docCasus nr 61 - Samorządowe Kolegium Odwoławcze Kraków
download 
Reklamacja Transkrypt
Casus nr 61 - Samorządowe Kolegium Odwoławcze Kraków
Szanowni Państwo, od początku lipca bieżącego roku Polska pełni prezydencję w Unii Europejskiej. Na tę okazję Krajowa Reprezentacja SKO opublikowała specjalny anglojęzyczny numer kwartalnika „Casus” – pod patronatem Marszałka Sejmu RP Grzegorza Schetyny – w całości poświęcony historii odrodzenia samorządu terytorialnego w Polsce oraz procedurze postępowania administracyjnego. Chcieliśmy w ten sposób zapoznać naszych partnerów w Unii Europejskiej z polskim systemem prawnoadministracyjnym, a także z dwudziestoletnim dorobkiem samorządowych kolegiów odwoławczych, które stanowią oryginalne rozwiązanie na tle pozostałych państw europejskich. Funkcjonujący u nas model administracyjnego toku instancji pod wieloma względami jest bardziej sprawny i wydajny niż rozwiązania stosowane w innych krajach i – jak częstokroć powtarzają znawcy prawa administracyjnego – stanowi powód do chluby dla naszego państwa. Również w numerach „Casusa” wychodzących w okresie, kiedy nasz kraj przewodniczy wspólnocie europejskiej (letnim, jesiennym i zimowym), jak mogą Państwo zauważyć – zarówno w szacie graficznej, jak i w tematyce artykułów – pojawiają się akcenty nawiązujące do polskiej prezydencji. Obecny numer czasopisma otwiera wywiad z europosłanką Różą Thun, pracującą w dwóch Komisjach Parlamentu Europejskiego: ds. Rynku Wewnętrznego i Ochrony Konsumentów oraz Kultury i Edukacji. fot. Konrad Pollesch Pochodząca z Krakowa Pani Poseł jest szczególną entuzjastką niedawno wprowadzonej obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej, zapewniającej obywatelom państw członkowskich realny wpływ na ogólnoeuropejskie prawodawstwo. W rozmowie dla „Casusa” Pani Poseł mówi m.in. o wymiernych korzyściach – nie tylko prestiżowych – które mogą wynikać dla Polski z prezydencji. Opisuje także swoje codzienne obowiązki związane z reprezentowaniem nas w Brukseli. Anglojęzyczna wkładka numeru 61. stanowi kontynuację wspomnianego powyżej wydania specjalnego „Casusa”. Artykuły o kolegiach jako gwarancie dobrej administracji oraz przestrzegania prawa w jednostkach samorządu terytorialnego kierowane są do naszych partnerów w Unii Europejskiej. Zamieszczamy w niej również angielską wersję sprawozdania z seminarium naukowego realizowanego przez Instytucje Unii Europejskiej projektu TEMPUS, które odbyło się w Krakowskim Kolegium w połowie maja br. (wersja polska znajduje się w dziale „Pro Domo Sua”). Na posiedzeniu w dniu 18 sierpnia br. Rada Redakcyjna „Casusa” – przychyliła się do wniosku Przewodniczącego Rady Naukowej prof. Mirosława Steca – odnośnie do zmiany paginy wkładki „Pytania i Wątpliwości Prawne”. Dotychczasowa pagina związana z publikacją pytań prawnych, które kolegia kierowały do NSA, w obecnym stanie prawnym, gdy już nie mamy takiego uprawnienia, jest niezbyt czytelna. Z tego też powodu postanowiono, iż wkładka z wyrokami i uchwałami NSA i WSA będzie odtąd nosić nazwę „Orzecznictwo Administracyjne”. Przy okazji jesiennego numeru 2011 r. warto przypomnieć o kolejnym jubileuszu związanym z naszym kwartalnikiem. Jesienią 1996 r. opublikowaliśmy pierwszy numer czasopisma. Tak oto minęło piętnaście lat, odkąd „Casus” towarzyszy kolegiom, stanowiąc jakby soczewkę ich działalności zarówno ustawowej, kiedy rozpatrują odwołania mieszkańców od decyzji organów samorządu terytorialnego, jak też zaangażowania w proces prawotwórczy i szeroko rozumianą działalność publiczną. Z tej okazji pragnę życzyć naszym Drogim Czytelnikom, Autorom oraz Współpracownikom: Członkom Rady Naukowej i Rady Redakcyjnej, a także Redakcji „Casusa” wszelkiej pomyślności w życiu osobistym, zawodowym, w pracy naukowej i wydawniczej. Oby czasopismo „Casus”, które tworzy szerokie środowisko osób związanych z prawem administracyjnym, jak najlepiej służyło dobru publicznemu, samorządom, administracji publicznej i naszemu państwu. Ladies and Gentlemen, Since July the current year Poland has been holding the Presidency of the Council of the European Union. On that occasion National Representation of Local Government Appeal Boards, under the honorary patronage of Grzegorz Schetyna, Marshal of the Sejm of the Republic of Poland, has published a special English edition of the quarterly „Casus”. The special edition of the „Casus” quarterly was dedicated to the history of restitution of local government in Poland and to the procedure of administrative proceedings. In this way we would like to acquaint our partners from the EU with Polish system of administrative law as well as with twenty-year achievements of the local government appeal boards, which are a unique solution among European countries. Our model of administrative proceedings in many terms is more operational and efficient in comparison to solutions in other countries and – as it is frequently underlined by experts in administrative law – is the pride of our State. Also the forthcoming editions of the quarterly „Casus” to be issued during the Polish EU Presidency (in summer, autumn and winter) in their layout and subject of articles refer to the Polish EU Presidency. The current edition of the quarterly starts with the interview with the Polish eurodeputee Róża Thun, the member of the two committees of the European Parliament: Internal Market and Consumer Protection and Culture and Education. The eurodeputee, coming from Kraków, is a particular enthusiast of recently introduced citizens’ initiative which provides the citizens of the European Union with the real influence on the EU legislation. In the interview for „Casus” she discusses i.a. real benefits, apart from prestige – for Poland stemming from the EU Presidency. She also talks about her day-to-day duties while representing us in Brussels. English supplement to issue no. 61 of the quarterly „Casus” is a continuation of the special edition. Articles about local government appeal boards as a guarantor of the right to good administration and observation of law by the local government units are addressed to our partners in the European Union. In the supplement we also enclose English version of the report on the scientific seminar carried out by EU institutions within the framework of the TEMPUS project, which was held in May in the premises of the Local Government Appeal Board in Krakow (Polish version of the report is in part „Pro domo sua”). The President as well as the Members of the Local Government Appeal Board in Krakow since many years have been actively participating in the promotion of the city. This year, thanks to co-operation with the Polish Ambassador in Zagreb, Mr. Wiesław Tarka, in several cities in Croatia, which is going soon to be a EU Member, a photograph exhibitions „Magic Kraków” will be held. On behalf of the organizers I would like kindly to invite you to the exhibitions. On the occasion of the autumn 2011 edition of our quarterly it is worth mentioning another jubilee. In autumn 1996 the first issue of the quarterly „Casus” was published. It has already been fifteen years since the quarterly „Casus” has been accompanying the local government appeal boards and reflecting as if in lenses their activity, both statutory while deciding appeals of individuals from the administrative decisions of local government units and other activities such as participation in legislation process as well as widely understood public activity. On the occasion of the jubilee I would like to wish our Dear Readers, Authors and Colleagues: Members of the Scientific Board and Editorial Board, as well as the Editorial Staff of the quarterly „Casus” every success in personal as well as professional life, research and publishing work. May the quarterly „Casus”, which encompasses a great number of persons dealing with administrative law, serve the best public good, local government, public administration and our State. 3 NASI ROZMÓWCY EUROPEJSKA INICJATYWA OBYWATELSKA TO PIERWSZE TAK POWAŻNE NARZĘDZIE QUASI-PRAWOTWÓRCZE ODDANE BEZPOŚREDNIO OBYWATELOM R o zm o wa z europosł anką R Ó ŻĄ MARIĄ GRÄFIN v on THUN UND HOHENSTEIN Czy zechciałaby Pani Poseł przedstawić procedury wyznaczania kolejnych państw do przewodniczenia wspólnocie europejskiej? – Podstawą prawną, w oparciu o którą funkcjonuje prezydencja w Radzie Unii Europejskiej, jest art.16 Traktatu o Unii Europejskiej. A jeśli chodzi o kolejność sprawowania prezydencji, to została ona z góry ustalona przez państwa członkowskie decyzją Rady. Obecny porządek, w jakim członkowie Unii Europejskiej sprawują prezydencję w Radzie od 1 stycznia 2007 r., określa decyzja Rady z 1 stycznia 2007 r. Wówczas rotacja została wyznaczona aż do 2020 roku. Tak wygląda porządek prawny określający wybór prezydencji. Przypomnę, że każda prezydencja ma także obowiązek współpracy i konsultacji z krajem sprawującym poprzednio prezydencję (w naszym przypadku to Węgry) i tym, który nas zastąpi (czyli Dania). Daje to gwarancję spójności i ciągłości działań i zapobiega skakaniu z kwiatka na kwiatek, jeśli chodzi o tematy prezydencji. fot. archiwum Jakie wymierne korzyści – oprócz prestiżowych – mogą wynikać dla naszego państwa z prezydencji? – Należy nadmienić, że po wejściu w życie Traktatu Lizbońskiego rola prezydencji uległa zmianie. Głównie przez fakt pojawienia się dodatkowych stanowisk reprezentujących Radę Unii Europejskiej. Chodzi o stanowisko zajmowane obecnie przez Hermana van Rompuya oraz Catherine Ashton. Ich obecność oznacza dla prezydencji znacznie mniej zadań, z czego nie wynika, że rola prezydencji została zmniejszona. jesień 2011 Nadal chodzi o przewodniczenie działaniom Unii Europejskiej w okresie sześć miesięcy, nadawanie tonu różnych negocjacjom dotyczącym polityk europejskich, wyznaczanie planów na przyszłość. To ogromna rola i wielka odpowiedzialność. Nie zgodzę się z głosami, że obecnie rola prezydencji w Radzie Unii Europejskiej ogranicza się do administrowania. To wiele więcej, choć oczywiście nie można wymagać od polskiej prezydencji, że będzie w stanie rozwiązać wszelkie bolączki wspólnoty przez sześć miesięcy. Ważne, żeby poprzez aktywne działanie, właściwe nadawanie tonu negocjacjom odbić wyraźny ślad na kształcie przyszłych decyzji związanych z tak kluczowymi sprawami jak budżet, polityka energetyczna, pogłębianie integracji gospodarczej i wiele innych. Ten trwały ślad wykuwa się poprzez umiejętne negocjacje, szukanie konsensu europejskiego, umiejętność godzenia interesów 27 państw. Tym jest dzisiaj Unia Europejska – szukaniem wspólnego mianownika pośród bardzo różnych stanowisk. To trudne, ale nie niewykonalne, i mam wrażenie, że premier Donald Tusk i min. Radosław Sikorski są niezwykle dobrze odbierani i ich głos jest bardzo serio traktowany. Unia Europejska czekała na ten głos! 4 NASI ROZMÓWCY Mamy za sobą trzy bardzo głośne zrozumieli ideę wspólnoty europej- To wymaga odpowiedniego poziomu wystąpienia polskich przedstawicieli skiej, a jako Europejczyk z wizją i bez finansowania. Propozycja budżetowa w Parlamencie Europejskim. Prezy- kompleksów stawia Europejczykom przedstawiona przez Komisję Eurodent Bronisław Komorowski, pre- wspólne żądania. To dobrze rokuje pejską i Komisarza Janusza Lewandowskiego są bardzo obiecujące w mier Donald Tusk oraz min. Jacek dla wagi polskiej prezydencji. Nie ma się co łudzić. Polska jest tym względzie. Druga sprawa to dysRostowski zostali rewelacyjnie przyjęci. Ich przemówienia wskazywały wciąż nieobecna w świadomości kusja wokół Wspólnej Polityki Rolnej na solidarność europejską jako pod- wielu Europejczyków. Nie zdają – tutaj wyrównanie dopłat jest nastawę przyszłych działań i reformy sobie oni sprawy ani z wielkości na- szym celem maksimum. Wymierną korzyścią będzie także Unii Europejskiej. Od dawna nie szego kraju, ani z jego potencjału. było tak wyrazistego głosu od- Mogę powiedzieć z własnego doś- przyjęcie propozycji zmian zanoszącego się do samych funda- wiadczenia, że jako posłanka mó- rządzania gospodarczego w Unii mentów i podstaw wspólnoty wiąca po angielsku, francusku i Europejskiej, ujętą w formie „sześeuropejskiej. Szczególnie dobrze w niemiecku dostaję mnóstwo zapro- ciopaku”, czyli sześć propozycji reform. Usprawni to tym kontekście zana lata sterowanie brzmiały głosy min. gospodarkami UE, Rostowskiego. Przea Polska będzie zacież ta anegdota o Nie zgodzę się z głosami, że obecnie rola pamiętana jako, kraj rozmowie na lotktóry doprowadził nisku z prezesem prezydencji w Radzie Unii Europejskiej ogranido kluczowej rebanku, który obawia formy. się konfliktu wojencza się do administrowania. To wiele więcej, Z „mojego podwórka” nego w Europie, to choć oczywiście nie można wymagać od polskiej muszę wspomnieć właśnie nic innego o pogłębianiu jednoniż wskazanie na prezydencji, że będzie w stanie rozwiązać wszellitego rynku UE. podstawowe warW przyszłym roku tości leżące u zarania kie bolączki wspólnoty przez sześć miesięcy minie 20 lat od jego Unii Europejskiej – wprowadzenia i obecczy chęć przeciwstanie potrzebujemy wieniu się „europejkolejnego zdecydoskiemu fatum”: wanego kroku nawojnom, konfliktom narodowościowych, walki gospodar- szeń do udziału w programach przy- przód. 3-4 października 2011 r. w Krakoczej na cła i blokady gospodarcze itp. bliżających Polskę oraz próśb o Dziwi mnie, że w Polsce niektóre wywiady. Natężenie zainteresowania wie odbędzie się Forum Jednoliśrodowiska tak krytycznie odebrały naszym krajem jest ogromne. A tego Rynku, które zakończy się słowa ministra. W Parlamencie Eu- dobre pokazanie się to dla nas więcej „deklaracją krakowską” wyznaropejskim jego opinie były przyjmo- miejsc pracy, więcej turystów, to za- czającą kierunek najbardziej powane jako „dzwonek alarmowy” użyty interesowanie zagranicznych inwes- trzebnych zmian. Te zmiany mogą słusznie, w odpowiednim miejscu i torów i handlowców. Do Polski przynieść realny wzrost PKB krajów czasie. Mamy przecież kryzys finan- przyjadą tysiące polityków z krajów członkowskich, wpłyną na ułatwienie sowy i problemy z euro, a naszą od- członkowskich, urzędników unij- funkcjonowania setkom milionów powiedzią musi być solidarność nych, dziennikarzy. Każdy z nich wy- przedsiębiorców i konsumentów w europejska, więcej integracji i pomoc robi sobie na temat naszego kraju Unii Europejskiej. tym krajom, które nie radzą sobie z jakąś opinię. Musimy się postarać o Czym zajmuje się Pani na co to, żeby była ona jak najlepsza. problemami finansowymi. Jeśli chodzi o bardziej policzalne dzień jako europosłanka? Tusk jest politykiem znanym i rozpoznawalnym na płaszczyźnie euro- aspekty naszego przewodnictwa, to – W Parlamencie Europejskim prapejskiej od czasu, gdy został należy zwrócić uwagę przede wszystpremierem elektem. Gdy pojawia się kim na budżet Unii Europejskiej. cuję w Komisji Rynku Wewnętrzna unijnym forum, budzi respekt, a Nasze półrocze to początek negocja- nego i Ochrony Konsumentów, w jego słowa są z uwagą słuchane. cji dotyczącej przyszłej perspektywy której wraz z przedstawicielami Wróżę mu w przyszłości karierę w finansowej. Jeśli uda nam się usta- wszystkich krajów Wspólnoty Eurostrukturach europejskich. Zarzuca wić negocjacje na odpowiednie tory, pejskiej zajmujemy się znoszeniem się mu, że nie mówi językami ob- zgodnie z naszymi priorytetami, to barier ograniczających swobodny cymi, ale on świetnie komunikuje się będzie sukces. Nasz cel to utrzyma- przepływ towarów i usług wewnątrz z politykami bez udziału tłumacza. nie polityki spójności jako głównego Unii Europejskiej. Jestem też zastępMyślę, że polski premier należy do narzędzia wyrównującego poziom czynią członka w Komisji Edukacji i tych polityków, którzy doskonale rozwoju krajów członkowskich. Kultury. Jako członkini tej komisji jesień 2011 5 NASI ROZMÓWCY udało mi się ściągnąć do Krakowa Senatu, rządu, samorządu i orga- wzmacniają Europę. Sama staram Forum Jednolitego Rynku. Poza nizacji pozarządowych świetnie się pokazywać czy to poprzez ortym zasiadam w delegacji do współgra i poprawia wiele rzeczy. ganizowanie wystaw, wydarzeń i spraw relacji z Knesetem. Ostatnio Ciekawe, że najbardziej widać to w innych spotkań, specyfikę nazaczęłam nagłaśniać także na małych miejscowościach. Lubię te szego kraju, a w szczególności forum Parlamentu Europejskiego podróże także dlatego, że na Małopolski i Świętokrzyskiego, przypadki łamania praw człowieka każdym kroku spotykam fanta- gdyż to mój okręg wyborczy. Pod stycznych ludzi z pasją, którym koniec tego roku zorganizujemy, i demokracji. Solidna europosłanka po pierwsze chce się coś zmieniać-to wspa- wspólnie wszyscy posłowie polscy z grupy EPL, wigilię. Co roku nie opuszcza sesji plenarnych i po- niałe! Tak było m.in. z Forum Jednoli- odbywają się np. Dni Małopolski siedzeń komisji parlamentarnych. To elementarz. Nie można tego Rynku. Od mojego pomysłu w Brukseli, funkcjonuje tzw. Dom dobrze pracować i być skutecz- do jego realizacji droga była bar- Wschodni, reprezentujący m.in. nym europarlamentarzystą bez dzo żmudna i trudna. Najpierw województwo świętokrzyskie. Podczas prezystałej obecności w dencji wnosimy Brukseli i Strasnaszą determinaburgu. Niestety, Anegdota o rozmowie na lotnisku z prezesem banku, cję, optymizm i jest wielu euro parświeży powiew eulamentarzystów, któktóry obawia się konfliktu wojennego w Europie, r o e n t u z j a z m u . rzy nie rozumieją to symprostej zasady „nieto właśnie nic innego tylko wskazanie na podsta- Wniesiemy boliczne i słynne + obecni nie mają racji”. Trzeba poświęcić wowe wartości leżące u zarania Unii Europejskiej czy 4,3 proc. wzrostu PKB, czyli pomysł wiele czasu na budochęć przeciwstawieniu się „europejskiemu na przezwyciężenie wanie sieci kontakkryzysu. Już tłumatów, wśród innych fatum”: wojnom, konfliktom narodowościowych, czę wszystkim, że parlamentarzystów z są doskoinnych krajów i frakwalki gospodarczej na cła i blokady gospodarcze itp. Polacy nale uodpornieni na cji politycznych, kryzys, gdyż do nietak aby twoje podawna żyli w permamysły miały s z a n s ę nentnym kryzysie. z d o b y ć p o parcie innych. Trzeba przekonywać do trzeba było przekonać kolegów z Jesteśmy także doskonale przygotoswoich słusznych racji i wsłuchi- Komisji Rynku Wewnętrznego i wani pod względem merytorycznym. wać się w rady i propozycje kole- Ochrony Konsumentów, później Trzeba podkreślić, że jak dotychczas gów i koleżanek. To wymaga czasu, całą izbę, która przyjęła raport, w prezydencje krajów Europy Środkodyplomacji i negocjacji – często nie- którym pojawił się zapis o zorgani- wej jakoś nie miały szczęścia. W Czeformalnych, korytarzowych roz- zowaniu takiego spotkania. Oczy- chach doszło w międzyczasie do mów. Bardzo ważne jest to, żeby wiście, pozostała jeszcze Komisja zmiany rządów i dynamizm admiinni widzieli, że polski poseł jest za- Europejska, która dzięki naszym nistracji wyraźnie opadł, Węgry angażowany w dany problem, poja- wysiłkom „kupiła” ten pomysł i za- zostały zdominowane przez dyswia się na wszystkich ważnych deklarowała przeznaczenie odpo- kusję wokół ich ustawy medialnej. posiedzeniach, konferencjach w wiedniej sumy na jej organizację. Mamy wielką szansę, że ominą nas danym temacie i konsekwentnie Musiałam poświęcić dużo pracy, te turbulencje i wszyscy będą przedstawia rację i argumenty. aby doprowadzić do konkretnych za- wspominać naszych sześć miesięcy Często są to problemy wychodzące pisów popartych odpowiednim jako okres rozmowy o przyszłości z Polski, od polskich przedsiębior- budżetem. Jestem bardzo dumna, że UE na serio. Specyfiką polskiej prezydencji ców i konsumentów. Kropla po udało mi się to... jest także nasze bardzo dobre rokropli wykuwać dane stanowisko. Na czym polega specyfika zeznanie w sprawach wschodnich, Odkąd jestem posłem, zmieniły mi się gusty. Bardzo polubiłam spoty- polskiej prezydencji w Unii czy to dotyczy Białorusi, Ukrainy czy Rosji. Jesteśmy w specyficznej kać się z ludźmi, których interesuje Europejskiej? roli i poprzez program Partnerstwa Europa. Każdą wolną chwilę spę– Każde z państw członkowskich Wschodniego udowadniamy, że dzam w swoim okręgu wyborczym, Małopolsce i Świętokrzyskiem. wnosi do Unii Europejskiej coś spe- potrafimy przekuć to nasze dośLubię te moje podróże, bo widzę, że cyficznego, tym żyje wspólnota, to wiadczenie w konkretny poliwiele zmienia się na lepsze, a nasza jest jej paliwo. Kiedy jestem w Bru- tyczny, gospodarczy i kulturalny robota w Parlamencie Europejskim kseli i Strasburgu, bardzo dobrze program atrakcyjny dla całej Unii w połączeniu z działaniami Sejmu, wyczuwam te różnorodności, które Europejskiej. jesień 2011 6 NASI ROZMÓWCY Czy mogę prosić o skomentowanie – z perspektywy przesłania „Europa to nie jacyś ONI, tylko MY ” – zamieszczonego na oficjalnej stronie internetowej Pani Poseł – wprowadzenie europejskiej inicjatywy ustawodawczej? w wyborach do Parlamentu Europejskiego. Jest przecież niezmiernie niska. Inicjatywa ta, oprócz tego wzniosłego celu, ma bardzo praktyczny charakter, bo jest narzędziem, które może skutecznie rozwiązywać bariery, problemy obywateli Europy. Sądzisz, że np. w każdym państwie powinno czopować się psy, bo to zapobiega wielu problemom i nieszczęściom? Możesz stworzyć grupę zwolenników, poszukać ich w przynajmniej Jaka była Pani droga – córki prof. Jacka Woźniakowskiego, pierwszego Prezydenta Krakowa (z którym współpracowałam jako radna po wyborach 1990 r.), studentki filologii angielskiej na Uniwersytecie Jagiellońskim, udzielającej się w duszpasterstwie dominikańskim – do wielkiej polityki? – Przesłanie jest silne i oczywiste. Polska nigdy nie wyrzekła się Eu– Rodzice uczyli nas, że wszystko ropy, nie przemieściła się, ludzie nie trzeba osiągnąć ciężką pracą i zmienili przynależności kulturowej. konsekwencją, że liczy się Tak się niestety jednak stało, że przede wszystprzez prawie pół kim to, co rowieku odgrodzono bimy dla innych. nas siłą od tej części, do której należymy. Polska jest wciąż nieobecna w świadomości wielu Uczciwość była wypisana wielPięknie mówił o tym Europejczyków. Nie zdają sobie sprawy ani z wiel- kimi literami, a o przecież sam Papież. jako I co, i nic – wrócikości naszego kraju, ani z jego potencjału. Mogę po- kłamstwie, czymś wyjątkowo liśmy przy pierwszej dogodnej okazji tam, wiedzieć z własnego doświadczenia, że jako posłanka ohydnym, nawet nie było mowy. Te gdzie nasze miejsce. No może jednak coś mówiąca po angielsku, francusku i niemiecku do- wartości procentują przez całe się jednak zmieniło. staję mnóstwo zaproszeń do udziału w programach moje życie, staram Widzę to na przesię przekazywać je strzeni całej mojej przybliżających Polskę oraz próśb o wywiady także dzieciom. Od służby publicznej – zawsze pasjonowało od czasów Fundacji mnie uczestniczeSchumana. Mamy nie w zmieniającej tendencję, generalizuję celowo, do zwalania winy na siedmiu krajach UE i zgromadzić od- się rzeczywistości. Stąd to zaanobcych, w tym przypadku „tę Unię powiednią liczbę podpisów – milion. gażowanie w Studencki Komitet Europejską, która nam psuje, chce za- To nie jest wcale dużo – w całej UE Solidarności, którego byłam rzeczszkodzić” itp. A przecież to absurd, bo jest nas 500 milionów! Już pojawiła nikiem. Blisko współpracowałam z to my w sile 38 mln osób tę Unię się pierwsza inicjatywa, pod którą z Komitetem Obrony Robotników. tworzymy i jeśli sami nie będziemy sukcesem zebrano milion podpisów Nikt z nas wtedy nie sądził na to, że chcieli jej zmieniać, tak aby nam żyło na terenie Unii, dotycząca sprzeciwu komunizm upadnie. Liczyłam się rasię lepiej, nikt za nas tego nie zrobi! wobec upraw GMO. Inicjatorem czej z tym, że skończę w więzieniu, Europejska Inicjatywa Obywatel- były dwie organizacje pozarządowe: niż że będę pracować w instytucjach europejskich. Ale i tak za nic nie odska to narzędzie, które stanowi Greenpeace oraz Avaaz. Oczywiście, te pomysły muszą być dalibyśmy wtedy zachłyśnięcia się bezpośredni łącznik między instytucjami europejskimi a obywate- jakoś filtrowane, by zabezpieczyć się naszą wolnością, którą, mimo znielami mającymi od tego momentu przed chaosem legislacyjnym – dla- wolonych czasów, żyliśmy i którą prawo proponować bezpośrednio tego nie mogą zmieniać traktatów chcieliśmy zarażać innych. Mój mąż, Franz, urodził się w Paspropozycje ustawowe. To ważny obowiązujących w Unii Europejskiej krok w dążeniu, jak to powiedział śp. (m.in. Traktatów Rzymskich, Trak- sau – między Czechami, Austrią i Bronisław Geremek, do „stworzenia tatu o Unii Europejskiej i Traktatu Niemcami. To po nim przyjęłam hisEuropejczyków”. Europa nie istnieje Lizbońskiego). No i Komisja Euro- toryczne, związane ze starą Austrią, przecież bez aktywnych Europej- pejska zawsze może powiedzieć, że tak obco brzmiące dla nas, Polaków czyków. Będzie projektem mart- daną sprawą się nie zajmie, ale i tak nazwisko: Gräfin von Thun und Howym. Politycy krajowy i europejscy Europejska Inicjatywa Obywatelska henstein. Pobraliśmy się w czerwcu muszą czuć presję i czerpać z to pierwsze tak poważne narzędzie 1981 roku. Wkrótce po ślubie postadobrych pomysłów na wzmacnianie quasi-prawotwórcze oddane bez- nowiliśmy wyjechać na rok do Niewspólnoty. Temu ma służyć inicja- pośrednio obywatelom na poziomie miec, gdzie Franz pracował najpierw tywa obywatelska. Mam nadzieję, że europejskim. Kto wie, może i ze śro- dla Caritas, potem dla GTZ. W Niekrok po kroku, ale inicjatywa przy- dowiska sądowniczego wkrótce mczech zastał nas stan wojenny. Jak pokazał czas, z realizacją naszych czyni się do zwiększania frekwencji wyjdą jakieś ciekawe propozycje. jesień 2011 7 NASI ROZMÓWCY marzeń o budowaniu w Polsce nor- poruszania się w instytucjach europej- w Niemczech poświęconych sytuacji w malnego świata musieliśmy poczekać skich, pracowałam – mówiąc ogólnie Polsce i wyjaśniających tło polityczno10 lat. Lata 1989-1991 spędziliśmy – nad efektywną komunikacją między -społeczne po ogłoszeniu stanu wojenwraz z trójką naszych malutkich wtedy Polską a Brukselą. W połowie 2009 nego. Przekazywała m.in. zachodnim dzieci w Katmandu. Do Polski wróci- roku wzięłam udział w wyborach do mediom informacje o sytuacji poliliśmy w 1991 roku. Urodziło się Parlamentu Europejskiego. Zaufało mi tycznej w Polsce, pomagała przebynasze czwarte dziecko – Jadwiga. prawie 155 tys. mieszkańców Małopol- wającym na Zachodzie działaczom Niedługo potem rozpoczęłam ski i Świętokrzyskiego. Dobrze pa- „Solidarności”. Od 1992 do 2005 roku pełniła funkpracę w polskiej Fundacji im. Ro- miętam, że ten wynik to przede cję dyrektora generalnego, a następnie berta Schumana, a Franz, jako wszystkim wielkie zobowiązanie. prezesa zarządu Polskiej Fundacji im. ekspert, zajął się wsparc i e m Dziękuję Pani bardzo za rozmowę. Roberta Schumana. W tym czasie była rodzącej się w Polsce gospodarki Rozmawiała współorganizatorką sieci proeuropejwolnorynkowej. Za granicą c a ł y c zas blisko współpracowałam z KRYSTYNA SIENIAWSKA skich organizacji pozarządowych. Pomysłodawczyni moimi p r z y j a c i ó ł m i konferencji, spotkań w „Solidarności”. naukowych i publiczB r a ł a m u d z iał w transportach humaNiestety, jest wielu europarlamentarzystów, którzy nych (np. tzw. Parada Schumana), nitarnych do kraju. nie rozumieją prostej zasady „nieobecni nie mają imprez masowych, Przek a zywałam zai debat orgachodnim mediom racji”. Trzeba poświęcić wiele czasu na budowanie szkoleń nizowanych przez tę informacje o sytuacji opozycji i Kośsieci kontaktów, wśród innych parlamentarzystów z fundację. W latach 1998cioła w Polsce, pomagałam przebyinnych krajów i frakcji politycznych, tak aby twoje po- - 2000 wchodziła w skład Narodowej wającym na Zachomysły miały szansę zdobyć poparcie innych. Trzeba Rady Integracji Eudzie działaczom istniejącej „Solidarności”, przekonywać do swoich słusznych racji i wsłuchiwać ropejskiej przy Premierze RP, uczestniczyłam w Grupy Refleksyjnej konferencjach, na się w rady i propozycje kolegów i koleżanek dla Przyszłości Unii których tłumaczyłam, Europejskiej przy co się dzieje w Polsce i Prezydencie RP. W jak można pomóc. RÓŻA MARIA GRÄFIN latach 2002-2003 należała do grupy eksPo powrocie do Polski,od 1992 do von THUN UND HOHENSTEIN pertów przy Przedstawicielu Rządu Pol2005 byłam dyrektorem generalnym, a następnie prezesem Polskiej ukończyła filologię angielską na Uni- skiego do Konwentu Europejskiego Fundacji im. Roberta Schumana. wersytecie Jagiellońskim w Krakowie. minister Danucie Hübner. W okresie Zorganizowaliśmy sieć organizacji Od 1976 do 1980 roku działała w opo- przedreferendalnym w 2003 roku inipozarządowych, Szkolnych Klubów zycji demokratycznej w Krakowie. Była cjatorka i współorganizatorka licznych Europejskich, liczne grono wolonta- związana z dominikańskim duszpa- spotkań publicznych. Wspierała powstariuszy i specjalistów. To wszystko sterstwem akademickim, z którego wanie szkolnych klubów europejskich umożliwiało urządzanie wielkich kon- wywodziła się część późniejszego śro- oraz szkół noszących imię Roberta Schuferencji i wydarzeń - jak słynna dziś dowiska Studenckiego Komitetu So- mana, a także organizowała Inicjatywę Parada Schumana. Przede wszystkim lidarności. W okresie 1978-1979 Obywatelskiej „TAK w Referendum”. W 2005 roku objęła stanowisko dyjednak rozpoczęliśmy szeroką debatę pełniła funkcję rzecznika SKS, o Unii Europejskiej w mediach, wiel- współpracowała też z Komitetem rektora Przedstawicielstwa Komisji kich miastach czy ośrodkach akade- Obrony Robotników. Wraz z m.in. Jó- Europejskiej w Polsce. mickich, jak również w małych, zefem Baranem i Bogusławem Soni7 czerwca 2009 r. została posłanką odległych od znanych ośrodków kiem należała do sygnatariuszy listu do Parlamentu Europejskiego z listy miejscowościach. do Amnesty International opisującego Platformy Obywatelskiej. Coraz bardziej angażowałam się w represje wobec niezależnych grup stuW Parlamencie Europejskim pracuje integrację europejską. W 2005 roku denckich w PRL. W okresie pierwszej w dwóch komisjach: ds. Rynku Wewygrałam konkurs na Dyrektora pielgrzymki Jana Pawła II do Polski w wnętrznego i Ochrony Konsumentów Przedstawicielstwa Komisji Europej- czerwcu 1979 roku współorganizo- oraz Kultury i Edukacji. W pierwszej skiej w Polsce i doświadczenia z wała niezależne biuro prasowe. troszczy się o to, by unijne prawo chropoprzednich lat przeniosłam z W latach 1981-1991 przebywała za niło i promowało interesy konsumensukcesem do pracy w Komisji. W tej granicą, głównie w Niemczech, a w tów i zapewniało swobodę przepływu funkcji, wymagającej znajomości spe- okresie 1989-1991 w Nepalu. Była towarów i usług w ramach wspólnego cyfiki naszego kraju oraz umiejętności uczestnikiem konferencji we Francji i rynku wewnętrznego. To szereg bliskich jesień 2011 8 NASI ROZMÓWCY wszystkim zagadnień – od niższych stawek za połączenia telefoniczne, po bezpieczeństwo dzieci – choćby dzięki normom, jakie muszą spełniać zabawki. Komisja Kultury i Edukacji to z jednej strony ochrona kulturalnego dziedzictwa i kulturowej różnorodności Europy, a z drugiej kwestie edukacyjne, takie jak zwiększenie dostępności młodzieży do programów międzynarodowej wymiany uczniów i studentów. Róża Thun jest członkinią delegacji PE ds. relacji z Izraelem oraz delegacji ds. relacji z Palestyńską Radą Legislacyjną. Róża Woźniakowska-Gräfin von Thun und Hohenstein jest odznaczona m.in. Krzyżem Oficerskim Orderu Odrodzenia Polski (2003), Medalem Europejskim (przyznawanym przez Business Center Club i Urząd Komitetu Integracji Europejskiej), Nagrodą „Elle”, Nagrodą „Zwierciadła”, francuskim jesień 2011 Narodowym Orderem Zasługi (2004). Prawnuczka Jana Gwalberta Pawlikowskiego. Córka hrabianki Marii Karoliny Plater-Zyberk z Wabolu herbu Plater i prof. Jacka Woźniakowskiego, inicjatora wydawnictwa „Znak” i b. prezydenta Krakowa. Od 1981 roku żona Franza Grafa von Thun und Hohenstein. Matka trzech córek i syna. 9 DZIAŁ NAUKOWY DOBRO WSPÓLNE (przyczynek do tematu) D r KRZ YSZ TOF ŚWIDERSKI 1. Zasada dobra wspólnego znajduje wyraz w przepisach Konstytucji, a co za tym idzie – wpływa na kierunek tworzenia i sposób stosowania prawa. Jak w przypadku innych zasad, zasada dobra wspólnego należy do grupy podstawowych wzorców normatywnych, którym przypisuje się szczególnie doniosłe znaczenie w stosunku do pozostałych norm systemu prawnego. Pominięte muszą zostać teoretyczne rozważania dotyczące ujmowania zasad prawa w sposób opisowy lub dyrektywalny oraz dotyczące zasad-postulatów i zasad-norm1. Kierunkowość zasad prawa polega na tym, że wyznaczają one określone wymagania formalne dla stanowionego prawa, a także wskazują granice dla treści prawa. Konstytucja stanowi hierarchicznie najwyższy akt prawny w państwie i ze swej istoty wyznacza ramy dla całego systemu prawa. Samo pojęcie „konstytucyjnej zasady prawa” ma już dość ugruntowane rozumienie w nauce prawa2. Niemniej ciągle utrzymuje się stan rozchwiania terminologicznego, gdyż poszczególni autorzy odnajdują w przepisach konstytucyjnych obok zasad prawa idee ogólne3, idee przewodnie4 oraz klauzule generalne5. Nadto TK w swoim orzecznictwie stale posługuje się pojęciami „wartości konstytucyjnej” i „wzorca konstytucyjnego”. Praktyka stosowania przez TK wymienionych pojęć oraz pojęcia „konstytucyjne zasady prawa” nie ułatwia konstruowania klarownego katalogu zasad konstytucyjnych, nadmiernie je mnożąc oraz definiując w sposób niejednolity6. Znaczenie ma to, że w nauce prawa raczej nie kwestionuje się faktu, iż zasady konstytucyjne stanowią wprawdzie złożony, ale jednolity