywateli i tam jeden z podstawowych odwoławczych umożliwia także gdzie to możliwe, oddasegmentów władzy puwać decyzję w ich ręce. blicznej, odpowiedzialefektywne korzystanie z trybu Działania podejmowany za realizację wielu odwoławczego w postępowaniu ne przez administrację zadań publicznych na powinny mieć charakter rzecz obywateli. Sprawadministracyjnym kompleksowy. Dlatego nie funkcjonująca adMinisterstwo Admiministracja publiczna nistracji i Cyfryzacji – w szczególności na zaplanowało przedsięszczeblu samorządu tewzięcia, które pomogą rytorialnego – stanowi wykorzystać impet cypodstawę budowania frowy do rozwoju Polski w ciągu administracji związane z przeciwzaufania obywateli do państwa. następnych 10 lat. Stworzyliśmy działaniem, pomocą i ostrzeganiem Funkcjonowanie samorządu tewyjątkowy w skali Unii Europejprzy katastrofach i klęskach żywiorytorialnego oraz efektywność reskiej program poświęcony kwełowych. Dobrym przykładem może alizacji zadań publicznych stanowi stiom cyfrowym – Program Opebyć w tym przypadku Regionalny istotną kwestię w podejmowanych racyjny Polska Cyfrowa. Zostanie System Ostrzegania. działaniach rządu. Przyjęte załona niego przeznaczone z samej UE żenie samodzielności samorządu 1,9 mld euro, czyli ponad 8 mld zł, Jako druga instancja admiterytorialnego oraz udziału w dysa z uwzględnieniem naszego wkłanistracyjna, gwarantujemy ponowaniu środkami publicznymi du własnego – ponad 10 mld zł. Proprawo do dobrej administrai związanego z tym rozdziału komgram Operacyjny Polska Cyfrowa, cji w organach samorządu petencji pomiędzy administracją obok działań związanych z rozwoterytorialnego. Ministerstwo samorządową a rządową nie ma jem administracji i budową otwarnadzoruje całość usług świadna celu przeciwstawienia sobie obu tego rządu, opiera się na dwóch doczonych obywatelom przez adsegmentów administracji publiczdatkowych filarach: infrastrukturze ministrację – zarówno samonej, lecz zapewnienie ich kompletelekomunikacyjnej oraz budowie rządową, jak i rządową. Jak mentarnego działania. umiejętności cyfrowych Polaków. Pan Minister ocenia obydwa Warto także w tym miejscu jeszTym samym daje możliwość zrówpiony administracji publiczcze raz podkreślić, że odpowiednim noważonego rozwoju cyfrowego nej pod względem standardów forum współpracy zapewniającym państwa, społeczeństwa i gosponowoczesnego państwa prawa dialog pomiędzy administracją darki. po 25 latach, które upłynęły rządową i samorządową jest KoWarto pamiętać także o innych od transformacji ustrojowej misja Wspólna Rządu i Samorządu działaniach Ministerstwa Admiw Polsce? Terytorialnego. W tym też konteknistracji i Cyfryzacji, niezwiązaście można traktować ją jako stałe wiosna 2015 5 NASI ROZMÓWCY i ważne forum dialogu dwóch zasadniczych dla ustroju państwa struktur władzy publicznej – rządu i samorządu terytorialnego. Jest Pan Minister współprzewodniczącym Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego. Na posiedzeniu 25 lutego br. rozpatrywano m.in. opracowany w Pańskim resorcie projekt ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego, mający odniesienie do dyrektyw Unii Europejskiej. Czy mogę prosić o przybliżenie założeń tego projektu ustawodawczego? W 2014 r. kilkakrotnie rekomendowaliśmy resortowi finansów potrzebę dofinansowania kolegiów o dodatkowe etaty orzecznicze, w szczególności tych najbardziej obciążonych, oraz o środki na informatyzację biur kolegiów. Również w tym roku Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji będzie wspierać, w ramach możliwości, działania prezesów kolegiów w pozyskaniu środków z Ministerstwa Finansów – Przygotowaliśmy projekt założeń projektu ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego, który wdraża do polskiego prawa zmienioną w 2013 roku tzw. dyrektywę reuse. Najważniejsza zmiana wprowadzona nową dyrektywą polega na objęciu możliwością ponownego wykorzystywania zasobów archiwów, bibliotek i muzeów. Oznacza to, że zasoby tych instytucji, które nie są obciążone prawami autorskimi osób trzecich, będą mogły być wykorzystywane przez wszystkich zainteresowanych do celów komercyjnych i niekomercyjnych. To istotna zmiana, ponieważ dotychczas ponowne wykorzystywanie obejmowało wyłącznie informacje publiczne. Ponadto, aby ułatwić potencjalnym użytkownikom, ale i administracji rozróżnianie dwóch porządków, tj. dostępu do informacji publicznej i ponownego wykorzystywania, zaproponowaliśmy nowy sposób implementacji dyrektywy, tj. wyodrębnienie przepisów o reuse z ustawy o dostępie do informacji publicznej i na nowo uregulowanie kwestii ponownego wykorzystywania w projektowanej ustawie. Mamy nadzieję, że taki sposób implementacji dyrektywy spowoduje, iż przepisy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego będą bardziej przejrzyste i łatwiejsze w stosowaniu. Czy samorządowe kolegia odwoławcze mogą liczyć na pomoc w pozyskaniu środków na wprowadzenie Systemu Elektronicznego Zarządzania Dokumentacji i przede wszystkim w ustaleniu korzystnego budżetu na rok 2016, zwierającego w szczególności dodatkowe etaty orzecznicze oraz biurowe? – Budżety samorządowych kolegiów odwoławczych stanowią odrębną część budżetu centralnego, niezależną od części budżetowych, jakie znajdują się w dyspozycji Ministra Administracji i Cyfryzacji. Dlatego też Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji nie uczestniczy w procesie tworzenia budżetów poszczególnych samorządowych kolegiów odwoławczych. Dotyczy to również kwestii obsady kadrowej, gdyż planowanie budżetowe odbywa się wyłącznie przy udziale Ministerstwa Finansów i dysponentów głównych części budżetowych. Niemniej w ramach posiadanych instytucjonalno-prawnych możliwości w ubiegłych latach Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji wszelkimi możliwymi sposobami wspierało działania samorządowych kolegiów odwoławczych. W 2014 roku kilkakrotnie rekomendowaliśmy resortowi finansów potrzebę dofinansowania kolegiów o dodatkowe etaty orzecznicze, w szczególności wiosna 2015 tych najbardziej obciążonych, oraz o środki na informatyzację biur kolegiów. Również w tym roku ministerstwo będzie wspierać, w ramach możliwości, działania prezesów kolegiów w pozyskaniu środków z Ministerstwa Finansów. Dziękuję Panu Ministrowi za rozmowę. Rozmawiała: KRYSTYNA SIENIAWSKA Andrzej Halicki urodził się 26 listopada 1961 r. w Warszawie. Ukończył studia na Wydziale Handlu Wewnętrznego SGPiS (obecnie SGH) w dziedzinie ekonomiki transportu lotniczego. W trakcie studiów w latach 1986-89 był członkiem podziemnych, międzyuczelnianych i krajowych władz Niezależnego Zrzeszenia Studentów oraz liderem NZS na SGPiS. Po ukończeniu studiów w latach 1990-92 pełnił funkcję rzecznika prasowego oraz członka władz krajowych Kongresu Liberalno-Demokratycznego (m.in. za czasów premiera Jana Krzysztofa Bieleckiego). Podczas I kadencji Sejmu był rzecznikiem prasowym Klubu Parlamentarnego KLD. Na początku lat 90. szef działu spraw publicznych, a następnie dyrektor w amerykańskiej agencji Burson-Marsteller. W 1993 roku doradca ministra przekształceń własnościowych, a rok później rzecznik Programu Powszechnej Prywatyzacji. Także członek Rady Krajowej Unii Wolności. Od 1996 r. prowadził, stworzoną przez siebie agencję, GGK Public Relations działającą w ramach międzynarodowej agencji Lowe GGK, należącą do największej światowej sieci reklamowej IPG (InterPublic Group of Companies). W 2007 roku rozstał się z firmą, stając się posłem zawodowym. Do Platformy Obywatelskiej należy od 2001 r. W latach 2009-2010 pełnił funkcję rzecznika prasowego klubu parlamentarnego PO RP. W maju 2010 r. Przewodniczący PO na Mazowszu, a w październiku 2013 roku ponownie na tym stanowisku. Członek władz k r a j o wych PO. 10 stycznia 2007 r. zaprzysiężony na posła V kadencji z ramienia PO. W wyborach parlamentarnych w 2007 roku po raz drugi uzyskał mandat poselski. W latach 2009-2010 Przewodniczący Sejmowej Komisji Spraw Zagranicznych. W 2011 r., po zdobyciu ponad 40 tys. głosów, poseł VII kadencji Sejmu RP. Były Przewodniczący Sejmowej Komisji Odpowiedzialności Konstytucyjnej oraz były członek Komisji Spraw Zagranicznych. W latach 2012-2014 Wiceprzewodniczący Zgromadzenia Rady Europy. Od 22 września 2014 r. Andrzej Halicki pełni funkcję Ministra Administracji i Cyfryzacji. 6 DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY CZESKIE PRZEPISY O OCHRONIE DRZEW I KRZEWÓW Z PERSPEKTYWY OCZEKIWANEJ NOWELIZACJI PRZEPISÓW POLSKICH Część I – Zagadnienia administracyjne Prof. zw. dr hab. WOJCIECH RADECKI, DARIA DANECKA Uwagi wprowadzające Spojrzenie na orzecznictwo sądowe w sprawach ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. DzU z 2013 r. poz. 627 ze zm.) przekonuje, że dominują w nim orzeczenia sądów administracyjnych zapadłe na tle przepisów art. 83-90 tej ustawy o zezwoleniach na usuwanie drzew i krzewów, opłatach za ich usuwanie na podstawie zezwolenia i karach pieniężnych za ich usuwanie bez wymaganego zezwolenia oraz o karach za ich niszczenie. Stosowanie tych przepisów napotyka liczne problemy prawne, z którymi na co dzień muszą się mierzyć samorządowe kolegia odwoławcze. Wady i niejasności przepisów polskich, wprawdzie wielokrotnie nowelizowanych, od dawna domagają się zasadniczej modyfikacji, a niedawny wyrok Trybunału Konstytucyjnego stwierdzający niekonstytucyjność niektórych rozwiązań dotyczących kar pieniężnych1 oraz znajdujący się już w parlamencie projekt dogłębnej nowelizacji m.in. przepisów o ochronie drzew i krzewów dowodzą, że sprawa jest poważna i wymaga interwencji ustawodawcy. Na przepisy polskie chcielibyśmy spojrzeć przez pryzmat przepisów obowiązujących w państwie bliskim nam pod względem geograficznym, historycznym, kulturowym, prawnym i językowym, a mianowicie w Republice Czeskiej, kierując się przypomnianym przez polskich komparatystów poglądem reprezentowanym już na pierwszym światowym kongresie prawa porównawczego w 1900 r. w Paryżu, że „kto zna tylko swoje prawo, nie zna swego prawa”2. Za tym pozornie obarczonym wewnętrzną sprzecznością sformułowaniem kryje się głęboka myśl, że zalety i wady własnych rozwiązań prawnych dobrze „widać” dopiero na tle rozwiązań obcych. Zdecydowaliśmy się przyjąć za punkt odniesienia przepisy czeskie dlatego, że historia regulacji prawnych jest podobna, orzecznictwo czeskie boryka się z analogicznymi problemami jak polskie, a najnowsze pochodzące z 2013 r. zmiany przepisów czeskich sprawiają, że mamy do czynienia z obecną regulacją prawną w tym państwie. Nie chodzi, rzecz jasna, o to, aby „kopiować” rozwiązania czeskie, ale o to, aby przez pryzmat nie tylko zalet, ale także podnoszonych w czeskiej literaturze prawniczej wad regulacji czeskich spojrzeć na obowiązujący i ewentualny przyszły kształt rozwiązań polskich. Rozwój czeskich przepisów o ochronie drzew i krzewów Pierwsza czeska ustawa o państwowej ochronie przyrody z 1 sierpnia 1956 r.3 (bardzo krótka, licząca zaledwie 21 zwięzłych paragrafów) w § 6 ust. 1 zawierała regulację, że chronionymi tworami przyrodniczymi mogą być – obok zjawisk krasowych i utworów skalnych – znaczące drzewa i ich skupiska (vyznamne stromy a jejich skupiny). Stawały się one obiektami chronionymi w rozumieniu tej ustawy, jeżeli właściwy organ (wtedy Ministerstwo Szkolnictwa i Kultury) uznał je za chronione. Niezależnie od tego rozwiązania próby szerszej ochrony drzew pojawiły się w latach 60. ubiegłego stulecia w postaci przepisów lokalnych wydawanych w większych miastach, nakazujących oszczędzanie terenów zieleni w działalności inwestycyjnej, niekiedy stawiające wymóg uzyskania zgody odpowiedniego organu miasta na przeznaczenie terenów zieleni pod inwestycje4. W Polsce pierwsza prawna regulacja dotycząca ochrony drzew i krzewów pojawiła się w ustawie z 7 kwietnia 1949 r. o ochronie przyrody5. Art. 10 tej ustawy stanowił, że ze względu na wyjątkowe znaczenie dla interesu publicznego lasów, zadrzewień i zakrzewień obszar ich będzie zwiększony przez – po pierwsze: zalesienie, zadrzewienie lub zakrzewienie lotnych piasków, nieużytków, nieopłacalnych rolniczo gruntów, nadbrzeży wód otwartych, stromych zboczy górskich i źródlisk potoków, oraz po drugie: wprowadzenie pasów zieleni wysokiej (ust. 1). Ustawodawca zobowiązał ówczesnego Ministra Leśnictwa do wydania rozporządzenia zawierającego zarówno zasady, właściwość władz oraz tryb postępowania w sprawach wskazanych w ustępie pierwszym, jak i przepisy o ochronie zadrzewień oraz zakładaniu i utrzymaniu urządzeń lęgowych dla ptactwa (ust. 2) i wskazał, że takie rozporządzenie może uzależnić usuwanie drzew i krzewów od pozwolenia władzy lub od ponownego zadrzewienia lub zakrzewienia (ust. 3). Jednak przewidziane tym przepisem rozporządzenie nigdy nie zostało wydane. Niewątpliwe już wtedy stworzono podstawy prawne powszechnej ochrony drzew i krzewów, choć nigdy z nich nie skorzystano6. W latach 70. podejmowano próby zapewnienia drzewom ochrony w przepisach prawa miejscowego, które wydawały ówczesne rady narodowe. Wówczas pojawiły się tzw. wojewódzkie cenniki drzew, zakładające obowiązek ponoszenia opłat za drzewa usuwane w związku z realizacją inwestycji. Jednak w latach osiemdziesiątych Naczelny Sąd Administracyjny uznał tego rodzaju cenniki za pozbawione podstawy prawnej. Zmiana czechosłowackiego stanu prawnego nastąpiła w 1980 r., kiedy ukazała się vyhlaška Ministerstwa Kultury (organu odpowiedzialnego wtedy za ochronę przyrody) o ochronie drzew rosnących poza lasami 7. Mocą tego aktu nałożono na zarządców, właścicieli lub użytkowników terenów obowiązek wiosna 2015 7 DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY troski o rosnące na nich drzewa i jako zasadę przyjęto, że usuwanie (ścinanie, wyrąb; w języku czeskim kaceni) drzew w zasadzie wymagało zezwolenia ówczesnej rady narodowej stopnia podstawowego, chyba że sama vyhlaška zwalniała z obowiązku uzyskania zezwolenia. W tym samym roku sprawę tą uregulowano również w Polsce, jednak nie aktem wydanym przez ministra, ale ustawą o ochronie i kształtowaniu środowiska8. Na mocy art. 48 tej ustawy jednostki organizacyjne i osoby fizyczne obowiązane zostały utrzymać we właściwym stanie drzewa i krzewy rosnące na użytkowanych nieruchomościach. Natomiast usunięcie drzew i krzewów z terenu nieruchomości mogło nastąpić za zezwoleniem wójta, burmistrza albo prezydenta miasta. Udzielenie zezwolenia mogło zostać uzależnione od przesadzenia drzew lub krzewów we wskazane miejsce, jeżeli natomiast takie przesadzenie było niemożliwe – do zastąpienia drzew lub krzewów przewidzianych do usunięcia innymi drzewami lub krzewami. Ustawa ta przewidywała również możliwość usunięcia określonych drzew i krzewów bez zezwolenia (art. 48 ust. 4). Ten stan prawny utrzymał się w Czechosłowacji aż do „aksamitnej rewolucji” w listopadzie 1989 roku. Wkrótce po rozpoczęciu transformacji ustrojowej, jeszcze we wspólnym państwie, Zgromadzenie Federalne wydało 5 grudnia 1991 r. ustawę o środowisku 9 jako ustawę ramową złożoną w wersji pierwotnej z 35 dość krótkich paragrafów, przedstawiającą w istocie zbiór definicji, zasad i zapowiedzi szczegółowych uregulowań. Ustawa ta z nieznacznymi zmianami nadal obowiązuje w Republice Czeskiej i Republice Słowackiej. Ustawa o środowisku nie zawiera żadnych przepisów dotyczących drzew i krzewów. Problematyka ochrony drzew i krzewów rosnących poza lasami znalazła odzwierciedlenie w ustawach o ochronie przyrody. Jeszcze w czasie istnienia federacji Czeska Rada Narodowa wydała 19 lutego 1992 r. ustawę o ochronie przyrody i krajobrazu10, która zastąpiła swą poprzedniczkę z 1956 r. i z wieloma zmianami i uzupełnieniami obowiązuje do dziś11. Ustawa ta jest nieporównanie obszerniejsza od tej z 1956 r., wystarcza wskazać, że ustawa z 1992 r. w brzmieniu pierwotnym liczyła 93 paragrafy, z reguły wielce rozbudowane. Cechą charakterystyczną czeskiej ustawy o ochronie przyrody i krajobrazu jest podział na: *powszechną ochronę przyrody i krajobrazu (obecna ochrana přirody a krajiny), która obejmuje: - powszechną ochronę roślin i zwierząt; - ochronę znaczących elementów krajobrazowych (ochrana vyznamnych krajinnych prvkù); - ochronę roślin drzewiastych (ochrana dřevin); - ochronę jaskiń i znalezisk paleontologicznych; - ochronę fizjonomii krajobrazu (ochrana krajinneho razu), parków przyrodniczych i przejściowych terenów chronionych; *szczególną ochronę (zvlaštni ochrana), obejmującą dwa podstawowe kierunki: - ochronę obszarową (uzemni ochrana); ustawa w § 14 wylicza sześć kategorii szczególnie chronionych obszarów: parki narodowe, obszary chronionego krajobrazu, narodowe rezerwaty przyrodnicze, rezerwaty przyrodnicze, narodowe pomniki przyrody i pomniki przyrody12; - ochronę gatunkową (druhova ochrana), tj. ochronę wybranych gatunków roślin i zwierząt (§ 48) oraz minerałów (§ 51). Specjalną kategorią jest ochrona „drzew pamiętnych” (pamatne stromy) uregulowana w § 46 ustawy czeskiej w ten sposób, że nadzwyczajnie znaczące drzewa (mimořadně vyznamne stromy), ich skupiska (skupiny) i aleje drzew (stromořadi) można uznać decyzją organu ochrony przyrody za drzewa pamiętne. Jak wskazują autorzy komentarza czeskiej ustawy, ochrona drzew pamiętnych jest specjalnym instrumentem ochrony przyrody. Chodzi o drzewa odznaczające się wielkością, wiekiem, habitatem, drzewa będące dominantami krajobrazowymi bądź też drzewa przypominające zdarzenia historyczne lub takie, z którymi związane są legendy i przypowieści. Z naukowymi zasadami ochrony przyrody instytucja drzew pamiętnych ma niewiele wspólnego13. Dodać należy, że § 90 ust. 8 ustawy z 1992 r. uznał za drzewa pamiętne w rozumieniu § 46 te drzewa i ich skupiska, które na podstawie ustawy z 1956 r. zostały uznane za chronione twory przyrody lub za (co wtedy jeszcze było możliwe) pomniki przyrody. Ochrona roślin drzewiastych została ujęta od strony szczegółów w § 8 podstawowego aktu wykonawczego do ustawy o ochronie przyrody i krajobrazu wydanego przez powstałe po „aksamitnej rewolucji” Ministerstwo Środowiska (w dziedzinie ochrony przyrody przejęło ono kompetencje Ministerstwa Kultury) 11 czerwca 1992 r.14. Ten stan prawny utrzymał się do 2013 r., kiedy § 8 wskazanego aktu został uchylony i zastąpiony odrębnym aktem Ministerstwa Środowiska wydanym 27 czerwca 2013 r. dotyczącym już tylko ochrony roślin drzewiastych15. Wspomniana już polska ustawa z 31 stycznia 1980 roku o ochronie i kształtowaniu środowiska wprowadzała powszechnie obowiązujący mechanizm prawny ochrony zieleni, drzew i krzewów. W dziale II zatytułowanym „Podstawowe kierunki ochrony środowiska” zawarty został rozdział 6 „Ochrona zieleni w miastach i wsiach”. Jego regulacje przewidywały m.in. obowiązek zapewnienia mieszkańcom miast korzystanie z przyrody żywej, przede wszystkim przez tworzenie terenów zieleni miejskiej przez organy administracji rządowej, organy gminy i jednostki organizacyjne (art. 42 ust. 1). Ponadto obowiązek tworzenia i ochrony zieleni miejskiej musiał zostać uwzględniony zarówno w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, jak i w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 42 ust. 2). Nakazano również ochronę zieleni przy stosowaniu środków chemicznych oraz wykonywaniu różnego rodzaju robót (art. 44), a tereny nie przeznaczone pod zabudowę oraz przewidziane do zagospodarowania w późniejszym terminie nakazano obsadzić roślinnością dostosowaną do otoczenia (art. 45). Ustawa z 31 stycznia 1980 roku przewidywała również w V dziale „Środki ekonomiczne ochrony środowiska”. Ochrona drzew i krzewów realizowana była poprzez opłaty za usuwanie drzew i krzewów (art. 86 ust. 2 pkt 3) oraz kary i kary pieniężne (art. 106 ust. 1 pkt 4, art. 110 ust. 1b) . Wprowadzono rozwiązanie – obowiązujące do dzisiaj w polskim porządku prawnym – że opłatę za usunięcie drzew ustala się w zależności od obwodu pnia, rodzaju lub gatunku (odmiany) drzewa, a za usunięcie krzewów – w zależności od powierzchni porośniętej krzewami (art. 86a ust. 3). Wielokrotnie nowelizowano zamieszczone w tej ustawie przepisy o ochronie drzew i krzewów. Przepisy ustawowe rozszerzane były przez liczne akty wykonawcze16. Ustawa z 31 stycznia 1980 r. obowiązywała aż do 30 września 2001 r., gdyż po uchwaleniu 27 kwietnia 2001 r. ustawy – Prawo ochrony środowiska17 zorientowano się, że przepisy o ochronie drzew i krzewów nie mieszczą się w koncepcji nowej ustawy. Dlatego zdecydowano się na przeniesienie tych regulacji do ustawy z 16 października wiosna 2015 8 DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY 1991 r. o ochronie przyrody18. Nowelizacja weszła w życie z dniem 1 października 2001 r., w związku z czym utraciły moc przepisy odnoszące się do ochrony drzew i krzewów zamieszczone w ustawie o ochronie i kształtowaniu środowiska. Nie wprowadziła ona wielu zmian w ochronie zieleni, drzew i krzewów. Ostatecznie regulacje dotyczące drzew i krzewów znajdują się w obowiązującej ustawie o ochronie przyrody z 16 kwietnia 2004 r.19. Zawiera ona w rozdziale 4 przepisy odnoszące się do ochrony terenów zieleni i zadrzewień. Na mocy art. 78 u.o.p. nałożono na radę gminy obowiązek zakładania i utrzymywania w należytym stanie terenów zieleni i zadrzewienia. Reguluje ona także m.in. w art. 81 u.o.p. zagadnienia związane z gminnymi parkami, ochroną drzew i krzewów przy wykonywaniu prac ziemnych i stosowaniu środków chemicznych (art. 82 u.o.p.). W art. 83 u.o.p. przewiduje zezwolenie na usuwanie drzew. Ponadto w art. 84-87 u.o.p. uregulowane zostały opłaty za usuwanie drzew na podstawie zezwolenia, a w art. 88-89 u.o.p. administracyjne kary pieniężne za usuwanie drzew i krzewów bez wymaganego zezwolenia oraz za ich niszczenie w następstwie niewłaściwego wykonywania robót lub niewłaściwej pielęgnacji. Normatywną podstawą ochrony zieleni, drzew i krzewów oprócz ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody są przepisy wykonawcze w postaci: rozporządzenia Ministra Środowiska z 13 października 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew20; rozporządzenia Ministra Środowiska z 22 września 2004 r. w sprawie trybu nakładania administracyjnych kar pieniężnych za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia oraz za zniszczenie terenów zieleni, zadrzewień albo drzew lub krzewów21; oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z 27 października 2005 r. w sprawie rodzajów i warunków stosowania środków, jakie mogą być używane na drogach publicznych oraz ulicach i placach22. Instrumenty administracyjnoprawne ochrony drzew i krzewów Centralną kategorią pojęciową czeskiej ustawy o ochronie przyrody i krajobrazu jest roślina drzewiasta (dřevina) zdefiniowana w § 3 lit. i) jako rosnące poza lasami drzewo (strom) lub krzew (keř) samodzielnie lub w skupiskach w wolnym krajobrazie (ve volne krajině) i w osiedlach (v sidelnich utvarech). Podstawowa norma zamieszczona w § 7 ust. 1 ustawy głosi, że rośliny drzewiaste są chronione według tego przepisu przed uszkadzaniem i niszczeniem, jeżeli nie są objęte bardziej rygorystyczną ochroną (§ 46 i 48) lub ochroną według przepisów szczególnych. Regulacja ta oznacza, że ustawodawca czeski ujął ochronę drzew i krzewów jako: * ochronę powszechną uregulowaną w § 7-9 ustawy o ochronie przyrody i krajobrazu, * ochronę specjalną: - jako drzew pamiętnych (§ 46 tej ustawy); - jako drzew i krzewów objętych ochroną gatunkową (§ 48 tej ustawy), przy czym listy gatunków chronionych znajdują się w vyhlašce z 1992 r.; - jako drzew i krzewów chronionych przepisami innymi niż sama ustawa o ochronie przyrody i krajobrazu. W polskiej ustawie o ochronie przyrody występuje z kolei pojęcie „zadrzewienia”, zdefiniowane w art. 5 pkt 27 jako drzewa i krzewy w granicach pasa drogowego, pojedyncze drzewa lub krzewy albo ich skupiska niebędące lasem w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach23, wraz z terenem, na którym występują, i pozostałymi składnikami szaty roślinnej tego terenu, spełniające cele ochronne, produkcyjne lub społeczno-kulturowe. Art. 2 ust. 1 u.o.p. stanowi, że ochrona przyrody polega na zachowaniu, zrównoważonym użytkowaniu oraz odnawianiu zasobów, tworów i składników przyrody: dziko występujących roślin, zwierząt i grzybów (pkt 1); roślin, zwierząt i grzybów objętych ochroną gatunkową (pkt 2); siedlisk zagrożonych wyginięciem, rzadkich i chronionych gatunków roślin, zwierząt i grzybów (pkt 5); tworów przyrody żywej i nieożywionej oraz kopalnych szczątków roślin i zwierząt (pkt 6); zieleni w miastach i wsiach (pkt 8) oraz zadrzewień (pkt 9). Polski ustawodawca również ujął ochronę drzew i krzewów jako: 1) ochronę powszechną, na którą składają się: - zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów (art. 83 u.o.p.), chyba, że ustawa nie wymaga zezwolenia (art. 83 ust. 6 u.o.p.) oraz - opłaty za ich usunięcie (art. 84 u.o.p.), chyba, że ustawa nie przewiduje poboru takich opłat (art. 86 u.o.p.); 2) ochronę specjalną, która obejmuje: - ochronę gatunkową, uregulowaną w art. 46 oraz 47 u.o.p., z zastrzeżeniem, że minister właściwy do spraw środowiska w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw rolnictwa w rozporządzeniu określi chronione gatunki roślin24; - ustanowienie i ochronę pomników przyrody, przewidzianą w art. 44 i 45 u.o.p. Podsumowując ten punkt rozważań, wskazać można po pierwsze na to, że w Czechach podstawowym pojęciem jest „roślina drzewiasta”, w Polsce zaś ustawodawca posługuje się pojęciem „zadrzewienia”. Jednak żadna z tych ustaw nie definiuje pojęć „drzewo” i „krzew”. Zarówno w polskim, jak i czeskim porządku prawnym występują podobieństwa dotyczące instrumentów ochrony drzew i krzewów. W obu ustawach o ochronie przyrody wyróżnić można ochronę powszechną oraz ochronę specjalną. W ramach ochrony specjalnej w obu państwach pojawiają się drzewa i krzewy objęte ochroną gatunkową oraz takie, które w Polsce nazywane są pomnikami przyrody z kolei w Czechach – drzewem pamiętnym (pamatny strom). Przepis § 7 ust. 2 ustawy czeskiej stanowi, że troska o rośliny drzewiaste, zwłaszcza ich pielęgnacja i utrzymanie jest obowiązkiem właścicieli. Dalej upoważnia organ ochrony przyrody w przypadku chorób roślin drzewiastych do zobowiązania właściciela do dokonania niezbędnej interwencji, w tym do ich usunięcia. Rozwinięcie tej regulacji znajduje się w § 2 vyhlaški z 2013 r., która w ust. 1 za niedozwolone ingerencje w rośliny drzewiaste (nedovolene zasahy do dřevin) uznaje ingerencje sprzeczne z wymaganiami ich ochrony, wywołujące uszkodzenie lub zniszczenie roślin drzewiastych powodujące zasadnicze lub trwałe obniżenie ich ekologicznych lub społecznych funkcji albo powodujące bezpośrednie lub odsunięte w czasie ich obumieranie. Następny ust. 2 w § 2 dodaje, że nie jest niedozwoloną ingerencją taka, która jest prowadzona w celu zachowania lub ulepszenia niektórych funkcji roślin drzewiastych w ramach troski o szczególnie chroniony gatunek rośliny lub zwierzęcia albo jeżeli jest prowadzona zgodnie z planem troski o obszar specjalnie chroniony. Przepis § 2 ust. 1 vyhlaški operuje pojęciem „funkcji ekologicznych i społecznych roślin drzewiastych”. Definicję funkcji społecznych roślin drzewiastych zamieścił prawodawca czeski w § 1 lit. b) vyhlaški z 2013 r., nakazując rozumieć przez to zespół funkcji roślin drzewia- wiosna 2015 9 DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY stych wpływających na środowisko człowieka, obejmujący obniżenie zapylenia, tłumienie hałasu czy ulepszenie mikroklimatu; do społecznych funkcji należy także funkcja estetyczna, w tym oddziaływanie roślin drzewiastych na fizjonomię krajobrazu i środowiska zurbanizowanego. Polska koncepcja legislacyjna zarówno w art. 48 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska, jak i w art. 47e ust. 1 ustawy z 16 października 1991 r. o ochronie przyrody zakładały obowiązek utrzymywania we właściwym stanie drzew oraz krzewów rosnących na nieruchomościach, który ciążył bądź na władających nieruchomością, bądź na jednostkach organizacyjnych i osobach fizycznych użytkujących nieruchomość. Ustawy te już nie obowiązują, a w ich miejsce weszła w życie ustawa o ochronie przyrody z 2004 r., która w art. 78 obowiązkiem zakładania i utrzymywania w należytym stanie terenów zieleni i zadrzewień tym obciążyła radę gminy. Z regulacji tej wynika, że polski ustawodawca odpowiedzialnością za utrzymanie we właściwym stanie drzew i krzewów obarczył radę gminy, co wydaje się na gruncie art. 4 u.o.p. zbędne. Zgodnie z tym przepisem każdy obowiązany jest dbać o przyrodę będącą dziedzictwem i bogactwem narodowym. Z jednej więc strony można powiedzieć, że nie ma potrzeby dodatkowo przypisywać radzie gminy obowiązku utrzymywania w należytym stanie terenów zieleni i zadrzewień – które niewątpliwie są częścią przyrody – ponieważ wynika on już ze wspomnianego art. 4 u.o.p. Z drugiej natomiast – możemy art. 4 u.o.p. potraktować jako zasadę ogólną, a szczegółowe obowiązki przypisywane radzie gminy jako jej konkretyzację. Zasadą proklamowaną przez § 8 ust. 1 czeskiej ustawy o ochronie przyrody i krajobrazu pozostaje to, że na usuwanie (kaceni) roślin drzewiastych jest niezbędne pozwolenie organu ochrony przyrody, chyba że ustawa lub przepisy wydane na jej podstawie stanowią inaczej. Przepis ten precyzuje, że pozwolenia można udzielić z poważnych powodów po ocenie funkcjonalnego i estetycznego znaczenia roślin drzewiastych. Ta regulacja była przedmiotem kilku orzeczeń, z których dwa przytoczymy. Najwyższy Sąd Administracyjny (Nejvyšši Spravni Soud – NSS) Republiki Czeskiej w wyroku z 26 października 2007 r. zaakcentował, że § 8 ust. 1 zdanie drugie powierza organowi ochrony przyrody orzekanie w ramach uznania administracyjnego, organ ma przeto przestrzeń do własnej oceny i to sądy administracyjne muszą mieć na uwadze. Ale według ustalonej judykatury uznanie administracyjne ma swoje granice, które uniemożliwiają dowolność, a sądy administracyjne są powołane do tego, aby kontrolowały, czy organ administracji nie przekroczył tych granic i uznania nie nadużył. Te granice wyznaczone są w § 8 ust. 1: muszą zachodzić poważne powody, a decyzja musi być poprzedzona oceną funkcjonalnego i estetycznego znaczenia roślin drzewiastych. Z decyzji organu administracji musi przeto jasno wynikać, czym organ się kierował i czy znaczenie tych roślin drzewiastych z jednej strony i wagę powodów przemawiających za ich usunięciem z drugiej dostatecznie ocenił. Jego argumentacja musi odpowiadać zasadom logicznego myślenia i musi się mieścić w granicach wyznaczonych ustawą25. W wyroku z 21 sierpnia 2008 r. ten sam sąd orzekł, że organ ochrony przyrody musi obiektywnie ocenić i należycie uzasadnić, czy interes przemawiający za usunięciem roślin drzewiastych przewyższa konkurencyjny interes publiczny polegający na ich zachowaniu. Organ administracji rozważa przy tym estetyczne i funkcjonalne znaczenie roślin drzewiastych z jednej strony i wagę powodów ich usunięcia z drugiej, aby móc rozstrzygnąć, czy pozwoli na ich usunięcie26. Zgodnie z art. 83 ust. 1 polskiej ustawy o ochronie przyrody usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić, po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, na wniosek: 1) posiadacza nieruchomości - za zgodą właściciela tej nieruchomości; 2) właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 kodeksu cywilnego – jeżeli drzewa lub krzewy zagrażają funkcjonowaniu tych urządzeń. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 23 października 2014 r.27 zauważył, że norma wskazana w art. 83 u.o.p. nie określa szczegółowych przesłanek, kryteriów określających przypadki, które obligują organ administracji do udzielenia takiego pozwolenia lub odmowy jego wydania. Orzekł, że rozstrzygnięcie sprawy odbywa się w granicach tzw. uznania administracyjnego. Zdaniem WSA w Poznaniu „organ administracji działając w granicach uznania administracyjnego powinien rozważyć, które spośród prawnie dopuszczalnych rozstrzygnięć jest w danym wypadku celowe”. Judykatura przyjmuje, że granice uznania administracyjnego wyznacza art. 7 k.p.a., co oznacza, że organ administracyjny, podejmując rozstrzygnięcie, powinien uwzględnić interes społeczny i słuszny interes obywatela28. Orzecznictwo polskich sądów administracyjnych przyjmuje, że kontrola sądowa w przypadku rozstrzygnięcia zawierającego elementy uznania administracyjnego sprowadza się po pierwsze: do oceny, czy organ przed wydaniem decyzji prawidłowo przeprowadził postępowanie, po drugie: czy podjął wszystkie kroki niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, po trzecie: czy właściwie skorzystał z przysługującego mu uprawnienia i nie przekroczył granic swobodnego uznania administracyjnego, po czwarte: czy rozstrzygnięcia takie nie posiadają cech dowolności, a także czy w sposób należyty zostały wyważone interesy społeczne i uzasadnione interesy stron postępowania?29. Mając na uwadze orzecznictwo sądów administracyjnych, możemy stwierdzić, że w obu porządkach prawnych organ właściwy do wydania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów (roślin drzewiastych) orzeka w ramach uznania administracyjnego, które podlega kontroli sądów administracyjnych. Jednakże należy zauważyć, że w czeskiej ustawie mowa jest o tym, że muszą zachodzić poważne powody, a decyzja musi być poprzedzona oceną funkcjonalnego i estetycznego znaczenia roślin drzewiastych Czy wobec tego mamy do czynienia z uznaniem administracyjnym, czy chodzi tu raczej o odesłanie do ocen (oczywiste jest że pojawia się tu kryterium ocenne estetyczne, funkcjonalne)? Zagadnienie to wymagałoby odrębnego opracowania, co wykracza poza ramy naszego artykułu30. W przepisie § 8 ust. 1 ustawy czeskiej znajdujemy jeszcze w zdaniu trzecim wskazanie, że jeżeli rośliny drzewiaste mają być usunięte z nieruchomości wykorzystywanych pod drogi lub linie kolejowe, pozwolenie można wydać tylko w porozumieniu z organami administracji, odpowiednio, drogowej lub kolejowej. Od proklamowanej w § 8 ust. 1 zasady, że usuwanie roślin drzewiastych wymaga pozwolenia organu ochrony przyrody, przewidziane są liczne wyjątki, które można podzielić na dwie grupy: wynikające z samej ustawy (§ 8 ust. 2 i 4) oraz z przepisów wykonawczych wydanych na jej podstawie (§ 8 ust. 3). I tak zgodnie z § 8 ust. 2 pozwolenie nie jest potrzebne na usuwanie roślin drzewiastych: - z powodów pielęgnacyjnych, tj. w celu odnowy porostów lub przy prowadzeniu selekcji hodowlanej; wiosna 2015 10 DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY - przy utrzymywaniu porostów brzegowych w związku z zarządzaniem ciekami wodnymi; - z pasów ochronnych instalacji przesyłowych elektrycznych i gazowych w związku z ich eksploatacją; - ze względów zdrowotnych; we wszystkich wariantach z zastrzeżeniem „o ile ustawa nie stanowi inaczej”. Zamiar usunięcia w przypadkach określonych w § 8 ust. 2 należy zgłosić pisemnie z co najmniej 15-dniowym wyprzedzeniem organowi ochrony przyrody, który może usuwanie wstrzymać, ograniczyć jego rozmiar lub zakazać usuwania. Natomiast zgodnie z § 8 ust. 4 pozwolenie nie jest potrzebne na usuwanie roślin drzewiastych, jeżeli ich stan jawnie i bezpośrednio (zřejmě a bezpostředně) zagraża życiu lub zdrowiu albo grozi powstaniem szkody znacznego rozmiaru (naszym zdaniem jest to wręcz podręcznikowy przykład stanu wyższej konieczności). Ten, kto w takich warunkach przeprowadził usuwanie, jest zobowiązany zgłosić to organowi ochrony przyrody w terminie do 15 dni od usunięcia. Tak więc sama ustawa czeska przewiduje kombinację: pozwolenie jako zasada w § 8 ust. 1 oraz zastąpienie pozwolenia zgłoszeniem uprzednim w § 8 ust. 2 lub następczym w § 8 ust. 4. Druga grupa wyjątków została dopuszczona aktem wykonawczym. Podstawę do jego wydania stanowi § 8 ust. 3 ustawy, zobowiązujący Ministerstwo Środowiska do określenia wielkości lub innych właściwości roślin drzewiastych, na których usuwanie zezwolenie nie jest potrzebne. Pierwsza vyhlaška z 1992 r. w § 8 ust. 2 wymieniła jako niewymagające pozwolenia na usunięcie drzewa o obwodzie pnia (mierzonego na wysokości 130 cm nad ziemią) do 80 cm oraz zwarte porosty krzewów (souvisle keřove porosty) o powierzchni do 40 m2, w obu przypadkach z zastrzeżeniem, że te rośliny drzewiaste nie są znaczącym elementem krajobrazu. Warto zwrócić uwagę, że ustawa o ochronie przyrody w brzmieniu pierwotnym upoważniała do uregulowania owych wielkości i innych właściwości z zastrzeżeniem, że chodzi tylko o rośliny drzewiaste na gruntach osób fizycznych, które grunty te użytkują. To zastrzeżenie zostało uchylone nowelą z 2009 r., co automatycznie rozciągnęło wyjątki wszystkie grunty, nie tylko osób fizycznych. Ta zmiana spotkała się z krytyką w doktrynie czeskiej jako osłabienie ochrony drzew i krzewów, ponieważ bez ochrony pozostają takie drzewa i krzewy na gruntach publicznych31. Polska ustawa o ochronie przyrody z 2004 r., w art. 83 ust. 6 wskazuje, że zezwolenie na usunięcie nie jest wymagane w przypadku drzew lub krzewów: 1) w lasach; 2) owocowych, z wyłączeniem rosnących na terenie nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków oraz w granicach parku narodowego lub rezerwatu przyrody – na obszarach nieobjętych ochroną krajobrazową; 3) na plantacjach drzew i krzewów; 4) których wiek nie przekracza 10 lat; 5) usuwanych w związku z funkcjonowaniem ogrodów botanicznych lub zoologicznych; 6) (uchylony); 7) usuwanych na podstawie decyzji właściwego organu z obszarów położonych między linią brzegu a wałem przeciwpowodziowym lub naturalnym wysokim brzegiem, w który wbudowano trasę wału przeciwpowodziowego, z wałów przeciwpowodziowych i terenów w odległości mniejszej niż 3 m od stopy wału; 8) które utrudniają widoczność sygnalizatorów i pociągów, a także utrudniają eksploatację urządzeń kolejowych albo powodują tworzenie na torowiskach zasp śnieżnych, usuwanych na podstawie decyzji właściwego organu; 9) stanowiących przeszkody lotnicze, usuwanych na podstawie decyzji właściwego organu; 10) usuwanych na podstawie decyzji właściwego organu ze względu na potrzeby związane z utrzymaniem urządzeń melioracji wodnych szczegółowych. Warto się jednak zastanowić nad pkt 4, który uzależnia uzyskanie zezwolenia w oparciu o wiek drzewa. Wydaje się, że czeskie rozwiązanie, oparte na wymiarach obwodu pnia mierzonego na wysokości 130 cm nad ziemią jest uzasadnione. Określenie wieku drzewa nie jest bowiem łatwe32. Istnieją różne metody jego wyznaczania. Poza tym zgodnie z art. 85 ust. 1 u.o.p. za usunięcie drzew ustala się opłatę na podstawie stawki zależnej właśnie od obwodu pnia oraz rodzaju i gatunku drzewa (wiek drzewa pozostaje więc bez znaczenia). Być może wydanie zezwolenia na usunięcie drzewa w Polsce również powinno zostać uzależnione od obwodu pnia. Podsumowując ten punkt rozważań, można zauważyć, że w prawie polskim mamy do czynienia z sytuacją, w której albo zezwolenie na usunięcie drzewa jest konieczne i bez niego nie jest możliwe legalne usunięcie drzewa bądź krzewu, albo nie jest wymagane, co skutkuje możliwością ich usuwania bez żadnych ograniczeń. Z kolei w prawie czeskim zasadą jest uzyskanie pozwolenia, jednak w razie braku wymogu jego uzyskania może zostać ono zastąpione zgłoszeniem uprzednim bądź następczym. Nowa czeska vyhlaška z 2013 r. uchyliła § 8 swej poprzedniczki i w jego miejsce wprowadziła własne rozbudowane przepisy. Obowiązująca vyhlaška przewiduje cztery przypadki braku wymogu uzyskania pozwolenia na usuwanie: a) roślin drzewiastych o obwodzie pnia (mierzonym na wysokości 130 cm nad ziemią) do 80 cm; b) z zagęszczonych porostów roślin drzewiastych (zapojeny porost dřevin zdefiniowany w § 1 lit. a vyhlaški jako zespół roślin drzewiastych, w którym nadziemne części jednego piętra dotykają się wzajemnie, przerastają lub przekrywają, z wyjątkiem roślin drzewiastych tworzących aleje, jeżeli obwód pnia poszczególnych roślin drzewiastych mierzony na wysokości 130 cm nad ziemią nie przekracza 80 cm; jeśli któraś z roślin drzewiastych przekracza te rozmiary traktuje się ją zawsze jako pojedynczą roślinę drzewiastą), jeżeli całościowa powierzchnia wycinanych zagęszczonych porostów nie przekracza 40 m2; c) roślin drzewiastych na gruntach ujętych w katastrze nieruchomości jako plantacja takich roślin; d) owocowych roślin drzewiastych na gruntach w obszarze zabudowanym ujętych w katastrze nieruchomości jako ogrody, powierzchnie zabudowane, podwórza lub inne powierzchnie o przeznaczeniu na tereny zieleni. We wszystkich przypadkach powraca wymóg uzyskania zezwolenia, jeżeli rośliny drzewiaste są częścią znaczącego elementu krajobrazowego albo alei. Oba te pojęcia zostały zdefiniowane, pierwsze w ustawie, drugie w vyhlašce. I tak § 3 ust. 1 lit. b) ustawy o ochronie przyrody i krajobrazu przez znaczący element krajobrazu (vyznamny krajinny prvek) nakazuje rozumieć ekologicznie, geomorfologicznie lub estetycznie wartościową część krajobrazu tworzącą jego typowy wygląd lub przyczyniającą się do jego stabilności. Znaczącymi elementami krajobrazu są z mocy samej ustawy lasy, torfowiska, cieki wodne, stawy, jeziora, doliny rzeczne. Ponadto są nimi inne części krajobrazu zarejestrowane według § 6 przez organ ochrony przyrody jako znaczące elementy krajobrazu, zwłaszcza mokradła, roślinność stepowa, remizy, miedze, trwałe powierzchnie trawiaste, miejsca wiosna 2015 11 DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY występowania kopalin i skamielin, sztuczne i naturalne twory skalne, wychodnie i odkrywki. Mogą nimi być i inne cenne porosty w osiedlach, włączając historyczne ogrody i parki. Szczególnie chronione części przyrody (tj. objęte formami szczególnej ochrony obszarowej) nie wchodzą w ramy tej definicji. Przez aleję drzew (stromořadi) § 1 lit. c) obowiązującej vyhlaški nakazuje rozumieć szereg co najmniej 10 drzew z regularnymi odstępami; jeżeli na jakimś odcinku zwartego szeregu co najmniej 10 drzew brakuje jakiegoś drzewa, także ten odcinek jest uważany za część składową alei; za aleje nie uznaje się drzew rosnących w sadach owocowych, szkółkach i plantacjach roślin drzewiastych. Usuwanie roślin drzewiastych ze znaczących elementów krajobrazu było przedmiotem orzeczeń sądów czeskich. Odnotowania wymagają przede wszystkim wyroki Sądu Miejskiego w Pradze z 27 marca 2009 r. i Najwyższego Sądu Administracyjnego z 22 stycznia 2009 r., według których zamierzający usunąć roślinę drzewiastą ze znaczącego elementu krajobrazowego musi uzyskać dwa dokumenty: wiążące stanowisko organu ochrony przyrody zezwalające na ingerencję w znaczący element krajobrazu (§ 4 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody) oraz pozwolenie na usunięcie (§ 8 ust. 1 tej ustawy)33. Przytoczymy jeszcze wyrok Sądu Okręgowego w Hradcu Kralové z 18 grudnia 1998 r., którego teza głosi, że skoro staw (rybnik) jako całość jest znaczącym elementem krajobrazu, to pozwolenie na usunięcie roślin drzewiastych jest wymagane bez względu na to, czy rosną one na grobli stawu, na jego dnie czy jego brzegach34. Dla dopełnienia obrazu wskażemy, że ostatnie przepisy vyhlaški z 2013 r. precyzują wymogi treściowe wniosku o zezwolenie na usunięcie (§ 4 ust. 1) i zgłoszenia usunięcia (§ 4 ust. 2 i 3) oraz wskazują, że usuwanie roślin drzewiastych prowadzi się z reguły w okresie ich wegetacyjnego bezruchu, tj. w okresie naturalnego zahamowania fizjologicznych i ekologicznych funkcji rośliny drzewiastej (§ 5). Czeska ochrona drzew pamiętnych Administracyjnoprawna ochrona drzew pamiętnych polega na tym, że § 47 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody i krajobrazu zakazuje ich niszczenia, uszkadzania i naruszania warunków naturalnego rozwoju, a zabiegi pielęgnacyjne uzależnia od zgody organu, który uznał drzewo za pamiętne. Według § 47 ust. 3 – jeżeli trzeba zabezpieczyć drzewo pamiętne przed szkodliwymi wpływami z okolicy, organ ochrony przyrody, który uznał je za pamiętne, wyznaczy strefę ochronną, w której można określone działania i ingerencje prowadzić tylko za uprzednią zgodą organu ochrony przyrody. Jeżeli organ tego nie uczyni, każde drzewo pamiętne ma podstawową strefę ochronną w formie kręgu o średnicy dziesięciokrotnego obwodu pnia mierzonego na wysokości 130 cm. W tej strefie niedozwolone są jakiekolwiek szkodliwe działania, np. budowa, prace ziemne, odwodnienia, chemizacja. Polska ustawa nie posługuje się pojęciem „drzew pamiętnych”. Jednak podobną ochronę uzyskują drzewa, które zostaną uznane za pomniki przyrody. Według art. 40 ust. 1 u.o.p. pomnikami przyrody są między innymi okazałych rozmiarów drzewa oraz krzewy gatunków rodzimych lub obcych. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu na terenach niezabudowanych, jeżeli nie stanowi to zagrożenia dla ludzi lub mienia, drzewa stanowiące pomniki przyrody podlegają ochronie aż do ich samoistnego, całkowitego rozpadu. Kryteria uznawania tworów przyrody żywej i nieożywionej za pomniki przyrody, kierując się potrzebą ochrony drzew i krzewów ze względu na ich wielkość, wiek, pokrój i znaczenie historyczne, może określić w drodze rozporządzenia minister właściwy do spraw środowiska (ust. 3). W stosunku do pomnika przyrody, zgodnie z art. 45 ust. 1 u.o.p. mogą być wprowadzone liczne zakazy35, które jednak doznają wyjątków. Art. 45 ust. 2 stanowi, że zakazy odnoszące się do pomników przyrody nie dotyczą 1) prac wykonywanych na potrzeby ochrony przyrody po uzgodnieniu z organem ustanawiającym daną formę ochrony przyrody; 2) realizacji inwestycji celu publicznego po uzgodnieniu z organem ustanawiającym daną formę ochrony przyrody; 3) zadań z zakresu obronności kraju w przypadku zagrożenia bezpieczeństwa państwa; 4) likwidowania nagłych zagrożeń bezpieczeństwa powszechnego i prowadzenia akcji ratowniczych. Ochrona gatunkowa roślin i zwierząt Ochronie gatunkowej ustawodawca czeski poświęca rozbudowane przepisy § 48-57 ustawy o ochronie przyrody i krajobrazu. Nie wchodząc w szczegóły, zbędne ze względu na cel tego opracowania, zaznaczymy jedynie, że na listach gatunków roślin szczególnie chronionych (krytycznie zagrożonych, mocno zagrożonych i zagrożonych) zamieszczonych w vyhlašce z 1992 r. znajdują się także niektóre drzewa i krzewy (tytułem przykładów: wierzba borówkolistna i wierzba lapońska – krytycznie zagrożone, brzoza niska i cis pospolity – mocno zagrożone, dąb czerwony i wierzba płożąca – zagrożone). Korzystają one z przewidzianego ustawą instrumentarium ochrony gatunkowej. W Polsce obowiązuje rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 9 października 2014 r. w sprawie ochrony gatunkowej roślin36 wydane na podstawie art. 48 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Rozporządzenie to w § 1 określa: 1) gatunki roślin: a) objętych ochroną ścisłą, z wyszczególnieniem gatunków wymagających ochrony czynnej, b) objętych ochroną częściową, c) objętych ochroną częściową, które mogą być pozyskiwane, oraz sposoby ich pozyskiwania, d) wymagających ustalenia stref ochrony ich ostoi lub stanowisk; 2) właściwe dla poszczególnych gatunków lub grup gatunków roślin zakazy i odstępstwa od zakazów; 3) sposoby ochrony gatunków roślin, w tym wielkość stref ochrony. W załącznikach do tego rozporządzenia znajdują się także drzewa i krzewy. Wśród nich – jako przykład – wskazać można objęte ochroną ścisłą między innymi drzewa: brzozę karłowatą, sosnę błotną, wierzbę borówkolistną oraz krzewy: wawrzynka główkowego czy woskownicę europejską. Z kolei ochroną częściową objęte zostały między innymi: cis pospolity, wiśnia karłowata, wawrzynek wilczełyko. Wskazane w załącznikach do tego rozporządzenia drzewa i krzewy korzystają z ochrony gatunkowej przewidzianej ustawą o ochronie przyrody. Podsumowując rozważania przeprowadzone w tej części rozważań, a dotyczące ochrony drzew i krzewów w polskim oraz czeskim prawie można stwierdzić, że koncepcje zawierają szereg podobieństw, ale i znaczące odmienności. Prawna regulacja dotycząca ochrony drzew i krzewów pojawiła się najpierw w Polsce w ustawie z 7 kwietnia 1949 r. o ochronie przyrody. Po siedmiu latach również w Czechach – w ustawie o państwowej ochronie przyrody z 1 sierpnia 1956 r. zawarto regulację, że chronionymi tworami przyrodniczymi mogą być – obok zjawisk krasowych i utworów skalnych – znaczące drzewa wiosna 2015 12 DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY i ich skupiska (vyznamne stromy a jejich skupiny). Po kilkudziesięciu latach, bo dopiero w 1980 roku, w obu krajach nałożono na – zarządców, właścicieli lub użytkowników terenów (w Czechach) oraz jednostki organizacyjne i osoby fizyczne użytkujące nieruchomości (w Polsce) – obowiązek dbałości o drzewa i krzewy, a także przyjęto jako zasadę, że usuwanie drzew będzie wymagało zezwolenia, chyba że sama ustawa (vyhlaška) zwalnia z tego obowiązku. Obecnie obowiązujące ustawy: w Czechach z 19 lutego 1992 r. o ochronie przyrody i krajobrazu, a Polsce o ochronie przyrody z 16 kwietnia 2004 roku, nie definiują pojęć „drzewo” i „krzew”. Podobne są instrumenty ochrony drzew i krzewów. W tych dwóch porządkach prawnych wyróżnić można ochronę powszechną oraz ochronę specjalną. Podstawowym instrumentem ochrony powszechnej zarówno w Polsce jak i w Czechach jest zezwolenie na usuwanie, od którego przewidziane są wyjątki. Regulacje są jednak odmienne, o czym pisaliśmy wyżej. W obu państwach w ramach ochrony specjalnej pojawiają się drzewa i krzewy objęte ochroną gatunkową oraz takie, które w Polsce nazywane są pomnikami przyrody, z kolei w Czechach – drzewem pamiętnym (pamatny strom). Kolejne rozważania zostaną podjęte w części II artykułu zatytułowanej „Czeskie przepisy o ochronie drzew i krzewów z perspektywy oczekiwanej nowelizacji przepisów polskich” i dotyczyć będą zagadnień odpowiedzialności prawnej. prof. zw. dr hab. WOJCIECH RADECKI Autor jest kierownikiem wrocławskiego Zakładu Prawa Ochrony Środowiska Instytutu Nauk Prawnych PAN DARIA DANECKA Autorka jest doktorantką w Katedrze Prawa i Postępowania Administracyjnego Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Śląskiego w Katowicach Przypisy: Wyrok TK z 1 lipca 2014 r. – SK 6/12, sentencja ogłoszona w DzU z 14 lipca 2014 r. poz. 926, wyrok z uzasadnieniem w OTK ZU 2014, nr 7A, poz. 68. 2 Z. Brodecki, M. Konopacka, A. Brodecka-Chamera, Komparatystyka kultur prawnych, Warszawa 2010, s. 15. 3 Zakon č. 40/1956 Sb., o statni ochraně přirody. Czytelnikowi polskiemu należą się w tym miejscu trzy wyjaśnienia. Po pierwsze, czeski zakon to polska „ustawa”, natomiast czeska ustava to polska „konstytucja”. Po drugie, czeskie akty prawne powołuje się w ten sposób, że po literze „č” (skrót od čislo, tj. numer) następuje pozycja, pod którą w oficjalnym zbiorze aktów prawnych – Sbirka zakonů akt został opublikowany, łamana przez rok pierwszej publikacji (bez względu na ewentualne późniejsze teksty jednolite) i zakończona literami „Sb.” (skrótowcem owego zbioru). Po trzecie, w roku 1956 istniała Czechosłowacja jako państwo jednolite (federacją stała się dopiero w 1968 r.), ale sprawy kultury (wśród nich ochrony przyrody) zostały na Słowacji przekazane do kompetencji Słowackiej Rady Narodowej; ustawa czeska została poprzedzona odrębną słowacką ustawą z 18 października 1955 r. o państwowej ochronie przyrody – zakon SNR č. 1/1955 Zb. SNR o štatnej ochraně přirody. 4 O takich przepisach lokalnych wspřomina R. Měkota, Ochrana přirody v československom prave, Bratislava 1968, s. 102-103. 5 Ustawa z dnia 7 kwietnia 1949 r., o ochronie przyrody, Dz.U. nr 25, poz. 180. 6 Zob. W. Radecki, Zarys dziejów prawnej ochrony przyrody i środowiska w Polsce, Kraków 1990 r., s. 106; W. Radecki, Prawna ochrona przyrody w Polsce, Czechach i na Słowacji. Studium prawnoporównawcze, Warszawa 2010 r., s. 37. 7 Vyhlaška Ministerstwa kultury ČSR č. 142/1980 Sb., kterou se stanovi podrobnosti o ochraně stromů rostoucich mimo les, o postupu při vyjimečnem povolovani jejich kaceni a o způsobu využiti dřevni hmoty těchto stromů (niemal identyczny akt został wydany dla części słowackiej – č. 149/1980 Zb.). Czeski i słowacki wyraz vyhlaška słownikowo znaczy „oznajmienie, obwieszczenie”, ale w języku prawnym jest to akt po1 wszechnie obowiązujący, wydawany z jednej strony przez ministerstwa (wtedy jest odpowiednikiem polskiego rozporządzenia), ale z drugiej strony przez przedstawicielskie organy terenowe (wtedy jest odpowiednikiem polskiej uchwały). W tej skomplikowanej sytuacji językowej lepiej jest wyrazu vyhlaška nie przekładać w ogóle. 8 Ustawa z dnia 31 stycznia 1980 r., o ochronie i kształtowaniu środowiska, Dz.U. 1980 nr 3, poz. 6. 9 Zakon č. 17/1992 Sb., o životnim prostředi. 10 Zakon č. 114/1992 Sb., o ochraně přirody a krajiny. 11 Dla porównania: w Słowacji było inaczej, ustawa z 1955 r. obowiązywała jeszcze przez dwa lata w samodzielnej Republice Słowackiej, została zastąpiona zrazu zakonem č. 287/1994 Z.z. o ochrane prirody a krajiny, a po następnych ośmiu latach nowym, do dziś obowiązującym zakonem č. 543/2002 Z.z. o ochrane prirody a krajiny. 12 Wyjaśnić trzeba, że czeski pomnik przyrody (přirodni pamatka) ma w obowiązującym stanie prawnym zawsze charakter przestrzenny, dlatego pojedyncze drzewo nie może być uznane za pomnik przyrody. 13 L. Miko, H. Borovičkova a kolektiv, Zakon o ochraně přirody a krajiny. Komentař, Praha 2007, s. 229. 14 Vyhlaška Ministerstva životniho prostředi č. 395/1992 Sb., kterou se provaději některa ustanoveni zakona Česke narodni rady č. 114/1992 Sb, o ochraně přirody a krajiny. 15 Vyhlaška č. 189/2013 Sb., o ochraně dřevin a povolovani jejich kaceni. 16 Przykładowo wskazać można uchylone już: rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 5 września 1980 r. w sprawie stosowania środków chemicznych na ulicach, placach i innych drogach publicznych, Dz.U.1980 nr 20, poz. 75; rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 5 września 1980 r. w sprawie zasad uznawania terenów zadrzewionych na obszarach wsi za parki wiejskie, ochrony tych parków i zarządzania nimi, Dz.U. 1980 nr 21, poz. 80; rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 września 1980 r. w sprawie opłat za gospodarcze korzystanie ze środowiska i wprowadzanie w nim zmian, Dz.U. 1980 nr 24, poz. 93; rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2000 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie opłat za wprowadzanie substancji zanieczyszczających do powietrza oraz za usuwanie drzew lub krzewów, Dz.U. 2000 nr 120, poz. 1288. 17 Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska, t.j. Dz.U. 2013, poz. 1232. 18 Zmiana ta została dokonana na mocy ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw, Dz.U. 2001 nr 100, poz. 1085. 19 Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 627 ze zmian. (dalej: u.o.p.). 20 Rozporządzenie Ministra Środowiska z 13 października 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew, Dz.U. z 2004 r. nr 228, poz. 2306 ze zmian. 21 Rozporządzenie Ministra Środowiska z 22 września 2004 r. w sprawie trybu nakładania administracyjnych kar pieniężnych za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia oraz za zniszczenie terenów zieleni, zadrzewień albo drzew lub krzewów, Dz.U. z 2004 r. nr 219, poz. 2229 ze zmian. 22 Rozporządzenie Ministra Środowiska z 27 października 2005 r. w sprawie rodzajów i warunków stosowania środków, jakie mogą być używane na drogach publicznych oraz ulicach i placach, Dz.U. nr 230, poz. 1960. 23 Ustawa z dnia 28 września 1991 r., o lasach, t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 1153. 24 Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 9 października 2014 r. w sprawie ochrony gatunkowej roślin Dz.U. z 2014 r. nr 0 poz. 1409. 25 Rozsudek NSS ze dne 26.10.2007, čj. 4 AS 10-2007-109; powołujemy za: J. Bahýĺ, L. Bahýĺová, T. Kocourek, Přiklady a judikatura z prava životniho prostředi, Praha 2010, s. 174-175. 26 Rozsudek NSS ze dne 21.8.2008, čj. 4 As 20/2008-84; powołujemy za: V. Tomoszkova, O. Vicha, M. Vopařilova, Praktikum z prava životniho prostředi, Praha 2013, s. 138. 27 Wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 października 2014 r., IV SA/Po 358/14, CBOSA. 28 Por. wyrok NSA z dnia 21 lipca 1998 r., II SA 506/98, Lex nr 41383; wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 1999 r., II SA 303/99, Lex nr 46768; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 2 października 2014 r., II SA/Ol 742/14, CBOSA. 29 Por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 1999 r., II SA 303/99, Lex nr 46768; wyrok NSA z dnia 22 lutego 2001 r.; V SA 2135/00, Lex nr 50156. 30 Zob. D. Danecka, O odesłaniach pozatekstowych, ocenach i uznaniu w prawie administracyjnym, „Państwo i Prawo” z. 7, s. 32-47. 31 J. Prchalova, Zakon o ochraně přirody a krajiny a Natura 2000, Praha 2010, s. 59. 32 Siewniak, M., Szymański, J., Wielkości obwodów pierśnicowych pni drzew w wieku 10 lat. Zależność obwodu pnia drzewa od jego wieku. Uprawa i Ochrona drzew, Międzynarodowe Towarzystwo Uprawy i Ochrony Drzew, z. 7/2012, s. 7 - 21. 33 Rozsudek Městskeho soudu v Praze ze dne 27.3.2009, čj. 5 Ca 58/2006- wiosna 2015 13 DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY 90, rozsudek NSS ze dne 22.1.2009, čj. 9 As 26/2008; powołujemy za: V. Tomoszkova, O. Vicha, M. Vopařilova, Praktikum z prava životniho prostředi, Praha 2013, s. 140. 34 Rozsudek Krajskeho soudu v Hradci Kralove ze dne 18.12.1998, čj. 30 Ca 131/98-21; powołujemy za: V. Langrova, Přehled judikatury z oblasti životniho prostředi, Praha 2007, s. 44. 35 Zakazy te to zgodnie z art. 45 ust. 1 u.o.p.: 1) niszczenie, uszkadzanie lub przekształcanie obiektu lub obszaru; 2) wykonywanie prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym lub przeciwpowodziowym albo budową, odbudową, utrzymywaniem, remontem lub naprawą urządzeń wodnych; 3) uszkadzanie i zanieczyszczanie gleby; 4) dokonywanie zmian stosunków wodnych, jeżeli zmiany te nie służą ochronie przyrody albo racjonalnej gospodarce rolnej, leśnej, wodnej lub rybackiej; 5) likwidowanie, zasypywanie i przekształcanie naturalnych zbiorników wodnych, starorzeczy oraz obszarów wodno-błotnych; 6) wylewanie gnojowicy, z wyjątkiem nawożenia użytkowanych gruntów rolnych; 7) zmiany sposobu użytkowania ziemi; 8) wydobywanie do celów gospodarczych skał, w tym torfu, oraz skamieniałości, w tym kopalnych szczątków roślin i zwierząt, a także minerałów i bursztynu; 9) umyślneg zabijanie dziko występujących zwierząt, niszczenie nor, legowisk zwierzęcych oraz tarlisk i złożonej ikry, z wyjątkiem amatorskiego połowu ryb oraz wykonywania czynności związanych z racjonalną gospodarką rolną, leśną, rybacką i łowiecką; 10) zbiór, niszczenie, uszkadzanie roślin i grzybów na obszarach użytków ekologicznych, utworzonych w celu ochrony stanowisk, siedlisk lub ostoi roślin i grzybów chronionych; 11) umieszczanie tablic reklamowych. 36 Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 9 października 2014 r. w sprawie ochrony gatunkowej roślin, Dz.U. z 2014 r., poz. 1409. CZECH PROVISIONS ON THE PROTECTION OF TREES AND BUSHES FROM THE PERSPECTIVE OF THE EXPECTED AMENDMENT OF THE POLISH PROVISIONS Part I – Administrative questions SUMMARY: One of the essential directions of the common nature protection in the Czech Republic is protection of trees and bushes regulated by § 7-9 of the Act from 1992 on the nature and landscape protection as well as by the executive act of 2013. In the first part of this study the authors present main administrative tools of the Czech acts, which consist of obligations to take care of trees and bushes being a duty of their owners, need to obtain a permit for cutting them, exceptions to the principle of obtaining a permit as well as obligations to inform - previously or consequently - an organ of nature protection about cutting them when the permit is not required. NOWELA WĘGLOWODOROWA (USTAWA Z DNIA 11 LIPCA 2014 R. PRAWO GEOLOGICZNE I GÓRNICZE ORAZ NIEKTÓRYCH INNYCH USTAW1) A NIEKTÓRE PROBLEMY ZAGOSPODAROWANIA PRZESTRZENNEGO Prof. dr hab. ALEKSANDER LIPIŃSKI 1. Wielokrotnie zapowiadana tzw. nowela węglowodorowa uchwalona została w tempie, który nie pozwolił na rzeczową dyskusję nad jej rozwiązaniami, a w konsekwencji na wychwycenie jej strukturalnych wad. Wprowadziła ona m.in. (art. 5) nakaz: – opiniowania projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego przez właściwe organy „administracji geologicznej w zakresie udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych” (art. 17 pkt 6 lit. „a” u.p.z.p.2); – uzgadniania decyzji w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu3 z „właściwym organem administracji geologicznej – w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych” (art. 53 ust. 4 u.p.z.p.). 2. Rozwiązania te poszerzają przewidziany dotychczasowymi wymaganiami zakres przedmiotowy tzw. współdziałania w postępowaniach kończących się odpowiednio uchwaleniem miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego bądź decyzjami w sprawie wzzt. Konstrukcja zakładająca, że określone rozstrzygnięcie (najczęściej decyzja) podlega odpowiednio opiniowaniu bądź uzależnione jest od uzgodnienia z innym organem, należy do niezwykle częstych w polskim prawie. Z procesowego punktu widzenia pozostaje ona stosunkowo prosta. Z wnioskiem o zasięgnięcie stanowiska organu współdziałającego (opiniującego bądź uzgadniającego) w zasadzie występuje organ właściwy do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Organ współdziałający zajmuje stanowisko w formie zaskarżalnego postanowienia, wyrażającego odpowiednio opinię bądź orzekającego w sprawie uzgodnienia (tj. uzgadniając decyzję bądź odmawiając jej uzgodnienia), czego proceduralną postawą jest art. 106 k.p.a. Co prawda, model ten odnosi się do decyzji, to jednak za sprawą art. 24 u.p.z.p. znajduje odpowiednie zastosowanie w procedurze powstawania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. 3. Praktyka rozwiązań dotyczących współdziałania w postępowaniu administracyjnym niejednokrotnie nabiera charakteru patologicznego, noszącego cechy rażących naruszeń prawa przez organy współdziałające. Po pierwsze liczba rozwiązań ustawowych nakazujących zasięgnięcie opinii bądź dokonanie uzgodnienia projektowanego rozstrzygnięcia (zwłaszcza decyzji) jest znaczna i w dodatku wykazuje tendencję rosnącą. Nie do rzadkości należą sytuacje, w których podjęcie decyzji uzależnione od dokonania jej uzgodnienia jednocześnie z kilkoma organami administracji (czy też zaopiniowania przez kilka z nich). Przykładem może być chociażby art. 23 pr.g.g. odniesiony do koncesji na wydobywanie większości kopalin objętych własnością górniczą, której uzyskanie musi być poprzedzone uzgodnieniem z: wiosna 2015 14 DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY – ministrem właściwym do spraw gospodarki; – organem wykonawczym gminy (organem administracji morskiej w odniesieniu do obszarów morskich RP oraz strefy nadbrzeżnej). Sprawa może ulec dalszej komplikacji, jeżeli zamierzona działalność ma być prowadzona na terytoriach kilku gmin czy też dotyczyć np. wydobywania rud pierwiastków promieniotwórczych4. Odmowa dokonania (nawet jednego) uzgodnienia wyklucza natomiast możliwość uzyskania koncesji. Innym przykładem może być decyzja w sprawie środowiskowych uwarunkowań bądź jakakolwiek inna decyzja, która musi być poprzedzona oceną oddziaływania na obszar Natura 2000. W obydwu sytuacjach uzależniona jest ona od uzgodnienia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska (art. 77 ust. 1 pkt 1 oraz art. 96 i nast. ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko5). Lektura art. 53 w zw. z art. 64 u.p.z.p. prowadzi zaś do wniosku, że ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może wymagać uzgodnienia aż w zakresie trzynastu zagadnień. Odmowa dokonania któregokolwiek z tych uzgodnień wyklucza podjęcie wnioskowanej decyzji. Wspomniane rozwiązania ograniczają kompetencje organów właściwych w sprawie, wydłużają postępowania, a ponadto prowadzą do rozproszenia odpowiedzialności za podejmowane rozstrzygnięcia. Ich przyczyn można co prawda upatrywać w rozproszeniu kompetencji organów administracji publicznej, tyle że co najmniej niektóre sprawy stanowiące przedmiot współdziałania dotyczącego wzzt z powodzeniem mogą zostać wyjaśnione samodzielnie przez organy właściwe do podjęcia wspomnianych decyzji6. Wygodniej jest jednak przerzucić ciężar takiego rozstrzygnięcia na inny organ. 4. Do wyjątków należą rozwiązania normatywne określające przesłanki, którymi powinien się kierować organ współdziałający. Przykładem może być art. 7 pr.g.g., wedle którego podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dozwolone tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w odrębnych przepisach (ust. 1). W razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą pozostaje dopuszczalne tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w odrębnych przepisach (ust. 2). Nie ma co ukrywać, rozwiązanie to znajduje swoje uzasadnienie w (dotychczasowych) praktykach polegających niekiedy na całkowicie dowolnych rozstrzygnięciach w tym zakresie. Co prawda, postanowienia podjęte w takich sprawach podlegają kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej, tyle że znakomicie wydłuża to tok postępowania, a brak wyraźnych rozwiązań normatywnych wyznaczających materialnoprawne przesłanki współdziałania w niektórych przypadkach może tę kontrolę czynić co najmniej uznaniową. Najprostszym rozwiązaniem byłoby znaczące ograniczenie rozwiązań odnoszących się do takiego współdziałania, tyle że ustawodawca nie jest tym zainteresowany. Przykładem mogą być zasygnalizowane wyżej zmiany u.p.z.p. 5. W odniesieniu do zmian wprowadzonych przez art. 5 noweli węglowodorowej przede wszystkim pojawia się pytanie, który organ administracji geologicznej winien opiniować projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego czy też uzgadniać decyzję w sprawie wzzt, a zwłaszcza jakimi kryteriami miałby się kierować. Stosownie do art. 156 pr.g.g. organami administracji geologicznej są: – minister właściwy do spraw środowiska; – marszałkowie województw; – starostowie. Wykonują one przewidziane wspomnianą ustawą zadania w zakresie (art. 158 pr.g.g.): – podejmowania rozstrzygnięć oraz wykonywania innych czynności niezbędnych do przestrzegania i stosowania prawa geologicznego i górniczego, w tym udzielania koncesji; – kontroli i nadzoru nad działalnością regulowaną przepisami pr.g.g., w tym w zakresie projektowania robót geologicznych oraz dokumentowania ich wyników. Podział zadań pomiędzy poszczególne organy administracji geologicznej określa art. 161 pr.g.g. Szczegóły zależą przede wszystkim od przedmiotu zamierzonej działalności, w tym rodzaju kopaliny. Są one jednocześnie na tyle złożone, że można je tutaj pominąć. Wspomniany przepis przewiduje jednocześnie domniemanie właściwości rzeczowej marszałka województwa (ust. 1). Inaczej mówiąc jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, w I instancji organem administracji geologicznej jest marszałek województwa. 6. W odniesieniu do opinii pod adresem projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustawa posługuje się określeniem „właściwych organów administracji geologicznej” (liczba mnoga), natomiast w odniesieniu do decyzji wzzt użyto zwrotu „właściwym organem administracji geologicznej” (liczba pojedyncza). Zróżnicowanie to zdaje się mieć jednak charakter przypadkowy i nie powoduje skutków prawnych. Wadliwa technika legislacyjna powoduje, że opieranie się na gramatycznej wykładni norm prawnych nie zawsze prowadzi do prawidłowych wniosków7. Z nieznanych przyczyn ustawodawca dokonując zmiany u.p.z.p. nie dostrzegł natomiast potrzeby udziału organów administracji geologicznej w procedurze powstawania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zwłaszcza że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musi z takim studium być zgodny (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Wiadomo natomiast, że powinno ono uwzględniać m.in. uwarunkowania wynikające z występowania udokumentowanych złóż kopalin oraz zasobów wód podziemnych (art. 10 ust. 1 pkt 11 u.p.z.p.). 7. Określenie „udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych” w oczywisty sposób prowadzi do wniosku, że przesłanką omawianych rozwiązań staje się zatwierdzenie8 dokumentacji geologicznej złoża kopaliny9 bądź wód podziemnych. Analiza wymagań dotyczących udziału organów administracji geologicznej w procedurze sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz podejmowaniu decyzji wzzt ewidentnie prowadzi do wniosku, że ich celem jest ochrona złóż kopalin przed zagospodarowaniem otoczenia w sposób wykluczający bądź utrudniający podjęcie wydobycia kopalin ze złóż czy też mogący spowodować zagrożenie dla wód podziemnych. Świadczy o tym zwrot „w zakresie udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych”. Problematyka ochrony wspomnianych elementów środowiska stanowi natomiast temat sam dla siebie. Co prawda, nakaz takiej ochrony obowiązuje od ponad 30 lat10, to jednak prakty- wiosna 2015 15 DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY ka dostarcza licznych przykładów rażącego nieprzestrzegania związanych z tym wymagań11. Teoretycznie rzecz biorąc środkiem tej ochrony jest system planowania i zagospodarowania przestrzennego, tyle że jego niedowład powoduje, że najczęściej wspomniana ochrona staje się fikcją12. Należy jednocześnie podkreślić, że ustalenie potrzeb związanych z tak rozumianą ochroną złóż kopalin jest zadaniem niezwykle trudnym, gdyż w istocie wszelkie rozstrzygnięcia w tym zakresie (nawet pośrednio) prowadzą do kształtowania przeznaczenia danych terytoriów. Ustalenie związanych z tym priorytetów przekracza też możliwości organów gmin, które zresztą nierzadko nie są zainteresowane taką ochroną. Zjawisko to nie dziwi, ponieważ te ostatnie przeważnie kierują się głosem swoich wyborców (mieszkańców wspólnoty gminnej). Niestety, trudności związane z oceną potrzeb w zakresie ochrony wspomnianych złóż kopalin mogą mieć również organy administracji geologicznej. Nie sposób bowiem zakładać, że bezwzględnej ochronie podlegają wszystkie złoża kopalin (w tym bez względu na rodzaj kopaliny i warunki ich występowania)13. 8. Biorąc pod uwagę funkcję rozwiązań nakazujących wspomniane współdziałania wypada bronić poglądu, że właściwość rzeczową organów administracji geologicznej w sprawach dotyczących opiniowania projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego kształtuje art. 160 pr.g.g., wedle którego zadania związane z dokumentacjami geologicznymi wykonują te organy administracji geologicznej, które podjęły decyzje niezbędne do wykonania stosownych prac (zwłaszcza robót) geologicznych. Co prawda wspomniane współdziałanie w procedurze sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego czy też podejmowania decyzji wzzt nie jest zadaniem związanym z dokumentacjami geologicznymi, tyle że jego realizacja wymaga wykorzystania informacji zawartej w takiej właśnie dokumentacji. Z praktycznego punktu widzenia może to oznaczać, że zarówno opinia pod adresem projektu planu miejscowego, jak i uzgodnienie decyzji wzzt wymagałoby współdziałania z wszystkimi właściwymi miejscowo organami administracji geologicznej, tj. zarówno (zwłaszcza zależnie od rodzaju kopaliny) ze starostą, jak i marszałkiem województwa oraz ministrem właściwym do spraw środowiska. Konsekwencją zróżnicowania budowy geologicznej kraju może być sytuacja polegająca na tym, że na danym terytorium dokumentację geologiczną płytko zalegającego złoża piasku zatwierdził starosta, poniżej występuje złoże kopaliny (np. dolomitu) którego dokumentację zatwierdził marszałek województwa, a pod nimi zalega złoże węglowodorów, którego dokumentację geologiczną zatwierdził minister właściwy do spraw środowiska. Stylistyka art. 17 pkt 6 lit. „a” u.p.z.p. uzasadnia ocenę, że obowiązkiem organu wykonawczego gminy jest wystąpienie o wspomniane opinie do wszystkich właściwych miejscowo organów administracji geologicznej. 9. Gwoli ścisłości wskazać należy, że w obowiązującym stanie prawnym organy wykonawcze gmin otrzymują kopie decyzji zatwierdzających dokumentacje geologiczne dotyczące ich terytoriów, zaś wykorzystywanie informacji geologicznej do której prawa przysługują Skarbowi Państwa co do zasady jest bezpłatne (art. 94 ust. 1 pkt 1 oraz art. 100 ust. 1 pr.g.g.). Co prawda, wymagania te funkcjonują dopiero od 1 stycznia 2012 r., ale również przed tą datą informacje o istnieniu złóż kopalin były dostępne dla gmin (tyle że przeważnie nie brano ich pod uwagę w toku sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego). 10. Nie jest dalej dostatecznie jasne, jak rozumieć użyte w powołanych przepisach u.p.z.p. określenie „udokumentowanych (…) wód podziemnych”. Z nieznanych powodów ustawodawca nie wykazał zainteresowania nawiązaniem do terminologii prawa geologicznego i górniczego. Stosownie do art. 90 ust. 1 pr.g.g. dokumentację hydrogeologiczną sporządza się w celu: 1) ustalenia zasobów oraz właściwości wód podziemnych 2) określenia warunków hydrogeologicznych związanych z zamierzonym: a) wykonywaniem odwodnień w celu wydobywania kopalin b)wtłaczaniem wód do górotworu c) wykonywaniem odwodnień budowlanych otworami wiertniczymi d) wykonywaniem przedsięwzięć mogących negatywnie oddziaływać na wody podziemne, w tym powodować ich zanieczyszczenie e) podziemnym bezzbiornikowym magazynowaniem substancji lub podziemnym składowaniem odpadów f) składowaniem odpadów na powierzchni g) ustanawianiem obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych h) zakończeniem lub zmianą poziomu odwadniania likwidowanych zakładów górniczych i) podziemnym składowaniem dwutlenku węgla. 11. Sformułowanie cytowanego przepisu zdaje się uzasadniać ocenę, że w analizowanych przepisach dotyczących planowania i zagospodarowania przestrzennego chodzi wyłącznie o takie dokumentacje hydrogeologiczne, których dotyczy pkt 1), czyli ustalające zasoby oraz właściwości wód podziemnych. Pozostałe (tj. określone wyżej w pkt 2) dokumentacje hydrogeologiczne ewidentnie nie są bowiem dokumentacjami „wód podziemnych”. Powszechnie wiadomo również, że dotychczas nie wyznaczono ani jednego obszaru ochronnego zbiornika wód poziemnych (tzw. GZWP). Co prawda, regulacja prawna dotycząca tworzenia takich form ochronnych funkcjonuje już od kilkudziesięciu lat, tyle że pomimo ewidentnych potrzeb w tym zakresie pozostaje ona martwą literą prawa. Omówienie przyczyn tej sytuacji wykracza poza ramy tematu. 12. Analiza kopii decyzji zatwierdzającej dokumentację geologiczną14 nie pozwala jednak na ustalenie dokładnej lokalizacji (warunków występowania) złoża kopaliny (wód podziemnych). Bezspornie zaś gminy mogą żądać dostępu do informacji o występujących na ich terytoriach złóż kopalin oraz wodach podziemnych (art. 100 pr.g.g.), tyle że najczęściej tego nie czynią. W rezultacie niejednokrotnie w pracach nad miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego nie bierze się pod uwagę informacji o tym, że na objętych nimi terytoriach występują udokumentowane złoża kopalin czy też wody podziemne. 13. Zapewne w praktyce omawiana problematyka największe znaczenie znajdzie w odniesieniu do decyzji wzzt15. Gramatyczna wykładnia art. 161 pr.g.g. w zw. z powołanymi wyżej przepisami u.p.z.p. z pozoru zdaje się wskazywać na marszałka województwa16 jako organ właściwy do uzgadniania projektów planów miejscowych. Żaden przepis prawa geologicznego i górniczego wiosna 2015 16 DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY nie powierza natomiast tej kompetencji wspomnianemu organowi administracji geologicznej. Oczywiste jest natomiast, że właściwość rzeczowa marszałka województwa nie może obejmować spraw należących do pozostałych organów tej administracji, zwłaszcza że nie jest on właściwy w odniesieniu do dokumentacji geologicznych zatwierdzanych przez starostów oraz ministra właściwego do spraw środowiska. Warto przypomnieć, że do czasu wejścia w życie noweli węglowodorowej (tj. przed 1 stycznia 2015 r.) zbliżony problem powstał w związku z przewidzianym przez u.p.z.p. nakazem opiniowania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego m.in. przez organy administracji geologicznej właściwe w zakresie terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych. Spory kompetencyjne związane z ustaleniem, o który organ administracji tu chodzi, stały się zresztą przedmiotem diametralnie różnych rozstrzygnięć sądów administracyjnych17 i gdyby nie omawiana ustawa z dnia 11 lipca 2014 r., zapewne trwałby nadal. Dopiero z dniem 1 stycznia 2015 r. ustawodawca rozstrzygnął ten problem, jednoznacznie stwierdzając, że w omawianej sprawie chodzi o starostę jako właściwy organ ochrony środowiska (a zatem nie organ administracji geologicznej). Szczegóły wypada pominąć. Wspomniana regulacja jest jednocześnie dowodem na to, że ustawodawca, uchwalając nowelę węglowodorową, zdawał sobie sprawę z zasygnalizowanych wyżej wątpliwości, jednakże uchylił się od próby ich rozwiązania. 14. Sformułowanie „w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych” ewidentnie prowadzi natomiast do wniosku, że chodzi tu o ten organ administracji geologicznej, który jest właściwy w zakresie zatwierdzenia takiej dokumentacji. Nie wiadomo jednak, czy organ właściwy w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego powinien samodzielnie ustalić, czy terytorium objęte projektem planu miejscowego bądź decyzją w sprawie wzzt objęte zostało taką dokumentacją (co z punktu widzenia gminy może być problematyczne), czy też bez badania tej kwestii winien on wystąpić do wszystkich właściwych miejscowo organów administracji geologicznej o zajęcie stanowiska w sprawie. Wydaje się, że z wielu powodów należałoby się opowiedzieć za tym ostatnim rozwiązaniem. 15. Powstaje wreszcie pytanie, czy obowiązek wspomnianego współdziałania dotyczy wyłącznie złóż kopalin występujących w granicach nieruchomości gruntowych (ich części) objętych wnioskowanymi decyzjami wzzt, czy być może również złóż znajdujących się w przestrzeni znajdującej się we wnętrzu skorupy ziemskiej, poza granicami przestrzennymi nieruchomości. Odpowiedź na to pytanie jest niezwykle trudna z kilku powodów. Przede wszystkim prawne pojęcie „nieruchomości gruntowej” obejmuje powierzchnię ziemską stanowiącą przedmiot prawa własności, jednakże wyłącznie w granicach określonych społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa (art. 46 w zw. z art. 143 k.c.). Rozwiązanie to stanowi relikt gospodarki nakazowo-rozdzielczej, który absolutnie nie odpowiada wymaganiom współczesności. W powiązaniu z wymaganiami dotyczącymi własności górniczej (art. 10 pr.g.g. 18) oznacza ono jednocześnie, że nieruchomość gruntowa nie zawsze będzie strukturą jednorodną, bowiem w jej granicach przestrzennych mogą znajdować się wchodzić kopaliny, których złoża są przedmiotem własności górniczej przysługującej wyłącznie Skarbowi Państwa, jak również wody które z mocy odrębnych przepisów również stanowią własność Skarbu Państwa (art. 10 i nast. pr.wodn.19). Analiza wspomnianych wymagań oznacza jednocześnie, że wyznaczenie granic przestrzennych (zwłaszcza „podpowierzchniowych”) nieruchomości gruntowej staje się zadaniem niezwykle trudnym, o ile w ogóle wykonalnym, zwłaszcza że w ich granicach przestrzennych tak pojmowanej nieruchomości mogą występować obiekty stanowiące przedmiot cudzej własności (złoża kopalin objętych własnością górniczą). Źródłem dodatkowej trudności staje się pojęcie „złoża kopaliny”. Co prawda, jest ono określone jako naturalne nagromadzenie minerałów, skał oraz innych substancji, których wydobywanie może przynieść korzyść gospodarczą (art. 6 pkt 19 pr.g.g.), tyle że w praktyce definicja ta jest bezwartościowa. Nigdy nie da się bowiem wykluczyć, że wydobywanie określonego nagromadzenia minerałów itp. będzie mogło przynieść korzyść gospodarczą. Pomijając wspomniane szczegóły, należy natomiast dojść do wniosku, że nieruchomością gruntową jest wyłącznie powierzchniowy wycinek skorupy ziemskiej, co jednocześnie oznacza konieczność wskazania kryteriów rozgraniczających ją oraz wnętrze skorupy ziemskiej, które w całości stanowi przedmiot przysługującego Skarbowi Państwa prawa własności górniczej. Co prawda, prawo geologiczne i górnicze odsyła w tym zakresie do wymagań odnoszących się do nieruchomości gruntowych oraz ich rozgraniczenia, tyle że istnieje obawa, że każde rozstrzygnięcie w tej kwestii będzie można skutecznie zakwestionować. Nie sposób również pominąć problem związany z ustaleniem granic przestrzennych, w ramach których mają funkcjonować instrumenty planowania i zagospodarowania przestrzennego (np. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego), a zwłaszcza czy i ewentualnie do jakiego stopnia mogą one odnosić się do przestrzeni znajdującej się odpowiednio „nad” i „pod” nieruchomościami gruntowymi. Szczegóły wymagają odrębnego opracowania. Dodatkową trudność sprawia terminologia ustawowa. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym konsekwentnie posługuje się określeniem „teren”, jednak go nie definiuje. Wypada natomiast bronić zapatrywania, że w istocie chodzi tu o nieruchomość gruntową (jej część bądź zespół takich nieruchomości czy też ich części). Rozwinięcie szczegółów wykracza poza ramy artykułu. 16. Podobnie jak w odniesieniu do opiniowania projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, powstaje problem ustalenia przesłanek, którymi ma kierować się organ administracji geologicznej orzekając w sprawie uzgodnienia decyzji w sprawie wzzt. Problem ten rysuje się tu o wiele bardziej jaskrawo, gdyż o ile opinia pod adresem projektu m.p.z.p. nie jest wiążąca, o tyle odmowa uzgodnienia decyzji (w sprawie wzzt) wyklucza możliwość jej podjęcia. Ustawodawca nie wykazał jednak zainteresowania określeniem przesłanek, którymi miałyby kierować się organy współdziałające w omawianych sprawach. 17. Źródłem szczególnych wątpliwości staje się tu art. 56 u.p.z.p., wedle którego jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, nie można odmówić podjęcia decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wymagania te stosują się odpowiednio do decyzji w sprawie warunków zabudowy (art. 64 u.p.z.p.). Inaczej mówiąc, jeżeli nie zabraniają tego przepisy odrębne, nie można odmówić podjęcia decyzji w sprawie wzzt. Okoliczność ta nie do końca polega jednak na wiosna 2015 17 DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY prawdzie, ponieważ niezbędną przesłanką uzyskania takowej decyzji jest również jej uzgodnienie z organami wymienionymi w art. 53 u.p.z.p., a przesłanki takich uzgodnień nie zawsze zostały określone przez ustawy. Powstaje w związku z tym pytanie, jak rozumieć zwrot „jeżeli nie zabraniają tego przepisy odrębne”, a zwłaszcza czy takim przepisem może być ustawowy nakaz uwzględnienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwarunkowań związanych z obecnymi i przyszłymi potrzebami eksploatacji złóż kopalin (art. 72 ust. 1 pkt 1-2 pr.o.ś.). Wymagania te nie odnoszą się jednak do decyzji w sprawie wzzt, a w konsekwencji treść ostatnich nie może być kształtowana określonymi tym przepisem potrzebami. Ani prawo geologiczne i górnicze, ani prawo ochrony środowiska czy też u.p.z.p. nie uzależniają treści decyzji w sprawie wzzt od wymagań związanych z potrzebami eksploatacji złóż kopalin. Wyjątkiem jest tylko omawiany nakaz uzgodnienia „w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych”. Wiele wskazuje na to, że przesłanki związane z ustaleniem wspomnianych potrzeb są na tyle uznaniowe, że wręcz cechują się dowolnością. Nie istnieją bowiem jakiekolwiek rozwiązania określające zakres przedmiotowy i sposób takiej ochrony. Gramatyczna wykładnia art. 56 u.p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 39 pr.o.ś. może wprawdzie uzasadniać ocenę, że ochronie podlega każde udokumentowane złoże kopaliny, tyle że oznaczałoby to paraliż pozostałej działalności inwestycyjnej, zwłaszcza w zakresie budownictwa. Co więcej, organy administracji podejmując decyzje w sprawie wzzt w istocie przesądzają o sposobie wykonywania prawa własności nieruchomości, co może pociągać za sobą skutki finansowe (art. 63 ust. 3 u.p.z.p.). 18. Można bronić zapatrywania, że funkcją wspomnianego uzgodnienia jest ochrona złóż kopalin, zwłaszcza przed zagospodarowaniem ich otoczenia w sposób wykluczający (utrudniający) przyszłą eksploatację (arg. z art. 72 pr.o.ś.). Niesłychanie trudno jest natomiast odpowiedzieć na pytanie, które złoża i w jakim zakresie (w tym przez jaki czas) wymagać będą ochrony. Ocena tych potrzeb z perspektywy organów gmin przeważnie nie będzie możliwa. Wątpliwe też, aby mogły je rzetelnie ocenić organy administracji geologicznej. Wprowadzenie jakichkolwiek zakazów (innych ograniczeń) dotyczących wykonywania prawa własności nieruchomości wprawdzie wydaje się naturalną konsekwencją potrzeb w zakresie takiej ochrony, tyle że może za sobą pociągać skutki majątkowe w postaci spadku wartości prawa ich własności (art. 36 u.p.z.p.). Co do zasady obciążają one gminę, wyjątkowo inny podmiot. 19. Rozwiązania przewidziane w art. 17 pkt 6 oraz art. 53 ust. 4 u.p.z.p. oznaczają zatem, że organ właściwy w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego, który zamierza wystąpić o opinię dotyczącą projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bądź uzyskać uzgodnienie projektu decyzji w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, powinien się o to zwrócić do wszystkich właściwych miejscowo organów administracji geologicznej. Właściwość rzeczową tych ostatnich ustalać należy wedle kryteriów wynikających z art. 160 i 161 pr.g.g. Do zajęcia stanowiska w przedmiocie wyrażenia opinii (pod adresem projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) bądź uzgodnienia (pod adresem projektu decyzji w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu) właściwe rzeczowo są wszystkie wymienione wyżej organy administracji geologicznej. Każdy z nich zajmować będzie stanowisko w zakresie swoich kompetencji wynikających z przytoczonych wyżej przepisów pr.g.g. Oczywiście odpowiedź na pytanie, czy w sprawach w odniesieniu do uzgodnienia decyzji w sprawie wzzt właściwy jest marszałek województwa jako organ administracji geologicznej (za czym przemawia dosłowne brzmienie przepisu) czy każdy miejscowo właściwy organ administracji geologicznej (a zatem zarówno minister właściwy do spraw środowiska, marszałek województwa oraz starosta – tyle że każdy w zakresie swych kompetencji), stanowi potencjalne zarzewie sporu kompetencyjnego. Co prawda, w praktyce tego rodzaju sprawy są rzadkością, ale wejście w życie wspomnianej ustawy z 9 czerwca 2011 r. spowodowało powstanie kilkudziesięciu sporów tego typu, co wystawia nie najlepsze świadectwo autorom rozwiązań wyznaczających właściwość rzeczową organów administracji geologicznej. 20. Z uzasadnienia projektu noweli węglowodorowej20 wynika tylko tyle, że „organ administracji geologicznej będzie (…) odpowiedzialny za współdziałanie w procesie sporządzania miejscowego planu i decyzji zastępujących plan w zakresie obszarów występowania udokumentowanych złóż kopalin oraz wód podziemnych”. Sformułowanie to świadczy o braku znajomości realiów planowania i zagospodarowania przestrzennego (a zwłaszcza związanych z tym konfliktów), a nadto nie pozwala na ustalenie celu tej zmiany. Pozostała część uzasadnienia dotyczy zmian w zakresie organu właściwego w zakresie zagrożenia osuwiskowego, co pozostaje bez znaczenia dla tematu. Nasuwa się zatem przypuszczenie, że autorzy projektowanych rozwiązań nie byli świadomi ich konsekwencji. Do wad omawianego rozwiązania należy zaliczyć to, że: – komplikuje ono procedury opiniowania planów miejscowych oraz uzgadniania decyzji w sprawie wzzt, a w konsekwencji prowadzi do ich wydłużenia oraz zwiększenia obciążeń (wszystkich) organów administracji geologicznej; – nie określa ono przesłanek, którymi mają się kierować organy administracji geologicznej odpowiednio opiniujące projekt planu miejscowego bądź uzgadniające projekt decyzji w sprawie wzzt, co może się stać zarzewiem potencjalnych sporów. 21. Co prawda, zasadą jest nakaz ochrony złóż kopalin, w tym w zakresie pozwalającym na podjęcie ich wydobywania (art. 3 pkt 13 oraz pkt 50 pr.o.ś.), tyle że w obowiązującym stanie prawnym nie ma skutecznych mechanizmów implementujących to rozwiązanie. Przede wszystkim ochrona złóż kopalin rozumiana w sposób bezwzględny (tj. jako nakaz ukształtowania zagospodarowania przestrzennego w sposób zapewniający możliwość eksploatacji każdego udokumentowanego złoża kopaliny) w praktyce spowodowałaby całkowitą blokadę wykorzystywania nieruchomości gruntowych w innych celach. Nikt nie określił żadnych wiążących priorytetów w zakresie tej ochrony, zwłaszcza w sposób pozwalający na rozstrzygnięcie kolizji pomiędzy tymi potrzebami a prawem własności nieruchomości. Co prawda, postulaty ochrony określonych złóż czy kopalin od lat pojawiają się w przeróżnych opracowaniach21, w tym nawet dotyczących planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz planowania gospodarczego, tyle że ich ogólnikowość, charakter wspomnianych opracowań (dokumentów) oraz inne okoliczności powodują, że postulaty te nie mają charakteru wiążącego. Nie ma wątpliwości wiosna 2015 18 DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY co do tego, że konsekwencją ochrony złóż kopalin mogą się stać ograniczenia w zakresie wykorzystywania nieruchomości gruntowych. W obecnym stanie prawnym mogą one wynikać wyłącznie z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, co może pociągać za sobą odpowiedzialność odszkodowawczą gminy. Nic zatem dziwnego, że organy tych ostatnich nie są skłonne do kształtowania planów miejscowych w sposób zapewniający ochronę złóż kopalin ani nie są w stanie ocenić związanych z tym potrzeb. 22. Warto wreszcie zwrócić uwagę, że stosownie do art. 89 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym22 „jeżeli prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminy od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, zajęcie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić nie później niż w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia lub jego projektu (… ust. 1). Jeżeli organ, o którym mowa w ust. 1 (…), nie zajmie stanowiska w sprawie, rozstrzygnięcie uważa się za przyjęte w brzmieniu przedłożonym przez gminę, z upływem terminu określonego w ust. 1 (… ust. 2)”. Co prawda cytowany przepis znalazł się w rozdziale 10 poświęconym nadzorowi „nad działalnością gminną”, tyle że brak podstaw, by interpretować go wyłącznie w kategoriach tego nadzoru. Z praktycznego punktu widzenia może to oznaczać, że jeżeli w terminie 14 dni od otrzymania projektu rozstrzygnięcia organ administracji geologicznej nie zajmie stanowiska w sprawie (tj. odpowiednio nie zaopiniuje projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bądź nie uzgodni projektu decyzji w sprawie wzzt), uważa się, że aprobuje projektowane rozstrzygnięcie. 23. Omawiane rozwiązania zasługują na zdecydowanie krytyczną ocenę. Przede wszystkim nakazując współdziałanie z wszystkimi właściwymi miejscowo organami administracji geologicznej, komplikują procedury planistyczne. Co gorsza, niesłychanie trudno ustalić przesłanki stanowisk, jakie w tych sprawach miałyby być zajmowane przez organy administracji geologicznej. Odnotować wprawdzie należy, że sytuacja, w której określone rozstrzygnięcia (zwłaszcza decyzje) uzależnione są od ich zaopiniowania przez inne organy bądź dokonania uzgodnienia z nimi, są w prawie polskim zjawiskiem niesłuchanie częstym, niemal patologicznym. Niedookreśloność kryteriów takiego współdziałania budzi natomiast wątpliwość, czy taki stan niepewności prawnej daje się pogodzić z konstytucyjnymi zasadami państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Co prawda, uważa się, że uzgodnienie może mieć charakter uznaniowy (wyrok z dnia 9 czerwca 2006 r., VI SA/Wa 839/06), ale w praktyce jego przesłanki mogą być skutecznie zakwestionowane. Analizowany problem znakomicie wykracza wreszcie poza problematykę ochrony złóż kopalin i z powodzeniem może zostać odniesiony do pozostałych przypadków współdziałania w procedurach dotyczących zagospodarowania przestrzennego. prof. dr hab. ALEKSANDER LIPIŃSKI Przypisy: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy – Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. 2014, poz. 1133 (z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2015 r.). 2 Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, t.j. Dz.U. 2015, poz. 199. 3 Dalej określanymi jako „wzzt”. 4 Kiedy to wymagana jest opinia Prezesa Państwowej Agencji Atomistyki. 5 t.j. Dz.U. 2013, poz. 1235 ze zm. 6 Zwłaszcza wówczas, gdy przedmiotem uzgodnienia jest ustalenie relacji wnioskowanej decyzji z akrem prawa miejscowego. 7 Zob. uchwałę SN z dnia 21 listopada 2001 r., I KZP 26/01. 8 W latach 2001-2011 dokumentacje geologiczne były przyjmowane w drodze zawiadomienia organu administracji, nie noszącego cech decyzji. 9 Bez względu na dokładność jej rozpoznania. Oznacza to jednocześnie, że omawiane rozwiązanie nie dotyczy tzw. „złóż perspektywicznych” czyli takich, których istnienie jest wprawdzie prawdopodobne, tyle nie zostało wykazane. Z kolei określenie „wód podziemnych” odnosi się do tych wód, które nie są kopalinami 10 Stosownie do art. 72 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. 2013, poz. 1232 ze zm., dalej cyt. jako „pr.o.ś.”) plany miejscowe powinny m.in. zapewniać warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności przez uwzględnianie obszarów występowania złóż kopalin oraz obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji tych złóż. Nie jest tajemnicą, że ocena tych wymagań z punktu widzenia organów gmin może być co najmniej problematyczna. 11 Zob. A. Lipiński, Prawna ochrona złóż kopalin, Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego 2013 nr 9, s. 2 i nast. Zob. M. Nieć, B. Radwanek-Bąk, Ochrona i racjonalne wykorzystywanie złóż kopalin, Kraków 2014; E. A. Kostka, Ochrona złóż kopalin w planach zagospodarowania przestrzennego w świetle prawa geologicznego i górniczego. Uwagi de lege lata i de lege ferenda, Górnictwo Odkrywkowe 2014 nr 2-3, s. 25 i nast. 12 Co stanowi zaprzeczenie konstytucyjnej zasady zrównoważonego rozwoju (art. 5 Konstytucji). 13 Jak to przyjęto w prawomocnych wyrokach WSA: z dnia 24 września 2008 r., III SA/Po 348/08; z dnia 30 czerwca 2009 r., II SA/Ke 307/09. 14 Czy też zawiadomienia o jej przyjęciu (w latach 2002-2011). 15 Czego przyczyną jest to, że sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego co do zasady nie jest obowiązkowe. W rezultacie, biorąc zwłaszcza pod uwagę złożoność procedury planistycznej oraz związane z tym koszty, rady gmin przeważnie nie podejmują uchylają się od podejmowania inicjatyw w zakresie sporządzania takich planów. 16 W tym przypadku ustawa używa liczny pojedynczej („właściwym organem administracji geologicznej”). Zob. Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Warszawa 2015 (komentarz do art. 53). 17 Zob. A. Lipiński, Z problematyki właściwości rzeczowej organów administracji geologicznej, Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego 2013 nr 5, s. 1 i nast. 18 Wedle którego złoża węglowodorów, węgla kamiennego, metanu występującego jako kopalina towarzysząca, węgla brunatnego, rud metali z wyjątkiem darniowych rud żelaza, metali w stanie rodzimym, rud pierwiastków promieniotwórczych, siarki rodzimej, soli kamiennej, soli potasowej, soli potasowo-magnezowej, gipsu i anhydrytu, kamieni szlachetnych, bez względu na miejsce ich występowania, są objęte własnością górniczą (ust. 1). Własnością górniczą są objęte także złoża wód leczniczych, wód termalnych i solanek (ust. 2). Złoża kopalin niewymienionych w ust. 1 i 2 są objęte prawem własności nieruchomości gruntowej (ust. 3). Własnością górniczą są objęte także części górotworu położone poza granicami przestrzennymi nieruchomości gruntowej (ust. 4). 19 Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne, t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 469 ze zm. 20 Druk Sejmowy nr 2352. 21 Zob. J. Hauser (red.), Polityka surowcowa Polski, Rzecz o tym, czego nie ma, a jest potrzebne, Kraków 2015. 22 t.j. Dz.U. 2013, poz. 594 ze zm. 1 Autor jest profesorem zwyczajnym w Katedrze Prawa Górniczego i Ochrony Środowiska Wydział Prawa I Administracji Uniwersytetu Śląskiego wiosna 2015 19 DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY Hydrocarbon amendments (Act of 11 July 2014 on the modification of Geological and Mining Act and some other Acts) and some problems of spatial development SUMMARY: The result of so called hydrocarbon amendments of GMA is the modification of some rules referring to spa- tial development. Since 1 January 2015 drafts of the local spatial (development) plan must be consulted by geological authorities competent for documented mineral deposit and underground waters. On the other hand the draft of the decision on the location (of the investment) must be agreed by the geological authority. Unfortunately the law does not indicate principles, that should guide the geological authorities on this matter. SAMODZIELNOŚĆ JEDNOSTEK SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO W P O S T Ę P O WA N I U ADMINISTRACYJNYM Dr hab. PIOTR LISOWSKI 1. Założenie samodzielności jednostek samorządu terytorialnego stanowi aksjomat, postulowany doktrynalnie 1 i potwierdzany normatywnie2, aczkolwiek – co ciekawe – istnienie takiej zasady nie wynika explicite z obowiązujących norm prawnych, lecz jest efektem konstatowania jej obowiązywania. Warto bowiem zauważyć, że przywołane już przepisy są nastawione na konsumowanie istnienia tego rodzaju zasady, a nie na jej (uprzednie) konstruowanie3. Ten doktrynalno-normatywny kanon eksponuje atrybut, który pełni wiele funkcji w administracji publicznej. Stanowi bowiem gwarancję i zarazem warunek samorządowego administrowania. Niewątpliwie eksponuje też jedną z kluczowych konsekwencji organizowania i funkcjonowania administracji publicznej z wykorzystaniem mechanizmu określanego mianem samorządu terytorialnego. Interesującą i relatywnie rzadziej podejmowaną w tym kontekście sferę dla analiz stanowi problematyka postępowania administracyjnego4. Bezspornie zaś warto także i w tej materii podejmować badania z perspektywy właściwej dla samodzielności gmin, powiatów i województw. Warto bowiem sprawdzić, czy instytucja o ustrojowej proweniencji oddziałuje na sytuację procesową i materialną jednostek samorządu terytorialnego. Pamiętać przy tym należy o konieczności uwzględnienia zróżnicowania ról pełnionych przez jednostki samorządu terytorialnego (i ich organy) w stosunkach administracyjnoprawnych procesowych proceduralnych i materialnoprawnych. Nie ulega przecież wątpliwości, że ww. podmioty prawa występują w tych stosunkach prawnych nie „tylko” w pozycjach właściwych dla administrujących5 ale i dla administrowanych. Co warte jest podkreślenia, jednostki samorządu terytorialnego mogą być stronami postępowań prowadzonych przez: „ich” organ administracji publicznej, organ innej jednostki samorządu terytorialnego (co w ciekawym świetle stawia koncepcję samotności/separacji ustrojowej jednostek samorządu terytorialnego względem siebie6) czy też organ administracji rządowej. Zauważyć przy tym należy, że np. gmina może być stroną nie tylko w postępowaniu prowadzonym klasycznie, tzn. w sprawie materialnej (co skutkuje uruchomieniem tzw. relacji pozastrukturalnych dających asumpt do występowania sposobu oddziaływania w typie dozoru o konotacjach ustrojowych)7. Wspomnieć bowiem też trzeba o coraz częściej wprowadzanych regulacjach prawnych przewidujących wykorzystywanie postępowania administracyjnego do rozpatrywania i załatwiania spraw ustrojowych (czego przykładem treść art. 60 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty8)9. Co więcej, praktyka stosowania niektórych z nich może prowadzić do wskazywanej już multiplikacji ról jednostki samorządu terytorialnego (i jej organu) w ramach jednego postępowania administracyjnego. Jeżeli jeszcze dodać skalę i praktyczne znaczenie postępowań administracyjnych prowadzonych przez organy administracji samorządowej, to nie ulega wątpliwości, że tytułowa problematyka zasługuje na refleksję, w tym prowadzoną z pozycji właściwych dla nauki prawa administracyjnego. Także w ramach konferencji eksponującej, w ramach tegorocznych samorządowych jubileuszy, 25-lecie samorządowych kolegiów odwoławczych. Bezspornie przecież wśród licznych węzłowych instytucji zasługujących na uwagę przy analizowaniu funkcjonowania tych samorządowych organów wyższego stopnia interesującą perspektywę poznawczą wyznaczają rozważania, dla których punkt wyjścia stanowi następujące ustalenie: kolegia utworzono także10 celem zapewnienia strukturalno-organizacyjnej eksterytorialności (względem administracji rządowej) zasadniczej części indywidualnych spraw administracyjnych rozpatrywanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego w znaczeniu procesowym. Ciekawym i – jak się poniżej wiosna 2015 20 DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY okaże – niepoddającym się łatwym i jednoznacznym konkluzjom zagadnieniem okazuje się bowiem sprawdzenie, czy stosunki procesowe, proceduralne (w szczególności z udziałem samorządowych kolegiów odwoławczych) „reagują” na jeden z głównych powodów ustanowienia kolegiów. Inaczej rzecz ujmując, czy motywowanie ustanowienia kolegiów m.in. potrzebą stworzenia odpowiednich warunków do respektowania samorządowego statusu organów pierwszego stopnia znajduje potwierdzenie w postępowaniu administracyjnym. 2. Skoro samorząd terytorialny jest rodzajem decentralizacji, to ów sposób oddziaływania między administrującymi 11 stanowi konstrukcję o ustrojowej proweniencji. Z sygnalizowanych przyczyn warto jednak sprawdzić, czy atrybuty tak wywodzonej konstrukcji wykraczają poza sferę stosunków ustrojowoprawnych i czy – w konsekwencji – determinują przebieg stosunków procesowych i materialnych z udziałem jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie zaś z podjętym tematem tak ukierunkowaną weryfikację skoncentruję na problematyce samodzielności jednostki samorządu terytorialnego, przyjmując następujące jej rozumienie: „Samodzielność gminy oznacza, że w granicach wynikających z ustaw nie jest ona podporządkowana czyjejkolwiek woli oraz że w tych granicach podejmuje czynności prawne i faktyczne, kierując się wyłącznie własną wolą, wyrażoną przez jej organy pochodzące z wyboru. A zatem samodzielność ta wynika z granic określonych przez ustawy, które precyzyjnie ustalają zakres przedmiotowy, w którym samodzielność ta obowiązuje. Tak więc zakres i treść tej samodzielności można ustalić dopiero za pomocą wykładni odniesionej do konkretnej sytuacji”12. W ramach wstępnych ustaleń podkreślić jeszcze należy znaczenie odróżniania osobowości prawnej od podmiotowości publicznoprawnej13 i wyróżniania – w tym kontekście – samodzielności prywatnoprawnej i publicznoprawnej14. W efekcie w publikacjach z zakresu nauki prawa administracyjnego konstatuje się zróżnicowane podejścia do m. in. kwestii atrybutów samodzielności w drugim z ww. zakresów15. Co jednak istotne, różnice nie dotyczą w istocie tego, czy decentralizacja znajduje odzwierciedlenie w postępowaniu administracyjnym, co dobrze eksponują następujące konkluzje16: - „(…) metoda korzystania z tych form działania jest niezależna od tego, czy wykonuje je podmiot zdecentralizowany (…) czy scentralizowany. Kompetencje prawotwórcze i konkretyzujące prawo (decyzyjne w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej) są wykonywane według tego samego modelu tworzenia i stosowania prawa”; - „(…) dla sposobu korzystania z kompetencji do wydawania decyzji administracyjnych nie ma znaczenia pozycja ustrojowa (status ustrojowy) powiatu w systemie administracji publicznej (…)”17. Nie dziwi zatem treść art. 102 u.s.g. (a także art. 89 u.s.p. i art. 88 u.s.w.). Tego rodzaju ustalenia nie czynią jednak bezprzedmiotowym realizacji przyjętego tematu badawczego – w szczególności w związku z konsekwencjami występowania jednostek samorządu terytorialnego w postępowaniach administracyjnych w sytuacji związanej z konsumowaniem przysługującej im osobowości prawnej. 3. Dokonane przed momentem ustalenie ujawnia więc ciekawe ograniczenie zasięgu oddziaływania założeń i konsekwencji właściwych dla samorządu terytorialnego. Okazuje się bowiem, że nie znajdują one prostego i bezpośredniego przełożenia na sferę materialnego i procesowego prawa administracyjnego. W istocie nie jest nadużyciem twierdzenie wskazujące na irrelewantność tego rodzaju oddziaływań. Systemowe ujęcie tego rodzaju interakcji wskazuje przecież na brak w k.p.a., jak i w przepisach ustaw szczególnych z zakresu materialnego prawa administracyjnego tendencji do wprowadzania unormowań reagujących na specyfikę ustrojową organów jednostek samorządu terytorialnego w znaczeniu procesowym. Poza historycznymi już przykładami postanowień art. 27a18, art. 138 § 3 i art. 154 § 3 k.p.a.19 obecnie w kodeksie można znaleźć – niezbyt liczne – przepisy reagujące jedynie formalnie (a nie merytorycznie) na istnienie organów administracji samorządowej. Reakcja tej grupy przepisów nie wprowadza więc rozwiązań przewidujących inne – niż „normalnie” obowiązujące reguły procedowania poza reagowaniem na tok instancji (zob. następujące przepisy k.p.a.: art. 17 pkt 1, art. 22 § 1 pkt 1 i 4 oraz § 2, art. 161 § 2 i art. 229 pkt 1-4). W regulacjach tej ustawy można znaleźć jednak przykład na swój sposób odwrotnie reagujący na odnoszenie regulacji procesowych do administracji samorządowej. Chodzi o art. 37 § 2 k.p.a., aczkolwiek konstatowanie tego rodzaju interakcji nie znajduje bezpośredniego wyrazu w treści tego przepisu – stanowi natomiast efekt wykładni. Nie budzi już bowiem wątpliwości orzeczniczych konkluzja wywodzona z konieczności uwzględnienia specyfiki relacji ustrojowych zachodzących między organami jednostek samorządu terytorialnego a organami wyższego stopnia (w rozumieniu art. 17 pkt 1 k.p.a.) 20, tj. zakładająca brak możliwości nawiązywania przy przebiegu takiej relacji instancyjnej do atrybutów hierarchicznego podporządkowania. W konsekwencji uznać więc należy, że w takich przypadkach nie jest możliwe zarządzanie wyjaśniania przyczyn i ustalenia osób winnych (na podstawie art. 37 § 2 zd. pierwsze k.p.a.). 4. W takim kontekście zyskuje na znaczeniu ustanowienie samorządowych kolegiów odwoławczych (pierwotnie – kolegiów odwoławczych przy sejmikach samorządowych). Wychodzi bowiem na to, że istnienie niezależnego organu kontroli w postępowaniu administracyjnym (wraz z nawiązaniami do statusu organu quasisądowego)21 i sytuacja prawna tego organu wyższego stopnia w postępowaniu administracyjnym (podatkowym) stanowią główną reakcję (normatywną i praktyczną) na władczą konkretyzację norm prawa administracyjnego przez organy administracji samorządowej. Jak jednak wykazano, poza kilkoma prawnoprocesowymi wyjątkami nie przenosi się to na wprowadzanie regulacji lex specialis bezpośrednio wpływających na prowadzenie postępowania w indywidualnej sprawie załatwianej w drodze decyzji administracyjnej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w znaczeniu procesowym22. Co warte przypomnienia, powyższe ustalenie dotyczy też kompetencji orzeczniczych kolegiów. Zauważyć należy, że tylko przepisy art. 20 u.s.k.o. (a więc dotyczące instytucji postanowienia sygnalizacyjnego) stanowią przykład bezpośredniej reakcji normatywnej na odnoszenie aktywności kolegiów do administrowania wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), starostów czy mar- wiosna 2015 21 DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY szałków województw (przy czym mamy w tym zakresie do czynienia z kompetencją prezesa kolegium)23. Nie ulega natomiast wątpliwości, że strukturalno-organizacyjne rozwiązania wyznaczające pozycję prawną samorządowych kolegiów odwoławczych świadczą o uwzględnianiu sytuacji ustrojowej jednostek samorządu terytorialnego (i ich organów). To przecież zamiar stworzenia warunków do pełnienia funkcji organu wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego w znaczeniu procesowym przez organ spoza administracji rządowej stanowił jeden z podstawowych motywów genezy kolegiów. I chociaż niewątpliwie samorządowe kolegia odwoławcze nie są organami jednostek samorządu terytorialnego (ani w znaczeniu ustrojowym, ani – w istocie – w znaczeniu procesowym)24, to ich sytuacja prawna – w szczególności w ujęciu relacyjnym (dynamicznym) – ukształtowana została w sposób motywowany potrzebą stworzenia warunków do respektowania administrowania w warunkach właściwych dla samorządu terytorialnego. Nie będąc organami administracji samorządowej, kolegia służą zatem do respektowania samodzielności jednostek samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym (podatkowym). Co istotne, nie polega to na „prostym” przenoszeniu atrybutów samodzielności o ustrojowej proweniencji do stosunków procesowych proceduralnych z udziałem organów jednostek samorządu terytorialnego. Jak wykazano, nie polega to też na wprowadzaniu regulacji materialnych czy procesowych specjalnie reagujących na prowadzenie postępowania administracyjnego przez np. organ gminy. Polega to bowiem przede wszystkim na tym, że funkcję organu wyższego stopnia pełni – w stosunku do zasadniczej części spraw administracyjnych (podatkowych) – organ wyłączony spod wpływów charakterystycznych dla hierarchicznego podporządkowania25. Tylko tyle i aż tyle. Co ciekawe, sytuacja prawna kolegiów nie tylko służy wyłączeniu administracji samorządowej spod wpływów administracji rządowej, ale i prowadzi do swego rodzaju ograniczeń w ramach administracyjnego toku instancji. Nie dość bowiem, że kolegia nie mogą opierać kompetencji organu wyższego stopnia na relacjach ustrojowych z jednostkami samorządu terytorialnego 26, to jeszcze administrowani nie mogą się skutecznie powoływać– w kontekście funkcji pełnionych przez te samorządowe organy wyższego stopnia – na możliwości oddziaływania o korporacyjnej proweniencji. Okazuje się więc, że samorządowe kolegia odwoławcze są – w ramach funkcji orzeczniczej – nie „tylko” niezależne względem administracji rządowej, ale i w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego (ich władz – w tym organów). Nie ulega zatem wątpliwości, że ustrojowa samodzielność jednostek samorządu terytorialnego nie stanowi atrybutu znajdującego bezpośrednie zastosowanie w samorządowych stosunkach procesowych. Stanowi natomiast powód specyficznego ukształtowania sytuacji ustrojowej kluczowego organu wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego, co – jak wykazano – nie znajduje jednak wyraźnego odzwierciedlenia i swego rodzaju kontynuacji w regulacjach materialnych i procesowych. Z drugiej jednak strony, powyższa konstrukcja ustrojowa pośrednio motywuje istnienie i rolę samorządowych kolegiów odwo- ławczych. O tym zaś, czy w konkretnym postępowaniu znajdują zastosowanie (i w jakim zakresie) uprawnienia dyskrecjonalne administracji27, przesądzają zaś przepisy prawa procesowego i materialnego. W tym kontekście trudno się jednak dopatrywać bezpośrednich ustrojowych inspiracji. Powyższe ustalenia warto uzupełnić następującą konstatacją: przepisy procesowego prawa administracyjnego w istocie ignorują sprawowanie funkcji organu wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego przez organ administracji rządowej (w szczególności przez wojewodę)28. Co ciekawe, tego rodzaju irrelewantność daje się zauważyć także (nawet) w stosunkach procesowych proceduralnych wynikających z zastosowania art. 20 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie29. 