pod względem hierarchicznej struktury system wyróżniających się doniosłością norm konstytucyjnych. Przy braku formalnego zhierarchizowania stopień realizacji poszczególnych kolidujących ze sobą zasad konstytucyjnych powinien być uzależniony jedynie od konkretnych okoliczności stanu faktycznego7. Poniższe uwagi mają na celu ustalenie, w jaki sposób zasada dobra wspólnego determinuje relację pomiędzy interesem indywidualnym a interesem publicznym. Ze względu na rozległość obszaru badawczego i jego interdyscyplinarny charakter sformułowane niżej uwagi mają jedynie walor przyczynkarski. Kwestia wzajemnej relacji tego, co ogólne, z tym, co indywidualne, od dawna stanowi przedmiot zainteresowania prawa administracyjnego. Po drugiej wojnie światowej występował w literaturze przedmiotu pogląd o równowadze obu interesów8. Twierdzono, że norma prawna stwarza harmonię między interesem powszechnym a indywidualnym9. Wynikało to z przekonania, wedle którego wzajemny układ interesów pomiędzy jednostką a administracją państwa socjalistycznego nie może się opierać na zasadzie sprzeczności interesów, gdyż interesy indywidualne są w pełni zsynchronizowane z interesem społecznym. Jednocześnie wyraźna była teza o nadrzędności interesu społecznego10. Z biegiem czasu jednak uznano w nauce prawa administracyjnego dość oczywisty fakt, że interes indywidualny i interes społeczny mogą pozostawać w konflikcie, co jest stanem łatwym do zaobserwowania11. Niekiedy wskazywano, że dla określenia całokształtu relacji interes jednostki – interes społeczny bardziej adekwatne jest pojęcie „nietożsamości” niż pojęcie „konfliktu”12. Nietożsamość przewiduje bowiem różne formy mniejszej lub większej dysharmonii aż do sytuacji, kiedy interes jednostki utrudnia realizację interesu społecznego, albo nawet oba interesy się wykluczają. Wypowiedziano pogląd, że wzajemne relacje między interesem społecznym a interesami indywidualnymi można rozstrzygać bądź przez ich przeciwstawienie, bądź przez zespalanie, przy czym ten drugi zabieg nie powinien następować kosztem interesów indywidualnych13. Wyraźnie akcentowana jest teza o tym, że złożony układ stosunków społecznych i złożona treść poszczególnych typów interesów indywidualnych nakazują odrzucić założenie o nadrzędności, czy dominacji interesu społecznego lub interesu jednostki jako zasady prawa administracyjnego14. Należy sprawdzić, jak z perspektywy unormowań konstytucyjnych kształtuje się relacja między interesem jednostkowym a interesem ogólnym. Zdaniem M. Safjana klucze konstytucyjnej aksjologii stanowią trzy zasady: a) demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), b) państwa jako dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji), c) ochrony przyrodzonej godności człowieka (art. 30 Konstytucji)15. Jak się zdaje, w formule godności człowieka znajdują wyraz interesy jednostkowe, natomiast w formule dobra wspólnego manifestuje się interes publiczny. Powstaje pytanie, w jaki sposób polski ustrojodawca rozłożył akcenty między konkurującymi interesami. Problem wzajemnych relacji między prawami jednostki a dobrem wspólnym to niewątpliwie jeden z najważniejszych problemów współczesnego konstytucjonalizmu16. jesień 2011 10 DZIAŁ NAUKOWY 2. Rozważania należy rozpocząć od koncepcji państwa jako dobra wspólnego. Termin „dobro wspólne” pojawia się aż w czterech miejscach Konstytucji z dnia 2 kwietnia 1997 r. W preambule zapisano: „My, Naród Polski – wszyscy obywatele Rzeczypospolitej, (...), równi w prawach i w powinnościach wobec dobra wspólnego – Polski”. Ta sama myśl wyrażona została w art. 1 Konstytucji, zgodnie z którym „Rzeczpospolita Polska jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli”. Przytoczone przepisy wskazują, iż dobro wspólne można rozumieć jako synonim państwa. Wniosek powyższy zdecydowanie trudniej byłoby uzasadnić na tle postanowień zamieszczonych w art. 25 ust. 3 oraz w art. 82 Konstytucji. Pierwszy z nich stanowi, iż stosunki między państwem a Kościołami i innymi związkami wyznaniowymi są kształtowane m.in. na zasadzie współdziałania dla dobra człowieka i dobra wspólnego. Drugi przepis nakłada na każdego obywatela polskiego obowiązek wierności Rzeczypospolitej Polskiej oraz zobowiązuje do troski o dobro wspólne. W przytoczonych regulacjach państwo nie zostało wprost utożsamione z dobrem wspólnym. Jednakże nie można wykluczyć takiego rozumienia postanowień zwartych w art. 25 ust. 3, a zwłaszcza w art. 82 Konstytucji, które pojęcie „dobra wspólnego” wiązałoby z „dobrem państwa”. W kontekście zasady suwerenności narodu oraz w kontekście zasady wolnościowego statusu jednostki – zasada państwa jako dobra wspólnego wyraża nic więcej jak to, że dla narodu polskiego posiadanie własnej państwowości jest wielkim dobrem17. Innymi słowy, własne państwo jest wartością szczególnie cenną dla Polaków, zwłaszcza z perspektywy doświadczeń historycznych. Byłoby to zatem przypomnienie i silne zaakcentowanie tradycji państwowej, a zarazem potwierdzenie jej ciągłości oraz trwałości. Z powyższym rozumieniem art. 1 harmonizuje ten fragment preambuły, który mówi, że Konstytucja RP, jako prawo podstawowe dla państwa, została ustanowiona „w trosce o byt i przyszłość naszej Ojczyzny”. Przypisanie pojęciu „dobra wspólnego” jedynie funkcji afirmującej państwowość polską spowodowałoby daleko idące zawężenie tego pojęcia, połączone z wypreparowaniem z zakresu znaczeniowego „dobra wspólnego” treści zwykle w nim upatrywanych. Przedstawione wyżej rozumienie pojęcia „dobra wspólnego” zdecydowanie odbiega od poglądu wyrażonego przez TK w wyroku z dnia 30.01.2001 r.18. W ocenie TK z art. 1 Konstytucji wynika dyrektywa przedłożenia w razie potrzeby dobra wspólnego ponad dobro indywidualne czy partykularny interes grupowy. Wszyscy obywatele są w stopniu odpowiednim do swoich możliwości zobowiązani do poświęcania pewnych interesów własnych dla dobra wspólnego. Powyższe rozumienie nawiązuje wyraźnie do wcześniejszego orzecznictwa TK i w znacznym stopniu zbliża pojęcie „dobra wspólnego” do pojęcia „interesu publicznego”. Według L. Garlickiego przez „dobro wspólne”, o którym mowa w art. 1 Konstytucji, należy rozumieć dobro, w imię którego każdy jest w jakimś stopniu zobowiązany poświęcić interes własny19. Szerszych odniesień w art. 1 Konstytucji dopatruje się K. Complak, twierdząc, że „dobro wspólne” określa nadrzędność społeczeństwa nad jednostką, a także wskazuje na poddanie wspólnoty ludzkiej prawom ponadnaturalnym oraz ścisłe związki między polityką a moralnością20. Wymaga zauważenia, iż pojęcie „dobra wspólnego” pojawiło się w orzecznictwie TK na długo przedtem, zanim zostało wypowiedziane wprost w art. 1 Konstytucji z dnia 2 kwietnia 1997 r. Przy czym TK bardzo często na oznaczenie treści zawartej w pojęciu „dobro wspólne” używał takich zwrotów jak: „interes ogólny”, „interes publiczny”, „dobro ogółu”21. TK wielokrotnie stwierdzał, że zasada ochrony dobra ogółu znajduje swoje uzasadnienie i potwierdzenie bądź w zasadzie demokratycznego państwa prawnego, bądź w zasadzie sprawiedliwości społecznej. Kryterium dobra wspólnego było traktowane jako istotna przesłanka określenia treści i granic ochrony praw jednostki. Zauważono także, że dobro wspólne powinno stanowić kryterium określające granice legalnego działania organów władzy publicznej, a w szczególności wyznaczać ramy dla kompetencji ustawodawcy22. Pojawił się także pogląd, iż zasada dobra wspólnego stanowi element koncepcji solidaryzmu społecznego23. Państwo widziane jako dobro wspólne wszystkich obywateli ma wzmocnić potrzebę zespalania się jednostki z państwem oraz zapobiec zatomizowaniu państwa i dzieleniu go na pojedynczych obywateli lub grupy obywateli. Chodzi zatem o zasadę solidaryzmu społecznego, z której dałoby się wyprowadzić pewne wskazówki interpretacyjne dotyczące rozumienia dalszych przepisów Konstytucji i przepisów ustawowych 24 . W orzeczeniu z dnia 16.02.1993 r.25 TK stwierdził, że społeczna solidarność znajduje się u podstaw funkcji redystrybucyjnej zasady sprawiedliwości społecznej. Art. 82 Konstytucji stanowi, że obowiązkiem obywatela polskiego jest troska o dobro wspólne. Z kolei z preambuły wynika jasno, że wszyscy obywatele są równi w powinnościach wobec dobra wspólnego – Polski. Nie wydaje się, aby z przytoczonych przepisów wynikało rozumienie „dobra wspólnego” jako wartości usprawiedliwiającej poświęcenie interesów jednostkowych dla realizacji interesów publicznych. W preambule chodzi bowiem o powinności obywatelskie, które konkretyzują się m.in. w obowiązku obrony, obowiązku ponoszenia ciężarów podatkowych, obowiązku przestrzegania prawa, czy obowiązku wierności wobec Polski. Troska o dobro wspólne oznacza w tym kontekście wypełnianie wszystkich obowiązków obywatelskich w sposób staranny i rzetelny. Zupełnie inny charakter ma art. 1 Konstytucji. Przepis ten wyraża myśl, że Rzeczpospolita Polska jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli. Zatem jest to spojrzenie nie z perspektywy obowiązków obywatelskich, lecz z perspektywy uprawnień i potrzeb jednostki. Każdy może oczekiwać, że państwo będzie zaspokajać jego usprawiedliwione potrzeby w takim zakresie, w jakim zostało ono upoważnione do działań nakierowanych na pożytek ogółu. W literaturze przedmiotu zauważono, że jedną z najważniejszych cech nowej Konstytucji jest konstruowanie państwa służebnego wobec jego obywateli i innych osób znajdujących się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej26. „Władza państwowa nie posiada (...) właściwie żadnych autonomicznych celów, a wszystkie wskazane w konstytucji kierunki działania tej władzy polegają bądź na bezpośrednim załatwianiu indywidualnych lub zbiorowych potrzeb ludzkich, bądź na stwarzaniu warunków służących samozaspokajaniu ich przez wszystkich tym zainteresowanych”27. Służebny charakter państwowości znajduje pełne odzwierciedlenie w proklamacji jesień 2011 11 DZIAŁ NAUKOWY Rzeczypospolitej Polskiej jako dobra wspólnego wszystkich obywateli. Z państwa będącego dobrem wspólnym każdy może korzystać dla własnego pożytku i stosownie do swych możliwości28. Mając na uwadze służebny charakter państwowości, bardziej uprawnione wydaje się stanowisko, wedle którego na władzy publicznej spoczywa szczególny obowiązek dbałości o dobro jednostki. Brakuje natomiast podstaw do przyjęcia, że to jednostka jest zobowiązana w większym stopniu poświęcać swoje interesy na rzecz państwa niż państwo służyć jednostce. Jeżeli ciężar związany z realizacją celu publicznego ma być ponoszony przez konkretne jednostki, to wszystkie interesy majątkowe tych jednostek powinny znaleźć pełną ochronę. Nie może być mowy o rezygnacji z ochrony tych interesów w imię dobra wspólnego. Podsumowując zamieszczone wyżej uwagi na temat pojęcia „dobra wspólnego”, należy zauważyć, iż mimo niejednoznaczności tego pojęcia więcej przemawia za tym, aby rozpatrywać je w kontekście interesu publicznego. Ów interes publiczny nie tworzy jednak jakiejś autonomicznej wartości, lecz stanowi uzasadnione uogólnienie interesów indywidualnych i grupowych interesów partykularnych. Interes publiczny obejmuje zbiór wspólnych wszystkim jednostkom obiektywnych interesów o charakterze podstawowym, takich jak: porządek publiczny, bezpieczeństwo państwa, sprawne i sprawiedliwe sądy, wolność gospodarcza, zachowanie dziedzictwa narodowego czy ochrona środowiska. Takie podejście umożliwia pojmowanie „dobra wspólnego” jako dobra służebnego wobec potrzeb jednostek, dobra będącego źródłem pożytku dla wszystkich. Powyższe ujęcie problemu oznacza, że interes indywidualny stoi na pierwszym miejscu. Zatem wymagać będzie stosownej ochrony prawnej. 3. Dodatkowo wymaga szczególnego podkreślenia, że wymóg równoważenia interesu ogólnego z interesem indywidualnym jest kluczowym składnikiem zasady proporcjonalności. Istotne znaczenie ma opisanie relacji, jaka zachodzi między tymi interesami. Jeżeli jeden z tych interesów będzie stanowił wartość bardziej preferowaną z punktu widzenia założeń aksjologicznych systemu prawnego, wówczas należy to uwzględnić przy ważeniu obu interesów. Dla przykładu, jeżeli interes publiczny uzyskuje pozycję nadrzędną i staje się dobrem samym w sobie, wówczas interesy jednostkowe doznają słabszej ochrony, a jednocześnie rozszerzeniu ulega zakres obowiązków i ciężarów spoczywających na jednostce. W takich warunkach łatwiej znaleźć usprawiedliwienie dla realizacji interesów publicznych kosztem interesów indywidualnych. Chociaż w konkretnych sytuacjach kolizja między interesem publicznym a jednostkowym staje się nieunikniona, to jednak w piśmiennictwie często wyrażana jest ogólna myśl, że dobro jednostki i dobro wspólne nie mogą być postrzegane w spolaryzowany sposób, a równoważenie wynikających z nich interesów powinno być ideą przewodnią wysiłków legislatora29. Wspomniana wyżej zasada proporcjonalności determinuje zakres ochrony dobra wspólnego w kontekście kolizji z usprawiedliwionymi interesami jednostkowymi. O ile sama zasada dobra wspólnego niesie w sobie pewien potencjał i wartość, które tworzą podstawy aksjologii konstytucyjnej, o tyle kryterium pozwalające na wyznaczenie pozycji tej zasady wśród po- zostałych wartości konstytucyjnych można odnaleźć w zasadzie proporcjonalności. Omawiana zasada znalazła wyraz także w Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r. Została ona sformułowana wprost w art. 31 ust. 3 Konstytucji, który stanowi, iż ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanowione „tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie”. Nadto zasada proporcjonalności uznawana jest za element składowy klauzuli demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Wymaga zauważenia, że na gruncie poprzednich przepisów konstytucyjnych do znaczących elementów składowych zasady państwa prawnego zaliczano zasadę proporcjonalności30. Jednak analiza obowiązujących przepisów konstytucyjnych prowadzi do wniosku, że obecnie zasadę proporcjonalności statuuje w sposób w pełni samodzielny i całościowy przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji. W tym stanie rzeczy do jej dekodowania nie jest już konieczne opieranie się na formule państwa prawnego. Nie oznacza to całkowitego zerwania aksjologicznych i funkcjonalnych więzi miedzy zasadą proporcjonalności a zasadami wywodzonymi z idei państwa prawnego, czy też zasady sprawiedliwości społecznej. Jednak zdaniem TK dla rekonstrukcji zasady proporcjonalności podstawowe znaczenie posiada art. 31 ust. 3 Konstytucji31. Niemniej można także spotkać pogląd, wedle którego TK nazbyt pochopnie przyjął, że istota zasady proporcjonalności zamyka się w granicach wyznaczonych brzmieniem art. 31 ust. 3 Konstytucji32. W świetle powyższego łatwo dostrzec ogromne znaczenie zasady proporcjonalności wśród zasad konstytucyjnych. Istotny jest także jej związek z kluczową zasadą państwa prawnego. W takim kontekście ochrona interesu publicznego zamanifestowana w zasadzie dobra wspólnego doznaje pewnego osłabienia. Osłabienie to polega na utracie autonomii i pewnej odrębności przez zasadę dobra wspólnego. Staje się ona jednym z elementów mechanizmu pozwalającego na utrzymanie względnej równowagi i łagodzenie kolizji konkurujących ze sobą wartości i dóbr. Zasada proporcjonalności (Verhältnismäßigkeitsprinzip), uznawana współcześnie za podstawowy element konstrukcji demokratycznego państwa prawnego oraz jeden z filarów prawa Wspólnot Europejskich, wywodzi się z prawa niemieckiego33. Z zasady proporcjonalności można wyprowadzić zakaz nadmiernej regulacji w sferze praw i wolności konstytucyjnych. Zresztą w nauce niemieckiej jako istotę zasady proporcjonalności wskazuje się właśnie zakaz nadmiernej ingerencji (übermassverbot). Musi bowiem zostać zachowana równowaga pomiędzy interesem publicznym a ochroną praw i wolności jednostki. Ograniczenia praw i wolności jednostki mogą być wprowadzane tylko w zakresie niezbędnym. Ustalenie miary niezbędności wymaga porównania doniosłości interesu publicznego, którego ochronie dane ograniczenie ma służyć, oraz rangi prawa lub wolności indywidualnej, których ograniczenie ma dotyczyć. Chodzi zatem o zbadanie, czy efekt danej regulacji pozostanie adekwatny do skali ograniczeń nałożonych przez nią na jednostki. Mając na uwadze powyższe ustalenia, można potwierdzić, że służebny charakter dobra wspólnego znajduje uzasadnienie nie tylko w przepisach Konstytucji, które bezpośrednio odnoszą się do omawianego dobra, ale także analogiczny wnio- jesień 2011 12 DZIAŁ NAUKOWY sek wynika z treści zasady proporcjonalności. Z jednej strony zakaz nadmiernej ingerencji w sferę interesów jednostkowych, a z drugiej tożsamość dobra wspólnego z usprawiedliwionymi potrzebami ogółu pozwalają przyjąć, że zasada dobra wspólnego ma charakter pochodny w stosunku do interesów jednostkowych. 4. Zasada dobra wspólnego, jako wyznacznik relacji pomiędzy interesem indywidulanym a interesem publicznym, wykazuje wyraźne związki nie tylko z zasadą proporcjonalności, ale również z zasadą pomocniczości. Konsekwencje wypływające z zasady pomocniczości wprost oddziałują na treść zasady dobra wspólnego. Idea subsydiarności pojawiała się wielokrotnie w historii filozofii i myśli politycznej, jednak jej szczególny rozwój dokonał się na gruncie społecznej nauki Kościoła katolickiego, gdzie związano ją z filozofią personalizmu. Zasada subsydiarności opiera się na założeniu, że jedynym bytem samodzielnym jest człowiek. Natomiast społeczność pozostaje tylko bytem istniejącym przez i dla człowieka, a jedynym jej celem jest służenie osobie ludzkiej przez zaspokajanie pewnej kategorii jej potrzeb34. Na gruncie prawa polskiego zasada subsydiarności została wyrażona w preambule do Konstytucji. Zapisano w niej, że Konstytucja, jako prawo podstawowe dla państwa, oparta jest „na zasadzie pomocniczości umacniającej uprawnienia obywateli i ich wspólnot”. Niezależnie od poglądów w kwestii charakteru normatywnego zapisów preambuły nie budzi wątpliwości, iż jej zapisy powinny być traktowane jako wskazówki w procesie stosowania dalszych postanowień konstytucyjnych i do określenia systemu wartości wynikającego z Konstytucji. Niemniej wskazuje się także na głęboki sens normatywny wszystkich postanowień preambuły35. Wymaga zauważenia, iż zasada subsydiarności stanowi jeden z ważniejszych elementów prawa Wspólnot Europejskich i właśnie w tym kontekście bywa szeroko analizowana w piśmiennictwie36. Zasada subsydiarności oparta została na założeniu, że celem państwa jest służenie swoim obywatelom poprzez zaspokajanie pewnej kategorii potrzeb jednostki ludzkiej (i jej grup). Chodzi o potrzeby w zakresie realizacji których obywatele i ich proste zrzeszenia wykazują niewydolność. Zatem będą to takie cele rozwoju akceptowane przez jednostki i ich grupy, które nie mogą być w wystarczającym stopniu osiągnięte indywidualnie. Cele te są na tyle istotne i niezbędne dla funkcjonowania jednostek i ogółu, że stanowią dobro wspólne. Zasada subsydiarności nie może prowadzić do ograniczenia samodzielności jednostek, lecz przeciwnie – powinna zachęcać do autonomii i ją sankcjonować. Omawiana zasada ma charakter reguły postępowania, według której państwo i społeczności niżej zorganizowane określają swoje wzajemne relacje. Rola subsydiarności sprowadza się do traktowania wszelkich zadań w kontekście możliwości ich wykonania przez poziomy podrzędne37. W tym kontekście zasada pomocniczości determinuje także relację dobra wspólnego do interesów jednostkowych. Otóż jednostki mają swobodę w realizacji swoich interesów indywidualnych. Jednak ze względu na aspiracje i potrzeby jednostek pragnących rozwoju część interesów indywidualnych uzyskuje możliwość realizacji tylko przez osiągnięcie statusu obiektywnego interesu publicznego. Zatem interes publiczny nie jest wartością abstrakcyjną, samoistną, lecz stanowi projekcję i przedłużenie interesów indywidualnych opartych na potrzebie rozwoju. Zgodnie z zasadą subsydiarności główną funkcją władzy jest zaspokajanie potrzeb podlegających jej społeczności lub osób samodzielnie kształtujących swój los i za niego odpowiedzialnych, ale niezdolnych do pełnego rozwoju. Cele i zadania państwa nie powinny wykraczać poza te, które przyświecają podległym mu jednostkom i grupom. Rola władzy państwowej jest zatem wtórna i pomocnicza, gdyż stanowi jedynie środek służący realizacji celów społeczności38. Z zasady subsydiarności wynika także to, że państwo jest organizacją służebną, powołaną w celu realizacji takich potrzeb, które jednostki i ich grupy zamierzają osiągnąć dla swojego rozwoju, lecz realizacji tych potrzeb może skutecznie podołać tylko państwo. Przeto władza publiczna może ingerować w indywidualne interesy tylko w celu realizacji takich potrzeb publicznych, które odpowiadają aspiracjom i wartościom wyznawanym przez jednostki i ich proste zrzeszenia. W świetle powyższych uwag łatwo zauważyć, że zasada pomocniczości podobnie jak zasada dobra wspólnego akcentują służebny charakter władzy publicznej. Na pierwszym planie znajdują się interesy indywidualne jednostek. Rozwój wymaga, aby interesy te stawały się coraz mniej partykularne, a w coraz większym stopniu nabierały cech uniwersalnych, aż do przekształcenia w interes publiczny, w którym manifestują się usprawiedliwione potrzeby ogółu. Z tej perspektywy dobro ogółu stanowi przedłużenie i kolejny etap realizacji interesów indywidualnych. Zasada dobra wspólnego jest rezultatem bardziej zaawansowanej ochrony interesów jednostkowych i stanowi synonim dóbr będących źródłem pożytku dla wszystkich. Mając na uwadze postawione na wstępie pytanie o to, w jakim stopniu konstytucyjna zasada dobra wspólnego wpływa na relację pomiędzy interesem indywidualnym a interesem publicznym, należy opowiedzieć się za tezą o przewadze interesu jednostkowego. Zasada dobra wspólnego sprowadza się w istocie do silniejszego zaakcentowania pozycji jednostki wobec władzy publicznej. Usprawiedliwione będą tylko te działania władzy publicznej, które są aprobowane przez ogół jednostek jako zgodne ze służebną rolą państwa. Interes publiczny obejmuje zbiór wspólnych wszystkim jednostkom obiektywnych interesów o charakterze podstawowym dla rozwoju społeczeństwa. W formule dobra wspólnego nie tyle manifestuje się interes publiczny, co raczej zaakcentowany zostaje pochodny charakter interesu publicznego w stosunku do interesów indywidualnych. jesień 2011 dr KRZYSZTOF ŚWIDERSKI Autor jest Prezesem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu 13 DZIAŁ NAUKOWY Przypisy: 1 2 17 P. Sarnecki, Podstawowe założenia nowej Konstytucji RP, [w:] Konstytucja mitecie Nauk Prawnych PAN), PiP 1972, nr 10, s. 166-169; S. Wronkowska, 18 Sygn. akt K. 17/00, OTK 2001, nr 1, poz. 4. M. Zieliński, Z. Ziembiński, Zasada prawa. Zagadnienia podstawowe, War- 19 L. Garlicki, Polskie prawa konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2000, s. 80. szawa 1974. 20 K. Complak, [w:] Konstytucje Rzeczypospolitej oraz komentarz do Konstytucji 21 Próbę zdefiniowania pojęcia „dobra wspólnego” zawiera praca R. Alexy, Zob. S. Wronkowska, Sposoby pojmowania „Zasad prawa” (dyskusja w Ko- Rzeczypospolitej Polskiej. Spór o kształt ustroju państwa, Kraków 1999, s. 19. Zob. M. Zieliński, Konstytucyjne zasady prawa, [w:] Charakter i struktura norm konstytucji, (red.) J. Trzciński, Warszawa 1997, s. 58 i nast.; P. Tuleja, RP z 1997 roku, (red.) J. Boć, Wrocław 1998, s. 16. Rights and Collective Goods, [w:] Rights, (red.) C. Nino, Cambridge 1992. Pojęcie „zasady konstytucyjnej”, [w:] Zasady ustroju nowej Konstytucji RP, 22 Acta Universitatis Wratislaviensis, Prawo nr 258, Wrocław 1997, s. 9 i nału Konstytucyjnego, Zakamycze 2000, s. 33-35. Wyższej Szkoły Handlu i Prawa im. R. Łazarskiego, seria Prawo, Warszawa 2004, nr 9, s. 22 i nast.; T. Zalasiński, W sprawie pojęcia konstytucyj- 23 A. Pułło, Z problematyki zasad prawa: idee ogólne w prawie konstytucyjnym, 5 Warszawa 1998, s.21 i s. 33. 24 Przegląd Sejmowy 1996, nr 1, s. 19 i nast. 4 P. Sarnecki, Idee przewodnie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwiet- nia Narodowego, nr VIII. 25 Sygn. akt K. 13/92, OTK 1993, nr 1, poz.4. T. Zieliński, Klauzule generalne w nowym porządku konstytucyjnym, PiP 26 Tak P. Sarnecki, Idee przewodnie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r., „Przegląd Sejmowy” 1997, nr 5, s. 11. stytucyjnych o charakterze klauzul generalnych w świetle prac konstytucyj- 27 P. Sarnecki, jak wyżej, s. 11. nych, Gdańskie Studia Prawnicze 1998, nr 3, s. 7 i nast. 28 A. Grześkowiak, Aksjologia projektu Konstytucji RP, [w:] Ocena projektu Zob. K. Działocha, Hierarchia norm konstytucyjnych i jej rola w rozstrzyga- Konstytucji RP Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego, Mate- niu kolizji norm, [w:] Charakter i struktura norm konstytucji, (red.) J. riały z sympozjum., Lublin 16 XII 1995, (red.) J. Krukowski, Lublin 1996, Trzciński, Warszawa 1997, s. 92-93. 7 s. 24 i nast. 29 T. Zalasiński, W sprawie pojęcia konstytucyjnej zasady prawa, PiP 2004, Np.: orzeczenie TK z dnia 31.01.1996 r., sygn. akt K. 9/95, OTK 1996, nr 1, 31 Wyrok TK z dnia 12.01.1999 r., sygn. akt P. 2/98, OTK 1999, nr 1, poz. 2; 32 Tak: St. Jędrzejewski, D. Kijowski, Glosa do wyroku TK z dnia 12.01.1999 r., zycję prawną obywatela, Warszawa 1977, s. 90-93; wyrok NSA z dnia 33 D. Lasok, Zarys prawa Unii Europejskiej, Toruń 1995, s. 198. 11.03.1981 r., sygn. akt SA 820/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 57. 34 Cz. Strzeszewski, Katolicka nauka społeczna, Warszawa 1985, s. 206-214. M. Wyrzykowski, Pojęcie interesu społecznego w prawie administracyjnym, 35 K. Complak, [w:] Konstytucje Rzeczypospolitej oraz komentarz do Konstytucji 36 Np. Z. Zgud, Zasada subsydiarności w prawie europejskim, Zakamycze 1999; J. Litwin, [w:] Verwaltungsverfahrengesetze des Auslands, t. I i II, (red.) poz. 2. C.H. Ule, Berlin 1967, s. 480 i nast. 9 E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory, formularze, Warszawa 1970, s. 16. 10 11 wyrok TK z dnia 11.05.1999 r., sygn. akt K. 13/98, OTK 1999, nr 4, poz.74. Np. A. Jaroszyński, Wpływ przekształceń administracji socjalistycznej na po- P. 2/98, PiP 2001, nr 3, s. 112. Warszawa 1986, s. 164. 12 13 RP z 1997 roku, red. J. Boć, Wrocław 1998, s. 9. M. Zdyb, Prawny interes jednostki w sferze materialnego prawa administracyjnego. Studium teoretyczno-prawne, Lublin 1991, s. 222. E. Popławska, Zasada subsydiarności w traktatach z Maastricht i Amster- J. Boć, Obywatel wobec ingerencji współczesnej administracji, Wrocław damu, Warszawa 2000; S. Dudzik, Zasada pomocniczości w przyszłej konsty- 1985, s. 56; W. Szwajdler, Ochrona prawna interesu indywidualnego w pro- tucji europejskiej, PiP 2004, nr 3. s. 51 i nast. 37 cesie budowlanym, Toruń 1993, s. 42. 14 M. Wyrzykowski, jak wyżej, s. 183; W. Szwajdler, jak wyżej, s. 42. 15 M. Safjan, Klucze konstytucyjnej aksjologii, „Rzeczpospolita” z 9.04.2001 r., Por. A. Wiktorowska, Zasada subsydiarności, [w:] Instytucje współczesnego prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa prof. J. Filipka, praca zbiorowa, Kraków 2001, s.761-762. 38 dodatek „Prawo Co Dnia”. 16 Np.: C. Mik, Zbiorowe prawa człowieka, Toruń 1992, s. 237. 30 nr 8, s. 24 i powołana tam literatura. 8 Tak senator A.Grześkowiak, Biuletyn Komisji Konstytucyjnej Zgromadze- nia 1997 r., „Przegląd Sejmowy” 1997, nr 5, s. 9 i nast. 1997, nr 11-12, s. 134 i nast.; J. Jaskiernia, Rozumienie niektórych norm kon- 6 C. Banasiński, Konstytucyjne podstawy porządku prawnego w gospodarce, [w:] Konstytucja. Trybunał Konstytucyjny, (red.) C. Banasiński i J .Oniszczuk, nej zasady prawa, PiP 2004, nr 8, s. 18 i nast. 3 Powyższe uwagi zostały oparte na orzecznictwie TK przytoczonym [w:] J. Oniszczuk, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w orzecznictwie Trybu- nast.; J. Oniszczuk, Zasada prawa. Teoria i praktyka konstytucyjna, ZN Tak L. Morawski, Prawa jednostki a dobro wspólne (Liberalizm versus komunitaryzm), PiP 1998, nr 11, s. 26. jesień 2011 M. Spieker, Zasada pomocniczości: podstawy antropologiczne i konsekwencje polityczne, Społeczeństwo 1995, nr 1, s.35-37. 14 DZIAŁ NAUKOWY PROBLEM PODSTAWY PRAWNEJ ORZEKANIA W POSTĘPOWANIU O STWIERDZENIE NIEWAŻNOŚCI DECYZJI ADMINISTRACYJNEJ (W NAWIĄZANIU DO UCHYLONEGO ART. 11 USTAWY Z DNIA 27 KWIETNIA 2001 R. – PRAWO OCHRONY ŚRODOWISKA) – DWUGŁOS W SPRAWIE Dr KR ZYSZTOF KASZ UBOWS KI, MAREK SZ AŁ KIE WICZ W ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska1 wprowadzona została norma wyrażona w przepisie art. 11, zgodnie z którym decyzja wydana z naruszeniem przepisów dotyczących ochrony środowiska jest nieważna. W zamiarze ustawodawcy miała ona na celu podkreślenie rangi przepisów związanych z ochroną środowiska, stosowanych przy wydawaniu decyzji administracyjnej w tym przedmiocie, a także ułatwić eliminację z obrotu prawnego aktów, które naruszają wskazane przepisy. W praktyce stosowanie przepisu napotykało liczne problemy utrudniające w sposób istotny prowadzenie postępowań administracyjnych. Przyczyną tego stanu rzeczy była lakoniczność wprowadzonej regulacji oraz – jak to często ma miejsce – doraźność, która polega na tym, że ustawodawca widzi cel swojego działania, ale nie dostrzega wszystkich jego skutków związanych ze stosowaniem przepisów. A podkreślić należy, że przepisem tym wprowadzono niezwykle dotkliwą i daleko idącą sankcję w postaci nieważności decyzji. Tymczasem wobec treści przepisu nie było jasne, czy dotyczy on wszystkich postępowań wiążących się z szeroko pojętą ochroną środowiska, czy tylko tych uregulowanych przez P.o.ś. Nie było pewności co do tego, czy stwierdzeniu nieważności podlega jedynie decyzja administracyjna w rozumieniu art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego2, na co wskazuje brzmienie przepisu, czy może w pojęciu decyzji mieści się także postanowienie. Spory budził też stosunek tego przepisu do art. 156 k.p.a. w szczególności w zakresie oceny skali naruszeń prawa uzasadniających stwierdzenie nieważności. Pojawienie się opisanych niejasności przy stosowaniu przepisu było powodem jego uchylenia przez ustawę z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko3, co miało ułatwić prowadzenie postępowań. Jednak obowiązywał on w systemie prawnym przez okres blisko 7 lat podczas których wydawane były decyzje administracyjne w sprawach związanych z ochroną środowiska. Jego uchylenie wywołało, problemy intertemporalne wiążące się z postępowaniami w których – pomimo nieobowiązywania art. 11 P.o.ś. – należało przy rozpoznawaniu sprawy rozważyć, czy nie znajdzie on jednak zastosowania. Chodzi w szczególności o postępowania wszczęte, a niezakończone pod rządem art. 11 P.o.ś., oraz postępowania nadzwyczajne wszczęte i prowadzone po jego uchyleniu. W odniesieniu do pierwszego przypadku, tj. kiedy organ administracji prowadził postępowanie wszczęte, a niezakończone w czasie obowiązywania art. 11 P.o.ś., sytuacja przedstawiała się klarownie z uwagi na stanowisko ustawodawcy. Przepis ten uchylony został przez art. 144 pkt 4 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku z dniem 15 listopada 2008 r. Ustawa ta w art. 153 przewiduje, że do spraw wszczętych na podstawie przepisów P.o.ś. przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się [...] przepisy dotychczasowe. Zamiar ustawodawcy wprowadzającego wskazaną normę jest łatwy do odczytania: jeżeli postępowanie administracyjne prowadzone na podstawie P.o.ś. wszczęte zostało przed dniem 15 listopada 2008 r., to art. 11 musi być brany przez organy administracji pod uwagę. Tym samym decyzje wydane w tych sprawach naruszające przepisy dotyczące ochrony środowiska będą nieważne z mocy wskazanego przepisu. Ustawodawca przedłużył więc stosowanie wskazanego przepisu na czas po jego uchyleniu w przewidzianej przez siebie sytuacji. Ze zwrotu „do spraw wszczętych na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 144 [chodzi o P.o.ś. – przyp. M.Sz.] przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną” można wnosić, że chodzi o tzw. postępowania zwyczajne, a więc takie, przy których uwaga organu administracji koncentruje się na rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, a nie weryfikacji w trybie nadzwyczajnym wcześniej prowadzonego postępowania bądź wydanej decyzji. Kontynuując rozważania, rozstrzygnąć należy, w jaki sposób „zastosować” należy art. 11 P.o.ś. w sprawach zakończonych decyzją ostateczną przed jego uchyleniem, co do których wszczęte zostało postępowanie nadzwyczajne, tj. nieważnościowe bądź wznowieniowe. jesień 2011 15 DZIAŁ NAUKOWY Postępowanie nieważnościowe Problem przedstawia się prościej odnośnie do postępowania nieważnościowego. Rozpoznanie tego rodzaju sprawy polega na zbadaniu prawidłowości wydanej decyzji pod kątem tego, czy nie zawiera ona wad opisanych w art. 156 k.p.a. W przywołanym artykule, w § 1 pkt 7 przyjęto, że decyzja jest nieważna, jeżeli zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. W przesłance tej mieściła się sytuacja opisana w art. 11 P.o.ś. Stwierdzenie nieważności decyzji wywołuje skutki ex tunc, czyli od daty wydania kontrolowanego orzeczenia4. Ustawa procesowa w art. 156 stanowi bowiem, że organ administracji „stwierdza” nieważność decyzji. Tym samym ocena prawidłowości konkretnej decyzji musi nastąpić z punktu widzenia przepisów obowiązujących w dacie jej wydania. Nie do pogodzenia ze skutkiem ex tunc orzeczenia w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji byłoby przyjęcie, że kontrola decyzji następowałaby w oparciu o jej ocenę z punktu widzenia przepisów obowiązujących w czasie prowadzenia postępowania nadzwyczajnego. Co do zasady, bez wyraźnego działania ustawodawcy nie można także przyjąć, że decyzja jest nieważna na skutek zmiany prawa zaistniałego po jej wydaniu5. W związku z tym, jeżeli w dacie wydania decyzji obowiązywał art. 11 P.o.ś. określający, jakie wady decyzji przesądzają o jej nieważności, to nawet jeżeli przepis ten nie obowiązuje w dacie prowadzenia postępowania nieważnościowego, to i tak powinien stanowić jedno z kryteriów oceny prawidłowości ocenianego orzeczenia. Obowiązywał bowiem w stanie prawnym, w jakim było ono wydane6, a ta właśnie okoliczność ma decydujące znaczenie w sprawie. Postępowanie wznowieniowe Drugim postępowaniem nadzwyczajnym jest postępowanie wznowieniowe. W ramach tej procedury zakończone ostateczną decyzją postępowanie administracyjne jest wznawiane, tj. otwierane na nowo, oraz weryfikowane pod kątem tego, czy zaistniała w nim jedna z przesłanek wznowienia określona w art. 145 § 1 i art. 145a k.p.a. Kończąc postępowanie wznowieniowe organ może wydać decyzję o brzmieniu przewidzianym przez art. 151 k.p.a. Z pewnym uproszczeniem na potrzeby analizowanego problemu można przyjąć, że organ kończąc postępowanie wznowieniowe odmawia uchylenia decyzji ostatecznej bądź uchyla decyzję dotychczasową i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Omawiany w artykule przypadek polega na sytuacji, kiedy postępowanie administracyjne zostało wszczęte i zakończone w czasie, kiedy obowiązywał art. 11 P.o.ś., natomiast wznowiono je po uchyleniu wskazanego przepisu. Oceny prawne kształtują się odmiennie w zależności od tego, jakim rozstrzygnięciem zakończy się postępowanie wznowieniowe. Rozstrzygnięcie sprawy w postępowaniu wznowieniowym, podobnie jak w każdym postępowaniu toczącym się przed organem I instancji, następuje w oparciu o przepisy obowiązujące w dniu orzekania7. Odnoście do decyzji wydanej na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. uchylającej wcześniejszą decyzję i orzekającej o istocie sprawy, tak w nauce, jak i w orzecznictwie administracyjnym oraz sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że istotą tak wznowionego postępowania jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Nową decyzję, rozstrzygającą o istocie sprawy, wydaje się, jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygana. Wobec tego organ administracji państwowej wydający nową decyzję stosuje te przepisy prawa materialnego, które obowiązują w dniu orzekania (...)8. Można zatem stwierdzić, że orzeczenie wydane na skutek wznowienia rozstrzygające sprawę co do jej istoty ma skutek ex nunc, tj. od chwili wydania. Skoro więc organ administracji, orzekając na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., powinien wziąć pod uwagę stan prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji wznowieniowej, to przypomnieć w tym miejscu należy treść przepisu przejściowego zawartego w art. 153 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, zgodnie z którym do spraw wszczętych na podstawie przepisów P.o.ś. przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się [...] przepisy dotychczasowe. Jeżeli więc decyzja kończąca postępowanie środowiskowe, wydana w czasie, kiedy obowiązywał art. 11 P.o.ś., na skutek zastosowania art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. zostaje uchylona, postępowanie staje się postępowaniem niezakończonym decyzją ostateczną, o którym mowa w art. 153 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, a w takiej sytuacji organ administracji, wydając w ramach wznowienia postępowania decyzję, musi mieć na uwadze dyspozycję art. 11 P.o.ś., który zamiarem ustawodawcy znajdzie zastosowanie w sprawie. Odmiennie wygląda sytuacja, kiedy organ prowadzący postępowanie wznowieniowe nie stwierdzi podstaw do wznowienia postępowania i wyda decyzję, o której mowa w art. 151 § 1 pkt 1, tj. o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej. Organ wydaje orzeczenie tej treści, gdy ustali, że brak jest podstaw do jej uchylenia na mocy art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b. Jeżeli zatem organ ustali, że nie występuje żadna z podstaw wznowienia postępowania, nie przechodzi do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, nie może bowiem, nawet w przypadku gdy stwierdzi innego rodzaju wadliwość decyzji, uchylić jej w tym trybie9. Ponieważ nie uchyla wydanej w sprawie decyzji, nie znajduje zastosowania art. 153 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Jeśli tak, to organ kończąc postępowanie wznowieniowe decyzją, o której mowa w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., nie ma podstaw prawnych do dokonywania oceny kontrolowanej decyzji pod kątem dyspozycji art. 11 P.o.ś. Postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej zaliczane jest do nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym. Cechą szczególną stwierdzenia nieważności jest to, że tryb ten dotyczy kwalifikowanych wad tkwiących w treści decyzji administracyjnej. Ponadto, w odróżnieniu od pozostałych postępowań weryfikacyjnych, jest on z reguły prowadzony przez organ wyższego stopnia, niż ten, którego decyzja jest przedmiotem postępowania10, a decyzja kończąca nigdy nie ma charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy11. Można przyjąć, że jest to „decyzja o decyzji”. Regulacja postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej12 w k.p.a. jest stosunkowo skromna, bo zawarta jedynie w czterech przepisach. Co istotne, w żadnym z nich nie ma wyraźnego odesłania do stosowania pozostałych przepisów k.p.a. w zakresie nieunormowanym. Niemniej jednak, podobnie jak w postępowaniu zwyczajnym, w trybie stwierdzenia nieważności wyróżnić można trzy klasyczne stadia procesowe: stadium wstępne (obejmujące badanie dopuszczalności wszczęcia postępowania oraz czynności procesowe związane ze wszczęciem postępowania), stadium postępowania wyjaśniającego (obejmujące czynności procesowe związane z ustalaniem stanu faktycznego sprawy) oraz stadium rozstrzygania sprawy 13 . jesień 2011 16 DZIAŁ NAUKOWY Nie budzi również wątpliwości obowiązywanie w tym trybie zasad ogólnych postępowania administracyjnego (art. 6-16 k.p.a.)14. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się z urzędu lub na żądanie strony (art. 157 § 2 k.p.a.). Inaczej niż w przypadku wznowienia postępowania sposób wszczęcia nie jest warunkowany rodzajem przesłanki uzasadniającej stwierdzenie nieważności. Oznacza to, że w odniesieniu do każdej z kwalifikowanych wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. możliwe jest uruchomienie postępowania zarówno z urzędu, jak i na wniosek. Wady wymienione w art. 156 k.p.a. dotyczą błędów w płaszczyźnie stosowania prawa i z tego względu przyjmuje się, że „tkwią (…) »wewnątrz« samej decyzji”15. Istotne jest jednak to, że nie powstały one po wydaniu decyzji wskutek np. zmiany stanu prawnego bądź zmiany okoliczności stanu faktycznego. Ich istnienie wiąże się z momentem wydania decyzji16. To właśnie ta okoliczność, a nie tylko „ciężar gatunkowy wad”, decyduje o tym, że stwierdzenie nieważności ma skutek ex tunc, tj. od chwili wydania decyzji wadliwej17. Skoro bowiem decyzja administracyjna od momentu jej wydania „dotknięta” jest jedną z kwalifikowanych wad, to jej eliminacja z obrotu prawnego musi nastąpić od momentu powstania wady. Tylko w ten sposób możliwe jest przywrócenie stanu zgodności z prawem. Z powyższego wynika istotna konsekwencja dla organu administracji publicznej orzekającego w takim postępowaniu. Warunkiem ustalenia istnienia wadliwości jest dokonanie swoistego „przeskoku”, czy wręcz „cofnięcia się w czasie” i ustalenie brzmienia przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia dla decyzji, która jest przedmiotem postępowania. Jak podkreśla W. Chróścielewski „Istotą stwierdzenia nieważności decyzji jest wystąpienie w chwili jej wydawania [podkr. KK] wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Oceniamy więc zgodność decyzji z prawem według przepisów obowiązujących w czasie jej podejmowania”18. Model rozstrzygania sprawy o stwierdzenie nieważności zakłada ustalenie stanu prawnego obowiązującego w momencie wydawania decyzji, porównanie treści tej decyzji z tym stanem prawnym i wyciągnięcie wniosków w zakresie oceny zgodności tej decyzji z ówczesnym stanem prawnym 1 9 . Podkreślić należy, że rozdzielenia wymaga kwestia stwierdzenia wadliwości od kwalifikacji tej wadliwości i podstawy prawnej ku temu. Stwierdzenie w toku postępowania, że decyzja administracyjna jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., oznacza konieczność dokonania kwalifikacji tej okoliczności w odniesieniu do stanu prawnego obowiązującego jednak nie przy wydawaniu decyzji, której dotyczy postępowanie, ale w chwili orzekania w sprawie o stwierdzenie nieważności. Ze względu na zasady orzekania organów administracji publicznej, w tym zasadę praworządności, płaszczyzną ustalenia konsekwencji prawnych jest stan prawny obowiązujący w momencie orzekania. Tym samym ocena (kwalifikacja) wad decyzji administracyjnej powinna nastąpić na podstawie przepisów prawa obowiązujących w momencie rozstrzygania tej sprawy – tj. obecnie na podstawie przepisów k.p.a. Szczególnie wyraźnie dotyczy to przesłanki, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., odwołującej się do sankcji nieważności „z mocy prawa”. Jest oczywiste, że rozstrzygnięcie dotyczyć może tylko sytuacji, gdy przepis prawa przewidujący „nieważność” obowiązuje w momencie orzekania, tzn. nie został uchylony lub uznany za niezgodny z Konstytucją RP 20 . Analiza treści art. 156 § 1 k.p.a. daje podstawę do wniosku, że orzekanie w sprawie o stwierdzenie nieważności ma złożony charakter. O ile bowiem w przypadku przesłanek, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1-6 k.p.a., można przyjąć model orzekania opierający się przede wszystkim na konieczności ustalania stanu prawnego z momentu wydania decyzji administracyjnej i orzekania o niej, o tyle w przypadku przesłanki zawartej w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. problem ten rysuje się odmiennie. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Warunkiem stwierdzenia nieważności na tej podstawie jest istnienie przepisu prawa materialnego, który przewiduje „nieważność z mocy prawa”. Istotne jest jednak, żeby przepis ten istniał (obowiązywał) w momencie orzekania w sprawie stwierdzenia nieważności. W tym przypadku wystarczy porównanie treści decyzji administracyjnej i stanu prawnego w dniu rozstrzygania sprawy. Jeżeli organ administracji publicznej stwierdzi, że przepis taki istnieje, zobligowany będzie do stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli przepisu przewidującego „nieważność” nie będzie – należy odmówić stwierdzenia nieważności21. Bez znaczenia dla oceny tej przesłanki stwierdzenia nieważności jest w tym przypadku stan prawny obowiązujący w momencie wydawania decyzji administracyjnej będącej przedmiotem postępowania nadzwyczajnego. Innymi słowy, nie ma znaczenia kwalifikacja danej wady przyjęta w stanie prawnym obowiązującym w momencie wydawania decyzji w trybie zwyczajnym. Tylko wtedy, kiedy przepis przewidujący „nieważność z mocy prawa” (jeszcze) obowiązuje w momencie rozstrzygania sprawy o stwierdzenie nieważności, możliwe jest wyeliminowanie wadliwej decyzji z obrotu prawnego. Dobrą, jak się wydaje, ilustrację problemu stanowią sprawy dotyczące postępowań o stwierdzenie nieważności decyzji wydanych z naruszeniem przepisów ochrony środowiska22. Obowiązujący do dnia 15 listopada 2008 r. art. 11 P.o.ś. stanowił, że decyzje wydane z naruszeniem przepisów ochrony środowiska są nieważne. W doktrynie wyrażono pogląd, zgodnie z którym uchylenie art. 11 P.o.ś. nie ma wpływu na postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności gdyż: „(…) jeżeli w tym momencie [chodzi o moment wydania decyzji] obowiązywał art. 11 prawa ochrony środowiska, określający, jakie decyzje są obarczone wadą nieważności, to nawet jeżeli on już nie obowiązuje w dacie prowadzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, to i tak powinien stanowić jedno z kryteriów oceny prawidłowości ocenianego orzeczenia. Obowiązywał bowiem w stanie prawnym, w jakim było ono wydane. Dlatego też, mimo uchylenia obecnie postanowień art. 11 prawa ochrony środowiska, powinny być one uwzględniane w stosunku do decyzji wydanych w okresie pomiędzy wejściem w życie prawa ochrony środowiska a dniem 15 listopada 2008 r., tj. dniem, w którym już nie obowiązywał”23. Nie budzi wątpliwości, że badanie prawidłowości wydania decyzji w postępowaniu o stwierdzenie nieważności dokonywane jest w odniesieniu do stanu prawnego, w którym wydana została decyzja będąca przedmiotem tego postępowania. Oznacza to, że rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności odnosi się do momentu (stanu prawnego) istniejącego w momencie wydania ocenianej decyzji. Ocena dotyczy tego, czy decyzja, co do której toczy się postępowanie „nieważnościowe”, naruszała przepisy obowiązujące w momencie jej wydawania. Stąd też dla oceny tej nie mają znaczenia przepisy prawa materialnego z daty orzekania w sprawie stwierdzenia nieważności, ale przepisy obowiązujące w jesień 2011 17 DZIAŁ NAUKOWY dacie jej wydania. Konsekwentnie przyjmuje się, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej powoduje skutki ex tunc, co oznacza, że skutki prawne decyzji, co do której stwierdzono nieważność, zostają zniesione od chwili jej wydania24. Z drugiej strony jednak, orzeczenie w sprawie stwierdzenia nieważności wydawane jest w konkretnym stanie prawnym i właściwy organ musi ten stan uwzględniać. W tym zakresie prowadzone postępowanie nie różni się od postępowania prowadzonego w trybie zwyczajnym. Także w postępowaniu o stwierdzenie nieważności obowiązuje zasada praworządności, z której wynika obowiązek działania na podstawie przepisów prawa, tj. przepisów prawa obowiązujących w momencie działania (orzekania). Innymi słowy, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z 2008 r. prowadzonym w roku 2010 (2011) ocenie podlega to, czy decyzja z 2008 r. dotknięta jest (była) jedną z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. [w brzmieniu obowiązującym w momencie orzekania w sprawie o stwierdzenie nieważności], tzn. czy i w jakim stopniu naruszała obowiązujące w roku 2008 przepisy. Konsekwencje tego naruszenia powinny być jednak oceniane według stanu prawnego istniejącego w momencie orzekania, tj. w roku 2010 (2011). Oznacza to, że jeżeli po wydaniu decyzji z obrotu prawnego usunięty został art. 11 P.o.ś. i nie istnieje on w momencie rozstrzygania sprawy o stwierdzenie nieważności, prowadzący to postępowanie organ administracji publicznej nie może zastosować go w tym postępowaniu. Nie może zatem powołać go w podstawie prawnej decyzji i nie może ustalać konsekwencji prawnych przewidywanych przez ten przepis. Przy rozstrzyganiu sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej na organie administracji ciąży obowiązek „podwójnego” ustalania stanu prawnego. Przede wszystkim w przypadku przesłanek ujętych w art. 156 § 1 pkt 1-6 k.p.a. zobligowany jest on do ustalenia treści przepisów obowiązujących w chwili wydawania decyzji, której dotyczy postępowanie. Ocena (kwalifikacja) wadliwości wymaga jednak ustalenia stanu prawnego w chwili wydawania decyzji w sprawie o stwierdzenie nieważności. Mimo że brzmienie przepisów k.p.a. dotyczących tego trybu w zasadzie od dłuższego czasu nie ulega zmianom w zakresie modelu stosowania prawa organ administracji, ma obowiązek ustalenia treści przepisów prawa stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Poza treścią przepisów k.p.a. będą to również przepisy szczególne prawa materialnego, zwłaszcza w odniesieniu do przesłanki z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.25. O ile bowiem istnienie wad decyzji administracyjnej oceniać należy w odniesieniu do przepisów prawa obowiązujących w momencie jej wydawania, o tyle kwalifikacja tych wad powinna już następować na podstawie obowiązujących w momencie orzekania w sprawie o stwierdzenie nieważności przepisów k.p.a. oraz prawa materialnego. Przypisy: 1 Tekst jedn., [w:] Dz.U. z 2008 r. nr 25, poz. 150 ze zm.; dalej jako: P.o.ś. 2 Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, tekst jedn., [w:] Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej jako: k.p.a. 3 Dz.U. nr 199, poz. 1227, zwana dalej jako ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku. 4 B. Adamiak, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 612; 5 Rozwiązanie takie wprowadziła choćby ustawa z dnia 23 lutego 1991 r. o uznaniu za nieważne orzeczeń wydanych wobec osób represjonowanych za działalność na rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego (Dz.U. nr 34, poz. 149). 6 Tak: K. Gruszecki, Glosa do wyroku NSA z dnia 2 lutego 2009 r., II OSK 62/08, LEX/el 2010. 7 C. Martysz, [w:] G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Komentarz, Kraków 2005, s. 340. 8 Wyrok NSA z dnia 28 czerwca 1984 r., I SA 86/84, OSP z 1985 r., z. 5, poz. 95 z 9 B. Adamiak, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks…, op. cit., s. 582. 10 Inaczej jest w przypadku, gdy decyzję będącą przedmiotem postępowania wydał glosą J. Borkowskiego. minister (w znaczeniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a.) lub samorządowe kolegium odwoławcze. 11 Zob. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, Państwo i Prawo 2001 r., z. 8, s. 32-33; B. Adamiak, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2008, s. 100; W. Chróścielewski, [w:] W. Chróścielewski, J. P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2006, s. 216. 12 Z mocy odesłania zawartego w art. 126 k.p.a. tryb ten ma zastosowanie również do niektórych postanowień. 13 B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2008, s. 100 oraz 337-339. 14 R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008, s. 53. 15 W. Dawidowicz, Ogólne postępowania administracyjne. Zarys systemu, Warszawa 1962, s. 199; J. Borkowski, Nieważność decyzji administracyjnej, Łódź – Zielona Góra 1997, s. 55 i nast. 16 Z tym zastrzeżeniem, że powyższe rozważania dotyczą decyzji, która nie tylko została wydana, ale i doręczona, tj. wprowadzona do obrotu prawnego – zob. E. Frankiewicz, Wydanie a doręczenie decyzji administracyjnej, Państwo i Prawo 2002 r., z. 2, s. 70 i nast. 17 Por. W. Chróścielewski, op. cit., s. 216. 18 19 W. Chróścielewski, op. cit., s. 220. W. Dawidowicz przyjmował nawet, że „wystarczy dokonać analizy samego tekstu decyzji, żeby rozstrzygnąć sprawę, czy zachodzą w stosunku do niej [tj. decyzji – przyp. KK] przyczyny nieważności”, W. Dawidowicz, op. cit., s. 199. Inaczej jest w odniesieniu do przesłanki, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., o czym dalej. 20 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz.U. nr 78, poz. 483 ze zm. dr KRZYSZTOF KASZUBOWSKI 21 Pominięte zostają rozważania dotyczące sytuacji przewidzianej w art. 156 § 2 k.p.a. 22 Zob. w szczególności: K. Gruszecki, Glosa do wyroku NSA z dnia 2 lutego 2009 r., Autor jest wiceprezesem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku, pracownikiem naukowym w Katedrze Prawa Administracyjnego Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Gdańskiego MAREK SZAŁKIEWICZ II OSK 62/08, Gdańskie Studia Prawnicze – Przegląd Orzecznictwa 2010 r., nr 2, s. 89 i nast. 23 K. Gruszecki, op. cit., s. 90. 24 Wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 1998 r., I SA 1722/96, LEX nr 44650. 25 Autor jest przewodniczącym I Wydziału w Samorządowym KolegiumOdwoławczym w Gdańsku, radcą prawnym jesień 2011 Wniosków w tym zakresie nie zmienia okoliczność, że po uchyleniu art. 11 P.o.ś. nie ma obecnie przepisu prawa materialnego przewidującego „nieważność z mocy prawa”. 18 DZIAŁ NAUKOWY SKARGA NA BEZCZYNNOŚĆ W PRZEDMIOCIE WYDANIA ZAŚWIADCZENIA W ŚWIETLE ORZECZNICTWA SĄDÓW ADMINISTRACYJNYCH Dr TO MA SZ B RZ EZ ICKI, PIOTR BRZ OZ OWSKI I Wydawanie zaświadczeń przez organy administracji publicznej w trybie działu VII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego1 pełni doniosłą funkcję w ich działalności. Zaświadczenie stanowi w systemie prawa szczególny rodzaj urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego. Jest to dokument urzędowy2, który w procesie administracyjnym spełnia rolę albo ściśle dopełniającą, kiedy to urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.)3, albo stanowi dodatkowy materiał dowodowy, którym strona chce się posłużyć w danym postępowaniu i domaga się wydania zaświadczenia ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zadania, jakie mogą wykonywać samorządowe kolegia odwoławcze w sprawach wydawania zaświadczeń, są dwojakiego rodzaju. Po pierwsze, częstokroć to kolegia stanowią organ wyższego stopnia w stosunku do organów odmawiających wydania zaświadczenia4; stanowią też organ nadzoru w sprawach bezczynności w przedmiocie wydania zaświadczenia (o ile przyjmiemy, że w sprawach tych istnieje droga nadzoru). Po drugie, samorządowe kolegia odwoławcze same mogą być organami, od których można się domagać wydania zaświadczenia. Zważyć bowiem należy, że stosownie do treści art. 218 § 1 k.p.a. organ administracji obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Wydaje się zatem, że źródło mogące stanowić podstawę wydania zaświadczenia jest szerokie i niewyczerpujące, tzn. nie stanowi katalogu zamkniętego. Pojęcie „innych danych” oznacza, że dysponowanie jakimikolwiek danymi przez samorządowe kolegia odwoławcze (nie tylko wytworzonymi przez nie same) uprawnia jednostkę do żądania wydania przez ten organ zaświadczenia w przepisanym prawem trybie. Nie wykluczamy również możliwości wydania zaświadczenia na podstawie danych, którymi dysponuje samorządowe kolegium odwoławcze, uzyskanymi w trybie dewolucji kompetencji w sytuacji, gdy organ pierwotnie właściwy albo błędnie odmawia wydania zaświadczenia, albo zwleka z jego wydaniem 5 . W pierwszym przypadku uznajemy za dopuszczalne uchylenie zaskarżonego postanowienia6 i jednoczesne wydanie przez kolegium zaświadczenia, o ile jest ono w posiadaniu danych umożliwiających mu podjęcie tego typu czynności (np. zaświadczenia o ostateczności decyzji ustalającej warunki zabudowy, utrzymanej w mocy przez kolegium). Wydaje się bowiem, że nie ma przeszkód, aby to kolegium stało się organem posiadającym kompetencję do wydania takiego zaświadczenia, niezależnie od kompetencji organu niższego stopnia. W drugim zaś przypadku, kiedy zwłoka organu niższego stopnia uniemożliwia uzyskanie zaświadczenia, to kolegium powinno być organem, który – będąc w posiadaniu danych – uzyskuje kompetencję do potwierdzenia faktu lub określonego stanu prawnego na podstawie tychże danych7. Prezentowany tutaj pogląd może budzić pewne wątpliwości i autorzy zdają sobie sprawę, że stoi on w opozycji do tego stanowiska, jakie dotychczas zostało wypracowane jednolicie w orzecznictwie8 i doktrynie9. Jednakże, w naszej opinii, w sprawach wydawania zaświadczeń należy poszukiwać takich rozwiązań prawnych, które najpełniej będą odpowiadać celom tego postępowania, służyć interesom jednostek i respektować zasadę szybkości postępowania, która w tych sprawach ma znaczenie pierwszorzędne. Możliwości takiego działania kolegium upatrujemy bezpośrednio w przepisach k.p.a., które uprawniają bezpośrednio organ do wydania zaświadczenia, jeżeli zostały spełnione przesłanki wymienione w przepisie art. 217 § 2 k.p.a. Natomiast w przypadku nieuzasadnionej odmowy wydania zaświadczenia przez organ pierwszej instancji, co następuje w drodze postanowienia (art. 219 k.p.a.), kolegium ma obowiązek wydać jedno z rozstrzygnięć przewidzianych dla organu odwoławczego, wynikających z art. 138 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. Oznacza to, że w sytuacji uznania, że działanie organu pierwszej instancji w przedmiocie wydania zaświadczenia jest niezgodne z przepisami prawa, kolegium może zaskarżone postanowienie uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2 k.p.a.) lub ograniczyć się do uchylenia zaskarżonego postanowienia – stosując odpowiednio art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. – i wydać zaświadczenie wówczas, gdy samo jest w posiadaniu danych, które dają mu możliwość potwierdzenia faktów lub stanu prawnego wynikających z prowadzonej także przez kolegium ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. II Proces wydawania zaświadczeń został uregulowany w dziale VII Kodeksu, przy nowelizacji z roku 198010. Przed tą nowelą współautor k.p.a. E. Iserzon zastanawiał się nad tym, jakie jesień 2011 19 DZIAŁ NAUKOWY normy postępowania powinny być stosowane w sprawie o wydanie zaświadczenia, i odpowiadał, że obwiązują w tym zakresie „zasady współżycia społecznego” wyrażone w przepisach k.p.a.11. Innymi słowy, chodzi o jedynie odpowiednie stosowanie zasad, na których ten Kodeks jest oparty12. Gruntowna nowelizacja Kodeksu z 1980 r. zmieniła m.in. zakres przedmiotowy jego obowiązywania, ograniczając zasięg wyłączeń13, co przyczyniło się do większej unifikacji postępowania administracyjnego. Przy tej okazji „dołączono” do Kodeksu m.in. procedurę wydawania zaświadczeń, co było wypełnieniem istniejącej w tym zakresie luki prawnej. Przed nowelizacją brak było bowiem środków prawnych, które by służyły zainteresowanemu w razie odmowy wydania zaświadczenia lub wydania zaświadczenia o innej treści niż żądana. Ustawodawca, decydując się na wyodrębnienie działu związanego z wydawaniem zaświadczeń, uregulował powyższą kwestię w sposób zupełny. Oznacza to, że zasady i tryb wydawania zaświadczeń określone w art. 217-220 k.p.a. mają charakter kompletnych, a stosowanie w tym postępowaniu szczególnych instytucji, przewidzianych w Kodeksie dla załatwiania spraw administracyjnych (kończących się wydaniem decyzji), powinno się odbywać z bardzo daleko posuniętą ostrożnością, zawsze mając na uwadze to, że postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń ma charakter postępowania uproszczonego. „Postępowanie to ma charakter administracyjny tylko ze względu na rodzaj organów je prowadzących, jak też z uwagi na to, że czynności materialno-techniczne stanowią jedną z prawnych form działania administracji publicznej mających cechy władcze (wystawianie zaświadczeń, akty rejestracji, wpisy do ewidencji), ale nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a.14”. O ile zatem zasady ogólne wyrażone w Kodeksie stosowane mogą być tu wprost, jako normy uniwersalne, a regulacje dotyczące postępowania wyjaśniającego można w sprawach wydawania zaświadczeń stosować odpowiednio15, o tyle trudno znaleźć uzasadnienie do tego, aby także inne – szczegółowe – przepisy Kodeksu znajdowały tutaj zastosowanie wprost w takim samym zakresie, w jakim znalazłyby zastosowanie w sprawie administracyjnej. Kodeks delimituje zakres swojego unormowania, wyodrębniając – oprócz spraw administracyjnych – sprawy rozstrzygania sporów o właściwość oraz właśnie sprawy wydawania zaświadczeń. Oznacza to, że normowanie tych postępowań, aczkolwiek zawarte w tej samej ustawie, musi się cechować pewnymi odrębnościami i odrębności te należy respektować. Wszelkie zaś analogie można stosować tylko w ograniczonym zakresie. Wydaje się, że w postępowaniu w sprawach wydawania zaświadczeń pewne przepisy Kodeksu dotyczące postępowania jurysdykcyjnego należy stosować wprost (np. zasady ogólne), inne tylko odpowiednio (np. przepisy dotyczące prowadzenia postępowania wyjaśniającego, a pewnych instytucji kodeksowych stosować nie można. Za taką, której stosować nie można w sprawach wydawania zaświadczeń, uważamy instytucję zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie lub przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 37 § 1 k.p.a.). Uznajemy bowiem, że zakres jej stosowania został ograniczony tylko do spraw administracyjnych w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., a ustawodawca celowo nie odesłał w sprawach wydawania zaświadczeń do możności stosowanie tejże instytucji. Ponadto także argumenty celowościowe przemawiają za tym, by bezczynność w sprawach wydawania zaświadczeń nie przedłużała się wskutek uruchomienia długotrwałego postępowania nadzorczego. Inną koncepcję przedstawił Z. R. Kmiecik. Stwierdza on, że: „Skąpość uregulowań dotyczących postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń, a jednocześnie umieszczenie tych uregulowań w tym samym akcie prawnym (Kodeksie), który szczegółowo normuje postępowanie administracyjne sensu stricto, zdaje się sugerować, iż w odniesieniu do postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń ustawodawca unormował tylko te zagadnienia, które stanowią swoistość tego postępowania, a także te, które w tym postępowaniu kształtują się odmiennie niż postępowaniu administracyjnym sensu stricto, pominął natomiast te instytucje, które są wspólne dla obu postępowań. (…) Druga koncepcja opiera się na założeniu, że w kwestiach nie unormowanych w dziale k.p.a. dotyczącym postępowań w sprawach wydawania zaświadczeń należy odpowiednio stosować do tego postępowania k.p.a. regulujące postępowanie administracyjne sensu stricto, mając jednak na względzie uproszczony z założenia charakter tego pierwszego postępowania, a więc o ile zastosowanie przepisów o postępowaniu administracyjnym sensu stricto nie prowadzi do nadmiernego i zbędnego formalizowania postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń”16. W literaturze postępowanie w przedmiocie wydania zaświadczenia jest oceniane jako postępowanie o charakterze uproszczonym i odformalizowanym17, o czym świadczy „ograniczony formalizm czynności tego postępowania”18. Podnosi się, że ma ono „charakter prawny zbliżony do postępowania administracyjnego”19, choć jednocześnie Kodeks nie przewiduje choćby odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a. do postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń20. Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie przyjmuje się, że wydanie zaświadczenia jest tzw. czynnością materialno-techniczną21; zdaniem niektórych badaczy przybiera ona charakter innego niż decyzja aktu z zakresu administracji publicznej stwierdzającego lub uznającego uprawnienia22. Odmiennie w tym zakresie wypowiada się J. P. Tarno23, który stwierdza, że zaświadczenie, aczkolwiek to akt z zakresu administracji publicznej, nie jest aktem, który by podlegał kognicji sądu administracyjnego, gdyż zaświadczenie pozostaje urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, a zatem nie dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi24. Odnotować należy, że w literaturze podnosi się, iż problem definicji „aktów” i „czynności” z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. może budzić szereg wątpliwości25. Zupełnie przeciwstawne zapatrywania co do kwalifikacji zaświadczenia wyrażają K. Chorąży i Z. R. Kmiecik, zdaniem których wydanie zaświadczenia stanowi odrębną czynność faktyczną nienależącą nawet do czynności materialno-technicznych26. Autorzy ci zwracają uwagę na to, że zaliczenie zaświadczenia do grupy czynności materialno-technicznych może się stać źródłem nieporozumienia. „Czynnościami materialno-technicznymi określa się bowiem na ogół takie czynności faktyczne, które wywołują skutki prawne, tymczasem zaświadczenia bezpośrednich skutków prawnych nie wywołują. W związku z tym należałoby je wyodrębnić jako osobną grupę czynności faktycznych”27. jesień 2011 20 DZIAŁ NAUKOWY Trzeba przyznać, że pojęcie „czynności faktycznych” i pojęcie „czynności materialno-technicznych” jest wyzwaniem badawczym mogącym wywoływać dalsze spory doktrynalne28, pozostaje ono jednak poza zakresem zainteresowania niniejszego opracowania. Należy jednak wyraźnie zaznaczyć, że analizując zakres kontroli sądowej nad aktami i czynnościami z zakresu administracji publicznej, opowiadamy się za utrwalonym w doktrynie poglądem, że skarga nie przysługuje na treść wydanego zaświadczenia, ale tylko na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w wydawaniu zaświadczenia oraz na postanowienie organu drugiej instancji w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia. Oczywiście, rodzi się wówczas pytanie: czy w ogóle przysługuje skarga na bezczynność w sprawie wydania zaświadczenia, skoro zaświadczenie nie jest aktem podlegającym kognicji sądu w trybie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a tym samym nie mieści się w katalogu przypadków zawartym w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.29? Przyznać trzeba, że jest to pytanie intrygujące, tym bardziej że praktyka sądowa usankcjonowała jednak prawo skargi do sądu na bezczynność w przedmiocie wydania zaświadczenia, a nie na bezczynność w przedmiocie wydania postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia. Jest tu dostrzegalna analogia z prawem dostępu do informacji publicznej, gdzie skarga do sądu przysługuje na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej30, a nie na bezczynność w sprawie wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej31. Naszym zdaniem, przyjąć należy, że czynność wydania zaświadczenia jest czynnością z zakresu administracji publicznej, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., choć samo zaświadczenie (jego treść) – jako akt władzy publicznej – nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Zaświadczenie nie dotyczy bowiem uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, ale czynność jego wydania ma już taki charakter, któremu przypisać należy cechy wskazane w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. To tzw. „inna czynność” z zakresu administracji publicznej, a zainteresowany jest uprawniony (na mocy art. 217 k.p.a.) do tego, aby taką czynność organ wobec niego przedsięwziął i wydał stosowny akt. Nie wiążemy więc uprawnienia do wydania aktu z samym aktem (zaświadczeniem). Mając na względzie powyższe, sam obowiązek organu administracji publicznej polegający na wydaniu zaświadczenia jest obowiązkiem wynikającym z ustawy. Zainteresowany posiada uprawnienie – wynikające z przepisów prawa – do tego, aby wobec niego została podjęta czynność z zakresu administracji publicznej, polegająca na wydaniu mu zaświadczenia. Bezczynność w podejmowaniu takiej czynności podlega więc kontroli sądu administracyjnego na zasadzie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., gdyż organ nie wykonuje czynności przewidzianej przepisami prawa, związanej z uprawnieniami jednostki. III Stosownie do treści art. 217 § 3 k.p.a. zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. Pojęcie „bez zbędnej zwłoki” oznacza tu działania natychmiastowe, „od ręki”, a jedynie konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w ograniczonym zakresie uprawnia do przekroczenia tego podstawowego terminu. Postępowanie powinno się zakończyć wydaniem za- świadczenia określonej treści albo postanowieniem o odmowie wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia określonej treści. Stan, w którym organ nie wydaje zaświadczenia w terminie określonym przez prawo, albo też nie wydaje postanowienia odmownego w tymże terminie lub wydaje zaświadczenie, ale o odmiennej – niż żądał tego zainteresowany – treści, jest stanem bezczynności organu administracji publicznej. W obecnym stanie prawnym32 istnieje również możliwość skarżenia opieszałości organu w postaci „przewlekłego prowadzenia postępowania”. Niemniej jednak – w naszej opinii – wprowadzenie tego typu instytucji było zbędne, a nowelizację w tym zakresie uważamy za usankcjonowanie dotychczasowej praktyki. Powyższe stanowisko wynika z faktu, że doktryna, a przede wszystkim orzecznictwo wypracowało w tym zakresie stanowisko umożliwiające skarżenie bezczynności organu także wówczas, gdy organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły33. Kontrola sądowa bezczynności organów oparta jest na obiektywnym mierniku upływu terminu załatwienia sprawy, co samo w sobie łączy się ze skutkiem przewlekłości postępowania. Instytucja przewlekłego prowadzenia postępowania jest więc jedynie miernym substytutem dotychczasowych środków prawnych służących zwalczaniu bezczynności. Naszym zdaniem pojęcie „przewlekłego prowadzenia” postępowania mieści się w szerszym desygnacie pojęcia „bezczynności” rozumianej jako upływ terminu do załatwienia sprawy i brak przesłanek usprawiedliwiających przekroczenie terminu. Bezczynność w sprawie wydania zaświadczenia rozumiemy zatem jako stan, w którym organ obowiązany ustawą nie dokonuje czynności wydania zaświadczenia w terminie (bez zbędnej zwłoki) w sposób nieznajdujący usprawiedliwienia charakterem tej konkretnej sprawy i jednocześnie nie wydaje w tym terminie postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia. Kluczowy problem zasadza się jednak na tym, w jaki sposób bezczynność taką zwalczać i jakie środki prawne możliwe są tu do zastosowania. W orzecznictwie sądowym oraz w piśmiennictwie powstały bowiem spory na tym tle. Spory judykacyjne są zaś na tyle jaskrawe, że prawdopodobnie będą wymagały podjęcia kroków zmierzających do ujednolicenia stanowiska w ramach uchwały abstrakcyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego. Tym bardziej że rozbieżność nie wynika z istnienia jedynie dwóch przeciwstawnych koncepcji, ale aż z czterech, co wydaje się zjawiskiem niezwykle rzadko spotykanym. Pierwsza koncepcja orzecznicza została zaprezentowana m.in. w wyroku z dnia 7 listopada 2005 r., II SAB/Op 13/0534. Zdaniem składu orzekającego, skoro odmowa wydania zaświadczenia następuje w drodze postanowienia (art. 219 k.p.a.), to także „środkiem zwalczania bezczynności w odniesieniu do postanowień jest zażalenie do organu wyższego stopnia (art. 37 k.p.a.)”. W naszej ocenie takiego typu wnioskowanie jest niepoprawne, gdyż a limine przyjmuje, że w sprawie ma być wydane postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia, a nie samo zaświadczenie. Wydaje się, że powyższy pogląd w sposób całkowicie nieuprawniony utożsamia bezczynność w wydawaniu zaświadczenia (w podejmowaniu czynności materialno-technicznej) z bezczynnością w sprawie odmowy wydania zaświadczenia (co następuje w drodze aktu administracyjnego, jakim jest postanowienie, na które przysługuje zażalenie – art. 219 k.p.a.). Nie można bowiem jesień 2011 21 DZIAŁ NAUKOWY przyjąć a priori założenia, że bezczynność w wydawaniu zaświadczenia jest tożsama z bezczynnością w sprawie odmowy wydania zaświadczenia w formie postanowienia. W tym zakresie niedopuszczalne pozostaje przyjęcie fikcji prawnej, że niewydawanie zaświadczenia równa się niewydawaniu postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia określonej treści. Przyjąć raczej należy pogląd racjonalny, że skoro organ może odmówić wydania zaświadczenia, to przyczyną jego bezczynności w wydawaniu zaświadczenia jest opieszałość jako taka (zwykła bezczynność), nie zaś istnienie podstawy do wydania postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia. Gdyby bowiem organ administracyjny nie mógł wydać zaświadczenia albo zaświadczenia określonej treści, to skorzystałby z dyspozycji art. 219 k.p.a. Z kolei zwykła zwłoka w wydawaniu zaświadczenia nie może być utożsamiana ze zwłoką w wydawaniu postanowienia z art. 219 k.p.a. Z podobną sytuacją mamy do czynienia wówczas, gdy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej (do podjęcia czynności materialno-technicznej) nie podejmuje tejże czynności. Nie skarżymy wszak bezczynności w wydawaniu decyzji odmownej, która może być wydana zamiast (w przeciwieństwie) udostępnienia informacji publicznej35, ale skarżymy właśnie bezczynność w podejmowaniu czynności materialno-technicznej. Tak samo więc nie można przyjąć za racjonalny poglądu, że skoro organ nie wydaje zaświadczenia (nie podejmuje czynności materialno-technicznej), to należy skarżyć bezczynność polegającą na tym, że organ nie wydaje postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia. Trzeba jednak zauważyć, że w wyroku NSA z dnia 11 lutego 2010 r., II OSK 128/1036 zaakceptowano pogląd, iż bezczynność w przedmiocie wydania zaświadczenia zwalczać należy w drodze zażalenia na bezczynność wnoszonego do organu wyższego stopnia. Sąd, posiłkując się dodatkową argumentacją opartą na wybranych poglądach literatury37, skonstatował, że zastosowanie art. 37 § 1 k.p.a. jest w tym przypadku „realizacją zasady szybkości postępowania”. Trudno nam zaakceptować ten pogląd z praktycznego punktu widzenia, skoro wydanie zaświadczenia ma nastąpić nie później niż w terminie 7 dni, a bezczynność w tym zakresie mielibyśmy zwalczać w drodze zażalenia do organu wyższego stopnia, co powoduje skutek stosunkowo długiego okresu rozpatrywania zażalenia na bezczynność i wyznaczenie dodatkowego terminu załatwienia sprawy. W zaproponowanej koncepcji zupełnie nie dostrzegamy realizacji zasady szybkości postępowania, ale wręcz ją wykluczamy. Niemniej jednak należy odnotować, że prezentowana tu jedna z koncepcji NSA znajduje poparcie także w nowszych orzeczeniach wojewódzkich sądów administracyjnych38. Druga z koncepcji – wykreowana postanowieniem NSA z dnia 4 kwietnia 2008 r., II OSK 465/0839 – zakłada, że bezczynność w przedmiocie wydania zaświadczenia nie może być zwalczana w drodze zażalenia, o jakim mowa w art. 37 § 1 k.p.a., które w tym przypadku jest niedopuszczalne, ale w drodze wezwania do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 p.p.s.a.), gdyż dotyczy aktu z zakresu administracji publicznej z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zdaniem sądu, także skarga na bezczynność w tych sprawach powinna być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa40. W naszej ocenie stanowisko to należy zaaprobować w takim zakresie, w jakim uznaje, że na bezczynność w przedmiocie wydania zaświadczenia zażalenie nie przysługuje. Przepis art. 37 k.p.a. nie znajduje bowiem zastosowania w przypadku kwestionowania bezczynności organu w przedmiocie wydania zaświadczenia. Omawiany przepis traktuje bowiem o niezałatwieniu sprawy w terminie, ale przez pojęcie „sprawy” należy tutaj rozumieć sprawę administracyjną, o jakiej mowa w art. 1 pkt 1 tego Kodeksu; chodzi zatem o sprawę indywidualną, rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej. Sprawa wydania zaświadczenia nie mieści się zaś w pojęciu „sprawy” w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., a niewydanie w terminie zaświadczenia nie jest „niezałatwieniem sprawy”, o którym mowa w przepisie art. 37 k.p.a. Czym innym zatem jest kwestia „wydania” zaświadczenia, a czym innym kwestia „załatwienia sprawy”. W pierwszym przypadku mamy do czynienia jedynie z potwierdzeniem jakiegoś obiektywnie istniejącego stanu rzeczy; w drugim zaś przypadku mamy do czynienia ze sprawą, którą dopiero należy załatwić (rozstrzygnąć). Z kolei norma z art. 52 § 1 p.p.s.a. traktuje o środkach zaskarżenia przewidzianych w ustawie, co oznacza, że muszą one być tam przewidziane wprost. Jeśli w danej ustawie możliwość złożenia określonego środka zaskarżenia wywodzi się jedynie w drodze argumentum a simile, to zachodzi negatywna przesłanka możliwości wyczerpania środków zaskarżenia przewidzianych ustawą. Postępowanie w przedmiocie wydania zaświadczenia różni się zasadniczo od postępowania administracyjnego ogólnego. Podstawowa odrębność jest zaś taka, że to pierwsze ma charakter niejurysdykcyjny. Osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia (zainteresowany – art. 220 § 1 k.p.a.) nie może być w żadnym razie utożsamiana ze stroną postępowania ogólnego administracyjnego (art. 28 k.p.a.). Odmienność zasadnicza cechuje się jednocześnie tym, że postępowanie ogólne kończy się wydaniem decyzji, a wydanie zaświadczenia kończy się inną czynnością niż akt administracyjny. Zażalenie na bezczynność organu (art. 37 § 1 k.p.a.) przysługuje „stronom postępowania administracyjnego”. Osoba wnioskująca o wydanie zaświadczenia stroną zaś nie jest. Zatem w sprawie bezczynności w przedmiocie wydania zaświadczenia nie mamy do czynienia ani ze „sprawą”, ani ze „stroną” – w rozumieniu nadanym tym zwrotom w art. 37 § 1 k.p.a. w związku z odpowiednio: art. 1 pkt 1 i 28 k.p.a. Co więcej, racjonalny ustawodawca (odmiennie niż w przepisie art. 237 § 4 k.p.a.) nie odesłał do odpowiedniego stosowania art. 37 § 1 k.p.a. w sprawach wydawania zaświadczeń. Zawarcie stosownego odesłania rozwiązałoby definitywnie istniejącą kwestię, jednak jego ewentualne wprowadzenie może być jedynie postulatem de lege ferenda. Należy się natomiast zastanowić, czy przed wniesieniem skargi na bezczynność przysługuje wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 p.p.s.a.)41. Literalne brzmienie tego przepisu traktuje o tym, że skargi na akty i czynności trzeba poprzedzić wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi. W świetle wykładni językowej wypracowano więc już w orzecznictwie jednolity pogląd, że skarga na bezczynność, której przedmiotem jest wydanie innych aktów i czynności (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), nie wymaga poprzedzenia jej wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa42. jesień 2011 22 DZIAŁ NAUKOWY Trzecia koncepcja orzecznicza NSA w zakresie skargi na bezczynność w przedmiocie wydania zaświadczenia jest rodzajem pogodzenia ze sobą dwóch poprzednich. Otóż nie ma znaczenia, który środek zaskarżenia strona wyczerpie przed wniesieniem skargi do sądu – ważne, aby wyczerpała jakikolwiek. Powyższe stanowisko zdaje się być atrakcyjne z praktycznego punktu widzenia, gdyż wystarczy wyczerpać jakikolwiek środek zaskarżenia, aby skutecznie otworzyć drogę dla sądowej kontroli bezczynności. W postanowieniu z dnia 30 kwietnia 2010 r., I OSK 698/1043 sąd przyjął, że w przypadku bezczynności w sprawie wydania zaświadczenia skarżący powinien w jakiejkolwiek formie wyczerpać przysługujące mu środki zaskarżenia, zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a.; tj. albo złożyć zażalenie w trybie art. 37 § 1 k.p.a., albo wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 p.p.s.a.)44. W naszej ocenie owa koncepcja jest niedopuszczalna. Zażalenie, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a., i wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z art. 52 § 3 p.p.s.a. to dwa zupełnie odrębne środki zaskarżenia, przysługujące w całkowicie odrębnych przedmiotowo sprawach. Nie wolno tych środków ze sobą utożsamiać i uznawać, że jeśli którykolwiek z nich zostanie wyczerpany, to skarga będzie dopuszczalna. „Nie można łączyć ze sobą instytucji zażalenia, o jakiej mowa w art. 37 § 1 k.p.a., przewidzianej dla wyczerpania środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi na bezczynność organu w indywidualnej sprawie administracyjnej (art. 52 § 1 p.p.s.a.), z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a., który stanowi swoisty środek zaskarżenia innych aktów i czynności z zakresu administracji publicznej, ale nie bezczynności w tych sprawach. Dokonując bowiem analizy porównawczej treści art. 52 § 1 z art. 52 § 3 p.p.s.a., dochodzimy do wniosku, że hipotezy obu tych przepisów są przeciwstawne i wzajemnie się wykluczają45”. Przyjmując taki pogląd NSA za trafny, łatwo byłoby sobie wyobrazić zaistnienie w praktyce konkurencyjności środków zaskarżenia. Zainteresowany mógłby bowiem skorzystać jednocześnie zarówno z zażalenia, o jakim mowa w art. 37 § 1 k.p.a. (środka o charakterze bezwzględnie dewolutywnym), jak i wezwania do usunięcia naruszenia prawa (środka, który ma charakter niedewolutywy). Zatem zażalenie rozpatrywałoby np. samorządowe kolegium odwoławcze, a jednocześnie w tym samym czasie organ będący w bezczynności rozpoznawałby wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Organ ten mógłby nie uwzględnić wezwania i dalej pozostawać w bezczynności, a kolegium mogłoby jednocześnie uwzględnić zażalenie i wyznaczyć organowi dodatkowy termin załatwienia sprawy. W pierwszym przypadku zainteresowanemu przysługiwałaby skarga na bezczynność; w drugim skarga byłaby niedopuszczalna. Jeśli zatem zainteresowany skorzystałby jednocześnie z dwóch środków zaskarżenia, to powstaje problem dopuszczalności skargi w sytuacji, gdy jeden ze środków (zażalenie) okazał się skuteczny, a drugi (wezwanie) już nie. Czwartą koncepcję – zupełnie odmienną od pozostałych – wyrażono w postanowieniu WSA w Warszawie z 15 czerwca 2009 r., II SAB/Wa 197/0846 . Przedmiotowe orzeczenie zostało opatrzone następującymi tezami sędziego: 1. „Wydanie zaświadczenia nie jest sprawą administracyjną, w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej. Jest natomiast czynnością materialno-tech- niczną, mającą walor czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczącą praw lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi)”. 2. „Zwłoka organu w wydawaniu zaświadczenia nie może być zwalczana w drodze zażalenia, o którym mowa w art. 37 k.p.a., gdyż ten środek zaskarżenia przysługuje w przypadku bezczynności w przedmiocie załatwienia sprawy administracyjnej, natomiast art. 52 § 3 p.p.s.a. dotyczy jedynie zaskarżenia wydanych już aktów i dokonanych czynności, nie zaś bezczynności organu w takich sprawach. Bezczynność w zakresie wydania zaświadczenia zainteresowany może skarżyć, wnosząc [skargę] wprost do sądu administracyjnego, bez konieczności wyczerpywania środków zaskarżenia, których w tego rodzaju sprawach ustawodawca nie wprowadził”. Przedstawiona w powyższym orzeczeniu argumentacja Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zasługuje na głębszą analizę. Siła jej jest bowiem na tyle duża, że należałoby się zastanowić, który z czterech przedstawionych – sprzecznych poglądów judykatury zasługuje na aprobatę. Pomijając kwestię kazuistycznej interpretacji opartej na poglądach piśmiennictwa prawniczego, odnośnie do niestosowania art. 37 § 1 k.p.a., to jednak WSA w Warszawie wyprowadził także własną podbudowę tego poglądu, którą to przytaczamy in extenso: „Wniosek o wydanie zaświadczenia kierowany jest zwykle w celu załatwienia jakiejś innej sprawy czy to – dla przykładu – cywilnej czy administracyjnej. W tym zapewne tkwi istota omawianej kwestii. Wychodząc z reguł wykładni systemowej, skoro zaświadczenie najczęściej potrzebne jest osobie w innym postępowaniu, którego szybkość niejednokrotnie decyduje o jej prawach lub obowiązkach (a nie tylko dotyczy praw lub obowiązków, jak w sytuacji czynności), to całkowicie chybiony by był pogląd, gdyby osoba taka, oczekująca załatwienia sprawy głównej, uzależnionej od oficjalnego potwierdzenia jakiegoś faktu w drodze zaświadczenia, w przypadku zwłoki organu w zakresie wydania zaświadczenia miała wyczerpywać środki zaskarżenia służące zwalczaniu zwłoki organu. Skarga na bezczynność służy walce z czasem, który jest marnotrawiony. Przyjmując racjonalność ustawodawcy, w sytuacji gdy dla załatwienia sprawy głównej liczy się czas, byłoby nieuzasadnione nakładanie na skarżącego obowiązku wyczerpania środków zaskarżenia w sprawach ze skarg na bezczynność w przedmiocie wydania zaświadczenia. Dlatego też bezczynność w zakresie wydania zaświadczenia zainteresowany może skarżyć, wnosząc wprost skargę do sądu administracyjnego, bez konieczności wyczerpywania środków zaskarżenia, których w tego rodzaju sprawach – zdaniem Sądu – ustawodawca nie wprowadził”. W przeprowadzonych rozważaniach przedstawiliśmy cztery koncepcje orzecznicze w zakresie dopuszczalności skarg na bezczynność w przedmiocie wydania zaświadczenia. Pierwsza uznaje, że stosowanie odpowiednio art. 37 § 1 k.p.a. przed wniesieniem skargi przyczyni się do zachowania zasady szybkości postępowania, a mimo że Kodeks nie odsyła do tego przepisu w sprawach wydawania zaświadczeń, to jednak jego stosowanie miałoby być zasadne. Drugi z poglądów wyklucza korzystanie z instytucji zażalenia na bezczynność przed wniesieniem skargi z uwagi na to, że sprawa wydania zaświadczenia nie jest sprawą administracyjną, ale jednocześnie nakazuje jesień 2011 23 DZIAŁ NAUKOWY złożyć wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Trzecia koncepcja chciałaby pogodzić obie poprzedzające i przyjmuje, że wszystko jedno, z jakiego środka zaskarżenia skorzystamy przed wniesieniem skargi, byleby tylko z jakiegoś skorzystać. Ostatni pogląd – podobnie jak i pierwszy – opiera swe racje na tym, że konieczne jest zachowanie zasady szybkości postępowania, ale zasadę szybkości widzi tutaj odmiennie, uznając, że na bezczynność w sprawie wydania zaświadczenia należy składać skargę wprost do sądu, bez poprzedzania ją jakimikolwiek środkami zaskarżenia, które w takim przypadku, w myśl ustawy, nie przysługują, a więc ich zastosowanie przeczyłoby istocie zasady szybkości postępowania. Każda z tych koncepcji (oprócz zupełnie nietrafionej koncepcji dualistycznego wyczerpywania środków zaskarżenia) znajduje swoje racje. Jedna z nich powinna jednak w niedługim czasie stać się jedynie obowiązującą w drodze abstrakcyjnej wykładni wyjaśniającej, wyrażonej w uchwale powiększonego składu orzekającego NSA – na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Inaczej rozbieżności będą się pogłębiały ze szkodą dla respektowania zasady prawa do zapewnienia skutecznej drogi sądowej. Przypomnieć bowiem należy, że niepewność w tym zakresie wiąże się z możliwością odrzucania skarg, które – zdaniem konkretnego składu orzekającego – mogą być uznanymi za niedopuszczalne w świetle art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Przy końcu naszych rozważań zauważyć należy, że systematyka Kodeksu może być pomocna przy rozstrzyganiu prezentowanego w niniejszym opracowaniu problemu. Jeśli więc przyjmiemy, że ustawodawca jest racjonalny i reguluje daną materię w sposób celowy oraz niesprzeczny, bacząc na istniejące już w ustawie normy postępowania, to z łatwością zauważymy, że tenże racjonalny ustawodawca – odmiennie niż w przepisie art. 237 § 4 k.p.a. – nie odesłał do odpowiedniego stosowania art. 37 § 1 k.p.a. w sprawach wydawania zaświadczeń. Warto się zatem zastanowić nie tylko nad systematyką Kodeksu, ale może przede wszystkim nad tym, w jaki sposób ograniczyć problem bezczynności organów przy wydawaniu zaświadczeń. Być może należałoby jednak dopuścić w pewnych przypadkach możliwość wydawania zaświadczeń przez samorządowe kolegia odwoławcze w szerszym niż dotychczas zakresie (także na skutek zażaleń na odmowę wydania zaświadczenia). Jak bowiem słusznie zauważył WSA w Warszawie w prezentowanym tu już wyroku: „Skarga na bezczynność służy walce z czasem, który jest marnotrawiony”, a szybkość postępowania w sprawie wydania zaświadczenia ma kapitalne znaczenie, gdyż często nie tyle dotyczy, co wręcz pośrednio decyduje o prawach i obowiązkach jednostki. IV argumentów, pozwala przede wszystkim na skrócenie procedury związanej z możliwością poddania kontroli sądowej braku działań organów administracji publicznej w zakresie wydawania zaświadczeń i urzeczywistnia zasadę szybkości postępowania. dr TOMASZ BRZEZICKI Autor jest pracownikiem Katedry Prawa Administracyjnego Uniwersytetu Mikołaja Kopernika w Toruniu, członkiem etatowym Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu PIOTR BRZOZOWSKI Autor jest aplikantem radcowskim (Olsztyńska Izba Radców Prawnych w Olsztynie) Przypisy: 1 Tekst jednolity: Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071, ze zm. – dalej jako k.p.a. 2 A tym samym jego szczególna moc dowodowa jest oparta na domniemaniu wynikającym z art. 76 k.p.a. 3 Por. R. Orzechowski, [w:] J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1985, s. 329. 4 Następuje to w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie 5 Taką koncepcję wyklucza np. J. Służewski, Postępowanie administracyjne, 6 Przyjmujemy możliwość takiego odpowiedniego stosowania przepisów do- (art. 219 k.p.a.). Warszawa 1982, s. 119-120. tyczących rozstrzygnięć w postępowaniu zażaleniowym, w którym organ wyższego stopnia wyda postanowienie kasacyjne, ograniczające się jedynie do eliminacji z obrotu prawnego wadliwego postanowienia i jednocześnie (odrębną czynnością) wyda zaświadczenie, jeśli znajduje się w posiadaniu danych umożliwiających mu jego wydanie. W innym wypadku powinien wydać postanowienie typowo kasacyjne – przekazując sprawę wydania zaświadczenia organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. 7 Zainteresowany powinien wówczas wystąpić do samorządowego kolegium odwoławczego z wnioskiem o wydanie zaświadczenia, wykazując, że mimo upływu terminu organ niższego stopnia ani nie wydał żądanego zaświadczenia, ani też nie wydał postanowienia odmownego. 8 9 Zob. wyrok NSA z 27 marca 2009 r., II OSK 443/08; LEX nr 529867. Por. m.in. R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 941. 10 J. Borkowski, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania admi- 11 Por. E. Iserzon, [w:] E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania admi- 12 Ibidem, s. 31. 13 Przed tą nowelą istniała szeroka grupa wyłączeń stosowania przepisów Ko- 14 J. Borkowski, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, op. cit., s. 13. nistracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 687. nistracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze, Warszawa 1970, s. 30-31. deksu oznaczona klauzulą derogacyjną. W obecnym stanie prawnym wydaje się, że z punktu widzenia szybkości postępowania i możliwości zapewnienia kontroli sądowej nad działaniami (brakiem działania) organów administracji publicznej w sprawach dotyczących wydawania zaświadczeń – przekonywające jest stanowisko, zgodnie z którym bezczynność organu w powyższym zakresie powinna być zwalczana za pomocą skargi wnoszonej bezpośrednio do sądu administracyjnego – bez konieczności uprzedniego dokonywania jakichkolwiek czynności upominawczych wobec organu. Przyjęcie powyższego rozwiązania, obok przedstawionych 15 jesień 2011 Na temat odpowiedniego stosowania prawa zob. szerzej: J. Wróblewski, Przepisy odsyłające, „Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Łódzkiego”, Nauki Humanistyczno-Społeczne, ser. I, z. 35, Łódź 1964, s. 3-22; J. Nowacki, Odpowiednie” stosowanie przepisów prawa, „Państwo i Prawo” 1964, z. 3, s. 367-376 (przedruk w: J. Nowacki, Studia z teorii prawa, Kraków 2003, s. 451464; J. Nowacki, Analogia legis, Warszawa 1966, s. 135-162; A. Błachnio-Parzych, Przepisy odsyłające systemowo (wybrane zagadnienia), „Państwo i Prawo” 2003, z. 1, s. 43-54; M. Hauser, Odpowiednie stosowanie przepisów prawa – uwagi porządkujące, Acta Universitatis Wratislaviensis nr 2724, 24 DZIAŁ NAUKOWY 16 Przegląd Prawa i Administracji LXV, Wrocław 2005, s. 151-168. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępo- Z. R. Kmiecik, Instytucja zaświadczenia w prawie administracyjnym, Lublin waniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. nr 6 poz. 18) z dniem 11 kwietnia 2011 r. 2002, s. 80. Pogląd ten podziela P. Krzykowski, Wydawanie zaświadczeń w 33 polskim prawie administracyjnym, Olsztyn 2010, s. 62. Por. wyrok NSA z 27 października 1998 r., IV SAB 18/98; LEX nr 45691; 17 J. Borkowski, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, op. cit., s. 687. wyrok NSA z 19 lutego 1999 r., IV SAB 153/98; LEX nr 48688; wyrok NSA 18 R. Kędziora, op. cit., s. 930. z 20 lipca 1997 r., I SAB 60/99; OSP 2000/6/87; wyrok WSA w Gliwicach z 19 Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 16 marca 2011 r., II SAB/Gl 80/10; LEX nr 786817, także G. Łaszczyca [w:] Warszawa 1995, s. 551. G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, op. cit., t. I s. 484. 20 A. Matan, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania ad- 21 M. Stahl, Czynności materialno-techniczne, [w:] (red). M. Stahl, Prawo ad- 34 ONSAiWSA 2006, nr 4, poz. 104 z glosą krytyczną P. Brzozowskiego, LEX/el. 35 Zob. art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji 36 LEX nr 560393. ministracyjnego. Komentarz, Kraków 2005, t. II, s. 502. 2007. ministracyjne – pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, Warszawa 2009, s. 468-469. 22 Por. E. Ochendowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne. publicznej (Dz.U. nr 112, poz. 1198 ze zm.). 37 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OSK 465/08, OSP 2009, nr 1, poz. 1, a także Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, War- J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Ko- szawa 2006, s. 379. mentarz, Warszawa 2010, s. 163. 23 J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ko- 24 Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a. 38 mentarz, Warszawa 2010, s. 30. 25 26 27 28 Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – dalej CBOSA). Por. A. Kisielewicz, Akty i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy 39 Orzecznictwo Sądów w Sprawach Gospodarczych 2008, nr 9, poz. 69. z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami admi- 40 Linia orzecznicza zapoczątkowana tym postanowieniem NSA znalazła kon- nistracyjnymi, [w:] Instytucje procesu administracyjnego i sądowoadminist- tynuację w następujących orzeczeniach: postanowieniu WSA w Rzeszowie racyjnego – Księga jubileuszowa dedykowana Profesorowi Ludwikowi z dnia 22 października 2008 r., II SAB/Rz 27/08; wyroku WSA w Krakowie Żukowskiemu, Przemyśl-Rzeszów 2009, s. 167-196. z dnia 30 października 2008 r., I SAB/Kr 2/08; postanowieniu WSA w Gli- K. Chorąży, Z. R. Kmiecik, Wydawanie zaświadczeń – kwestie nie rozstrzygnięte wicach z dnia 23 lutego 2009 r., II SAB/Gl 4/09; wyroku WSA w Krakowie w literaturze, „Samorząd Terytorialny” 2000, nr 6, s. 70 i n. z dnia 7 kwietnia 2009 r., III SAB/Kr 39/08; wyroku WSA w Gliwicach z dnia Szerzej o czynnościach materialno-technicznych zob. K. Kłosowska, Czyn- 29 czerwca 2009 r., II SAB/Gl 19/09; w wyroku WSA w Gorzowie Wielko- ności faktyczne jako prawna forma działania administracji, Rzeszów 2009, polskim z dnia 13 stycznia 2010 r., II SAB/Go 84/09 oraz wyroku WSA s. 72-79. w Białymstoku z dnia 17 czerwca 2010 r.; II SAB/Bk 19/10 CBOSA), a ostat- Zob. A. Błaś, Spór o pojęcie czynności faktycznych administracji publicznej, nio w postanowieniu NSA z 10 czerwca 2011 r., II OSK 1047/11 (CBOSA). 41 cić uwagę. versitatis Wratislaviensis, nr 2329, Przegląd Prawa i Administracji XLVIII, 42 Wrocław 2001, s. 125-144. 43 Należałoby się wtedy zastanowić, czy skarga przysługuje na bezczynność w 44 Por. wyrok NSA z 24 maja 2006 r., I OSK 601/05, LEX nr 236545. LEX nr 578345. Ta linia orzecznicza została zaakceptowana w wyroku WSA w Olsztynie z 14 wydawaniu zaświadczenia, czy raczej na bezczynność w wydawaniu posta- września 2010 r., II SAB/Ol 60/10, LEX nr 777608 oraz w wyroku WSA w nowienia o odmowie wydania zaświadczenia. Lublinie z 29 września 2010 r., III SAB/Lu 13/10, CBOSA, który uznał, że Udostępnienie informacji publicznej nie podlega przecież kontroli sądowoadministracyjnej podobnie jak zaświadczenie. 31 Które oczywiście jest zupełnie innym „wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa” niż tym określonym w art. 37 § 1 k.p.a., na co koniecznie trzeba zwró- XLII, Wrocław 1999, s. 9-20 oraz R. Gałęski, Czynności materialno-techniczne w systemie prawnych form działalności administracji publicznej, Acta Uni- 30 Zob. m.in. postanowienie WSA w Olsztynie z 3 czerwca 2011 r., II SAB/Ol 24/11, LEX nr 818693 oraz z 15 marca 2011 r., II SAB/Ol 13/11 (Centralna Acta Universitatis Wratislaviensis, nr 2142, Przegląd Prawa i Administracji 29 Por. E. Klat-Górska, L. Klat-Wertelecka, Glosa do postanowienia z dnia 4 Wybór orzecznictwa, Toruń 1997, s. 342 oraz B. Adamiak, [w:] B. Adamiak, J. jest to „salomonowe rozwiązanie”. 45 Por. P. Brzozowski, Glosa do postanowienia WSA w Olsztynie z 18 sierpnia 46 LEX nr 560407. Tutaj zresztą byłoby to nie zawsze możliwe, bo katalog przesłanek uprawniających do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicz- 2010 r., II SAB/Ol 68/10, LEX/el. 2010. nej ma charakter zamknięty. 32 Wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy jesień 2011 25 DZIAŁ NAUKOWY ZASADY POBIERANIA OPŁAT ZA UDOSTĘPNIENIE INFORMACJI PUBLICZNEJ Dr DOROTA FL ESZ ER Zasada bezpłatności to jedna z kluczowych zasad procedury udostępniania informacji publicznej1. Zawarta jest w art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej2 – dalej u.d.i.p., z którego regulacji wyraźnie wynika, że dostęp do informacji publicznej jest bezpłatny, z zastrzeżeniem art. 15. Bezpłatność dostępu do informacji publicznej należy ściśle wiązać z konstrukcją prawa do informacji publicznej. W art. 2. ust. 2 u.d.i.p. ustawodawca wyraźnie określa, że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Zatem samo zainteresowanie określoną informacją i deklarowanie chęci jej posiadania jest wystarczające do tego, aby ją uzyskać. Wyklucza to tym samym uznaniowość podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. Bezpłatność dostępu do informacji publicznej eliminuje kolejne, tym razem finansowe ograniczenie dostępu do informacji publiczne. Nie ulega przecież wątpliwości, że ustalenie kosztów udostępnienia informacji publicznej na wysokim poziomie skutecznie może blokować jej uzyskanie. Z drugiej jednak strony warto zauważyć, że konsekwencją bezwzględnego obowiązywania zasady bezpłatności dostępu do informacji publicznej byłoby obciążanie podmiotu zobowiązanego do udostępnienia tej informacji wszelkimi związanymi z tym kosztami. W niektórych sytuacjach mogą się przecież one okazać znaczne. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej finansowałby działania, które nie mają zasadniczego, bezpośredniego znaczenia z punktu widzenia realizacji jego ustawowych zadań. Ustawodawca dostrzegł to niebezpieczeństwo i określił sytuacje, w których zasada bezpłatności dostępu do informacji publicznej jest wyłączona. Tym samym za trafny uznaje się pogląd, że „bezpłatność udostępniania informacji została wyraźnie podkreślona, w praktyce okazać się jednak może, że większość postępowań w sprawie dostępu będzie związana z koniecznością poniesienia przez zainteresowanego pewnych kosztów”3. Należy jednak dokonać zastrzeżenie, że „ustawa o dostępie do informacji publicznej pozwala na odstąpienie od zasady bezpłatności tylko w wypadku opisanym w art. 15 ust. 1 ustawy”4. Opłacie podlega tylko informacja publiczna udostępniana na wniosek Z regulacji art. 15 ust. 1 u.d.i.p. wynika, że jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Z kolei art. 10 ust. 1 u.d.i.p., stanowiąc o formie udostępnienia informacji publicznej, wprowadza regułę, zgodnie z którą informacja publiczna nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek. Tym samym można postawić tezę, że powstanie odpłatności udostępnienia informacji publicznej jest ściśle związane z formą jej udostępnienia. Powstaje tylko wtedy, gdy żądający konkretnej informacji wykaże inicjatywę w jej uzyskaniu, czyli o nią wystąpi. Takie samo stanowisko zajmuje WSA w Łodzi. Twierdzi on, że dopuszcza się obciążenie podmiotu zainteresowanego uzyskaniem informacji publicznej tylko wtedy, gdy informacja udostępniana jest na wniosek5. Zgodzić się więc należy z poglądem, że nie można żądać opłat za udostępnienie informacji publicznej w BIP lub w innych formach przewidzianych w u.d.i.p. np. poprzez jej wyłożenia lub wywieszenia w miejscach ogólnie dostępnych. Wobec tego zgodzić się należy z twierdzeniem, że zakaz pobierania opłaty w sposób inny niż na wniosek ma charakter generalny, tj. będzie się odnosił zarówno do bezpośrednich, jak i pośrednich prób wprowadzania opłat (np. niedopuszczalne jest transmitowanie obrad Sejmu jedynie w płatnej telewizji)6. Opłata związana jest z kosztami przekształcenia informacji lub udostępnienia jej w sposób zgodny z wnioskiem Z treści art. 15 ust. 1 u.d.i.p. wynika, że podmiot obowiązany do udostępnienia może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej kosztom dodatkowym związanym ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Zatem – jak stwierdza WSA w Warszawie – koszty wymieniane w art. 15 ust. 1 u.d.i.p. to po pierwsze koszty przekształcenia informacji (przykładowo z formy dokumentu papierowego, na formę zeskanowanego pliku komputerowego), po drugie zaś koszty udostępnienia informacji w sposób zgodny z wnioskiem7. Ustawodawca nie określa, jakie czynności podejmowane przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji pub- jesień 2011 26 DZIAŁ NAUKOWY licznej należy traktować jako przekształcanie informacji. W doktrynie sformułowano twierdzenie, że przekształcenie informacji oznacza zmianę postaci materialnego substratu informacji bez jednoczesnego wpływu na treść pierwotnego komunikatu zawartego w samym przekazie. Ubocznym skutkiem takiego działania może być oczywiście zwiększenie łatwości ewentualnego następczego wykorzystywania poddanej mu informacji (jej dalszej obróbki). Innymi słowy, fakt braku intelektualnego modyfikowania informacji (np. zestawiania różnych danych, wyszukiwania poszczególnych wiadomości i poddawania ich analizie) nie oznacza, iż nie możemy mieć do czynienia z jakąkolwiek zmianą jakości informacji otrzymywanych w wyniku przekształcenia8. Informacja przekształcona może się okazać bardziej dostępna, łatwiejsza w obróbce, czego efektem będzie większa przydatność do celów, jakie z jej uzyskaniem wiąże zainteresowany podmiot. Dobrym przykładem takiego działania będzie przekształcenie zapisanego na taśmie magnetofonowej przebiegu posiedzenia organu i nadanie mu formy dokumentu papierowego lub elektronicznego stenogramu dostępnego w lokalnej sieci komputerowej czy publikatorze teleinformatycznym. Również proces skanowania dokumentów i przesyłanie ich zapisanych na dyskietkach, pocztą elektroniczną itd. jest niewątpliwie przykładem przekształcenia informacji, a nie jej przetworzenia9. Wymaga podkreślenia fakt, że o sposobie udostępnienia informacji co do zasady decyduje wnioskodawca. Stanowi o tym art. 14 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z jego treścią udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Błędne w związku z tym jest twierdzenie, że formy udostępnienia informacji publicznej zostały alternatywnie przewidziane w art. 12 ust. 2 u.d.i.p. i podmiot udostępniający informacje publiczne jest zobligowany do posłużenia się jedną z nich10. Wniosku takiego nie można postawić w oparciu o regulację przywołanego przepisu. Wynika bowiem z niego, że podmiot udostępniający informację publiczną jest obowiązany zapewnić możliwość kopiowania informacji publicznej albo jej wydruk lub przesłania informacji publicznej albo przeniesienia jej na odpowiedni, powszechnie stosowany nośnik informacji. Adresatem analizowanego przepisu jest więc nie podmiot żądający udostępnienia informacji publicznej, ale podmiot zobowiązany do jej udostępnienia. Ma podjąć odpowiednie działania organizacyjne, aby technicznie możliwie było utrwalenie informacji publicznej w sposób określony wprost w art. 12 ust. 2 u.d.i.p. Również RIO w Łodzi stoi na stanowisku, że udostępniający informację ma obowiązek zapewnić możliwość jej utrwalenia (art. 12 ust. 2 ustawy), a więc kopiowania, wydruku, przesłania albo przeniesienia na powszechnie stosowany nośnik11. Koszty przekształcenia informacji należy utożsamiać – jak podkreśla się w doktrynie – z kosztami związanymi ze „wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia”. Przez pojęcie „sposobu udostępnienia informacji wskazanym we wniosku” należy w istocie rozumieć formę, w jakiej wnioskodawca domaga się utrwalenia informacji (kserokopia, wydruk komputerowy, email, przeniesienie danych na dyskietkę komputerową). Wobec powyższego nie zgadzam się z poglądem, że obciążenie wnioskodawcy opłatą będzie dopuszczalne w sytuacji, gdy pomimo „standardowego” udostępniania danej informacji w jednej z form określonych w art. 12 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. wnioskodawca zażąda udostępnienia mu jej w innej formie12. Przyjęcie takiego sposobu postępowania prowadziłoby do praktyki np. bezpłatnego wykonywania kserokopii często dużej liczby dokumentów nieodpłatnie, a przecież w ten sposób udostępnianie informacji jest najczęściej realizowane. Podzielam natomiast stanowisko, że prawidłowa realizacja zasady bezpłatnego dostępu do informacji publicznej oznacza, iż opłaty za jej udostępnienie mogą być pobierane wyłącznie w konkretnych wypadkach za koszty utrwalenia dokumentacji13. Warto zauważyć, że na gruncie przepisów u.d.i.p. oprócz pojęcia „informacji publicznej przekształconej” wprowadzone zostało inne określenie informacji publicznej, a mianowicie „informacja publiczna przekształcona”. Ustawodawca posługuje się nim tylko raz, ustalając w art. 3 u.d.i.p. zakres prawa do informacji publicznej. I tak, według art. 3 ust. 1 pkt. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Przyjmuje się, że w przypadku informacji przekształconej brak jest elementu wpływającego na treść przekazywanej informacji – działania intelektualnego nadającego jej nową jakość. Przekształcenie odnosić się więc może jedynie do formy, a nie do treści wiadomości, gdyż to stanowiłoby o zmianie charakteru tej czynności i udostępnieniu informacji przetworzonej, a nie jedynie przekształconej. Opłata obejmuje tylko „dodatkowe koszty” W art. 15 ust. 1 u.d.i.p. odpłatność za udostępnienia informacji publicznej uzależniona została od powstania po stronie podmiotu udzielającego informację publiczną dodatkowych kosztów związanych ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Nie zostały jednak sformułowane żadne zasady, według których owe koszty dodatkowe należałoby ustalać. Według WSA w Olsztynie użyte w art. 15 ust. 1 u.d.i.p. sformułowanie „dodatkowe koszty” wskazuje, że nie chodzi o wszelkie koszty związane z żądaniem udostępnienia informacji publicznej. Dopuszczalne jest obciążenie podmiotu zwracającego się o udostępnienie informacji publicznej jedynie „dodatkowymi kosztami” związanymi ze sposobem jej udostępnienia lub koniecznością jej przekształcenia14. Z kolei WSA w Krakowie stoi na stanowisku, że przedmiotem regulacji art. 15 ust. 1 u.d.i.p. jest uprawnienie podmiotu zobowiązanego do odzyskania części rzeczywistego kosztu udostępnienia informacji. Owa część nazywana przez ustawodawcę kosztem „dodatkowym” – to rzeczywiście poniesiony ponad koszt funkcjonowania „bazy” wydatek związany z realizacją wskazanego we wniosku sposobu udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji. Ustawodawca przy tym nie wymaga, aby określony wnioskiem sposób udostępniania lub przekształcenia informacji miał charakter nadzwyczajny, odbiegający od metod zwyczajnych, standardowych15. Według M. Jabłońskiego i K. Wygody ustawodawca wyraźnie wskazuje, że opłata nie może obejmować wszystkich kosztów, ale wyłącznie dodatkowe, związane z przetworzeniem lub prze- jesień 2011 27 DZIAŁ NAUKOWY kształceniem informacji publicznej (jeśli urząd gminy przygotuje np. bezpłatne broszury informacyjne, to objęcie ich udostępnienia opłatą będzie bezprawne, chyba że wiąże się z koniecznością przesłania pocztą, a dotychczas można je było otrzymywać jedynie na miejscu)16. Zatem koszt dodatkowy wystąpi, „gdy podmiot zobowiązany będzie udostępniał określone informacje w formie kserokopii czy wydruków komputerowych, a wnioskodawca zażąda przeniesienie mu ich na dyskietkę komputerową. W tym przypadku wnioskodawca może zostać obciążony kosztami zakupu dyskietki. Nie będzie on jednak ponosił nawet częściowych kosztów zakupu czy amortyzacji komputera”17. Podziela te stanowiska T. R. Aleksandrowicz. Zdaniem autora opłata może pokrywać jedynie dodatkowe koszty związane z przekształceniem informacji, a zatem może dotyczyć np. kosztu wykonania kserokopii, lecz już nie może stanowić kalkulacji kosztów zakupu kserokopiarki, gdyż wówczas nie byłyby to koszty dodatkowe18. Moim zdaniem koszty dodatkowe to koszty związane z realizacją konkretnego wniosku o udostępnienie informacji, które by nie powstały, gdyby taki wniosek nie został złożony. Na gruncie art. 15 ust. 1 u.d.i.p. można wysunąć wniosek, że ustawodawca, określając składowe opłaty za udostępnienie informacji publicznej, koncentruje się na technicznej stronie czynności udostępnienia informacji. Jednocześnie z treści tego przepisu nie wynika jednoznacznie, że o dodatkowych kosztach można mówić jedynie wtedy, gdy chodzi o dostarczenie informacji przetworzonych lub przekształconych. Ustawodawca posłużył się bowiem pojęciem „sposobu udostępnienia”. Jego pojemność terminologiczna pozwala przypuszczać, że chodzi wyłącznie o przetworzenie. Gdyby tak było, ustawodawca wprost powołałby się na to pojęcie. Nie robiąc tego, tworzy tym samym podstawę swobodnej interpretacji pojęcia „sposobu udostępniania” w praktyce pozwalającego na obciążanie kosztami każdego, kto będzie żądał udostępnienia informacji. Na przykład za sposób udostępnienia uznane zostanie przesłanie informacji w formie listownej. Jej wytworzenie związane będzie z koniecznością skopiowania kilkudziesięciu stron materiałów, o które wystąpił zainteresowany. Powstaje więc pytanie, co składać się będzie – i czy w ogóle – na opłatę. Czy taką działalność uznamy za wykonywanie zwykłych obowiązków podmiotu publicznego i będzie to związane z koniecznością zapłaty określonej sumy przez żądającego, czy wręcz przeciwnie – wszystkie czynności które zobowiązany musi wykonać, obejmujące prace jego pracownika, wykorzystanie urządzeń technicznych oraz niezbędnych materiałów, staną się częściami składowymi opłaty?19. W orzecznictwie reprezentowana jest teza, że przepis ten wyklucza możliwość pobierania opłaty za przesyłanie kopii dokumentów lub innych danych drogą pocztową20. Każdy przecież podmiot działający w sferze publicznej musi mieć zapewnione środki finansowe na swoje funkcjonowanie, w tym także na prowadzenie korespondencji. Kosztami tymi nie można obciążać innych podmiotów korzystających z jego „usług”. Skoro nie ulega wątpliwości, że wnoszącego o udostępnienie informacji publicznej można obciążyć powstałymi w związku z tym kosztami, to pojawia się również kwestia zakwalifikowania jako koszt dodatkowy kosztu pracy pracowników zaangażowanych w przygotowanie informacji. W orzecznictwie reprezentowane jest stanowisko, że niezgodne z art. 15 ust. 1 u.d.i.p. jest ustalanie stawki opłaty za godzinę pracy pracownika, który w imieniu podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej wykonuje pracę dodatkową związaną z przygotowaniem informacji publicznej21, w żadnej mierze dodatkowym kosztem nie jest dodatkowy czas, jaki pracownik musi poświęcić na udostępnienie informacji22. Odmienny pogląd w tej sprawie zajął WSA w Krakowie, stwierdzając, że żaden przepis nie sprzeciwia się uprawnieniu do odzyskania kosztu pracy związanej z udostępnianiem informacji, jeżeli wykazane zostanie, że ów koszt przekracza normalny koszt funkcjonowania bazy. Podmiot zobowiązany do udostępnienia takich informacji nie może z obowiązkiem tym łączyć uprawnienia do uzyskiwania zysku rozumianego jako „wynagrodzenie za usługę”22. Nie ulega przecież wątpliwości, że w czasie, w którym pracownik przygotowuje do udostępnienia informację publiczną, nie wykonuje swoich innych czynności służbowych, co jest szczególnie istotne w sytuacji udostępniania informacji obszernych, których przygotowanie jest czasochłonne. Ten argument przemawia za uznaniem czasu pracy pracownika za koszt dodatkowy. Warto jednak w tym miejscu zwrócić uwagę również na inny aspekt tego problemu. Otóż pobieranie opłaty za czas pracy pracownika poświęcony przygotowaniu informacji do udostępnienia może być traktowany jako środek do finansowego ograniczania dostępu do informacji. Ze względu na różnorodność informacji publicznej nie jest możliwie bowiem sformułowanie kryteriów, mierników pozwalających w pełni obiektywnie określić wartość pracy pracownika. Tym samym może to stanowić źródło nadużyć. Koszty udostępnienia informacji publicznej są ustalane indywidualnie Wysokość opłaty pobieranej za dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, ma każdorazowo odpowiadać rzeczywistym, poniesionym przez organ kosztom udostępnienia informacji23. Jednocześnie – jak wskazuje WSA w Krakowie – ustawa nie nakłada na podmiot zobowiązany obowiązku ustalenia standardowego, jednolitego i niezwiązanego z żądaniem zwrotu kosztów sposobu udostępnienia posiadanych informacji publicznych. Z uwagi na różnorodność postaci, sposobów i form funkcjonowania informacji przyjęcie bardziej generalnych reguł szacowania „dodatkowych” kosztów ich udostępnienia nie jest możliwe. Każdy konkretny przypadek podlegać musi indywidualnej ocenie. Nie można przy tym założyć, że – niezależnie od okoliczności konkretnych przypadków – niektóre rodzaje ponoszonych wydatków w ogóle i nigdy naliczane być nie mogą24. Skoro wysokość opłaty ma każdorazowo odpowiadać rzeczywiście poniesionym przez organ kosztom udostępnienia informacji w sposób określony we wniosku, to wprowadzenie przez organ opłat w stawkach ryczałtowych stanowił istotne naruszenie art. 7 ust. 2 i art. 15 ust. 1 ustawy25. WSA w Krakowie, kontynuując tę linię orzeczniczą, wskazuje, że regulacja art. 15 ust. 1 u.d.i.p. nie zawiera żadnego sformułowania, które można byłoby rozumieć jako upoważnienie podmiotów jesień 2011 28 DZIAŁ NAUKOWY zobowiązanych do tworzenia i stosowania taryfy opłat za udostępnienie informacji26. Również WSA w Gliwicach uważa, że przepis art. 15 ust. 1 u.d.i.p. nie może być traktowany jako ustawowe upoważnienie dla rady powiatu do podjęcia uchwały w przedmiocie opłat za udostępnienie informacji publicznej. Powołany przepis nie wskazuje bowiem w sposób wyraźny, by konkretny organ – w tym wypadku rada powiatu – władny był podjąć uchwałę mającą za przedmiot ustalenie w ustawowych granicach stawek opłaty za udostępnienie informacji publicznej. Regulacja tego przepisu dotyczy rzeczywistych kosztów ponoszonych przez organ w związku z określonym sposobem udostępniania informacji, a skoro ta opłata ma odpowiadać kosztom rzeczywistym, to niewątpliwie nie sposób określić na przyszłość kosztów zakupu przykładowo dyskietki bądź też nośnika CD/DVD27. Jeśli koszty udostępnienia informacji publicznej mają być ustalane indywidualne, to tym samym wyłączona jest możliwość ustalania ich wysokości w drodze stanowienia przepisów o charakterze generalnym. Takie samo stanowisko w tej materii zajmuje M. Jaśkowska. Jej zdaniem statuty czy uchwały organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego nie mogą w sposób generalny (odgórny) wprowadzać „cennika” za udostępnianie informacji publicznych, gdyż ewentualne opłaty muszą mieć charakter zindywidualizowany i zależeć od konkretnie poniesionych kosztów28. Z tych samych powodów nie jest dopuszczalne regulowanie problematyki kosztów udostępnienia informacji publicznej w aktach prawa miejscowego. „Rada Gminy, podejmując uchwałę o opłatach administracyjnych, powinna mieć na względzie, że za czynność urzędową może być jedynie uznane dopełnienie czynności przewidzianej w przepisach prawa materialnego przez powołany do tego organ. Nie można uznać za taką czynność sporządzenie kserokopii dokumentów udostępnianych przez urząd miasta w trybie ustawowego dostępu do informacji publicznej”29. dynie z powołaniem się na ustawę o dostępie do informacji publicznej i bezpłatność takich informacji. Koszty udostępnienia informacji określają także inne przepisy prawa Forma ustalenia opłaty za udostępnienie informacji Art. 1 ust. 2 u.d.i.p. stanowi, że przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących w istocie informacjami publicznymi. W konsekwencji zasada bezpłatności informacji publicznej w zakresie niektórych form jej udostępnienia doznaje wyjątków, które wynikają już z treści samej ustawy o dostępie do informacji publicznej (art. 15), jak też z innych aktów prawnych, statuujących dostęp do informacji o charakterze publicznym30. Wniosek ten dotyczy także przepisów regulujących postępowanie przed sądami administracyjnymi i udostępnianie sporządzanych na potrzeby tego postępowania dokumentów urzędowych. Odmienne stanowisko, oprócz sprzeczności z zasadami logiki, naruszałoby konstytucyjną równość obywateli względem prawa (prowadziłoby do sytuacji, że strona postępowania musiałaby płacić za orzeczenia, a osoba niemająca takiego statusu, a powołująca się na ustawę o dostępie do informacji publicznych takich kosztów już by nie ponosiła)31. Zatem, jeśli strona postępowania jest zobowiązana do ponoszenia opłat za wydanie z akt kserokopii dokumentów (np. protokołów, orzeczeń), to nie może być tak, iż z opłat tych zwolniona jest osoba żądająca takich samych dokumentów je- Pobieranie opłaty za udostępnienie informacji nie jest obligatoryjne Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej – jak wynika z art. 15 ust. 1 u.d.i.p. – może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Wobec tego rozstrzygnięcie zawarte w art. 15 ust. 1 u.d.i.p. ma charakter uznaniowy, gdyż z brzmienia ustawy wynika możliwość jej ustalenia, a nie obowiązek32. Dlatego też – jak stwierdza WSA w Olsztynie – podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, ustalając wnioskodawcy opłatę, obowiązany jest starannie rozważyć, czy w konkretnym przypadku, w związku ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia informacji lub koniecznością jej przekształcenia, należy obciążyć wnioskodawcę opłatą za udzielenie informacji publicznej, a także wykazać, że w wyniku udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem poniósł dodatkowe koszty. Ponadto obowiązkiem organu jest skrupulatne wykazanie, w jaki sposób żądana opłata została wyliczona, oraz że jej wysokość odpowiada rzeczywiście poniesionym kosztom33. Jeśli podmiot zobowiązany do udzielenia informacji doszedł do przekonania, że w związku ze wskazanym we wniosku sposobem jej udostępnienia będzie musiał ponieść dodatkowe koszty, to dalszy tryb jego postępowania wyznacza art. 15 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej34. Zgodnie z jego brzmieniem w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku powiadomi on wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek. Podmiot udostępniający informacje ma obowiązek – jak wynika z art. 15 ust. 2 u.d.i.p. – powiadomić wnioskującego o wysokości opłaty, jaką zamierza pobrać. Ustawa nie przewiduje żadnej procesowej formy powiadomienia, nie określa jego wymogów ani trybu zaskarżenia. Użyte zaś sformułowanie „powiadomienie” jest swoistą czynnością podmiotu zobowiązanego, podejmowaną w toku załatwiania sprawy o udostępnienie informacji publicznej, niestanowiącą jednak samoistnego źródła obowiązku czy uprawnienia strony. Czynność ta w swym charakterze zbliżona jest do zwykłych czynności informacyjnych organu administracji publicznej prowadzącego określone postępowanie i realizującego w jego ramach zasady wyrażone w art. 8, 9 i 11 k.p.a. Powiadomienie to nie zmienia wynikającego z ustawy prawa do uzyskania informacji, a co więcej – nie stanowi podstawy do wszczęcia postępowania egzekucyjnego i przymusowego ściągnięcia opłaty. Nie ma przepisu, który by na to zezwalał, a obowiązek uiszczenia opłaty nie wynika bezpośrednio z przepisu prawa. Zauważyć przy tym należy, że ustawodawca użył co prawda sformułowania „opłata”, w rzeczywistości jednak regulowana w ustawie o dostępie do informacji publicznej instytucja temu hasłu odpowiadająca nie jest zbliżona do opłat, lecz raczej do kosztów postępowania. jesień 2011 29 DZIAŁ NAUKOWY Sama ustawa nie ustala bowiem żadnych stawek, ryczałtów ani nie daje podstawy do ich ustalenia, a wręcz przeciwnie – określa „opłatę” jako odpowiadającą rzeczywiście poniesionym w indywidualnej sprawie (i to dodatkowym) kosztom. Nie ulega wątpliwości, że ustalenie i urzędowe potwierdzenie wysokości rzeczywiście poniesionych kosztów możliwe jest po wykonaniu czynności, wtedy też dopiero powstać może obciążający stronę obowiązek uiszczenia tych kosztów i uprawnienie organu do ich pobrania35. Co do formy, w jakiej podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej powinien dokonać ustalenia opłaty za udostępnienie informacji publicznej, zostały sformułowane dwa stanowiska. Według pierwszego, ustalenie opłaty następuje zgodnie z art. 264 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. z 2000 r. Dz.U. nr 98 z. 1071 z późn. zm.) w drodze postanowienia, na które służy zażalenie, a następnie skarga do sądu administracyjnego36. Według stanowiska drugiego, reprezentowanego w orzecznictwie, ustawa o dostępie do informacji publicznej w kwestii pobierania opłaty od informacji udostępnianych wnioskodawcom nie odsyła do przepisów Kodeks postępowania administracyjnego. Innymi słowy – ustawa nie ustala procedury (trybu) jej pobierania ani nie nakazuje stosowania przepisów Działu IX Kodeksu Postępowania Administracyjnego. Przepisy procedury administracyjnej znajdują wprost zastosowanie do spraw z zakresu dostępu do informacji publicznej jedynie w ściśle określonych sytuacjach, tj. przy wydawaniu decyzji odmawiających udostępnienia informacji publicznej czy też decyzji umarzających wszczęte postępowanie37. Ustalenie wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej następuje w drodze aktu (w formie aktu), stwierdzającego obowiązek poniesienia opłaty oraz ustalającego jej wysokość, przy czym może to być np. „zarządzenie”, „zawiadomienie”, „wezwanie” itp., co wypełnia dyspozycję normy art. 15 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie jest to jednak decyzja czy postanowienie, lecz akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 z późn. zm.). Od aktów takich nie przysługuje zażalenie, które przewiduje k.p.a. w odniesieniu do postanowień ustalających koszty postępowania, lecz wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Po dokonaniu takiego wezwania i bezskutecznym upływie terminu przewidzianego do zajęcia stanowiska przez organ bądź też po odmowie uwzględnienia wystosowanego wezwania przysługuje skarga do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego38. Przychylam się do stanowiska drugiego. Skoro regulacja art. 15 ust. 2 u.d.i.p., określająca procedurę pobierania opłaty za udostępnienie informacji publicznej nie nakazuje odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, to stosowanie procedury w nim przewidzianej jest niedopuszczalne. tów udostępnienia informacji publicznej powinno nastąpić w terminie 14 dni od dnia wpłynięcia wniosku. Po drugie zaś, że wprowadzony został obowiązek powiadomienia przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji o ich wysokości. Dzięki takiemu rozwiązaniu „wnioskodawca nie może być zaskakiwany faktem, że będzie musiał ponieść opłatę, ani też jej wysokością”39. Zgodzić się trzeba ze twierdzeniem, że celem czynności powiadomienia o wysokości opłaty jest uzyskanie od żądającego informacji publicznej oświadczenia o poniesieniu kosztów dostarczenia mu informacji. „Ma ona na celu umożliwić wnioskodawcy samodzielne podjęcie decyzji o pokryciu kosztów udostępnianych informacji, gdyż ze względu na wysokość opłaty może on zrezygnować ze wskazanego we wniosku sposobu lub formy udostępnienia informacji, poprzestając na sposobie, z którym nie wiążą się żadne opłaty lub opłata jest znacznie niższa. Takie rozwiązanie gwarantuje prawidłową realizację prawa do informacji publicznej, gdyż pozwala na uniknięcie sytuacji, w której wysokość kosztów udostępnienia informacji stanowiłaby wyłączną i bezpośrednią przeszkodę w dostępie do określonych informacji publicznych”40. Na inny aspekt tego elementu procedury udostępnienia informacji publicznej zwraca uwagę P. Sitniewski. Jego zdaniem regulacja ta pozwala zobowiązanemu zawiesić procedurę udostępniania informacji, jeżeli zachodzą wątpliwości w przedmiocie zdolności do czynności prawnych osoby o nią występującej. Osoba taka nie będzie bowiem zdolna do rozporządzania kwotami niezbędnymi do pokrycia kosztów przetworzenia lub przekształcenia informacji. W takiej sytuacji (np. gdy o informacje zwracają się niepełnoletni) zobowiązany może uzależnić udzielenie informacji od złożenia przez opiekuna tej osoby oświadczenia, w którym zobowiąże się do pokrycia kosztów42. Jednocześnie wzywający do uiszczenia opłaty zobowiązany będzie do wskazania terminu, w jakim informacje wraz ze wskazanym przez zainteresowanego nośnikiem zostaną przygotowane. Termin ten nie może być ustalany w sposób dowolny. Należy uwzględnić nakaz ustawowy dostarczenia informacji bez zbędnej zwłoki. Jednocześnie uwzględnić należy złożoność czynności, które trzeba będzie podjąć w celu przekształcenia informacji. Przekształcenie obejmować może bowiem różne informacje pochodzące z różnego okresu działalności podmiotu publicznego. Zgodnie z przepisami ustawy termin dostarczenia takiej informacji nie może przekroczyć 2 miesięcy (art. 13 ust. 2 u.d.d.i.p.). Sytuacja ta ma istotne znaczenie dla realizacji obowiązku43. Pomimo dopuszczalności pobrania od wnioskodawcy opłaty za udostępnienie informacji publicznej zgodnie z art. 15 ust. 1 u.d.i.p. podmiot udostępniający daną informację nie może „z góry” żądać wniesienia tej opłaty44. Pogląd ten podzielany jest w orzecznictwie. Jak twierdzi WSA w Szczecinie, przepis nie daje uprawnienia do uzależnienia udzielenia informacji od poprzedzającego tę czynność wniesienia opłaty45. Tryb pobrania opłaty udostępnienia informacji publicznej Informację publiczną udostępnia się bez wniesienia opłaty Z dyspozycji art. 15 ust. 2 zd. 1 u.d.i.p. wynika, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Wobec tego należy uznać, po pierwsze, że ustalenie kosz- Jak wynika z art. 15 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p., udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji lub wycofa wniosek. WSA jesień 2011 30 DZIAŁ NAUKOWY w Szczecinie stoi na stanowisku, że jeżeli wnioskodawca w ciągu 14 dni od dnia powiadomienia o wysokości opłaty nie cofnie wniosku lub wniosku tego nie zmieni w zakresie sposobu udostępnienia informacji (jeśli w terminie tym wnioskodawca milczy lub potwierdza wniosek dotychczasowy), to obowiązkiem organu jest udzielenie informacji bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 2 miesięcy od złożenia wniosku (art. 15 ust. 2 w związku z art. 13 ustawy – zgodnie z żądaniem wnioskodawcy46).Tym samym w świetle art. 15 u.d.i.p. zamiar pobrania przez podmiot zobowiązany opłaty odpowiadającej poniesionym kosztom udostępnienia informacji może jedynie „odroczyć’ realizację wniosku na 14 dni, ale od obowiązku nie zwalnia47. Regulacja art. 15 ust. 2 u.d.i.p. przewiduje realizację obowiązku udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem, także w przypadku braku odpowiedzi ze strony wnioskodawcy na zawiadomienie podmiotu zobowiązanego o wysokości opłaty związanej z udostępnieniem żądanej informacji, czyli bez wniesienia opłaty. Oznacza to, że z powodu braku wniesienia opłaty podmiot zobowiązany nie będzie mógł ani odmówić udostępnienia informacji, ani też pozostawić sprawy bez rozpoznania48. Tak samo twierdzi M. Jaśkowska – obowiązek udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem istnieje także w przypadku braku odpowiedzi ze strony wnioskodawcy na zawiadomienie podmiotu zobowiązanego o wysokości opłaty związanej z udostępnieniem żądanej informacji (czyli bez wniesienia opłaty)49. WSA w Gdańsku stoi na stanowisku, że nieuiszczenie opłaty za udostępnienie informacji publicznej określonej stosownie do art. 15 ust. 1 ustawy nie może stanowić podstawy umorzenia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej ani też odmowy udostępnienia takiej informacji. Ustawodawca wyraźnie postanowił, że udostępnienie informacji następuje po upływie określonego terminu od powiadomienia, a nie po uiszczeniu opłaty50. Zgadzam się z twierdzeniem, że przepis art. 15 ust. 2 u.d.i.p. jest, z wielu względów, niekorzystny dla zobowiązanego do udostępnienia informacji. Po zawiadomieniu wnoszącego o kosztach przetworzenia lub przekształcenia ma bowiem zakreślony termin 14 dni na realizację obowiązku udzielenia informacji, którego bieg rozpoczyna się od dnia powiadomienia wnioskodawcy. Musi więc podjąć działania, które prowadzić będą do odpowiedniego dla wniosku przygotowania informacji. Może się jednak zdarzyć taka sytuacja, w której wnoszący w ostatnim dniu – 14 wystąpi z nowym wnioskiem w przedmiocie zmiany sposobu lub formy udostępnienia informacji. Prawo takie przyznaje się mu w art. 15 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p. W takim przypadku podmiot zobowiązany nie może obciążyć go kosztami przetworzonej lub przekształconej informacji, z drugiej zaś strony w dalszym ciągu zmuszony jest do spełnienia obowiązku udostępnienia informacji w nowej formie lub postaci przekształcenia. Ponownie w ciągu 14 dni musi powiadomić wnoszącego o kosztach nowego sposobu przekształcenia lub przetworzenia i znowu wnoszący ma zapewnionych 14 dni na ewentualną zmianę wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo jego wycofania. Ta szczególna procedura w ekstremalnych przypadkach może się wiązać z uciążliwym dla podmiotu zobowiązanego utrudnianiem pracy i sprowadzić się do ciągłej zmiany sposobu bądź formy przekształcenia lub przetworzenia informacji przez wnioskodawcę51. Zmiana wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji dokonana przez wnioskodawcę jest dla podmiotu zobowiązanego bezwzględnie wiążąca i uruchamia po jego stronie obowiązek podjęcia wszelkich czynności zgodnie z dyspozycją norm art. 12-14 u.d.i.p. Należy wskazać, że wycofanie wniosku (na każdym etapie aż do momentu udostępnienia informacji) będzie prowadzić do bezprzedmiotowości całego postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Jest to sytuacja analogiczna do unormowanej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym umorzenie postępowania o udostępnienie informacji publicznej następuje w przypadku powiadomienia wnioskodawcy przez organ o niemożności udostępnienia jej w formie zgodnej z wnioskiem i niezłożenia kolejnego wniosku o udostępnienie informacji w formie określonej w powiadomieniu. Oznacza to konieczność odpowiedniego zastosowania regulacji art. 16 ust. 1 u.d.i.p. (także art. 17 ust. 1 u.d.i.p. w przypadku podmiotów niebędących organami władzy publicznej). W takiej sytuacji podmiot udostępniający informację publiczną powinien zatem umorzyć ww. postępowanie. Umorzenie postępowania następuje w drodze decyzji administracyjnej, do której stosuje się regulację przewidzianą w art. 16 ust. 2 u.d.i.p. 52. Ustawodawca, określając przesłanki powstania możliwości wniesienia opłaty za udostępnienie informacji publicznej, niewątpliwie dążył do wprowadzenia takich regulacji prawnych, które by w jak najmniejszym zakresie ograniczały prawo do informacji. Wydaje się, że celem jego działań było urzeczywistnienie w najszerszym wymiarze zasady bezpłatności dostępu do informacji publicznej. Analiza obowiązujących w tym zakresie stosownych przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i powstałego na jej podstawie orzecznictwa pozwala stwierdzić, że jego zamiar został osiągnięty. Zasadą udostępniania informacji publicznej jest bezpłatność. dr DOROTA FLESZER Autorka jest wykładowcą w Wyższej Szkole Zarządzania i Administracji w Opolu Przypisy: 1 Wyrok WSA w Szczecinie z 28.02.2008 r., II SA/Sz 1094/07, niepubl. 2 3 Dz.U. nr 112 poz. 1198 z 2001 r. ze zm. M. Jabłoński, K. Wygoda, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wydawnictwo Uniwersytetu Wrocławskiego, Wrocław 2002 r., s. 171. 4 Wyrok WSA w Szczecinie z 28.02.2008 r., II SA/Sz 1094/07, niepubl. 5 Wyrok WSA w Łodzi z 30.11.2006 r., II SA/Łd 667/06, niepubl. 6 S. Szuster, Komentarz do art. 15 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie 7 wyrok WSA w Warszawie z 24.05.2007 r., II SAB/Wa 207/06, LEX nr 344205 8 M. Jabłoński, Wygoda K., Dostęp do informacji i jego granice, Wydawnictwo do informacji publicznej (Dz.U.01.112.1198), Lex /el. 2003 Uniwersytetu Wrocławskiego, Wrocław 2002 r. s. 35-36, E. Jarzęcka-Siwik, Ograniczenia dostępu do informacji przetworzonej, „Przegląd Sądowy” z 2004, nr 7-8, s. 42. 9 M. Jabłoński, K. Wygoda, Ustawa o dostępie do informacji…, op. cit., s. 36-37. 10 S. Szuster, Komentarz do art. 15 ustawy…, op. cit. 11 Uchwała RIO w Łodzi z 11.10.2002, 25/51/2002, OwSS z 2003 nr 1 poz. 32. 12 S. Szuster, Komentarz do art. 15 ustawy…, op. cit. 13 Wyrok NSA z 11 października 2002 r., II SA 812/00; por. także D. Frey, jesień 2011 31 DZIAŁ NAUKOWY Informacja publiczna musi być bezpłatna. Opłaty tylko za koszty utrwala- 32 nia dokumentacji, „Rzeczpospolita” z dnia 12-13.10. 2002 r., nr 239, 33 Wyrok WSA w Szczecinie z 28.02.2008 r., II SA/Sz 1094/07, niepubl. Wyrok WSA w Warszawie z 24.05.2007 r., II SAB/Wa 207/06, LEX nr 344205. 