5. Okazuje się zatem, że perspektywa właściwa dla uczestnictwa w obrocie prawnym z pozycji dostępnych dla podmiotów administracji publicznej30 nie stanowi sfery, w której prawodawca explicite, systemowo i bezpośrednio uwzględnia ustrojowe atrybuty samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (z legitymowaniem się przez nie prawem do sądowej ochrony samodzielności włącznie). Nie należy jednak na tej podstawie ferować wniosku o zasadniczo totalnej irrelewantności problematyki samodzielności ustrojowej gmin/powiatów/województw dla przebiegu postępowań administracyjnych. Trzeba bowiem mieć na uwadze konsekwencje, jakie dla administrowania w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej może wywoływać występowanie jednostek samorządu terytorialnego w pozycji stron postępowania administracyjnego. Zaczynając ten wątek klasycznie – tzn. w ramach postępowań w sprawach materialnych31, w których np. gmina jest stroną32 – realizowany temat badawczy poddać należy weryfikacji w warunkach zakładających wykorzystywanie w tego rodzaju postępowaniach osobowości prawnej jednostek samorządu terytorialnego33. Sytuacja, w której rozpatrzenie i załatwienie danej sprawy administracyjnej bezpośrednio dotyczy (tylko/także) interesu/ obowiązku prawnego danej gminy/powiatu/województwa, sprawia, że w takim przypadku taka jednostka samorządu terytorialnego pozostaje stroną postępowania administracyjnego. Co warte podkreślenia, tak motywowany akces do postępowania administracyjnego może występować w różnych konfiguracjach podmiotowych. Niezależnie jednak od tego, czy w postępowaniu w sprawie materialnej34: - np. gmina uczestniczy „tylko” jako strona, - czy (w postępowaniach wielostronnych) jest stroną aktywną/wnioskująca o wydanie decyzji administracyjnej (np. wnioskodawcą o ustalenie warunków zabudowy), czy też bierną/drugoplanową (np. legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy), - postępowanie prowadzi organ administracji rządowej czy też innej (niż ta gmina) jednostki samorządu terytorialnego czy też organ tej gminy, taka jednostka samorządu terytorialnego zyska możliwość wpływania na swoją sytuację prawną z pozycji i w sposób właściwy dla podmiotu legitymującego się kwalifikacją wskazywaną w art. 28 k.p.a. Co przy tym istotne, zawsze w takich przypadkach będzie to miało związek z zadaniami publicznymi z zakresu działalności wiosna 2015 22 DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY danej jednostki samorządu terytorialnego. Obecność takiego kontekstu niewątpliwie sprzyja nawiązaniom do właściwości i konsekwencji charakterystycznych dla koncepcji samodzielności ustrojowej tego rodzaju podmiotów administracji publicznej. Podkreślić jednak należy, że postępowanie w sprawie materialnej w tym kontekście sprowadzać się będzie do odwoływania się do statusu posiadanego przez jednostkę samorządu terytorialnego w sferze dominium. Mimo silnych konotacji ustrojowoprawnych nie przekłada się to w sferze materialnego i procesowego prawa administracyjnego na ustanawianie regulacji specjalnie i bezpośrednio reagujących na samodzielność ustrojową gmin/powiatów/województw. W porównaniu z poprzednimi ustaleniami zachodzi jednak istotna różnica (aczkolwiek nielegitymująca się ustrojową proweniencją ani materialnym i procesowym potwierdzeniem w postaci przepisów typu lex specialis uwzględniających samodzielność ustrojową jednostek samorządu terytorialnego). Nowość polega na tym, że w takich przypadkach gmina/powiat/województwo znajdują się w sytuacji prawnej (materialnej i procesowej) strony postępowania. W efekcie zyskuje w szczególności dostęp do uprawnień procesowych tak kwalifikowanego podmiotu prawa administracyjnego. Chociaż więc nie prowadzi to do konsumowania możliwości stwarzanych przez ustrojowo konstruowaną samodzielność jednostek samorządu terytorialnego, to – w kontekście podmiotowości publicznoprawnej (choć nie w jej ramach)35 – zakłada możliwość wykorzystywania przez takie podmioty administracji publicznej instrumentów prawa procesowego dostępnych dla stron postępowania administracyjnego36. Jak z tego wynika, osobowość prawna i jej konsekwencje w sferze dominium mogą – w świetle postanowień prawa materialnego – przysparzać jednostkom samorządu terytorialnego podmiotowości po stronie (nomen omen) administrowanych. To zaś, jak wykazano, wyposaża gminę/powiat/województwo w zdolność konsumowania atrybutów sytuacji procesowej i materialnej dostępnych dla adresata administrowania. Zachowywana delimitacja między sferą osobowości prawnej i podmiotowości publicznoprawnej nie przeszkadza bowiem w wykorzystywaniu np. środków zaskarżenia (dostępnych w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym). Mamy więc do czynienia z pośrednim (bo niezachodzącym w sprawach ustrojowych lecz materialnych) nawiązywaniem do samodzielności jednostek samorządu terytorialnego i podobnie ocenianym przebiegiem tej instytucji ustrojowej (co dobrze eksponuje, m.in., przykład postępowania w sprawie wywłaszczenia nieruchomości na rzecz jednostki samorządu terytorialnego). 6. Warto jeszcze podjąć tytułową problematykę w warunkach nadzoru funkcjonalnego. W takich bowiem przypadkach dochodzi do wykorzystywania postępowania administracyjnego w sprawach ustrojowych. Inaczej rzecz ujmując, podejmowana in conreto decyzja administracyjna (postanowienie) znajduje zastosowanie w ramach stosunku procesowego proceduralnego zachodzącego między administrującymi37. Prowadzi to do ciekawych konsekwencji w kontekście ustrojowo konstruowanej samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Nadzór funkcjonalny polega przecież na procedowaniu w trybie k.p.a., z tym że bezpośrednio w sprawie ustrojowej. Trudno o inną kwalifikację, skoro w takich sytuacjach status strony zyskuje się właśnie dzięki bezpośredniemu nawiązywaniu do zadań jednostek samorządu terytorialnego i kompetencji ich organów, a podejmowane w takich postępowaniach decyzje (postanowienia) dotyczą spraw bezpośrednio związanych z administrowaniem. W konsekwencji zmienia się tryb konsumowania i ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. W takich przypadkach to stosunki procesowe proceduralne (a potem spornoadministracyjne) wyznaczają reguły artykułowania samodzielności gmin/powiatów/województw, a także mechanizmy odnoszenia się do niej. Co ciekawe, w niektórych przypadkach prowadzić to będzie do legalnego nieuwzględniania wyłączeń sformułowanych w art. 102 u.s.g., art. 89 u.s.p. i art. 88 u.s.w. Może to też polegać na „dwustronnym” angażowaniu jednostek samorządu terytorialnego w postępowania administracyjne w sprawach ustrojowych. Reprezentatywnymi tego przykładami są wskazywane przed momentem postępowania w sprawie nieklasycznego zajęcia stanowiska. Wówczas przecież stroną będzie (tylko) gmina występująca in concreto o uzgodnienie projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowanie przestrzennego gminy czy też o opinię o projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub o uzgodnienie projektu takiego aktu prawa miejscowego38. Podmiotem administracji publicznej, w imieniu którego dojdzie wówczas do wydania postanowienia, będzie zaś powiat lub województwo. Warto zauważyć, że w orzecznictwie wprost zauważa się już bezpośrednie odniesienie tego rodzaju postępowań do atrybutów samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, co dobrze ilustruje następujący przykłady (podkr. własne):„Uzgodnienia dotyczące studium winny dotyczyć tylko takiego jego zakresu, jaki został przewidziany w uchwale o przystąpieniu do sporządzania studium. Niedopuszczalna natomiast jest odmowa uzgodnienia projektu studium tylko z tego powodu, że nie objęto go takim zakresem, jakim zainteresowany jest organ samorządu województwa, gdyż oznacza to nadmierną ingerencję w ustrojowo zagwarantowaną samodzielność gminy”39. Co ciekawe, w analizowanym przypadku eksponuje się samodzielność gminy (czemu niewątpliwie sprzyja też ranga i praktyczne znaczenie instytucji władztwa planistycznego gminy). W tym i innych orzeczeniach (a także i w doktrynie) nie rozstrzyga się natomiast kwestii samodzielności jednostki samorządu terytorialnego, której organ zajmuje stanowisko w randze opinii lub uzgodnienia dotyczącego odpowiedniego gminnego aktu planistycznego. Ich wpływ zależy od typu przewidzianej w danym przypadku formy współdziałania/formy zajęcia stanowiska 40 oraz od przepisów prawa materialnego (i efektów ich subsumcji), stanowiących podstawę dla podejmowanego wówczas postanowienia. Wydawać by się mogło, że z tej perspektywy powinno być łatwiej o artykułowanie potrzeb służących respektowaniu samodzielności jednostki samorządu terytorialnego. Ta przecież (ze „swoim” organem) występuje w takich przypadkach w roli administrującego. Paradoksalnie jednak uwarunkowania wynikające z prawa materialnego (a także i z regulacji procesowych) mogą ograniczać swobodę powiatu czy województwa. O tę łatwiej (a może raczej – mniej trudno) z pozycji właściwych dla strony. wiosna 2015 23 DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY 7. Sfera postępowania administracyjnego dostarcza zatem powodów do dość różnorodnych ustaleń z perspektywy problematyki samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Okazuje się bowiem, że w „normalnych” przypadkach (tzn. gdy zaangażowanie administracji samorządowej ogranicza się „tylko” do orzekania organu danej jednostki samorządu terytorialnego w znaczeniu procesowym) brakuje prawnych instrumentów do prostego przenoszenia atrybutów tej ustrojowej konstrukcji. Co ciekawe, wyraźnie na tym natomiast zyskuje ustrojowy status samorządowych kolegiów odwoławczych. Jak jednak wykazano, trudno za to o systemowe i specjalizacyjne reakcje w sferze przepisów prawa procesowego i materialnego, uwzględniające nie „tylko” prowadzenie postępowania przez organy jednostek samorządu terytorialnego, ale i też przez samorządowe kolegia odwoławcze. Nie ulega jednak wątpliwości, że w takich przypadkach samodzielność jednostek samorządu terytorialnego może być uwzględniana pośrednio i na zasadach wyznaczonych przez powszechnie obowiązujące przepisy (do czego bezspornie są predysponowane instytucje statuujące uprawnienia dyskrecjonalne). Wnioski ulegają natomiast zmianie, gdy jednostka samorządu terytorialnego staje się stroną postępowania w sprawie materialnej (z ciekawymi trudnościami interpretacyjnymi, gdy w danym przypadku orzeka organ administracji samorządowej – szczególnie zyskującymi na znaczeniu, jeśli organem orzekającym jest organ jednostki samorządu terytorialnego będącej też stroną takiego postępowania). Wówczas instytucje o materialnej i procesowej proweniencji i o podobnie kwalifikowanym zastosowaniu mogą być wykorzystywane w intencjach związanych z samodzielnością takiej jednostki samorządu terytorialnego. Jak jednak wykazano, odbywa się to już w trybie i na zasadach właściwych dla postępowania administracyjnego (sądowadministracyjnego)41 oraz wynikających z postanowień prawa materialnego. W stosunku do kompetencji dostępnych w postępowaniach administracyjnych „tylko” prowadzonych przez organy samorządowe pojawiają się zatem nowe możliwości. Stanowią one konsekwencje znajdowania się jednostki samorządu terytorialnego w sytuacji prawnej strony. W takich przypadkach należy jednak pamiętać o uwarunkowaniach i ograniczeniach związanych z możliwością różnicowania płaszczyzn i ról, jakie te podmioty administracji publicznej (podmioty prawa) mogą pełnić w obrocie prawnym. Celem sygnalizacyjnego zarysowania tego rodzaju antecedencji warto przywołać następujące wypowiedzi z zakresu dorobku judykatury: – „Istnienie interesu prawnego gminy mogłoby się wiązać jedynie z jej statusem jako osoby prawnej, nie zaś jako podmiotu realizującego poprzez swe organy uprawnienia władcze w wykonywaniu zadań publicznych (art. 2 ust. 1 u.s.g.). Te dwa całkowicie odmienne zakresy występowania gminy w obrocie prawnym wymagają zdecydowanego rozróżnienia i nie mogą być w żadnym wypadku wykorzystywane zamiennie. (…) Dbałość o interes publiczny nie jest tożsama z interesem prawnym na gruncie art. 28 k.p.a. (…) Gminie przysługuje w postępowaniu administracyjnym status strony tylko wówczas, gdy zakres rozstrzygnięcia obejmuje sferę jej interesu prawnego i może być wtedy stroną postępowania na takich samych zasadach, jak inna osoba prawna lub fizyczna”42; – „Prawna ochrony samodzielności gminy (…) nie obejmuje działań bezprawnych”43. Jeżeli chodzi o zaś ustalenia dotyczące nadzoru funkcjonalnego, to okazuje się, że fakt orzekania bezpośrednio już odnoszonego do sprawy ustrojowej, zmienia (w stosunku do dozoru o konotacjach ustrojowych) tylko tyle, że w takich warunkach łatwiej o ustrojowe konotacje. Tym razem zyskują one już bowiem bezpośrednie zastosowanie. Tryb i zasady nie ulegają jednak zmianie – nadal obowiązują reguły właściwe dla stosunków administracyjnych procesowych proceduralnych (z ewentualną „kontynuacją” w formie stosunków spornoadministracyjnych). W konsekwencji prawna możliwość bezpośredniego odwoływania się do przepisów prawa ustrojowego (jako wyznaczających przedmiot orzekania w tego rodzaju postępowaniach) nie „uwalnia” od respektowania rygorów właściwych dla stosunków administracyjnoprawnych procesowych (w szczególności procesowych). Co warte podkreślenia, jeżeli decyzje w ramach dozoru o konotacjach ustrojowych i w ramach nadzoru funkcjonalnego podejmuje organ jednostki samorządu terytorialnego, to każdorazowo jego możliwość odwoływania się (nawiązywania) do ustrojowo konstruowanej samodzielności danego podmiotu administracji publicznej jest determinowana (ograniczana) postanowieniami prawa materialnego i procesowego. Jak się więc okazuje, postępowanie administracyjne może być na różne sposoby i z różnym skutkiem kojarzone z ustrojową konstrukcją samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Świadomość uwarunkowań determinujących różnicowanie przebiegu i konsekwencji wzajemnych relacji, jakie mogą zachodzić między tymi sferami organizacji i funkcjonowania administracji samorządowej, stanowi warunek sine qua non tak dla odpowiedniego interpretowania przepisów znajdujących zastosowanie w przypadku możliwych w tym kontekście zbiegów trybów i ról, jak i podobnie oceniany punkt wyjścia dla zgłaszania propozycji ewentualnych zmian normatywnych w tym zakresie. dr hab. PIOTR LISOWSKI Autor jest profesorem na Wydziale Prawa, Administracji i Ekonomii Uniwersytetu Wrocławskiego Przypisy: 1 2 Zob. np.: A. Wiktorowska, Prawne determinanty samodzielności gminy. Zagadnienia administracyjnoprawne, Warszawa 2002, passim; A. Błaś, Konstrukcja prawna samodzielności jednostki samorządu terytorialnego, [w:] Granice samodzielności wspólnot samorządowych. Międzynarodowa Konferencja Naukowa Baranów Sandomierski, 22-25 maja 2005, red. E. Ura, Rzeszów 2005, s. 18-27; J. Jagoda, Prawne środki ochrony samodzielności jednostki samorządu terytorialnego, [w:] Nowe problemy badawcze w teorii prawa administracyjnego, pod redakcją J. Bocia i A. Chajbowicza, Kolonia Limited 2009, s. 575-592; M. Stahl, Samorząd terytorialny, [w:] System prawa administracyjnego. Podmioty administrujące, t. 6, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2011, s. 115-128; B. Dolnicki, Samorząd terytorialny, Kraków 2006, passim. Zob.: art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 483, z późn. zm.; dalej „Konstytucja RP”), art. 11 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (t.j. Dz.U. z 1994 r. nr 124, poz. 607 z późn. zm.; dalej „EKSL”), art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 594, z późn. zm.; dalej „u.s.g.”), art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerw- wiosna 2015 24 DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY ca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 595, z późn. zm.; dalej „u.s.p.”), art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 596, z późn. zm.; dalej „u.s.w.”). Wspomnieć też należy o art. 17 Europejskiej Karty Samorządu Regionalnego przyjętej przez IV Sesję Kongresu Władz Lokalnych i Regionalnych, która odbyła się w dniach 3-5 czerwca 1997 r. w Strasburgu (nie została ratyfikowana przez Polskę). 3 Zob. jeszcze art. 16 ust. 2 zd. drugie in fine Konstytucji RP, art. 3 ust. 1 in fine EKSL, art. 2 ust. 1 u.s.g., art. 2 ust. 1 u.s.p., art. 6 ust. 1 pkt 1 u.s.w. 4 Charakter i przeznaczenie opracowania usprawiedliwiają sygnalizacyjne odniesienia do sfery postępowania podatkowego. Tym niemniej w kontekście docelowo zamierzonej analizy warto przynajmniej odesłać do takiej instytucji jak np. interpretacje przepisów prawa podatkowego (zob. rozdział 1a działu II Ordynacji podatkowej; dalej „O.p.”), czy też rozwiązania przyjętego w art. 233 § 3 O.p. (obowiązującego od dnia 1 stycznia 1999 r.). Podkreślić zarazem należy zróżnicowane podejście ustawodawcy w tych przypadkach do kontekstu samorządowo-ustrojowego: o ile bowiem w drugim z nich można mówić o respektowaniu tego rodzaju uwarunkowań, to w drugim – wręcz przeciwnie – o ich swoistym przełamywaniu (pamiętać jednak należy o tym, że art. 14a-14p O.p. nie są objęte postanowieniami działu IV tej ustawy). 5 Notabene, zarówno z punktu widzenia organu podejmującego decyzję administracyjną, jak i zajmującego stanowisko; ponadto trzeba też mieć na uwadze przypadki sporów o właściwość czy – np. – wywołanych zażaleniem z art. 37 k.p.a. 6 Zob. na ten temat, np.: T. Rabska, Pozycja samorządu terytorialnego w konstytucji, „Samorząd Terytorialny” 1995, nr 5, s. 26; J. Boć, Powiat a reszta państwa, powiat, [w:] Z teorii. Kompetencje. Komentarz, J. Boć (red.), Wrocław 2001, s. 24; H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne, Warszawa 2004, s. 231-232; E. Bojanowski, Samodzielność wspólnot samorządowych wewnątrz systemu samorządu terytorialnego, [w:] Granice samodzielności wspólnot samorządowych. Międzynarodowa Konferencja Naukowa Baranów Sandomierski, 22-25 maja 2005, red. E. Ura, Rzeszów 2005, s. 30-31; L. Kieres, Ustrój samorządu terytorialnego w III Rzeczypospolitej Polskiej, [w:] Samorząd terytorialny III Rzeczypospolitej Polskiej. Materiały z konferencji z okazji 15-lecia samorządu terytorialnego w Rzeczypospolitej Polskiej – Wrocław, 7–8 marca 2005 r., red. J. Korczak, Wrocław 2005, s. 154; J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Kraków 2006, s. 173; I. Skrzydło-Niżnik, Model ustroju samorządu terytorialnego w Polsce na tle zagadnień ustrojowego prawa administracyjnego, Kraków 2007, s. 43-47, s. 669-671 i s. 683-684; P. Lisowski, Relacje strukturalne w polskim samorządzie terytorialnym, Kolonia Limited 2013, s. 245-251. 7 Więcej na ten temat: P. Lisowski, Relacje …, s. 100-102 i s. 126. 8 Dz.U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572, z późn. zm. (dalej „u.o.”). 9 Więcej na temat ustrojowego wykorzystania instytucji o materialnoprawnej proweniencji (dla których to przypadków zaproponowano określenie „nadzór funkcjonalny”) zob.: P. Lisowski, Relacje…, s. 95-99. 10 Trzeba bowiem pamiętać o służebnym znaczeniu analizowanego kontekstu ustrojowego. Niezależność samorządowych kolegiów odwoławczych nie jest bowiem celem samym w sobie. Co więcej, nie należy jej rozpatrywać w perspektywie ograniczonej do potrzeb uzasadnianych samodzielnością jednostek samorządu terytorialnego. Kluczowego i docelowego przeznaczenia niezależności kolegiów upatrywać natomiast należy w kontekście procesowym i materialnym, a więc – w szczególności – w kontekście art. 78 Konstytucji RP i aksjologicznym ukierunkowaniu administrowania na dobro wspólne i dobro jednostki. 11 Ibidem, s. 31, s. 91-94, s. 117-158, s. 164-167. 12 Wyrok NSA z dnia 4 lutego 1999 r. (II SA/Wr 1302/97, „Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych” 2000, nr 3, poz. 77). 13 Na ten temat, np.: J. Korczak, Konstytucyjne podstawy struktury i funkcji samorządu terytorialnego, [w:] Konstytucyjne podstawy funkcjonowania administracji publicznej, t. 2, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2012, s. 212-214; „Podmiotowość jednostek samorządu terytorialnego na gruncie prawa publicznego i prywatnego, gwarantowana konstytucyjnie, jest podstawą regulacji ustawowej samorządu terytorialnego” – wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 listopada 2006 r. (K 31/06, OTK-A 2006, nr 10, poz. 147). 14 Np.: I. Skrzydło-Niżnik, [w:] Komentarz do ustawy o samorządzie powiatowym, pod redakcją P. Chmielnickiego, Warszawa 2005, s. 4244 i s. 48-51. 15 Więcej na ten temat: ibidem, s. 44-48. 16 Odpowiednio: ibidem, s. 45 i s. 46. 17 Zob. jeszcze: J. Zimmermann, Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996, s. 16. 18 Niezależnie od tego, że powróci jeszcze – w kontekście konotacji samorządowych - wątek wyłączenia organu jednostki samorządu teryto- rialnego (zob. przypis 34),warto wskazać na ciekawe skojarzenie tego rodzaju uwarunkowań, do jakiego doszło w art. 132 O.p. (eksponujące aspekty piastuna funkcji samorządowego organu podatkowego i niektórych innych stanowisk w administracji samorządowej). Zob. jeszcze art. 144 zd. drugie O.p. 19 Obowiązującymi, odpowiednio, od 27 maja 1990 r. do dnia 5 grudnia 1994 r. (następnego dnia, notabene na mocy art. 25 pkt 3 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych – pierwotnie Dz.U. nr 122, poz. 593, utracił moc; obecnie – Dz.U. z 2001 r. nr 79, poz. 856 z późn. zm.; dalej „u.s.k.o.”); od dnia 1 stycznia 1999 r. do dnia 31 grudnia 2003 r.; od dnia 27 maja 1990 r. (z uwzględnieniem zmian wprowadzonych z dniem 1 stycznia 1999 r.) do dnia 10 kwietnia 2011 r. Notabene w kontekście ostatniego z ww. przepisów warto zauważyć, że O.p. regulacje o takim przeznaczeniu zachowują moc obowiązującą (zob. art. 253 § 3 i 4 oraz art. 253a § 2). 20 Co ciekawe, dominacja a nie monopol samorządowych kolegiów odwoławczych w pełnieniu tej funkcji sprawia, że warto w tym kontekście pamiętać, iż powyższe ustalenie dotyczy też organów administracji rządowej (przede wszystkim – wojewody oraz z uwzględnieniem przypadków, w których organem wyższego stopnia w stosunku do organu jednostki samorządu terytorialnego będzie właściwy in concreto inny terenowy organ administracji rządowej (zob. np.: art. 31 ust. 1 pkt 5 lit. a u.o..; art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne – Dz.U. z 2012 r. poz. 145, z późn. zm.) lub minister (zob. np.: art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy – Dz.U. z 2013 r. poz. 674, z późn. zm.; art. 157 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze – Dz.U. z 2014 r. poz. 613, z późn. zm.). 21 Np.: Z. Kmieciak, Przyszłość instytucji niezależnego organu kontroli w postępowaniu administracyjnym, [w:] Pozycja samorządowych kolegiów odwoławczych w postępowaniu administracyjnym, pod redakcją Cz. Martysza i A. Matana, Zakamycze 2005, s. 55-66: A. Korzeniowska, Postępowanie przed samorządowym kolegium odwoławczym, Zakamycze 2002, s. 286-294 i s. 318-326 (wraz z przywoływanymi tam publikacjami). 22 Jak do tej pory nie doprowadziło to, w szczególności, do wprowadzenia przepisów przyznających jednostce samorządu terytorialnego statusu strony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez „jej” organ (relatywnie mniej kontrowersyjnym rozwiązaniem – aczkolwiek ciągle trudnym w akceptacji, byłoby stworzenie podstaw prawnych do odpowiedniego stosowania do takiego podmiotu administracji publicznej przepisów dotyczących strony). 23 W kontekście ustaleń poczynionych względem art. 37 § 2 k.p.a. warto wskazać, iż jest to regulacja prawna explicite uwzględniająca specyfikę sytuacji ustrojowej jednostek samorządu terytorialnego i ich organów (aczkolwiek w związku z postępowaniem administracyjnym a nie w jego ramach). 24 Pomimo literalnego brzmienia art. 5 § 2 pkt 6 in fine k.p.a. 25 Czego nie można już powiedzieć w razie lokowania tego rodzaju funkcji w gestii organu administracji rządowej. 26 Zatem tym bardziej nie wchodzi w tym zakresie w grę ich kształtowanie w oparciu o hierarchiczne podporządkowanie. 27 Właściwe dla swobodnej oceny dowodów, związane z interpretacją pojęć nieostrych czy charakterystyczne dla uznania administracyjnego. 28 Zob. przypis 20. 29 Dz.U. z 2009 r. nr 31, poz. 206 z późn. zm. 30 P. Lisowski, Relacje …, s. 63-66 i s. 106-107. 31 Lub w których decyzja administracyjna podejmowana jest na podstawach stricte procesowych, jednak także pośrednio dotyczących spraw materialnych (np. art. 158 k.p.a.). 32 Jedną ze stron/jedyną stroną; także stroną /tylko stroną – rozważania uwzględniające możliwe różnicowanie liczby stron w poszczególnych postępowaniach oraz możliwości pełnienia przez nie w danym postępowaniu różnych ról. 33 Zob.: art. 165 ust. 1 Konstytucji RP, art. 2 ust. 2 u.s.g., art. 2 ust. 2 u.s.p., art. 6 ust. 2 u.s.w. – w związku z art. 33 i n. ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. z 2014 r. poz. 121, z późn. zm.). Zaznaczyć jednak należy, że jednostki samorządu terytorialnego mogą legitymować się statusem strony bez bezpośrednich nawiązań do sfery dominium (np. wnioskując o zezwolenie na prowadzenie domu pomocy społecznej – zob. przypis 37). 34 Odrębności będące udziałem postępowań administracyjnych w sprawach ustrojowych (które wcześniej zaliczono już do przypadków tzw. nadzoru funkcjonalnego) zostaną omówione w następnym punkcie. 35 Zob. w tym kontekście następujące fragmenty uzasadniania wyroku WSA w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2006 r. (VII SA/Wa 175/06, orzeczenia.nsa.gov.pl): „Istnienie interesu prawnego gminy mogłoby się wiązać jedynie z jej statusem jako osoby prawnej, nie zaś jako podmiotu realizującego poprzez swe organy uprawnienia władcze w wykonywaniu zadań publicznych (art. 2 ust. 1 u.s.g.). Te dwa całkowicie odmienne zakresy występowania gminy w obrocie prawnym wymagają zdecydowanego rozróżnienia i nie mogą być w żadnym wypadku wykorzystywane zamiennie. (…) Dba- wiosna 2015 25 DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY łość o interes publiczny nie jest tożsama z interesem prawnym na gruncie art. 28 k.p.a. (…) Gminie przysługuje w postępowaniu administracyjnym status strony tylko wówczas, gdy zakres rozstrzygnięcia obejmuje sferę jej interesu prawnego i może być wtedy stroną postępowania na takich samych zasadach, jak inna osoba prawna lub fizyczna”. 36 Podtrzymuję zatem pogląd sformułowany w publikacji z 2009 r., zgodnie z którym tak z przyczyn doktrynalnych, jak i wobec utrzymującego się stanu prawnego, nie zasługuje na aprobatę ani pogląd opowiadający się za obowiązywaniem uniwersalnego umocowania do wyłączenia organów jednostek samorządu terytorialnego od orzekania w sprawach, w których stroną jest „ich” podmiot administracji publicznej, ani pozbawiający daną jednostkę samorządu terytorialnego – w przypadku takiego zbiegu jej ról w postępowaniu administracyjnym – dostępu do środków zaskarżenia (z argumentacją opowiadającą się za dopuszczalnością uwzględniania, w ramach aktywności wywodzonej z imperium, materialnoprawnych interesów terytorialnego związku samorządowego) – zob. P. Lisowski, Jednostka samorządu terytorialnego jako strona postępowania administracyjnego prowadzonego przez jej organ – kilka uwag na kanwie orzecznictwa sądów administracyjnych, [w:] Prawna działalność instytucji społeczeństwa obywatelskiego, red. J. Blicharz, J. Boć, Wrocław 2009, s. 592–593. 37 W analizowanym zakresie, oprócz przywołanego już przykładu znajdującego umocowanie w art. 60 ust. 3 u.o., można m. in. wskazać: decyzję kuratora oświaty w sprawie przyznania placówce kształcenia ustawicznego akredytacji (art. 77a ust. 4 u.o.), zezwolenie wojewody na prowadzenie domu pomocy społecznej (art. 57 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2015 r. poz. 163), postanowienia podejmowane na podstawie art. 24 ust. 1 w związku z art. 11 pkt 6 lit. a) i b), art. 17 pkt 6 lit. a) tiret drugie i ósme, art. 17 pkt 6 lit. b) tiret pierwsze i drugie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r. poz. 199; co do argumentacji upatrującej w tych ostatnich przypadkach przejawów tzw. nieklasycznego zajęcia stanowiska – zob. P. Lisowski, Relacje…, s. 441-446). 38 Zob. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 maja 2008 r. (IV SA/WA 372/08, LEX nr 506934; z tym zastrzeżeniem, że legitymację strony należałoby w takim przypadku przypisać gminie a nie jej organowi wykonawczemu): „Zajęcie stanowiska przez inny organ przy sporządzaniu projektu studium lub projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma charakter aktu nadzoru nad działalnością gminy przewidzianego przepisami szczególnymi. Zażalenie na nie może wnieść jedynie wójt, burmistrz lub prezydent miasta, który sporządzał dany projekt planu miejscowego. (…) W przypadku gdy postanowienie nie może być skutecznie zaskarżone przez inny podmiot niż wójt, burmistrz, prezydent miasta, na którego wniosek dokonywane jest uzgodnienie, to nie można, na wniosek innego podmiotu niż wymieniony, badać jego legalności w trybie postępowania nadzwyczajnego tj. stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia. W procedurze uzgodnień projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie są uznawane za strony ani właściciele ani użytkownicy wieczyści terenów objętych planem”. I jeszcze przykład orzeczenia prawidłowo lokujący status strony w tego rodzaju przypadkach: „Gmina jest podmiotem władzy publicznej, dysponującym tzw. władztwem planistycznym. Władztwo to nie ma charakteru absolutnego, ustawodawca przewidział bowiem środki prawne wpływania szerokiego kręgu podmiotów na proces planistyczny, takim środkiem jest m.in. uzgodnienie projektu planu z odpowiednimi organami. Wśród tych form nie ma jednak prawa właścicieli (użytkowników nieruchomości) do udziału w charakterze strony w postępowaniu uzgodnieniowym, stanowiącym etap postępowania planistycznego prowadzonego przez organy gminy. Należy zatem uznać, że gdyby nawet w niniejszej sprawie przedmiotem skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie było (hipotetycznie zakładając) uzgodnienie w rozumieniu art. 17 pkt 6 lit. b tiret trzeci (art. 17 pkt 7 lit. d do dnia 17 lipca 2010 r.) to i tak skarga podlegałaby odrzuceniu przez Sąd pierwszej instancji jako wniesiona przez podmiot nie będący stroną postępowania uzgodnieniowego” – postanowienie NSA z dnia 25 lipca 2012 r. (II OSK 1765/12, LEX nr 1413430). 39 Wyrok WSA w Szczecinie z dnia 27 lutego 2014 r. (II SA/Sz 1191/13, LEX nr 1502474). 40 Zob. np.: „Kwestia związania organu prowadzącego postępowanie stanowiskiem wyrażonym przez inny organ zależy od formy współdziałania. I tak opinie, co do zasady, nie mają charakteru wiążącego. Natomiast jeśli według przepisów prawa rozstrzygnięcie ma być poprzedzone uzgodnieniem (zgodą) innego podmiotu lub też osiągnięciem innego rodzaju porozumienia z podmiotem do tego powołanym, to treść stanowiska zajętego w wymienionych formach wiąże organ prowadzący postępowanie główne” (zob. m.in. S. Biernat, Działania wspólne administracji państwowej, Wrocław 1979, s. 81 i n.; J. Borkowski, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996, s. 468 i n.; J. Borkowski, glosa do wyroku NSA z dnia 20 listopada 1997 r., V SA 2699/96, OSP 1999, z. 3, poz. 56). Podobne stanowisko jest formułowane w orzecznictwie (por. np.: wyrok NSA z dnia z 12 lutego 1985 r., II SA 1811/84, ONSA 1985, z. 1, poz. 7, czy też wyrok NSA z dnia 13 października 1997 r., II SA 203/97, ONSA 1998, z. 4, poz. 120). „Nie ma przeszkód, aby reguły dotyczące wpływu poszczególnych form współdziałania organów administracji publicznej, wypracowane przez doktrynę i orzecznictwo na gruncie zwykłego postępowania administracyjnego, przenieść na płaszczyznę procedury tworzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwłaszcza że, zgodnie z przywołanym powyżej art. 24 ust. 1 u.p.z.p. uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a.” – wyrok WSA w Poznaniu z dnia 1 lipca 2011 r. (II SA/Po 48/11, LEX nr 898088). 41 Co, w szczególności, zmieniając zasady i tryb ingerowania w działalność komunalną, skutkuje związanymi z tym konsekwencjami w sferze dostępności do środków zaskarżenia, charakterystycznych dla postępowania administracyjnego (i sądowoadministracyjnego). W efekcie np. gminie (jako stronie) będzie przysługiwało prawo do wniesienia odwołania i skargi do sądu administracyjnego (zob. przypis 36). 42 Wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2006 r. (VII SA/Wa 175/06, orzeczenia.nsa.gov.pl). 43 Wyrok NSA z dnia 7 października 1991 r. (SA/Wr 841/91, ONSA 1993, nr 1, poz. 5). The independency of territorial local-government entities in administrative proceedings SUMMARY: The aim of the article is to inquire whether the structural institution (such as the independency of territorial local-government entities) affects the litigious situation of territorial local-government entities, as well as their situation in the area of substantive law. The conducted analysis takes into account the diversity of the roles of communes, districts and provinces (and their organs) in administrative procedural relationships. It has been established that the sphere of administrative proceedings has quite diverse implications for the issue of the independency of territorial local-government entities. The common point, however, is essentially the conclusion that there are no legal institutions which would allow for a clear and direct transition of the attributes of this structural construct into administrative proceedings. Key words: the independency of ter ritorial local-government entities; administrative proceedings wiosna 2015 26 DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY P O S T Ę P O WA N I E A D M I N I S T R A C Y J N E W S P R AWA C H Z ZAKRESU ZADAŃ WŁASNYCH SAMORZĄDU GMINNEGO W L ATA C H 1 9 9 0 - 1 9 9 4 Zdawało nam się wtedy, że wreszcie będziemy naprawdę stanowić o sobie mec. Krystyna Sieniawska1 Dr hab. IZABELA LEWANDOWSKA-MALEC I. REAKTYWOWANIE SAMORZĄDU GMINNEGO Po II wojnie światowej pojęcia „samorząd terytorialny” w prawodawstwie i doktrynie używano jedynie przez sześć lat2. Funkcjonował wówczas swoisty model samorządu terytorialnego, zorganizowany od podstaw, oparty na aktach prawnych Krajowej Rady Narodowej i Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego oraz przepisach z okresu międzywojennego3. Wykreowano swego rodzaju hybrydę – zestawiono koncepcję tradycyjnego samorządu terytorialnego z przeciwstawną marksistowsko-leninowską koncepcją ludowładztwa w jednostkach podziału administracyjnego państwa. W obydwu tych teoriach chodziło o realizację zasad demokracji, jednak w zupełnie inny sposób. W pierwszym powojennym okresie kształtująca się władza ludowa, korzystając z przywiązania społeczeństwa do instytucji samorządu terytorialnego, przejściowo przywróciła tę instytucję z jej cechami charakterystycznymi, głównie osobowością prawną4. Jednak włączono w jego obręb organy dotychczas nieznane jako „obcy polskim tradycjom wtręt ustrojowy” 5. Były to rady narodowe stanowiące jednocześnie organy uchwałodawcze samorządu terytorialnego i organy przedstawicielskie ludu pracującego miast i wsi. O ich nowej roli świadczył nie tylko fakt, że składy rad narodowych nie były wybierane, lecz ich członkowie byli delegowani przez oficjalnie działające i zaaprobowane przez władze polityczne organizacje i zrzeszenia działające w terenie6. Rady zostały obdarzone nowymi, nieznanymi dotychczas zadaniami, a mianowicie: planowania i kontroli społecznej. Jeszcze w 1944 r. obwieszczono, że doszło do urzeczywistnienia „szerokiej wizji samorządu terytorialnego”7. Pojęciem tym posługiwano się do roku 1950, jednak coraz bardziej je krytykując. Wreszcie z wiosną tego roku pod obrady sejmu trafił projekt nowej ustawy, w której tytule oraz treści pominięto całkowicie określenie „samorząd terytorialny”. 20 marca 1950 r. uchwalono ustawę o terenowych organach jednolitej władzy państwowej8. Była to w istocie zmiana rewolucyjna, tak jak zapowiadano9. Dotychczasowy samorząd terytorialny uznano za „kapitalistyczny przeżytek”, a odtąd wcielać miano w życie nowe zasady „demokracji wyższego typu”10. Uznano, że dotychczasowy samorząd jedynie w pewnym stopniu był w stanie realizować polityczne i gospodarcze potrzeby społeczności lokalnych, natomiast wprowadzony system uczyni lud „jedynym gospodarzem terenu”. Pojęcie „samorząd terytorialny” nie tylko odeszło w zapomnienie, ale ponieważ kojarzyło się ze znienawidzonym ustrojem państw demokratycznych, opartych na gospodarce kapitalistycznej, wręcz nie wolno go było używać. Do określenia „samorząd” powrócono dopiero w latach 70., czyniąc z rad narodowych organy „samorządności społecznej”11. Nie miała ona jednak nic wspólnego z dawnym, klasycznym samorządem terytorialnym. Próbą nawiązania do tej instytucji, choć jedynie w warstwie słownej, stała się ustawa z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego12. Nie było jednak mowy o przywróceniu osobowości prawnej jednostkom podziału administracyjnego ani nadaniu im prawa odrębnej własności komunalnej. Tego rodzaju propozycje nie mieściły się w ramach ustrojowych systemu politycznego, trwającego w latach 1944-1989, nazywanego „demokracją ludową”. Jednak już w tym okresie pojawiały się postulaty przywrócenia klasycznego, tradycyjnego samorządu terytorialnego, choć związane z nimi były obawy, czy jest to w ogóle możliwe, ze względu na zanik tej instytucji w ciągu 40 lat. Do reaktywowania rzeczywistego samorządu terytorialnego doszło dzięki nowelizacji Konstytucji PRL z 29 grudnia 1989 r.13, mocą której zagwarantowano udział tej instytucji w sprawowaniu władzy. Realizacja tego zapewnienia nastąpiła dzięki ustawie o samorządzie terytorialnym, uchwalonej 8 marca 1990 r., której obowiązywanie przewidziano jedynie na obszarze ówczesnych gmin14. II. ZADANIA SAMORZĄDU GMINNEGO W LATACH 1990-1994 Samorząd terytorialny w gminach stał się jednym z najważniejszych ogniw budowanego ustroju demokratycznego o charakterze liberalnym. Ustawa z 1990 r. przywróciła samorządowi terytorialnemu cechy charakterystyczne dla tej instytucji. Wyodrębniono dwojakiego rodzaju zadania: własne, których najważniejsze rodzaje wyliczono w art. 7 ust. 1 ustawy, dodatkowo zaznaczając w ust. 2, że ustawy szczegółowe regulują, które z nich mają charakter obowiązkowy, oraz zlecone, które mogły zostać poruczone gminom do wykonania również wiosna 2015 27 DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY przez ustawy szczególne (art. 8 ustawy). Tym samym to ustawy przedmiotowe, jakie zadania do realizacji mają organy samorządu gminnego15. W początkach nowego ustroju obowiązywało jednak administracyjne prawo materialne z okresu PRL-u. Należały do nich: Przykładowe ustawy zostały zamieszczone w poniższej tabeli. W zakresie powyższych zadań wójtowie, burmistrzowie (prezydenci miast) wydawali, zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy, decyzje administracyjne w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej (samorządowej lub rządowej). Niewątpliwie I kadencja samorządu gminnego była jeszcze obarczona porządkiem prawnym starego systemu w większości dziedzin, ważnych dla wspólnot i pojedynczych obywateli. Zmiany ustawodawcze nie nadążały za nową rzeczywistością. Niektóre ustawy zmieniono w trakcie pierwszej kadencji, jak na przykład: Akty materialnego prawa administracyjnego, jako spuścizna po PRL-u, obowiązywały w dużej mierze nadal. Dopiero po zakończeniu I kadencji samorządowych gmin uchwalono dwa ważne akty, a następnie w trakcie II kadencji kolejne. Warto również wspomnieć, że Europejska Karta Samorządu Terytorialnego, przyjęta w Strasburgu w 1985 roku, została ratyfikowana przez Polskę w 1993 roku, a zaczęła obowiązywać 1 marca 1994 r., poszerzając zakres źródeł prawa samorządowego o niezmiernie istotny akt16. Należy wszakże zauważyć, że w niektórych dziedzinach spraw, dzisiaj uznawanych za bardzo istotne dla prawidłowego funkcjonowania samorządu terytorialnego wszystkich szczebli, nie było żadnych regulacji prawnych. Stosowne przepisy uchwalono z mocą obowiązującą dla kadencji następnych. Zagadnienie to przedstawia poniższe zestawienie: Rok 1994, kończący I kadencję samorządu gminnego, można uznać za znaczący ze względu na przyjęcie trzech ważnych ustaw służących zaspokajaniu potrzeb zbiorowości lokalnej, ale także indywidualnych obywateli: o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, prawa budowlanego oraz zamówień publicznych. Rok ten był również niezwykle istotny z powodu uchwalenia ustawy z dnia 12 października o samorządowych kolegiach odwoławczych17. W I kadencji gmin samorządnych tymczasowo i doraźnie była uregulowana sprawa nie tylko kontroli instancyjnej, wynikającej z art. 17 ust. 1 kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.)18; mianowicie w sprawach z zakresu zadań własnych organami wyższego stopnia nad organami gmin były kolegia odwoławcze przy sejmikach samorządowych, a w zakresie zadań zleconych – wojewodowie. Podobnie prowizorycznie funkcjonował nadzór w zakresie spraw finansowych gminy, sprawowany tymczasowo przez wydziały finansowe urzędów wojewódzkich. Jednak kwestie nadzoru uregulowano wcześniej – ustawą z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych19. III. KOLEGIA ODWOŁAWCZE PRZY SEJMIKACH SAMORZĄDOWYCH W pierwszej kolejności należy zauważyć, że to w omawianym okresie została ustalona liczba kolegiów odwoławczych. Liczba 49 kolegiów wynikała z faktu, że sejmiki samorządowe były tworzone przez gminy z obszaru wiosna 2015 28 DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY ówczesnych województw (art. 76 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym). Od lat 70. liczba województw wynosiła 49, taka też była liczba sejmików oraz kolegiów odwoławczych. Przepisy statuujące pozycję samorządowych kolegiów w 1990 r. były nad wyraz skąpe – to raptem kilka artykułów ustawy o samorządzie terytorialnym. W szczególności art. 81 stanowił, że liczbę członków kolegium określa sejmik samorządowy, ich kadencja jest równa kadencji sejmiku, a nadto kolegia orzekają w składach trzyosobowych. W owym czasie sejmiki posiadały pełną niezależność w organizacji kolegium 20 . Niewątpliwie prowadziło to do niejednolitości w tworzeniu składu osobowego kolegiów, niejasnej pozycji prawnej jego członków. Dochodziło do różnego rodzaju nieprawidłowości. Czasem trudno wręcz ustalić, jaki status posiadała osoba orzekająca w kolegium21. Członków poszczególnych kolegiów powoływały sejmiki etapowo. Jak wynika z ustaleń A. G. Makarowicza, do zielonogórskiego kolegium odwoławczego najpierw powołano uchwałą 3 członków w lipcu, a kolejnych 16 dopiero we wrześniu 1990 r. 22.Ciągłość funkcjonowania zapewniono w ustępie 3 art. 81 ustawy, przyjmując, że „kolegium odwoławcze działa do wyboru nowego kolegium przez sejmik następnej kadencji”. Przepis ten pozostał martwy, gdyż w kolejnej kadencji sejmiki nie powoływały już kolegiów. Ustawa z 24 czerwca 1994 r. przedłużyła kadencję dotychczasowych kolegiów do końca 1994 r. 23, by umożliwić uruchomienie nowych organów – samorządowych kolegiów odwoławczych. Należy przyjąć, że w I kadencji samorządu terytorialnego kolegia odwoławcze były wewnętrznym jednostkami sejmików samorządowych 24 . Zgodnie z art. 76 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym ówczesne kolegia uchodziły za organy sejmików, które regulowały zasady ich działania w swoim regulaminie. Do dziś trwa spór w doktrynie w kwestii określenia charakteru kolegiów w strukturze organów państwa; choć dawne kolegia były bardziej osadzone w ówczesnej strukturze samorządowej, to jednak nadal podkreśla się ich hybrydową naturę25. Zapewnienie warunków lokalowych kolegium spoczywało na wojewodach26. Działalność kolegiów była finansowana z budżetów gmin, które delegowały swoich przedstawicieli do sejmiku (art. 78 ustawy o samorządzie terytorialnym). Pozaetatowi członkowie kolegiów otrzymywali wówczas diety za udział w posiedzeniach, a zatem uznawano, że pełnią funkcje społeczne i obywatelskie 27. Sytuacja ta zmieniła się w 1994 r., gdy art. 15 ust. 4 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych odwołał się do pojęcia „wynagrodzenie”, które interpretuje się jako dochód uzyskany w związku z wykonaną pracą28. IV. ORZECZNICTWO KOLEGIÓW ODWOŁAWCZYCH PRZY SEJMIKACH SAMORZĄDOWYCH Usytuowana w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności wymusiła na prawodawcy stworzenie trybu kontroli instancyjnej, biorąc pod uwagę podział zadań gminy na własne i zlecone. Dyskusje w gronie ekspertów w trakcie przygotowywania projektu ustawy samorządowej doprowadziły do wykreowania kolegialnego organu w postaci kolegiów odwoławczych przy sejmikach samorządowych 29 . Na marginesie można dodać, że obecnie podział zadań przestał odgrywać tak istotną rolę, jak to miało miejsce w omawianym okresie; od 1999 roku samorządowe kolegia odwoławcze jako następca prawny kolegiów odwoławczych przy sejmikach rozstrzygają w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej we wszystkich sprawach, chyba, że przepisy szczególne stanowią inaczej30. Kolegia odwoławcze rozpoczęły faktycznie działalność latem 1990 roku, a zatem w połowie roku kalendarzowego. Z tego powodu liczba spraw, które wówczas rozpatrzono, nie mogła być znaczna. W kolegium zielonogórskim wyniosła 207 spraw. Jednak w kolejnych latach I kadencji samorządu gminnego nastąpił kilkukrotny wzrost liczby spraw; dla porównania pod koniec drugiej kadencji rozpatrywano już ponad 2 tys. spraw rocznie, by wreszcie ustabilizować się na poziomie ok. 3 tys. spraw rozpatrywanych w ciągu roku31. Działalność kolegiów obarczona była w pierwszym okresie wieloma błędami. Jako przykład można przytoczyć praktykę podpisywania decyzji kolegium przez przewodniczącego sejmiku samorządowego. W jednej ze spraw kolegium odwoławcze odbyło rozprawę administracyjną, której przebieg potwierdzono protokołem. Zawarto w nim informację o podjętym rozstrzygnięciu, bez uzasadnienia faktycznego i prawnego. Protokół został podpisany przez trzech członków składu orzekającego. Natomiast decyzję podpisał jednoosobowo przewodniczący sejmiku samorządowego. W wyroku z dnia 31 stycznia 1991 r., który zapadł w następstwie skargi, NSA w Krakowie przypomniał, że „Decyzje wydane w sprawach rozpatrywanych przez kolegia odwoławcze przy sejmikach powinny być podpisane wyłącznie przez osoby, które stanowiły skład orzekający w rozpoznawanej sprawie; decyzje podpisane przez inne osoby lub przez niektórych tylko członków składu orzekającego rażąco naruszają prawo (art. 156 par. 1 pkt 2 w związku z art. 107 k.p.a.)”32. W innej, rozpatrywanej przez NSA, sprawie decyzję kolegium podpisał jedynie przewodniczący składu orzekającego w oparciu o regulamin, uchwalony przez sejmik samorządowy w przedmiocie organizacji i zasad działania sejmiku i jego organów. Jednak NSA w Lublinie w wyroku z 12 lutego 1991 r. uznał „za istotne uchybienie przepisów k.p.a. fakt, że zaskarżona decyzja Kolegium Odwoławczego województwa R. została wydana w składzie trzyosobowym, a uzasadnienie podpisał tylko przewodniczący składu orzekającego. Biorąc pod uwagę taką sytuację prawną i faktyczną, NSA stwierdził, że w obowiązującym stanie prawnym brakuje przepisów będących źródłami prawa, które by dopuszczały podpisywanie decyzji administracyjnych wydawanych przez kolegialny organ administracyjny tylko przez przewodniczącego składu orzekającego”33. Sytuacja kolegiów odwoławczych, szczególnie w początkach I kadencji (1990-1994), była niewątpliwie bardzo trudna pod wieloma względami. Kształtowała się nowa rzeczywistość, odbiegająca całkowicie od znanych dotychczas form. Nawet administratywiści mieli niewielkie pojęcie o zasadach funkcjonowania samorządu terytorialnego, nowe przepisy wchodziły dopiero w życie, brak doświadczenia i możliwości odwołania się do praktyki sprzyjał wielu błędom i nie- wiosna 2015 29 DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY dociągnięciom. Pracowano niejednokrotnie w warunkach wręcz siermiężnych. Z drugiej jednak strony należy podkreślić oddanie i zapał, jaki w tamtym czasie towarzyszył tym, którzy angażowali się w życie publiczne. W znacznej mierze działali w charakterze społeczników, nie oglądając się na wynagrodzenie ich trudu. Tym charakteryzowała się I kadencja odrodzonych samorządów terytorialnych. powania administracyjnego, t. I, Komentarz do art. 1-103, 3 wyd., Warszawa 2010, s. 108. 31 R. G. Makarowicz, Samorządowe kolegium…, s. 213-214, s. 216, s. 218. 32 Sygn. SA/Kr 1304/90. 33 Sygn. SA/Lu 889/90. Administrative proceedings regarding own tasks of the commune local government between 1990 and 1994 dr hab. IZABELA LEWANDOWSKA-MALEC Autorka jest adwokatem, adiunktem w Katedrze Historii Prawa Polskiego Uniwersytetu Jagiellońskiego; była wójtem gminy w latach 1990-1994 Przypisy: O 20-leciu Samorządowych kolegiów odwoławczych, „Casus” 2010 nr 57, s. 5. Por. Cz. Ura, Samorząd terytorialny w Polsce Ludowej 1944-1950. Zagadnienia ustrojowe, Warszawa 1972. 3 ibidem, s. 9. 4 Por. art. 3 dekretu PKWN z 23.11.1944 r. o organizacji i zakresie działania samorządu terytorialnego , Dz.U. 1944 nr 14 poz. 74. 5 I. Lewandowska-Malec, Ustawodawstwo o radach narodowych w Polsce Ludowej (1944-1990), [w:] Parlamentaryzm i prawodawstwo przez wieki. Prace dedykowane Prof. Stanisławowi Płazie w siedemdziesiątą rocznicę urodzin, pod red. J. Malca i W. Uruszczaka, Kraków 1999, s. 246. 6 Por. art. 3-7 ustawy z 11.09.1944 o organizacji i zakresie działania rad narodowych, Dz.U. 1944 nr 5 poz. 22. 7 I. Lewandowska-Malec, Ustawodawstwo o radach…, s. 246. 8 Dz.U. 1950 nr 14 poz. 130. 9 I. Lewandowska-Malec, „Rewolucyjna” ustawa z 20 marca 1950 roku o terenowych organach jednolitej władzy państwowej, [w:] Ustrój i prawo w przeszłości dalszej i bliższej. Studia historyczne o prawie dedykowane Prof. Stanisławowi Grodziskiemu w pięćdziesiątą rocznicę pracy naukowej, pod red. J. Malca i W. Uruszczaka, Kraków 2001, s. 306-307. 10 I. Lewandowska-Malec, Ustawodawstwo o radach…, s. 247. 11 Ustawa z 22.11.1973 o zmianie ustawy o radach narodowych, Dz.U. 1973 nr 47 poz. 276. 12 Dz.U. 1983 nr 41 poz. 185. 13 Dz.U. 1989 nr 75 poz. 444. 14 Dz.U. 1990 nr 16 poz. 95. 15 Por. A. Kacalak, Kontrola przez samorządowe kolegia odwoławcze decyzji organów jednostek samorządu terytorialnego wydawanych w zakresie zadań własnych, http://www.bibliotekacyfrowa.pl/ Content/42888/15_Aleksander_Kacalak.pdf (data odczytu: 28.02.2015). 16 Dz.U. 1994 nr 124 poz. 607, nazwa zmieniona obwieszczeniem Ministra Spraw Zagranicznych z 22.08.2006 o sprostowaniu błędu, Dz.U. 2006 nr 154 poz. 1107. 17 Ustawa z 12.10.1994 o samorządowych kolegiach odwoławczych, Dz.U 1994 nr 122 poz. 593. 18 Ustawa z 14.06.1960 – Kodeks postępowania administracyjnego, Dz.U. 1960 nr 30 poz. 168 z późn. zmn.. 19 Dz.U. 1992 nr 85 poz. 428. 20 A. Skibiński, Pozycja ustrojowa samorządowego kolegium odwoławczego, PWSZ IPiA Studia Lubuskie, t. V, Sulechów 2009, s. 117. 21 Por. wyrok SN z 7.02.2001, sygn. I PKN 239/00. 22 R. G. Makarowicz, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze, „Studia Zielonogórskie”, t. 12, Zielona Góra 2006, s. 213. 23 Dz.U. 1994 nr 86 poz. 396. 24 R. G. Makarowicz, Samorządowe kolegium…, s. 210. 25 Por. A. Skibiński, Pozycja ustrojowa…, s. 129. 26 A. Skibiński, Kształtowanie zakresu właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych w latach 1990-2010, PWSZIPiA Studia Lubuskie, t. VI, Sulechowo 2010, s. 236. 27 Por. wyrok NSA z 24.05.1996, sygn. III SA 254/96. 28 Por. wyrok NSA z 15.07.2008, sygn. II FSK 484/07. 29 J. Borkowski, Samorządowe kolegia odwoławcze jako gwarant prawa do dobrej administracji, „Casus” 2012, nr 63, s. 9-10. 30 Cz. Martysz, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postę1 2 SUMMARY: The article refers to the first years of functioning of the instance control over the administrative decisions issued by executive authorities of the commune (wójta, burmistrza, prezydenta miasta) in the realm of the commune’s own tasks. Appeal boards were situated by local-government assemblies which consisted of the representatives of the commune councils. Appeal boards were regarded as local-government authorities financially dependent in large extent on the communes and subjected to local-government assemblies as they were located in their internal structure. As a consequence, the local-government assemblies frequently adopted rules of procedure in which they faultily regulated rules on the functioning of the appeal boards. However, regardless of the abovementioned difficulties, appeal boards by local-government assemblies in the subsequent years of their first term of office considered appeals against administrative decisions in rapidly growing number of cases, gradually stabilizing their position and acquiring professional experience. Due to their significance the legislator in the following reforms has decided to leave the appeal boards in the structure of state organs and has transformed them into local-government appeal boards. wiosna 2015 30 DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY SAMODZIELNOŚĆ KOMPETENCYJNA JEDNOSTEK SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO W SFERZE JURYSDYKCJI ADMINISTRACYJNEJ A POZYCJA SAMORZĄDOWYCH KOLEGIÓW ODWOŁAWCZYCH Dr hab. MARCIN KAMIŃSKI 1. Powołanie samorządu terytorialnego jako pochodnego względem państwa związku publicznoprawnego rodzi określone problemy w sferze relacji prawa ustrojowego do norm prawa materialnego i procesowego. Terytorialna korporacja publicznoprawna powołana przez państwo w celu wykonywania funkcji administracji publicznej (jako tzw. pośrednia administracja państwowa) jest niewątpliwie zasadniczą formą decentralizacji władzy publicznej w warunkach ustroju demokratycznego1. Konstytutywnymi warunkami decentralizacji administracji publicznej są samodzielność samorządu terytorialnego oraz względna niezależność jego organów w granicach wyznaczonych normami prawa przedmiotowego (tzw. zasada ograniczonego nadzoru legalnościowego)2. Powyższe atrybuty pozycji ustrojowej wspólnot samorządu terytorialnego podlegają ochronie prawnej, w tym przede wszystkim ochronie sądowej w sferze prawa publicznego i prywatnego. System ochrony prawnej samodzielności wspólnot samorządowych, działającym bezpośrednio lub za pośrednictwem swoich organów, jest wewnętrznie zróżnicowany. Przedmiotem ochrony jest samodzielność jednostek samorządu terytorialnego w sferach zadaniowo-kompetencyjnej, ustrojowo-organizacyjnej, majątkowej i finansowej3. Z prawnego punktu widzenia szczególną doniosłość posiada zakres zadaniowo-kompetencyjny samodzielności terytorialnych korporacji publicznoprawnych. Sfera samodzielności zadaniowej i kompetencyjnej wspólnot samorządowych ma oczywiście szerszy zakres niż niezależność organów tych wspólnot w zakresie stanowienia lub stosowania prawa, gdyż sama niezależność pozostaje pochodna względem samodzielności kompetencyjnej. O ile bowiem samodzielność jednostek samorządu terytorialnego w sferze określonych kompetencji prawodawczych lub jurysdykcyjnych związana jest ze sposobami i z formami uczestnictwa wspólnot samorządowych w sprawowaniu władzy oraz zakresem swobody w wykonywaniu władczych uprawnień, o tyle niezależność organów samorządowych wiąże się z brakiem ustrojowego podporządkowania organom państwowym w granicach wyznaczonych normami prawa przedmiotowego. Oczywiście niezależność organów samorządowych wyposażonych przez państwo w kompetencje prawodawcze lub jurysdykcyjne powinna być naturalnym przedłużeniem i potwierdzeniem samodzielności kompetencyjnej wspólnot samorządowych, w których imieniu działają powyższe organy. Należy jednak wyraźnie wskazać, że stopień i zakres korelacji samodzielności kompetencyjnej jed- nostek samorządu terytorialnego oraz niezależności organów tych jednostek przedstawia się odmiennie w zależności od tego, czy samodzielność i niezależność są rozpatrywane na płaszczyźnie stanowienia lub stosowania prawa. 2. Ochrona samodzielności samorządu terytorialnego – w świetle rozwiązań prawnych przyjętych przez polskiego ustawodawcę – nie została ukształtowana w sposób jednolity w odniesieniu do zadań własnych i zleconych z zakresu administracji rządowej oraz kompetencji do imperatywnej konkretyzacji norm prawnych na kolejnych szczeblach systemu prawnego. Jeżeli chodzi o akty stanowienia prawa, wydawane przez organy jednostek samorządu terytorialnego w formie uchwał lub zarządzeń, oraz akty stosowania prawa, które nie mają charakteru indywidualnych aktów administracyjnych (np. generalne akty stosowania prawa), bezspornie można przyjąć, że zasady legalnościowego nadzoru ustrojowego państwa oraz kontroli legalności aktów nadzoru zostały wyraźnie i bezpośrednio uregulowane w przepisach prawa pozytywnego4. Jeżeli chodzi o akty stosowania prawa, ustawodawca przesądził jedynie o tym, że przewidziane w ustawach samorządowych zasady nadzoru legalnościowego państwa, wyznaczające ramy samodzielności kompetencyjnej wspólnot oraz niezależności ich organów, nie mają zastosowania do decyzji administracyjnych wydawanych w sprawach z zakresu administracji publicznej, a kontrolę instancyjną lub nadzór pozainstancyjny albo kontrolę sądowoadministracyjną w tym zakresie regulują przepisy ustaw odrębnych z zakresu administracyjnego prawa procesowego i materialnego oraz z zakresu postępowania sądowoadministracyjnego5. Wobec nieustalenia ogólnych zasad w zakresie nadzoru legalnościowego nad orzeczeniami organów samorządowych problematyczne i sporne pozostaje zagadnienie ochrony samodzielności kompetencyjnej w sferze jurysdykcyjnego stosowania prawa przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach administracyjnych. Powstaje bowiem zasadnicze pytanie, czy w sferze decyzyjnego stosowania powszechnie obowiązujących norm materialnego prawa administracyjnego organom jednostek samorządu terytorialnego, którym ustawodawca – w drodze prawodawczego fiat – przyznał udział we władztwie państwowym w zakresie imperatywnej kompetencji do jurysdykcyjnego stosowania prawa w określonych kategoriach spraw administracyjnych, należy przyznać – na wzór prawa wiosna 2015 31 DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY do skargi sądowoadministracyjnej na rozstrzygnięcia nadzorcze lub inne akty nadzoru ustrojowego – odrębne środki lub narzędzia prawne w celu ochrony samodzielności kompetencyjnej. Odpowiedź na to pytanie może zostać sformułowana co najmniej w dwóch płaszczyznach. Po pierwsze, w płaszczyźnie teoretycznej – w zależności od przyjętego założenia co do podmiotu kompetencji do jurysdykcyjnej konkretyzacji prawa – można bronić zapatrywania, że samodzielność jurysdykcyjna jednostek samorządowych wymaga bezwzględnej i pełnej ochrony, skoro jednostki te są odrębnymi od państwa podmiotami władztwa kompetencyjnego, albo też można przyjąć pogląd przeciwny, twierdząc że to państwo pozostaje jedynym podmiotem władztwa (w tym władztwa stosowania prawa), a władcze kompetencje organów jednostek samorządu terytorialnego mają charakter pochodny i są zawsze wykonywane ostatecznie w imieniu państwa i na jego rzecz6. Po drugie, w płaszczyźnie prawa pozytywnego odpowiedź na pytanie o zakres ochrony samodzielności kompetencyjnej jednostek samorządu terytorialnego jest zawsze funkcją kształtu i treści określonych instytucji prawa ustrojowego, procesowego i materialnego. Ustawodawca nie przyjmuje w tym zakresie zazwyczaj jednoznacznych i modelowych rozwiązań, balansując pomiędzy różnymi założeniami i koncepcjami. Polskie rozwiązania prawa ustrojowego, procesowego i materialnego stanowią potwierdzenie tej tezy. Jeżeli chodzi o regulacje przewidziane w prawie ustrojowym, to trzeba wskazać, że polski prawodawca od samego początku (po reaktywowaniu samorządu terytorialnego w 1990 roku) przyjął założenie, iż nadzór nad orzecznictwem organów samorządowych w sprawach administracyjnych – przynajmniej w sferze zadań własnych – powinien być sprawowany przez znajdujące się poza strukturą administracji rządowej niezależne organy. Pierwotnie funkcję tego rodzaju organów pełniły kolegia odwoławcze przy sejmikach samorządowych, a następnie – od 6 grudnia 1994 r. – samorządowe kolegia odwoławcze. O ile kolegia odwoławcze były powiązane organizacyjnie, personalnie i finansowo z sejmikami samorządowymi, co – w zamyśle ich twórców – miało podkreślać ich „samorządowy” i niezależny od państwa charakter, o tyle w odniesieniu do samorządowych kolegiów odwoławczych w płaszczyźnie ustrojowo-organizacyjnej oraz finansowej nastąpiło wzmocnienie statusu państwowego7. W obecnym stanie prawnym nie powinno więc podlegać wątpliwości, że samorządowe kolegia odwoławcze są organami państwowymi działającymi poza strukturą administracji rządowej, powołanymi zasadniczo w celu wykonywania kontroli instancyjnej i nadzoru pozainstancyjnego nad orzecznictwem organów jednostek samorządu terytorialnego8 (jako tzw. organy nadzoru orzeczniczego9), niezależnymi w zakresie orzekania w granicach powszechnie obowiązującego prawa, objętymi nadzorem Prezesa Rady Ministrów w sferze działalności administracyjnej oraz finansowanymi – jako państwowe jednostki budżetowe – z budżetu państwa10. Jeżeli chodzi o sferę regulacji procesowej i materialnoprawnej, to nie jest przesadą konstatacja, że ustawodawca nie wypracował dotąd spójnej i konsekwentnej koncepcji normatywnej ochrony samodzielności kompetencyjnej jednostek samorządu terytorialnego. Można nawet w sposób uprawniony twierdzić, że przesłanki prawnoustrojowe będące podstawą do tworzenia lub wzmacniania gwarancji prawnych samodzielności samo- rządu terytorialnego w sferze orzecznictwa administracyjnego mają – w różnych perspektywach czasowych i w różnych zakresach przedmiotowym regulacji – zmienny wpływ na treść podstawowych instytucji procesowych postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego albo na rozwiązania przewidziane w prawie administracyjnym materialnym. O ile na gruncie założeń teoretycznych lub rozwiązań prawa pozytywnego można się spierać o dopuszczalny zakres lub stopień wpływu koncepcji lub zasad ustrojowego prawa administracyjnego na instytucje procesowe lub treść prawa materialnego11, o tyle z pewnością nie jest do zaakceptowania sytuacja, w której sfera regulacji procesowo-materialnej zostaje dotknięta defektem nieciągłości koncepcyjnej w zakresie przesłanek prawnoustrojowych modyfikujących rozwiązania normatywne prawa administracyjnego procesowego i materialnego. 3. Przesłanki prawnoustrojowe związane z zakresem samodzielności jurysdykcyjnej jednostek samorządu terytorialnego niewątpliwie stanowią rację uzasadniającą modyfikację treści prawa procesowego i materialnego. Oczywiście nie są wykluczone relacje odwrotne, w których przesłanki prawnomaterialne lub prawnoprocesowe mogą oddziaływać modyfikująco na zakres zastosowania zasad prawnoustrojowych. Przykładowo ze względu na przesłanki prawnomaterialne (np. związane z ochroną przyrody) prawodawca może modyfikować granice obszaru zadań i kompetencji wspólnot samorządowych poprzez wyłączanie kompetencji organów tych wspólnot do załatwiania niektórych kategorii spraw administracyjnych w sferze zadań własnych lub zleconych12. Generalnie można wyróżnić kilka zasadniczych poziomów lub płaszczyzn modyfikującego wpływu prawa ustrojowego na sferę materialną i procesową jurysdykcji administracyjnej. Po pierwsze, ustawodawca przyjmuje, że samorządowe kolegia odwoławcze jako organy państwowego nadzoru orzeczniczego nad samorządem terytorialnym są w sensie procesowym organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 5 § 2 pkt 6 in fine k.p.a.13). W świetle obecnych rozwiązań prawnych nie powinno być przedmiotem sporu to, że „samorządowy” oraz „administracyjny” status kolegiów odwoławczych nie ma charakteru ustrojowego, lecz jest wyrazem podstawowych zadań oraz funkcji tych organów w sferze kontroli instancyjnej oraz nadzoru pozainstancyjnego nad orzeczeniami organów jednostek samorządu terytorialnego. Oznacza to, że kolegia w sensie ustrojowym nie tylko nie są organami jednostek samorządu terytorialnego, ale nie posiadają także statusu organów administracji publicznej. Względy prawnoustrojowe przesądziły jednak o włączeniu kolegiów – przynajmniej w sferze kompetencyjno-procesowej – do kręgu organów administracji publicznej w sensie funkcjonalnym. Po drugie, zasadą w obszarze zastosowania kodeksu postępowania administracyjnego (ogólnych i szczególnych postępowań administracyjnych jurysdykcyjnych) jest przyznanie samorządowym kolegiom odwoławczym kompetencji organów wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego. O ile ustawy szczególne prawa administracyjnego materialnego lub ustrojowego nie stanowią inaczej, kompetencje organu wyższego stopnia względem organów samorządowych orzekających postępowaniu administracyjnym w trybie zwyczajnym oraz w trybach nadzwyczajnych przysługują – niezależnie od tego, czy sprawa administracyjna wiosna 2015 32 DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY materialna lub sprawa administracyjna weryfikacyjna należy do sfery zadań własnych lub zleconych – co do zasady samorządowym kolegiom odwoławczym (art. 17 pkt 1 k.p.a.)14. Prawodawca nie jest jednak konsekwentny w zakresie „jednakowego traktowania” samodzielności orzeczniczej organów samorządowych w sprawach należących do zadań własnych i zleconych15. Z jednej strony przepisy szczególne wyłączające zasadę kompetencji samorządowych kolegiów odwoławczych w „sprawach samorządowych” są najczęściej związane ze sprawami należącymi do sfery zadań zleconych (na podstawie ustawy lub porozumienia) z zakresu administracji rządowej16, z drugiej zaś – również w niektórych kategoriach spraw z zakresu zadań własnych kompetencja kolegiów została wyłączona na rzecz organów administracji rządowej17, podobnie jak w niektórych kategoriach spraw z zakresu zadań administracji rządowej utrzymano zasadę kompetencji kolegiów18. Zbyt szeroki katalog przepisów szczególnych wyłączających zasadę kompetencji samorządowych kolegiów odwoławczych jako organów wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego może uczynić z powyższej zasady konstrukcję fasadową i iluzoryczną, a tym samym przekreślić formalnie deklarowane przestrzeganie konstytucyjnego standardu ochrony samodzielności samorządu terytorialnego w sferze publicznoprawnej. Po trzecie, ustawodawca chroni – niejako wtórnie i niezależnie od samodzielności samorządu terytorialnego – samodzielność samorządowych kolegiów odwoławczych – nie tylko w sferze zasad ustrojowych ich działania19, lecz także w sferze kompetencji nadzorczych nad ich orzecznictwem, przyjmując na gruncie regulacji procesowej – determinowanej jednak uprzednimi rozstrzygnięciami w prawie ustrojowym20 – że samorządowe kolegia odwoławcze nie mają „nad sobą” administracyjnego organu kontroli lub nadzoru orzeczniczego (art. 127 § 3, art. 150 § 3, art. 152 § 2, art. 157 § 1 k.p.a.). Po czwarte, kompetencje samorządowych kolegiów odwoławczych – które de lege lata zostały uznane za podstawową formę instytucjonalnej ochrony samodzielności kompetencyjnej samorządu terytorialnego w sferze jurysdykcji administracyjnej – do orzekania merytorycznego (co do istoty) w sprawach administracyjnych w sensie materialnym lub w sprawach administracyjnych weryfikacyjnych zostały w pewnym zakresie ograniczone albo nawet wyłączone. Prawodawca kierując się – jak można przypuszczać – założeniami koncepcji zakładających „pierwotny” i niepochodny udział publicznoprawnych korporacji terytorialnych we władztwie administracyjnym, przyjął, że samodzielność kompetencyjna jednostek samorządu terytorialnego wymaga bardziej intensywnej ochrony poprzez ograniczenie nadzoru orzeczniczego organów państwowych – nawet jeśli podmioty te są organami niezależnymi i odseparowanymi od spraw bieżącej realizacji polityki państwa21 – w tych sprawach, w których dochodzi do orzekania w świetle kryteriów pozalegalnościowych (celowościowych) otwierających system prawny i kompetencje jurysdykcyjne organów na wpływy czynników pozaprawnych (w tym politycznych). Jest to więc w istocie wyższy (kolejny i przyjmujący postać skrajną) stopień ochrony zasad ustrojowych związanych z ukształtowaniem pozycji prawnej samorządu terytorialnego w państwie. Powstaje jednak pytanie, czy tego rodzaju „wzmocniona” ochrona samodzielności kompetencyjnej jednostek samorządu działających za pośrednictwem swoich organów znajduje podstawy w świetle racjonalnie i konsekwentnie stoso- wanych założeń koncepcyjnych związanych z interpretacją konstytucyjnych zasad ustrojowych, w tym zasady decentralizacji władzy publicznej. Przesłanki natury prawnoustrojowej w istocie prowadzą w tym przypadku do ingerencji w istotę zasad materialnego i procesowego prawa administracyjnego (w tym zasad dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, merytorycznego modelu administracyjnego toku instancji, prawa do efektywnego zaskarżania orzeczeń administracyjnych). Wbrew zastrzeżeniom i krytycznym sądom wyrażanym w piśmiennictwie22 na tle obowiązującego w okresie od 1 stycznia 1999 r. do 31 grudnia 2003 r. przepisu art. 138 § 3 k.p.a.23, który istotnie ograniczył merytoryczne kompetencje orzecznicze (poprzez wyłączenie możliwości zmiany treści decyzji przez odmienne orzeczenie w całości lub w części co do istoty sprawy) organów odwoławczych w sprawach administracyjnych opartych na normach uznaniowych, pozbawiając podmioty administrowane prawa do merytorycznego toku instancji, polski ustawodawca nie odstąpił całkowicie i ostatecznie od tendencji do modyfikacji zakresu zastosowania zasad materialnego i procesowego prawa administracyjnego ze względów prawnoustrojowych związanych z określoną wersją interpretacyjną zasady decentralizacji władzy publicznej. W okresie do dnia 10 kwietnia 2011 r. zachował moc obowiązującą przepis art. 154 § 3 k.p.a.24, który wyłączył kompetencje organów wyższego stopnia do uchylania lub zmiany w trybie nadzoru orzeczniczego ostatecznych decyzji, o których mowa w art. 154 § 1 i art. 155 k.p.a., wydanych w sprawach należących do zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego. Powiązanie kompetencji do samoweryfikacji (odwołalności) mocy obowiązującej ostatecznych decyzji jedynie ze sprawami należącymi do sfery samorządowych zadań własnych trudno było uznać za rozwiązanie racjonalne i uzasadnione na gruncie określonych założeń konstrukcyjnych i ustrojowych. Jeśli bowiem zasadą w zakresie spraw należących do sfery zadań własnych jest kompetencja samorządowych kolegiów odwoławczych jako organów wyższego stopnia, to wyłączenie kompetencji tych podmiotów jako organów niezależnych przy pozostawieniu kompetencji nadzorczych organów administracji rządowej nie mogło być ocenione pozytywnie z punktu widzenia spójności systemu prawnego, nawet jeśli przyjmie się, że w sprawach „zleconych” samodzielność kompetencyjna samorządu terytorialnego nie wymaga tak intensywnej ochrony. Ostatecznie od 11 kwietnia 2011 r. ustawodawca dokonał ujednolicenia właściwości organów w przewidzianych w art. 154 i art. 155 k.p.a. sprawach uchylania lub zmiany ostatecznych decyzji, opierając powyższe instytucje na konstrukcji środka autoweryfikacji urzędowej orzeczenia (środka odwołalności)25. Niestety, operacji wycofania powyższych rozwiązań z regulacji normatywnej k.p.a. nie towarzyszyły podobne działania w obszarze innych zasadniczych regulacji materialnych i procesowych. W tym kontekście na szczególną uwagę zasługuje kontynuacja wyżej opisanej tendencji prymatu założeń prawnoustrojowych nad zasadami materialno-procesowymi prawa administracyjnego w zakresie regulacji zagadnień kompetencyjnych postępowania administracyjnego wyłączonego i uregulowanego przez ustawę z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa26. Ustawodawca nie tylko ostatecznie zdecydował o pozostawieniu przepisu wyłączającego kompetencję samorządowych kolegiów odwoławczych do merytoryczno-reformatoryjnego orzekania w postępowaniu odwoławczym w sprawie wiosna 2015 33 DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY podatkowej opartej na kompetencji uznaniowej (art. 233 § 3 o.p.)27, lecz dodatkowo utrzymał w mocy przepisy pozbawiające samorządowe kolegia odwoławcze kompetencji do uchylania lub zmiany ostatecznych decyzji podatkowych, na mocy których strona nie nabyła prawa albo nabyła prawo (art. 253 § 3 w zw. z art. 253 § 1 oraz art. 253a § 2 w zw. z art. 253 § 3 o.p., z zastrzeżeniem art. 253b o.p.). O ile można podejmować próby uzasadniania i racjonalizowania wyłączenia kompetencji do merytorycznego orzekania – w przekazanych do właściwości organów jednostek samorządu terytorialnego sprawach administracyjnych lub weryfikacyjnych – organów administracji rządowej, które zawsze – w szczególności zaś w zakresie spraw opartych na normach uznaniowych – realizują określoną politykę państwa mogącą – w granicach norm prawa przedmiotowego – nie przystawać do założeń polityki realizowanej przez wspólnoty samorządowe, o tyle tego rodzaju wyłączenie w odniesieniu do kompetencji samorządowych kolegiów odwoławczych jako niezależnych organów państwowych może budzić wątpliwości, szczególnie jeśli przyjmie się założenie, że wspólnoty samorządowe nie posiadają samodzielnego i pierwotnego udziału we władztwie administracyjnym. Nie można także nie zauważyć, że opowiedzenie się za pierwszeństwem konstytucyjnych zasad ustrojowych decentralizacji władzy publicznej (art. 15 ust. 1 Konstytucji RP) oraz uczestnictwa samorządu terytorialnego w wykonywaniu władzy publicznej i wykonywania przez samorząd zadań publicznych we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność (art. 16 ust. 2 Konstytucji RP) w sytuacji kolizji z innymi zasadami, normami lub wartościami konstytucyjnymi wymaga odpowiedniego uzasadnienia aksjonormatywnego. Odpowiednio rozwinięte, spójne i umotywowane uzasadnienie będące wynikiem procedury „ważenia” zasad konstytucyjnych oraz balansowania aksjologicznego argumentów z nimi związanych jest szczególnie nieodzowne w przypadku, gdy zasady ustrojowe związane z wykonywaniem władzy publicznej w warunkach decentralizacji przez samorząd terytorialny mają prowadzić do ograniczenia albo nawet wyłączenia stosowania innych podstawowych zasad lub norm konstytucyjnych (w tym np. zasady dwuinstancyjności postępowania wynikającej z art. 78 Konstytucji RP). 4. Odrębnym zagadnieniem pozostaje zakres ochrony samodzielności kompetencyjnej organów samorządowych w sferze jurysdykcji administracyjnej związanej z konkretyzacją norm uznaniowych, otwartych treściowo lub opartych na stosowaniu kryteriów pozaprawnych. Na tym tle powstaje problem relacji między kryteriami legalności i celowości w sferze jurysdykcyjnej konkretyzacji powyższych struktur normatywnych. Jeśli przyjąć, że celowość orzeczenia administracyjnego jest – odrębną od legalności cechą jakościową orzeczenia – polegającą na zgodności jego treści z celami wyznaczonymi lub dookreślonymi przez organ wydający orzeczenie autonomicznie (tj. samodzielnie, niejako w zastępstwie prawodawcy na podstawie odesłania do pozaprawnych wzorców normatywnych lub aksjologicznych i w granicach ustawowego upoważnienia), to otwiera się możliwość analizy podstaw normatywnych prawnej determinacji podejmowanych przez organy administracji aktów ustalających lub konkretyzujących treść pozaprawnych wzorców działania kompetencyjnego. Nie podlega przy tym dyskusji fakt, że w państwie praworządnym formalnie i materialnie nie mogą istnieć swoiste „rewiry próżni prawnej” albo „wolności od prawnej determinacji”, gdyż nawet w sytuacji odesłania do norm, zasad, standardów lub wartości pozaprawnych (np. moralnych, obyczajowych, technicznych lub naukowych) ustawowa podstawa kompetencyjna i materialnoprawna orzeczenia administracyjnego zawsze pozostaje zdeterminowana przez treść innych norm ustawowych oraz norm ponadustawowych, w tym norm prawa międzynarodowego oraz norm, zasad i wartości konstytucyjnych. Oznacza to, że nawet jeśli organ stosujący prawo dysponuje kompetencją do celowościowej konkretyzacji prawa, to jego swoboda kompetencyjna zawsze pozostaje prawnie zdeterminowana. Z punktu widzenia prowadzonych rozważań istotna jest odpowiedź na pytanie, czy w przypadku opartych na konstrukcji uznania administracyjnego albo otwartych treściowo lub odwołujących się do wzorców lub kryteriów pozaprawnych norm kompetencyjnych i materialnych, będących podstawami prawnymi spraw administracyjnych należących do zakresu zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego – kompetencja do merytorycznego i celowościowo zdeterminowanego rozstrzygnięcia powyższych spraw w ramach kontroli instancyjnej lub nadzoru pozainstancyjnego może przysługiwać organom państwowym, które nie reprezentują w sensie ustrojowym wspólnot samorządowych. Zagadnienie to, analizowane już powyżej, wymaga dodatkowo wzięcia pod rozwagę, że w sferze, w której organ stosujący prawo zostaje upoważniony do sięgania do norm lub wartości pozaprawnych albo do oceny zasadności określonego rozstrzygnięcia na tle samodzielnie skonstruowanych albo skonkretyzowanych wzorców działania, konieczne staje się uwzględnienie treści konstytucyjnych i ustawowych norm celowych, zadaniowych i kierunkowych, które wyznaczają cele, kierunki lub uwarunkowania działania organu albo determinują co najmniej pośrednio treść orzeczenia administracyjnego. Kompetencja organów państwowego nadzoru orzeczniczego (w tym niezależnych samorządowych kolegiów odwoławczych) do orzekania w tego rodzaju sprawach administracyjnych może budzić wątpliwości, jeśli uzna się, że wspólnoty samorządowe i ich organy mają samodzielny i niezależny od państwa udział we władztwie administracyjnym oraz pozostają jedynymi adresatami norm celowych i zadaniowych związanych ze sprawami opartymi na uznaniowych kompetencjach judykacyjnych lub odwołującymi się do wzorców lub kryteriów pozaprawnych. Jeśli jednak przyjmie się, że organy orzekające w sprawach administracyjnych lub weryfikacyjnych (jako organy samorządowe lub państwowe) pozostają zawsze podmiotami wykonującymi kompetencje w sferze jednolitego władztwa administracyjnego przysługującego niepodzielnie państwu, to z pewnością uprawniona będzie konstatacja, że każdy organ uzyskujący od ustawodawcy kompetencję do orzekania w danej kategorii spraw staje się automatycznie również adresatem norm celowych i zadaniowych związanych z tą kompetencją niezależnie od tego, czy w sensie ustrojowym jest organem państwa, czy jednostki samorządu terytorialnego. Problematyczne w tym kontekście może się jednak wydawać sięganie przez organy nadzoru orzeczniczego do wzorców lub kryteriów pozaprawnych lub dyrektyw politycznych. Jeśli są to organy administracji rządowej pozostające w relacji podległości hierarchicznej i zobowiązane do realizacji polityki państwa, wtedy stoso- wiosna 2015 34 DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY wanie celowościowo uwarunkowanych norm będących podstawą spraw należących do zakresu zadań własnych organów samorządowych wydaje się niedopuszczalną formą wkraczania w zakres swobody kompetencyjnej organów jednostek samorządu terytorialnego. Jeśli jednak kompetencje organów wyższego stopnia wykonują organy państwowe o niezależnym statusie, pozostające poza strukturami administracji rządowej, wtedy granice ingerencji w zakres swobody kompetencyjnej samorządu terytorialnego nie wydają się przekroczone. Jest jednak kwestią sporną, czy samorządowe kolegia odwoławcze jako organy niezależne i orzekające tylko na podstawie norm prawa powszechnie obowiązującego28 mogą zawsze stosować normy uznaniowe lub otwarte treściowo, skoro nie są w stanie uwzględnić co najmniej niektórych wzorców pozaprawnych (np. odwołujących się do dyrektyw technicznych, ekonomicznych lub moralnych niewyartykułowanych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego), jak również nie są upoważnione do realizacji – w granicach wyznaczonych przez normy prawa przedmiotowego – określonej wersji polityki jednostek samorządu terytorialnego w sferze zadań własnych. Przynajmniej częściowym rozwiązaniem powyższego dylematu może być przyjęcie założenia, że samorząd terytorialny nie jest uprawniony do realizacji w sferze zadań własnych polityki, której określona wersja wykraczałaby poza treść norm powszechnie obowiązującego prawa pozytywnego, a zatem kompetencje orzecznicze samorządowych kolegiów odwoławczych do orzekania w sprawach z zakresu zadań własnych byłyby w rozważanym sensie „zupełne”. Jakkolwiek w świetle treści przepisów ustrojowych rangi konstytucyjnej (w tym art. 15 ust. 1 i art. 16 ust. 2 Konstytucji RP) oraz ustawowej prawodawca nie opowiedział się jednoznacznie za jedną z dwóch konkurencyjnych koncepcji samodzielności kompetencyjnej samorządu terytorialnego w sferze stosowania prawa, to jednak więcej argumentów przemawia na rzecz tezy, że samodzielność kompetencyjna jednostek samorządu terytorialnego – pochodnych względem państwa i utworzonych na mocy jego suwerennej decyzji prawodawczej – nie wymaga takiego stopnia ochrony, który by wyłączał kompetencje orzecznicze w sprawach administracyjnych (lub weryfikacyjnych) związanych z realizacją określonej polityki (w tym opartych na normach uznaniowych) organów państwowych, bez względu na pozycję ustrojową tych organów i stopień ich niezależności. W tym sensie utworzenie i zachowanie instytucji samorządowych kolegiów odwoławczych wydaje się uzasadnionym teoretycznie i zgodnym z podstawami prawnoustrojowymi rangi konstytucyjnej rozwiązaniem problemu ochrony samodzielności kompetencyjnej organów jednostek samorządu terytorialnego w sferze jurysdykcji administracyjnej. Można oczywiście rozważać określone warianty dalszego wzmacniania niezależności ustrojowo-organizacyjnej kolegiów albo nawet przekazania kompetencji organów wyższego stopnia w zakresie niektórych kategorii spraw administracyjnych lub weryfikacyjnych (np. opartych na uznaniu) odpowiednim organom pomocniczym utworzonym w ramach struktury samorządowych organów stanowiących (np. odpowiednim komisjom rad gminy) lub wykonawczych (np. kolegialnym panelom orzekającym przy organie wykonawczym), jednak tego rodzaju koncepcja wymagałaby podjęcia w tym kierunku odpowiednich przygotowań koncepcyjnych, legislacyjnych i organizacyjnych. 5. W ramach konkluzji wypada podkreślić, że z punktu widzenia ochrony samodzielności kompetencyjnej organów samorządowych w sferze stosowania prawa polski prawodawca – de lege lata – przyjął założenie, że zarówno legalnościowy nadzór państwa nad orzecznictwem organów samorządowych, jak i sądowa ochrona samodzielności orzeczniczej tych organów będą się odbywać za pośrednictwem wewnątrzadministracyjnej i zewnątrzadministracyjnej weryfikacji legalności decyzji administracyjnych (lub innych indywidualnych aktów lub czynności administracyjnych) w postępowaniach administracyjnych (w trybie zwyczajnym oraz w trybach nadzwyczajnych) i w postępowaniu sądowoadministracyjnym, uruchamianych jednak nie przez podmiot kompetencji administracyjnej do stosowania prawa (organ jednostki samorządu terytorialnego wyposażony w kompetencję do załatwienia danej sprawy), lecz przez podmioty podlegające kompetencji, a więc podmioty zewnętrzne względem administracji publicznej. W ten sposób została wyznaczona zasada, zgodnie z którą samodzielność kompetencyjna organów samorządowych w zakresie stosowania prawa podlega pośredniej ochronie prawnej w procedurach administracyjnej i sądowoadministracyjnej weryfikacji legalności rozstrzygnięć organów administracji państwowej, które jako organy wyższego stopnia w administracyjnym toku instancji (w zwyczajnym trybie postępowania) lub poza tokiem instancji (w nadzwyczajnych trybach postępowania) albo organy współdziałające wykonują kompetencje do załatwiania spraw administracyjnych materialnych lub spraw administracyjnych weryfikacyjnych należących do zakresu działania organów jednostek samorządu terytorialnego. dr hab. MARCIN KAMIŃSKI Autor jest adiunktem w Katedrze Postępowania Administracyjnego Wydziału Prawa i Administracji UJ Przypisy: Zob. szerzej – np. A. Wiktorowska, Prawne determinanty samodzielności gminy. Zagadnienia administracyjnoprawne, Warszawa 2002, s. 42 i n. 2 I. Skrzydło-Niżnik, Model ustroju samorządu terytorialnego w Polsce na tle zagadnień ustrojowego prawa administracyjnego, Kraków 2007, s. 124. 3 Zob. np. J. Jagoda, Sądowa ochrona samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2011, s. 68 i n.; I. Skrzydło-Niżnik, Model ustroju samorządu terytorialnego…, s. 310-313. 4 Zob. art. 85-102a ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.); art. 76-90a ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2013 r. poz. 595 ze zm.); art. 78-88a ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2013 r. poz. 596 ze zm.); art. 1 i n. ustawy z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. z 2012 r. poz. 1113 ze zm.). 5 Por. np. art. 102 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.). 6 Por. I. Skrzydło-Niżnik, Model ustroju samorządu terytorialnego…, s. 480-486. 7 Zob. szersze rozważania w tym zakresie – np. B. Dolnicki, Pozycja samorządowych kolegiów odwoławczych w systemie samorządu terytorialnego, [w:] Cz. Martysz, A, Matan (red.), Pozycja samorządowych kolegiów odwoławczych w postępowaniu administracyjnym, Karków 2005, s. 27-38. 8 Zob. np. D. R. Kijowski, Kolegia odwoławcze – zarys nowej regulacji, „Samorząd Terytorialny” 1993, nr 10, s. 22. 9 Por. A. Korzeniowska, Postępowanie przed samorządowym kolegium odwoławczym, Kraków 2002, s. 266 i n. 10 Zob. art. 1, art. 3, art. 3a, art. 21 ustawy z 12 października 1994 r. 1 wiosna 2015 35 DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r., nr 79, poz. 856 ze zm.). 11 Por. np. B. Adamiak, Wpływ koncepcji ustrojowych na instytucje procesowego prawa administracyjnego, [w:] E. Ura (red.), Jednostka wobec działań administracji publicznej, Rzeszów 2001, s. 14 i n. 12 Zob. np. art. 90 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2013 r. poz. 627 ze zm.): „Czynności, o których mowa w art. 83-89, w zakresie, w jakim wykonywane są one przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, w odniesieniu do nieruchomości będących własnością gminy, wykonuje starosta”; art. 142 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.), który przewiduje, że w sprawach zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, zwrotu odszkodowania (w tym także nieruchomości zamiennej) oraz rozliczeń z tytułu zwrotu i terminach zwrotu, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I kodeksu postępowania administracyjnego.. 13 Ustawa z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.). 14 Zob. także przepisy potwierdzające powyższą zasadę – np. art. 39 ust. 5 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.). 15 Na temat podziału zadań na zadania własne i zlecone – zob. np. B. Dolnicki, Samorząd terytorialny, Kraków 2006, s. 264 i n. 16 Zob. np. art. 46 ust. 3 ustawy o samorządzie województwa (Dz.U. z 2013 r. poz. 596 ze zm.): „Od decyzji, o których mowa w ust. 1, służy odwołanie do samorządowego kolegium odwoławczego, a w sprawach powierzonych na podstawie porozumienia z wojewodą do właściwego ministra”; art. 9a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.): „Organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, jest wojewoda”. 17 Por. np. art. 10 ust. 7 pkt 2 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 149 ze zm.). 18 Por. np. art. 156 ust. 2 pkt 3 i ust. 3 i art. 161 ust. 2 ustawy z 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 196 ze zm.) w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a. 19 Zob. art. 3a, art. 4-16e, art. 21 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz.U. z 2001 r., nr 79, poz. 856 ze zm.). 20 Zob. np. art. 21 ust. 2 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz.U. z 2001 r., nr 79, poz. 856 ze zm.): „Kontrolę orzecznictwa kolegiów sprawuje sąd administracyjny”. 21 Por. Z. Kmieciak, Przyszłość instytucji niezależnego organu kontroli w postępowaniu administracyjnym, [w:] Cz. Martysz, A. Matan (red.), Pozycja samorządowych kolegiów odwoławczych w postępowaniu administracyjnym, Kraków 2005, s. 61-62. 22 Zob. np. B. Adamiak, Wpływ koncepcji ustrojowych…, s. 1920; A. Korzeniowska, Postępowanie przed samorządowym kolegium…, s. 267-269. 23 Przepis ten (w brzmieniu: „W sprawach należących do właściwości organów jednostek samorządu terytorialnego organ odwoławczy uprawniony jest do wydania decyzji uchylającej i rozstrzygającej sprawę co do istoty jedynie w przypadku, gdy przepisy prawa nie pozostawiają sposobu jej rozstrzygnięcia uznaniu organu samorządowego. W pozostałych przypadkach organ odwoławczy, uwzględniając odwołanie, ogranicza się do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji”) został wprowadzony do k.p.a. przez art. 2 pkt 24 ustawy z 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz.U. nr 162, poz. 1126 ze zm.), a następnie został uchylony przez art. 4 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271 ze zm.). 24 Przepis ten (w brzmieniu: „W sprawach należących do zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego do zmiany lub uchylenia decyzji, o której mowa w § 1 oraz w art. 155, właściwe są organy tych jednostek”) został uchylony przez art. 1 pkt 23 lit. b) ustawy z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r., nr 6, poz. 18), który wszedł w życie 11 kwietnia 2011 r. 25 Zob. M. Kamiński, Teoretyczny i normatywny model weryfikacji orzeczeń administracyjnych, [w:] T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, A. Krawiec, M. Kamiński, T. Kiełkowski, Postępowanie administracyjne, Warszawa 2013, s. 375 i n. 26 Dz.U. z 2012 r. poz. 749 ze zm., dalej cytowana jako „o.p.”. 27 Ustawodawca pierwotnie zdecydował w art. 53 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271 ze zm.) o uchyleniu § 3 w art. 233 o.p. z mocą od dnia 1 stycznia 2004 r., jednak na podstawie art. 1 pkt 159 ustawy z 12 września 2002 r. o zmianie ustawy – Ordynacja podatkowa oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 169 poz. 1387) doszło do późniejszej i szerszej zakresowo zmiany treści art. 233 o.p., zgodnie z którą od dnia 1 stycznia 2003 r. w § 3 powyższego przepisu postanowiono, że „W sprawach należących do właściwości organów jednostek samorządu terytorialnego organ odwoławczy uprawniony jest do wydania decyzji uchylającej i rozstrzygającej sprawę co do istoty jedynie w przypadku, gdy przepisy prawa nie pozostawiają sposobu jej rozstrzygnięcia uznaniu organu jednostki samorządu terytorialnego. W pozostałych przypadkach organ odwoławczy, uwzględniając odwołanie, uchyla zaskarżoną decyzję, stosując odpowiednio § 2”. Następnie od dnia 1 września 2005 r. na podstawie art. 1 pkt. 83 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy – Ordynacja podatkowa oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 143, poz. 1199 ze zm.) § 3 w art. 233 o.p. otrzymał następujące brzmienie: „Samorządowe kolegium odwoławcze uprawnione jest do wydania decyzji uchylającej i rozstrzygającej sprawę co do istoty jedynie w przypadku, gdy przepisy prawa nie pozostawiają sposobu jej rozstrzygnięcia uznaniu organu podatkowego pierwszej instancji. W pozostałych przypadkach samorządowe kolegium odwoławcze, uwzględniając odwołanie, ogranicza się do uchylenia zaskarżonej decyzji”. 28 Zob. np. art. 21 ust. 1 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz.U. z 2001 r., nr 79, poz. 856 ze zm.): „Przy orzekaniu członkowie składów orzekających kolegium są związani wyłącznie przepisami powszechnie obowiązującego prawa”. Independence of administrative jurisdictional competences of the local government units and the position of local-government appeal boards SUMMARY: The issues related to the protection of the independence of administrative jurisdictional competences of the local government units in the light of relationships between structural, procedural and material administrative law are the subject of the elaboration. In the study it was assumed that an extent of the independence of administrative jurisdictional competences of the local government units is a function of the normative regulations and accepted theoretical concepts of the powers of local government communities. Theoretical and normative analysis leads to the conclusion that the local-government appeal boards are currently justified and sufficient institutional guarantor of the independence of administrative jurisdictional competences of the local government units. This kind of independence is in principle a subject of the indirect legal protection in the administrative and judicial-administrative proceedings. wiosna 2015 36 DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY WYGAŚNIĘCIE DECYZJI O P R Z Y Z N A N I U P R AWA D O Ś W I A D C Z E N I A PIELĘGNACYJNEGO J A K O P R Z E S Ł A N K A U S TA L E N I A P R AWA DO ZASIŁKU DLA OPIEKUNA Dr KATARZYNA MAŁYSA-SULIŃSKA 1. Wstęp Instytucja świadczenia pielęgnacyjnego, którego celem jest udzielenie materialnego wsparcia – rezygnującym z aktywności zawodowej – osobom opiekującym się ludźmi niepełnosprawnymi, została uregulowana w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych1. Przedmiotowa regulacja, ujęta art. 17 u.ś.r. – w związku z koniecznością dostosowania rozwiązań systemowych do potrzeb społecznych związanych z polityką rodzinną i możliwości finansowych państwa – została istotnie zmieniona przepisami ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw2. Przepisami tej ustawy wprowadzono również nowy rodzaj świadczenia opiekuńczego3, a to specjalny zasiłek opiekuńczy, a także ustanowiono okres przejściowy uprawniający osoby, które nabyły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 2013 r., do otrzymywania tego świadczenia przez okres 6 miesięcy od dnia jej wejścia w życie tj. do dnia 30 czerwca 2013 r.4. Po upływie tego okresu – wydane na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 2013 r. – decyzje przyznające prawo do świadczenia pielęgnacyjnego miały wygasnąć z mocy prawa5. Opisane powyżej regulacje ustawy nowelizującej u.ś.r. 2012 zostały uznane przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne Konstytucją RP, który wskazał konieczność przywrócenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które świadczenie to utraciły od dnia 1 lipca 2013 r.6. W związku z powyższym uchwalono ustawę z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów7. Ustawą tą wprowadzono nowe świadczenie, czyli – przysługujący osobie, która utraciła prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z upływem pierwszego półrocza 2013 r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej to prawo – zasiłek dla opiekuna. Mając zatem na uwadze, że przyznanie zasiłku dla opiekuna determinowane pozostaje wygaśnięciem z mocy prawa od dnia 1 lipca 2013 r. decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne, konieczna jest interpretacja tego uregulowania, a w szczególności wskazanie przypadków, które należy kwalifikować jako wygaśnięcie tej decyzji. 2. Zasiłek dla opiekuna a – ujęte w przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych – świadczenia opiekuńcze przyznawane osobom sprawującym stałą opiekę nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności Świadczenia dla osób sprawujących stałą opiekę nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności mogą być przyznane albo na podstawie przepisów u.ś.r., albo na podstawie przepisów u.w.z.o. Przepisy u.ś.r. wyróżniają dwa rodzaje takich świadczeń opiekuńczych: specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne8. Natomiast w u.w.z.o. uregulowano instytucję zasiłku dla opiekuna. Uregulowany w art. 16a u.ś.r. specjalny zasiłek opiekuńczy w wysokości 520,00 zł miesięcznie przysługuje – przy braku negatywnych przesłanek jego ustalenia 9 – bądź osobie, na której zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy10 ciąży obowiązek alimentacyjny, bądź małżonkowi, jeśli osoba ta nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej albo rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Jego przyznanie determinowane jest wysokością dochodu11 liczonego łącznie dla rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki12. Świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 u.ś.r., przysługuje zaś w wysokości 1300 zł miesięcznie13, a jego kwota począwszy od 2017 r. podlegać będzie corocznej waloryzacji14. Może ono zostać przyznane – przy braku negatywnych przesłanek jego ustalenia15 – matce albo ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej16, innym osobom, na których zgodnie z przepisami k.r.o. ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W założeniu ustawodawcy jego przyznanie miało być determinowane momentem powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki17. Jednak inaczej niż w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest warunkowane dochodem rodziny18. Natomiast uregulowany przepisami u.w.z.o. zasiłek dla opiekuna w wysokości 520 zł miesięcznie przysługuje osobie, która utraciła prawo do świadczenia pie- wiosna 2015 37 DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY lęgnacyjnego od dnia 1 lipca 2013 r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego19, a spełniała warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r.20. Nadto – w przypadku gdy o zasiłek dla opiekuna ubiegają się rolnicy, małżonkowie rolników lub pracującymi z nimi domownicy21 – świadczenie to przysługuje w przypadku potwierdzonego złożeniem stosownego oświadczenia22 zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego albo – w odniesieniu do małżonków rolników i domowników – zaprzestania wykonywania przez nich pracy w gospodarstwie rolnym23. Przesłanką negatywną ustalenia prawa do zasiłku dla opiekuna jest natomiast uprzednie ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego. Zasiłek dla opiekuna nie przysługuje bowiem za okresy, w których osobie ubiegającej się o zasiłek dla opiekuna zostało ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego24, lub na osobę wymagającą opieki innej osobie zostało ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego25. 3. Wygaśnięcie decyzji o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego Wygaśnięcie decyzji o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, jak wskazano powyżej, stanowi jedną z przesłanek przyznania zasiłku dla opiekuna, przy czym – zgodnie z art. 2 ust. 1 u.w.z.o. – zasiłek ten przysługuje wówczas, gdy przedmiotowa decyzja wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 zw. z ust. 1 ustawy nowelizującej u.ś.r. 201226. Zgodnie bowiem z art. 11 ust. 1 tej ustawy osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 2013 r. – jeżeli spełniały warunki określone w przepisach dotychczasowych – zachować prawo do tego świadczenia w dotychczasowej wysokości do dnia 30 czerwca 2013 r. Po upływie tego terminu – zgodnie z regulacją ujętą w art. 11 ust. 3 ustawy nowelizującej u.ś.r. 2012 – wydane na podstawie przepisów dotychczasowych decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego miały zaś wygasnąć z mocy prawa27. Oznacza to, że zasiłek dla opiekuna jest świadczeniem, które może być przyznane wyłącznie określonej kategorii osób. Do kręgu osób uprawnionych do tego świadczenia ustawodawca nie zaliczył bowiem wszystkich podmiotów, którym kiedykolwiek zostało przyznane świadczenie pielęgnacyjne, ale jedynie te osoby, które przedmiotowe świadczenie utraciły od dnia 1 lipca 2013 r. Mając powyższe na uwadze, rozróżnić należy dwa przypadki: (1) gdy prawo do świadczenia pielęgnacyjnego zostało przyznane decyzją wydaną przed dniem 1 stycznia 2013 r. oraz (2) gdy prawo do świadczenia pielęgnacyjnego zostało przyznane na podstawie przepisów obowiązujących w dniu 31 grudnia 2012 r. decyzją wydaną po tej dacie. 3.1. Wygaśnięcie decyzji ustalającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego wydanej przed dniem 1 stycznia 2013 r. Przepisy ustawy nowelizującej u.ś.r. 2012 zasadniczo zaczęły obowiązywać w dniu 1 stycznia 2013 r., a w związku z tym nie stanowiły podstawy rozstrzygnięć podejmowanych przed tą datą. Zatem w decyzjach wydanych przed dniem 1 stycznia 2013 r. okres przysługiwania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ustalany był z uwzględnieniem regulacji ujętej w art. 24 ust. 4 u.ś.r., przy czym przepis ten stanowił wyłączną podstawę określania daty końcowej przysługiwania świadczenia objętego przedmiotową decyzją. I tak zgodnie z zasadą wyrażoną w przywołanym przepisie prawo do świadczenia pielęgnacyjnego powinno być ustalone na czas nieokreślony. Wyjątek dotyczy zaś przypadków, gdy orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W takiej sytuacji prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływał termin ważności orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Oznacza to, że – wydane przed dniem 1 stycznia 2013 r. – decyzje o ustaleniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego mogły wygasnąć albo zgodnie z regulacją ujętą w art. 11 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy nowelizującej u.ś.r. 2012, czyli od dnia 1 lipca 2013 r., albo w związku z upływem terminu ustalonego w oparciu o regulację art. 24 ust. 4 u.ś.r., a związanego z okresem obowiązywania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Mając na uwadze powyższe, wskazać należy, że na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy nowelizującej u.ś.r. 2012 od dnia 1 lipca 2013 r. z mocy prawa wygasły wszystkie – wydane przed dniem 1 stycznia 2013 r. – decyzje o ustaleniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na czas nieokreślony albo na okres, którego koniec przypadał po dniu 30 czerwca 2013 r. Przypadki te są zaś kwalifikowane jako ziszczenie przesłanki przyznania zasiłku dla opiekuna, o której mowa w art. 2 ust. 1 u.w.z.o. Przesłanka przyznania zasiłku dla opiekuna nie jest zaś spełniona w sytuacji, gdy – wydana przed dniem 1 stycznia 2013 r. – decyzja o ustaleniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła najpóźniej w dniu 30 czerwca 2013 r. w związku z upływem terminu ważności orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Takiego przypadku nie można bowiem zakwalifikować jako wygaśnięcie decyzji z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy nowelizującej u.ś.r. 2012. W takim przypadku dopuszczalne było wprawdzie wydanie kolejnego, obejmującego okres przypadający po wygaśnięciu decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne, orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, przy czym w takiej sytuacji możliwe było – na wniosek uprawnionego podmiotu – ustalenie w nowej decyzji prawa do świadczenia pielęgnacyjnego 28 i to jej wygaśnięcie stanowić mogło ewentualną przesłankę przyznania zasiłku dla opiekuna. 3.2. Wygaśnięcie decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów obowiązujących w dniu 31 grudnia 2012 r., a wydanej po tej dacie W decyzjach wydanych po dniu 31 grudnia 2012 r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ustalane było zaś z uwzględnieniem regulacji ujętych w przepisach ustawy nowelizującej u.ś.r. 2012. Z art. 13 tej ustawy wynika, że ustalając prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, które powstało przed dniem 1 stycznia 2013 r., organ powinien je przyznać na dotychczasowych zasadach, jednak z uwzględnieniem treści art. 11 ustawy nowelizującej u.ś.r. 2012 29. Zgodnie z tym przepisem osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów obowiązujących do dnia 31 grudnia 2012 r., wiosna 2015 38 DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY jeżeli spełniały warunki określone w tych przepisach30, zachowywały prawo do tego świadczenia w dotychczasowej wysokości do dnia 30 czerwca 2013 r. Zamiarem ustawodawcy było bowiem wprowadzenie rozwiązania umożliwiającego osobom, których prawo do świadczenia pielęgnacyjnego powstało przed dniem 1 stycznia 2013 r., zachowanie tego prawa na dotychczasowych zasadach do dnia 30 czerwca 2013 r. W związku z powyższym weryfikacja prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o przesłanki ujęte w przepisach obowiązujących w dniu 31 grudnia 2012 r. toczyła się w odniesieniu do spraw wszczętych wnioskami złożonymi przed końcem 2012 r., ale także spraw wszczętych wnioskami złożonymi już w roku 2013 r., jeżeli wnioskodawca powołał się na orzeczenie o niepełnosprawności uzyskane na podstawie wniosku złożonego przed końcem 2012 r., a wniosek został złożony w terminie 3 miesięcy od dnia jego wydania31. Oznacza to, że wydane w okresie obowiązywania art. 11 ust. 1 ustawy nowelizującej u.ś.r. 2012 decyzje ustalały prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na czas określony nie dłuższy niż do dnia 30 czerwca 2013 r. Data końcowa świadczenia przyznanego tą decyzją wynikała bowiem bądź – podobnie jak w przypadku decyzji wydanych przed dniem 31 grudnia 2012 r. – z terminu ważności orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności32, jeśli przypadał on najpóźniej w dniu 30 czerwca 2013 r., bądź z przywołanego art. 11 ust. 1 ustawy nowelizującej u.ś.r. 2012. Wynika z tego, że – wydane po dniu 31 grudnia 2012 r. – decyzje o ustaleniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego mogły wygasnąć albo w związku z upływem terminu ustalonego w oparciu o regulację art. 24 ust. 4 u.ś.r., a związanego z okresem obowiązywania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, albo od dnia 1 lipca 2013 r. O ile pierwszego ze wskazanych przypadków nie można kwalifikować jako – wypełniającego znamiona przesłanki przyznania zasiłku dla opiekuna – wygaśnięcia z mocy prawa decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne33, o tyle kwalifikację taką można czynić w odniesieniu do wymienionego w drugiej kolejności przykładu wygaśnięcia przedmiotowej decyzji. Przyjąć bowiem należy, że w sytuacji, gdy decyzją wydaną po dniu 31 grudnia 2012 r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego zostało przyznane – pomimo iż ważność orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności nie upływała przed końcem pierwszego półrocza 2013 r. – do dnia 30 czerwca 2013 r., decyzja ta wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy nowelizującej u.ś.r. 2012, a nie w związku z upływem terminu, na jaki świadczenie zostało przyznane. W takiej bowiem sytuacji, tj. gdyby ustawodawca nie wprowadził do porządku prawnego ustawy nowelizującej u.ś.r. 2012, świadczenie pielęgnacyjne zostałoby przyznane nie do dnia 30 czerwca 2013 r., ale zgodnie z regulacją art. 24 ust. 4 u.ś.r., czyli bądź na czas nieokreślony, bądź do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływałby termin ważności orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Niedopuszczalne wydaje się bowiem stosowanie wyłącznie wykładni językowej przepisu art. 2 ust. 1 u.w.z.o., a to dlatego, że jest ona niewystarczająca, gdy świadczenie pielęgnacyjne zostało przyznane decyzją wydaną po dniu 31 grudnia 2012 r., a osoba wymagająca opieki legitymowała się orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, którego okres ważności nie kończył się przed upływem pierwszego półrocza 2013 r. Podkreślić przy tym trzeba, że przepis art. 2 ust. 1 u.w.z.o. nie jest jednostką oderwaną, lecz funkcjonuje w kontekście systemowym, a przy dokonywaniu jego wykładni nie można pominąć intencji ustawodawcy, a w związku z tym konieczne jest stosowanie wykładni celowościowej i funkcjonalnej. Z uzasadnienia projektu u.w.z.o.34 wynika zaś, że intencją ustawodawcy było objęcie nowym świadczeniem, czyli zasiłkiem dla opiekuna, osób, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na skutek wprowadzenia ustawy nowelizującej u.ś.r. 2012. Do kręgu takich osób można natomiast zaliczyć osoby, które w dniu 30 czerwca 2013 r. i po tej dacie spełniałaby wszystkie materialnoprawne przesłanki warunkujące nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obowiązujące w dniu 31 grudnia 2012 r.35. 4. Podsumowanie Zasiłek dla opiekuna – jak wskazano w 2 ust. 1 u.w.z.o. – jest świadczeniem, które może zostać przyznane wyłącznie osobie, która utraciła prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy nowelizującej u.ś.r. 2012. Zgodnie zaś z tym przepisem po upływie pierwszego półrocza 2013 r. z mocy prawa wygasły decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wydane na podstawie przepisów u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. Ustawodawca nie wprowadził przy tym wymogu wydania decyzji stwierdzającej okoliczność wygaśnięcia przedmiotowej decyzji, ale jedynie nałożył na wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby otrzymującej świadczenie obowiązek poinformowania tej osoby o wygaśnięciu z mocy prawa decyzji o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a nadto o warunkach nabywania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego i świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów obowiązujących od dnia 1 stycznia 2013 r.36. Należy w związku z tym wskazać, że zakresem art. 11 ust. 3 ustawy nowelizującej u.ś.r. 2012 objęte są zarówno decyzje o ustaleniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wydane przed dniem 1 stycznia 2013 r. na okres przekraczający datę 30 czerwca 2013 r., jak i decyzje wydane po tej dacie, jeśli ich podstawę stanowiły przepisy u.ś.r. obowiązujące w dniu 31 grudnia 2012 r., a termin ważności przedłożonego orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności nie kończył się przed upływem pierwszego półrocza 2013 r. Trzeba bowiem zwrócić uwagę na to, że termin, na jaki przyznane być mogło świadczenie pielęgnacyjne w decyzji wydanej po 2012 r., określany był z uwzględnieniem – obowiązującej od dnia 1 stycznia 2013 r. – regulacji art. 11 ust. 1 ustawy nowelizującej u.ś.r. 2012. Stanowiła ona zaś ograniczenie dla przyznania – na okres dłuższy niż do dnia 30 czerwca 2013 r. – świadczenia pielęgnacyjnego osobom spełniającym warunki przyznania tego świadczenia określone w przepisach obowiązujących w dniu 31 grudnia 2012 r. Podkreślenia wymaga przy tym, że regulacja art. 11 ust. 1 ustawy nowelizującej u.ś.r. 2012 nie stanowiła sama w sobie podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ale jedynie stwierdzała, że osoby, które nabyły prawo do świadczenia na podstawie przepisów u.