14 Wyrok WSA w Olsztynie z 16.11.2004 r., II SA/Ol 583/04, niepubl. 34 Wyrok WSA w Olsztynie z 16.11.2004 r., II SA/Ol 583/04, niepubl. 15 Wyrok WSA w Krakowie z 14.12.2005 r., II SA/Kr 1108/05, niepubl. 35 Wyrok WSA w Szczecinie z 14.09.2006 r., II SAB.Sz 21/96, niepubl. 16 M. Jabłoński, K. Wygoda, Dostęp do informacji…op.cit. s. 92. 36 Wyrok WSA w Krakowie z 23.10.2007 r., II SA/Kr 407/07, niepubl. 17 S. Szuster, Komentarz do art. 15 ustawy…, op. cit. 37 M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych…, op. cit., s. 64. 18 T.R. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicz- 38 Wyrok WSA w Warszawie z 17.12.2007 r., II SA/Wa 850/07, niepubl. 39 nej, Wydawnictwo LexisNexis, Wydanie 4, Warszawa 2008 r. s. 247-248 19 20 Wyrok WSA w Szczecinie z 28.02.2008 r. II SA/Sz 1094/07, niepubl., Wyrok rozstrz. n. wojew. Podlaskiego z dnia 28.05.2008 r. NK.II.KK.0911-118/08, NSA w Warszawie z 5.02.2008 r., I OSK 581/07, LEX nr 357786. 40 Wspólnota z 2008 nr 24 poz. 31 21 Wyrok WSA w Warszawie z 17.12.2007 r., II SA/Wa 850/07, niepubl., por. M. Jabłoński, K. Wygoda, Ustawa o dostępie…, op. cit., s. 235. T. R. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie…, op. cit., s. 248. Rozstrz. n. wojew. Świętokrzyski z 13.08.2008 r., NK.I-0911/121/08, LEX nr 41 S. Szuster, Komentarz do art. 15 ustawy…, op. cit. 492918, wyrok WSA we Wrocławiu z 20.10.2004 r. IV SA/Wr 505/04, OwSS 42 P. Sitniewski, Realizacja zasady jawności w samorządzie terytorialnym w Polsce, [w:] Problemy prawne w działalności samorządu terytorialnego, pod. red. z 2005 nr 1 poz. 12. 22 Rozstrz. n. wojew. Podlaskiego z 31.05.2007 r., NK.II.B.G.0911-87/07, LEX nr naukową prof. Stanisława Dolaty, Opole 2002, s. 221 43 270285. P. Szustakiewicz, Zasady ustawy o dostępie do informacji publicznej, Jurysta 23 Wyrok WSA w Krakowie z 14.12.2005 r., II SA/Kr 1108/05, niepubl. 24 Wyrok WSA w Szczecinie z 28.02.2008r., II SA/Sz 1094/07, niepubl., Wyrok 44 M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych…, op. cit., s. 63. WSA w Krakowie z 24.03.2006 r., II SA/Kr 1377/05, niepubl. 45 Wyrok WSA w Szczecinie z 14.09. 2006 r., II SAB/Sz 21/96, niepubl. Wyrok WSA w Szczecinie z 14.09.2006 r., II SAB/Sz 21/96, niepubl. 2002, nr 1, s. 5. 25 Wyrok WSA w Krakowie z 14.12.2005 r., II SA/Kr 1108/05, niepubl. 46 26 Wyrok WSA w Łodzi z 30.11.2006 r., II SA/Łd 667/06, niepubl. 47 Wyrok WSA w Krakowie z 20.04.2006 r., II SAB/Kr 10/06, niepubl. 27 Wyrok WSA w Krakowie z 24.03.2006 r., II SA/Kr 1377/05, niepubl. 48 Wyrok WSA w Warszawie z 30.04.2007 r., II SAB/Wa 60/06, LEX nr 322799 28 Wyrok WSA w Gliwicach z 19.09.2006 r., IV SA/Gl 901/06, niepubl. 49 M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych…, op. cit., s. 63 50 Wyrok WSA w Gdańsku z 25.11.2004 r. II SA/Gd 576/04 niepubl., M. Jaś- 29 M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 65, por. wyrok TK z dnia kowska, Dostęp do informacji publicznych…, op. cit., s. 63. 16.09. 2002 r., K 38/01, OTK-A z 2002 nr 5 s.59. 51 M. Jabłoński, K. Wygoda, Dostęp do informacji …op. cit., s. 92. 30 Uchwała RIO w Łodzi z 11.10.2002, 25/51/2002, OwSS z 2003 nr 1 poz. 32. 52 S. Szuster, Komentarz do art. 15 ustawy…, op. cit. 31 Wyrok WSA w Warszawie z dnia 24.05.2007 r., II SAB/Wa 207/06, LEX nr 344205. jesień 2011 32 DZIAŁ NAUKOWY POBYT, ZAMIESZKIWANIE I REALIZACJA OBOWIĄZKU MELDUNKOWEGO A DECYZJA O NADANIU LUB COFNIĘCIU POZWOLENIA NA POSIADANIE BRONI K ONRAD POL ITOW ICZ Część I: Pobyt, zamieszkiwanie, zameldowanie jako kategorie pojęciowe i prawne 1. „Pobyt” – „zamieszkiwanie” – „zameldowanie” na gruncie języka potocznego Według Słownika języka polskiego1 słowo „pobyt” oznacza bycie, znajdowanie się gdzieś, czas znajdowania się w pewnym miejscu. Jest to zatem termin niejako dwupłaszczyznowy. Z jednej strony statyczny – od strony osoby, której dotyczy (gdziekolwiek się znajdzie, to jednak zawsze gdzieś przebywa, gdzieś się znajduje); z drugiej zaś obiektywnie, faktycznie lub choćby potencjalnie dynamiczny (możliwość zmiany otoczenia, wykładników opisujących miejsce pobytu). Owa zmienność powoduje, że jest w zasadzie chybione – potocznie – łączenie „pobytu” z okolicznikami „stały” i „czasowy”, postrzeganymi jako antynomia. Nie wyznaczają one zbiorów rozłącznych, ponieważ żaden pobyt stały dotyczący osoby nie jest trwały, wieczny, nieskończony, a zatem jest – co wiąże się immanentnie z jego naturą – czasowy. Można zatem mówić o pobycie bardziej lub mniej „czasowym” – aby było poprawnie językowo, o krótko- lub długookresowym. Całkiem inną kategorią jest „zamieszkiwanie”. „Zamieszkać” znaczy zacząć gdzieś mieszkać; „zamieszkiwać” – mieszkać gdzieś; „zamieszkały” – mieszkający gdzieś na stałe; „zamieszkany” – taki, w którym ktoś mieszka, żyje. Jest to termin statyczny, związany z pewnym typem aktywności człowieka, znamionowanym czasownikami „mieszkać” i „żyć”. „Mieszkać” to zajmować jakieś pomieszczenie i traktować je jako główne miejsce swojego pobytu, mieć gdzieś swoje siedlisko. Zatem „miejsce zamieszkania” to taka wydzielona przestrzeń, gdzie dana osoba realizuje i zaspokaja swoje istotne potrzeby – schronienia się, wypoczynku, także kulturalne, rodzinne, ekonomiczne (gospodarstwo domowe), jak również życia w sensie podtrzymywania funkcji życiowych (przygotowywania i spożywania posiłków, gromadzenia zapasów, ogrzania się, leczenia w chorobie). Realizacja tych potrzeb w określonym miejscu zakłada zatem również choćby okresowy w nim pobyt, który nie ma charakteru okazjonalnego, jednorazowego, ale realizowany jest cyklicznie, planowo, leży w nawyku danej osoby, a może również przybrać postać długotrwałego przebywania bez jego opuszczania. Miejsce zamieszkania powinno być opisane w konkretnej przestrzeni, tak by mieszkaniec mógł je zlokalizować, odnaleźć po okresie nieobecności, określić jako „własne miejsce na ziemi”, ale również dla osób postronnych powinno być oczywiste, że ktoś tu zamieszkuje, że można właśnie tutaj daną osobę spotkać, nawiązać z nią kontakt, zostawić wiadomość. Pojawia się zupełnie naturalnie pytanie, czy punkty odniesienia dla wyznaczenia omawianej przestrzeni zamieszkiwania muszą być stałe, niezmienne, a jeżeli tak, to w jakiej perspektywie czasu. Jeżeli przyjąć inną jeszcze definicję „miejsca zamieszkania” jako miejscowości, w której ktoś mieszka i zwykle jest zameldowany, można by pokusić się o stwierdzenie, że ten wóz może być tak rozumianym miejscem zamieszkania, jeżeli postawiony zostanie na terenie administracyjnie wydzielonym jako miejscowość (wieś, miasto), w jej granicach. Postawiony w dowolnym lesie, przy drodze czy na polu, mimo że są to również lokalizacje opisane przynależnością do określonych jednostek terytorialnych (kraj, województwo, powiat, gmina), już ww. wymogów nie spełnia. Jak widać, wszystkie omawiane terminy w jakiś sposób się ze sobą treściowo łączą, pozostają we wzajemnych interakcjach. Nieco odmiennie ma się natomiast sytuacja w przypadku zameldowania. „Zameldować” znaczy poinformować o stanie czegoś, zawiadomić o przybyciu lub obecności kogoś, zgłosić władzom administracyjnym swój lub czyjś pobyt w jakimś miejscu (zameldować się). Jest to zatem zjawisko o charakterze formalno-informacyjnym i porządkowym, wtórne do pobytu. Nie odnosi się wprost do zamieszkiwania. Co więcej, trudno na pierwszy rzut oka określić, jak długi pobyt powinien skutkować przekazaniem ww. informacji stosownej władzy, jak również brak wskazań, czy – podobnie jak zamieszkanie – musi się wiązać z organizowaniem dla siebie przez zgłaszającego w konkretnym miejscu jakiegoś zaplecza, czy musi być realizowane tylko w związku z pobytem w miejscowościach, czy także poza nimi. Niemniej jest oczywiste, że dla zameldowania dana osoba musi się najpierw pojawić w konkretnym miejscu i przebywać tam fizycznie, osobiście, przynajmniej do czasu dokonania zgłoszenia. Nie jest jednak jasne, czy ma to być pobyt nieprzerwany czy nawracający, z możliwością okresowego oddalania się w inne miejsca. Jak zatem widać, w języku potocznym przywołane terminy plączą się znaczeniowo, prowadząc niejednokrotnie do konkluzji „idem per idem”, a w konsekwencji definicji „ignotum per ignotum”. Bez ich ścisłej delimitacji, nadania im wiążących i czytelnych definicji trudno by było omawianą sferę ogarnąć, opisać, nie wspominając już o powiązaniu z poszczególnymi ww. zagadnieniami jakichkolwiek jednoznacznych konsekwencji w sferze praw i powinności jednostek. Dlatego prawodawca, porzucając odwoływanie się do chaotycznego „żywiołu języko- jesień 2011 33 DZIAŁ NAUKOWY wego”, pokusił się o ich uregulowanie. Nie oznacza to jednak, że w przypadkach wątpliwych, gdy konieczna będzie dodatkowa wykładnia poszczególnych ww. terminów, powyższych wskazań, można będzie nie uwzględniać. Przeciwnie – im szersze kręgi zabiegi wykładnicze zakreślają, tym bardziej należy mieć na uwadze zwyczajne znaczenie użytych w ustawie słów. 2. Ujęcie normatywne omawianych pojęć Pomimo odrębności rozumianego largo reżimu prawa administracyjnego od innych jego gałęzi nie wypracowano na tej płaszczyźnie odrębnej, ściśle przystającej do realiów różnorodnych postępowań administracyjnych definicji wspomnianych uprzednio terminów: „pobytu” i „zamieszkania”, których zakres przekłada się wprost na ściśle administracyjny akt zameldowania. Posłużono się natomiast pomocniczo konstrukcją stworzoną dla potrzeb prawa cywilnego, dla której skutecznej recepcji w prawie administracyjnym dużą pracę wykonało orzecznictwo sądowoadministracyjne. Punktem centralnym dalszych rozważań będzie zatem „miejsce zamieszkania”, które dało także tytuł Rozdziałowi II k.c., a wypełnione zostało treścią w art. 25 k.c. (jest jedynym aktem prawa materialnego definiującym podstawowe pojęcia z zakresu prawa osobowego) poprzez odniesienie go do kilku elementów składowych (muszą występować łącznie): obiektywnego – przebywanie w sensie fizycznym (corpus), subiektywnego – zamiar stałego pobytu (animus) oraz administracyjnego – przynależność tego miejsca do miejscowości. Definicja brzmi zatem: miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Natomiast art. 28 k.c. uzupełnia, że można mieć tylko jedno miejsce zamieszkania. Zamieszkanie jest zatem prawną kwalifikacją określonego stosunku danej osoby do konkretnego miejsca2. Taka lapidarna formuła posiada walor znacznej pojemności i elastyczności w realiach społecznych, jest zatem – w powiązaniu z kierunkami jej wykładni nadanymi przez orzecznictwo – bardzo użyteczna. Nie uchroniła się jednak przed wspomnianymi już, funkcjonującymi w języku potocznym rozbieżnościami interpretacyjnymi, które przeniesiono na grunt jurydyczny. Już choćby pojawienie się owej zbitki znaczeniowej „pobyt stały” wymaga szczególnie wnikliwej wykładni. Sięgając zatem do dorobku orzecznictwa, wyjść należy od kategorii najbardziej ogólnych. Już sam fakt przebywania na terytorium określonego państwa, funkcjonowania tam w najbardziej podstawowym tego znaczeniu, można zakwalifikować jako „zwykły pobyt”. Biorąc pod uwagę obecny podział polityczny świata, można przyjąć, że – z bardzo nielicznymi wyjątkami – każdy człowiek zawsze taki pobyt realizuje niezależnie od jego indywidualnej przynależności państwowej. Do kategorii tej odwołują się również akty regulujące stosunki międzynarodowe – żeby wskazać Rozporządzenie Rady (WE) nr 2201/2003 z dnia 27 listopada 2003 r. dotyczącego jurysdykcji oraz uznania i wykonania orzeczeń w sprawach małżeńskich oraz w sprawach dotyczących odpowiedzialności rodzicielskiej3. W tym przypadku – inaczej niż w przypadku „miejsca zamieszkania” z art. 25 k.c. nie jest konieczne, aby osoba miała wolę (zamiar) przebywania w danym państwie, gdyż wystarczy ustalenie, że zwykle przebywa na jego terytorium. Należy podkreślić, że element intencjonalny przy dookreśleniu pojęcia „zwykłego pobytu” został zminimalizowany4. Przeciwnie – w przypadku „pobytu stałego”, który już prima facie powinien się opierać na głębszych jeszcze związkach osoby z miejscem. Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 15 lipca 1978 r.5 wyraził pogląd, że o stałości pobytu na określonym terytorium decyduje przede wszystkim takie przebywanie, które ma na celu założenie tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów, chodzi zatem o aktualne centrum życiowej działalności człowieka. „Mieć cel” oznacza już samo w sobie pewne przeżycie psychiczne. Dlatego termin ten łączy się zwykle z owym szczególnym elementem odróżniającym ww. kategorie – zamiarem. Niemniej w orzecznictwie znaleźć można również powszechnie akceptowane wskazanie, że „stałego pobytu” nie można utożsamiać z dożywotnim lub co najmniej długotrwałym pozostawaniem w danej miejscowości, a zatem wyłącznie przesłanką obiektywną. Zatem przez „zamiar” należy pojmować nie tylko wolę wewnętrzną, wyrażaną jedynie w oświadczeniach zainteresowanej osoby, ale wolę dającą się określić na podstawie ww. obiektywnych i możliwych do stwierdzenia okoliczności6. W tym miejscu pojawia się wątpliwość, kiedy przebywanie połączone z zamiarem stałego pobytu w danym miejscu staje się zamieszkaniem i jak długo takim pozostaje. Wydaje się, że pobyt stały jest niejako fazą wstępną, przygotowawczą dla zamieszkania. Sam zamiar skierowany do danej miejscowości i połączony z przebywaniem w niej nie stanowi jeszcze o zamieszkaniu. Osoba musi bowiem realizować przebywanie, które ma cechy założenia tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów7. Dopóki to centrum nie powstanie, trwa tylko „pobyt”8. Niemniej także wykonywanie w danym miejscu pracy, posiadanie składników majątku, a nawet członków rodziny, nie musi już konstytuować zamieszkania9. Konieczny jest zatem również ów element emocjonalno-psychiczny. Dopiero tak ukonstytuowana, wielowymiarowa więź osoby z miejscem – którą należy oceniać przez pryzmat wszystkich ww. czynników ocenianych zarówno każdy z osobna, jak i we wzajemnych interakcjach – co może być bardzo skomplikowane – przejawia walor trwałości, a nawet rodzi określone domniemania na gruncie prawa, zyskując jego ochronę. Dość powiedzieć, że w postępowaniach administracyjnych przyjmuje się, iż w przypadku wątpliwości dotyczących okresowej zmiany – miejscowości faktycznego przebywania zainteresowanego tymczasowa zmiana miejsca pobytu pozostaje bez wpływu na ustalone miejsce zamieszkania osoby fizycznej10. Przerwa w faktycznym przebywaniu w miejscu zamieszkania, nawet długotrwała – np. związana ze studiami, służbą wojskową, pobytem w więzieniu – nie pozbawia zatem danej osoby miejsca zamieszkania11. Z powyższych przesłanek wypływa niejako również konkluzja, że tylko jedno miejsce może być uznane za miejsce zamieszkania – centrum życiowej działalności konkretnej osoby. Warto się w tym miejscu zatrzymać na moment również przy wspomnianej przesłance administracyjnej zamieszkania. Jest ona często niezauważana przez doktrynę, aczkolwiek jak wskazuje praktyka orzecznictwa administracyjnego – stale obecna. Nie ma jednak – co warto podkreślić – charakteru jednorodnego i na gruncie różnorodnych aktów prawa administracyjnego bywa ujmowana odmiennie. Zgodnie ze stosowanym w postępowa- jesień 2011 34 DZIAŁ NAUKOWY niach administracyjnych posiłkowo przepisem art. 25 k.c. miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość12. Dla uzyskania wykładni ustawowej tego terminu sięgnąć należy do ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych13. Ustawa określa m.in. zasady i tryb ustalania, dokonywania zmian i znoszenia urzędowych nazw miejscowości i ich części – a o takim charakterze terminu „miejscowość” należy myśleć (wobec braku odmiennego wskazania prawodawcy) także na gruncie k.c. i kolejno innych nawiązujących do niego wprost lub na drodze wykładni przepisów. Zatem w art. 2 ww. ustawy wskazano, że miejscowość to jednostka osadnicza lub inny obszar zabudowany, odróżniający się od innych miejscowości odrębną nazwą, a przy jednakowej nazwie – odmiennym określeniem jego rodzaju. Z kolei jednostka osadnicza to wyodrębniony przestrzennie obszar zabudowy mieszkaniowej wraz z obiektami infrastruktury technicznej, zamieszkany przez ludzi. Pośród rodzajów miejscowości ustawa wymienia: miasto, osiedle, wieś, osadę, kolonię, przysiółek oraz ich części. Takie powiązanie normatywne wskazywałoby, że przebywanie, nawet z zamiarem stałego pobytu, poza ww. jednostkami nie może prowadzić do zamieszkania. Tymczasem np. w art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych14 pojawia się zwrot „zamieszkuje na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej”. Jakkolwiek przepis ten reguluje pozycję przebywających w RP obcokrajowców względem systemu dostępnych świadczeń socjalnych, co opiera się na ich legalnym pobycie, dla którego konieczne jest posiadanie określonego konkretnym adresem miejsca zamieszkania, a orzecznictwo uznało, iż ww. zwrot należy interpretować jako przebywanie z zamiarem stałego pobytu w duchu art. 25 k.c.15, to jednak ad casu nie wydaje się to tak jednoznaczne. Gdy chodzi np. o osoby posiadające status uchodźcy i przywiązane do życia koczowniczego, trudno uznać za podstawę wyciągania wobec nich jakichkolwiek negatywnych następstw fakt, że funkcjonują, nie posiadając rzeczywistego, definiowanego w ww. sposób miejsca zamieszkania w określonej miejscowości, a ich centrum życiowe jest mobilne16 – czyli są w potocznym rozumieniu bezdomni – skoro nie dokonują przestępstw, a z takich czy innych powodów zostali pozbawieni możliwości bezpiecznego powrotu do swej ojczyzny. W takim przypadku trudno inaczej niż literalnie i bez dalszych konotacji zrozumieć „zamieszkiwanie na terytorium RP”, gdzie ludzie ci faktycznie przebywają z zamiarem pozostania17. Istnienie takiego wyłomu w monolicie definicyjnym „zamieszkiwania” funkcjonującym w obrocie prawnym – a przecież przyczyn dla odstąpienia od ww. sztywnych reguł interpretacyjnych tego terminu można by znaleźć więcej – nakazuje przyjęcie dalece bardziej elastycznych zasad jego postrzegania. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę na wywód uzasadnienia wyroku NSA z dnia 7 grudnia 2005 r.18, w którym stwierdzono, że przepisy art. 25 k.c. określają miejsce zamieszkania osoby w świetle prawa cywilnego, a więc dla stosunków cywilnoprawnych regulowanych przez to prawo, i nie mogą decydować w wyłączny sposób o realizacji administracyjnoprawnego obowiązku meldunkowego. Wychodzi temu naprzeciw również np. postanowienie NSA z dnia 21 lutego 2007 r.19, wydane na kanwie ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej20. Ustawa ta nie definiuje pojęcia „miejsce zamieszkania”, zatem NSA uznał konieczność jego wykładni zgodnie z k.c., wskazując od zasady tej istotny wyjątek w odniesieniu do osób bezdomnych. W stosunku do nich właściwym miejscowo (bo tego dotyczyło rozstrzygnięcie) jest zdaniem NSA organ gminy ostatniego miejsca zameldowania bezdomnego na pobyt stały. Zatem w takim przypadku przyjętym w drodze fikcji prawnej miejscem zamieszkania osoby jest gmina jej ostatniego miejsca zameldowania. Na drugiej szali niniejszych rozważań położyć można natomiast radykalnie przeciwny w przekazie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych21 (Ueldo.), gdzie za miejsce stałego pobytu osoby (co jak wskazano prowadzić może do zamieszkania22) uznano nie tylko miejscowość, ale także oznaczony adres na jej terenie. Wiąże się to pośrednio z pojęciem „mieszkania” w rozumieniu przepisu art. 139 § 1 k.p.c. – jest to lokal w miejscowości, o jakiej mowa w art. 25-28 k.c., w którym osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu23. Powyższy przykład wskazuje, że pomimo pozostawania kwestii meldunku nieco z boku prowadzonych rozważań pozostaje ona z ww. kategoriami jednak wzajemnie powiązana. Rejestracja administracyjna w formie zameldowania co do zasady dokonywana jest w miejscu stałego pobytu, które to zameldowanie nie może być jednak uznawane za okoliczność decydującą o określeniu miejsca zamieszkania w rozumieniu art. 25 k.c. To rozróżnienie ma zasadnicze znaczenie. Rejestracja taka jest zdarzeniem jedynie formalnym i chociaż powinna odzwierciedlać faktyczne miejsce zamieszkania, to jej dokonanie w określonym urzędzie nie wyklucza przeprowadzenia dowodów, iż rzeczywiste miejsce zamieszkania jest inne24. Należy jednak uznać, że zameldowanie stanowi wskazówkę, która powinna być brana pod uwagę w trakcie badania istnienia ww. przesłanek. Jakkolwiek pojawiały się opinie, że z zameldowaniem nie jest związane domniemanie, iż określa ono miejsce zamieszkania25, to jednak brzmienie niektórych przepisów prawa wprost temu przeczyło – choćby wspomniany już art. 6 Ueldo. Na tej podstawie niektórzy komentatorzy wyciągnęli trudny do przyjęcia wniosek (dotyczył sytuacji, gdy funkcjonowały jeszcze tzw. książeczkowe dowody osobiste), że zameldowanie na pobyt stały, potwierdzone pieczątką w dowodzie osobistym, świadczy o tym, że dana osoba przebywa w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego pobytu. Zatem a contrario wykreślenie tej pieczątki z dowodu osobistego i brak zameldowania pod innym adresem w Polsce świadczy o tym, że dana osoba fizyczna nie ma miejsca zamieszkania w kraju26. Oznaczałoby to, że wpis do ewidencji potwierdzony w dowodzie osobistym ma charakter konstytutywny i to nie tylko względem kategorii pobytu, ale jeszcze dalej idącego zamieszkania (obejmującego również wolę pobytu osoby – tu: na terytorium RP), gdy jest oczywiste, że tak nie jest27. Opinia ta jednak doskonale obrazuje, jak niebezpieczne jest jakiekolwiek kategoryczne przesądzanie omawianych kwestii i rezygnacja z elastyczności w czynionych ocenach. Warto się również odnieść do kilku orzeczeń sądów, zgodnie z którymi wykonanie obowiązku meldunkowego (czyli zarówno zameldowanie, jak i wymeldowanie) służy wyłącznie celom ewidencji ludności i ma na celu stwierdzenie faktu rzeczywistego pobytu osoby pod wskazanym adresem28, a zatem zamieszkiwanie pod oznaczonym adresem musi poprzedzać zameldowanie i trwać w jesień 2011 35 DZIAŁ NAUKOWY chwili dokonywania tej czynności administracyjnej. Późniejszy zamiar uprawnionego (po dokonaniu czynności meldunkowych) nie ma znaczenia dla oceny faktu zamieszkiwania, natomiast czynność materialno-techniczna, jaką jest zameldowanie, nie nosi cech ostateczności ani praworządności i właściwy organ administracyjny ma obowiązek doprowadzenia do zgodności wpisu ewidencyjnego ze stanem faktycznym (w każdym czasie)29. W dotychczasowych rozważaniach nie była poruszana kwestia praw do miejsca, w którym osoba chce stale przebywać, organizuje swoje życie i stara się o meldunek. Jest to o tyle oczywiste, że ani pobyt, ani zamieszkanie, ani zameldowanie nie dają żadnych praw do danego lokalu. Z kolei prawo własności czy inne nie są wystarczające do zameldowania. Co prawda, pierwotne brzmienie art. 9 ust. 2 Ueldo. przewidywało konieczność przedstawienia przy zameldowaniu na pobyt stały lub czasowy trwający ponad dwa miesiące potwierdzenia uprawnienia do przebywania w lokalu (pomieszczeniu), w którym ma nastąpić zameldowanie, jednak Trybunał Konstytucyjny uznał ten przepis za niezgodny z art. 52 ust. 1 i art. 83 w związku z art. 2, oraz art. 7 i 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej30. Obecnie dla zameldowania niezbędne jest wyłącznie faktyczne zamieszkanie w lokalu, dla czego wskazaniem jest (art. 9 ust. 2a Ueldo.) potwierdzenie pobytu w lokalu dokonane przez właściciela lub inny podmiot dysponujący tytułem prawnym do lokalu oraz udostępniony organowi do wglądu dokument potwierdzający ten tytuł prawny – którym może być umowa cywilnoprawna, wypis z księgi wieczystej, decyzja administracyjna, orzeczenie sądu lub inny dokument. W tym miejscu powraca również sygnalizowane już pytanie, jakiż to lokal może być podstawą zamieszkania, a w dalszej kolejności zameldowania osoby. Zgodnie z art. 9b Ueldo. zameldowanie na pobyt stały lub czasowy następuje pod oznaczonym adresem, określanym przez podanie: w gminach, które uzyskały status miasta – nazwy miasta (dzielnicy), ulicy, numeru domu i lokalu; w innych gminach – nazwy miejscowości, numeru domu i lokalu, oraz nazwy ulicy, jeżeli w miejscowości występuje podział na ulice. Ważne wskazówki co do rozumienia tego przepisu zawarto w wyroku NSA z dnia 13 lutego 2008 r.31, gdzie uznano, że „numer domu” i „numer lokalu” to nie wyłącznie oznaczenia nadawane w trybie przepisów art. 47a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne32 w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 października 2004 r. w sprawie numeracji porządkowej nieruchomości33. Chodzi raczej o umożliwienie organowi ustalenia dokładnego miejsca pobytu osób tam przebywających. Natomiast – co równie ważne – NSA nie przypisał organowi meldunkowemu uprawnienia do dokonywania oceny zdatności danego pomieszczenia (domu, altany) do wypełniania funkcji mieszkaniowej. Nie są tu wiążące na gruncie meldunkowym ani regulacje ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali35, ani ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane36. Przepisy prawa nakazujące realizację obowiązku meldunkowego powinny być zatem egzekwowane także wówczas, gdy pobyt osób ma miejsce w obiektach, które nie spełniają standardów lokali mieszkalnych przeznaczonych do stałego pobytu osób. Chodzi o wszystkie pomieszczenia i urządzenia, którym zainteresowany pragnie przypisać funkcję mieszkalną37. Wynika stąd jednoznacznie, że miejscem pobytu uzasadniającym meldunek będzie np. camper, bungalow czy barakowóz, ale posadowiony na wyodrębnionej i oznaczonej nieruchomości lub jej części, choćby to wyodrębnienie miało oparcie jedynie w przepisach wewnętrznych organizacji zarządzającej danym terenem (np. spółdzielnia, związek działkowców)38. Nie jest tu konieczne nadanie odrębnego numeru porządkowego przez gminę, co dotyczy tylko tych nieruchomości, które są przewidziane pod zabudowę w miejscowym planie zagospodarowania. Nie dotyczy to jednak ww. urządzeń, choćby przeznaczonych do zamieszkania ludzi, będących w ruchu lub postawionych w miejscach pozbawionych takich cech ewidencyjnych i niestanowiących części żadnego zakładu wypoczynkowo-noclegowego (parking przy autostradzie, parking leśny, polna droga na odludziu). 3. Obowiązek meldunkowy Obowiązek meldunkowy – co już sygnalizowano – uznać należy w świetle Konstytucji za instytucję wynikającą z klauzuli ochrony porządku publicznego, mającą także związek z ochroną praw i interesów jednostki. Służy on prawidłowemu wykonywaniu przez organy władzy publicznej ich funkcji. Posiadanie informacji o miejscu zamieszkania i pobytu umożliwia racjonalizację szeregu działań należących do zadań państwa i samorządu terytorialnego39. Ueldo. wprowadza dla osób przebywających na terytorium RP obowiązek meldunkowy mający znaczenie ewidencyjne. Wprowadza w tym zakresie dwie kategorie – pobytu stałego i czasowego (w tym wyraźnie wyodrębniony pobyt czasowy trwający powyżej trzech miesięcy). Stosownie do poczynionych uprzednio uwag co do prawidłowości takiego rozróżnienia i wątpliwości towarzyszących określeniu przesłanek trwałości pobytu w danym miejscu zamieszkania, więzi znamionowanej zamiarem pozostania (w ujęciu jej obiektywnych objawów), wprowadzenie ww. rozróżnienia tylko dodatkowo sprawę komplikuje. Uwzględniając wcześniejsze uwagi, można by w uproszczeniu stwierdzić, że meldunek na pobyt stały powinien być (teoretycznie) związany z miejscem zamieszkania, które można mieć tylko jedno i które stanowi owo nadrzędne centrum życiowe danej osoby. Tymczasem meldunek na pobyt czasowy dotyczy miejsc, gdzie aktywność życiowa jest realizowana nie w pełnym zakresie bądź tylko okresowo. Wskazuje na to art. 7 Ueldo.: pobytem czasowym jest przebywanie bez zamiaru zmiany miejsca pobytu stałego, w innej miejscowości pod oznaczonym adresem lub w tej samej miejscowości, lecz pod innym adresem. Ustawa wprowadza jednak domniemanie, że pobyt osoby zameldowanej na pobyt czasowy w tej samej miejscowości nieprzerwanie dłużej niż trzy miesiące rodzi skutek w postaci nawiązania pobytu stałego, a zarazem stosowny obowiązek meldunkowy. Jednocześnie ustawa wskazuje na okoliczności wskazujące, że pobyt taki nie utracił charakteru pobytu czasowego (np. trwające ponad trzy miesiące wykonywanie pracy poza miejscem pobytu stałego, pobyt związany z kształceniem się, leczeniem, wypoczynkiem lub ze względów rodzinnych)40. Wątpliwości co do charakteru pobytu rozstrzygać ma właściwy organ gminy, co może być – wobec przedstawionych powyżej uwag – nader problematyczne, zwłaszcza że Ueldo. nie zakreśla na dodatek (w żadnym przepisie tej ustawy) ostatecznych granic pobytu czasowego41. jesień 2011 36 DZIAŁ NAUKOWY Osoba, która przebywa w określonej miejscowości pod tym samym adresem dłużej niż trzy doby, jest obowiązana zameldować się na pobyt stały lub czasowy najpóźniej przed upływem czwartej doby, licząc od dnia przybycia (art. 10 ust. 1 Ueldo.)42. Dopuszczalność jednoczesnego zameldowania na pobyt stały i pobyt czasowy pod różnymi adresami wskazuje jednoznacznie na prawną możliwość czasowego nieprzebywania w lokalu, w którym dana osoba jest zameldowana na pobyt stały43. Jednocześnie w tym samym czasie można mieć tylko jedno miejsce pobytu czasowego trwającego ponad trzy miesiące i jedno miejsce pobytu stałego. W tym ujęciu każdy pobyt powyżej trzech dni poza miejscem pobytu stałego nakazuje uznać go przynajmniej za pobyt czasowy – jeżeli osoba nie ma zamiaru pozostać tam z zamiarem organizacji swego głównego centrum życiowego, lub pobyt stały – gdy to centrum właśnie tam przeniosła. Adekwatna sytuacja dotyczy jednak także pobytów trwających poniżej trzy dni – osoba, która dopiero co nabyła lub wynajęła lokal, może się w nim zameldować (na stałe lub czasowo), nie czekając do czwartej doby pobytu. Literalne brzmienie ww. przepisów wskazuje również, że można równocześnie mieć przynajmniej trzy miejsca pobytu: stałego, czasowego powyżej trzech miesięcy i czasowego poniżej trzech miesięcy – jeżeli jest to uzasadnione (np. miejsce zamieszkania, miejsce pracy okresowej, miejsce spędzania kilkudniowego urlopu). Samo opuszczenie na kilka dni miejsca pobytu czasowego trwającego powyżej trzech miesięcy nie powinno rzutować na administracyjne relacje osoby do tego miejsca (np. prawo do zarejestrowania na liście wyborców w funkcjonującej tu obwodowej komisji wyborczej), a już zdecydowanie nie rzutuje na jej stosunek do miejsca pobytu stałego44. Z drugiej strony osoba, która opuszcza miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad trzy miesiące (w domyśle bez zamiaru powrotu lub okresowo zrywając z tym miejscem więzi dany typ pobytu statuujące), jest obowiązana wymeldować się w organie gminy, właściwym ze względu na dotychczasowe miejsce jej pobytu, najpóźniej w dniu opuszczenia tego miejsca (art. 15 ust. 1). Organ gminy wydaje także na wniosek osoby zainteresowanej (np. nowy najemca lokalu) lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad trzy miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się (art. 15 ust. 2)45. Ma do tego wszelkie przesłanki szczególnie wobec dokonania przez tę osobę zameldowania w innym miejscu. Także tu jednak nowe zameldowanie na pobyt czasowy nie przekreśla aktualności dotychczasowego meldunku stałego, i odwrotnie46. Nie rozstrzygnięto również w ustawie jednoznacznie kwestii ustania meldunków czasowych związanych z pobytem krótszym niż trzy miesiące – poza zakładem hotelowym. Wydaje się, że wymeldowanie może tu nastąpić na zasadach ogólnych w każdym czasie na wniosek, natomiast z urzędu tylko wtedy, gdy organ uzyska możliwą do weryfikacji informację, że osoba aktualnie realizuje swój pobyt w innym miejscu. Nie jest także jasne, czy można mieć kilka miejsc pobytu rodzącego czasowy obowiązek meldunkowy – powyżej trzech dni – ale nie przekraczającego trzech miesięcy. Wszak jedna osoba może być w tym samym czasie oficjalnie gościem w kilku hotelach i w każdym przebywać po kilka godzin dziennie, a wskazanie tu jakiegokolwiek pierwszeństwa może nie być możliwe (żeby się odwołać do nieco żartobliwego przykładu muzułmanina, który wizytując Polskę ze swymi trzema żonami, umieścił każdą z nich w apartamencie innego hotelu, a następnie realizuje wobec nich z należytą pieczołowitością koraniczny nakaz jednakowego traktowania). Wydaje się to – verba legis – dopuszczalne. Gdy trwa to powyżej trzy dni, powinno zostać zgłoszone gminie, gdyż ewidencja wewnętrzna hotelu już nie wystarcza (cudzoziemców nie obejmują co do zasady szczególne regulacje pobytu hotelowego z Rozdziału 5 Ueldo). A co jeżeli taki stan się przeciągnie powyżej trzech miesięcy? Jak organ gminy ma tu ustalić ów jedyny dopuszczalny ustawą adres długoterminowego pobytu czasowego lub – co gorsza – stałego47? Jednocześnie w powołanym przykładzie – co również oczywiste – właściwie nie dojdzie do zamieszkania ww. osób na terytorium RP w rozumieniu art. 25 k.c. (brak elementu animus). Możliwe jest także, że osoby te będą funkcjonowały stale jedynie w ramach uproszczonego systemu ewidencyjnego hoteli – nasz bohater mógłby być nieprzyzwoicie bogatym byłym nafciarzemwyrzuconym ze swego kraju, pozbawionym obywatelstwa, któremu udzielono zgody na pobyt w Polsce i który chce tu pozostać, ale kontynuując przyrodzone sobie nomadyczne życie, spędza każdy dzień w innym hotelu, ba – coraz to w innej miejscowości, nigdzie nie zagrzewając na dobre miejsca. Jak wówczas realizować obowiązek meldunkowy i kontrolę pobytu w RP, gdy oficjalnie osoba taka nigdy nie trafi do ewidencji żadnej z gmin? Powyższy przykład, jakkolwiek może nieco absurdalny – acz nie czysto teoretyczny – wskazuje jedynie na istnienie w omawianej materii zasadnych wątpliwości co do właściwego postępowania organów ewidencyjnych. Cytowane uprzednio przepisy dotyczące wymeldowania osoby z miejsca, z którym zerwała ona (trwałą lub tylko czasową) więź, nie wskazują, by bezwzględną przesłanką wydania takiej decyzji było uzyskanie przez danego osobnika nowego miejsca pobytu, mogącego – choćby potencjalnie – stanowić podstawę do uzyskania meldunku, nawet gdyby miał on się stać w danej chwili jego jedynym meldunkiem na terytorium RP. Organ dokonujący wymeldowania w ogóle tego nie bada, odnosząc się do aktualnego stanu faktycznego istniejącego na terenie jego właściwości miejscowej. Jeżeli w danej gminie osoba posiadająca tu meldunek przestała spełniać warunki zameldowania, zostanie wymeldowana. Trafnie ujął to WSA w Lublinie48, stwierdzając, że długotrwały, utrzymujący się stan faktyczny, w którym osoba zameldowana na pobyt stały w danym lokalu rzeczywiście w nim nie mieszka, przebywając w tym czasie w innym lokalu, a zatem opuszczenie dotychczasowego lokalu noszące znamiona trwałości powinno skutkować wydaniem decyzji o wymeldowaniu. Mechanizm wymeldowania polega bowiem na usuwaniu informacji o zameldowaniu, jeżeli informacja ta przestaje obrazować wynikający z uprzedniego zgłoszenia stan rzecz49. Co więcej, zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie poglądem za równoznaczną z dobrowolnym opuszczeniem lokalu należy uznać sytuację, w której osoba w nim zameldowana została z niego usunięta, lecz nie skorzystała we właściwym czasie z przysługujących jej środków prawnych, umożliwiających powrót do lokalu, których podjęcie doprowadziłoby do uznania działań dysponenta lokalu za bezprawne50. Z uwagi na cele obowiązku meldunkowego utrzymywanie fikcji zameldowania nie jest stanem pożądanym i właściwe organy powinny w sy- jesień 2011 37 DZIAŁ NAUKOWY tuacjach dyskusyjnych dążyć do jednoznacznego wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności i stosownie do nich postępować. Jak zatem widać, potencjalnie istnieje wiele sytuacji, w których wykonywanie obowiązku meldunkowego – zarówno postrzeganego od strony organów, które go realizują, jak i objętych nim osób natrafi na ograniczenia, a nawet – w tym również obiektywne – przeszkody go wyłączające. Pojawią się stany faktyczne, które nie wyczerpują żadnego z punktów katalogu art. 44a Ueldo., zgodnie z którym w ewidencji ludności prowadzonej w systemie teleinformatycznym na podstawie danych osobowych zgłoszonych przy wykonywaniu obowiązku meldunkowego gromadzone są dane stałych mieszkańców, dane byłych mieszkańców, dane obywateli polskich i cudzoziemców zameldowanych na pobyt czasowy trwający ponad 3 miesiące oraz na pobyt czasowy trwający do 3 miesięcy. Co więcej, niedopełnienie przez stronę obowiązku zameldowania się nie stanowi bariery dla ustania poprzednich jego meldunków, ale z drugiej strony w słusznej opinii orzecznictwa51 nie może być utożsamiane z niemożnością ustalenia nowego miejsca pobytu – powraca tu rozbieżność między rozumieniem pobytu w Ueldo. w nawiązaniu do art. 25 k.c. oraz definiowaniem tego terminu dla potrzeb ogółu postępowań cywilnych – przy odwołaniu do posiadających walor gwarancyjny zasad ogólnych k.p.a. (art. 7 i 8). Nie wpływa na obowiązek realizowania tych zasad przez organ nawet popełnienie przez uczestnika postępowania wykroczenia przeciwko obowiązkowi meldunkowemu – zgodnie z art. 56 Ueldo. i stosownie do komplementarnego przepisu art. 147 § 1 k.w.52. Co więcej państwo – za pośrednictwem swoich urzędników – przestało z tego ostatniego uprawnienia już dawno korzystać, wskutek czego ww. przepisy stały się martwe53, a zatem obecnie nie mają już przy ocenie stanu konkretnej sprawy najmniejszego znaczenia (choćby stwierdzenie notorycznego naruszania obowiązków meldunkowych). A skoro państwo nie dąży do wykorzystania istniejących instrumentów przymuszenia obywateli do postępowania zgodnego z obowiązującą ustawą, to uznać należy, że tym samym (per desuetudo) legitymizuje nie tylko istniejące w tym zakresie zaniedbania, ale także leżące niejednokrotnie u ich podstaw stany faktyczne wymykające się dość sztywnym i nieprzystającym do aktualnej rzeczywistości społecznej regulacjom Ueldo., przyjmując w omawianej materii odmienne założenia i cele, niż ścisła i stała kontrola realizowana przez system organów państwa ex officio (vide uwagi wprowadzające do niniejszego opracowania). Oczywista stała się zatem również potrzeba zmian w obrębie przepisów meldunkowych, z uwzględnieniem tej prawno-filozoficznej wolty. 