ś.r. obowiązujących w dniu 31 grudnia 2012 r., zachowywały je do dnia 30 czerwca 2013 r., także i w sytuacji, gdy przedłożone do akt sprawy orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydane było wiosna 2015 39 DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY bezterminowo lub na okres, którego koniec przypadał po dniu 30 czerwca 2013 r.37. Mając na uwadze powyższe, a w szczególności okoliczność, że regulacja art. 11 ust. 1 ustawy nowelizującej u.ś.r. 2012 wykluczała możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na okres przekraczający datę 30 czerwca 2013 r., przyjąć należy, iż na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy nowelizującej u.ś.r. 2012 wygasły nie tylko decyzje przyznające prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na okres przekraczający datę 30 czerwca 2013 r., ale również decyzje przyznające to prawo – z uwzględnieniem regulacji art. 11 ust. 1 ustawy nowelizującej u.ś.r. 2012 – do dnia 30 czerwca 2013 r.38. Oznacza to zatem, że prawo do zasiłku dla opiekuna może być ustalone w odniesieniu do osoby, której świadczenie pielęgnacyjne przyznane przed dniem 30 czerwca 2013 r. przysługiwałoby także po tej dacie, gdyby nie zaczęła obowiązywać ustawa nowelizująca u.ś.r. 2012. dr Katarzyna MAŁYSA-SULIŃSKA Autorka jest adiunktem w Katedrze Prawa Samorządu Terytorialnego WPiA Uniwersytetu Jagiellońskiego oraz członkinią SKO w Krakowie Przypisy: t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 114ze zm. (w dalszej części powoływana jako u.ś.r.). Dz.U. poz. 1548 ze zm. (w dalszej części powoływana jako ustawa nowelizująca u.ś.r. 2012). 3 Do końca 2012 r. art. 2 pkt 2 u.ś.r. wyróżniał dwa rodzaje świadczeń opiekuńczych, a to: zasiłek pielęgnacyjny i świadczenie pielęgnacyjne. 4 Zob. art. 11 ust. 1 ustawy nowelizującej u.ś.r. 2012. 5 Zob. art. 11 ust. 3 ustawy nowelizującej u.ś.r. 2012. 6 Zob. wyrok TK z dnia 5 grudnia 2013 r., K 27/13, Dz.U. poz. 1557, w którym przepisy art. 11 ust. 1 i 3 ustawy nowelizującej u.ś.r. 2012 zostały uznane za niezgodne z art. 2 Konstytucji RP. 7 Dz.U. z 2014 r. poz. 567 (w dalszej części powoływana jako u.w.z.o.). 8 Zob. art. 2 pkt 2 u.ś.r. Ustawodawca wyróżnia nadto jeszcze jeden rodzaj świadczenia opiekuńczego – zasiłek pielęgnacyjny, ale jest to świadczenie związane z osobą świadczeniobiorcy, a przyznawanym w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji (szerzej na temat zasiłku pielęgnacyjnego zob. A. Kawecka, [w:] K. Małysa-Sulińska (red.), A. Kawecka, J. Sapeta, Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, Warszawa 2015, s. 241 i n.). 9 Zgodnie z art. 16a ust. 8 u.ś.r. specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje, jeżeli: (pkt 1) osoba sprawująca opiekę: (lit. a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, (lit. c) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w u.w.z.o., (lit. d) legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; (pkt 2) osoba wymagająca opieki została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, w rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu; (pkt 3) na osobę wymagającą opieki inna osoba ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury; (pkt 4) członek rodziny osoby sprawującej opiekę ma ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 u.ś.r., specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w u.w.z.o.; (pkt 5) na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 u.ś.r., prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego lub prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w u.w.z.o.; (pkt 6) na osobę wymagającą opieki inna osoba jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. 1 2 t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 583 ze zm. (w dalszej części powoływana jako k.r.o.). 11 Zgodnie z art. 16a ust. 2 u.ś.r. dochód ten w przeliczeniu na osobę nie może przekroczyć kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.ś.r., przy czym przepisy ust. 4-9 tego artykułu stosuje się odpowiednio. 12 Szerzej na temat specjalnego zasiłku opiekuńczego zob. A. Kawecka, K. Małysa-Sulińska [w:] K. Małysa-Sulińska (red.), A. Kawecka, J. Sapeta, Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, Warszawa 2015, s. 251 i n. 13 Zgodnie jednak z art. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2014 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych, Dz.U. poz. 559, wysokość tego świadczenia w okresie od dnia 1 maja 2014 r. do dnia 31 grudnia 2014 r. wynosi 800 zł miesięcznie, a w okresie od dnia 1 stycznia 2015 r. do dnia 31 grudnia 2015 r. – 1200 zł miesięcznie. 14 Zgodnie z art. 17 ust. 3a u. śr.r. kwota świadczenia pielęgnacyjnego podlega corocznej waloryzacji od dnia 1 stycznia, a – jak wskazano w art. 17 ust. 3b u.ś.r. – waloryzacja polega na zwiększeniu kwoty świadczenia pielęgnacyjnego o wskaźnik waloryzacji. Wskaźnikiem waloryzacji jest procentowy wzrost minimalnego wynagrodzenia za pracę, o którym mowa w ustawie z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz.U. nr 200, poz. 1679, z 2004 r. nr 240, poz. 2407 oraz z 2005 r. nr 157, poz. 1314), obowiązującego na dzień 1 stycznia roku, w którym jest przeprowadzana waloryzacja, w stosunku do wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę obowiązującej w dniu 1 stycznia roku poprzedzającego rok, w którym jest przeprowadzana waloryzacja. Zgodnie natomiast z art. 4 ustawy z dnia 24 kwietnia 2014 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. nr 559) pierwszą waloryzację świadczenia pielęgnacyjnego przeprowadza się w roku 2017, a wskaźnikiem waloryzacji jest procentowy wzrost minimalnego wynagrodzenia za pracę, o którym mowa w ustawie z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz.U. nr 200, poz. 1679, z 2004 r. nr 240, poz. 2407 oraz z 2005 r. nr 157, poz. 1314), obowiązującego w dniu 1 stycznia 2017 r. w stosunku do wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę obowiązującego na dzień 1 stycznia 2016 r. 15 Zgodnie z art. 17 ust. 5 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli: (pkt 1) osoba sprawująca opiekę: (lit. a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, (lit. b) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w u.w.z.o.; (pkt 2) osoba wymagająca opieki: (lit. a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, (lit. b) z ostała umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu; (pkt 3) na osobę wymagającą opieki inna osoba ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury; (pkt 4) członek rodziny osoby sprawującej opiekę ma ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 u.ś.r., specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w u.w.z.o.; (pkt 5) na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 u.ś.r., prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego lub prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w u.w.z.o.; (pkt 6) na osobę wymagającą opieki inna osoba jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Podkreślenia przy tym wymaga, że – zgodnie z wyrokiem TK z dnia 18 listopada 2014 r., sygn. akt SK 7/11, Dz.U. poz. 1652 – z dniem 26 listopada 2014 r. art. 17 ust. 5 pkt 4 u.ś.r. traci moc w zakresie, w jakim uniemożliwia przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rodzicowi (opiekunowi faktycznemu), który rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 nin. ustawy, nad niepełnosprawnym dzieckiem, w sytuacji, gdy drugi z rodziców (opiekunów faktycznych) ma ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na inne dziecko w rodzinie. 16 t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 332 ze zm. (w dalszej części powoływana jako u.w.r.p.z.). 17 Jak wskazano w art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: (pkt 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub (pkt 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Jednak z dniem 23 października 2014 r. art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia 10 wiosna 2015 40 DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., K 38/13, Dz.U. poz. 1443. 18 Szerzej na temat świadczenia pielęgnacyjnego zob. A. Kawecka, K. Małysa-Sulińska, [w:] K. Małysa-Sulińska (red.), A. Kawecka, J. Sapeta, Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, Warszawa 2015, s. 266 i n. 19 Zob. art. 2 ust. 1 u.w.z.o. 20 Zob. art. 2 ust. 2 u.w.z.o. Zgodnie natomiast z regulacją art. 17 ust. 1 u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: (pkt 1) matce albo ojcu, (pkt 2) innym osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, (pkt 3) opiekunowi faktycznemu dziecka – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny – jak wskazano w art. 17 ust. 1a u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. – przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. Zgodnie natomiast z regulacją 17 ust. 5 u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli: (pkt 1) osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego; (pkt 1a) osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na inną osobę w rodzinie lub poza rodziną; (pkt 2 lit. a) osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; (pkt 2 lit. b) osoba wymagająca opieki została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej z dzieckiem, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu, z wyjątkiem zakładów opieki zdrowotnej; (pkt 3) osoba w rodzinie ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury na to dziecko; (pkt 4) osoba w rodzinie ma ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 u.ś.r., albo do świadczenia pielęgnacyjnego na tę lub inną osobę w rodzinie lub poza rodziną; (pkt 5) na osobę wymagającą opieki członek rodziny jest uprawniony za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. 21 Użyte terminy: rolnik, małżonek rolnika lub domownik należy interpretować w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, Dz.U. z 2013 r. poz. 1403 ze zm. 22 Zgodnie z art. 3 ust. 2 u.w.z.o. zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego lub zaprzestanie wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym potwierdza się stosownym oświadczeniem złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Składający oświadczenie jest obowiązany do zawarcia w nim klauzuli następującej treści: „Jestem świadomy odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia”, przy czym klauzula ta zastępuje pouczenie organu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. 23 Zob. art. 3 ust. 1 u.w.z.o. 24 Zob. art. 2 ust. 5 pkt 1 u.w.z.o. 25 Zob. art. 2 ust. 5 pkt 2 u.w.z.o. 26 Przepisy art. 11 ust. 1 i 3 ustawy nowelizującej u.ś.r. 2012 zostały – wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt K 27/13, Dz.U. poz. 1557 – uznane za niezgodne z art. 2 Konstytucji RP i utraciły moc z dniem 16 grudnia 2013 r. 27 Jak wskazano w uzasadnieniu do projektu ustawy nowelizującej u.ś.r. 2012, celem wprowadzenia zmian w u.ś.r. była racjonalizacja zasad przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego poprzez dostosowanie rozwiązań systemowych do potrzeb społecznych związanych z polityką rodzinną i możliwości finansowych państwa. Od dnia 1 stycznia 2010 r., kiedy to zniesione zostało kryterium dochodowe warunkującego prawo do świadczenia pielęgnacyjnego – odnotowano bowiem gwałtowny wzrost liczby osób ubiegających się o to świadczenie. Wśród grupy świadczeniobiorców, którzy – w wyniku rozszerzenia katalogu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w połączeniu ze zniesieniem kryterium dochodowego – uzyskali prawo do świadczenia pielęgnacyjnego po 2010 r. aż 83% stanowiły osoby inne niż rodzice dzieci niepełnosprawnych, w tym osoby nadużywające pomocy finansowej ze strony państwa. W związku z powyższym konieczne stało się takie określenie warunków przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego, aby środki z budżetu państwa były kierowane do adresatów rzeczywiście sprawujących opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia. Służyć miało temu wprowadzenie regulacji determinującej możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wyłącznie osobom, które sprawują opiekę nad osobą, której niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub – jeśli nastąpiło to w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej – nie później niż do ukończenia 25. roku życia. 28 Zgodnie bowiem z art. 24 ust. 2a u.ś.r. jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności, a – jak wskazano w art. 11 ust. 2 ustawy nowelizującej u.ś.r. 2012 – w przypadku ustalania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie z art. 24 ust. 2a u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2013 r, przepis art. 11 ust. 1 stosuje się odpowiednio, co oznacza, że świadczenie to można było przyznać na czas nie dłuższy niż do dnia 30 czerwca 2013 r. Szerzej zob. rozdz. 3.2. 29 Zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 18 czerwca 2013 r., II SA/Bd 490/13, LEX nr 1351545, w którym wskazano nadto, że z brzmienia art. 13 ustawy nowelizującej u.ś.r. 2012 nie wynika, że stanowi on podstawę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jedynie na okres do dnia 31 grudnia 2012 r., ani też jedynie w przypadku złożenia wniosku do tego dnia. 30 Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: (pkt 1) matce albo ojcu, (pkt 2) innym osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. nr 9, poz. 59, z późn. zm.), ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, (pkt 3) opiekunowi faktycznemu dziecka – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. (ust. 1a) Osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne – jak wskazano w art. 17 ust. 1a u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. – w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1. Świadczenia pielęgnacyjne – o czym mowa w art. 17 ust. 5 u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. –nie przysługuje zaś, jeżeli: (pkt 1) osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego; (pkt 1a) osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na inną osobę w rodzinie lub poza rodziną; (pkt 2) osoba wymagająca opieki: (lit. a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, (lit. b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej z dzieckiem, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu, z wyjątkiem zakładów opieki zdrowotnej; (pkt 3) osoba w rodzinie ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury na to dziecko; (pkt 4) osoba w rodzinie ma ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, albo do świadczenia pielęgnacyjnego na tę lub inną osobę w rodzinie lub poza rodziną; (pkt 5) na osobę wymagającą opieki członek rodziny jest uprawniony za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. 31 Zob. art. 11 ust. 2 ustawy nowelizującej u.ś.r. 2012, w treści którego wiosna 2015 41 DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY wskazano, iż w przypadku ustalania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie z art. 24 ust. 2a u.ś.r. art. 11 ust. 1 ustawy nowelizującej u.ś.r. 2012stosuje się odpowiednio. Por. również wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 18 czerwca 2013 r., II SA/Bd 490/13, LEX nr 1351545. 32 Zob. art. 24 ust. 2 u.ś.r. 33 Zob. przypis 28 i uwagi na temat tego przepisu poczynione w rozdz. 3.1. 34 Sejm RP VII kadencji, nr druku 2252, www.sejm.gov.pl. 35 Zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 27 stycznia 2015 r., II SA/Rz 1316/14, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych. 36 Zob. art. 11 ust. 4 ustawy nowelizującej u.ś.r. 2012. Por. również A. Brzeźna, W. Maciejko, Wygaśnięcie świadczenia pielęgnacyjnego, Sł.Pracow. 2013 nr 12, s. 11 i n. 37 Zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 27 stycznia 2015 r., II SA/Rz 1316/14, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych. 38 Zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 27 stycznia 2015 r., II SA/Rz 1316/14, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych. Por. też: wyrok WSA w Łodzi z dnia 30 października 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 852/14, wyrok WSA w Olsztynie z 28 dnia października 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 1002/14, wyrok WSA w Białymstoku z 19 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 895/14, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych. Expiry of the decision on granting nursing allowance as a condition of granting allowance for carer SUMMARY: Allowance for carer is a benefit which may be granted exclusively to a person who lost his/her right to nursing allowance due to the expiry as from the date of 1 July 2013 of the decision on granting that allowance. This condition is therefore not met in each situation when the nursing allowance was granted. However, it is met both in a situation when the nursing allowance was granted by decision issued before 1 January 2013, as well as by decision issued in 2013 on the basis of the provisions in force on 31 December 2012. POSTĘPOWANIE W PRZEDMIOCIE USTALENIA OPŁATY PLANISTYCZNEJ A STOSOWANIE PRZEPISÓW ORDYNACJI PODATKOWEJ ORAZ USTAWY O FINANSACH PUBLICZNYCH W ZAKRESIE TERMINÓW, ODSETEK ORAZ ULG W JEJ ZAPŁACIE ŁUKASZ WALO Opłata, czy też renta planistyczna, stanowi publicznoprawne świadczenie pobierane przez organy wymienione w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sytuacji, gdy w konsekwencji uchwalenia lub zmiany obowiązującego planu miejscowego wartość nieruchomości objętych zasięgiem obowiązywania takiego planu wzrosła. Art. 36 ust. 4 tej ustawi stanowi bowiem, że „Jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 procent wzrostu wartości nieruchomości”. Przesłanką niezbędną do ustalenia takiej opłaty jest zatem, poza dokonaniem odpowiedniej zmiany planu miejscowego przez gminę, wystąpienie wzrostu wartości nieruchomości będące konsekwencją zmiany czy też uchwalenia tego planu. Ponadto, zgodnie z treścią art. 37 ust. 4 ww. ustawy, właściciel nieruchomości musi taką nieruchomość zbyć najpóźniej w ciągu 5 lat od daty uchwalenia lub zmiany planu miejscowego. Jeżeli zatem powyższe przesłanki zostaną spełnione, organ nałoży na właściciela opłatę planistyczną w odpowiedniej wysokości zgodnie z treścią art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powstaje w tym miejscu zagadnienie możliwości umieszczania w treści decyzji ustalającej opłatę planistyczną terminu dla jej uiszczenia, ponadto, co ważniejsze, kwestia możliwości naliczania odsetek w przypadku zwłoki w zapłacie tejże opłaty, a także stosowania ulg w jej spłacie. Ponieważ linia orzecznicza zarówno sądów administracyjnych, jak i organów administracji nie była w tych kwestiach spójna, zasługuje na głębsze rozważenie na łamach tego artykułu. Odnosząc się w pierwszej kolejności do możliwości ustalania terminu zapłaty oraz odsetek ustawowych w decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej należy zauważyć, że organy administracji publicznej uprawnione są do ustalania terminu dla wykonania określonego obowiązku jedynie wtedy, gdy wynika to z przepisów odpowiedniej ustawy. W wyroku z dnia 6 lutego 1981 r., sygn. SA 819/80, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że : „podstawą prawną decyzji (...) może być jedynie przepis prawa powszechnie obowiązującego”. Ponadto w wyroku z dnia 25 maja 2012 r., sygn. II OSK 401/11, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że decyzja administracyjna poza elementami określonymi w art. 107 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego może zawierać pewne dodatkowe postanowienia (np. termin), ale mogą się one stać składnikami decyzji jedynie wtedy, gdy odpowiedni przepis szczególny przewiduje możliwość umieszczenia takich elementów w treści decyzji. Warto w tym miejscu wskazać także, że w momencie, w którym decyzja administracyjna staje się ostateczna – staje się ona wykonalna, co oznacza, iż możliwe jest podjęcie odpowiednich działań mających na celu przeprowadzenie postępowania egzekucyjnego zgodnie z przepisami ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawiera w treści tylko wiosna 2015 42 DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY jeden artykuł, który stanowi o terminie wykonania obowiązku oraz o odsetkach. Zgodnie bowiem z treścią art. 37 ust. 9 tej ustawy „wykonanie obowiązku wynikającego z roszczeń, o których mowa w art. 36 ust. 1-3, powinno nastąpić w terminie 6 miesięcy od dnia złożenia wniosku, chyba że strony postanowią inaczej. W przypadku opóźnienia w wypłacie odszkodowania lub w wykupie nieruchomości właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu nieruchomości przysługują odsetki ustawowe”. W związku z tym uznać należy, że przepisy tej ustawy nie określają żadnych uprawnień dla organu administracji publicznej do ustanowienia terminu zapłaty ustalonej opłaty planistycznej. W ocenie autora tego artykułu każda decyzja administracyjna, w której organ orzekłby o terminie wykonania obowiązku, powinna być zatem uznana za wydaną bez podstawy prawnej. Należy jednak pamiętać, że kwestia możliwości naliczania odsetek za zwłokę w dokonaniu zapłaty naliczonej opłaty planistycznej nie była do tej pory rozstrzygana w sposób jednorodny zarówno przez sądy administracyjne, jak i organy administracji publicznej, a poglądy odnośnie do tego zagadnienia zmieniały się w czasie. Zgodnie z treścią art. 359 § 1 kodeksu cywilnego odsetki od sumy pieniężnej należą się tylko wtedy, gdy wynika to z czynności prawnej albo z ustawy, z orzeczenia sądu lub z decyzji innego właściwego organu. „Kodeks cywilny nie przewiduje generalnego obowiązku płacenia odsetek z tytułu zadłużenia pieniężnego, a obowiązek ich płacenia musi mieć swoje źródło. Są to czynności prawne (umowy lub czynności prawne jednostronne, np. odpowiednio zastrzeżona nagroda przy przyrzeczeniu publicznym), przepisy ustawy oraz orzeczenie sądu lub decyzja innego właściwego organu”1. Warto w tym miejscu wskazać również na treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. II OSK 606/11, w którym stwierdzono, że w systemie prawa polskiego nie istnieje jakiś ogólny obowiązek płacenia odsetek w każdym wypadku istnienia zobowiązania pieniężnego lub zobowiązania, w którym świadczenie uzyskało charakter pieniężny jako świadczenie zastępcze. W związku z powyższym rozważyć należy, czy istnieją w świetle prawa polskiego przepisy, które by uzasadniały naliczanie odsetek od zaległości w zapłacie opłaty planistycznej. Sprowadza się to w zasadzie do zbadania czy w postępowaniu w sprawie ustalenia opłaty planistycznej znajdują zastosowanie przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia lub zmiany planu miejscowego nie jest uznawana za podatek w rozumieniu art. 6 ordynacji podatkowej. Nie wynika ona bowiem z ustawy podatkowej i nie posiada czysto fiskalnego charakteru. (zob. wyrok NSA z dnia 28 października 2009 r. sygn. II OSK 1517/07). Co prawda, przedmiotowa opłata na rzecz gminy (renta planistyczna) jest świadczeniem publicznoprawnym, nieodpłatnym, przymusowym i bezzwrotnym na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, ale wbrew wymaganiom art. 6 ordynacji podatkowej nie wynika z ustawy podatkowej. Wyróżnionych w tym przepisie cech ustawy podatkowej nie wykazują regulacje ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. wyrok 16 kwietnia 2008 r., II OSK 1030/07, wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2008 r., sygn. I OSK 1892/06, wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2006 r., sygn. II OSK 710/05, wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2008 r., sygn. II OSK 408/07). Zauważył to również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 maja 2010 r. sygn. II OSK 1908/09, w którym podał, że w przypadku gdyby zamiarem ustawodawcy byłoby nadanie opłacie planistycznej charakteru podatku czy też innej należności podatkowej, zostałoby to uczynione wprost w ustawie podatkowej (jak wymagają tego art. 4 i 6 ordynacji podatkowej) lub też ustawodawca zobowiązałby do stosowania w sprawach dotyczących opłaty planistycznej przepisów ordynacji podatkowej. W związku z tym, że ustawodawca tego nie zrobił, nie należy domniemywać, iż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy do grupy ustaw podatkowych. Dlatego też, mając powyższe na uwadze, uznać należy, że do opłaty planistycznej nie znajduje zastosowania przepis artykułu 53 § 1 ordynacji podatkowej, który stanowi, iż od zaległości podatkowych, z zastrzeżeniem art. 54, naliczane są odsetki za zwłokę. W tym kontekście warto równocześnie rozważyć, czy inne przepisy ordynacji podatkowej mogą znaleźć zastosowanie w kontekście opłaty planistycznej. Aby odpowiedzieć na to pytanie, trzeba sięgnąć do odpowiednich przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Zgodnie bowiem z treścią art. 60 pkt 7 tej ustawy środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są w szczególności dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. Do należności tych należy niewątpliwie zaliczyć rentę planistyczną. Zgodnie z treścią art. 67 tej ustawy do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa. Należy zatem zbadać, co oznacza owa dyspozycja nakazująca odpowiednie stosowanie przepisów działu III ordynacji podatkowej do wyżej wymienionych należności. Wedle ugruntowanego poglądu występującego zarówno w nauce, jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyróżnić możemy trzy sposoby czy też konstrukcje odpowiedniego stosowania przepisów prawa. Po pierwsze sytuacje, w których odpowiednie stosowanie przepisu prawa polega na jego zastosowaniu wprost – bez żadnych zmian. Po drugie sytuacje, w których przepis stosowany jest z pewnymi zmianami ze względu na specyfikę danego zagadnienia prawnego. Po trzecie wyróżnić należy sytuacje, w których przepis nie może być stosowany w ogóle, co wynikać może przede wszystkim z jego sprzeczności z przepisami obejmującymi takie stany faktyczne, co do których miał być stosowany odpowiednio. Warto w tym miejscu wskazać na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 lipca 2010 r. sygn. II SA/Gd 166/10, w którym wskazano, że „Sposób, w jaki powinno nastąpić odpowiednie zastosowanie przepisu, uzależniony jest od oceny charakteru instytucji prawnych regulowanych zarówno przez przepis odsyłający do odpowiedniego stosowania danej normy, jak i przez przepis, który ma być odpowiednio zastosowany. Odpowiednie stosowanie określonych przepisów w zależności od przedmiotu regulacji prowadzić może do stosowania tych przepisów wprost (w ich bezpośrednim brzmieniu), zastosowania ich wiosna 2015 43 DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY z odpowiednimi modyfikacjami w stosunku do regulacji, która ma być odpowiednio zastosowana lub do odmowy zastosowania przepisu z uwagi na określone różnice. Odpowiednie stosowanie prawa może zatem prowadzić do wniosku, że pewne unormowania przepisu, do którego nastąpiło odesłanie, znajdują zastosowanie do instytucji regulowanej przez przepis odsyłający, inne natomiast nie mogą znaleźć takiego zastosowania”. Ponadto warto wskazać tutaj także na treść Uchwały Sądu Najwyższego z dnia 6 grudnia 2000 r., III CZP 41/00 , w której Sąd wskazał, że: ,,«odpowiednie» stosowanie przepisu może polegać na jego zastosowaniu wprost albo z pewnymi modyfikacjami – usprawiedliwionymi odmiennością stanu ,,podciąganego” pod dyspozycję stosowanego przepisu bądź na niedopuszczalności jego stosowania do rozpatrywanego stanu w ogóle. Ta niedopuszczalność może przy tym wynikać albo bezpośrednio z treści wchodzących w grę regulacji prawnych, albo z tego, że zastosowania danej normy nie dałoby się pogodzić ze specyfiką i odmiennością rozpoznawanego stanu”. Sąd Najwyższy wyraził podobny pogląd również w uchwale 7 sędziów z dnia 29 września 2009 r. Sygn. III CZP 41/09, wskazując, że należy odróżnić odpowiednie stosowanie określonych przepisów, które wynika z odesłania do pewnej regulacji odrębnej, podyktowanego techniką legislacyjną i koniecznością modyfikacji tej regulacji ze względu na odmienną istotę jej przedmiotu, od stosowania przepisów na drodze analogii. W ocenie autora tego artykułu, w przypadku odesłania znajdującego się w art. 67 ustawy o finansach publicznych mamy do czynienia z sytuacją prowadzącą do odmowy zastosowania przepisu z uwagi na określone różnice. Umieszczenie w treści dyspozycji art. 67 ww. ustawy przepisu nakazującego odpowiednie stosowanie przepisów działu III ordynacji podatkowej należy rozumieć w ten sposób, że jeżeli ustawa podstawowa zawierająca regulacje dotyczące danej opłaty publicznoprawnej nie przesądza sama o stosowaniu odsetek, i nie odsyła do przepisów ordynacji podatkowej, wtedy ustawa ta nie będzie miała zastosowania. Na poparcie powyższego stanowiska wskazać należy, że w wielu różnych ustawach merytorycznych ustawodawca, chcąc umożliwić naliczanie odsetek, wyraził to wprost w treści przepisów materialnoprawnych. Na przykład art. 320 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska stanowi, że: „Jeżeli przedsięwzięcie będące podstawą odroczenia płatności nie zostanie zrealizowane w terminie, właściwy organ stwierdza, w drodze decyzji, obowiązek uiszczenia odroczonych opłat albo kar wraz z określonymi w przepisach działu III ustawy – Ordynacja podatkowa odsetkami za zwłokę naliczanymi za okres odroczenia”. Również w art. 30 ust. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych wskazano, że „Kwoty świadczeń rodzinnych, o których mowa w ust. 2, podlegają zwrotowi łącznie z ustawowymi odsetkami na rachunek bankowy wskazany przez organ właściwy”. W związku z powyższym uprawniony wydaje się pogląd, że racjonalny ustawodawca, chcąc, by do konkretnej opłaty publicznoprawnej miały znaleźć zastosowanie przepisy ordynacji podatkowej, w zakresie stosowania odsetek wprost kieruje do działu III ordynacji podatkowej. Może również samodzielnie rozstrzygnąć taką kwestię, umieszczając stosowne przepisy w treści ustawy materialnoprawnej. Warto również w tym miejscu przypomnieć, że zgodnie z art. 36 ust.4 w zw. z art. 36 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewidziano 5-letni termin na zgłaszanie roszczeń w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej. Ustawodawca nie przewidział zatem możliwości aby odnośnie do przedawnienia roszczenia badać przesłanki art. 68 ordynacji podatkowej. W miejscu, w którym zamiarem ustawodawcy było odesłanie do stosowania przepisów innej ustawy, ustawa merytoryczna takie odesłanie czyni, np. w art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że „w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami”. Mając powyższe na uwadze, uznać należy, że brakuje podstaw do stosowania przepisów ordynacji podatkowej w postępowaniu w sprawie ustalenia opłaty planistycznej, zastosowanie znajdą natomiast odpowiednie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 28 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1517/07). Należy w tym miejscu rozważyć jeszcze jedną, jakże istotną, kwestię, a mianowicie możliwość stosowania odpowiednich ulg oraz rozkładania opłaty planistycznej na raty. W pierwszej kolejności trzeba podkreślić, że w treści ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym brak jest przepisów, które by umożliwiały rozłożenie opłaty planistycznej na raty, jej umorzenie czy też odroczenie terminu płatności. Jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 2 października 2007 r., sygn. II Sa/Bk 447/07: „żaden z aktów prawnych zawierających przepisy dotyczące renty planistycznej nie przewiduje możliwości rozłożenia kwoty renty na raty i to niezależnie od trudnej sytuacji materialnej zobowiązanego”. Jest to pogląd bezsporny i ugruntowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 września 2012 r. sygn. II Sa/Wr 249/12). Dlatego też wszelkie rozważania dotyczące ewentualnych możliwości rozłożenia na raty czy też zastosowania innych ulg w zapłacie nałożonej opłaty planistycznej dotyczyć będą stosowania innych ustaw, a zatem ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z powyższymi rozważaniami w zakresie stosowania przepisów ordynacji podatkowej w postępowaniu w sprawie ustalenia renty planistycznej ustalono, iż przepisy tej ustawy nie znajdują w toku tego postępowania zastosowania. Należy uznać, że dotyczy to zarówno przepisów w zakresie naliczania odsetek (art. 53 i następne ordynacji podatkowej), jak i w zakresie odraczania terminów płatności, rozkładania na raty czy też umarzania należności przewidzianych w art. 67a § 1 ordynacji podatkowej. Skoro ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje żadnej możliwości w zakresie ulg w zapłacie opłaty planistycznej, w ocenie autora tego artykułu nie można takich ulg wywodzić z przepisów ordynacji podatkowej. W związku z powyższym warto w tym miejscu przeanalizować, czy istnieją w świetle prawa polskiego podstawy do zastosowania ulg w zapłacie opłaty planistycznej na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Zgodnie z treścią art. 64 ust. 1 wiosna 2015 44 DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY tej ustawy właściwy organ, na wniosek zobowiązanego, może udzielać określonych w art. 55 ulg w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa w art. 60., obejmującym należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym. Zgodnie natomiast z treścią art. 55 tej ustawy należności pieniężne mające charakter cywilnoprawny, przypadające organom administracji rządowej, państwowym jednostkom budżetowym i państwowym funduszom celowym, mogą być umarzane w całości albo w części lub ich spłata może być odraczana lub rozkładana na raty. Ustawa o finansach publicznych nie precyzuje podstaw i przyczyn stanowiących przesłankę dla stosowania powyższych ulg w spłacie należności, dlatego też przyjmuje się, że są one takie same jak te przewidziane w art. 56 ust. 1 pkt 5 tej ustawy, który zezwala na umarzanie zaległości w sytuacji, gdy zachodzi ważny interes dłużnika lub interes publiczny. Sam fakt istnienia takiej regulacji w ustawie o finansach publicznych nie oznacza jednak, że przepisy te znajdują zastosowanie w odniesieniu do opłat planistycznych. W ocenie autora tego artykułu przepisu ustawy o finansach publicznych nie stanowią bowiem podstawy dla udzielania ulg w zapłacie renty planistycznej nałożonej na podstawie art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak już wyżej podniesiono, brakuje aktów prawnych zawierających przepisy w przedmiocie ulg w zapłacie renty planistycznej czy to w formie rozkładania na raty, umarzania, czy też odraczania terminów płatności. Przytoczyć należy treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, Sygn. II Sa/Wr 249/12 z 20 września 2012 r., który zauważył, że żaden przepis prawa „nie przewiduje możliwości rozłożenia kwoty renty planistycznej na raty i to niezależnie od trudnej sytuacji materialnej zobowiązanego (...). Organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a.), a zatem ich aktywność może występować tylko tam i o tyle, o ile prawo je do tego upoważnia. Jest to zgodne z wymogami wynikającymi z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP)”. Instytucja opłaty planistycznej uregulowana jest w odpowiednich przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa ta nie przewiduje w swojej treści żadnych ulg w zakresie zapłaty renty planistycznej. Ponadto w żadnym przepisie nie odsyła do stosowania przepisów ustawy o finansach publicznych, w szczególności w zakresie stosowania ulg w zapłacie renty planistycznej, czy to w postaci jej umarzania, rozkładania na raty, czy też odraczania płatności. W związku z powyższym należy uznać, że brakuje podstaw prawnych do stosowania przepisów ustawy o finansach publicznych w przedmiocie tego rodzaju ulg w odniesieniu do opłaty planistycznej. Należy pamiętać, że orzekając w przedmiocie decyzji ustalającej opłatę planistyczną, organ administracji publicznej zobowiązany jest posługiwać się przede wszystkim przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i na jej podstawie wydawać swoje rozstrzygnięcia. Nieuprawnione będzie sięganie przez organ administracji do innych aktów prawnych, w szczególności takich, które przewidują inny katalog ulg niż ww. ustawa. Założyć można, że rozsądny ustawodawca, którego wolą byłoby umożliwienie stosowania określonych ulg w zapłacie opłaty planistycznej, umieściłby stosowne przepisy w ustawie regulującej postępowanie w przedmiocie ustalenia takiej opłaty. Mógłby uczynić to zarówno poprzez zdeterminowanie dostępnych ulg wprost, jak też poprzez odesłanie do odpowiednich przepisów innych ustaw, np. ustawy o finansach publicznych. W ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym brak jest jednak jakichkolwiek regulacji w zakresie takich ulg, co uznać należy za zamierzone działanie ustawodawcy. Podsumowując, w ocenie autora tego artykułu stosowanie przepisów ustawy z dnia z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych w postępowaniu w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej należy uznać za nieuprawnione. Dotyczy to zarówno kwestii umieszczania w treści decyzji ustalającej opłatę planistyczną terminu do jej zapłaty czy też naliczania odsetek za zwłokę na podstawie przepisów ordynacji podatkowej, jak i możliwości stosowania ulg w jej zapłacie na gruncie przepisów ustawy o finansach publicznych. ŁUKASZ WALO Autor jest doktorantem na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego w Katedrze Prawa Administracyjnego, od 2011 roku członkiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie Przypisy: A. Rzetecka-Gil, Kodeks cywilny. Komentarz. Zobowiązania – część ogólna, LEX/el., 2011. 1 Bibliografia: Rzetecka-Gil A, Kodeks cywilny. Komentarz. Zobowiązania – część ogólna, LEX/el., 2011 W. Czachórski, A. Brzozowski, M. Safjan, E. Skowrońska-Bocian, Zobowiązania. Zarys Wykładu, LexisNexis, Warszawa 2007 r. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011. P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2012. G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, t. I, Kraków 2005. K. Jaroszyński, A. Szmytt, Ł. Złakowski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2011. M. Wierzbowski, M. Szubiakowski, A. Wiktorowska, Postępowanie administracyjne – ogólne, podatkowe, egzekucyjne i przed sądami administracyjnymi, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2007. Proceedings concerning a fee charged under article 36 passage 4 of the Spatial Planning and Development Act of 27th March 2003 and the application of relevant provisions of the Tax Ordinance Act of 29th September 1997 and the Public Finances Act of 27th September 2009 SUMMARY: The main subject of the article is the application of the relevant provisions of the Tax Ordinance Act of 29th September 1997 and the Public Finances Act of 27th September 2009 in proceedings concerning a fee charged under article 36 passage 4 of the Spatial Planning and Development Act of 27th March 2003. In particular it touches the issues of payment dates, charging late payment interests, payment relief procedures, and the possibility of usage of the abovementioned measures in decisions under the Spatial Planning and Development Act. wiosna 2015 45 DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY IZBA WYTRZEŹWIEŃ I JEJ EWOLUCJA JAKO INSTYTUCJA PRAWA ADMINISTRACYJNEGO MICHAŁ KOSZOWSKI 1. Wstęp Izby wytrzeźwień istnieją w Polsce bez mała od pół wieku. Przez ten czas instytucja ta ewoluowała, stając się jednym z charakterystycznych elementów polskiej polityki i regulacji prawnej mającej na celu przeciwdziałanie uzależnieniom. Przez ten okres izby wytrzeźwień wywołały liczne dyskusje dotyczące tak swojego funkcjonowania, jak i również samego sensu ich istnienia, związane z wątpliwościami co do celowości ich prowadzenia, jak i wskazywanym wątpliwym realizowaniem ochrony praw człowieka. Celem artykułu jest przedstawienie izby wytrzeźwień jako instytucji administracyjnoprawnej, będącej elementem prawnego zapobiegania i przeciwdziałania skutkom nałogu alkoholowego. Autor pragnie przedstawić rozwój izb i możliwość ich utrzymania oraz ewentualnego przekształcenia w takim zakresie, aby mogły kontynuować swoją rolę przy jednoczesnym jak najdalszym ograniczeniu obecnie wątpliwości co racji bytu tego swoistego tworu prawnego. W ocenie autora, prześledzenie genezy i ewolucji tej instytucji prawnej umożliwia pełniejsze spojrzenie na jej istotę i rolę obecnie oraz postawienie pewnych tez na przyszłość. 2. Geneza i ewolucja izb wytrzeźwień 2.1. Postępowanie z osobami nietrzeźwymi w okresie międzywojennym W okresie międzywojennym osoba nietrzeźwa znajdowała się w zakresie zainteresowania policji. Zgodnie z art. 11 ustawy z z dnia 21 marca 1931 r. o ograniczeniach w sprzedaży, podawaniu i spożyciu napojów alkoholowych (przeciwalkoholowej)1 penalizowano już samo pozostawanie w stanie nietrzeźwości w miejscu publicznym, niezależnie od zachowania danej osoby. Co charakterystyczne, tej samej odpowiedzialności podlegał również ten, kto taką osobę doprowadził do stanu nietrzeźwości. W zakresie odpowiedzialności cywilnej taki pomocnik odpowiadał solidarnie z winnym nietrzeźwym za szkody i straty, wyrządzone przez niego innym osobom. Pierwsze regulacje polskie dotyczące spożywania alkoholu i stanu nietrzeźwości w miejscu publicznym miały zatem czysto karnorepresyjny charakter. Dla ustawodawcy samo upojenie alkoholowe było wystarczającą przesłanką do uznania osoby spożywającej alkohol za sprawcę wykroczenia. Z tego powodu osoby nietrzeźwe umieszczano w celach komisariatów. Co oczywiste, osoby nietrzeźwe często znajdowały się wręcz w stanie ciężkiego zatrucia alkoholowego bądź w stanie upojenia i same powodowały u siebie urazy. Wobec takich osób funkcjonariusze policji, a później Milicji Obywatelskiej, bez stosownego przeszkolenia medycznego, pozostawali bezradni. Z tego powodu na komisariatach dochodziło do zgonów osób, które ze względu na swój stan nietrzeźwości kierowano tam w związku z wykroczeniem względem porządku publicznego2. W taki sposób pojawiła się koncepcja specjalnych miejsc, do których można by kierować osoby nietrzeźwe – izb wytrzeźwień. 2.2. Izby wytrzeźwień – forma łagodzenia represji wobec nietrzeźwych w ustawodawstwie PRL Izby wytrzeźwień zostały powołane na mocy ustawy z dnia 27 kwietnia 1956 r. o zwalczaniu alkoholizmu3 oraz wydanej na jej podstawie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 21 listopada 1956 r. w sprawie organizacji izb wytrzeźwień oraz sposobu ustalania opłat związanych z pobytem w tych izbach4. Miały być do nich kierowane osoby w stanie nietrzeźwym, które swoim zachowaniem dają powód do zgorszenia w miejscach publicznych, mogą zostać doprowadzone do izb wytrzeźwień i miały w izbie wytrzeźwień przebywać aż do wytrzeźwienia. Zgodnie ze wskazanym rozporządzeniem izby organizowane i prowadzone były przez prezydia właściwych miejskich rad narodowych. Modyfikacje przyniosła nowa ustawa o zwalczaniu alkoholizmu z 10 grudnia 1959 r.5. Doprecyzowywała obowiązek organizacji i prowadzenia izb wytrzeźwień, powierzając je radom narodowym miast liczących ponad 100 tys. mieszkańców, pozostawiając jednocześnie wojewódzkim radom narodowym możliwość rozciągnięcia wskazanego obowiązku na inne miasta. Ustawa zmodyfikowała również przesłanki umieszczenia w izbie. Poza miejscem publicznym osoba nietrzeźwa mogła również wywoływać zgorszenie w zakładzie pracy, aby zostać umieszczona w izbie. Ustawodawca doprecyzował także maksymalny czas przebywania w izbie do 24 godzin. Jak wynika z wyżej przytoczonych regulacji, izby wytrzeźwień zostały pomyślane bynajmniej nie jako mające walor represyjny. W pierwotnym zamyśle ustawodawcy miały one raczej łagodzić represyjne podejście do kwestii spożycia alkoholu przez obywateli, zastępować rozwiązania o charakterze karnym typowo administracyjnymi. Izba wytrzeźwień od samego swego początku została powołana jako instytucja mająca na celu zabezpieczenie porządku publicznego. Miało ono następować nie tylko poprzez eliminację osób nietrzeźwych z miejsc publicznych. W pewnym sensie izby miały mieć walor gwarancyjny – zapewniać nie tylko ochronę obywateli przed możliwymi wykroczeniami czy przestępstwami popełnianymi przez osoby nietrzeźwe, ale również je same przez staniem się ofiarami przestępstw, w tym nieudzielenia pomocy osobie znajdującej się w stanie bezpośredniego zagrożenia zdrowia lub życia. wiosna 2015 46 DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY 2.3. Izby wytrzeźwień – element modelu wychowawczo-prewencyjnego obecnie obowiązującej ustawy Druga połowa XX wieku przyniosła znaczne zmiany w metodzie leczenia i postrzeganiu samego alkoholizmu. Miało to niebagatelne przełożenie nie tylko na medyczną praktykę terapeutyczną. Swój wyraz znalazło również w sferze legislacyjnej6. Wyrazem tej zmiany w traktowaniu alkoholizmu było uchwalenie nowej ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi7. Istotną zmianą, jak na ówczesną regulację prawną, było przeorientowanie reakcji prawnej wobec osób uzależnionych. Zasadą stało się leczenie dobrowolne. W nowej ustawie znalazło się nadal miejsce dla izb wytrzeźwień. Zadania związane z ich prowadzeniem przekazano organom administracji państwowej stopnia podstawowego, którymi w dacie uchwalania ustawy byli naczelnicy (prezydenci) miast. 2.4. Izby wytrzeźwień w perspektywie reaktywacji samorządu terytorialnego Pomimo pojawiających się w publicystyce zarzutów dotyczących faktu, że ustawę z 1982 r. uchwalono w trakcie obowiązywania stanu wojennego i wynikających z tego negatywnych konotacji, po transformacji ustrojowej nie zdecydowano się zastąpić ją nową regulacją prawną. Dla funkcjonowania izb wytrzeźwień szczególnie istotne było reaktywowanie samorządu terytorialnego w Polsce. W 1990 r. samorząd terytorialny ograniczał się wyłącznie do gmin. Z tego powodu to im przekazano organizowanie i prowadzenie izb wytrzeźwień zostało przekazane z dniem 27 maja 1990 r. jako zadania własne na mocy art. 1 pkt 22 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw8). W 1998 r. przeprowadzono kolejną reformę ustrojową państwa, wprowadzając trójszczeblowy podział terytorialny państwa. W związku z tym uchwalono ustawę z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej – w związku z reformą ustrojową państwa9. Według nowego brzmienia nadanego przez art. 47 pkt 9 ww. ustawy, prowadzenie izb wytrzeźwień powierzono organom samorządu terytorialnego w miastach liczących ponad 50.000 mieszkańców i organom powiatu. Pominięto w nowelizacji doprecyzowanie, o jakie to organy samorządu terytorialnego chodzi. Normę tą należy odczytywać razem z nigdy nie uchyloną regulacją z ustawy z 27 maja 1990 r. W jej świetle zatem izby wytrzeźwień mają prowadzić organy gmin miejskich lub miast na prawach powiatów o liczbie mieszkańców powyżej 50 tys. oraz organy powiatu niezależnie od liczby zamieszkujących je osób10. Poza modyfikacją katalogu podmiotów, którym powierzono prowadzenie izb wytrzeźwień, ustawodawca zdecydował się na jeszcze jeden zabieg. Od 1 stycznia 1999 r. prowadzenie tych swoistych zakładów administracyjnych stało się dla jednostek samorządu terytorialnego fakultatywne. Otworzyło to dyskusję nad sensem dalszego istnienia izb, w szczególności w związku z licznymi kontrowersjami, które powstały w związku z ich funkcjonowaniem. Najpierw jednak należy przedstawić charakterystykę izb wytrzeźwień w obecnie obowiązującym stanie prawnym. 3. Izba wytrzeźwień w obecnym stanie prawnym 3.1. Izba wytrzeźwień – zakład administracyjny W obecnym stanie prawnym kwestie dotyczące izb wytrzeźwień reguluje ustawa o wychowaniu w trzeźwości w art. 39-423 oraz rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 8 grudnia 2014 r. w sprawie izb wytrzeźwień i placówek wskazanych lub utworzonych przez jednostkę samorządu terytorialnego11. W ustawie zrezygnowano z wprowadzenia definicji legalnej izby. Jej charakter można jednak zrekonstruować na podstawie art. 39 ust. 2 ww. ustawy, w którym wskazano zadania publiczne realizowane przez izby wytrzeźwień, takie jak: – sprawowanie opieki nad osobami w stanie nietrzeźwości; – wykonywanie wobec osób w stanie nietrzeźwości zabiegów higieniczno-sanitarnych; – udzielanie osobom w stanie nietrzeźwości pierwszej pomocy; – prowadzenie detoksykacji, jeżeli izba wytrzeźwień posiada odpowiednie pomieszczenie, urządzenia, wyposażenie i wykwalifikowany personel; – informowanie osób przyjętych do izby wytrzeźwień o szkodliwości spożywania alkoholu oraz motywowanie ich do podjęcia leczenia odwykowego; – współpraca z właściwymi gminnymi komisjami rozwiązywania problemów alkoholowych, podmiotami leczniczymi wykonującymi działalność leczniczą w rodzaju świadczenia stacjonarne i całodobowe oraz ambulatoryjne w rozumieniu przepisów o działalności leczniczej, określonymi w art. 21 ust. 1 ustawy o wychowywaniu w trzeźwości oraz innymi instytucjami i organizacjami, których działalność ma na celu przeciwdziałanie problemom alkoholowym i ich skutkom. W świetle powyższego izba wytrzeźwień może zostać zdefiniowana jako zakład administracyjny mający zadania o charakterze leczniczo-prewencyjnym12. Ukierunkowany jest na udzielanie pomocy i sprawowanie opieki nad osobami w stanie nietrzeźwości, w tym realizuje zadania publiczne z zakresu polityki przeciwdziałania nałogom. Jednocześnie posiada charakter izolacyjny celem zapewnienia przestrzegania porządku publicznego. 4. XXI wiek – zmierzch izb wytrzeźwień Rezygnacja z obligatoryjności prowadzenia izb wytrzeźwień spowodowała gwałtowny spadek liczby tych zakładów administracyjnych w Polsce. Przez ponad dwie dekady tendencja była wyraźnie rosnąca, aż do 64 izb wytrzeźwień w 1999 r. Jednak już w 2001 r. ich liczba spadła do 53 13. W ciągu trzynastu lat obowiązywania znowelizowanego przepisu liczba ta zmniejszyła się blisko o 50 procent. W latach 2010-2011 zaprzestało działalności sześć z nich. W 2012 roku funkcjonowało w Polsce już tylko 37 izb wytrzeźwień 14. Zaważyły na tym jednak również liczne kontrowersje dotyczące funkcjonowania izb wytrzeźwień, które zaczęły być przedmiotem zainteresowania tak doktryny, jak i orzecznictwa na przełomie wieków. 4.1. Kontrowersje wobec „zatrzymania administracyjnego” Zgodnie z art. 40 ustawy o wychowaniu w trzeźwości osoby w stanie nietrzeźwości, które swoim zachowa- wiosna 2015 47 DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY niem dają powód do zgorszenia w miejscu publicznym lub w zakładzie pracy, znajdują się w okolicznościach zagrażających ich życiu lub zdrowiu albo zagrażają życiu lub zdrowiu innych osób, mogą zostać doprowadzone do izby wytrzeźwień lub placówki, podmiotu leczniczego albo do miejsca zamieszkania lub pobytu. W razie braku izby wytrzeźwień lub ww. placówki osoby takie mogą być doprowadzone do jednostki policji. Osoba doprowadzona do izby wytrzeźwień lub placówki albo jednostki policji pozostaje tam aż do wytrzeźwienia, nie dłużej niż 24 godziny15. Zauważalne są istotne różnice z przesłankami doprowadzenia do izby wytrzeźwień osoby w stanie nietrzeźwości w porównaniu z regulacjami z 1956 i 1959 roku. Po pierwsze zwraca uwagę przesłanka zagrażania zdrowiu lub życiu – tak własnemu, jak i osób trzecich, co należy uznać za przejaw postawienia mocniejszych akcentów na działalność o charakterze leczniczym. Ustawodawca wprowadził również pewną alternatywę wobec izb wytrzeźwień – w razie braku izby wytrzeźwień lub specjalnie do tego przeznaczonej placówki medycznej zajmującej się osobami nietrzeźwymi osoby mogą być doprowadzone do jednostki Policji lub do miejsca zamieszkania lub pobytu. W praktyce kolejność ta jest również pewną gradacją postępowania z osobą nietrzeźwą – bardzo rzadko podmioty doprowadzające decydują się na odprowadzenie osoby nietrzeźwej do miejsca zamieszkania lub pobytu. Wynika to z dość oczywistej niestety zależności między stanem nietrzeźwości a zachowaniem danej osoby. Możliwość odprowadzenia do miejsca zamieszkania lub pobytu możliwa jest wyłącznie wobec osoby spokojnej, nie stawiającej oporu. Osoby nietrzeźwe mają tendencję do zachowań agresywnych. W takim wypadku możliwa jest wyłącznie interwencja w postaci przekazania takiej osoby do izby wytrzeźwień lub innej placówki lub podmiotu wskazanego w art. 40 ustawy o wychowaniu w trzeźwości w związku z brakiem podstawy prawnej do siłowego doprowadzenia osoby do miejsca zamieszkania lub pobytu16. Mając na uwadze powyższe uwagi, należy wskazać na pogląd Ł. Cory, który zauważa wyraźny prymat realizacji obowiązków w zakresie ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego nad względami medycznymi, tj. doprowadzeniem osoby doprowadzonej do izby do stanu trzeźwości i w konsekwencji wynikającego z tego określenia tej procedury jako zatrzymania administracyjnego17. Odróżnienia od zatrzymania policyjnego dokonał trafnie P. Hofmański, wskazując różnicę w tym, że zatrzymanie administracyjne spowodowane jest zachowaniem powodującym zgorszenie w miejscu publicznym lub zakładzie pracy a nie podejrzeniem popełnienia czynu zabronionego18. Taki charakter zatrzymania administracyjnego, nakierowany de facto nie na prewencję indywidualną, ale na ochronę porządku publicznego, nawet kosztem wolności osobistej jednostki, przy dość nieprecyzyjnie i przy ewaluacyjnie określonych kryteriach jego stosowania wzbudzał dość ożywioną dyskusję. Należy bowiem mieć na uwadze to, że przez całe obowiązywanie regulacji z zakresu przeciwdziałania nałogowi alkoholowemu w polskim porządku prawnym brakowało możliwości odwołania się od doprowadzenia do izb wytrzeźwień analogicznych dla uprawnień osoby zatrzymanej w trybie karnoprocesowym, co dobitnie potwierdzało orzecznictwo sądowe19. Z tego powodu charakter przełomowy miało orzeczenie w sprawie Witolda Litwy przeciwko Polsce przed ETPC 20. Witold Litwa jest osobą niepełnosprawną wzrokowo. 