4. Projekt nowelizacji obowiązku ewidencyjnego ludności Prawodawca ma świadomość tego, że co najmniej od momentu demokratyzacji państwa – tj. od z górą 20 lat – szereg przepisów Ueldo. z 1974 r. jest w zasadzie nieprzestrzeganych. Za absurdalne należy obecnie uznać obowiązek meldunku w domach opieki społecznej, internatach i akademikach, a nawet szpitalach. Co więcej, także wyjazd za granicę na czas dłuższy niż trzy miesiące rodził obowiązek wymeldowania się ze swojego mieszkania w Polsce i zgłoszenia wyjazdu w urzędzie gminy, najpóźniej w dniu wyjazdu. Obowiązki takie miały cha- rakter nie tylko kontrolny, ale wręcz inwigilacyjny, gdy tymczasem nawet Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że ewidencja ludności służy zbieraniu informacji w zakresie danych o miejscu zamieszkania i pobytu osób, a więc rejestracji stanu faktycznego, a nie stanu prawnego, i jako taka nie jest formą kontroli nad legalnością zamieszkania i pobytu53. Oczywiste stało się więc podjęcie prac legislacyjnych nad reformą omawianych obowiązków. W uzasadnieniu projektu nowych przepisów meldunkowych54 wskazano, że decyzja o zainicjowaniu procesu zmian, w tym zmiany zakresu obowiązku meldunkowego, stanowi rozpoczęcie procesu gruntownej przebudowy funkcjonowania administracji państwa, usprawnienia obiegu informacji pomiędzy urzędami oraz poprawy relacji pomiędzy administracją a obywatelem i uwolnienia obywateli od zbędnych powinności. Obecnie na poziomie centralnym funkcjonuje wiele różnych rejestrów tematycznych, w których gromadzone są dane osób na potrzeby realizacji zadań resortowych. Mimo że zakres danych w tych rejestrach w części dotyczącej tożsamości osób się powtarza, rejestry te są autonomiczne, co generuje po stronie budżetu państwa nieuzasadnione koszty. Co więcej, organy odpowiedzialne za prowadzenie tych rejestrów nakładają na obywateli obowiązek każdorazowego informowania o zmianie wszelkich danych. Potrzebę stworzenia nowego aktu prawnego regulującego kwestię ewidencji ludności zrodził również obowiązek wykonania postanowień podjętych w ramach Unii Europejskiej55. Planowaną reformę podzielono na kilka etapów, w ramach których początkowo zlikwidowany ma zostać obowiązek rejestracji wszystkich dotychczasowych form pobytu o charakterze czasowym (tzw. pobyty czasowe do trzech miesięcy, pobyty czasowe powyżej trzech miesięcy, obowiązek meldunkowy wczasowiczów i turystów) – obywatel polski nie będzie musiał informować urzędów administracji publicznej o każdorazowym, nawet okazjonalnym wyjeździe poza swoje miejsce zamieszkania. Dopełnieniem tej zmiany stanie się również zniesienie sankcji wykroczeniowej za niedokonanie rejestracji miejsca zamieszkania. W drugim etapie przewidziano możliwość funkcjonowania rejestru PESEL w całkowitym oderwaniu od rejestracji miejsca zamieszkania – aktualne dane związane z tożsamością osoby i jej statusem prawnoadministracyjnym będą przesyłane do rejestru PESEL bezpośrednio przez organy administracji rejestrujące zdarzenia powodujące wytworzenie tych danych. Zapewnić to ma możliwość „odmiejscowienia” czynności administracyjnych (zmiana kryteriów ustalania właściwości). Ostatecznym efektem takiej przebudowy rejestru PESEL będzie zgodnie z projektem zniesienie rejestracji miejsca zamieszkania jako odrębnej instytucji prawa. Funkcjonowanie ewidencji ludności nie zostanie oparte na kryterium miejscowym (związane ze zgłaszaniem miejsca zamieszkania), lecz wyłącznie na kryterium rzeczowym. Rejestr PESEL stanie się podstawowym rejestrem gromadzącym dane związane z tożsamością osób – rola nadrzędna wobec innych rejestrów centralnych. W zakresie podmiotowym przyjęto, że w rejestrze PESEL gromadzone będą dane obywateli polskich urodzonych i zamieszkałych na terytorium RP oraz tych obywateli polskich zamieszkałych za granicą, którzy przystąpią przed władzami polskimi do czynności administracyjnych, a więc osób ubiegających się o polski dokument tożsamości. W stosunku do jesień 2011 38 DZIAŁ NAUKOWY cudzoziemców założono, co do zasady, że gromadzi się dane tych osób, które stale zamieszkują na terytorium RP lub ich status wskazuje, że charakter pobytu będzie długotrwały (azyl, status uchodźcy, pobyt tolerowany itp.). Dopisano również dane wynikające z ww. rozporządzenia (WE) – przydając im jako jedynym w rejestrze – charakter deklaratoryjny, ponieważ rzadko mogą być udokumentowane. Chodzi tu o dane o kraju urodzenia i kraju poprzedniego miejsca zamieszkania, dokumencie, na podstawie którego nastąpił wjazd do Polski. Zgodnie z projektem zrezygnowano z rejestrowania każdorazowego, trwającego ponad cztery doby miejsca przebywania, traktując to jako nieuzasadnioną ingerencję w prywatność. Pozostanie natomiast przejściowo wymóg rejestrowania miejsca zamieszkania, przyjmując, że jest to element trwały w życiu każdej osoby. Dla celów rejestracji miejsca zamieszkania zdefiniowano w sposób opisowy tzw. podstawowe miejsce zamieszkania i dodatkowe miejsce zamieszkania (art. 24 projektu). Zgodnie z art. 25 projektu „pobytem stałym” jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania, a „pobytem czasowym” jest przebywanie bez zamiaru zmiany miejsca pobytu stałego w innej miejscowości pod oznaczonym adresem lub w tej samej miejscowości, lecz pod innym adresem przez okres ponad 3 miesięcy. Celami, jakim służy zgłoszenie podstawowego miejsca zamieszkania, są: potwierdzenie przebywania w danym miejscu, dla zapewnienia sprawnej realizacji potrzeb administracyjnych obywateli, oraz ustalanie adresu do doręczeń. Rejestrowanie dodatkowego miejsca zamieszkania ma mieć charakter fakultatywny i całkowicie zależy od woli osoby zainteresowanej. Dodatkowe miejsce zamieszkania nie odpowiada wprost dzisiejszemu zgłoszeniu pobytu czasowego, ponieważ nie musi być związane wyłącznie z ograniczonym czasowo zamieszkiwaniem w innym miejscu niż miejsce zamieszkania. Jest to wyjście naprzeciw coraz szerszej grupie obywateli, którzy de facto mają więcej niż jedno miejsce zamieszkania i równolegle z tych miejsc korzystają. Nowa procedura rejestracji miejsca zamieszkania została uproszczona i powiązana z 30-dniowym terminem dokonania zgłoszenia (liczonym od dnia przybycia do danego miejsca) oraz połączeniem zgłoszenia nowego miejsca zamieszkania z wyrejestrowaniem z poprzedniego. Odtąd będzie możliwe posiadanie tylko jednego miejsca pobytu stałego i jednego miejsca pobytu czasowego (art. 27 projektu). Samo zgłoszenie miejsca zamieszkania (jako wywołujące skutki prawne) ma mieć formę oświadczenia złożonego pod odpowiedzialnością karną – wprowadzono konsekwentnie domniemania zgodności ww. oświadczenia, że osoba dokonująca zgłoszenia faktycznie zamieszkuje pod wskazanym adresem, ze stanem faktycznym. Adres pobytu ma być określony (art. 26 projektu) poprzez podanie: w gminach, które uzyskały status miasta – nazwy miasta (dzielnicy), ulicy, numeru domu i lokalu – jeżeli jest wydzielony, nazwy województwa oraz kodu pocztowego; a w pozostałych gminach – nazwy miejscowości, ulicy, jeżeli w miejscowości występuje podział na ulice, numeru domu i lokalu – jeżeli jest wydzielony, nazwy gminy, nazwy województwa oraz kodu pocztowego. Zniesieniu sankcji za niedopełnienie zgłoszenia miejsca zamieszkania – obecnego art. 147 k.w. – odpowiada przepis wskazujący, że skutki niezgłoszenia przez obywatela miejsca zamieszkania obciążają jego samego. Taka procedura ma ogra- niczyć zjawisko fikcji meldunkowej i tzw. pozornej bezdomności, wynikającej z niemożności dokonania zgłoszenia ze względów całkowicie pozaewidencyjnych. Do 2014 r. – kiedy to przepisy mają planowo już w pełni obowiązywać – rejestracja miejsca zamieszkania, jako wyodrębniona instytucja prawa, będzie zniesiona. Tym samym wybór stylu życia osoby – np. wędrowny – skutkować będzie dla niej zgodnie z jej osobistym wyborem, czy chce, czy nie utrzymywać kontakty z administracją państwa, godząc się na wynikające stąd następstwa. Obowiązek meldunkowy cudzoziemców niebędących obywatelami państw członkowskich Unii Europejskiej, obywatelami państw członkowskich Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) – stron umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym lub obywatelami Konfederacji Szwajcarskiej bądź członkami ich rodzin zastąpi obowiązek rejestracji ich miejsca zamieszkania najpóźniej z upływem czwartej doby od dnia przybycia, jeżeli ich pobyt w Polsce przekracza czternaście dni (ścisły związek legalizacji pobytu cudzoziemców z rejestracją ich miejsca pobytu, na podstawie m.in. dokumentów potwierdzających legalny pobyt w Polsce). Nowa ustawa utrzymuje również wymóg zgłaszania przez osobę wyjazdu za granicę – w przypadkach zadeklarowania wyjazdu z zamiarem stałego pobytu za granicami RP, lub na okres dłuższy niż sześć miesięcy, oraz wymóg zgłaszania powrotu, co jest wynikiem wzrastającej migracji zarobkowej i pozwala realizować rozporządzenie (WE) w sprawie statystyk Wspólnoty z zakresu migracji i ochrony międzynarodowej dotyczących pracowników – cudzoziemców (art. 36 projektu). 5. Podsumowanie części I Z powyższej analizy wynika kilka zasadniczych spostrzeżeń. W pierwszej kolejności wskazać należy, że obecnie jedynym w pełni referencyjnym systemem informacji o osobach funkcjonującym w Polsce jest PESEL, jakkolwiek nie ogarnia on szczególnie nasilonego w ostatnich latach procesu migracyjnego – gdyż w jego zasięgu pozostają jedynie podmioty połączone węzłem osobowym z państwem polskim, co oczywiście nie jest koniecznym warunkiem przebywania na terytorium RP. Tymczasem dawno już doszło do rozejścia się z rzeczywistością danych gromadzonych w Centralnej Ewidencji Ludności. Wobec tego proste zestawienie informacji pochodzących z obu tych zbiorów nie upoważnia już bynajmniej do wyciągnięcia wniosku, że żyjąca osoba przebywa lub nie przebywa na terytorium RP, podobnie jak – co powszechnie jest akceptowane – zameldowanie nie przesądza o zamieszkaniu (w jego pełnej formule przywołanej w odniesieniu do art. 25 k.c.). Centralna Ewidencja Ludności opiera się bowiem na wykonywaniu nadal obowiązkowego (acz już od wielu lat nieegzekwowanego w sposób kategoryczny) meldunku, który jest jedynie czynnością ewidencyjną, mającą na celu stwierdzenie określonego stanu faktycznego w chwili dokonywania wpisu – nie ma w żadnym zakresie znaczenia konstytutywnego i nie wpływa wprost na sferę jakichkolwiek i czyichkolwiek praw, jak również nie wywołuje (nawet w zakresie nim objętym) skutków na przyszłość. Już z natury obowiązku ewidencyjnego i określenia jego przesłanek wynika, iż pojawią się grupy osób, które będą się temu systemowi wymykać – pozostawać na jego marginesie lub poza nim. Także planowane jesień 2011 39 DZIAŁ NAUKOWY zmiany – jakkolwiek w wielu zakresach bardzo pozytywne i oczekiwane (choćby definicja „miejsca pobytu podstawowego i dodatkowego”, automatyczne usuwanie nieaktualnych danych przy dokonaniu kolejnego zgłoszenia, wydłużenie terminów ewidencyjnych, wprowadzenie dobrowolności i domniemania prawdziwości oświadczenia zainteresowanego w odniesieniu do możliwych negatywnych następstw stanu przeciwnego) jednak tej swoistej „szarej strefy” pobytowo-ewidencyjnej nie zlikwidują. Szereg osób przywiązanych do specyficznego trybu życia (objazdowego) może – odtąd w pełni legalnie i nie narażając się na sankcje wykroczeniowe – godząc się na ewentualną swoją nieobecność w toku niektórych podejmowanych względem nich czynności administracyjnych, z poddania się ewidencji zrezygnować. Jednocześnie poza systemem pozostaną – tym razem już nie jako „fikcja bezdomności” – osoby niemogące wskazać adresu swego pobytu, który ma zostać (w porównaniu z obecnymi, pojemnymi formułami) radykalnie sformalizowany. Wszystkie powyższe uwagi nie oznaczają bynajmniej, że planowana zmiana terminologiczna ma się stać powszechnie obowiązującym punktem odniesienia dla wszelkich przepisów administracyjnych, zastępując art. 25 i 28 k.c. Przeciwnie – już sam projekt zakłada „odmiejscowienie” czynności administracyjnych w powiązaniu z przebudową całego aparatu administracyjnego, a już z pewnością z radykalną zmianą filozofii jego funkcjonowania, zatem kwestie pobytu, zamieszkania i zameldowania stracą znaczenie nawet przy ustalaniu właściwości organów władnych odpowiedzieć na określone potrzeby obywateli. To państwo ma odtąd sprawniej korzystać z dostępnych mu informacji, podczas gdy obywatel będzie je poszczególnym instytucjom udostępniał, gdy będzie chciał lub miał w tym określony interes – generalna zmiana ciężaru obowiązków informacyjnych. Reforma zakłada bowiem, że państwo dysponuje środkami wystarczającymi dla weryfikacji i aktualizacji pozyskiwanych wielokierunkowo danych i ich kompilacji w jednolitym, stale aktualizowanym zbiorze. Docelowe odejście od obowiązku meldunkowego spowoduje, że jedyną kategorią funkcjonującą w obrocie prawnoadministracyjnym będzie właśnie pobyt, jak wskazano wyznaczany przesłankami faktycznymi, w oderwaniu od przeżyć psychicznych osoby, czy tytułu prawnego do danego lokalu. Planowane zmiany nie wykluczają również – obecnej także dziś – sytuacji, gdy to miejscem pobytu osoby (tj. miejscem w którym realizuje ona swoje funkcje mieszkalno-życiowe) jest nie administracyjnie określona, wydzielona lokalizacja, ale mobilne urządzenie do zaspokajania tych potrzeb przystosowane. Subiektywnie jest to jak najbardziej miejsce pobytu, jakkolwiek stale zmienne są jego wykładniki obiektywne. Organ ewidencyjny nie jest władny badać cech takiego „lokalu”, a z drugiej strony nie może postępowaniem swym godzić – nawet dla utrzymania realności nałożonych na niego obowiązków kontrolnych i weryfikacyjnych – w prawo osoby do korzystania z wolności wyrażonej choćby w art. 52 Konstytucji RP. Dotyczy to również innych organów nadzorujących korzystanie przez danego osobnika z nadanych mu uprawnień, szczególnie gdy mają one charakter indywidualny, związany z określoną jednostką – tj. powinny być realizowane zawsze tam, gdzie osoba ta akurat przebywa, podczas gdy wiązanie ich z dodatkowymi okolicznościami jak np. wskazanie ewidencjonowanego miejsca pobytu, może w takie uprawnienie godzić (częstotliwość zmian miejsc pobytu może być większa niż określony w przepisach okres pobytu uzasadniający impuls ewidencyjny). Takie założenie jest rzeczywistym – a nie jedynie deklaratoryjnym – przyznaniem pierwszeństwa prawom jednostki nad prerogatywami aparatu państwa. W takim zatem ujęciu ani obecne, ani planowane przepisy dotyczące ewidencji ludności nie wprowadzają uniwersalnej definicji kategorii „miejsca pobytu” i nie przekreślają wypracowanej w dorobku orzecznictwa dyrektywy oceny tego miejsca w odniesieniu do realiów konkretnej sprawy oraz charakteru obowiązku lub prawa w jakiego zakresie ma zostać wydana decyzja administracyjna. Zatem uwzględniając fakt przebywania w Polsce szeregu osób, które tu – chodzi o kraj – widzą swoje miejsce na ziemi, chcą tu (w ujęciu largo) pozostać, posiadają tu jakiś majątek i – choćby mobilne – zaplecze egzystencjalne, nie sposób wykluczyć, że „miejsce pobytu” może być w określonych sytuacjach definiowane właśnie na tak wysokim poziomie abstrakcji. Pozostaje to również w ścisłym związku ze słownikowym rozumieniem terminu „pobyt”, oraz zasadami art. 7 i 8 k.p.a. i szeregiem zasad konstytucyjnych, określających instytucje demokratycznego państwa prawnego jako służebne wobec w pełni upodmiotowionych – i to na wszelkich płaszczyznach – jednostek. Zatem zarówno obecnie, jak i w przyszłości nie będzie możliwe przyjęcie przez jakikolwiek organ, w zakresie któregokolwiek z prowadzonych postępowań, iż osoba nie przebywa na terytorium RP, nie posiada tu miejsca pobytu (mniejsza o towarzyszące mu znamiona przymiotnikowe), dopóki nie wykaże – i to na nim będzie ten obowiązek spoczywał – że jest inaczej (osoba opuściła na stałe RP, mieszka, pracuje za granicą, tam zamierza pozostać). Co oczywiste, w wielu przypadkach może się to okazać – pamiętając o ww. nakazach k.p.a. – niemożliwe, co nakazuje prawodawcy taką zmianę spektrum przesłanek weryfikacyjnych w poszczególnych przepisach materialnego prawa administracyjnego, by czynnik pobytu występował tam co najwyżej posiłkowo i nie był zasadniczym kryterium decyzyjnym. Dopuszczalne jest w takiej sytuacji np. przerzucenie określonych, dodatkowych obowiązków informacyjnych na zainteresowanego i ścisłe ich egzekwowanie w kontekście np. pozbawiania lub ograniczania jego uprawnień – postrzeganego jako administracyjna sankcja za niedopełnienie obowiązku. W przeciwnym wypadku przepisy odwołujące się do meldunku, ewidencji miejsca pobytu, zamieszkiwania staną się – szczególnie po planowanych zmianach – całkowicie nieefektywne i niefunkcjonalne. Jak zatem widać, zaistniała już faktyczna, a w dalszej perspektywie planowana formalna zmiana charakteru ewidencjonowania osób przebywający w RP, wymusza szerokie systemowe zmiany w szeregu dalszych regulacji, tak by były one wzajemnie spójne i przede wszystkim możliwe do skutecznego stosowania w praktyce, bez narażania się na zarzut rozszerzającej wykładni na niekorzyść strony terminów stanowiących ustawowe znamiona materialnej podstawy rozstrzygnięcia, o co w przypadku powołanych w tytule niniejszego opracowania kategorii pojęciowych nad wyraz łatwo. KONRAD POLITOWICZ Autor jest magistrem prawa na UAM w Poznaniu oraz magistrem politologii na Uniwersytecie Opolskim, asystentem sędziego w Sądzie Rejonowym w Opolu – Wydział Karny i Wykonawczy oraz Prezydium Sądu, członkiem Ogólnopolskiego Stowarzyszenia Asystentów Sędziów. Zajmuje się postępowaniami karnymi i wykonawczymi oraz postępowaniami administracyjnymi prezesa sądu; ponadto teorią prawa w ww. zakresie jesień 2011 40 DZIAŁ NAUKOWY Przypisy: przebywania (por.: A. Wypiórkiewicz, [w:] H. Ciepła [i in.], Kodeks cywilny. Praktyczny komentarz z orzecznictwem, Warszawa 2005, t. I, s. 78-79). W pra- 1 Źródło: Słownik języka polskiego, www.pwn.pl. wie cywilnym procesowym wprost wskazane zostały przypadki braku 2 Tak: wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2009 r., sygn. II FSK 896/08, LEX nr miejsca zamieszkania, np. art. 569 § 1 k.p.c. – wówczas właściwość sądu 478565. 3 4 określa się według miejsca jej pobytu (zob.: Komentarz do art. 25 k.c., [w:] Dz.Urz. UE L 338/1. B. Giesen, W. J. Katner, P. Księżak, B. Lewaszkiewicz-Petrykowska, R. Zob.: wywód uzasadnienia postanowienia SO we Włocławku z dnia 28 sierp- Majda, E. Michniewicz-Broda, T. Pajor, U. Promińska, M. Pyziak-Szafnicka, nia 2009 r., sygn. V CZ 37/09, POSAG 2010/1/75. W. Robaczyński, M. Serwach, Z. Świderski, M. Wojewoda, Kodeks cywilny. 5 Sygn. akt IV CR 242/78, OSN 1979, nr 6, poz. 120. Część ogólna. Komentarz, LEX, 2009). Podobnie art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. naka- 6 Tak: WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 8 września 2009 r., sygn. I SA/Bd zuje wiązanie właściwości miejscowej organu administracji publicznej z 479/09, LEX nr 525680. O charakterze pobytu w określonej miejscowości miejscem zamieszkania osoby w kraju, a w braku zamieszkania w kraju – decyduje zamiar osoby podlegającej obowiązkowi meldunkowemu, jednakże według miejsca pobytu. Brak tu jednocześnie wskazania na „pobyt stały”, co w razie wątpliwości co do charakteru pobytu organ administracji państwowej nakazuje uznać, że wystarczający jest każdy pobyt czasowy, jeżeli wiąże się nie może się ograniczyć do bezkrytycznego przyjęcia oświadczenia woli ta- 7 8 9 z przebiegiem danej sprawy administracyjnej. kiej osoby co do jej zamiaru. O ocenie charakteru pobytu decyduje bowiem 18 Sygn. II OSK 302/05, LEX nr 190969. nie tylko werbalna treść oświadczenia woli, lecz również okoliczności fak- 19 Sygn. I OW 75/06, LEX nr 362465. tyczne wskazujące na zamiar rzeczywisty (tak: wyrok NSA z dnia 19 marca 20 Dz.U. z 2009 r., nr 175, poz. 1362 – tekst jedn. 1981 r., sygn. SA 314/81, ONSA 1981/1/24). 21 Dz. U.z 2006 r., nr 139, poz. 993 – tekst jedn. Tak: postanowienie NSA z dnia 11 października 2007 r., sygn. I OW 69/07, 22 Nawiasem mówiąc w cyt. przepisie całe znaczeniowe powiązanie terminów LEX nr 399101. „zamieszkanie” i „pobyt stały” postawiono na głowie, gdyż nagle okazuje się, Miejscem pobytu (dobrowolnego lub przymusowego) jest miejscowość, w że to pobytem stałym jest zamieszkiwanie z zamiarem stałego przebywania, której osoba przebywa przez pewien czas, jednakże bez zamiaru stałego po- a nie odwrotnie. Przepis ten umożliwiający w najlepszym razie zamienne bytu. Krótka nieobecność nie wpływa na zmianę miejsca pobytu, natomiast posługiwanie się ww. kategoriami jest ewidentnie błędny i systemowo nie- krótka obecność może być wystarczająca do określenia danej miejscowości spójny z koncepcjami, do których powszechnie odwołuje się w toku jego jako miejsca pobytu (zob.: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz bieżący do wykładni. Warto w tym miejscu nadmienić również, że jakkolwiek wyłączone art. 21 kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2010). jest w sensie prawnym jednoczesne zamieszkiwanie w kilku miejscowoś- Tradycyjnie w orzecznictwie przyjęto, że miejsce stałego pobytu osoby to ciach i okresowe (sezonowe) zamieszkiwanie w różnych miejscowościach, miejsce, w którym osoba ta realizuje swoje podstawowe funkcje życiowe, tj. niemniej miejsce zamieszkania można zmieniać i nie ma w tym względzie w szczególności mieszka, nocuje, spożywa posiłki, wypoczywa, przechowuje żadnych ograniczeń, a to z kolei – bardzo częste zmiany – może utrudniać rzeczy niezbędne do codziennego funkcjonowania (odzież, żywność, meble), ustalenie przesłanki zamiaru przebywania w danym miejscu z zamiarem przyjmuje wizyty członków rodziny lub znajomych, utrzymuje chociażby stałego pobytu. W świetle art. 25 nie można zatem wykluczyć, że w praktyce okazjonalne kontakty z sąsiadami, przyjmuje i nadaje korespondencję (tak: osoba fizyczna będzie mieć kilka miejsc przebywania z zamiarem stałego wyrok WSA w Olsztynie z dnia 7 lipca 2009 r., sygn. II SA/Ol 428/09, LEX pobytu. Art. 28 k.c. nie zapobiega takim sytuacjom (zob.: komentarz do art. nr 553123), niemniej poszczególne z ww. wskaźników tracą współcześnie na 28 k.c., [w:] B. Giesen, W. J. Katner, P. Księżak, B. Lewaszkiewicz-Petry- znaczeniu. Istnieje już możliwość wskazania konkretnej jednostki pocztowej kowska, R. Majda, E. Michniewicz-Broda, T. Pajor, U. Promińska, M. Py- dla odbioru każdej z przesyłek (niezależnie od miejsca zamieszkania czy po- ziak-Szafnicka, W. Robaczyński, M. Serwach, Z. Świderski, M. Wojewoda, bytu stałego). Także jeść czy sypiać można w przeznaczonych do tego przed- 10 23 a garderobę na bieżąco wymieniać na nową. 24 Tak: wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22 kwietnia 2008 r., sygn. IV SA/Gl Tak: wyrok SN z dnia 23 marca 1976 r., sygn. IV PRN 2/76, LEX nr 14302. Tak: wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2008 r., sygn. III SA/Wa 2117/07, LEX nr 468717. 25 1256/07, LEX nr 509611. 11 Kodeks cywilny …, ibidem). siębiorstwach, dzieci powierzyć dziadkom lub niani (nawet na dłuższy czas), Zob.: M. Pazdan, System prawa prywatnego. Prawo cywilne, (red.) M. Safjan, Zob.: wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. I FSK 212/05, LEX nr 195823. 26 t. I, s. 996-997. Por.: M. Nogaj, Problemy związane ze statusem rezydenta i nierezydenta w 12 Por. także: postanowienie NSA z dnia 30 marca 2006 r., sygn. I OW 265/05, 13 Dz.U. z dnia 22 września 2003 r., nr 166, poz. 1612 z późn. zm. 13 Dz.U. nr 228, poz. 2255 z poźn. zm. domniemanie, że dana osoba mieszka pod wskazanym adresem i że ma ona Tak: wyrok WSA w Gliwicach z dnia 9 października 2007 r., sygn. IV SA/Gl uprawnienia do przebywania w danym lokalu. Zameldowanie jest tylko czyn- 1509/06, ONSAiWSA 2009/1/11. nością materialno-techniczną mającą charakter deklaratoryjny (tak: wyrok Oczywiste jest tu nawiązanie do art. 52 Konstytucji RP, który stanowi po- WSA w Warszawie z dnia 2 listopada 2004 r., sygn. I SA 3199/02, LEX nr świetle przepisów prawa dewizowego, ze szczególnym uwzględnieniem obo- LEX nr 198360. 15 16 wiązków banków upoważnionych, R. Pr., 2000/3/47. 27 wszechne prawo do wolności poruszania się po terytorium RP oraz wyboru 17 Wpis w dowodzie osobistym o zameldowaniu w danym lokalu rodzi jedynie 155903). miejsca zamieszkania i pobytu – co może podlegać ograniczeniom określo- 28 nym w ustawie, jednak naturalnie nie w sposób godzący w istotę tego prawa. 29 Osoba bezdomna przeważnie nie będzie mieć miejsca zamieszkania w ro- Tak: wyrok NSA z dnia 3 czerwca 2008 r., sygn. II OSK 597/07, LEX nr 496242. Zob.: wyrok NSA z dnia 7 listopada 2008 r., sygn. II OSK 1351/07, LEX nr 526064. zumieniu przepisu art. 25 k.c. Jeśli opuściła miejscowość stałego pobytu, nie 30 Wyrok TK z dnia 27 maja 2002 r., sygn. K 20/01, OTK-A 2002/3/34. zajmuje na stałe określonego lokalu, czerpie środki utrzymania z pracy do- 31 Sygn. II OSK 5/07, LEX nr 453395. rywczej czy żebractwa i korzysta z pomieszczeń różnych noclegowni, nie 32 Dz.U. z 2005 r. nr 240, poz. 2027 z późn. zm. można mówić o zamiarze stałego pobytu w danej miejscowości, trudno bo- 33 Dz.U. nr 243, poz. 2432. wiem przyjąć, że osoba ta dokonała świadomego wyboru swego miejsca 34 Dz.U. z 2000 r. nr 80, poz. 903 z późn. zm. jesień 2011 41 DZIAŁ NAUKOWY 35 36 Dz.U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 z późn. zm. guły działania organów prowadzących ewidencję ludności wyłącznie na wnio- Dopuszcza taką wykładnię także sięgnięcie do treści art. 6 pkt 8 ustawy z sek osób wykonujących własny obowiązek meldunkowy – muszą być inter- dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. nr 2004 r. nr 64, poz. 593 pretowane ściśle (zob.: wyrok NSA we Wrocławiu z dnia 5 października 1989 z późn. zm.), regulującego status osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym i zameldowanej na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości 37 r., sygn. SA/Wr 348/89, ONSA 1989/2/88). 46 nim przebywająca ma możliwość zameldowania się zarówno na pobyt stały, W orzecznictwie jest jednak obecny również pogląd przeciwny (zob. wyrok jak i czasowy (zob. także: wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 września 2007 r., WSA w Poznaniu z dnia 20 maja 2008 r., sygn. III SA/Po 168/08, LEX nr 38 39 sygn. IV SA/Wa 981/07, LEX nr 437801). 509787). 47 Zob.: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 maja 2008 r., sygn. III SA/Po 168/08, 48 Z przepisów tej ustawy, a zwłaszcza art. 8, wywiedziono w orzecznictwie chanizm wymeldowania, a więc formalnego usuwania informacji o zamel- słuszny wniosek, że meldunek czasowy powyżej trzech miesięcy jest do- dowaniu, jeżeli informacja ta przestaje obrazować wynikający z uprzedniego puszczalny jedynie w sytuacjach szczególnych – a zatem jako wyjątek od za- zgłoszenia stan faktyczny (tak: wyrok NSA z dnia 24 lutego 2006 r., sygn. II OSK 561/05, LEX nr 194344). 