5 maja 1994 r. w południe, wraz z psem, używanym przez niego w charakterze psa przewodni- ka, wszedł do krakowskiej placówki pocztowej w celu sprawdzenia swoich skrytek pocztowych, które okazały się otwarte i puste. Witold Litwa wniósł w związku z tym skargę do urzędnika pocztowego, który następnie wezwał policję, zarzucając, że skarżący był pijany i zachowywał sie agresywnie. W związku z powyższym funkcjonariusze policji przewieźli skarżącego do izby wytrzeźwień. Lekarz bez przeprowadzania jakichkolwiek testów stwierdził, że jest pod umiarkowanym wpływem alkoholu, uznał jednak, że stan ten usprawiedliwia umieszczenie w izbie na sześć godzin. Witold Litwa domagał się od Skarbu Państwa odszkodowania za bezprawny atak funkcjonariuszy, zatrzymanie i przetrzymywanie w izbie wytrzeźwień oraz kradzież osobistych rzeczy. Ostateczny wyrok oddalający roszczenie wydał w tej sprawie 25 stycznia 1995 r. Sąd Apelacyjny w Krakowie. W skardze do Europejskiej Komisji Praw Człowieka Litwa zarzucił m.in. bezprawne przetrzymywanie go w krakowskiej izbie wytrzeźwień. Trybunał w Strasburgu miał okazję, po raz pierwszy w historii, zająć się sprawą funkcjonowania izb wytrzeźwień Analizował przy tym art. 5 ust. 1 pkt e Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności21, dotyczącego legalności pozbawienia wolności. Trybunał zastosował w tym przypadku wykładnię rozszerzającą pojęcia „alkoholik”. Wskazano przy tym na ratio legis Konwencji. Zdaniem Trybunału, przedmiot i cel ww. przepisu nie zezwala na wąską interpretację zezwalającą na pozbawienia wolności tylko kliniczne przypadki osób dotkniętych chorobą alkoholową. W wyroku przestawiono tezę, że przedmiotowa podstawa prawna pozwala izolować również wszystkie osoby, które co prawda nie są zdiagnozowane jako alkoholicy, ale ich zachowanie zagraża porządkowi publicznemu lub im samym. W związku z tym można uznać, że przepisy polskiej ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi dotyczące izb wytrzeźwień nie są sprzeczne z Konwencją. Umieszczenie osoby w izbie wytrzeźwień nie może być jednak arbitralne. Musi być zawsze zgodne z prawem oraz konieczne w danym przypadku. Nie można traktować tego środka jako kary. Ta dolegliwość jest usprawiedliwiona tylko wtedy, gdy inne, mniej surowe, środki, takie jak np. odwiezienie do miejsca zamieszkania, były rozważane. Ze szczególną ostrożnością należy podchodzić do sprawy, jeżeli stopień upojenia alkoholowego nie jest znaczny. Równie ważną sprawą jest rzetelna dokumentacja, z której powinna jasno wynikać podstawa prawna i faktyczna umieszczenia osoby w izbie wytrzeźwień, w tym powody nieskorzystania z mniej dolegliwych środków. Dostosowanie polskiego prawa do wymogów płynących z powyższego rozstrzygnięcia nastąpiło z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, ustawy o radiofonii i telewizji oraz ustawy o opłacie skarbowej22. Obecnie wprowadzono regulację w art. 40 ust. 5-8 ww. ustawy, zgodnie z którą osoba nietrzeźwa nie może być zatrzymana na dłużej niż 24 godziny, a osoby nieletnie powinny być umieszczone w oddzielnych pomieszczeniach. Osobie doprowadzonej do izby wytrzeźwień przysługuje zażalenie do sądu właściwego dla miejsca doprowadzenia, składane za pośrednictwem izby wytrzeźwień. Sąd bada w takim wypadku zasadność i legalność doprowadzenia. W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości doprowadzenia zawiadamia o tym prokuratora i przełożonego doprowadzającego. Regulacja ta jest podobna wiosna 2015 48 DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY do regulacji karnej, co uwypuklono poprzez stosowanie przepisów kodeksu postępowania karnego dotyczących zażaleń do rozpoznania zażalenia. W praktyce jednak osobom doprowadzonym trudno jest skorzystać z wyżej wskazanego uprawnienia. W raporcie z wizytacji przedstawicieli Rzecznika Praw Obywatelskich wskazano, że „wiele wizytowanych placówek nie realizuje obowiązku poinformowania pacjentów umieszczanych w izbach o prawie do złożenia zażalenia. W izbach wytrzeźwień w Głogowie, Bydgoszczy, Bielsku-Białej, Przemyślu, Łodzi, Krakowie, Chełmnie, Zamościu, Włocławku i Warszawie w wyniku przeprowadzanych tam czynności przedstawiciele Krajowego Mechanizmu Prewencji odnotowali, iż przyjęcie pacjentów do placówek następuje z pominięciem tego fundamentalnego obowiązku” 23. Brak wywiązania się z tego obowiązku, wynikający przypuszczalnie, z zasady, ze względnie niedużego poziomu znajomości prawa osób trafiających do izb wytrzeźwień faktycznie – uniemożliwia skorzystanie przez nie z gwarancji prawnych ochrony przed nieuzasadnionym doprowadzeniem. 4.2. Charakter prawny opłat za pobyt w izbie wytrzeźwień Od początku istnienia izb wytrzeźwień pobyt w nich danej osoby wiązał się z pobraniem za to opłaty. Zawsze była ona relatywnie wysoka i nie odpowiadała realnie ponoszonym kosztom umieszczenia osoby doprowadzonej w izbie, stąd powstały kontrowersje co do charakteru tej opłaty. Wskazywano na represyjny jej charakter. Doprowadziło do podjęcia działań przez Rzecznika Praw Obywatelskich na rzecz zbadania przez Trybunał Konstytucyjny zgodnie z Ustawą Zasadniczą przepisów ustanawiających powyższą opłatę. We wniosku do Trybunału z dnia 29 marca 2011 r. Rzecznik podniósł, że upoważnienie zawarte w art. 42 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości nie spełnia warunku szczegółowości, a także pozbawione jest wskazówek co do ustalania w rozporządzeniu maksymalnej opłaty za pobyt w izbie wytrzeźwień. Powodowało to iż opłaty te były ustalane w sposób dowolny. Zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 kwietnia 2012 r. sygn. akt K 12/1124 – od 17 stycznia 2013 r. straciły swoją moc obowiązującą przepisy: art. 42 ust. 6 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w zakresie, w jakim upoważnia ministra właściwego do spraw zdrowia w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych do określenia, w drodze rozporządzenia, maksymalnej wysokości opłat związanych z pobytem w izbie wytrzeźwień, innej placówce utworzonej lub wskazanej przez jednostkę samorządu terytorialnego lub w jednostce policji oraz § 29 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004 r. w sprawie trybu doprowadzania, przyjmowania i zwalniania osób w stanie nietrzeźwości oraz organizacji izb wytrzeźwień i placówek utworzonych lub wskazanych przez jednostkę samorządu terytorialnego (Dz.U. nr 20, poz. 192, z 2006 r. nr 58, poz. 408 oraz z 2008 r. nr 178, poz. 1102). Trybunał zatem odmówił konstytucyjności przepisom ze względu na kwestie formalne. Nie podważył zgodności z ustawą zasadniczą samej istoty opłat za pobyt w izbie wytrzeźwień. W świetle powyższego w obecnym stanie prawnym kwestie związane z opłatą zostały przeniesione do samej ustawy. Reguluje je art. 422 , zgodnie z którym za pobyt w izbie wytrzeźwień, placówce lub jednostce policji od osoby przyjętej pobierana jest opłata. Opłata za pobyt w izbie wytrzeźwień lub placówce stanowi dochód jednostki samorządu terytorialnego, natomiast w jednostce policji – dochód budżetu państwa. Opłata za pobyt w izbie wytrzeźwień lub placówce obejmuje także udzielone świadczenia zdrowotne, podane produkty lecznicze oraz detoksykację. Wysokość powyższej opłaty jest określana w zależności od tego, w jakiej placówce osoba ma być umieszczona przez organy stanowiące jednostki samorządu terytorialnego w drodze uchwały, w odniesieniu do opłaty za pobyt w izbie wytrzeźwień lub placówce lub wojewodę w drodze zarządzenia odniesieniu do opłaty za pobyt w jednostce Policji. Określając wysokość opłaty, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego albo wojewoda powinien uwzględnić przeciętny koszt pobytu osoby przyjętej albo zatrzymanej w jednostce Policji. Kwota maksymalnej wysokości opłaty za pobyt w izbie wytrzeźwień, placówce lub jednostce policji podlega corocznej waloryzacji o średnioroczny wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem, w poprzednim roku kalendarzowym. Maksymalna wysokość opłaty za pobyt w izbie wytrzeźwień, placówce lub jednostce policji wynosi obecnie 302,70 zł25. 4.3. Argumenty natury finansowej i alternatywne wobec umieszczenia w izbie sposoby postępowania wobec osób nietrzeźwych Z informacji przekazanych PARP przez Prezesa Stowarzyszenia Dyrektorów i Głównych Księgowych Izb Wytrzeźwień w Polsce wynika, że szacunkowa ściągalność opłat za pobyt w izbie wytrzeźwień utrzymuje się na poziomie ok. 33 procent26. Jakkolwiek czynnik ekonomiczny jest istotny, to nie może on przesądzać o wybranym rozwiązaniu. W przypadku zamknięcia placówki opieka nad osobami nietrzeźwymi zostaje przenoszona do innych instytucji – nie zawsze przygotowanych do tej roli. Osoby nietrzeźwe doprowadzane są do punktów opieki medycznej znajdujących się przy komisariatach policji, gdzie przeprowadza się detoksykację, a do szpitali kierowane są osoby w ciężkim stanie. Natomiast osoby zachowujące się agresywne doprowadza się do policyjnych izb zatrzymań. Może to powodować szereg poważnych problemów. Jeżeli osoba nietrzeźwa trafi pod opiekę policji, powstaje ryzyko, że w razie potrzeby nie otrzyma pomocy medycznej na czas, natomiast przewiezienie takiej osoby do szpitala wiąże sie z silnym sprzeciwem społecznym, w społecznym odczuciu taka osoba zabiera miejsce potrzebne dla osób chorych oraz znacznie pogarsza komfort przebywania w szpitalu i rekonwalescencji. 5. Przyszłość izb wytrzeźwień – uwagi de lege ferenda Izba wytrzeźwień jako instytucja prawa administracyjnego ewoluowała wraz ze zmianami postępowania wobec osób uzależnionych od alkoholu i osób nietrzeźwych oraz wynikających z tego zmian prawnych. Mimo że zostały one pomyślane jako forma medykalizacji postępowania wobec osób nietrzeźwych, odejścia od represji wobec nich to na początku kolejnego stulecia paradoksalnie są postrzegane jako element upodabniający administracyjną regulację przeciwdziałania uzależnieniu od alkoholu do postępowania o charakterze karnym. Sensowność dalszego bytu izb wytrzeźwień była już podawana w wątpliwość na początku lat 90: „Trudno wiosna 2015 49 DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY powiedzieć, czym jest dziś izba wytrzeźwień: nie zajmuje się detoksykacją, wiele z nich nie jest w stanie udzielić pierwszej pomocy w ostrym zatruciu, ponieważ nie posiada odpowiedniego, podstawowego wyposażenia. W zasadzie służy ona celom porządkowym27”. Rzecznik Praw Obywatelskich uważa za potrzebne działania mające na celu nowelizację ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Postulowane zmiany idą w kierunku wprowadzenia mechanizmu obligatoryjnego przekazywania środków pochodzących z zezwoleń na sprzedaż alkoholu na cele walki z alkoholizmem. Zgodnie z opinią Rzecznika Praw Obywatelskich, rozwiązaniem problemów pojawiających się na linii osoby nietrzeźwe – władze samorządowe – administracja centralna byłoby powstanie Centrum Pomocy Osobom Uzależnionym od Alkoholu i Ich Rodzinom na wzór istniejącej już obecnie placówki – jednostki organizacyjno-budżetowej – powołanej przez Gminę Bytom w miejsce izby wytrzeźwień, które mogłoby zająć się problemem alkoholizmu całościowo, poprzez pomoc nie tylko osobom nietrzeźwym, ale wszelką pomoc uzależnionym i współuzależnionym zarówno od alkoholu, jak i innych środków psychoaktywnych28. W krajach niemieckojęzycznych istnieje instytucja podobna do izby wytrzeźwień, Ausnüchterungszelle. Jest to wydzielona cela, w której przebywają osoby pod wpływem alkoholu lub narkotyków. Podstawą istnienia tej instytucji są m.in. landowe ustawy porządkowe. Na przykład heska Hessisches Gesetz über die öffentliche Sicherheit und Ordnung z 2005 roku w § 32 stanowi, że policja ma prawo zatrzymać osobę, gdy ma ona ograniczoną zdolność kierowania swoimi poczynaniami. Ma ona również funkcję prewencyjną, aby osoby nietrzeźwe lub pod wpływem narkotyków nie popełniły przestępstwa. Przybytki te w przeciwieństwie do polskiego modelu znajdują się na komisariatach policji. Dostrzeżony został problem zapewnienia opieki medycznej osobom przebywającym z celach, w Zurichu cele zostały zorganizowane tak, aby ją zapewnić. Pobyt w celi jest odpłatny (np. z Baenii-Wirembergii jest to koszt 45 euro). Różnica polega na tym, że przesłanką doprowadzenia do tych instytucji jest zagrożenie dla samej jednostki, a nie naruszenie przez nią norm obyczajowych w miejscu publicznym. W Polsce w trakcie trwania imprezy sportowej Euro 2012 postawiono na alternatywną wobec izb wytrzeźwień formę postępowania wobec osób nietrzeźwych, niewymagających bardziej zaawansowanych świadczeń medycznych. Były nimi punkty krótkotrwałej opieki medycznej zorganizowane w miastach gospodarzach poszczególnych meczów mistrzostw. Różnicą ich funkcjonowania względem izb była dobrowolność doprowadzenia (w tym brak doprowadzenia przez policję) do nich oraz brak opłat z tym związanych29. Zdaniem autora, nadal jest miejsce i potrzeba istnienia izb wytrzeźwień w Polsce nawet w obecnym kształcie. Dzięki nim nie trzeba uruchamiać placówek opieki medycznej w sytuacji, gdy stan osoby po spożyciu alkoholu sprowadza się do typowych następstw, niewymagających pomocy medycznej generującej nakłady i ograniczającej dostęp do świadczeń osobom, które faktycznie tego potrzebują. Spełniają one ważną funkcję również względem ochrony praw samych w nich umieszczonych osób, zabezpieczając przed zdarzającymi się wypadkami mającymi miejsce na komisariatach związanych z brakiem przygotowania policjantów do postępowania z osobami po spożyciu alkoholu. Ważna jest praktyka ich funkcjonowania. Osoby doprowadzone muszą być rzetelnie informowane (o ile ich stan na to pozwala) o swoich prawach. De lege ferenda należy rozważyć wprowadzenie odpowiedniej systemowej normatywnej budowy/konstrukcji nadzoru i kontroli nad funkcjonowaniem izb wytrzeźwień, uregulowanej samodzielnie w ustawie konstytuującej instytucję izb wytrzeźwień. Obecnie nadzór i kontrola odbywają się na zasadach ogólnych, ze względu na powierzenie prowadzenia izb, jako zadania własnego, jednostkom samorządu terytorialnego i związanymi z tym gwarancjami samodzielności gmin lub powiatów prowadzących izby. Samo doprowadzenie osoby nietrzeźwej do izby wytrzeźwień powinno następować zgodnie z procedurą wyrażoną ustawą. Sam stan nietrzeźwości nie może być przesłanką do umieszczenia w izbie. Podsumowując, można stwierdzić, obok powyższych uwag, że w przypadku pobytu osoby nietrzeźwej w miejscu publicznym należy dążyć do powrotu osoby nietrzeźwej do miejsca zamieszkania lub pobytu, a doprowadzenie przymusowe do izby wytrzeźwień – odwrotnie niż ma to miejsce obecnie – traktować wyłącznie jako swoiste ultima ratio. MICHAŁ KOSZOWSKI Autor jest absolwentem Uniwersytetu Jagiellońskiego, doktorantem w Katedrze Prawa Administracyjnego Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego i aplikantem radcowskim Przypisy: Dz.U. z 1931 r., nr 51, poz. 423 ze zm. C. Godwod-Sikorska: Lecznictwo odwykowe w Polsce. Diagnoza i kierunki reform. Alkoholizm i Narkomania, 1992, nr 10, s. 47. 3 Dz.U. z dnia 8 maja 1956 r. 4 Dz.U. z dnia 12 grudnia 1956 r. 5 Dz.U. z dnia 19 grudnia 1959 r. 6 E. Miturska, K. Dąbrowska, Lecznictwo uzależnienia od alkoholu w Polsce w latach 1985-2005, Alkoholizm i Narkomania, 1992, t. 22: nr 4, s. 366. 7 Dz.U. z 1982 r. nr 35 poz. 230, zwana dalej ustawą z 1982 r. 8 Dz.U. nr 34, poz. 198. 9 Dz.U. z dnia 17 sierpnia 1998 r. nr 106 poz. 668. 10 G. Zalas, [w:] Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Komentarz, doktryna, orzecznictwo (autorstwo wspólnie z I. Skrzydło-Niżnik), Kraków 2002, s. 409. 11 Dz.U. z dnia 22 grudnia 2014 r., poz. 1850. 12 Szerzej na temat zakładu administracyjnego: P. Chmielnicki, Zakłady administracyjne w Polsce. Ustrój wewnętrzny, Warszawa 2008. 13 J. Żulewska-Sak, Funkcjonowanie izb wytrzeźwień w Polsce, „Alkoholizm i Narkomania”, t. 18, nr 1-2 (89-103), s. 95. 14 Raport Rzecznika Praw Obywatelskich z wizytacji w izbach wytrzeźwień przeprowadzonych przez Krajowy Mechanizm Prewencji Warszawa, lipiec 2013, s. 7 na podstawie: danych udostępnionych Państwowej Agencji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych (dalej: PARPA) przez Departament Zdrowia Publicznego Ministerstwa Zdrowia (kwiecień 2012 r.) – materiał własny PARPA. 15 Zob. na ten temat szerzej R. Sawuła, Wychowanie w trzeźwości i przeciwdziałanie alkoholizmowi, Rzeszów 2003, s. 325-328. Na temat nietrzeźwości publicznej zob. B. Jaworska-Dębska, Spór wokół modelu polskiej regulacji alkoholowej. Zagadnienia administracyjnoprawne, Łódź 1995, s. 128-134. 16 I. Kobus, I. Dziugieł, Zatrzymanie, ujęcie, doprowadzenie, sprowadzenie osoby, Szczytno 2006, s. 194. 17 L. Cora, Zatrzymanie administracyjne na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, „Prokuratura i Prawo” nr 5 (2008) s. 110. 18 P. Hofmański, Zatrzymanie policyjne w świetle nowego kodeksu postępowania karnego, [w:] U progu nowych kodyfikacji karnych. Księga pamiątkowa ofiarowana prof. L. Tyszkiewiczowi, Katowice 1999, s. 308. 19 Zob. uchwała SN z dnia 12 lutego 1992 r., I KZP 43/91, OSNKW 1992, nr 5-6, s. 32. W uchwale Sąd Najwyższy stwierdził, że „osobie, którą doprowadzono na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (…) do izby wytrzeźwień, społecznego zakładu służby zdrowia, a w ra1 2 wiosna 2015 50 DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY zie braku izby wytrzeźwień do jednostki policji, nie przysługują uprawnienia przewidziane w kodeksie postępowania karnego dla osoby zatrzymanej”. 20 Sprawa Witold Litwa przeciwko Polsce, skarga nr 26629/95 wyrok z 4 kwietnia 2000 r. 21 Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2 (Dz.U. z dnia 10 lipca 1993 r., nr 61, poz. 284), zwana dalej Konwencją. 22 Dz.U. 2001 nr 60, poz. 610. 23 Raport ..., s. 29. 24 Dz.U. 2012 poz. 405. 25 Obwieszczenie Ministra Zdrowia z dnia 13 lutego 2015 r. w sprawie maksymalnej wysokości opłaty za pobyt w izbie wytrzeźwień, placówce lub jednostce Policji, po waloryzacji (M.P. 2015.182). 26 Raport..., s. 7 27 C. Godwod-Sikorska, op. cit. s. 4. 28 Zob. I. Lipowicz, Izby wytrzeźwień w perspektywie Rzecznika Praw Obywatelskich, [w:] T. Gardocka, J. Sobczak (red. nauk.), Izby wytrzeźwień a prawa człowieka, Wyd. Adam Marszałek, Toruń 2013, s. 18-20. 29 Ibidem, s. 18. Evolution of a detoxification detention center as an institution of administrative law SUMMARY: The author presents a detoxification detention center as an institution of administrative law inherent in the law to prevent and counteract the effects of alcoholism. The article discusses the legal changes resulting in detoxification detention center’s evolution as a kind of administrative establishment. Detoxification detention centers can and should continue to operate. To make this possible, however, standards of their actions must be increased, in order to remove doubts as to the adequacy of the protection of the rights of persons brought to detoxification detention centers. This cannot occur without changing the scope of control over these administrative establishments. The very operation of the detoxification detention centers cannot be practically oriented on repressive character of its influence. wiosna 2015 51 DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY Glosa do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 listopada 2014 r., II SA/Po 1118/14 Dr PAWEŁ DANIEL Tezy 1. Jeżeli beneficjent do 30 czerwca 2013 r. otrzymywał świadczenie pielęgnacyjne przyznane decyzją ostateczną, opartą na określonej i dopuszczalnej prawnie wykładni ustawy o świadczeniach rodzinnych i zarazem decyzję wydaną w warunkach faktycznie usprawiedliwionych (ze względu na rzeczywistą opiekę beneficjenta świadczenia nad niepełnosprawnym), to przyznając obecnie zasiłek dla opiekunów w niezmienionym stanie faktycznym, organ nie może kwestionować tej przyjętej wcześniej w takim stanie faktycznym wykładni. Zasiłek dla opiekunów należy bowiem przede wszystkim postrzegać jako świadczenie rekompensujące słusznie nabyte, ale niekonstytucyjnie odebrane świadczenie pielęgnacyjne, zaś wtórnie dopiero jako świadczenie nowe. 2. Zasiłek dla opiekunów służy przede wszystkim restytucji dotychczasowego uprawnienia opiekuńczego. Odmowa więc zasiłku dla opiekunów osobie, która świadczeń opiekuńczych nie nadużywała, prowadzi do rezultatu niweczącego wskazania wyroku K 27/13. W istocie bowiem prowadziłaby do braku pełnego zrekompensowania szeroko rozumianych świadczeń opiekuńczych tym osobom, które świadczeń tych nie nadużywały i które zdaniem Trybunału nie powinny być ich pozbawione ze względu na konstytucyjnie chronioną zasadę ochrony praw nabytych i zaufania do organów państwa. Glosa Problematyka udzielania świadczeń, o jakich mowa w ustawie z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych 1 z tytułu rezygnacji z zatrudnienia z uwagi na sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną wymagającą opieki, pozostaje zagadnieniem niezwykle często rozważanym w orzecznictwie sądów administracyjnych. Jest ono również przedmiotem wielu kontrowersji, zwłaszcza w zakresie konstytucyjności przyjętych rozwiązań. Jednym z przykładów wskazujących na wadliwość działań ustawodawcy w zakresie przyznawania powyższych świadczeń był wyrok TK z 5 grudnia 2013 r., K 27/13 2 , w którym stwierdzono niezgodność z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej 3 art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z 7 grudnia 2012 r. zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw 4 , a więc przepisów, na mocy których wygasły z mocy prawa wydane na podstawie przepisów obowiązujących do 1 stycznia 2013 r. decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, deklarowana przez ustawodawcę konieczność racjonalizowania systemu świadczeń opiekuńczych w celu wyeliminowania nadużyć sama w sobie nie uzasadniała znoszenia praw słusznie nabytych, a więc odebrania świadczeń osobom, którym przyznano na czas nieokreślony świadczenia pielęgnacyjne. Jak podkreślono, choć ustawodawca może wyjątkowo odstąpić od zasady stabilności decyzji administracyjnych, modyfikując je na niekorzyść jednostki, a nawet wygasić wynikające z nich prawa podmiotowe, to jednakże warunkiem koniecznym takiego zabiegu jest działanie w celu urzeczywistnienia jakiejś normy konstytucyjnej, w sposób niearbitralny, oraz zagwarantowanie mechanizmów ochronnych podmiotom, których sytuacja uległa pogorszeniu. Za nieprzekonującą uznano tezę, że dopiero wygaszenie wszystkich decyzji administracyjnych i poddanie wymogom nowej regulacji podmiotów posiadających dotychczas uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego pozwoliło na ograniczenie kręgu osób, które nie sprawują faktycznej opieki nad osobą niepełnosprawną, a zarazem korzystają ze świadczeń, przez co nadużywają środków publicznych. Trybunał Konstytucyjny wskazał w wyroku, że skutki art. 11 ust. 3 ustawy z 7 grudnia 2012 r. nastąpiły ex lege i nie były uzależnione od wydania aktów stosowania prawa czy przeprowadzenia postępowań w indywidualnych sprawach świadczeniobiorców. Dlatego, w jego ocenie, zrealizowanie przedmiotowego wyroku wymagało zmiany prawa. TK podkreślił przy tym, że sam wyrok ani nie stworzył roszczeń o wypłatę utraconych korzyści za okres po 30 czerwca 2013 r., ani nie dawał podstawy do ubiegania się o nowe świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy, które przewiduje obowiązująca ustawa o świadczeniach rodzinnych, przy czym twierdzenie powyższe było źródłem kontrowersji w orzecznictwie sądów administracyjnych 5. wiosna 2015 52 DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY Ustawodawca zrealizował wskazania zawarte w wyroku TK z 5 grudnia 2013 r. ustawą z 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów 6 , która stosownie do treści art. 1 określa warunki nabywania oraz zasady ustalania i wypłacania zasiłków dla opiekunów osobom, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Jak wyjaśniono w uzasadnieniu projektu ustawy 7 , nowe świadczenie – zasiłek dla opiekuna – miał przysługiwać zarówno za okresy od 1 lipca 2013 r. do dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie projektowanej ustawy, jak i od dnia wejścia w życie ustawy – na przyszłość – jeżeli osoba będzie spełniała warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. W ustawie o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów sprecyzowano również, że organ właściwy, ustalając prawo do zasiłku dla opiekuna, w celu ustalenia tego prawa, może odebrać od osoby ubiegającej się o zasiłek dla opiekuna oświadczenie dotyczące spełniania warunków do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. w okresach, za które osoba ubiega się o zasiłek dla opiekuna (art. 5 ust. 3 ustawy). Wydawać by się mogło, że zarówno wskazania TK zawarte w wyroku z 5 grudnia 2013 r., jak i treść przepisów ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów nie pozostawia wątpliwości i każdy podmiot, który utracił prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 30 czerwca 2013 r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, powinien mieć przyznane świadczenie w postaci zasiłku dla opiekuna. Wprowadzone w art. 2 powołanej powyżej ustawy zastrzeżenie, że zasiłek dla opiekuna przysługuje wtedy, gdy osoba o niego wnioskująca spełniała warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r., wprowadziło jednak wątpliwości co do zakresu przedmiotowego zastosowania nowej regulacji. Istota problemu sprowadza się bowiem do określenia okoliczności, jakie uwzględnić musi organ rozpoznający wniosek o przyznanie zasiłku dla opiekuna – czy powinno to być jedynie ustalenie, czy wnioskodawca utracił prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, czy też organ powinien uwzględnić zarówno powyższą przesłankę, jak i przesłankę spełnienia przez wnioskodawcę warunków do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określonych w ustawie o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. W tym drugim przypadku mogłoby dojść do powstania sytuacji, w której określony podmiot, choć otrzymywał świadczenie pielęgnacyjne, które wygasło z mocy prawa z dniem 30 czerwca 2013 r., nie uzyskałby zasiłku dla opiekuna gdyż organ rozstrzygający sprawę doszedłby do wniosku, iż świadczenie pielęgnacyjne, które wygasło, zostało mu przyznane bezzasadnie, gdyż nie spełniał warunków przyjętych w ustawie o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. Przed koniecznością rozważania zakresu oceny, przez organy administracji publicznej, wniosku o przyznanie zasiłku dla opiekuna stanął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w glosowanym wyroku z 21 listopada 2014 r. Stan faktyczny zawisłej przed sądem sprawy obejmował sytuację, w której organy administracji publicznej uznały, że choć wnioskodawca miał prawo do świad czenia pielęgnacyjnego, które następnie wygasło z dniem 30 czerwca 2013 r., to jednak nabył je w sposób nieuprawniony. Powołując się na treść art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r., zgodnie z którym świadczenia pielęgnacyjne nie przysługiwały, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostawała w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, podniesiono, że matka wnioskodawcy, w związku z opieką, nad którą ma być przyznany zasiłek dla opiekuna, pozostawała w związku małżeńskim z mężem, który z kolei nie legitymował się żadnym stopniem niepełnosprawności. W ocenie organów, skoro osoba wymagająca opieki nie spełnia przesłanki określonej w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych według treści obowiązującej w dniu 31 grudnia 2012 r., wnioskodawca nie znalazł się w kręgu podmiotów uprawnionych do zasiłku dla opiekuna i to pomimo spełniania pozostałych przesłanek uzyskania świadczenia i bez względu na fakt sprawowania opieki. Zwraca przy tym uwagę stanowisko samorządowego kolegium odwoławczego, które przyjęło, że samo sprawowanie opieki nie wiąże się automatycznie z prawem do rekompensaty finansowej ze strony państwa ze środków publicznych w formie zasiłku dla opiekuna w razie niespełnienia wszystkich wymaganych przesłanek, które muszą zachodzić łącznie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, rozważając prawidłowość stanowiska przyjętego przez organy administracji publicznej, zauważył, że rozpatrując wniosek o przyznanie zasiłku dla opiekunów, który przysługuje niejako „w miejsce” świadczenia pielęgnacyjnego, organy ponownie oceniają dokładnie ten sam stan faktyczny i operują dokładnie tymi samymi normami prawnymi (ustawa o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów nakazuje sięgać do ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu z 31 grudnia 2012 r.), jak we wcześniejszej sprawie dotyczącej świadczenia pielęgnacyjnego. Odwołując się do stanowiska TK, sąd zauważył, że obowiązywanie zasady ochrony praw nabytych oraz zasady zaufania obywatela do państwa powoduje, że niedopuszczalne jest ograniczanie dostępu do świadczeń opiekuńczych (obecnie w postaci zasiłku dla opiekunów) osobom, którym te świadczenia (w postaci świadczeń pielęgnacyjnych) przysługiwały do końca czerwca 2013 r. na podstawie ostatecznych decyzji administracyjnych i wobec których nie można wykazać, że świadczeń tych nadużywały. W ocenie sądu zasiłek dla opiekunów należy bowiem postrzegać jako świadczenie rekompensujące słusznie nabyte, ale niekonstytucyjnie odebrane, świadczenie pielęgnacyjne, wtórnie zaś dopiero jako świadczenie nowe. Konsekwentnie odmowa przyznania zasiłku dla opiekunów osobie, która świadczeń opiekuńczych nie nadużywała, prowadzi do rezultatu niweczące- wiosna 2015 53 DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY go wskazania wyroku TK. W istocie prowadziłaby do braku pełnego zrekompensowania szeroko rozumianych świadczeń opiekuńczych tym osobom, które świadczeń tych nie nadużywały i które zdaniem TK nie powinny być ich pozbawione ze względu na konstytucyjnie chronioną zasadę ochrony praw nabytych i zaufania do organów państwa. Sąd pokreślił, że w sprawie nie wykazano, aby jakiekolwiek ustalenia decyzji, której mocą przyznano skarżącej świadczenie pielęgnacyjne, były błędne, bądź żeby nastąpiła jakakolwiek zmiana stanu faktycznego względem sytuacji skarżącej jaka istniała w dacie, gdy przyznawano jej skarżącej powyższe pielęgnacyjne (następnie wygaszone). Stąd odmowa przyznania zasiłku dla opiekuna była nie do zaakceptowania w świetle zasad konstytucyjnych uwypuklonych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Niewątpliwie, jak powyżej wskazano, nadrzędnym celem wprowadzenia do systemu prawnego zasiłku dla opiekuna było wykonanie wyroku TK w sprawie K 27/13, a więc przeciwdziałanie dokonanemu przez ustawodawcę naruszenia zasady ochrony praw słusznie nabytych, która polegała na niekonstytucyjnym wygaśnięciu z dniem 30 czerwca 2013 r. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreślenia wymaga to, że zasada powyższa, w ocenie TK, jest uznawana za jedną z podstawowych zasad demokratycznego państwa prawnego, u podstaw której leży przede wszystkim pewność i stabilność prawa 8 . Ochrona praw nabytych jest elementem składowym zasady zaufania obywateli do państwa i do stanowionego przez państwo prawa, wynikającej z zasady państwa prawnego, a jej treścią jest zakaz pozbawienia obywateli praw podmiotowych i ich ekspektatyw, ukształtowanych przez obowiązujące ustawy, oraz zakaz ich ograniczania w sposób arbitralny. TK wyjaśniał również pojęcie „ekspektatyw”, wskazując, że są to sytuacje, w których dane podmioty spełniają wszystkie przesłanki ustawowe nabycia praw pod rządami danej ustawy bez względu na stosunek do niej późniejszej ustawy9. W tym miejscu należy zauważyć, że w orzeczeniach sądów administracyjnych, wydanych już po wyroku TK z 5 grudnia 2013 r., odnaleźć można stanowisko, iż jego skutkiem było „reaktywowanie” prawa do świadczeń przyznanych w trybie art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją. I tak, w wyroku WSA w Warszawie z 9 stycznia 2014 r.10, podkreślono, że orzeczenie TK w zakresie obowiązywania prawa materialnego co prawda wywiera skutki na przyszłość, lecz w zakresie stosowania odnosi skutek retroaktywny, wsteczny, wpływając na ocenę prawną stanów faktycznych powstałych w okresie poprzedzającym wejście w życie orzeczenia TK. Powyższy, retroaktywny skutek niesie ze sobą również ustawa o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, stanowiąc, jak zasadnie wywiódł Wojewódzki Sąd Administracyjny w glosowanym wyroku, świadczenie rekompensujące słusznie nabyte, ale niekonstytucyjnie odebrane, świadczenie pielęgnacyjne. Uznać należy tym samym, że w stanie prawnym ukształtowanym wyrokiem TK w sprawie K 27/13 po stronie osób, których decyzje o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego wygasły z mocy prawa, powstała ekspektatywa ponownego przyznania im odebranego z dniem 30 czerwca 2013 r. świadczenia. W tych okolicznościach faktycznych za niedopuszczalne uznać należało ponowne badanie, przy rozstrzyganiu o przyznaniu zasiłku dla opiekuna, czy wnioskodawca spełniał warunki uzasadniające otrzymanie przez niego świadczenia pielęgnacyjnego określonego w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. Decydujące znaczenie dla uzyskania świadczenia, o jakim mowa w ustawie o zasiłku dla opiekunów, miało istnienie ostatecznej decyzji przyznającej mu świadczenie pielęgnacyjne, która jednakże wygasła w oparciu o niekonstytucyjny przepis ustawy z 7 grudnia 2012 r. Zawarcie w art. 2 ust. 2 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów zastrzeżenia, że świadczenie powyższe przysługuje wtedy, gdy wnioskodawca spełniał na dzień 31 grudnia 2012 r. warunki przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego, miało zapewne w ocenie prawodawcy służyć uszczelnieniu zasad przyznawania świadczeń rodzinnych poprzez ograniczenie kręgu osób, które nie sprawują faktycznej opieki nad osobą niepełnosprawną, a zarazem korzystają ze świadczeń określonych w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Jednakże wyrok TK z 5 grudnia 2013 r. nie dawał podstaw do takiego działania. Ponowna ocena, czy wnioskodawca, któremu przyznano świadczenie pielęgnacyjne, które wygasło następnie z mocy prawa, istotnie spełniał warunki dla jego uzyskania, prowadzi do podważenia podstawowej zasady prawa administracyjnego, jaką jest zasada trwałości decyzji administracyjnej. Może bowiem prowadzić do powstania sytuacji, kiedy w tym samym stanie faktycznym organ, stosując te same przepisy (przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2012 r.), wyda dwa różne rozstrzygnięcia. Raz będzie to decyzja o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego (która wygasła z dniem 30 czerwca 2013 r.), a następnie może to być decyzja o odmowie przyznania zasiłku dla opiekunów. Co więcej, ponowna ocena, czy wnioskodawca spełniał warunki umożliwiające mu przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na dzień 31 grudnia 2012 r., może również skutkować naruszeniem zasady powagi rzeczy osądzonej. Organ administracji, wydając nową decyzję w oparciu o przepisy ustawy o zasiłku dla opiekunów, może bowiem nie uwzględnić prokonstytucyjnej wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych dokonanej przez sąd administracyjny, o ile ten orzekał uprzednio w sprawie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Takie działanie podważa dodatkowo jedną z podstawowych zasad, jaką powinien się kierować organ administracji publicznej, czyli zasadę pogłębiania zaufania obywateli. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że w glosowanym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wskazując, że organ, rozpoznając sprawę wniosku o przyznanie zasiłku dla opiekunów w niezmienionym stanie faktycznym, nie może kwestionować wykładni przyjętej wcześniej w takim stanie faktycznym, o ile decyzja została wydana w warunkach faktycznie usprawiedliwionych (ze względu na rzeczywistą opiekę beneficjenta świadczenia nad niepełnosprawnym). Zastrzeżenie powyższe wskazuje, że Sąd dopuścił możliwość wydania decyzji odmownej, o ile pierwotna decyzja o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego, która wygasła z dniem 30 czerwca 2013 r., została wydana w warunkach faktycznie usprawiedliwionych. Zauważyć jednak należy, że zmiana okolicz- wiosna 2015 54 DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY ności faktycznych, mająca miejsce po dniu 31 grudnia 2012 r., co do zasady nie wpływa na możliwość przyznania zasiłku dla opiekuna. Wynika to wprost z treści art. 2 ust. 6 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, zgodnie z którym zarejestrowanie osoby w powiatowym urzędzie pracy jako osoby poszukującej pracy lub posiadanie statusu bezrobotnego nie ma wpływu na uprawnienie do zasiłku dla opiekunów za okres przed dniem wejścia w życie ustawy. Po drugie, w przypadku osób, które ubiegają się o przyznanie zasiłku dla opiekunów za okres od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, ocena stanu faktycznego mogła dotyczyć jedynie sytuacji istniejącej na dzień 31 grudnia 2012 r., a więc powinna się opierać na zgromadzonym już w sprawie materiale dowodowym, uzyskanym w czasie trwania postępowania o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, które wygasło z dniem 30 czerwca 2012 r. Inna sytuacja ma natomiast miejsce w przypadku ubiegania się o zasiłek dla opiekunów na przyszłość, a więc gdy wniosek o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna obejmuje okres od dnia wejścia w życie ustawy (art. 2 ust. 2 pkt 2 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów). W przypadku wniosków dotyczących powyższego okresu, ustawodawca wprost wskazał, w art. 7 ust. 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, że organ prowadzący postępowania ma obowiązek zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, na zasadach określonych w przepisach o pomocy społecznej, w celu potwierdzenia sprawowania opieki przez osobę ubiegającą się o zasiłek dla opiekuna. A więc zarówno materiał dowodowy, jak i okoliczności faktyczne, jakie należy wziąć pod uwagę przy rozstrzyganiu wniosku o przyznanie zasiłku dla opiekuna za okres od wejścia w życie powołanej powyżej ustawy, będzie się różnił w sposób zasadniczy od sytuacji, gdy zasiłek ma być przyznany za okres od dnia 30 czerwca 2012 r. do dnia wejścia w życie ustawy. Prowadzi to do wniosku, że jedynie w przypadku wniosków, o jakich mowa w art. 2 ust. 2 pkt 2 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, organ jest uprawniony do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia z powołaniem się na przesłankę braku faktycznie usprawiedliwionych podstaw jego przyznania, a więc sytuacji braku rzeczywistej opieki beneficjenta świadczenia nad niepełnosprawnym. Podsumowując dotychczasowe rozważania, wskazać należy, że zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stanowisko, zgodnie z którym organ, przyznając obecnie zasiłek dla opiekunów w niezmienionym stanie faktycznym, nie może kwestionować przyjętej wcześniej w takim stanie faktycznym wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2012 r., zasługuje na akceptację. Dopuszczenie możliwości ponownego badania, czy wnioskodawca spełniał warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określonych w ustawie o świadczeniach rodzinnych, powodowałoby powstanie skutków prawnych niezgodnych ze stanowiskiem zawartym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 5 grudnia 2013 r. Przypisy: Tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm. Dz.U. z 2013 r., poz. 1557, dalej zwany także wyrokiem „K 27/13”. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r., Dz.U. z 1997 r. nr 78, poz. 483 ze sprost., ze zm., dalej jako „Konstytucja”. 4 Dz.U. z 2012 r., poz. 1548, dalej jako: „ustawą z 7 grudnia 2012 r.”. 5 Por. P. Daniel, J. Szuma, Przyznawanie świadczeń pielęgnacyjnych oraz specjalnych zasiłków opiekuńczych po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 5 grudnia 2013 r., sygn. akt K 27/13, „Casus” 2014, nr 2, s. 14 i n. 6 Dz.U. z 2014 r., poz. 567. 7 Sejm RP VII kadencji, nr druku: 2252. 8 Orzeczenie TK z dnia 29 stycznia 1992 r., K 15/91, OTK 1992, nr 1, poz. 8. 9 Por. m. in. wyrok TK z dnia 11 lutego 1992 r., K 14/91, OTK 1992, poz. 7; wyrok TK z dnia 24 października 2000 r., SK 7/00, OTK 2000, nr 7, poz. 256. M. Wyrzykowski, Zasada demokratycznego państwa prawnego – kilka uwag, [w:] Księga XX-lecia orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego pod red. M. Zubik, Warszawa 2006, s. 245. 10 I SA/Wa 2293/13, CBOSA. 1 2 3 Comment on the judgment of Voievodship Administrative Court in Poznań of 21 November 2014, file number II SA/Po 1118/14 SUMMARY: The Voievodship Administrative Court in Poznań in given judgment assumed that the public authority, granting new benefit – the allowance for carer, which main goal is to compensate the nursing allowance which expired on the 30 June 2013, cannot contest the grounds on which the nursing allowance was granted. The considerations in the article prove that the viewpoint expressed by the court deserves approval. Allowing the possibility of re-examination whether the applicant meets the conditions for receiving nursing allowance specified in the Act on family benefits would create legal consequences inconsistent with the view expressed in the judgment of the Constitutional Court on 5 December 2013. dr PAWEŁ DANIEL Autor jest starszym asystentem sędziego WSA w Poznaniu wiosna 2015 55 GŁOSY I KOMENTARZE BRAKI FORMALNE ŚRODK A ZASK ARŻANIA Dr MARIUSZ KOTULSKI Jednym z problemów, przed którym stają samorządowe kolegia odwoławcze jako organy odwoławcze, pozostaje kwestia braków formalnych środków zaskarżenia. Niekiedy jest to brak, który występował już w toku postępowania przed I instancją (jak np. w przypadku braku pełnomocnictwa) i nie został przez ten organ w żaden sposób wyeliminowany. Odwołanie i zażalenie to podstawowe środki zaskarżenia przewidziane przez kodeks postępowania administracyjnego w postępowaniu jurysdykcyjnym. Zarówno odwołania, jak i zażalenie, choć odformalizowane w swej treści, muszą spełniać podstawowe wymogi przewidziane dla pisma procesowego. Zgodnie z brzmieniem art. 63 § 1 k.p.a odwołania i zażalenia mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu, a także za pomocą innych środków komunikacji elektronicznej przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej utworzoną na podstawie ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Pismo takie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych i być podpisane przez wnoszącego. Jeżeli odwołanie lub zażalenie wniesiono ustnie do protokołu, to powinien być on podpisany przez wnoszącego, a ponadto przez pracownika, który go sporządził (art. 63 § 2 i 3 k.p.a.). Gdy podanie wnosi osoba, która nie może lub nie umie złożyć podpisu, podanie lub protokół podpisuje za nią inna osoba przez nią upoważniona, czyniąc o tym wzmiankę obok podpisu. W zakresie wszystkich wskazanych tu wymogów mogą się pojawić braki formalne, które muszą być usunięte przed przejściem przez organ odwoławczy do merytorycznego rozpatrzenia wniesionego środka zaskarżenia. Do najczęściej spotykanych należą sytuacje braku podpisu pod odwołaniem oraz braku pełnomocnictwa. We wskazanych sytuacjach organ II instancji powinien najpierw (przed merytorycznym badaniem sprawy w ramach postępowania odwoławczego) wezwać podmiot składający odwołanie o jego podpisanie albo odpowiednio o przedłożenie pełnomocnictwa do występowania imieniem strony postępowania wnoszącej odwołanie, w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania. „W przypadku podjęcia czynności bez umocowania na organie spoczywa obowiązek wezwania do usunięcia braku formalnego czynności ze wskazaniem terminu i pouczeniem o skutkach niewykonania wymaganej czynności” – (wyrok NSA z dnia 5.12.2001 r., sygn. akt I SA 703/00). Istotne jest jednak, jak ma organ zakończyć (w jakiej formie) tę fazę wstępną postępowania odwoławczego. W doktrynie i orzecznictwie pojawiają się dwie propozycje rozstrzygnięcia tej kwestii. Pierwsza jest oparta na brzmieniu art. 64 § 2 k.p.a., druga na art. 134 k.p.a. Zgodnie ogólnymi prawidłami postępowania administracyjnego wynikającymi z brzmienia art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli odwołanie lub zażalenie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie takiego pisma bez rozpoznania. Takie stanowisko wyrażają G. Łaszczyca1 i H. Knysiak-Molczyk2. W konsekwencji organ odwoławczy jedynie zawiadamia wnoszącego takie pismo o pozostawieniu go bez rozpoznania, gdyż nie było ono prawnie relewantne i nie mogło wywołać żadnych skutków prawnych wiążących się z wniesiewiosna 2015 niem środka zaskarżenia. Samo pozostawienie odwołania lub zażalenia bez rozpoznania jest czynnością materialno-techniczną i nie podlega zaskarżeniu w drodze odwołania, a tym samym nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego3. Natomiast jeżeli odwołujący się uważa, że jego pismo spełniało wszystkie wymogi formalne i było kompletne, to może wnieść skargę na bezczynność organu. Pozostawienie odwołania/zażalenia bez rozpoznania wprawdzie zgodne z dyspozycją art. 64 § 2 k.p.a. i pociągające ze względu na łatwość jego zastosowania oraz spójność pewnych rozstrzygnięć procesowych na gruncie postępowania jurysdykcyjnego rodzi jednak pewne kontrowersje. Przede wszystkim daje słabszą pozycję procesową potencjalnemu odwołującemu, ale także rodzi wątpliwości co do daty stwierdzenia ostateczności rozstrzygnięcia organu I instancji, a wręcz pewności co do stanu prawnego, skoro prawidłowość pozostawienia środka zaskarżenia bez rozpoznania można zakwestionować w każdym czasie przed sądem administracyjnym. Stąd też lepszym rozwiązaniem wydaje się przyjęcie, że w przypadku nieuzupełnienia braków formalnych środka zaskarżenia w terminie organ odwoławczy stwierdza niedopuszczalność odwołania bądź zażalenia w trybie art. 134 k.p.a. I chociaż kreuje to rozwiązanie odrębne w stosunku do przyjętego w art. 64 § 2 k.p.a., to usuwa ono jego podstawowe wady, tj. wzmacnia pozycję osoby wnoszącej środek zaskarżenia oraz stabilizuje pewność obrotu prawnego poprzez możliwość jednoznacznego stwierdzenia daty ostateczności decyzji organu I instancji. Wreszcie wskazać należy, że częściowo kwestie postępowania odwoławczego zostały uregulowane odrębnie w rozdziale 10 k.p.a. Jedną z nich jest właśnie stwierdzenie nie- 56 GŁOSY I KOMENTARZE dopuszczalności odwołania zawarte w art. 134 k.p.a. Zgodzić się bowiem należy z poglądem, że „niedopuszczalne jest rozpatrzenie odwołania niezawierającego podpisu strony, jej adresu, a nie ma możliwości ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych (w praktyce odnosić się to będzie do stron, które nie uczestniczyły w postępowaniu przed organem pierwszej instancji i nie były znane temu organowi) oraz gdy strona nie usunęła braków odwołania w terminie (art. 64 § 2). Organ odwoławczy powinien zatem w tych przypadkach wydać postanowienie o niedopuszczalności odwołania, co lepiej zapewnia stronie możliwość ochrony jej praw w postępowaniu odwoławczym niż instytucja pozostawienia podania bez rozpoznania”4. Również w orzecznictwie wskazuje się, że przepis art. 64 k.p.a. jest przepisem regulującym postępowanie przed organem pierwszej instancji, a przepisy regulujące to postępowanie mogą mieć zastosowanie w postępowaniu odwoławczym tylko w sprawach nieuregulowanych odmiennie przepisami o postępowaniu drugoinstancyjnym (rozdział 10 działu II k.p.a.). Taką odmienną regulacją pozostaje sytuacja braków formalnych wniesionego środka zaskarżenia, której konsekwencją w przypadku ich nie- uzupełnienia pomimo uprzedniego wezwania jest stwierdzenie przez organ odwoławczy niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 k.p.a., a tym samym nie ma tu zastosowania art. 64 k.p.a.5. Wynika to także z prostej konstatacji, że samą instytucję pozostawienia podania (wniosku) bez rozpoznania przewidziano jedynie dla przypadków wszczynania postępowania administracyjnego i nie można jej przenosić na grunt trwającego już postępowania jurysdykcyjnego w kontekście wnoszonych środków zaskarżenia (odwołań, zażaleń). Jednocześnie wydanie postanowienia w takim przypadku w trybie art. 134 k.p.a. musi być zawsze oparte na wnikliwej analizie przesłanek. W istocie swej bowiem zamyka ono skarżącemu możliwość ponownego merytorycznego rozpoznania przez organ odwoławczy jego sprawy rozstrzygniętej uprzednio przez organ I instancji, a więc niweczy realizację zasady dwuinstancyjności z art. 15 ust. 1 k.p.a. Stąd też niezwykle istotna rola samorządowego kolegium odwoławczego jako organu odwoławczego we właściwym stosowaniu tych przepisów. dr MARIUSZ KOTULSKI Autor jest adiunktem w Katedrze Prawa Administracyjnego Wydziału Prawa i Administracji UJ, sędzią WSA w Krakowie wiosna 2015 Przypisy: „Przyczyną niedopuszczalności odwołania nie jest także nieusunięcie braków co do treści odwołania (organ odwoławczy pozostawia wówczas odwołanie bez rozpoznania – art. 64 § 2)” – G. Łaszczyca, Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 290 2 H. Knysiak-Molczyk, Problematyka wstępnego postępowania odwoławczego, „Glosa” 2000, nr 12, s. 12. 3 Zob. wyrok NSA z dnia 8.04.2008 r., sygn. I GSK 485/07 4 M. Jaśkowska, A.Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 767. Tak również P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2004, s .266, J.P. Tarno, Niektóre problemy procesowe w świetle doświadczeń i orzecznictwa samorządowych kolegiów odwoławczych, RPEiS 1998, z. 1, s. 76. 5 Zob. wyrok WSA w Krakowie z 8.01.2013 r., sygn. II SA/Kr 1456/12, a także wyrok NSA z 22.12.1998 r., sygn. III SA 4842/97, NSA z 17.11.1998 r., sygn. III SA 1161/97, wyrok NSA z 15.04.2010 r., sygn. I OSK 135/10, wyrok WSA w Gdańsku z 7.07.2010 r., sygn. II SA/Gd 256/10, wyrok WSA w Warszawie z 9.04.2014 r., sygn. VI SA/Wa 171/14. 1 57 GŁOSY I KOMENTARZE PROJEKT USTAWY – KODEKS BUDOWLANY – KOMENTARZ ARCHITEKTA Mgr inż. arch. KRZYSZTOF PETRUS W ostatnich tygodniach miała miejsce kolejna odsłona projektu ustawy – Kodeks budowlany, mającej w założeniu zastąpić dotychczas funkcjonującą ustawę z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 z późniejszymi zmianami). U podstaw prowadzonych od kilkunastu miesięcy prac legły bez wątpienia znakomite idee uproszczenia formalności i procedur administracyjnych związanych z procesami inwestycyjnymi w budownictwie, uregulowania jedną ustawą spraw sytuowania, projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych a także zasad działania właściwych w tych dziedzinach organów administracji i ochrony szeroko pojętego porządku publicznego. Niestety, kolejne warianty Kodeksu, prezentowane zarówno środowiskom prawniczym, jak i fachowcom zrzeszonym w izbach samorządu zawodowego architektów czy inżynierów budownictwa, budziły niezmiennie uzasadniony niepokój i liczne protesty. Również obecna jego wersja, przekazana przez Komisję Kodyfikacyjną Prawa Budowlanego do konsultacji członkom Izby Architektów Rzeczpospolitej Polskiej, zdaje się nie spełniać pokładanych w niej nadziei, a szczegółowa lektura proponowanych zapisów skłania do przedstawienia szeregu uwag i poruszenia kilku dość istotnych dla projektantów kwestii. Na wstępie warto zaznaczyć, że wprawdzie obecny projekt, oznaczony datą 24 lutego 2015 r., został znacząco, wręcz radykalnie zmieniony w stosunku do uprzednio prezentowanych wersji (patrz projekt Kodeksu urbanistyczno-budowlanego z dnia 16 kwietnia 2014), ale trudno jest określić go mianem spójnego, ostatecznego i satysfakcjonującego. W zaprezentowanej wersji Kodeksu pozostawiono bowiem wiele sygnalizowanych już uprzednio niedopowiedzeń i nieścisłości, z kolei sam jej układ sprawia wrażenie zestawienia fragmentów aktów prawnych dotychczas niezależnie funkcjonujących w obrocie prawnym. Już sam ten fakt może budzić uzasadniony niepokój – istniejące ustawy i rozporządzenia, nierzadko niespójne lub wręcz wza- jemnie się wykluczające, stanowiły jednak pewne zamknięte całości, natomiast przeniesienie do nowej ordynacji jedynie ich wybranych zapisów może skutkować licznymi niedopowiedzeniami i błędami interpretacyjnymi mocno utrudniającymi, a w skrajnych przypadkach wręcz paraliżującymi postępowania administracyjne lub nawet całe inwestycje. W proponowanym projekcie wciąż brakuje również zmian o charakterze fundamentalnym. W wielu miejscach Kodeks utrzymuje dotychczasowe, mocno niedoskonałe rozwiązania obecnie obowiązującego systemu prawnego, czego doskonałym przykładem może być zaniechanie planowanej reformy systemu ustalania warunków zabudowy za pomocą indywidualnych decyzji administracyjnych. Projektowana ustawa zawiera ponadto szereg zapisów związanych wprawdzie z szeroko pojętymi kwestiami budowlanymi, ale pozostających bez bezpośredniego wpływu na procesy inwestycyjne i prowadzone w związku z nimi postępowania administracyjne. Za przykład mogą posłużyć tutaj niezwykle rozbudowane działy Kodeksu odnoszące się do wyrobów budowlanych – na 176 proponowanych artykułów regulujących procesy inwestycyjne oraz użytkowanie budynków (wliczając w to zapisy wstępne i objaśniające dla całości ustawy, dział traktujący o odpowiedzialności zawodowej oraz przepisy karne) przypada aż 77 artykułów dotyczących wyrobów budowlanych. Nie trzeba przy tym dodawać że umieszczenie w Kodeksie regulacji mogących z powodzeniem funkcjonować w niezależnych aktach prawnych powoduje jego niepotrzebną komplikację, przecząc wspomnianej na wstępie idei radykalnego uproszczenia. Niezwykle niepokojące wydaje się pozostawienie znacznej części szczegółowych regulacji do rozstrzygnięcia w aktach wykonawczych, co do procesu powstawania których nie ma w tej chwili jakichkolwiek bliższych informacji. Problem ten jest wyjątkowo istotny, gdyż to właśnie nowe rozporządzenia, a nie sam Kodeks, będą decydowały o jakości i komforcie pracy projektanwiosna 2015 tów – wraz z wycofaniem obowiązującej ustawy – Prawo budowlane moc swoją stracą bowiem takie akty wykonawcze, jak rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 75, poz. 690 z późniejszymi zmianami) czy rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2012 r., poz. 462 z późniejszymi zmianami). Przechodząc do szczegółowych zapisów projektowanego Kodeksu, warto zaznaczyć że pozostawiono tam bez zmian (lub tylko nieznacznie zmodyfikowano) liczne formuły i pojęcia o wątpliwej merytorycznie treści, wielokrotnie już do tej pory kwestionowane. Na przykład ustalona zapisem art. 3 pkt 3 definicja uznająca za „budynek” każdy „obiekt budowlany trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadający fundamenty i dach” nadal, pomimo zapadłych już w tej sprawie wyroków sądowych, nie precyzuje, czy w ramach przywołanego pojęcia należy rozumieć wyłącznie część nadziemną obiektu czy również jego partie ulokowane poniżej poziomu gruntu. Wbrew pozorom jednoznaczna interpretacja przywołanego pojęcia ma dla projektantów wyjątkowo istotne znaczenie, rozstrzygające m.in. w przypadkach klasyfikowania niezależnie funkcjonujących obiektów połączonych wspólną częścią podziemną. Proponowana w art. 3 pkt 7 definicja „działki” jako „nieruchomości gruntowej lub działki gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego” ma zbyt ogólny charakter, dopuszczający traktowanie jako terenu budowlanego każdy praktycznie rodzaj użytku gruntowego, z kolei z określonej zapisem art. 3 pkt 58 GŁOSY I KOMENTARZE 9 formuły „infrastruktury technicznej” wyłączono przyłącza i zjazdy, nie podając przy tym jak owe elementy należy klasyfikować. Zawarta w art. 9 pkt 16 definicja „obiektu liniowego” jako „obiektu budowlanego, którego charakterystycznym parametrem jest długość” wydaje się nieprecyzyjna i dopuszczająca wielorakie interpretacje, podobnie mało precyzyjne jest zawarte w art. 9 pkt 17 określenie „obiektu małej architektury” jako „niewielkiego obiektu, w tym obiektu użytkowego, służącego rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku oraz obiektu architektury ogrodowej”, z którego wyłączono m.in. kapliczki przydrożne. Określona zapisem art. 9 pkt 32 formuła „terenu zamkniętego” odnosi się wyłącznie do obszarów istotnych ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, weryfikacji wymaga zatem jej zgodność z obecnie funkcjonującym katalogiem „terenów zamkniętych” obejmującym m.in. obszary kolejowe. Za wyjątkowo niefortunne należy uznać wreszcie zawarte w art. 9 pkt 39 pojęcie „wysokości” definiujące ten parametr jako „mierzony od poziomu terenu do jego najwyższego punktu, a w przypadku budynku – do kalenicy wraz z ociepleniem lub pokryciem dachu albo najwyższego punktu budynku z wyłączeniem kominów oraz urządzeń instalowanych na budynkach”. W swej pozornej szczegółowości zapis ten pomija m.in. kwestię wyprowadzonych ponad połacie dachowe elementów oddzielenia przeciwpożarowego (tzw. ścian ogniowych, do tej pory z reguły nie wliczanych do wysokości budynku), tymczasem wyłączone z zakresu wysokości urządzenia instalowane na budynkach potrafią dziś nierzadko stanowić dodatkową jego kondygnację. Pewnych korekt wymagają również zawarte w art. 89 i 98 wykazy robót zwolnionych z obowiązku uzyskania zgody budowlanej lub wymagających jedynie zgłoszenia z dołączonym projektem urbanistyczno-architektonicznym, w znacznej części powtarzające zapisy obowiązującej obecnie ustawy – Prawo budowlane. W projekcie Kodeksu nie rozwiązano bowiem wciąż narastających wątpliwości interpretacyjnych związanych z niejednoznacznym charakterem takich określeń, jak „wiata” (obiekt różnie klasyfikowany w zależności od liczby posiadanych ścian) czy „budynek gospodarczy”, nierzadko rozumiany jako obiekt towarzyszący zabudowie innego typu, nie mogący funkcjonować samodzielnie. Ogromny niepokój wzbudza dopuszczenie proponowanymi zapisami art. 52 § 4 możliwości zwolnienia absolwentów wybranych szkół wyższych z egzaminu ze znajomości procesu budowlanego oraz umiejętności praktycznego zastosowania wiedzy technicznej w celu uzyskania uprawnień budowlanych. Wprawdzie zwolnienie to dotyczyć ma wyłącznie studiów prowadzonych na podstawie umowy, o której mowa w art. 168b ust. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2005 roku – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. 2012 poz. 572 z późniejszymi zmianami), zawartej między właściwym organem samorządu zawodowego a uczelnią legitymującą się programem kształcenia opracowanym z udziałem tego organu, jednak doświadczenie zawodowe wskazuje, że obecnie żadna szkoła wyższa, mimo licznych deklaracji programowych, nie przygotowuje absolwentów w sposób gwarantujący im dogłębną znajomość aktualnych przepisów prawa oraz praktycznego zastosowania wiedzy technicznej. Biegłość w tym zakresie może bowiem zapewnić tylko i wyłącznie obowiązek rzetelnego przygotowania do egzaminu członkowskiego, którego nie zastąpi nawet wieloletnia praktyka projektowa, dająca nierzadko jedynie złudne wrażenie kompleksowej znajomości przepisów techniczno-budowlanych. Niezwykle słusznie, przychylając się do głosów osób czynnie związanych z projektowaniem, do grona uczestników procesu budowlanego wprowadzono, w miejsce dotychczasowego „projektanta”, instytucję „głównego projektanta” – osoby odpowiedzialnej za sporządzenie pełnobranżowej dokumentacji projektowej i sprawującej pieczę nad zgodnością realizacji inwestycji z zatwierdzonym projektem. Z niewiadomych przyczyn zapisami art. 62 § 2 zmodyfikowano jednak równocześnie dotychczasowe regulacje dotyczące konieczności zapewnienia sprawdzenia projektu architektoniczno-budowlanego pod względem zgodności z przepisami przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane lub rzeczoznawcę budowlanego, w miejsce dotychczasowego „sprawdzającego” wprowadzając osobę „projektanta sprawdzającego”. Dyskusyjne wydaje się w tym kontekście użycie słowa „projektant” – funkcjonująca obecnie ustawa przewiduje dokonanie wspomnianych czynności weryfikacyjnych przez osobę niekoniecznie czynnie uczestniczącą w procesie projektowania, natomiast formuła „projektanta sprawdzającego”, niejako z definicji, uznaje go za współautora dzieła architektonicznego. wiosna 2015 Wydaje się zresztą że dotychczasowa instytucja „sprawdzającego” nie wymagała radykalnych zmian, ale jedynie nieznacznej modyfikacji lub rozszerzenia zakresu jego praw i obowiązków. Istotne zastrzeżenia budzi również zakres zdefiniowanych w art. 64 obowiązków głównego projektanta związanych z pełnieniem nadzoru projektowego. Proponowany w § 2 zapis o konieczności uzupełniania na tym etapie „brakujących szczegółów” w dokumentacji projektowej może, w pewnych sytuacjach, skłaniać inwestorów do żądania dodatkowych opracowań wykonawczych, co przy braku jednoznacznych zasad pełnienia wspomnianych nadzorów (zwłaszcza dotyczących kwestii finansowych i związanych z prawami autorskimi) i w świetle dalszych zapisów Kodeksu byłoby to dla projektantów wyjątkowo niekorzystne. Projektowane regulacje, podobnie jak dotychczas funkcjonująca ustawa, nakładają bowiem na projektantów ustawowy obowiązek czuwania nad realizacją inwestycji, zapisem art. 64 § 4 dając jednak inwestorowi możliwość zmiany nadzorującego projektanta w sytuacji jego szeroko pojętego „uchylania się” od obowiązku. Nie trzeba dodawać że owo „uchylanie się” może być powodowane m.in. brakiem stosownego wynagrodzenia, a powierzenie sprawowania nadzoru innemu projektantowi wiąże się z utratą przez autora kontroli nad procesem powstawania obiektu budowlanego, stanowiącego bez wątpienia dzieło chronione prawem autorskim. W regulującym kwestie sytuowania budynków dziale IV Kodeksu pominięto niezwykle istotną kwestię dopuszczenia lokalizacji projektowanych inwestycji w zbliżeniu do granicy z działka sąsiednią (lub bezpośrednio w tej granicy) w sytuacjach uzasadnionych względami urbanistyczno-przestrzennymi, a więc w oparciu o zapisy planu miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z kolei proponowane uzależnienie możliwości takiej lokalizacji wyłącznie od uzyskania wyrażonej w formie aktu notarialnego zgody władającego sąsiednią posesją może budzić istotne komplikacje proceduralne m.in. w przypadkach rozbudowy lub przebudowy budynków zlokalizowanych w granicy z działkami o nieuregulowanej sytuacji prawnej. We wspomnianym dziale nie określono również rodzaju działek, od granicy których wyznaczone odległości mają zostać zachowane, pominięto też niezwykle istotne kwestie wzajemnych relacji przestrzennych budynków już 59 GŁOSY I KOMENTARZE istniejących oraz projektowanych. Nowością w stosunku do obecnie obowiązujących regulacji jest proponowany zapisami art. 80 § 1 Kodeksu podział projektu budowlanego na dwa odrębnie zatwierdzane opracowania: część urbanistyczno-architektoniczną oraz projekt techniczny. Z pewnością pozwoli to uprościć procedury administracyjne i zmniejszyć gabaryty analizowanych w toku postępowań opracowań, jednak wymieniona w dalszej części artykułu zawartość dokumentacji projektowej wskazuje m.in. na konieczność dołączania projektu architektonicznego do obydwu wspomnianych części. Zapisy art. 80 wymagają zatem doprecyzowania – w sytuacji określonego art. 91 i 94 rozdzielenia procesu zatwierdzania poszczególnych opracowań logiczny wydaje się obowiązek zawarcia opracowania architektonicznego wyłącznie w dokumentacji urbanistyczno-architektonicznej, gdyż tylko na podstawie kompletnych rysunków projektowych możliwe jest szczegółowe zbadanie, zgodnie z zapisem art. 92 § 1 pkt. 4, zgodności projektu urbanistyczno-architektonicznego z zapisami obowiązującego planu miejscowego lub decyzji WZ. Co więcej, w sytuacji wspomnianego rozdzielenia procesu zatwierdzania dokumentacji proponowana formuła pozwoli uniknąć żmudnej weryfikacji zgodności rozwiązań przyjętych w projekcie technicznym z zatwierdzonym wcześniej projektem urbanistyczno-architektonicznym. Omawiając regulacje zawarte w art. 80, warto zwrócić również uwagę na zapisy jego § 2.2, pozostawiające w gestii projektantów ocenę obszaru oddziaływania projektowanej inwestycji. Jest to kwestia niezwykle wrażliwa i wymagająca od ustawodawcy szczególnej ostrożności, albowiem wpływ projektowanego obiektu na działki sąsiednie jest trudny do precyzyjnego zdefiniowania (skala oddziaływania obiektu na sąsiadujące tereny bywa uzależniona od wielu czynników, z których tylko część bezpośrednio wiąże się z jego funkcją czy gabarytami) i już w obecnym stanie prawnym nierzadko stanowi przedmiot sporów i podstawę do kierowania skarg na decyzje administracyjne na drogę sądową. Istotne wątpliwości budzi również określony zapisami art. 91 § 2, art. 94 § 2 i art. 99 § 2 sposób przekazywania organom administracyjnym dokumentacji w formie elektronicznej. Wprawdzie w projekcie ustawy zastrzeżono że format dokumentów ma pozostać wyłącznie „do odczytu”, jednak mnogość istniejących w tym zakresie rozwiązań każe rozważyć kilka związanych z tym kwestii. W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że większość stosowanych obecnie formatów pozwala, mimo wszystko, na pewną ingerencję w opracowanie. Co za tym idzie, jednoznacznego zdefiniowania wymaga problem poświadczania przez projektantów elektronicznej wersji opracowań projektowych oraz wprowadzanych do niej w toku postępowania korekt i zmian. Ponadto, pomimo nieustannego postępu technicznego, nośniki cyfrowe wciąż bywają zawodne, istnieje zatem ryzyko utraty archiwizowanych przez organ dokumentów w czasie zdecydowanie krótszym niż wskazany w art. 82 „okres istnienia obiektu budowlanego”, a pojawiające się wciąż nowe technologie gromadzenia danych mogą w przyszłości spowodować istotne trudności w odczycie przestarzałych nośników. Z punktu widzenia projektanta niepokojący wydaje się również proponowany zapis art. 84, stanowiący, że „właściwi ministrowie mogą wydawać i rozpowszechniać wzorce, przykłady i standardy zalecane do wykorzystania przy projektowaniu, budowie i utrzymaniu obiektów budowlanych”. Wprawdzie sama zasada nie budzi tutaj szczególnych zastrzeżeń, ale jej ustawowe uregulowanie, szczególnie w sytuacji, gdy nie ma obecnie przeszkód utrudniających rozpowszechnianie wspomnianych wskazówek i wzorców, może wskazywać na próbę niezwykle niebezpiecznego, odgórnego sterowania procesem projektowania, budowy i utrzymania obiektów budowlanych. Choć za niezwykle istotny dla pracowników organów administracji, projektantów i inwestorów pozostaje proponowany zapis art. 106 § 3 stanowiący, że „w przypadku nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, pisma doręcza się poprzez obwieszczenie w siedzibie organu”, to jednak już wysoce wątpliwa wydaje się treść § 1 wspomnianego artykułu, pozwalająca na zawiadamianie więcej niż dwudziestu stron postępowania poprzez obwieszczenie w siedzibie organu oraz informację zamieszczoną w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie internetowej właściwego urzędu. W rzeczywistości otwiera ona drogę do realizacji procedury administracyjnej bez faktycznego udziału osób posiadających uzasadniony interes w sprawie, co może z kolei skutkować wzrostem powództw kierowanych na drogę sądową i w efekcie znaczącym wydłużeniem procesów inwestycyjnych. wiosna 2015 Wartymi odnotowania są wreszcie zastrzeżenia związane z regulacjami Kodeksu budowlanego w zakresie odpowiedzialności projektantów za przyjęte w opracowaniach rozwiązania. Zapisem art. 80 § 5 utrzymano dotychczasowy, nie do końca zrozumiały, obowiązek składania przez nich oświadczeń o kompletności przekazywanej do zatwierdzenia dokumentacji technicznej oraz o sporządzeniu projektu zgodnie z przepisami prawa, mimo że na mocy licznych przepisów projektanci i tak ponoszą prawną i zawodową odpowiedzialność za przyjęte rozwiązania techniczne, funkcjonalne i przestrzenne. Co więcej, wprawdzie z treści art. 62 § 1 wynika, że jeśli projekt budowlany zawiera elementy, do których zaprojektowania wymagane są uprawnienia w innej specjalności niż posiadane przez głównego projektanta, to ten ma obowiązek zapewnić zaprojektowanie tych elementów przez projektanta posiadającego uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności i zakresie, jednak treść § 3 wskazuje, że tylko główny projektant oraz projektant sprawdzający ponoszą odpowiedzialność za kompletność oraz zgodność projektu budowlanego z przepisami prawa, decyzjami i zasadami wiedzy technicznej. Zapisy projektowanego Kodeksu nie eliminują wreszcie dość uciążliwej dla projektantów, niemającej miejsca w przypadku innych zawodów zaufania publicznego, konieczności przedkładania do postępowań dokumentów poświadczających posiadanie stosownych uprawnień i przynależność do izby samorządu zawodowego, nie regulują też kwestii poświadczania przez nich zgodności z oryginałem licznie składanych w toku postępowań dokumentów. Na koniec warto zaznaczyć, że przedstawione powyższej rozważania nie wyczerpują niestety listy zgłaszanych przez środowiska projektantów zastrzeżeń. Zarówno jednak ich liczba, jak i waga poruszanych problemów zdają się wskazywać na to, że proponowana wersja ustawy – Kodeks budowlany wymaga radykalnej, rzetelnej i bez wątpienia dogłębnej weryfikacji przeprowadzonej z udziałem osób biorących czynny udział w procesach projektowania i postępowaniach administracyjnych. mgr inż. arch. KRZYSZTOF PETRUS Autor jest projektantem, pracownikiem naukowym Wydziału Architektury Politechniki Krakowskiej, członkiem Małopolskiej Okręgowej Izby Architektów, współpracownikiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie 60 GŁOSY I KOMENTARZE Z O R Z E C Z N I C T WA TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO Opracowała: Dr MAŁGORZATA SZCZERBIŃSKA-BYRSKA Wyrok z dnia 23 stycznia 2014 r. (sygn. akt K 51/12 – sentencja została ogłoszona w Dz.U. 2014, poz.172) w sprawie zbadania zgodności art. 492 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz.U. nr 21, poz. 112, ze zm.) z art. 60 w związku z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 29 lit. a Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2012 r. poz. 1169), po rozpoznaniu wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich. Trybunał konstytucyjny o r z e k ł: Art. 492 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy rozumiany w ten sposób, że dotyczy orzeczenia niezdolności do pracy lub niezdolności do samodzielnej egzystencji wydanego po nabyciu mandatu wójta, jest zgodny z art. 60 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z UZASADNIENIA I We wniosku Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł o stwierdzenie, że art. 492 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (dalej: k.w.) jest niezgodny z art. 60 w związku z art. 32 Konstytucji oraz art. 29 lit. a Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych (dalej: konwencja). W uzasadnieniu wniosku Rzecznik wskazał, że wpłynęła do niego skarga obywatela poruszającego się o kuli, posiadającego orzeczenie o niepełnosprawności ze stwierdzoną tr wałą niezdolnością do pracy, który w wyborach samorządowych w 2010 r. chciał kandydować na stanowisko wójta. Podczas rejestracji komitetu wyborczego został poinformowany, że w wypadku wygrania przez niego wyborów jego mandat zostanie wygaszony w pierwszym dniu urzędowania zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza lub prezydenta miasta (Dz.U. z 2010 r. nr 176, poz. 1191). Analogiczne rozwiązanie zawiera obecnie art. 492 § 1 pkt 6 k.w. Zgodnie z tym przepisem mandat wójta, burmistrza lub prezydenta miasta wygasa w razie orzeczenia niezdolności do pracy lub niezdolności do samodzielnej egzystencji osoby piastującej to stanowisko, co stwierdza w drodze postanowienia komisarz wyborczy. Regulacja taka nie występuje w wypadku innych funkcji publicznych, niektóre z nich były lub są sprawowane przez osoby posiadające orzeczenie o niezdolności do pracy lub niezdolności do samodzielnej egzystencji. W doktrynie prawa wskazuje się, że prawo dostępu do służby publicznej może być ograniczone jedynie przez wymóg posiadania obywatelstwa polskiego i pełni praw publicznych. Wprowadzone pr zez ustawodawcę dodatkowe warunki musi przewidywać zobiektywizowane kryteria dostępu do danego stanowiska, uregulowane na jednakowych zasadach dla wszystkich obywateli polskich posiadających pełnię praw publicznych. Z art. 60 Konstytucji wynika, że w wypadku osób ubiegających się o dostęp do służby publicznej niemożliwe jest wprowadzenie zróżnicowania ich sytuacji na podstawie jakichkolwiek pozakonstytucyjnych przesłanek. wiosna 2015 Zdaniem wnioskodawcy, regulację zawartą w art. 492 § 1 pkt 6 k.w. trzeba postrzegać w perspektywie całego systemu orzekania o niepełnosprawności i niezdolności do pracy. Z przepisów prawnych oraz orzecznictwa sądowego wynika, że osoba mająca orzeczenie o całkowitej niezdolności do pracy i niezdolności do samodzielnej egzystencji może podejmować zatr udnienie. Nie ma również podstaw do tworzenia funkcji, których osoba taka nie może pełnić. Nie można wskazać argumentów uzasadniających stosowanie takiego ograniczenia wobec wójtów, burmistrzów i prezydentów miast. Nie sposób określić cel, jakiemu kwestionowany przepis ma służyć, tym bardziej że osoba legitymująca się wskazanym wyżej orzeczeniem może kandydować na stanowisko wójta, burmistrza i prezydenta miasta. Jak wskazuje wnioskodawca, bierne prawo wyborcze osób mających wskazane wyżej orzeczenie ma charakter pozorny, gdyż ich wybór na stanowisko wójta, burmistrza lub prezydenta miasta wymaga wygaszenia ich mandatu. Tymczasem istnieje możliwość stworzenia procedur stwierdzania niezdolności do pełnienia tych funkcji, które nie ograniczałyby w sposób nadmierny dostępu osób z niepełnosprawnością do służby publicznej, natomiast pozwalałyby stwierdzić rzeczywistą niezdolność danej osoby do pełnienia tych funkcji. Takie odrębne procedury stwierdzania niezdolności do sprawowania powierzonych funkcji istnieją w wypadku Prezydenta RP i sędziów, stąd analogiczna procedura mogłaby zostać stworzona na potrzeby orzekania o niezdolności do zajmowania stanowiska wójta, burmistrza i prezydenta miasta. 61 GŁOSY I KOMENTARZE Zdaniem wnioskodawcy, art. 492 § 1 pkt 6 k.w. jest również niezgodny z art. 29 lit. a konwencji. Przepis ten zobowiązuje państwa – strony konwencji do zapewnienia, że osoby niepełnosprawne będą mogły efektywnie i w pełni uczestniczyć w życiu politycznym i publicznym, na zasadzie równości z innymi obywatelami, bezpośrednio lub za pośrednictwem swobodnie wybranych przedstawicieli, włączając w to prawo i możliwość korzystania z czynnego i biernego prawa wyborczego. Przepis ten zawiera normy samowykonalne, które należy stosować bezpośrednio w krajowym porządku prawnym. Implementacji wymaga jedynie w zakresie dostosowania procedur głosowania do potrzeb osób niepełnosprawnych. W ocenie wnioskodawcy, kwestionowaną regulację należy również uznać za dyskryminację ze względu na niepełnosprawność w rozumieniu art. 2 konwencji. Ponadto, wbrew art. 8 konwencji, utwierdza ona w społeczeństwie stereotyp osób niepełnosprawnych jako niezdolnych do aktywnego udziału w życiu publicznym i politycznym. II Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Przedmiot kontroli 1.1. Wygaśnięcie mandatu wójta, burmistrza lub prezydenta miasta z powodu orzeczenia niezdolności do pracy lub niezdolności do samodzielnej egzystencji stwierdza komisarz wyborczy, w drodze postanowienia, w terminie 14 dni od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Postanowienie komisarza wyborczego ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz podaje do publicznej wiadomości w Biuletynie Informacji Publicznej, a ponadto doręcza niezwłocznie zainteresowanemu i przesyła wojewodzie oraz przewodniczącemu rady gminy. Od postanowienia komisarza wyborczego o wygaśnięciu mandatu wójta, burmistrza lub prezydenta miasta zainteresowanemu przysługuje skarga do sądu administracyjnego w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia. Skargę wnosi się za pośrednictwem komisarza wyborczego. 1.2. Or zeczenie niezdolności do pracy lub niezdolności do sa- modzielnej egzystencji w trybie określonym w przepisach o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych na okres co najmniej do końca kadencji jest jedną z wielu przesłanek wygaśnięcia mandatu wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, wymienionych w art. 492 § 1 k.w. Poza orzeczeniem niezdolności do pracy lub niezdolności do samodzielnej egzystencji wygaśniecie mandatu wójta, burmistrza lub prezydenta miasta może nastąpić wskutek odmowy złożenia ślubowania, niezłożenia w terminach określonych w odrębnych przepisach oświadczenia o swoim stanie majątkowym, pisemnego zrzeczenia się mandatu, utraty prawa wybieralności lub braku tego prawa w dniu wyborów, naruszenia ustawowych zakazów łączenia funkcji wójta, burmistrza lub prezydenta miasta z wykonywaniem funkcji lub prowadzenia działalności gospodarczej, określonych w odrębnych przepisach, śmierci, odwołania w drodze referendum, odwołania z powodu powtarzającego się naruszenia Konstytucji lub ustaw oraz zmian w podziale terytorialnym, o których mowa w art. 390 § 1 pkt 3 k.w. Zakwestionowany art. 462 § 1 pkt 6 k.w. należy postrzegać jako element całości przepisów dotyczących rozwiązania stosunku pracy z osobą zatrudnioną na podstawie wyboru. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 223, poz. 1458, ze zm.) wójt, burmistrz i prezydent miasta to pracownicy samorządowi zatrudniani w urzędzie gminy na podstawie wyboru. Czynności z zakresu prawa pracy wobec tych osób związane z nawiązaniem i rozwiązaniem stosunku pracy wykonuje przewodniczący rady gminy. Stosunek pracy z wyboru, jak stwierdza art. 73 § 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (Dz.U. z 1998 r. nr 21, poz. 94, ze zm.; dalej: k.p.), rozwiązuje się z wygaśnięciem mandatu, stąd konieczne jest określenie w ustawie przesłanek owego wygaśnięcia. 2. Wzorce kontroli 2.1. Art. 492 § 1 pkt 6 k.w. jest kwestionowany przez wnioskodawcę z punktu widzenia dwóch wzorców kontroli. Pier wszy to wzorzec skonstruowany na podstawie dwóch przepisów związkowiosna 2015 wo ze sobą połączonych, tj. art. 60 w związku z art. 32 Konstytucji. Drugim wzorcem kontroli jest art. 29 lit. a Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych. Zastosowawszy pierwszy wzorzec kontroli, wnioskodawca formułuje zarzut naruszenia gwarantowanego wszystkim obywatelom korzystającym z pełni praw publicznych prawa dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach przez uniemożliwienie osobom posiadającym orzeczenie o niezdolności do pracy lub niezdolności do samodzielnej egzystencji piastowania mandatu wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Zastosowawszy drugi wzorzec kontroli, wnioskodawca formułuje zarzut dyskryminacji osób niepełnosprawnych w życiu społecznym i publicznym. 2.2. Art. 60 Konstytucji przyznaje wszystkim obywatelom polskim, korzystającym z pełni praw publicznych, prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach. Użyte w tym przepisie pojęcie „służby publicznej” obejmuje ogół stanowisk w organach władzy publicznej, w tym m.in. w pochodzących z wyborów organach samorządu terytorialnego W niniejszej sprawie TK rozważył problem, czy art. 60 Konstytucji jest w ogóle adekwatnym wzorcem kontroli względem zakwestionowanej regulacji prawnej. Art. 492 § 1 pkt 6 k.w. może być bowiem stosowany jedynie względem osób, które już zrealizowały konstytucyjnie gwarantowane prawo dostępu do służby publicznej. Wygaśnięcie mandatu wójta, burmistrza lub prezydenta miasta może bowiem zostać stwierdzone jedynie w stosunku do osoby, która wcześniej mandat taki nabyła w drodze wyborów powszechnych. Wnioskodawca natomiast twierdzi, że kwestionowany przepis uniemożliwia nabycie mandatu wójta, burmistrza lub prezydenta miasta osobie niepełnosprawnej, bo choć osoba taka ma bierne prawo wyborcze, to jednak następnego dnia po jej wyborze pojawia się konieczność wygaszenia jej mandatu. W niniejszej sprawie TK uznał jednak, że art. 60 Konstytucji jest adekwatnym wzorcem kontroli. Dostęp do służby publicznej obejmuje bowiem nie tylko etap wstąpienia do służby publicznej, ale również etap pozostawania w służ- 62 GŁOSY I KOMENTARZE bie publicznej aż do jej opuszczenia. Jednakowe zasady, o których mowa w art. 60 Konstytucji, powinny zatem obowiązywać zarówno osoby, które ubiegają się o przyjęcie do służby publicznej, jak i osoby, które w służbie tej pozostają. Gdyby bowiem przyjąć, że do tych ostatnich osób art. 60 Konstytucji nie znajduje zastosowania, to należałoby dojść do wniosku, że prawo dostępu do służby publicznej ma charakter iluzoryczny. 2.3. Kolejnym problemem, który TK rozważył w kontekście wzorców kontroli, jest związkowy względem art. 60 Konstytucji charakter, jaki wnioskodawca nadał art. 32 Konstytucji. Ten ostatni przepis statuuje zasadę równości wobec prawa i zakaz dyskryminacji. Jak bowiem wcześniej wskazano, z art. 60 Konstytucji wynika, że dostęp do służby publicznej powinien być zagwarantowany „na jednakowych zasadach”. Problem relacji między art. 32 i art. 60 Konstytucji był wielokrotnie analizowany w orzecznictwie TK. W niektórych sprawach TK przyjmował, że art. 60 Konstytucji konsumuje zarzuty formułowane w związku z art. 32 Konstytucji przez podmiot inicjujący kontrolę konstytucyjności prawa, stąd w odniesieniu do tego ostatniego wzorca postępowanie było umarzane. W innych sprawach TK orzekał na podstawie art. 32 i art. 60 Konstytucji, traktując każdy z tych przepisów jako samodzielny wzorzec kontroli, posiadający własną istotną dla sprawy treść, w związku z którą formułowane były niezależne zarzuty niekonstytucyjności. Z uzasadnienia wniosku inicjującego postępowanie w niniejszej sprawie wynika, że główny zarzut dotyczy dyskryminowania osób niepełnosprawnych w zakresie dostępu do służby publicznej. Wzorcem kontroli dla tak sformułowanego zarzutu jest art. 60 Konstytucji. Wnioskodawca w żaden sposób nie uzasadnił tego, na czym miałaby polegać związkowość art. 32 Konstytucji i jaką nową treść przepis ten wnosi z punktu widzenia przytoczonego wyżej zarzutu niekonstytucyjności. Z tego względu TK uznał, że wzorcem kontroli w niniejszej sprawie powinien być art. 60 Konstytucji, natomiast postępowanie co do art. 32 Konstytucji jako wzorca związkowego zostało umorzone z uwagi na zbędność orzekania. 2.4. Drugim wzorcem kontroli został uczyniony przez wnioskodawcę art. 29 lit. a konwencji. Przepis ten zobowiązuje państwa strony konwencji do zagwarantowania osobom niepełnosprawnym praw politycznych i możliwość korzystania z nich, na zasadzie równości z innymi osobami oraz do: zapewnienia, że osoby niepełnosprawne będą mogły efektywnie i w pełni uczestniczyć w życiu politycznym i publicznym, na zasadzie równości z innymi osobami, bezpośrednio lub za pośrednictwem swobodnie wybranych przedstawicieli, włączając w to prawo i możliwość korzystania z czynnego i biernego prawa wyborczego, między innymi przez: zapewnienie, że tryb głosowania oraz stosowane w związku z nim urządzenia i materiały będą odpowiednie, dostępne i łatwe do zrozumienia i zastosowania; ochronę praw osób niepełnosprawnych do tajnego głosowania w wyborach i referendach publicznych bez zastraszania, a także do kandydowania w wyborach, efektywnego sprawowania urzędu i pełnienia wszelkich funkcji publicznych na wszystkich szczeblach rządzenia, ułatwianie korzystania ze wspomagających i nowych technologii tam, gdzie to właściwe; gwarancje swobody wyrażania woli przez osoby niepełnosprawne występujące jako wyborcy i, w tym celu, tam gdzie to konieczne, zezwalanie osobom niepełnosprawnym, na ich życzenie, na korzystanie z pomocy w głosowaniu ze strony wybranej przez nie osoby. Zarzut niezgodności art. 492 § 1 pkt 6 k.w. z art. 29 lit. a konwencji wnioskodawca uzasadnia w sposób bardzo lakoniczny. Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że tak formułowany zarzut powiela treść zarzutu niekonstytucyjności sformułowanego na podstawie art. 60 Konstytucji. Wnioskodawca nie wywiódł z przepisu konwencyjnego treści szerszych niż wynikające z przywołanego wzorca konstytucyjnego. W takiej sytuacji Trybunał uznał, że oddzielne orzekanie o zgodności zaskarżonej regulacji z art. 29 lit. a konwencji jest zbędne. Stąd postępowanie co do tego wzorca kontroli zostało umorzone z uwagi na zbędność orzekania. 3. Niezdolność do pracy i niezdolność do samodzielnej egzystencji 3.1. Zrekonstruowanie pełnej treści normatywnej kwestionowanego wiosna 2015 w niniejszej sprawie art. 492 § 1 pkt 6 k.w. wymaga dokonania analizy przepisów ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 1440, ze zm.; dalej: ustawa o emeryturach i rentach z FUS), do których art. 492 § 1 pkt 6 k.w. odsyła w zakresie określania trybu orzekania o niezdolności do pracy i niezdolności do samodzielnej egzystencji. Pojęcie „niezdolności do pracy” w ustawie o emeryturach i rentach z FUS zostało zdefiniowane przede wszystkim na potrzeby ustalenia prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy. Zgodnie bowiem z art. 57 ustawy o emeryturach i rentach z FUS renta taka przysługuje ubezpieczonemu, który jest niezdolny do pracy, a ponadto ma wymagany okres składkowy i nieskładkowy, niezdolność do pracy zaś powstała w okresach określonych w tej ustawie. Osobie spełniającej te warunki przysługuje renta stała, jeżeli niezdolność do pracy jest trwała, lub renta okresowa, jeżeli niezdolność do pracy ma taki właśnie charakter. Renta z tytułu niezdolności do pracy, jak sama jej nazwa wskazuje, przysługuje z uwagi na brak możliwości podjęcia pracy ze względu na stwierdzoną niezdolność do pracy, która może, choć nie musi być połączona z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. 3.2. Pojęcie „niezdolności do pracy” zostało zdefiniowane w art. 12 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Zgodnie z tym przepisem niezdolną do pracy w rozumieniu tej ustawy jest osoba, która całkowicie lub częściowo utraciła zdolność do pracy zarobkowej z powodu naruszenia sprawności organizmu i nie rokuje odzyskania zdolności do pracy po przekwalifikowaniu. Samo naruszenie sprawności organizmu nie jest zatem wystarczającą przesłanką orzeczenia niezdolności do pracy. Dodatkowo konieczne pozostaje stwierdzenie, że z tego powodu dana osoba utraciła zdolność do pracy zarobkowej oraz nie rokuje odzyskania takiej zdolności po przekwalifikowaniu. Ustawa wyróżnia dwa rodzaje niezdolności do pracy: całkowitą i częściową. Całkowicie niezdolną do pracy jest osoba, która utraciła zdolność do wykonywania jakiejkolwiek pracy, a częściowo niezdolną do pracy osoba, która 63 GŁOSY I KOMENTARZE w znacznym stopniu utraciła zdolność do pracy zgodnej z poziomem posiadanych kwalifikacji. Podczas oceny stopnia i przewidywanego okresu niezdolności do pracy oraz rokowania co do odzyskania zdolności do pracy uwzględnia się stopień naruszenia sprawności organizmu oraz możliwości przywrócenia niezbędnej sprawności w drodze leczenia i rehabilitacji, a także możliwość wykonywania dotychczasowej pracy lub podjęcia innej pracy oraz celowość przekwalifikowania zawodowego, biorąc pod uwagę rodzaj i charakter dotychczas wykonywanej pracy, poziom wykształcenia, wiek i predyspozycje psychofizyczne. Niezdolność do pracy jest orzekana – co do zasady – na 5 lat, chyba że według wiedzy medycznej nie ma rokowań odzyskania zdolności do pracy przed upływem tego okresu. W tym ostatnim wypadku niezdolność do pracy orzeka się na dłużej niż 5 lat. Jeżeli jednak osobie uprawnionej do renty z tytułu niezdolności do pracy przez co najmniej ostatnich 5 lat poprzedzające dzień badania lekarskiego brakuje mniej niż 5 lat do osiągnięcia wieku emerytalnego, w wypadku dalszego stwierdzenia niezdolności do pracy orzeka się niezdolność do pracy na okres do dnia osiągnięcia tego wieku. W wypadku stwierdzenia naruszenia sprawności organizmu w stopniu powodującym konieczność stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w zaspokajaniu podstawowych potrzeb życiowych orzeka się niezdolność do samodzielnej egzystencji. Niezdolność ta nie jest bezpośrednio powiązana z niezdolnością do pracy, gdyż dla jej ustalenia znaczenie ma jedynie stwierdzenie naruszenia sprawności organizmu w takim stopniu, że konieczna jest stała lub długotrwała opieka i pomoc innej osoby w zaspokajaniu podstawowych potrzeb życiowych. Oczywiste jest zatem, że osoba niezdolna do samodzielnej egzystencji, która nie może samodzielnie zaspokajać podstawowych potrzeb życiowych, tym bardziej jest niezdolna do pracy. Analiza powyższej regulacji prawnej prowadzi do wniosku, że w rozumieniu ustawy o emeryturach i rentach z FUS niezdolność do pracy ma charakter stopniowalny. Po pierwsze, może ona przybrać postać częściowej niezdolności do pracy, polegającej na utracie w znacznym stopniu zdolności do pracy zgodnej z poziomem posiadanych kwalifikacji. Osoba częściowo niezdolna do pracy zachowuje zatem zdolność do pracy, przy czym praca, którą mogłaby wykonywać, z reguły nie odpowiada poziomowi posiadanych przez nią kwalifikacji. Po drugie, niezdolność do pracy może przybrać postać całkowitej niezdolności do wykonywania jakiejkolwiek pracy, co oznacza, że dana osoba jest niezdolna do pracy nie tylko w dotychczasowym zawodzie, ale również w każdym innym. Po trzecie, całkowita niezdolność do pracy może przybrać jeszcze bardziej zaawansowaną postać polegającą na jej połączeniu z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Osoba taka nie tylko nie może podjąć żadnej pracy, ale dodatkowo nie jest w stanie samodzielnie zaspokajać podstawowych potrzeb życiowych i w tym zakresie wymaga stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby. Podsumowując powyższe ustalenia, należy stwierdzić, że pojęcia „niezdolności do pracy” i „niezdolności do samodzielnej egzystencji” nie są tożsame z pojęciem „niepełnosprawności” z przepisami ustawy rehabilitacyjnej dotyczących trybu orzekania o stopniach niepełnosprawności. Tym samym kwestionowany art. 492 § 1 pkt 6 k.w. nie jest podstawą do wygaszenia mandatu każdego niepełnosprawnego wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, lecz tylko tego, względem którego orzeczono niezdolność do pracy lub niezdolność do samodzielnej egzystencji w trybie ustawy o emeryturach i rentach z FUS na okres co najmniej do końca jego kadencji. 4. Zakres normowania art. 492 § 1 pkt 6 k.w. 4.1. Przed przystąpieniem do rozstrzygnięcia kwestii konstytucyjności art. 492 § 1 pkt 6 k.w. Trybunał uznał za konieczne ustalenie kręgu osób, do których przepis ten znajduje zastosowanie. Wykładnia przepisu nie może prowadzić do nadania mu treści sprzecznej z jego brzmieniem, a ponadto musi uwzględniać założenie racjonalnego działania ustawodawcy. Z tych powodów proces ustalenia kręgu osób, do których art. 492 § 1 pkt 6 k.w. znajduje zastosowanie, TK wiosna 2015 postanowił rozpocząć od poddania tego przepisu wykładni językowej. Art. 492 § 1 pkt 6 k.w. ma następującą treść: „Wygaśnięcie mandatu wójta następuje wskutek (…) orzeczenia niezdolności do pracy lub niezdolności do samodzielnej egzystencji w trybie określonym w przepisach o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych na okres co najmniej do końca kadencji”. Literalne brzmienie tego przepisu wskazuje, że ma on zastosowanie do „wójta”, choć ustawodawca nie określił expressis verbis, w którym momencie następuje nabycie mandatu wójta przez osobę na ten urząd wybraną. Zgodnie z art. 29a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym objęcie obowiązków wójta następuje dopiero z chwilą złożenia wobec rady gminy ślubowania przez osobę na ten urząd wybraną. Odmowa złożenia ślubowania jest jedną z przesłanek wygaśnięcia mandatu (art. 492 § 1 pkt 1 k.w.), co z kolei prowadzi do wniosku, że mandat wójta jest nabywany przed ślubowaniem i niezależnie od tego, czy ślubowanie zostanie złożone. Należy zauważyć, że wśród przesłanek wygaśnięcia mandatu wójta przesłanką, która najwcześniej może zaistnieć w odniesieniu do osoby wybranej na ten urząd, jest przesłanka opisana w art. 492 § 1 pkt 4 k.w., czyli brak prawa wybieralności w dniu wyborów. Skoro zaistnienie tej przesłanki uzasadnia wygaśnięcie mandatu wójta, to należy dojść do wniosku, że mandat jest nabywany przez wójta właśnie w dniu wyborów. Do osoby wybranej na urząd wójta ma zaś zastosowanie art. 492 § 1 pkt 6 k.w., który nakazuje wygaszenie mandatu wójta w razie orzeczenia niezdolności do pracy lub niezdolności do samodzielnej egzystencji na okres co najmniej do końca kadencji. Art. 492 § 1 pkt 6 k.w. nie obejmuje natomiast swoim zakresem regulacji osób kandydujących na urząd wójta niezależnie od tego, czy później na urząd ten zostaną one wybrane. Założenie, że ustawodawca dopuszcza do kandydowania i wyboru na urząd wójta osobę, co do której orzeczono niezdolność do pracy lub do samodzielnej egzystencji po to, by następnie natychmiast po jej wyborze można było stwierdzić wygaśnięcie mandatu, pozostaje 64 GŁOSY I KOMENTARZE w rażącej sprzeczności z zasadą racjonalnego ustawodawcy. Oznaczałoby to bowiem marnotrawienie środków finansowych, wprowadzanie w błąd osób głosujących i kandydujących oraz narażanie wspólnoty samorządowej na problemy związane z koniecznością powtórzenia procedury wyborczej. Interpretacja art. 492 § 1 pkt 6 k.w. opierająca się na założeniu, że przepis ten dotyczy tylko osoby, wobec której orzeczono niezdolność do pracy lub do samodzielnej egzystencji po jej wyborze na urząd wójta, uwzględnia również oczekiwania członków wspólnoty samorządowej, którzy na tę osobę głosowali. Jeżeli wyborcy wiedzą o tym, że kandydat na urząd wójta ma orzeczenie o niezdolności do pracy lub do samodzielnej egzystencji, ale decydują się oddać na niego swój głos, to wyrażają tym samym przekonanie, że będzie on w stanie w należyty sposób wykonywać swoje obowiązki i ustawodawca wybór ten powinien uszanować, stąd mandatu takiej osoby nie można wygasić. Jeżeli jednak wyborcy głos swój oddają na osobę zdolną do pracy, a orzeczenie o niezdolności do pracy lub do samodzielnej egzystencji zostało wydane dopiero po jej wyborze na urząd wójta, wówczas wygaszenia mandatu tej osoby nie można uznać za sprzeczne z wolą osób, które na nią oddały swój głos. Na etapie kandydowania na urząd wójta nie jest zatem wymagane posiadanie zdolności do pracy oraz zdolności do samodzielnej egzystencji. Informacje co do tych okoliczności nie są objęte treścią zgłoszenia kandydata oraz treścią składanych przez niego oświadczeń. Orzeczenie względem zgłoszonego już kandydata na urząd wójta niezdolności do pracy lub niezdolności do samodzielnej egzystencji nie stanowi również przesłanki skreślenia go przez gminną komisję wyborczą z listy kandydatów. Nie można więc mówić o zamknięciu osobie niezdolnej do pracy lub niezdolnej do samodzielnej egzystencji dostępu do służby publicznej na etapie wyborów na urząd wójta. Osoba legitymująca się orzeczeniem o niezdolności do pracy lub orzeczeniem o niezdolności do samodzielnej egzystencji może zatem zostać skutecznie wybrana na urząd wójta. Warunkiem jej przystąpienia do pracy będzie jednak – zgodnie z art. 229 § 1 pkt 1 k.p. – poddanie się wstępnym badaniom lekarskim, zakończonym wydaniem zaświadczenia o braku przeciwwskazań do wykonywania obowiązków wójta. Zgodnie bowiem z art. 229 § 4 k.p. pracodawca nie może dopuścić do pracy pracownika bez aktualnego orzeczenia lekarskiego stwierdzającego brak przeciwwskazań do pracy na określonym stanowisku. Na gruncie art. 26 ust. 1 pkt 6 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, w doktrynie prawa prezentowano pogląd, że „orzeczenie o niezdolności do pracy (…) nie jest wiążące dla lekarza przeprowadzającego wstępne badania lekarskie. Nie jest więc wykluczone, że osoba legitymująca się orzeczeniem o trwałej niezdolności do pracy wydanym dla potrzeb emerytalno-rentowych uzyska orzeczenie lekarskie stwierdzające, że nie ma przeciwwskazań do jej zatrudnienia na stanowisku wójta”. Podsumowując ten wątek rozważań, TK stwierdził, że kwestionowany art. 492 § 1 pkt 6 k.w. znajduje zastosowanie do osób wybranych na urząd wójta, burmistrza i prezydenta miasta. Przepis ten nie znajduje zastosowania do osób kandydujących na jeden z tych urzędów. 4.2. Kolejną kwestią wymagającą wyjaśnienia przed przystąpieniem do oceny konstytucyjności art. 492 § 1 pkt 6 k.w. było ustalenie, czy każde orzeczenie o niezdolności do pracy lub niezdolności do samodzielnej egzystencji, którym legitymuje się osoba wybrana na urząd wójta, rodzi konieczność wygaszenia jej mandatu nabytego z dniem wyboru. Zawężenie kręgu orzeczeń, które uzasadniają uruchomienie procedury opisanej w kwestionowanym przepisie, wynika już z jego treści. Art. 492 § 1 pkt 6 k.w. in fine stanowi bowiem, że przesłanką wygaśnięcia mandatu wójta nie jest każde orzeczenie o niezdolności do pracy lub niezdolności do samodzielnej egzystencji, lecz tylko takie, które stwierdza niezdolność do pracy lub niezdolność do samodzielnej egzystencji „na okres co najmniej do końca kadencji”. To znaczy, że orzeczenia o niezdolności do pracy lub niezdolności do samodzielnej egzystencji wydane po nabyciu mandatu przez wójta na okres krótszy niż do końca jego kadencji wiosna 2015 nie będą stanowiły przesłanki wygaszenia jego mandatu. Wykładnia językowa i systemowa art. 492 § 1 pkt 6 k.w. skłoniła Trybunał do przyjęcia stanowiska, że przesłankę wygaśnięcia mandatu stanowią jedynie orzeczenia o niezdolności do pracy lub niezdolności do samodzielnej egzystencji wydane po nabyciu mandatu wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Uzasadniają to m.in. następujące argumenty: Ustawodawca w treści art. 492 § 1 pkt 6 k.w. ustanowił swoisty związek przyczynowo-skutkowy, z którego wynika, że wygaśnięcie mandatu wójta następuje „wskutek” orzeczenia niezdolności do pracy lub niezdolności do samodzielnej egzystencji. Innymi słowy, wygaśnięcie mandatu ma być skutkiem czynności orzeczenia przez lekarza orzecznika ZUS (komisję lekarską ZUS) wspomnianej niezdolności. Jeśli czynność orzeczenia niezdolności do pracy lub niezdolności do samodzielnej egzystencji miała miejsce przed nabyciem mandatu wójta, to wówczas nie może ona skutkować wygaśnięciem mandatu, którego dana osoba w momencie orzekania w ogóle nie posiada. Opierając się na wykładni systemowej kwestionowanego przepisu, należy zauważyć, że wszystkie przesłanki wygaśnięcia mandatu wójta wymienione w art. 492 § 1 k.w. mogą zaistnieć dopiero po nabyciu mandatu wójta, a zatem po wyborze danej osoby na to stanowisko. Nie ma wątpliwości, że dopiero po nabyciu mandatu wójta mogą zaistnieć przesłanki jego wygaśnięcia wskazane w art. 492 § 1 pkt 1, 2, 3, 5, 8, 9 i 10 k.w., czyli odmowa złożenia ślubowania przez wybranego wójta, niezłożenie przez niego w terminie oświadczenia majątkowego, pisemne zrzeczenie się przez niego mandatu, naruszenie ustawowych zakazów łączenia funkcji wójta z wykonywaniem funkcji lub prowadzenia działalności gospodarczej, określonych w odrębnych przepisach, odwołanie wójta w drodze referendum oraz w trybie art. 96 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, a także zmiany w podziale terytorium, o których mowa w art. 390 § 1 pkt 3 k.w. Podobnie śmierć wójta może uzasadniać wygaśnięcie jego mandatu, jeśli nastąpiła po nabyciu tego mandatu. Jeśli kandydat na wójta umarł przed dniem wyborów, to zgodnie z art. 483 k.w. 65 GŁOSY I KOMENTARZE zostaje skreślony przez komisję wyborczą z listy kandydatów, a tym samym nie można w ogóle mówić o jego mandacie. Poza tym zgodnie z art. 492 § 1 k.w., wygaśnięcie mandatu wójta następuje wskutek „śmierci”, przy czym oczywiste jest, że chodzi o śmierć wójta, a nie np. śmierć kandydata na wójta, czy tym bardziej osoby, która nie została zarejestrowana jako kandydat na wójta Podsumowując powyższe argumenty, Trybunał stwierdził, że przesłanką wygaśnięcia mandatu wójta (burmistrza, prezydenta miasta) nie jest każde orzeczenie o niezdolności do pracy lub niezdolności do samodzielnej egzystencji, lecz tylko takie, które zostało wydane osobie już wybranej na urząd wójta. 5. Zgodność art. 492 § 1 pkt 6 k.w. z art. 60 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji 5.1. Zgodnie z art. 60 Konstytucji obywatele polscy korzystający z pełni praw publicznych mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach. Przepis ten nie gwarantuje ani przyjęcia do służby publicznej, ani pozostawania w niej niezależnie od wszelkich okoliczności, lecz jedynie prawo ubiegania się o przyjęcie do służby publicznej i prawo pozostawania w tej służbie na zasadach jednakowo określonych dla wszystkich. Zasady dostępu do służby publicznej mogą obejmować zarówno kryteria o charakterze materialnym (np. posiadanie odpowiednich kwalifikacji zawodowych, doświadczenia, dotychczasowy brak karalności), jak i kryteria o charakterze proceduralnym (np. złożenie oferty w konkursie ofert, przedłożenie wymaganych przez organ dokumentów, odbycie służby przygotowawczej). Zasady te mogą zostać sformułowane przez ustawodawcę zarówno w sposób pozytywny, jako warunki, które powinna spełniać osoba ubiegająca się o dane stanowisko w służbie publicznej lub pozostająca na tym stanowisku, jak i w sposób negatywny, jako warunki, których zaistnienie wyłącza dostęp do służby publicznej. Jak podnosi się w doktrynie prawa, „W konstytucyjnym nakazie stosowania «jednakowych zasad» należy rozróżnić dwa aspekty: podmiotowy i przed- miotowy. W pierwszym aspekcie z powyższego nakazu wynika dyrektywa stosowania takich samych zasad selekcji wobec wszystkich osób, pod jednym warunkiem, że są objęte gwarantowanym w art. 60 prawem równego dostępu, spełniając określone przesłanki pozytywne i nie są spod działania gwarancji wyłączone na skutek spełniania pewnych przesłanek negatywnych. (…) W aspekcie przedmiotowym nakaz stosowania «jednakowych zasad» sprowadza się do dyrektywy równego traktowania kandydatów ubiegających się o takie same stanowisko (funkcję) w służbie publicznej”. Z kolei zasada proporcjonalności, która uzupełnia art. 60 jako wzorzec kontroli, wynika z art. 31 ust. 3 Konstytucji, zgodnie z którym „Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw”. Przepis ten zawiera trzy kryteria oceny dopuszczalności ograniczeń praw i wolności: kryterium formalne w postaci zasady wyłączności ustawy oraz dwa kryteria materialne w postaci zasady proporcjonalności oraz obowiązku zachowania istoty ograniczanych praw i wolności. Proporcjonalność stanowi sumę trzech zasad składowych: zasady przydatności, zasady konieczności oraz zasady proporcjonalności sensu stricto. W niniejszej sprawie zarzucane jest naruszenie zasady proporcjonalności pr zede wszystkim w aspekcie przydatności środka uregulowanego w art. 492 § 1 pkt 6 k.w. do osiągnięcia celu zamierzonego przez ustawodawcę. 5.2. Ustawodawca uprawniony jest do sformułowania warunków, od spełnienia których zależy uzyskanie określonych stanowisk w służbie publicznej i ich zajmowanie. Warunki te powinny uwzględniać rodzaj służby publicznej oraz jej istotę, a ponadto być jednakowe dla wszystkich osób, a od strony formalnej – uregulowane w ustawie w sposób na tyle wiosna 2015 szczegółowy i precyzyjny, by wyeliminować wszelkie dowolności podejmowanych decyzji. Art. 492 § 1 pkt 6 k.w. jest jednym z przepisów formułujących warunki dostępu do służby publicznej, a konkretnie dostępu do urzędu wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Przepis ten nie określa jednak warunków przyjęcia do służby publicznej, gdyż nie znajduje zastosowania do osób kandydujących na urząd wójta. Formułuje jedynie warunek, którego zaistnienie uniemożliwia wójtowi dalsze pozostawanie w służbie publicznej. Orzeczenie względem urzędującego wójta niezdolności do pracy lub niezdolności do samodzielnej egzystencji na okres co najmniej do końca jego kadencji powoduje bowiem wygaśnięcie jego mandatu. W tym właśnie znaczeniu art. 492 § 1 pkt 6 k.w. ogranicza dostęp do służby publicznej, mając zastosowanie do osób, które w służbie tej już pozostają. Rozstrzygnięcie zarzutu niekonstytucyjności tego przepisu wymagało ustalenia przez TK, czy owo ograniczenie dostępu do służby publicznej zostało dokonane – jak wymaga tego art. 60 Konstytucji – „na jednakowych zasadach” oraz czy regulacja ustawowa zasad dostępu do służby publicznej jest na tyle szczegółowa i precyzyjna, że wyklucza jakąkolwiek dowolność podejmowanych decyzji. Ponadto należało zbadać, czy kwestionowany przepis uwzględnia zasadę proporcjonalności w aspekcie dotyczącym przydatności dobranych środków do osiągnięcia zamierzonych celów. Zgodnie z art. 492 § 1 pkt 6 k.w. orzeczenie niezdolności do pracy lub niezdolności do samodzielnej egzystencji względem osoby piastującej mandat wójta powoduje wygaśnięcie tego mandatu, o ile niezdolność taka zostanie orzeczona na okres co najmniej do końca kadencji tej osoby. Zasada ta znajduje zastosowanie do wszystkich wójtów, gdyż ustawa nie przewiduje jakichkolwiek wyjątków w tym zakresie. Tryb orzekania niezdolności do pracy lub niezdolności do samodzielnej egzystencji jest przy tym jednakowy dla wszystkich osób piastujących urząd wójta, niezależnie od tego, czy przed wyborem na ten urząd osoby te podlegały powszechnemu systemowi ubezpieczeń społecznych. Każdy wójt jako pracownik samorządowy podlega obowiązkowo ubezpiecze- 66 GŁOSY I KOMENTARZE niom emerytalnym i rentowym, stąd właśnie przepisy ustawy o emeryturach i rentach z FUS określają tryb orzekania owej niezdolności. Nie ma zatem wątpliwości, że wymóg określenia jednakowych zasad dostępu do służby publicznej jest realizowany przez kwestionowany art. 492 § 1 pkt 6 k.w. Przepis ten w zakresie, w jakim określa przesłankę wygaśnięcia mandatu wójta, jest również w wystarczającym stopniu szczegółowy i precyzyjny. Zawiera odesłanie do ustawy o emeryturach i rentach z FUS w kwestii trybu orzekania o niezdolności do pracy i niezdolności do samodzielnej egzystencji; w tej ustawie szczegółowo uregulowano zarówno procedurę wydania tego rodzaju orzeczeń, jak i przesłanki warunkujące niezdolność do pracy i niezdolność do samodzielnej egzystencji. Zaskarżony art. 492 § 1 pkt 6 k.w. operuje zwrotem „wygaśnięcie mandatu wójta następuje”, a nie zwrotem „wygaśnięcie mandatu wójta może nastąpić”. To znaczy, że wygaśnięcie mandatu wójta w razie zaistnienia przesłanki opisanej w tym przepisie ma charakter obligatoryjny. Precyzyjnie został również określony czas niezdolności do pracy lub niezdolności do samodzielnej egzystencji, który uzasadnia konieczność wygaszenia mandatu. Chodzi bowiem o sytuację, gdy niezdolność taka zostanie orzeczona na okres co najmniej do końca kadencji. Nie każdy wypadek niezdolności do pracy lub niezdolności do samodzielnej egzystencji będzie zatem uzasadniał konieczność wygaszenia mandatu, ale tylko taki, który do końca kadencji – jak się zakłada – uniemożliwi pełnienie funkcji powierzonych w drodze wyborów powszechnych. Ocenie podlega jeszcze to, czy badana regulacja prawna spełnia wymagania wynikające z zasady proporcjonalności sformułowanej w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Trybunał stwierdził, że art. 492 § 1 pkt 6 k.w. nie narusza zasady proporcjonalności w aspekcie zasady przydatności. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS podczas oceny stopnia i przewidywanego okresu niezdolności do pracy oraz rokowania co do odzyskania zdolności do pracy uwzględnia się m.in. możliwość wykonywania dotychczasowej pracy. To znaczy, że orzeczenie niezdolności do pracy wydane względem urzędującego wójta musi uwzględniać możliwość dalsze- go wykonywania pracy na tym właśnie stanowisku. Orzeczenie wydane w trybie ustawy o emeryturach i rentach z FUS pozwala na przyjęcie domniemania, że jeżeli zostało ono wydane wobec osoby wykonującej obowiązki wójta, to przesądza to niezdolność do wykonywania tych właśnie obowiązków. Dotyczy to zarówno orzeczenia o całkowitej, jak i częściowej niezdolności do pracy. Orzeczenie o całkowitej niezdolności do pracy oznacza bowiem utratę zdolności do wykonywania wszelkiej pracy, a więc również pracy wójta. Z kolei orzeczenie o częściowej niezdolności do pracy oznacza utratę w znacznym stopniu zdolności do wykonywania pracy zgodnej z poziomem posiadanych kwalifikacji. Przy wydaniu tego orzeczenia jest uwzględniana możliwość wykonywania dotychczasowej pracy, a zatem pracy wójta. Ustalenie braku możliwości wykonywania tej pracy co najmniej do końca kadencji wójta, z uwzględnieniem możliwości podjęcia innej pracy zgodnej z poziomem posiadanych kwalifikacji, stwarza warunki do wydania orzeczenia o częściowej niezdolności do pracy. Nie można więc uznać, że to ostatnie orzeczenie całkowicie abstrahuje od zdolności do wykonywania obowiązków wójta przez osobę, względem której orzeczenie to zostało wydane. Kwestionowany art. 492 § 1 pkt 6 k.w. pozwala zatem na osiągnięcie celu mu stawianego, a tym samym zasada proporcjonalności ograniczeń praw konstytucyjnych w aspekcie przydatności nie została przez przepis ten naruszona. Podsumowując powyższe rozważania, Trybunał stwierdził, że kwestionowany przepis jest zgodny z art. 60 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, gdyż nie ogranicza prawa dostępu do służby publicznej w sposób sprzeczny z zasadą proporcjonalności, a w szczególności środek wskazany w tym przepisie w postaci stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta jest przydatny do osiągnięcia założonego przez ustawodawcę celu, jakim było zagwarantowanie prawidłowego funkcjonowania organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego. 5.3. Procedura zmierzająca do wydania orzeczenia o niezdolności do pracy lub niezdolności do samodzielnej egzystencji jest uruchamiana z reguły na wniosek osoby zainteresowanej starającej się o przyznanie wiosna 2015 świadczeń rentowych. Nie jest więc możliwe uruchomienie tego postępowania na wniosek innych podmiotów, takich jak np. przewodniczący rady gminy, który wykonuje względem wójta czynności z zakresu prawa pracy dotyczące nawiązywania i rozwiązywania stosunku pracy. Brak możliwości zainicjowania wbrew woli wójta (burmistrza, prezydenta miasta) postępowania zmierzającego do wydania orzeczenia o jego niezdolności do pracy lub niezdolności do samodzielnej egzystencji, a tym samym brak możliwości wszczęcia z urzędu procedury wygaszenia mandatu wójta nie jest w niniejszej sprawie kwestionowany. Owa luka w procedurze wygaszenia mandatu wójta, polegająca na braku możliwości jej uruchomienia wbrew woli zainteresowanego, nie przesądza o niekonstytucyjności samej przesłanki wygaśnięcia mandatu w postaci uznania wójta za niezdolnego do pracy lub do samodzielnej egzystencji. Braki i uchybienia w przepisach proceduralnych wymagają jednak zasygnalizowania przez Trybunał ustawodawcy w trybie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym. Z tych powodów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji. Do przedstawionego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego zostało zgłoszone zdanie odrębne przez sędziego TK Wojciecha Hermelińskiego. Opracowała: dr MAŁGORZATA SZCZERBIŃSKA-BYRSKA Zamieszczony powyżej materiał informacyjny nie jest oficjalnym poglądem sędziów Trybunału Konstytucyjnego. Jedynym oficjalnym źródłem informacji o orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego pozostaje Zbiór Urzędowy Orzecznictwa TK 67 PRO MEMORIA ZMARŁ PROF. DR HAB. JERZY REGULSKI JEDEN Z „OJCÓW SAMORZĄDU” III RZECZYPOSPOLITEJ Prof. dr hab. JERZY REGULSKI 12 lutego br. w wieku 90 lat zmarł prof. dr. hab. Jerzy Regulski, wybitny znawca planowania przestrzennego, ekonomiki miast i samorządu terytorialnego. Autor wielu książek, rozpraw i artykułów. Był współtwórcą koncepcji i, jako pełnomocnik rządu ds. reformy samorządu terytorialnego (1989-1991), autorem restytucji samorządu w Polsce, senator RP w Senacie I kadencji, gdzie pełnił funkcję przewodniczącego Komisji Samorządu Terytorialnego. Od 1992 do 1997 r. reprezentował nas jako ambasador – stały przedstawiciel RP przy Radzie Europy – w Strasburgu. Prof. Regulski urodził się 9 lipca 1924 r. w Zarybiu. Studiował na Wydziale Inżynierii Politechniki Warszawskiej (1947 r.), w paryskim Centre de Recherche d’Urbanisme (1964/65 r.). Profesorem nadzwyczajnym nauk technicznych został w 1974 roku, a profesorem zwyczajnym nauk ekonomicznych w 1985 roku. Wykładał na 78 uniwersytetach zagranicznych, był promotorem kilkunastu prac doktorskich i recenzentem kilku rozpraw habilitacyjnych. Uniwersytet Roskilde w Danii (w 1993 r.) oraz Uniwersytet Łódzkiego (w 1996 r.) nadały mu tytuł doktora honoris causa. Otrzymał też wiele wyróżnień, m.in. Distinguished Fellow of Johns Hopkins University w USA (1990 r.), Senior Academic Award Politechniki w Leicester (1990 r.), Noncrary Feflow Uniwersytetu w Birmingham (1986 r.), Visting Noncrary Fellow Politechniki w Oxfordzie (1981 r.). Wcześniej pracował w przedsiębiorstwach budowlanych i projektowych w Warszawie (1948-1959), Instytucie Urbanistyki i Architektury (1959-1974), Uniwersytecie Łódzkim (1975-1989), Instytucie Nauk Ekowiosna 2015 Fot. archiwum nomicznych PAN (1981-1989). Był członkiem wielu rad i komitetów, wiceprezesem Zarządu Głównego Towarzystwa Urbanistów Polskich (1986-1989) i wiceprezesem Międzynarodowego Stowarzyszenia Urbanistów (1989-1992). W latach 1942-1945 walczył jako żołnierz armii podziemnej w randze podporucznika Narodowych Sił Zbrojnych. Po wojnie więziony za pracę w organizacjach studenckich (1945/46). W latach 80. organizował badania nad odtworzeniem samorządu terytorialnego. Były członek Komitetu Obywatelskiego (1988-1990), współprzewodniczący zespołu ds. samorządu terytorialnego podczas rozmów Okrągłego Stołu (1989 r.), współzałożyciel i Prezes Rady Fundatorów Fundacji Rozwoju Demokracji Lokalnej. Został odznaczony Krzyżem Wielkim Orderu Odrodzenia Polski, a w 2012 roku został 68 PRO MEMORIA kawalerem Orderu Orła Białego. W ostatnich latach (od 2010 roku) doradca społeczny ds. samorządu Prezydenta RP Bronisława Komorowskiego. Prof. Jerzy Regulski był wielkim przyjacielem samorządowych kolegiów odwoławczych – jako współtwórca ustawy o samorządzie terytorialnym przyczynił się bezpośrednio do ich powstania. Współpracował z naszym środowiskiem, udzielając m.in. dwukrotnie wywiadów kwartalnikowi KRSKO „Casus”: do nr. 12 (lato 1999) oraz do nr. 41 (jesień 2006). Poniżej zamieszczamy fragmenty obu rozmów: KS: Chciałabym zapytać o początki Pańskiego zaangażowania w sprawę restytucji polskiego samorządu terytorialnego. Jak to się stało, że Pan Profesor zaczął opracowywać koncepcję polskiego samorządu i czy można ustalić sam początek, kiedy Pan Profesor zdał sobie sprawę z tego, że odbudowa samorządów jest kluczowym zagadnieniem przemian demokratycznych w Polsce? – Pierwszy tekst zawierający tezy odbudowy samorządów powstał w maju 1981 roku – w ramach działającego wcześniej konserwatorium „Doświadczenie i Przyszłość”. Opracowałem i ogłosiłem ten tekst wraz z moim zespołem z Uniwersytetu Łódzkiego. Jest on pierwszym projektem zawierającym kompleksową propozycję odbudowy samorządności. A jakie były początki? Właściwie to badanie tego przedmiotu ciągnęło się latami i miało związek z moimi osobistymi zainteresowaniami. Zawsze mnie ciekawił problem skuteczności działania. Ludzie robią bardzo dużo rzeczy, ale jeżeli jakakolwiek działalność ma mieć sens, to powinna przynosić efekty. Zazwyczaj przecież podejmuje się jakąś działalność po to, by coś osiągnąć. Przez wiele lat byłem związany z planowaniem urbanistycznym. Jak w każdej biografii, i w mojej można wymienić szereg śmiesznostek życiorysowych, które z pozoru nie przystają do całości drogi życiowej. Jestem z wykształcenia inżynierem budowlanym. Studia ukończyłem w Warszawie w 1952 roku. Z powodów politycznych nie kwalifikowałem się w tamtych czasach do pracy na żadnej z uczelni, dlatego też późno się doktoryzowałem – na SGPiS-ie, a następnie habilitowałem – w dziedzinie architektury. Polem moich ówczesnych zainteresowań była zwłaszcza skuteczność planowania, a następnie skuteczność planowania urbanistycznego. Potem zaś zostałem profesorem nadzwyczajnym nauk technicznych, a następnie profesorem zwyczajnym nauk ekonomicznych. Dzięki temu mogłem „przeskoczyć” na wydział ekonomiczny Uniwersytetu Łódzkiego oraz do Instytutu Nauk Ekonomicznych Akademii Nauk w Łodzi. Byłem promotorem dla 12 doktorów nauk ekonomicznych, choć sam nigdy w życiu nie zdawałem egzaminu z ekonomii. Tak oto układają się dziwnie wspomniane śmiesznostki życiorysowe. Sprawa skuteczności planowania urbanistycznego zawsze mnie interesowała. Zadawałem sobie naiwne pytanie: dlaczego w ustroju o gospodarce planowej planowanie urbanistyczne jest nieefektywne? Robi się plan, ale nic z niego nie wynika, tzn. brakuje jakichkolwiek efektów. Przez ileż to lat byliśmy zaangażowani w problem metody planowania urbanistycznego, metody optymalizacji, poszukiwaliśmy metod jak najlepszych, a efektów nie było żadnych, co najwyżej plany mogły być nieco udoskonalane. A jednak w tych jałowych z pozoru poszukiwaniach nastąpiło nagle olśnienie. Zrozumiałem wtedy, że rzeczywistym problemem nie jest jakość planu, ale że plan ma sens tylko wówczas, kiedy komuś służy. Czyli że musi istnieć jednostka lub instytucja zdolna do prowadzenia polityki lokalnej. Były co prawda takie teorie, że plan działa sam przez się, ale nikt tego typu hipotez nie traktuje dziś poważnie. Na bazie tego olśnienia-odkrycia nasuwał się niemalże samoistnie prosty wniosek, że trzeba by stworzyć taki podmiot polityki lokalnej, tj. samorząd. Ale w tamtych czasach temat ten stanowił prawdziwe tabu. Powołanie samorządu lokalnego godziłoby przecież w podstawy ustrojowe PRL. Gdy myśmy opublikowali w maju 1981 r. – w okresie pierwszej „Solidarności” – pierwsze tezy na temat samorządu, trzeba się było posłużyć przykrywką stosownego stylu typu: „w istniejącym ustroju PRL, zachowując konstytucyjne zasady peerelowskie” itp. Dopiero po tym mogliśmy wyłożyć, co należy zrobić. Tezy zawierały krytykę i wnioski, tj. postulaty, że przyszłe samorządy lokalne muszą być rzeczywiście samorządne, samodzielne, kierujące się demokracją, z własnym majątkiem. Innymi słowy, te wszystkie znane dziś powszechnie założenia, na których wiosna 2015 opiera się samorząd lokalny. W tamtym czasie nie miała szans rozwinąć się na szerszą skalę kampania prosamorządowa. Wynikało to z braku zrozumienia dla sprawy samorządności. Zresztą ten stan do dzisiaj nie został w pełni przezwyciężony. Aczkolwiek w chwili gdy powstają gminy samorządowe, ludzie zaczynają cokolwiek rozumieć, lecz 10 czy 9 lat wcześniej tylko nieliczni zdawali sobie sprawę z wagi tego zagadnienia. Przyczyn tego stanu rzeczy należy upatrywać w fakcie, że „rewolucję polską” zapoczątkowały w zasadzie dwa środowiska: „Solidarność”, czyli związki zawodowe, i intelektualiści. Otóż intelektualiści walczyli o wielkie idee, typu wolność stowarzyszeń i słowa, wolności obywatelskie. W tym katalogu samorząd lokalny się nie mieścił. Elity z dużych miast, opozycyjnie nastawione do systemu, nawet nie przeczuwały tego problemu. Natomiast związki zawodowe z natury rzeczy koncentrowały się na sprawach profesjonalnych – płacy, pracy i warunków, w jakich jest wykonywana. Społeczeństwo polskie było zorganizowane w PRL-u wokół miejsc pracy. A przy takiej organizacji społecznej na samorząd terytorialny miejsca nie ma, gdyż opiera się on na organizacji terytorialnej społeczeństwa, tj. wokół miejsca zamieszkania. Tam istnieje podmiot, który dziś nazywamy nawet w ustawach mianem wspólnoty terytorialnej. W sytuacji gdy społeczeństwo zorganizowane jest wokół miejsc pracy, nie ma wspólnych interesów pomiędzy przedstawicielami różnych zawodów, pomimo że mieszkają obok siebie, na jednym terenie. Stąd jest zrozumiałe, że również związkom zawodowym obcy był problem samorządu terytorialnego. W dodatku, według mojego osobistego przekonania, istnieje zdecydowana sprzeczność interesów na linii związek zawodowy – samorząd terytorialny. Będę się to starał w przyszłości udowodnić w następnych pracach. Nie wchodząc w tej chwili głębiej w ten problem, zasygnalizuję tylko, że pryncypialna kolizja pomiędzy tymi dwoma podmiotami wynika z różnego układu organizacji społeczeństwa w obu przypadkach. W 1981 r. zaczęliśmy uruchamiać ten proces, który miał doprowadzić za 9 lat do utworzenia pierwszego szczebla samorządu terytorialnego. W tamtym czasie poznałem młodego obiecującego prawnika Michała Kuleszę i odtąd prowadziliśmy wspólnie badania nad samorządem. W tymże 1981 r. udało mi się jeszcze zorgani- 69 PRO MEMORIA zować w ramach INE PAN w Łodzi – przy współpracy zespołów z UW, SGPiS i UŁ – systematyczne studia nad samorządem terytorialnym. Te badania były naszym priorytetowym zajęciem przez lata osiemdziesiąte. Dzięki nim zrozumieliśmy w pewnym momencie, ze w 1980 i 81 r. poza hasłami ogólnymi nie było żadnych konkretnych koncepcji przebudowy ustroju. Myśmy więc te lata 80. wykorzystali na przygotowanie takich koncepcji. Prowadziliśmy studia porównawcze, biorąc za przedmiot system rządzenia w 10 innych krajach. Michał Kulesza –jako nasz podwykonawca – prowadził je na UW, a my w uniwersytecie w Łodzi, a następnie w powołanym równoległym zakładzie INE PAN w Warszawie. Najbardziej intensywnie rozwinęła się współpraca z Danią. Rezultatem tych studiów jest książka powstała na bazie tych badań: Decentration and Local Gevernment; A Danish-Polish Comparative Study in Politycal Systems (1988 r.). Ale była też współpraca z Ameryką, Szwecją, Norwegią, Francją, Belgią, Holandią. Przecież trzeba było na czymś się oprzeć przy opracowywaniu koncepcji przyszłych samorządów w Polsce, bo polska tradycja – przedwojenna – była już prawie w zapomnieniu. Tak więc gotową koncepcję myśmy mieli w 1988 r. Gdy w następnym roku powołano Komitet Obywatelski przy Lechu Wałęsie, zostałem do niego zaproszony. W czasie obrad „Okrągłego Stołu” przydzielono nas do Zespołu ds. Stowarzyszeń i Samorządu Terytorialnego. Byli w tym zespole harcerz, przedstawiciel Związku Literatów, dziennikarze i między nimi ja. Potraktowano samorząd jako jeszcze jeden rodzaj stowarzyszenia, na zasadzie kojarzenia w sensie nazewnictwa. A i to poczytuję sobie za sukces, bo pierwotnie zamierzano nawet pominąć nazwę „samorząd terytorialny” i rzecz sprowadzić do specyficznej formy samorządu, jaką jest samorząd pracowniczy. Zespół miał się nazywać „do spraw stowarzyszeń i samorządów pracowniczych”. Ale nic w tym dziwnego, bo w tamtym czasie na pierwszym miejscu była lansowana idea przedsiębiorstw samorządowych opartych na samorządzie robotniczym. Za tym pierwszym sukcesem – w nazewnictwie – poszły dalsze kroki. Z czasem powstała grupa robocza, która całkiem wydzieliła się z pierwotnego zespołu, ale my już dokładnie wiedzieliśmy wtedy, czego chcemy. Zachowały się nawet teksty - założenia negocjacyjne, w których jasno okre- śliliśmy nasze cele. Właściwie wtedy nic nie osiągnęliśmy z tych założeń. Skończyło się protokołem rozbieżności, ponieważ ówczesna strona partyjno-rządowa zdawała sobie doskonale sprawę z tego, iż wprowadzenie samorządu terytorialnego rozsadzi ustrój. Oni w przeciwieństwie do robotników rozumieli znaczenie samorządu terytorialnego... – W tej sytuacji sprawa samorządu terytorialnego była w zasadzie zablokowana. Ale blokując ją, strona rządowa musiała sformułować swoje stanowisko. Dzięki temu w chwili wyborów sprawa ta mogła być wprowadzona do programu wyborczego „Solidarności” i nabrała odpowiedniej rangi. Po wyborach, w których brałem udział w charakterze „spadochroniarza” zrzuconego w Jeleniej Górze, w tamtejszym okręgu zostałem wybrany na senatora. W Senacie podjęliśmy natychmiast inicjatywę ustawodawczą, która była w ogóle pierwszą inicjatywą ustawodawczą Senatu. W imieniu Komisji Samorządu Terytorialnego wysunąłem ten temat, tj. założenia reformy samorządowej, na pierwszym posied z e n i u merytorycznym Senatu. Jako że w Senacie ogromna większość (99 proc.) reprezentowała „Solidarność”, więc inicjatywa ta bez problemów została przyjęta, tym bardziej że popierał ją ówczesny marszałek Andrzej Stelmachowski. Wtedy też spowodowałem, że powstała Komisja Ustawodawcza d s . Samorządu Terytorialnego w Sejmie. Ale i jej początki wyglądały nieco zabawnie, bo spośród posłów obecnych na sali, oprócz jednej osoby, nikt się nie zgłosił, nie było nawet przejawów jakiegokolwiek zainteresowania. Tym jedynym posłem, który zadeklarował swój akces do komisji, był Andrzej Cywiński, późniejszy senator i sekretarz Lecha Wałęsy. Potem przyznał mi się, że zgłosił się tylko dlatego, że w chwili gdy ja zacząłem mówić, zauważył ten kompletny brak zainteresowania, wręcz wyludnienie na sali, bo część posłów wykorzystała ten moment, aby udać się na kawę. Pomyślał wtedy, że coś w tym braku zrozumienia musi być, i dlatego zdecydował się zgłosić. Zasadniczo więc komisja ta opierała się na współpracownikach (ekspertach) z zewnątrz. Pierwszym zadaniem było wprowadzenie tej tematyki na łamy sejmowe. Było to o tyle trudne, że brakowało, jak już powiedziałem, zainteresowania wśród posłów. wiosna 2015 Gdy premierem został Tadeusz Mazowiecki, wkrótce potem ja również znalazłem się w rządzie. Początkowo Tadeusz Mazowiecki obiecywał, że zostanie powołany osobny minister ds. reformy, ostatecznie jednak skończyło się na stanowisku podsekretarza stanu, które objąłem. Wtedy to została podjęta decyzja, którą uważam za kluczową, choć dziś jej znaczenie jest niedostrzegane. Powstał bowiem dylemat, czy najpierw przeprowadzić wybory do gmin, czy też dokonać zmian personalnych, tj. usunąć starych naczelników i na ich miejsce wprowadzić swoich ludzi. Wielka była presja, aby natychmiast przeprowadzić zmiany personalne. Sprzeciwiałem się takiemu rozwiązaniu, ponieważ wprowadzenie nowych ludzi do starego ustroju, ludzi bez żadnego doświadczenia w administracji, tylko usztywniłoby ustrój. Ten zresztą błąd popełnili Czesi, Słowacy i inne kraje, a wynikało to z braku koncepcji reformatorskich. Naszym ogromnym atutem było to, że myśmy już od dawna wiedzieli, czego chcemy, a był to owoc 10 lat pracy. Ten czas wykorzystaliśmy na zgromadzenie ogromnej wiedzy o demokracji i samorządzie. A my o tych badaniach nie wiedzieliśmy i martwiło nas, że czas po 1981 r. mija dla Polski jałowo. – Nikt nie wiedział, bo i skąd? A jednak była grupa ludzi, którzy w latach 80. przygotowywali koncepcję samorządów lokalnych w oczekiwaniu na stosowną chwilę, by wprowadzić ją w życie. Ja się bardzo opierałem wymienianiu naczelników rad narodowych. Jednak też zdawałem sobie sprawę z tego, że odsuwanie w nazbyt odległą przyszłość właściwej reformy nie jest możliwe ze względu na ograniczoną wytrzymałość społeczeństwa. Trzeba wziąć pod uwagę stronę psychologiczną: w całym kraju wciąż rządzili ludzie starej nomenklatury, z różnych miejsc dochodziły ponadto sygnały o przepływie majątku państwowego, o nomenklaturyzacji gospodarki. Uważałem, że może i trzeba przyzwolić na te straty i nie robić żadnych zmian do czasu, gdy zmienimy prawo, by móc wprowadzić do nowego systemu prawnego nowych ludzi. Na szczęście termin wyborów wyznaczono na maj 1990 roku, bo gdyby je odsunięto na termin późniejszy, to nie byłoby już czasu na ich przeprowadzenie, dlatego że wkrótce potem zaczęła się wojna na górze – wybory prezydenckie. 70 PRO MEMORIA Majowy termin wyborów do gmin był ostatnim dzwonkiem, ale mieliśmy mało czasu i to ograniczało niewątpliwie nasze możliwości. Zważywszy jeszcze na wspomniany brak zrozumienia dla sprawy samorządów lokalnych wśród liderów politycznych – nie rozumieli ani istoty zagadnienia, ani skutków – głównym moim atutem była doza zaufania, jaką mnie darzono, i na tej bazie udało mi się uzyskać „zielone światło” dla reformy. Limit czasowy był ograniczony. Nasz zespół zaczął funkcjonować 1 października 1989 r., 8 marca Sejm przyjął ustawę o samorządzie terytorialnym i uchwalona została zmiana Konstytucji. Moim zastępcą w zespole był Jan Król, obecny wicemarszałek Sejmu. Do naszego zespołu przyszedł on trochę później i zajmował się w nim służbą terenową. Dyrektorem mojego biura był Piotr Kownacki. On przygotował ustawę kompetencyjną, uzgodnienia międzyresortowe i rozporządzenia wykonawcze. Drugim zespołem była Komisja Senacka, która podjęła inicjatywy ustawodawcze – tu przygotowano modyfikacje Konstytucji, ustawy o samorządzie oraz o pracownikach komunalnych. Przewodniczącym Komisji był Jerzy Stępień, a przewodniczącym ekspertów Michał Kulesza. Natomiast w Sejmie nieżyjący już poseł Hańko, przewodniczący Sejmowej Komisji, urabiał posłów. Trzeba przecież pamiętać o tym, że Sejm był kontraktowy, a my stanowiliśmy w nim mniejszość. Samo forsowanie reformy było niewątpliwie sprawą polityczną. Myśmy mieli szalone opory ze strony komunistów. W rządzie rzucano nam pod nogi kłody. Np. z klucza dawnego PZPR-u sekretarzem stanu, tj. szefem administracji rządowej, był Jerzy Kołodziejski, dawny wojewoda gdański za czasów pierwszej „Solidarności”. Wokół niego utworzyło się bardzo silne lobby przeciwko reformie, lobby zwolenników ustroju scentralizowanego. Ale my mieliśmy też świadomość tego, że ta nasza reforma to jest proces. Tak już jest przy tego typu reformie, że reformatorzy tworzą pewne ramy dla nowych ludzi, którzy w nie potem wchodzą. Wtedy myśmy występowali w interesie nie istniejących gmin samorządowych. Kilka lat później Michał Kulesza wojował w imieniu regionów, czyli województw, i powiatów. Dlatego też na reformę administracyjną państwa należy patrzeć nie jak na czysto prawną działalność, ale zgodzić się, że jest to walka polityczna. Obrazowo można powiedzieć, że mamy silne lobby wokół już istniejących instytucji, zazdrośnie strzegących swoich interesów i przywilejów, oraz dziecko nie urodzone, w którego imieniu ktoś występuje. A ostateczny efekt – to, co z takim trudem zostało wywojowane – zazwyczaj nie całkiem satysfakcjonuje nowych ludzi, którzy przychodzą na wywalczone miejsce. Ci nowi często żarliwie krytykują efekt reformy i odrzucają jej twórców, nie rozumiejąc przeszłości. Mieliśmy świadomość tego, że reforma to będzie proces. Wychodziliśmy więc z założenia, że to, czego nie zdołamy wywojować w tamtym czasie, zostanie osiągnięte trochę później. Na początku doświadczaliśmy samych porażek. Jedną z nich była przegrana sprawa szkół. Uważaliśmy, że szkoły – zwłaszcza podstawowe – trzeba koniecznie przekazać samorządom, bo szkoła – w szczególności na wsi – nie tylko jest ośrodkiem nauczania, ale także stanowi centrum kultury, które integruje całe środowisko. Ale związek zawodowy ZNP zablokował tę sprawę, ponieważ nauczycielom jest wygodniej być w strukturach scentralizowanych. Również sam związek zawodowy przy decentralizacji traci swoje znaczenie, chodziło więc także o partykularny interes związku, który przewidywał osłabienie swojej roli. Być może gdybym miał więcej czasu, to już wtedy zdołałbym przeforsować przekazanie szkół samorządom gminnym. Ale czasu nie było i z pozoru ponieśliśmy klęskę. Sam z siebie się śmieję, powtarzając to często, że nie mam w ogóle zdolności przebicia się, natomiast posiadłem inny talent, zdolność przewiercania. W tej sytuacji wierni byliśmy zasadzie, że nie wolno tworzyć prowizorek i gdy danej sprawy nie można wprowadzić od razu, to lepiej ją odłożyć na potem, aby jej nie popsuć przez rozwiązanie tymczasowe. Wywalczyliśmy, że szkoły zostaną przekazane samorządom gminnym, jednak dopiero po upływie dwóch lat ich pracy. Te dwa lata przeszły i dziś ten problem już nie istnieje. To tylko jeden z faktów, aby unaocznić tezę, że reforma administracyjna państwa jest procesem. (…) Powoli przechodzimy do tematu wspólnej płaszczyzny w polskim systemie administracyjnym, jaką wyznaczyli kolejni ustawodawcy samorządowi terytorialnemu i kolegiom. Krąży wiosna 2015 w środowisku kolegiów anegdota o samym początku zaistnienia naszej instytucji. Jak w każdej anegdocie, jest w tym opowiadaniu doza przesady, ale i cząstka prawdy. Mówi się, że gdy w 1990 roku tworzono ustawę o samorządzie terytorialnym, to w pewnym momencie przypomniano sobie o tym, że postępowanie administracyjne w Polsce jest dwuinstancyjne. Dlatego w ustawie napisano, że w decyzjach indywidualnych organów samorządu służy odwołanie do kolegium odwoławczego. I tak oto – jak głosi anegdota – na bazie tego jednego przepisu miały powstać kolegia odwoławcze... – Kolegia to był element dość ważny i ich powstanie na pewno nie było kwestią przypadku. Myśmy w tamtym czasie byli szczególnie wyczuleni i dbali o to, aby oddzielać struktury samorządowe od wpływu struktur rządowych. W innych krajach często odwołania od decyzji samorządu wpływają do administracji państwowej. Myśmy bardzo chcieli zapobiec takiej sytuacji. Jeśliby nie powstały kolegia odwoławcze, a odwołania od wszystkich decyzji gmin – zarówno w tzw. sprawach zleconych, jak i indywidualnych – miał rozpatrywać wojewoda, to w takiej sytuacji monopol władzy w Polsce byłby de facto utrzymany. W drugiej instancji mimo wszystko przedstawiciel władzy rządowej naruszałby suwerenność samorządu terytorialnego. Trzeba więc było koniecznie – zwłaszcza w tamtym czasie – utworzyć jakąś odrębną instytucję i tak zrodziła się koncepcja kolegiów odwoławczych przy sejmikach wojewódzkich. Rozmawiała: KRYSTYNA SIENIAWSKA (Warszawa, wiosna 1999 r.) *** KS: Już przy okazji pierwszego spotkania pytaliśmy Pana Profesora o odczucia związane z wprowadzeniem Polsce reformy samorządu terytorialnego. Wtedy świętował on 10-lecie, dziś minęło od tamtej chwili 16 lat, ale szczycimy się tym, że obowiązuje w Polsce trójstopniowy podział władzy samorządowej na: gminny, powiatowy i wojewódzki. Czy 71 PRO MEMORIA uważa Pan Profesor, że na dobre nam te zmiany wyszły? Jak można ocenić po tym czasie decyzję o decentralizacji państwa? – Mijają już cztery kadencje samorządów i myślę, że się udało. Można by zresztą zadać pytanie: „A jak by Polska wyglądała dzisiaj bez samorządów?” Chyba gorzej, o wiele gorzej. Weszły one na dobre w strukturę życia polskiego i to do tego stopnia, że trudno sobie obecnie wyobrazić, co by było, gdyby nie istniała własność lokalna, jeżeliby na przykład o wszystkim musiało decydowało Ministerstwo Gospodarki Komunalnej, bo przecież takie istniało. Sejm dalej by rozdzielał środki budżetowe itd., a rada wojewódzka sprawowała nad nimi kontrolę jako siła zwierzchnia wobec rady miejskiej. Dlatego reformę samorządową należy uznać za coś wyjątkowo udanego, ponieważ nie tylko zdecentralizowano władzę, ale przede wszystkim uruchomiono inicjatywy lokalne. Wielokrotnie przy różnych okazjach przywołuję taki oto przykład. Porównałem kiedyś wielkość inwestycji wodociągowych w latach osiemdziesiątych ub. wieku, czyli 10 lat przed wprowadzeniem w Polsce samorządów, i w latach dziewięćdziesiątych, tzn. 10 lat po tym fakcie. Postęp to mało powiedziane, toż to prawdziwa rewolucja. Jeżeli w latach osiemdziesiątych podłączono do wodociągów ok. 300 tys. budynków, to w latach dziewięćdziesiątych aż 2 mln 200 tys., czyli siedem raz więcej. Gdyby z kolei wziąć po uwagę kilometry sieci wodociągowej, to wykonano ich 12 albo 15 razy więcej. Okazało się, że gminy nie tylko lepiej wykorzystują środki finansowe, ale przede wszystkim wiedzą, co robić i jak efektywniej gospodarować. Uzyskawszy osobowość prawną, mają możliwość zaciągania kredytów, a tym samym realizować własną, szeroko pojętą, gospodarkę finansową. Na zakończenie naszej rozmowy chciałabym poruszyć, Panie Profesorze, jeszcze jedną rzecz. W samorządowych kolegiach odwoławczych, które reprezentuję, rozpatrujemy wiele indywidualnych spraw administracyjnych. Nie dotyczą one wyłącznie pana Kowalskiego, ale także jego sąsiadów, rodziny, znajomych, bo wszyscy patrzą na to, czy pozwolono mu budować taki, a nie inny balkonik bądź podnieść dach. Ma to oczywiście wpływ na samorządność. Teraz to on się odwołuje, a zgodnie z Konstytucją ma do tego prawo i wchodzi siłą rzeczy w spór ze społecznością, bo następuje konflikt między nim a większą liczbą osób w kwestii użytkowania np. drogi . Mamy w tej chwili taką oto sytuację, że toczą się dwa postępowania administracyjne, czyli wójt wydaje decyzję, odwołanie zaś kierowane jest do samorzą- wiosna 2015 dowego kolegium odwoławczego. Potem pozostają ewentualnie jeszcze dwa szczeble sądu administracyjnego: WSA i NSA. Niektórzy jednak uważają, że ostatecznie rozstrzygać powinien wojewoda, inni są temu przeciwni, twierdząc, że skoro to decyzja wójta czy burmistrza, czyli organu samorządu, nie ma powodu, by odwoływano się do reprezentanta administracji rządowej. Co Pan Profesor o tym sądzi? – Cała koncepcja reformy z 1990 r. polegała m.in. na tym, że aby zachować istotę zasady samorządności, tzn. że nie może być odwołania do administracji rządowej. Dlatego właśnie powstały samorządowe kolegia odwoławcze, w orzekaniu swym związane prawem i wydzielone spoza administracji rządowej. Do dziś także za granicą uważa się, że był to nasz podstawowy sukces. Polskie rozwiązanie najbardziej odpowiada zasadom samorządności, bo w wielu krajach odwołanie od decyzji samorządu terytorialnego kierowane jest do administracji rządowej, co niewątpliwie osłabia samodzielność wspólnoty samorządowej. Rozmawiała: KRYSTYNA SIENIAWSKA (Warszawa, 18 sierpnia 2006 r.) 72 PRO DOMO SUA NOWY ZARZĄD KRAJOWEJ REPREZENTACJI SAMORZĄDOWYCH KOLEGIÓW ODWOŁAWCZYCH Fot. Anna Szarek-Rzeszowska Członkowie nowego Zarządu KRSKO – od lewej: Leszek Górny (Chełm), Zbigniew Jastrząb (Biała Podlaska), Jolanta Kuźbińska-Waszak (Opole), Piotr Palutek (Częstochowa), Krystyna Sieniawska (Kraków), Stanisław Hojda (Wrocław), Aleksandra Brylińska (Jelenia Góra), Jerzy Bober (Przemyśl), dr Marek Żmuda (Toruń), Marek Woźniak (Łódź) W dniu 23 marca 2015 r. – na Zgromadzeniu Ogólnym Prezesów Samorządowych Kolegiów Odwoławczych w Krakowie – na Przewodniczącą Krajowej Reprezentacji SKO została wybrana mec. Krystyna Sieniawska, Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, a na Wiceprzewodniczących Piotr Palutek, Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie, i Stanisław Hojda, Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu. Ponadto dokonano wyboru członków nowego Zarządu KRSKO. Zamieszczamy Uchwałę powołującą nowy Zarząd oraz fotografię Przewodniczącej, Wiceprzewodniczących i członków Zarządu KRSKO. KONFERENCJE NAUKOWE pod patronatem medialnym kwartalnika „Casus” OGÓLNOPOLSKA KONFERENCJA NAUKOWA pt. „Obowiązek i uprawnienie w prawie administracyjnym” organizowana w dniu 14 maja 2015 r. przez Sekcję Administracji i Prawa Publicznego Studenckiego Koła Naukowego Prawników UMCS we współpracy z Katedrą Postępowania Administracyjnego Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie III MIĘDZYNARODOWA INTERDYSCYPLINARNA KONFERENCJA NAUKOWA pt. „Wyzwania współczesnego prawa wyborczego” organizowana w dniu 12 czerwca 2015 r. przez Studenckie Koło Naukowe Prawa Wyborczego „Elektor” na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Mikołaja Kopernika w Toruniu wiosna 2015 73 PRO DOMO SUA wiosna 2015 74 PRO DOMO SUA NOWI PREZESI SKO MARIUSZ ZAJĄC Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie Absolwent Wydziału Prawa Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie Filia w Rzeszowie. W organach administracji publicznej pracuje od 1997 r. W 1997 r. zatrudniony w Urzędzie Rejonowym w Krośnie w Oddziale Geodezji i Gospodarki Gruntami. Od 1998 r. w Urzędzie Wojewódzkim w Krośnie – jako referent prawny w Wydziale Geodezji, Kartografii, Katastru i Nieruchomości, a następnie od 1999 r. w Podkarpackim Urzędzie Wojewódzkim w Rzeszowie Delegatura w Krośnie – jako inspektor wojewódzki w Wydziale Rozwoju Regionalnego – Oddział Nadzoru Geodezyjnego i Nieruchomości w Krośnie. Z Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Krośnie związany od 2000 r. – jako pozaetatowy członek Kolegium, a od 2004 r. jako członek etatowy. Z dniem 16 czerwca 2014 r. powołany na stanowisko Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie. Zainteresowania: sport (piłka nożna, narty), historia. MAREK WACHOWSKI Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie Urodził się 4 października 1959 r. w Olsztynie. W 1984 r. ukończył Uniwersytet Mikołaja Kopernika w Toruniu na Wydziale Prawa i Administracji i uzyskał tytuł magistra administracji. W latach 1984-1995 pracownik Urzędu Wojewódzkiego w Olsztynie. 25 września 1995 r. został powołany na etatowego członka Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie. Od tego czasu jest związany z olsztyńskim Kolegium. Z dniem 10 listopada 2014 r. został powołany na Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie. wiosna 2015 75 PRO DOMO SUA MAREK SZYMAŃSKI Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu Absolwent Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Łódzkiego – radca prawny. Od 1994 r. członek pozaetatowy Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Samorządowym Województwa Sieradzkiego, a od grudnia 1995 r. członek etatowy Samorządowego Kolegium Odwoławczego Sieradzu. Od lutego 2011 r. pełnił funkcję Wiceprezesa Kolegium, a z dniem 8 sierpnia 2014 r. został powołany na stanowisko Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu. Żonaty, dwie córki. Zainteresowania: trekking górski, podróże, literatura. PRZEMYSŁAW SZUWALSKI Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku Absolwent Wydziału Prawa Uniwersytetu Szczecińskiego ukończył aplikację sądową, zdając egzamin sędziowski w 2005 r.; radca prawny, członek Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku od 2006 r.; Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku od 2014 r.; specjalista z zakresu postępowania administracyjnego oraz prawa administracyjnego, ze szczególnym uwzględnieniem prawa ochrony środowiska. Zainteresowania i hobby: literatura, turystyka konna, narty. wiosna 2015 76 PRO DOMO SUA KALENDARIUM PRAC KRSKO W 2014 R. W 2014 r. Krajowa Reprezentacja SKO obradowała cztery razy, odbyło się także pięć posiedzeń Zarządu KRSKO. Wzorem lat poprzednich – z inicjatywy poszczególnych prezesów – organizowano rówież regionalne konferencje szkoleniowe, do udziału w których zapraszano prezesów i członków sko z całej Polski. W 2014 r. odbyły się także, w ramach finansowanego ze środków unijnych systemowego projektu „Dobre prawo – sprawne rządzenie”, ostatnie trzy seminaria – konferencje naukowe, których współorganizatorami (wspólnie z Uniwersytetem Łódzkim i Ministerstwem Administracji i Cyfryzacji) oraz gospodarzami były kolegia w Łodzi, Poznaniu i Krakowie. Była to ostatnia forma wsparcia – obok szkoleń i studiów podyplomowych – z jakiej w ramach projektu mogli skorzystać członkowie samorządowych kolegiów odwoławczych. 14 stycznia – Warszawa. Przewodnicząca K. Sieniawska spotkała się w Kancelarii Prezydenta RP z ministrem Olgierdem Dziekońskim. W trakcie spotkania poruszono istotne dla samorządowych kolegiów odwoławczych zagadnienia, takie jak ewentualna rezygnacja w przyszłości z dewolutywności administracyjnego postępowania odwoławczego czy utworzenie na bazie obecnych sko specjalnych sądów – trybunałów administracyjnych, które kontrolowałyby działalność administracji pod kątem prawidłowości jej rozstrzygnięć podejmowanych w drodze decyzji administracyjnych. 20-21 stycznia – Augustów. Ogólnopolska konferencja szkoleniowa z cyklu „Podatki i opłaty lokalne”, której współorganizatorem – obok Wydziału Prawa Uniwersytetu w Białymstoku oraz Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku – było Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku. Program konferencji obejmował dwa tematy przewodnie: opłatę za gospodarowanie odpadami oraz planowane zmiany przepisów o podatku rolnym, leśnym i od nieruchomości. Z referatami wystąpili m.in.: prof. zw. dra hab. Leonard Etel, dr Rafał Dowgier i dr Grzegorz Liszewski (Wydział Prawa UwB) oraz sędzia NSA Krzysztof Winiarski. 28 stycznia – Kraków. Posiedzenie Zarządu KRSKO, w trakcie którego przyjęto plan pracy Zarządu KRSKO w 2014 r., omówiono główne punkty rocznego sprawozdania Zarządu KRSKO z wykonania powierzonych mu zadań w 2013 r., sporządzono harmonogram Zgromadzeń Ogólnych KRSKO w 2014 r., a także przedyskutowano sprawy finansowe KRSKO. Zebrani zapoznali się ponadto z informacją na temat przedstawionej przez Kancelarię Prezydenta RP koncepcji nowego modelu postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. zesów sko. Gościem spotkania była Radca Prezesa Rady Ministrów pani Anna Sobiesiak-Buczulak. (fot. 1) 18 marca – Kraków. Spotkanie Rady Redakcyjnej kwartalnika KRSKO „Casus” pod przewodnictwem prof. dra hab. Mirosława Steca. Zebrani omówili nadesłane materiały, dokonali wyboru artykułów do publikacji i ustalili treść zimowego numeru pisma. 3 kwietnia – Kraków. Zgromadzenie Ogólne Krajowej Reprezentacji SKO. Prezesi przyjęli sprawozdanie Zarządu KRSKO za rok 2013, omówili materiały do zbiorczej informacji rocznej z działalności SKO i Krajowej Reprezentacji SKO w 2013 r., przedyskutowali kwestie związane z rezerwą celowej przewidzianą dla sko w budżecie na 2014 r., a także zaopiniowali przedstawiony przez Kancelarię Sejmu RP poselski projekt ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnym. Zebrani zapoznali się ponadto ze stanem przygotowań do obchodów jubileuszu 25-lecia sko. 7 kwietnia – Poznań. Zorganizowane wspólnie przez Uniwersytet Łódzki, SKO w Poznaniu oraz MAiC w ramach projektu „Dobre prawo – sprawne rządzenie „ IV spotkanie seminaryjne – konferencja naukowa pod tytułem „Wybrane zagadnienia z zakresu podatków i opłat lokalnych w działalności sko”. W ramach konferencji przedstawiciele sko, środowiska naukowego i judykatury przedyskutowali węzłowe problemy działalności orzeczniczej kolegiów i stosowania prawa przez jednostki samorządu terytorialnego. Program konferencji obejmował wystąpienia prof. nadzw. dra hab. Henryka Dzwonkowskiego (UŁ) oraz sędziego NSA dra Sławomira Presnarowicza (UwB). Fot. 1 Anna Szarek-Rzeszowska 17 lutego – Warszawa. Na posiedzeniu Zespołu ds. Administracji Publicznej i Bezpieczeństwa Obywateli Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego środowisko kolegiów reprezentowali członkowie Zarządu KRSKO Wiesław Drabik i Leszek Górny. Porządek obrad spotkania obejmował m.in. dyskusję na temat pracy samorządowych kolegiów odwoławczych. 18 marca – Kraków. Posiedzenie Zarządu KRSKO poświęcone omówieniu materiałów do rocznego sprawozdania Zarządu KRSKO z wykonania powierzonych mu zadań w 2013 r., przygotowaniu porządku obrad zaplanowanego na 3 kwietnia 2014 r. Zgromadzenia Ogólnego KRSKO; przedyskutowaniu kwestii związanych z organizacją jubileuszu 25-lecia sko, a także procedur przeprowadzania konkursu na członków sko i wyboru kandydatów na prewiosna 2015 14 maja – Warszawa. Członkowie Zarządu KRSKO Leszek Górny i Wiesław Drabik reprezentowali środowisko samorządowych kolegiów odwoławczych na posiedzeniu Ze- 77 PRO DOMO SUA społu ds. Administracji Publicznej i Bezpieczeństwa Obywateli Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego. Porządek obrad posiedzenia obejmował m.in. propozycje Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji w zakresie zmian mających na celu poprawienie funkcjonowania sko. 3 czerwca – Kraków. Na posiedzeniu członkowie Zarządu KRSKO ustalili termin i porządek obrad kolejnego Zgromadzenia Ogólnego KRSKO, przedyskutowali sprawy finansowe KRSKO, zapoznali się z informacją na temat powołań prezesów sko, a także omówili kwestie związane z organizacją jubileuszu 25-lecia sko. 6 czerwca – Łódź. V spotkanie seminaryjne – Konferencja naukowa zatytułowana „Przekształcenia modelu postępowania administracyjnego” zorganizowana w ramach projektu systemowego „Dobre prawo – sprawne rządzenie” dla prezesów i członków samorządowych kolegiów odwoławczych przez Uniwersytet Łódzki i SKO w Łodzi, przy współudziale MAiC. Uczestnicy – poprowadzonej przez sędzię NSA prof. dr hab. Małgorzatę Stahl (UŁ) – Konferencji mieli możliwość wysłuchania wystąpień i podjęcia dyskusji z sędziami Naczelnego Sądu Administracyjnego prof. zw. dr hab. Barbarą Adamiak (UWr), prof. zw. dr. hab. Wojciechem Chróścielewskim (UŁ) oraz prof. zw. dr. hab. Zbigniewem Kmieciakiem (UŁ). 12-14 czerwca – Rowy. Konferencja szkoleniowa dla prezesów, członków, kierowników biur oraz głównych księgowych sko, której organizatorem i gospodarzem był prezes SKO w Słupsku Bogdan Nakonieczny. Program konferencji obejmował panel informatyczny: „Wykorzystanie usług ePUAP w postępowaniu administracyjnym” – ref. przedstawiciel firmy „Volvox” oraz panel księgowy: „Zmiany w zakresie sprawozdawczości budżetowej, szczególne zasady rachunkowości dla jednostek budżetowych, procedury kontroli zarządczej oraz odpowiedzialność głównego księgowego w tym zakresie” – ref. Janusz Facon. Ponadto prezesi i członkowie kolegiów wzięli udział w seminarium sędziego NSA prof. dra hab. Jana Pawła Tarno na temat „Pozycja organu administracji w postępowaniu sądowoadministracyjnym na przykładzie sko”. Prezesi kolegiów spotkali się także z Radcą Szefa Rady Ministrów panią Anną Sobiesiak-Buczulak, która przeprowadziła dla zebranych warsztaty z zakresu sporządzania i przygotowania dokumentacji dotyczącej wniosków o powołanie prezesów i członków sko kierowanych do Prezesa Rady Ministrów. 16 czerwca – Warszawa. Posiedzenie Zespołu ds. Administracji Publicznej i Bezpieczeństwa Obywateli Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego z udziałem członka Zarządu KRSKO Wiesława Drabika. W trakcie spotkania przedstawiciel MAiC przedstawił zebranym informację na temat podjętych prac mających na celu poprawę funkcjonowania kolegiów. 24 czerwca – Warszawa. Posiedzenie Komisji Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej na temat rozpatrzenia i zaopiniowania dla Komisji Finansów Publicznych Sprawozdania z wykonania budżetu Państwa za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2014 r. wraz z analizą Najwyższej Izby Kontroli – z udziałem członka Zarządu KRSKO Wiceprezesa Bogdana Muzyczuka. 25 czerwca – Warszawa. Członek Zarządu KRSKO Bogdan Muzyczuk reprezentował środowisko samorządowych kolegiów odwoławczych na posiedzeniu sejmowej Komisji Finansów Publicznych, które poświęcone było rozpatrzeniu opinii komisji sejmowych o sprawozdaniu z wykonania budżetu państwa za rok 2013, w tym opinii Komisji Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej o części budżetowej 86 – Samorządowe Kolegia Odwoławcze. 25 lipca – Warszawa. Zwołane przez przewodnicząca K. Sieniawską – na wniosek grupy prezesów – Zgromadzenie Ogólne KRSKO, którego głównym tematem było przedyskutowanie i przyjęcie uchwały w sprawie wynagrodzeń pracowników samorządowych kolegiów odwoławczych wraz z projektem rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie wielokrotności kwoty bazowej oraz szczegółowych zasad wynagradzania prezesa, wiceprezesa, pozostałych członków sko i pracowników biura tego kolegium wraz z uzasadnieniem. Prezesi zaopiniowali także senacki projekt ustawy o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. wiosna 2015 10 września – Warszawa. Posiedzenie Zespołu ds. Administracji Publicznej i Bezpieczeństwa Obywateli Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego poświęcone m.in. informacji MAiC na temat podjętych prac mających na celu poprawę funkcjonowania samorządowych kolegiów odwoławczych. W spotkaniu uczestniczył członek Zarządu KRSKO Leszek Górny. 17 września 2014 r. – Kraków. Członkowie Zarządu KRSKO na pierwszym po wakacyjnej przerwie spotkaniu przygotowali porządek obrad planowanego na dzień 30 września 2014 r. Zgromadzenia Ogólnego KRSKO, przedyskutowali wyniki przekazanej przez MAiC analizy wpływu spraw z poszczególnych powiatów do sko i płynących z niej wniosków o możliwości zmian zakresu właściwości miejscowej sko, omówili sprawy finansowe KRSKO. W trakcie obrad poruszono także tematykę związaną z jubileuszem 25-lecia sko, w tym kwestie dotyczące nadania biegu wnioskom o nadanie medali i odznaczeń prezesom, członkom i pracownikom sko. 22 września – Warszawa. Przewodnicząca Krajowej Reprezentacji SKO mec. Krystyna Sieniawska przeprowadziła wywiad z prezesem Najwyższej Izby Kontroli Krzysztofem Kwiatkowskim do jesiennego, 73. numeru kwartalnika KRSKO „Casus”. 29 września - Kraków. Organizatorem ostatniego VI spotkania seminaryjnego była przewodnicząca K. Sieniawska. Konferencja naukowa, której temat przewodni brzmiał: „Prawo Unii Europejskiej a orzecznictwo samorządowych kolegiów odwoławczych”, odbyła się w Międzynarodowym Centrum Kultury w Krakowie. W Konferencji udział wzięli dr Rafał Poździ, Zastępca Dyrektora Departamentu Rozwoju Kapitału Ludzkiego MAiC, oraz jako prelegenci: pan Michał Drozdowicz , Wicedyrektor Departamentu Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego w Ministerstwie Pracy i Polityki Społecznej „Koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego”, dr Monika Niedźwiedź (UJ) „Europeizacja procedur krajowych i europeizacja prawa materialnego” oraz dr Mariusz Baran (UJ) „Zasada efektywnego wykonywania prawa Unii Europejskiej w działalności organów administracji publicznej”. 78 PRO DOMO SUA 30 września 2014 r. – Kraków. Zgromadzenie Ogólne KRSKO, trakcie którego prezesi przedyskutowali sporządzoną przez MAiC analizę wpływu spraw z poszczególnych powiatów do sko i zawartej w niej wnioski o możliwości zmian zakresu właściwości miejscowej sko, omówili sprawy finansowe KRSKO, w tym problem braku środków na informatyzację kolegiów, zaopiniowali rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy – Kodeks cywilny i ustawy – Kodeks postępowania cywilnego. Zebrani przedyskutowali także kwestie związane z wyborami do władz KRSKO, zapoznali się z informacją na temat powołań prezesów sko, a także podziękowali za lata współpracy prezesom, którym upłynęła kadencja, m.in. Zofii Kijankowej (Sieradz) i Bogdana Nakoniecznego (Słupsk). (fot. 2) 12-14 października – Mierzęcin k. Dobiegniewa. Zorganizowana przez sko w Gorzowie Wielkopolskim z okazji 25-lecia ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych konferencja naukowa, w której udział wzięli prezesi i członkowie kolegiów z całej Polski. Tematyka konferencji poświęcona była historii i działalności samorządowych kolegiów odwoławczych. 22 października – Warszawa. Posiedzenie sejmowej Komisji Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej, którego porządek dzienny obejmował rozpatrzenie i zaopiniowanie dla Komisji Finansów Publicznych rządowego projektu ustawy budżetowej na 2015 r., m. in. w części 86 – samorządowe kolegia odwoławcze. Środowisko kolegiów reprezentowali wiceprzewodniczący KRSKO Bogdan Muzyczuk oraz członkowie Zarządu KRSKO Wiesław Drabik i dr Marek Żmuda. 5 listopada – Warszawa. Wiceprzewodniczący KRSKO Bogdan Muzyczuk wziął udział w posiedzeniu sejmowej Komisji Finansów Publicznych, której tematem było rozpatrzenie opinii komisji sejmo- wych o rządowym projekcie ustawy budżetowej na rok 2015. 12-14 listopada – Toruń. Zorganizowane z inicjatywy członka Zarządu KRSKO dra M. Żmudy dwudniowe szkolenie autorskie z zakresu Systemu Obsługi Budżetu Państwa TREZOR 3.0 dla pracowników samorządowych kolegiów odwoławczych. Program szkolenia obejmował warsz- Fot. 2 Anna Szarek-Rzeszowska taty z zakresu planowania, wykonania i sprawozdawczości budżetu kolegium w nowym programie TREZOR 3.0. 18 listopada 2014 r. – Kraków. Ostatnie w roku posiedzenie Zarządu KRSKO. Porządek obrad spotkania obejmował m.in. przygotowanie porządku obrad planowanego na dzień 11 grudnia 2014 r. Zgromadzenia Ogólnego KRSKO; omówienie spraw finansowych sko, w tym sprawozdanie z posiedzeń sejmowych Komisji Samorządu Terytorialnego i Finansów Publicznych, informację na temat rozpoczętych przez Ministerstwo Finansów prac nad katalogiem funkcji, zadań, podzadań i działań w układzie zadaniowym stanowiącym podstawę do prac na budżetem państwa na rok 2016, przygotowanie projektu opinii KRSKO o poselskim projekcie ustawy o zmianie ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych, a także sprawy bieżące i wolne wnioski. 8-9 grudnia – Augustów. Ogólnopolska Konferencja Szkoleniowa z cyklu „Podatki i opłaty lokalne”, której współorganizatorem – obok Wydziału Prawa Uniwersytetu w Białymstoku oraz Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku – było Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku. Program konferencji obejmował dwa główne panele dyskusyjne: wymiar i pobór podatków i opłat lokalnych oraz uchwały w sprawach podatków i opłat, a także wystąpienia: prof. zw. dra hab. Leonarda Etela, dra Rafała Dowgiera i dra Grzegorza Liszewskiego (Wydział Prawa UwB), sędziego NSA Stanisława Boguckiego, dyrektor Justyny Przekopiak (Departament Podatków Lokalnych w Ministerstwie Finansów). 11 grudnia 2014 r. – Kraków. Zgromadzenie Ogólne KRSKO poświęcone omówieniu spraw finansowych KRSKO, w tym projektu budżetu sko na 2015 r. oraz budżetu zadaniowego na 2015 r. wraz z katalogiem funkcji, zadań, podzadań i działań w układzie zadaniowym, który stanowić będzie podstawę do prac na budżetem państwa na 2016 r., a także zaopiniowaniu poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych oraz projektu ustawy o uregulowaniu praw do niektórych nieruchomości na terenie miasta stołecznego Warszawy. W drugiej, szkoleniowej, części obrad zebrani wysłuchali krótkiego wystąpienia członka SKO w Krakowie pani Moniki Tarnawy-Zajączkowskiej na temat wycinki drzew w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego SK 6/12 z dnia 1 lipca 2014 r. oraz wykładu sędziego WSA w Krakowie dra hab. Wojciecha Jakimowicza na temat dostępu do informacji publicznej. Opracowanie: ANNA SZAREK-RZESZOWSKA KWARTALNIK KRAJOWEJ REPREZENTACJI SAMORZĄDOWYCH KOLEGIÓW ODWOŁAWCZYCH WYDAWCA: Krajowa Reprezentacja Samorządowych Kolegiów Odwoławczych, ul. Juliusza Lea 10, 30-048 Kraków, tel./faks 12 632 91 34, 12 633 61 86 w. 25; [email protected] www.kolegium.krakow.pl Redaktor naczelny: KRYSTYNA SIENIAWSKA Rada Redakcyjna: Aleksandra Brylińska, Wiesław Drabik, Stanisław Hojda, Janusz Kłos, Bogdan Muzyczuk, Wanda Osińska-Nowak, prof. dr hab. Paweł Smoleń, dr Marek Żmuda. Rada Naukowa kwartalnika „Casus”: prof. dr hab. Jan Boć, prof. dr hab. Roman Hauser, prof. dr hab. Leon Kieres, prof. dr hab. Dariusz Kijowski, prof. dr hab. Zbigniew Kmieciak, prof. dr hab. Ewa Łętowska, prof. dr hab. Czesław Martysz, prof. dr hab. Andrzej Matan, prof. dr hab. Iwona Niżnik-Dobosz, prof. dr hab. Stanisław Prutis, sędzia NSA Włodzimierz Ryms, prof. dr hab. Paweł Sarnecki, prof. dr hab. Mirosław Stec (Przewodniczący), prof. dr hab. Bogusław Sygit, prof. dr hab. Marek Szewczyk, prof. dr hab. Jan Paweł Tarno, prof. dr hab. Ludwik Żukowski. Sekretarz redakcji: dr hab. Józef Kuffel. Redakcja językowa i korekta: dr Maciej Malinowski, (j. ang.) dr Monika Niedźwiedź. Redakcja merytoryczna: Izabela Nicińska. Projekt i opracowanie graficzne: © Attila Leszek Jamrozik. Projekt okładki i ilustracje: © Ewa Barańska-Jamrozik. SKANOWANIE: FABRYKA GRAFIKI, Kraków, ul. Trawiasta 3. DRUK I OPRAWA: DRUKARNIA SKLENIARZ, Kraków, ul. Bolesława Czerwieńskiego 3d, 31-319 Kraków. Nakład: 2500 gz. wiosna 2015 BIAŁA PODLASKA Prezes Zbigniew Jastrząb ul. Brzeska 41, 21−500 Biała Podlaska tel./faks 83 34 34 636 [email protected] BYDGOSZCZ Prezes Jacek Joachimowski ul. Jagiellońska 3, 85−950 Bydgoszcz tel. 52 339 59 10, faks 52 339 59 22 sekretariat@sko−bydgoszcz.pl CZĘSTOCHOWA Prezes Piotr Palutek al. Niepodległości 20/22, 42−200 Częstochowa tel./faks 34 363 11 18, tel. 34 363 13 39 [email protected] GORZÓW WIELKOPOLSKI Prezes Wiesław Drabik ul. B. Chrobrego 31, 66−400 Gorzów Wielkopolski tel. 95 735 81 00, faks 95 735 81 11 [email protected] KATOWICE Prezes Czesław Martysz ul. Dąbrowskiego 23, 40−032 Katowice tel. 32 255 27 75, faks 32 251 86 72 [email protected] KONIN Prezes Ryszard Knapkiewicz ul. 1 Maja 7, 62−510 Konin tel. 63 243 76 35, tel./faks 63 243 76 36 [email protected] LEGNICA Prezes Andrzej Michalkiewicz pl. Słowiański 1, 59−220 Legnica tel. 76 86 29 881, tel./faks 76 85 60 498 [email protected] ŁOMŻA Prezes Anna Sadowska ul. Nowa 2, 18−400 Łomża tel./faks 86 216 61 48 biuro@sko−lomza.pl OLSZTYN Prezes Marek Wachowski ul. Kajki 10/12, 10−547 Olsztyn tel./faks 89 527 49 37, tel./faks 89 523 53 96 [email protected] PIŁA Prezes Barbara Kula ul. Dzieci Polskich 26, 64−920 Piła tel./faks 67 351 55 01, tel./faks 67 351 55 10 [email protected] [email protected] POZNAŃ Prezes Krzysztof Świderski al. Niepodległości 16/18, 61−713 Poznań tel. 61 852 54 41, tel./faks 61 854 14 58 [email protected] RZESZÓW Prezes Krzysztof Heliniak ul. Grunwaldzka 15, 35−068 Rzeszów tel./faks 17 867 19 61, tel. 17 867 12 20 [email protected] SKIERNIEWICE Prezes Ewa Susik ul. Trzcińska 18, 96−100 Skierniewice tel. 46 833 34 27, tel./faks 46 833 22 43 [email protected] SZCZECIN Prezes Marek Hankus pl. Batorego 4 70-207 Szczecin tel. 91 433 01 29, faks 91 433 49 29 [email protected] TORUŃ Prezes Marek Żmuda ul. Targowa 13/15, 87−100 Toruń tel. 56 659 16 39, faks 56 655 34 17 [email protected] WŁOCŁAWEK Prezes Sławomir Szkudlarz ul. Kilińskiego 2, 87−800 Włocławek tel. 54 411 52 64, tel./faks 54 411 52 62 [email protected] ZIELONA GÓRA Prezes Robert Gwidon Makarowicz al. Niepodległości 7, 65−048 Zielona Góra tel. 68 327 14 50, faks 68 324 80 26 [email protected] BIELSKO−BIAŁA BIAŁYST0K Prezes Jarosław Pająk Prezes Dariusz Kijowski ul. 3 Maja 1, ul. Mickiewicza 3/5 NASI ROZMÓWCY 43−300 Bielsko−Biała 15-213 Białystok tel. 33 812 38 64,33 812 37 35, tel./faks 85 732 46 00, faks 33 812 38 26 tel. 85 732 77 14, tel. 732 15 35 [email protected] [email protected] 79 W numerze: 2 − Krystyna Sieniawska, Artykuł wstępny CHEŁM Prezes Leszek Górny pl. Niepodległości 1, 22−100 Chełm tel. 82 563 24 71, tel./faks 82 563 2471 [email protected] CIECHANÓW Prezes Ewa Kwiatkowska-Szymak ul. Rzeczkowska 6, 06−400 Ciechanów tel. 23 672 68 25, faks 23 673 77 56 [email protected] ELBLĄG Prezes Urszula Maziarz ul. Związku Jaszczurczego 14a, 82−300 Elbląg tel. 55 611 45 00, tel./faks 55 611 45 01 [email protected] GDAŃSK Prezes Dorota Jurewicz ul. Podwale Przedmiejskie 30, 80−824 Gdańsk tel./faks 58 301 12 26, tel./faks 58 346 26 11 [email protected] JELENIA GÓRA Prezes Aleksandra Brylińska ul. Górna 10-11 58−500 Jelenia Góra tel./faks 75 769 87 32, faks. 75 76 98 731 [email protected] KALISZ Prezes Andrzej Kałużny ul. Częstochowska 12, 62−800 Kalisz tel./faks 62 757 63 61 [email protected] 6 - Prof. dr hab. Wojciech Radecki, Daria 5 - Listy gratulacyjne z okazji 25-lecia SKOdrzew Danecka, Czeskie przepisy o ochronie i krzewów z perspektywy oczekiwanej nowelizacji przepisów polskich. Część I – Zagadnienia administracyjne KIELCE Prezes Wanda Osińska−Nowak ul. H. Sienkiewicza 19 25−007 Kielce tel. 41 34 03 800, faks 41 368 10 46 [email protected] 13 − Prof. dr hab. Aleksander Lipiński, Nowela węglowodorowa (ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy – Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw) a niektóre problemy zagospodarowania przestrzennego KOSZALIN Prezes Damian Skórka ul. W. Andersa 34, 75−950 Koszalin tel. 94 34 28 273, faks 94 34 28 280 [email protected] KRAKÓW Prezes Krystyna Sieniawska ul. J. Lea 10, 30−048 Kraków tel. 12 633 61 86, tel./faks 12 632 91 34 [email protected] KROSNO Prezes Mariusz Zając ul. Bieszczadzka 1, 38−400 Krosno tel. 13 432 75 00, tel./faks 13 432 03 14 [email protected] LESZNO Prezes Wiesława Glinka ul. Słowiańska 54, 64−100 Leszno tel./faks 65 520 15 50, tel. 65 528 81 61 [email protected] LUBLIN Prezes Paweł Smoleń ul. Zana 38c, 20−601 Lublin tel. 81 532 72 54, tel./faks 81 743 62 14 [email protected], [email protected] ŁÓDŹ Prezes Marek Woźniak ul. Piotrkowska 86, 90−103 Łódź tel./faks 42 630 72 14, tel. 42 632 24 85 [email protected] [email protected] NOWY SĄCZ Prezes Maciej Ciesielka ul. Gorzkowska 30, 33−300 Nowy Sącz tel. 18 442 89 70, faks 18 442 89 40 [email protected] OPOLE Prezes Jolanta Kuźbińska-Waszak ul. Oleska 19a, 45−052 Opole tel./faks 77 453 83 67, tel. 77 453 86 35 [email protected] PIOTRKÓW TRYBUNALSKI Prezes Zofia Pabich ul. Słowackiego 19, 97−300 Piotrków Trybunalski tel./faks 44 649 79 20, 44 649 64 98, tel. 44 649 78 66 [email protected] PRZEMYŚL Prezes Jerzy Bober ul. Borelowskiego 1, 37−700 Przemyśl tel./faks 16 670 20 91 sko−[email protected] SIEDLCE Prezes Agata Maciąg ul. Piłsudskiego 38, 08−110 Siedlce tel./faks 25 632 73 53 [email protected] SŁUPSK Prezes Przemysław Szuwalski ul. Jana Pawła II nr 1, 76−200 Słupsk tel./faks 59 842 73 05 [email protected] TARNOBRZEG Prezes Danuta Wydra ul. Świętej Barbary 12, 39−400 Tarnobrzeg tel. 15 822 25 25, faks 15 823 22 32 [email protected] WAŁBRZYCH Prezes Zbigniew Rutecki al. Wyzwolenia 24, 58−300 Wałbrzych tel. 74 84 60 597, faks 74 84 60 598 [email protected] WROCŁAW Prezes Stanisław Hojda pl. Powstańców Warszawy 1, 50−951 Wrocław tel. 71 340 64 84, tel/faks 71 340 64 01 biuro@sko−wroc.org OSTROŁĘKA Prezes Halina Kwiatkowska ul. Gorbatowa15, 07−400 Ostrołęka tel./faks 29 760 27 69 [email protected] PŁOCK Prezes Maria Mikołajek ul. Królewiecka 27, 09−402 Płock tel. 24 262 76 97, tel./faks 24 262 75 02 sekretariat@sko–plock.pl RADOM Prezes Grażyna Mazur ul. Żeromskiego 53, 26−600 Radom tel. 48 362 02 76, faks 48 362 08 51 [email protected] SIERADZ Prezes Marek Szymański pl. Wojewódzki 3, 98−200 Sieradz tel. 43 822 64 50, tel./faks 43 822 57 97 [email protected] SUWAŁKI Prezes Helena Milewska ul. Sejneńska 13, 16−400 Suwałki tel./faks 87 566 36 61 [email protected] TARNÓW Prezes Irena Gargul ul. Bema 17, 33−100 Tarnów tel./faks 14 655 63 22 , tel./faks 14 655 19 21 [email protected] WARSZAWA Prezes Tomasz Podlejski ul. Kielecka 44, 02−530 Warszawa tel. 22 622 49 62 − 64, tel./faks 22 625 21 66 [email protected] ZAMOŚĆ Prezes Wacław Gajewski ul. Partyzantów 3, 22−400 Zamość tel./faks 84 627 07 18 [email protected] Krajowa Reprezentacja Samorządowych Kolegiów Odwoławczych wiosna 2015 ul. J. Lea 10, 30−048 Kraków, tel./faks 0 12 632 91 34 [email protected], www.kolegium.krakow.pl NASI ROZMÓWCY 3 - Samorządowe kolegia odwoławcze są jednym z elementów procesu demokratyzacji życia publicznego… z Andrzejem Halickim, Ministrem Administracji i Cyfryzacji, rozmawia Krystyna Sieniawska DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY 19 − Dr hab. Piotr Lisowski, Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym 26 − Dr hab. Izabela Lewandowska-Malec, Postęfot. Konrad Pollesch powanie administracyjne w sprawach z zakresu zadań własnych samorządu gminnego w latach 1990-1994 30 − Dr hab. Marcin Kamiński, Samodzielność kompetencyjna jednostek samorządu terytorialnego w sferze jurysdykcji administracyjnej a pozycja samorządowych kolegiów odwo) ławczych 36 − Dr Katarzyna Małysa-Sulińska, Wygaśnięcie decyzji o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jako przesłanka ustalenia prawa do zasiłku dla opiekuna 41 − Łukasz Walo, Postępowanie w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej a stosowanie przepisów Ordynacji podatkowej oraz ustawy o finansach publicznych, w zakresie terminów, odsetek oraz ulg w jej zapłacie 45 − Michał Koszowski, Izba wytrzeźwień i jej ewolucja jako instytucja prawa administracyjnego DZIAŁ NAUKOWY – GLOSY 51 - Dr Paweł Daniel, Glosa do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 listopada 2014 r., sygn. GLOSY I KOMENTARZE 55 − Dr Mariusz Kotulski, Braki formalne środka zaskarżania 57 − Mgr inż. arch. Krzysztof Petrus, Projekt ustawy – Kodeks budowlany – komentarz architekta 60 − Dr Małgorzata Szczerbińska-Byrska, Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego PRO MEMORIA 67 - Wspomnienie o prof. dr hab. Jerzym Regulskim PRO DOMO SUA 72 - Nowy Zarząd KRSKO 72 - Konferencje naukowe pod patronatem medialnym kwartalnika „Casus”: Lublin, Łódź 73 - Uchwała KRSKO dotycząca wyboru nowego Zarządu KRSKO 74 - Nowi Prezesi SKO: Krosno, Olsztyn, Sieradz, Słupsk 76 - Anna Szarek-Rzeszowska, Kalendarium prac Krajowej Reprezentacji Samorządowych Kolegiów Odwoławczych w 2014 r. ORZECZNICTWO ADMINISTRACYJNE Wyrok z dnia 10 września 2014 r., sygn. akt IOSK 204/13 80 NASI ROZMÓWCY Członkowie nowego Zarządu KRSKO – od lewej: Leszek Górny (Chełm), Zbigniew Jastrząb (Biała Podlaska), Jolanta Kuźbińska-Waszak (Opole), Piotr Palutek (Częstochowa), Krystyna Sieniawska (Kraków), Stanisław Hojda (Wrocław), Aleksandra Brylińska (Jelenia Góra), Jerzy Bober (Przemyśl), dr Marek Żmuda (Toruń), Marek Woźniak (Łódź). wiosna 2015