49 dnia 18 kwietnia 2000 r., sygn. V SA 1424/99, LEX nr 79243. LEX nr 364681. Zob.: wyrok WSA w Opolu z dnia 29 kwietnia 2008 r., sygn. II SA/Op 67/08, 50 LEX nr 489491. Nieco odmiennie uregulowano kwestię wizytowania zakładów hotelowych 51 karze ograniczenia wolności, grzywny albo karze nagany, a ten, kto będąc do szy reżim niż przy pobycie poza takimi placówkami (tu obowiązek rodzi się tego obowiązany – dozorca domu, administrator domu, właściciel domu, po trzech dobach). W wypadku przyjęcia gościny w hotelu na czas przekra- sołtys – nie zawiadamia właściwego organu o niedopełnieniu przez inną czający 24 godziny konieczne jest wpisanie gościa do wewnętrznej ewiden- osobę ciążącego na niej obowiązku meldunkowego, podlega karze grzywny cji tej placówki (księga gości) prowadzonej przez jej kierownika, co pełni albo karze nagany. Zob. także: W. Kotowski, Komentarz do art. 147 k.w., [w:] W. Kotowski, Kodeks wykroczeń. Komentarz, Oficyna, 2009, wyd. III. 52 Obowiązek meldunkowy polegający na informowaniu przez obywatela or- nie dotyczy wynajmu pomieszczeń hotelowych „na godziny”. Uznaje się ww. ganów administracji państwowej o miejscu przebywania został wprowadzony pobyt (od 1 do 30 dób) z mocy ustawy za czasowy (chyba że okoliczności, w w Polsce w 1928 r. Obowiązek ten miał wówczas charakter porządkowy i tym zwłaszcza wola zainteresowanych – gościa i kierownika hotelu – wska- służył odbudowie państwowości polskiej. Po drugiej wojnie światowej mel- zują, że realizowany będzie pobyt stały). Natomiast w przypadku przekro- dunek stał się elementem systemu kontroli państwa, które konstruując prze- czenia 30 dni otwiera się potrzeba ujęcia gościa hotelu w ewidencji pisy dotyczące ewidencji ludności, nałożyło na obywatela rygorystyczny urzędowej gminy na zasadach ogólnych, co powinien zgłosić kierownik wymóg informowania o każdym wyjeździe poza miejsce zamieszkania. Były zakładu. Przy pobycie w hotelu przez okres przekraczający 3 miesiące obo- to rozwiązania nadmiernie biurokratyczne i charakterystyczne dla ustroju wiązują już w pełni regulacje Ueldo. dotyczące meldunku czasowego, a Polski sprzed 1990 r. i nieodpowiadające współczesnym realiom demokra- nawet stałego. tycznego państwa prawa. Przepisy te, jako powszechnie lekceważone, często Tak: wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 lutego 2008 r., sygn. II SA/Gl 484/07, niemożliwe do wykonania lub po prostu ignorowane, jako zbyt uciążliwe albo LEX nr 460013. wręcz niepotrzebne, stały się prawem martwym (zob.: Martwe prawo – lista Warto podkreślić, że art. 10 ust. 1 Ueldo. nie określa, jaki czas musi osoba pięciu nieużywanych w praktyce przepisów prawa, „Dziennik Gazeta Prawna” zamieszkiwać pod danym adresem, by uznać jej pobyt za stały, lecz jedynie 17 grudnia 2010 r., www.gazetaprawna.pl). określa termin zarejestrowania tego pobytu we właściwym organie. Fakt re- 53 Zob.: wyrok TK z dnia 27 maja 2002 r., sygn. K 20/01, OTK-A 2002/3/34. jestracji, czyli zameldowanie, jest czynnością materialno-techniczną, rodzącą 54 Projekt ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności, Druk Sejmu RP VI kadencji nr: 1371 – ustawa Dz.U. z dnia 19 listopada 2010 r., nr 217, skutki prawne. Natomiast o charakterze pobytu decyduje faktyczny zamiar poz. 1427. osoby podlegającej obowiązkowi meldunkowemu, a nie werbalnie zgłoszona deklaracja. Dlatego w razie wątpliwości muszą być w sprawie badane oko- 55 Rozporządzenie (WE) nr 862/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia liczności towarzyszące zameldowaniu (tak: uzasadnienie wyroku NSA w Kra- 11 lipca 2007 r. w sprawie statystyk Wspólnoty z zakresu migracji i ochrony kowie z dnia 8 października 1982 r., sygn. SA/Kr 599/82, ONSA 1982/2/96). międzynarodowej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 311/76 Obowiązek wymeldowania jest także uproszczony wobec klientów zakładów w sprawie statystyk dotyczących pracowników – cudzoziemców, Dz.U. UE. hotelarskich, których pobyt w nich nie przekraczał 3 miesięcy – opuszczenie L. z 2007, nr 199, poz. 23. hotelu w terminie wcześniej zadeklarowanym w ramach uproszczonej czynności meldunkowej kierownika zakładu, nie wymaga odrębnej w tym zakresie aktywności. 45 Ten, kto nie dopełnia ciążącego na nim obowiązku meldunkowego, podlega (jest to lex specialis do ogólnej normy art. 10 ust 2 Ueldo.). Jest to nawet więk- gościa w tej placówce nie przekracza 30 dni. Wynika stąd, że obowiązek ten 44 Zob.: wyrok NSA we Wrocławiu z dnia 5 października 1989 r., sygn. SA/Wr 348/89, ONSA 1989/2/88. funkcję uproszczonego obowiązku meldunkowego jeżeli łączny czas pobytu 43 Por. wyroki NSA: z dnia 25 października 2005 r., sygn. II OSK 127/05, LEX nr 201427; z dnia 12 kwietnia 2001 r., sygn. V SA 3078/00, LEX nr 78937; z wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 sierpnia 2007 r., sygn. IV SA/Wa 903/07, 42 Zob.: wyrok NSA z dnia 24 lutego 2006 r., sygn. II OSK 561/05, LEX nr 194344. Nieodłącznym składnikiem systemu ewidencji ludności jest me- czasowego nie powinna być w związku z tym stosowana rozszerzająco (zob.: 41 Wyrok z dnia 18 września 2007 r., sygn. III SA/Lu 245/07, LEX nr 419037. LEX nr 509787. sady meldowania osób na czas nieokreślony. Instytucja meldunku 40 Z art. 10 ust. 2 Ueldo. literalnie wynika, że w zakładzie hotelarskim osoba w zamieszkania. Zasadniczo wymeldowanie – zwłaszcza z pobytu stałego – następuje w oparciu o oświadczenie woli (a właściwie braku woli przebywania w danym miejscu) osoby o której meldunek chodzi. Przepis art. 15 i 16 (w tym w zw. z art. 22) Ueldo. wyczerpująco wyznaczają sytuacje, w których dopuszczalne jest wymeldowanie bez tego oświadczenia. Z tego względu – jako rozwiązanie prawne o charakterze wyjątkowym, stanowiące odstępstwo od ogólnej re- jesień 2011 42 DZIAŁ NAUKOWY SKARGA ORGANÓW JEDNOSTEK SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO NA ROZSTRZYGNIĘCIE NADZORCZE – WYBRANE ASPEKTY PROCESOWE EW ELINA Ż EL ASKO- MAKOWSKA I. Uwagi wstępne Wśród środków nadzoru1 wymienionych w ustrojowych ustawach samorządowych (dalej powoływane w tekście jako ustawy ustrojowe lub ustawy samorządowe)2 podstawową i najważniejszą formą jest przewidziana w art. 91 ust 1 u.s.g., art. 79 ust 1 u.s.p. i art. 82 ust 1 u.s.w. możliwość stwierdzenia przez organ nadzoru nieważności uchwały (zarządzenia)3 organu jednostki samorządu terytorialnego. Orzeczenie takie przyjmuje postać rozstrzygnięcia nadzorczego (art. 91 ust 3 u.s.g., art. 79 ust 3 u.s.p., art. 82 ust.4 u.s.w.)4. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały (zarządzenia) organu jednostki samorządu terytorialnego jest szczególnym rodzajem postępowania jurysdykcyjnego5 i jako takie wykazuje szereg odrębności w stosunku do ogólnego postępowania administracyjnego. Jednym z podstawowych elementów różniących oba procesy jest jednoinstancyjność postępowania prowadzonego przez organy nadzoru. Jednocześnie jednak, wraz z wprowadzeniem instytucji nadzoru, ustawodawca przyjął zasadę sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego przyznając w tym zakresie kompetencje sądom administracyjnym6. Jak stwierdza J. Zimmermann, różnorodne zadania sądów związane z rozstrzyganiem w sprawach samorządowych stały się „swoistym przedłużeniem nadzoru nad samorządem”7. Podstawową prawną formą ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego jest przyznanie im uprawnienia do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze do sądu administracyjnego8. Przedmiotem niniejszych rozważań jest omówienie niektórych rozwiązań proceduralnych dotyczących zasad kontroli przez sąd administracyjny legalności rozstrzygnięcia nadzorczego. Analizie zostają poddane przepisy procesowe budzące najwięcej wątpliwości interpretacyjnych, których wykładnia dokonywana w literaturze i orzecznictwie jest niejednolita. Należy na wstępie zaznaczyć, iż ustalenie źródeł prawa w rozpatrywanym zakresie wymaga sięgnięcia do kilku aktów prawnych, przede wszystkim do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi9 oraz ustrojowych ustaw samorządowych, stanowiących lex specialis w stosunku do ustawy sądowoadministracyjnej10. Ta sytuacja stwarza w praktyce wiele wątpliwości wynikających z braku spójności rozwiązań przewidzianych w ustawach szczególnych z normami prawnymi o charakterze generalnym wynikającymi z p.p.s.a. Jak podkreśla T. Woś, także same przepisy art. 98 u.s.g., 85 u.s.p. i 86 u.s.w. zawierające w zasadzie podstawowe postanowienia dla określenia konstrukcji skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze są dalekie „od spełnienia wymogów zupełności regulacji oraz jej jasności i jednoznaczności”11. II. Legitymacja do uruchomienia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie ze skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Postępowanie sądowoadministracyjne może być uruchomione jedynie z inicjatywy uprawnionego podmiotu, który występuje do sądu ze stosownym żądaniem. Legitymacja do złożenia skargi jest podstawową przesłanką dopuszczalności skargi12. Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. in principio uprawnienie do wniesienia skargi posiada każdy, kto ma w tym interes prawny. Natomiast, w nawiązaniu przede wszystkim do ustaw samorządowych13 § 2 tego samego artykułu, postanawia, że uprawnione do wniesienia skargi są również inne podmioty, którym ustawa szczególna takie prawo przyznaje. Przepisy ustaw ustrojowych odmiennie bowiem określają podmioty, którym przysługuje skarga do sądu administracyjnego, oraz podstawę tej legitymacji. Przepisy art. 98 ust. 3 u.s.g. (i analogiczne w u.s.p. i u.s.w.) zawężają istotnie krąg podmiotów, które mogą wnieść skargę na rozstrzygnięcie organu nadzoru. W świetle dyspozycji omawianych przepisów podmiotami tymi są jedynie gmina (związek międzygminny), powiat (związek powiatów) oraz samorządowe województwo. Takie uregulowanie wyłącza możliwość wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze przez jakikolwiek inny podmiot nawet wówczas, gdy rozstrzygnięcie takie narusza interes prawny czy uprawnienie tego podmiotu14. A zatem to jednostki samorządu terytorialnego są stroną postępowania sądowoadministracyjnego wszczętego na skutek wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczące uchwały (zarządzenia) organów tych jednostek. Legitymację do złożenia skargi do sądu administracyjnego posiada tylko i wyłącznie gmina (powiat, województwo), w stosunku do organów której (lub ich działań) wydane zostało rozstrzygnięcie nadzorcze. Jednostki samorządu terytorialnego wyposażone w osobowość prawną15 posiadają nieograniczoną zdolność sądową16 (art. 25 p.p.s.a.). Osoba prawna, jako podmiot abstrakcyjny, sama nie wykonuje żadnych czynności. Działa za pośrednictwem swoich organów. Pytanie, jakie rodzi się przy okazji określenia legitymacji skargowej w sprawie ze skargi jednostki samorządu jesień 2011 43 DZIAŁ NAUKOWY terytorialnego na rozstrzygnięcie nadzorcze, sprowadza się do tego, który z organów tej jednostki jest w taką legitymację wyposażony. A zatem w jaki sposób ma zostać zrealizowany wymóg należytej reprezentacji skarżącego w tym postępowaniu. O tym, jaki podmiot jest uprawniony do działania w imieniu danej jednostki samorządowej, decydują przepisy regulujące ustrój tej jednostki. W świetle dyspozycji art. 31 u.s.g. organem reprezentującym gminę na zewnątrz jest wójt (powiat reprezentuje starosta – art. 34 ust 1 u.s.p., a województwo marszałek województwa – art. 43 ust 1 u.s.w.). Naturalne zatem wydaje się przyjęcie założenia, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym gminę winien reprezentować wójt, ewentualnie ustanowiony przez niego pełnomocnik (analogicznie w pozostałych jednostkach samorządowych). Takie głosy pojawiają się zarówno w doktrynie17, jak i orzecznictwie. W wyroku z dnia 9 września 2010 r.18 WSA podniósł, że skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze służy gminie, a gminę (także przed sądem) reprezentuje wójt (burmistrz, prezydent miasta). W związku z tym skargę do WSA, a następnie skargę kasacyjną powinien wnieść wójt, a nie rada gminy, bo do takiego działania nie ma żadnego prawnego umocowania19. Takie pojmowanie legitymacji skargowej należy jednak ocenić jako zbyt radykalne. Nie uwzględnia ono bowiem specyfiki sprawy, czyli skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze. Wydaje się, że zarówno orzecznictwo, jak i doktryna skłaniają się do uznania, iż legitymację skargową posiadają także pozostałe organy tych jednostek. W wyroku z dnia 26 września 2005 r.20 skład orzekający WSA w Warszawie doszedł do wniosku, że niezależnie od tego, iż przepisy ustawy o samorządzie gminnym expressis verbis nie przyznają legitymacji skargowej organom gminy, ale samej gminie, to należy przyjąć, że wolą ustawodawcy było przyznanie uprawnienia do złożenia skargi także organowi, którego uchwała (zarządzenie) zostało zakwestionowane przez organ nadzoru. Za takim pojmowaniem normy wynikającej z art. 98 ust 3 u.s.g. przemawia przyjęcie w art. 98 ust 3a regulacji, w świetle której do złożenia skargi na rozstrzygnięcie organu nadzoru, dotyczącego uchwały rady gminy, doręczonego po upływie kadencji rady, uprawniona jest rada gminy następnej kadencji w określonym ustawowo terminie. Zakładając zatem racjonalność ustawodawcy, należy przyjąć, że uprawnienie to przysługuje także tej radzie gminy (chciałoby się powiedzieć: tym bardziej – E.Ż-M), która podjęła uchwałę zakwestionowaną rozstrzygnięciem nadzorczym21. Jeszcze bardziej kategorycznie stwierdził WSA w wyroku z dnia 16 października 2009 r.22, stanowiąc, iż przepis art. 98 ust 3 u.s.g. nie oznacza, że skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczące uchwały organu stanowiącego gminy może wnieść sama gmina, a w jej imieniu jej organ wykonawczy. W uzasadnieniu sąd podniósł, iż w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały organ nadzoru nie ocenia zgodności z prawem uchwały gminy, tylko uchwały organu tej gminy, czyli rady. Kontynuując rozważania, WSA staje na stanowisku, że jeżeli w samym postępowaniu nadzorczym stroną jest (obok organu nadzoru) rada gminy, to w razie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze stroną skarżącą nadal będzie rada, a nie sama gmina. Gdyby przyjąć inaczej, to w istocie o zaskarżeniu decydowałby wójt (w imieniu gminy), wobec którego rada gminy nie dysponuje żadnym instrumen- tem prawnym, za pomocą którego mogłaby zmusić wójta do zaskarżenia danego rozstrzygnięcia nadzorczego23. Zwolennicy takiego rozumienia legitymacji skargowej uznają także, że skoro ustawy samorządowe tworzą konstrukcję nadzoru opartą na kontroli legalności działalności oddzielnie każdego z organów, wyposażając je w uprawnienia do decydowania o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego, to w tych sprawach w imieniu organu może wystąpić podmiot przez niego upoważniony. W przypadku rady gminy w szczególności jej przewodniczący, który na mocy przepisów art. 19 ust 2 u.s.g. organizuje pracę rady. A zatem w sytuacji gdy rada gminy podejmie uchwałę o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu i upoważni przewodniczącego do wniesienia skargi, ten staje się sui generis pełnomocnikiem rady 24 . Stanowisko orzecznictwa i doktryny, w moim przekonaniu słusznie, zmierza w kierunku utrwalenia takiej właśnie interpretacji komentowanego przepisu. Powyższe rozważania formułowane na gruncie ustawy o samorządzie gminnym znajdują zastosowanie także w przypadku legitymacji skargowej powiatów czy samorządowych województw, gdyż konstrukcja przepisów w tym zakresie jest analogiczna we wszystkich ustawach ustrojowych. Z kwestią legitymacji do wniesienia skargi wiążą się jeszcze inne problemy interpretacyjne. Przepisy ustaw samorządowych wskazują, że skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze mogą wnieść jednostki samorządu terytorialnego, których interes prawny25, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone26. Jak słusznie podkreśla P. Chmielnicki, wymagania wynikające z art. 50 § 1 p.p.s.a są słabsze, ponieważ nie wiążą posiadania interesu prawnego w zaskarżeniu rozstrzygnięcia z jego naruszeniem27. Uregulowania wynikające z ustaw samorządowych budzą zastrzeżenia nie tylko z punktu widzenia techniczno-prawnego, ale przede wszystkim założeń ogólnych wynikających z konstytucyjnej zasady praworządności. Nie można bowiem zaaprobować faktu, że brak możliwości wyeliminowania wadliwego rozstrzygnięcia nadzorczego ze względu na to, że akt ten nie narusza subiektywnego interesu prawnego podmiotu nadzorowanego. Na podkreślenie natomiast zasługuje uwaga T. Wosia, który rozważając ten problem, doszedł do wniosku, że przesłanki formułowane w przepisie art. 98 ust 3 u.s.g (i odpowiadających mu w u.s.p. i u.s.w.) są zbędne. O tym, czy rozstrzygnięcie nadzorcze jest prawidłowe, decyduje jego zgodność z prawem, a nie to, czy narusza ono czyjeś kompetencje, uprawnienia czy interes prawny28 (art. 1 § 2 p.p.s.a). Uzależnienie legitymacji skargowej od wykazania przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego nie znajduje uzasadnienia także ze względu na to, iż sąd, rozpoznając sprawę, nie jest związany granicami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), a badając jej zasadność ocenia, czy rozstrzygnięcie nadzorcze jest obiektywnie zgodne, czy niezgodne z prawem (art. 145-150 p.p.s.a.)29. III. Przesłanki dopuszczalności skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Przesłanki dopuszczalności wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, podobnie jak kwestia legitymacji skargowej, uregulowane są częściowo poza ustawą sądowoadministracyjną, czyli w aktach ustrojowych. Na wstępie należy jednak przedsta- jesień 2011 44 DZIAŁ NAUKOWY wić przesłanki mające charakter uniwersalny, a zatem dotyczące każdej skargi, która stosownie do postanowień art. 3 § 2 lub 3 p.p.s.a. może być wniesiona do sądu administracyjnego. 1. Warunki prawidłowego zaskarżenia wynikające z ustawy sądowoadministracyjnej Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi formułuje wymogi niezbędne do prawidłowego złożenia skargi w kilku przepisach, które można podzielić na dwie grupy: normy regulujące przesłanki dopuszczalności skargi sensu largo i sensu stricto30. Do tych pierwszych należy zaliczyć: A. konieczność zachowania określonego terminu do złożenia skargi (art. 53 p.p.s.a.). W przypadku skargi organu jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru to 30 dni od dnia doręczenia rozstrzygnięcia gminie, powiatowi czy samorządowemu województwu rozstrzygnięcia nadzorczego (z tym rozwiązaniem korespondują treści przepisów art. 98 ust 1 u.s.g., art. 85 ust 1 u.s.p., 86 ust 1 u.s.w.). Na marginesie należy zaznaczyć, że na mocy przepisów szczególnych termin ten może ulec wydłużeniu lub skróceniu. Zgodnie z art. 24a ust 3 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym31 na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody unieważniające uchwałę rady gminy o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta (burmistrza, prezydenta miasta) radzie gminy służy skarga do sądu administracyjnego w terminie 14 dni od dnia otrzymania rozstrzygnięcia nadzorczego. B. skarga musi czynić zadość wymogom formalnym wskazanym w art. 57 § 1 oraz 46 § 1 i 2 p.p.s.a. określającym składniki każdego pisma strony kierowanego do sądu administracyjnego. Szczególną uwagę należy zwrócić na wymóg określenia naruszenia prawa lub interesu prawnego (art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), który trudno uznać za jedynie formalny element pisma procesowego. Dotyczy on samej treści skargi, z której musi wynikać, w jaki sposób, według skarżącego naruszone zostało jego prawo lub interes prawny. Z treści przepisu nie wynika wymóg uzasadniania przez skarżącego zarzutów skargi. A zatem skarżący nie musi przedstawiać w skardze wyczerpującego wywodu prawnego lub wskazywać na konkretny przepis prawa, który został naruszony. Wymóg z art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a. będzie spełniony, jeżeli skarżący wykaże, choćby w sposób bardzo ogólny, na czym polega, jego zdaniem, naruszenie prawa lub interesu prawnego w zaskarżonym akcie32. Konsekwencją takiej regulacji jest brak możliwości wezwania skarżącego do uzupełnienia braków formalnych skargi w trybie art. 49 § 1 p.p.s.a. Rozwiązanie to jest różnie komentowane przez przedstawicieli doktryny. W. Chróścielewski brak sprecyzowania surowszych wymogów co do zarzutów skargi uznaje za błąd ustawodawcy. Argumentuje to tym, że pismo, nawet noszące nazwę nagłówkową „skarga”, ale nie uzasadniające w czym wnoszący je upatruje naruszenie prawa lub interesu prawnego, nie jest skargą w rozumieniu rozdziału 2 działu III p.p.s.a. A ponieważ sąd nie ma możliwości wezwania w tym przypadku skarżącego do uzupełnienia skargi, działa de facto z urzędu, co jest niedopuszczalne33. Analizując omawiany przepis W. Chróścielewski, Z. Kmieciak i J. P. Tarno postulują dodanie do art. 58 § 1 p.p.s.a. jeszcze jednej przesłanki odrzucenia skargi przez sąd, polegającej na braku wskazania istoty i zakresu żądania, zarzutów przeciwko aktowi lub zaskarżonej czynności i dowodów uzasadniających te zarzuty34. Inaczej obowiązujące w omawianym zakresie przepisy komentuje T. Woś. Rozwiązanie proponowane przez ustawodawcę ocenia jako prawidłowe, korespondujące z całością generalnych i szczegółowych unormowań dotyczących postępowania przed sądem administracyjnym. W ocenie autora stawianie skarżącemu wymagań, które nie mają wpływu na zakres przeprowadzanej przed sądem kontroli i rozpoznania zaskarżonego aktu lub czynności, ani też na zakres orzekania przez ten sąd, nie miałoby i nie ma sensu35. Bez wątpienia szczegółowe uzasadnienie skargi, precyzyjne wskazanie naruszenia prawa bądź interesu prawnego podmiotu skarżącego czy określenie zarzutów przeciwko aktowi służyłyby lepszemu zabezpieczeniu interesów strony. W tak sformułowanej skardze wskazany byłby bowiem ten element aktu bądź ten etap czy sposób postępowania organu administracji, z którego strona (posługując się językiem k.p.a.) jest niezadowolona36. Wskazanie oczekiwań skarżącego co do sposobu uwzględnienia skargi mogłoby ukierunkować działania kontrolne sądu. Nie należy jednak zapominać, że sąd administracyjny bada legalność aktu administracyjnego i ma to uczynić w sposób pełny. Nie może być zatem i nie jest związany granicami skargi37. Rozpatrując skargę, jest zobowiązany do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa oraz wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze38. Zatem sformułowanie dodatkowej przesłanki w postaci wyposażenia skargi w szczegółowe uzasadnienie, czy określenie żądania co do sposobu jej rozstrzygnięcia jest bezcelowe. Skarga jednostki samorządu terytorialnego na rozstrzygnięcie nadzorcze opracowywana jest przez podmiot stosujący prawo na co dzień, wyposażony, przynajmniej w założeniu, w wykwalifikowany personel, posiadający wiedzę w zakresie szeroko rozumianego prawa. Nie należy jednak zapominać, że stronami postępowania sądowoadministracyjnego są także osoby fizyczne, nieposiadające często ani szczegółowej wiedzy prawniczej, ani doświadczenia w formułowaniu pism procesowych. Nałożenie obowiązku precyzyjnego wskazania istoty naruszenia prawa, polegającego de facto na fachowej analizie obowiązującego prawa, w efekcie zniechęciłoby do korzystania z możliwości złożenia skargi bądź w wielu przypadkach powodowało jej odrzucenie jako niespełniającej wymogów formalnych. W moim przekonaniu wprowadzenie tego typu wymogu byłoby nie tylko niecelowe, ale także szkodliwe z punktu widzenia konstytucyjnej zasady prawa do sądu39. Warto jednak podkreślić, że sąd administracyjny z zasady orzeka na podstawie akt sprawy40, nie przeprowadzając odrębnego postępowania dowodowego w tej sprawie. W interesie skarżącego zatem jest dołączenie do skargi wszelkich dowodów, które mogą być sądowi nieznane, wskazujących na naruszenie prawa bądź interesu prawnego strony. C. konieczność posiadania przez podmiot wnoszący skargę zdolności sądowej i procesowej w rozumieniu art. 25-28 p.p.s.a., a zatem zdolności do występowania przed sądem administracyjnym jako strona oraz zdolności do czynności w postępowaniu w sprawach sądowoadministracyjnych41. jesień 2011 45 DZIAŁ NAUKOWY Katalog podmiotów zamieszczony w art. 25 p.p.s.a. budzi zastrzeżenia części przedstawicieli doktryny. M. Romańska ocenia definicję „zdolności sądowej” w omawianym przepisie jako zbyt wąską. Zdaniem autorki poza katalogiem podmiotów wyposażonych przez p.p.s.a. w zdolność sądową pozostaje organ administracji publicznej, który nie jest osobą fizyczną, prawną, jednostką organizacyjną ani organizacją społeczną, a jego obecność w każdym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest konieczna42. Z poglądem tym polemizuje J. P. Tarno, twierdząc, że definicja obejmuje państwowe lub samorządowe jednostki organizacyjne, a zatem dotyczy „również organów administracji publicznej, ponieważ są one jedną z form, jaką mogą przybrać te jednostki organizacyjne”43. W moim przekonaniu, M. Romańska, analizując problem, przyjęła błędną definicję „organu administracji publicznej”. Uznaje ona, że organ nie może być utożsamiany z jednostką organizacyjną tworzoną do realizacji jego zadań44. Tymczasem w doktrynie powszechnie przyjmuje się, że organ administracji publicznej stanowi wyodrębnioną część aparatu państwowego tworzoną na podstawie prawa45. Owo wyodrębnienie polega na tym, że organ posiada określoną przez prawo formę organizacyjną, która czyni z niego pewną organizacyjną jedność46. A zespół środków (osobowych i materialnych) danych do pomocy organowi celem wykonywania jego zadań i kompetencji zwykle określa się mianem urzędu47. Należy zatem stwierdzić, że organ administracji publicznej przyjmuje postać jednostki organizacyjnej, co nie oznacza, że każda jednostka organizacyjna przyjmuje formę organu48. Zakładając powyższe, wypada zgodzić się z przytoczonym wyżej poglądem J. P. Tarno, który treść art. 25 p.p.s.a. ocenia jako pełną i prawidłową. Zgodnie z art. 26 § 1 p.p.s.a. osoby prawne i inne jednostki organizacyjne wyposażone w zdolność sądową posiadają zdolność procesową i nawet brak organów, które by mogły działać za te jednostki, co de facto może uniemożliwić podejmowanie czynności procesowych, nie powoduje utraty zdolności procesowej przez te jednostki49. D. Uiszczenie wpisu na podstawie art. 230 § 1 i 2 p.p.s.a.50. Oprócz wyżej wskazanych przesłanek określających warunki formalne skargi w szerokim znaczeniu wskazać można warunki dopuszczalności zaskarżenia sensu stricto. Ich cechą charakterystyczną jest merytoryczny charakter oraz określenie, komu i na jaką formę działalności organów administracji publicznej przysługuje skarga51. W przeciwieństwie do powyżej wymienionych warunków typowo formalnych dopuszczalności zaskarżenia, prawo nie przewiduje konwalidacji skargi, jeżeli jest ona niedopuszczalna. Oznacza to, że w przypadku wystąpienia którejkolwiek z nich sąd administracyjny obowiązany jest skargę odrzucić52. Do tak rozumianych warunków dopuszczalności skargi należy zaliczyć: A. konieczność istnienia właściwości rzeczowej sądu administracyjnego w sprawie określonej w skardze53. Bez wątpienia skarga na rozstrzygnięcie organu nadzoru jest przedmiotem kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne, co wynika expressis verbis z art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. B. konieczność wyczerpania środków zaskarżenia, jeżeli przysługiwały one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.)54. Przepis § 4 stanowi jednocześnie, że jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszeń prawa. Ustawy samorządowe, regulujące kwestie nadzoru wojewody i regionalnych izb obrachunkowych nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego, nie przewidują środków zaskarżenia w tych procesach, a zatem postanowienia art. 52 § 4 p.p.s.a. znalazłyby zastosowanie, gdyby nie wyłączenie tego obowiązku wynikające z art. 102a u.s.g., art. 90a u.s.p. i art. 88a u.s.w.55. Z literalnego brzmienia tych przepisów wynika, iż art. 52 § 3 i 4 nie ma zastosowania w sprawach z zakresu nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego. C. konieczność posiadania legitymacji skargowej przez podmiot wnoszący skargę56. 2. Przesłanka dopuszczalności skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze wynikająca z ustrojowych ustaw samorządowych Powyżej wskazane przesłanki nie zamykają katalogu wymagań, jakie muszą być spełnione, by skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze była skutecznie wniesiona. Dodatkowa wynika z ustaw samorządowych i kształtuje się identycznie we wszystkich trzech aktach57. W świetle tych rozwiązań podstawą wniesienia skargi jest uchwała (w gminie także zarządzenie) organu, który podjął uchwałę (zarządzenie) lub którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. W literaturze przedmiotu oraz judykaturze podnosi się problem charakteru tej uchwały. Jak wskazuje W. Chróścielewski, należy przyjąć, że uchwała taka może pełnić podwójną funkcję. Jej zasadnicze znaczenie przejawia się w dotrzymaniu ustawowego wymogu określonego w art. 98 ust 3 ustawy o samorządzie terytorialnym (obecnie u.s.g. – E.Ż-M), którego ratio legis sprowadza się do tego, by organ gminy (dziś dotyczy to również dwóch pozostałych jednostek samorządu terytorialnego – E.Ż-M.) dokonał ponownej oceny aktu zakwestionowanego w rozstrzygnięciu nadzorczym, a następnie zdecydował, właśnie w formie uchwały, czy chce zaskarżyć akt nadzoru czy też nie. Po wtóre uchwała taka może, w niektórych przypadkach, stanowić umocowanie określonego podmiotu do wniesienia skargi do sądu, na przykład przewodniczącego rady. W tej sytuacji omawiana uchwała może być traktowana jednocześnie jako udzielenie pełnomocnictwa do reprezentowania jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym58. Wydaje się jednak, że istotniejszym problemem, który wiąże się z treścią komentowanego przepisu, jest określenie skutków braku podjęcia uchwały przed złożeniem skargi do sądu administracyjnego. Poglądy prezentowane przez przedstawicieli doktryny i formułowane w orzecznictwie są w tej kwestii bardzo rozbieżne. W świetle najbardziej liberalnych skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze nie może zostać odrzucona z tego powodu, że uchwała (zarządzenie) będące podstawą jej złożenia została podjęta już po wniesieniu skargi do sądu59. Wadliwość skargi polegająca na tym, że została złożona bez przeprowadzenia wewnętrznego postępowania w sprawie wydania uchwały, może ulec konwalidacji aż do czasu rozstrzygnięcia skargi przez sąd administracyjny. Obowiązkiem sądu jest wezwanie skarżącej jesień 2011 46 DZIAŁ NAUKOWY strony do przedstawienia odpowiedniej uchwały w wyznaczonym terminie60. Do konwalidacji braków w zakresie wymagań formalnych skargi, jako pisma procesowego, które uniemożliwiają nadanie jej dalszego biegu, służy tryb art. 49 § 1 p.p.s.a. Jednak zdaniem części przedstawicieli doktryny brak uchwały o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego nie stanowi takiego braku formalnego. Jak podkreśla T. Woś, uchwała, o której mowa, nie stanowi elementu skargi jako pisma procesowego. Stanowi jej podstawę, która powinna istnieć już w momencie składania skargi. A zatem brak rzeczonej uchwały nie stanowi braku formalnego skargi, lecz nie wyrażenie przez gminę (analogicznie – przez pozostałe jednostki samorządu terytorialnego) woli zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego, a taki brak nie może zostać usunięty w trybie art. 49 § 1 p.p.s.a.61. W związku z powyższym, jeżeli gmina (powiat, województwo) nie uzupełni skargi w wyznaczonym terminie bądź jeżeli przedstawiona sądowi uchwała (zarządzenie) o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego została podjęta już po wniesieniu skargi, sąd powinien skargę odrzucić62. Taka interpretacja analizowanych przepisów należy do najbardziej radykalnych. Wydaje się, że za najbardziej reprezentatywny w doktrynie i orzecznictwie należy uznać pogląd, iż skarga złożona przez gminę (powiat, województwo) może zostać uzupełniona o brakującą uchwałę (zarządzenie) odpowiedniego organu, ale tylko wówczas, gdy rzeczona uchwała została podjęta w 30-dniowym terminie do wniesienia skargi i przesłana sądowi w terminie wyznaczonym do uzupełnienia braków formalnych skargi (czyli zgodnie z art. 49 p.p.s.a. w ciągu 7 dni)63. W myśl poglądów wyrażonych w judykaturze brak wskazania przez ustawodawcę terminu do wydania uchwały (zarządzenia) nie wyklucza jej podjęcia już po wniesieniu skargi do sądu. Skutek takiego rozumowania jest taki, że skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze wniesiona przed podjęciem uchwały nie może zostać odrzucona, jeżeli w późniejszym terminie taki akt zostanie uchwalony i przekazany do sądu administracyjnego. Nie budzi jednak wątpliwości, że nawet w wypadku, gdy uchwała zostanie podjęta ex post, po wniesieniu skargi i niejako tę skargę „zatwierdza”, to nawet wówczas stanowi ona warunek konieczny jej dopuszczalności64. Ostatni z przedstawionych poglądów zasługuje na aprobatę nie tylko ze względu na prawidłową wykładnię przepisów, ale także ze względu na fakt, iż stosunkowo błaha przesłanka, jaką jest działanie formalne polegające na sformułowaniu woli skierowania sprawy na drogę sądową w formie uchwały, nie powinna uzasadniać odrzucenia skargi i pozbawiać tym samym jednostki samorządu terytorialnego ochrony jej samodzielności. IV. Termin rozprawy Pierwszym i podstawowym skutkiem procesowym wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze jest uruchomienie procesu sądowoadministracyjnego. Ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określa terminów, w jakich sąd ma obowiązek rozpoznać sprawę lub wyznaczyć rozprawę w danej sprawie. Mogą to jednak czynić przepisy szczególne. Do takich zalicza się niewątpliwie art. 92a u.s.g., 80a u.s.p. i 82b u.s.w., w świetle których w przypadku złożenia przez jednostkę samorządu terytorialnego skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze sąd wyznacza rozprawę nie później niż w ciągu 30 dni od dnia wpłynięcia skargi do sądu. Jak słusznie podkreśla G. Jyż65, przepis ten stanowi gwarancję, iż ograniczenie w postaci niemożności podjęcia żadnych działań na podstawie uchwały lub zarządzenia zakwestionowanych rozstrzygnięciem nadzorczym nie będzie długotrwałe66. Należy jednak zgodzić się ze stanowiskiem P. Chmielnickiego, który podkreśla, że termin ten należy traktować jako instrukcyjny, gdyż jego dochowanie może się okazać niemożliwe choćby z powodu konieczności uzupełnienia braków formalnych skargi67. Należy zatem przyjąć, że w takim przypadku początek omawianego terminu przypada na datę uzupełnienia braków skargi. V. Przesłanki i forma orzeczeń w sprawach ze skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Rozstrzygnięcia sądu dotyczące istoty sprawy przybierają formę wyroku. Tym rodzajem orzeczenia sąd dokonuje merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu lub czynności organu administracji publicznej68. Na rodzaj rozstrzygnięcia, jakie podejmuje sąd w sprawie skargi na akt nadzoru (oczywiście poza sytuacją, gdy na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddala skargę) wskazuje art. 148 p.p.s.a. W świetle tego przepisu sąd, uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru, uchyla ten akt. Z literalnego brzmienia przepisu nie wynika, aby sąd mógł uchylić akt w części, ale większość przedstawicieli doktryny stoi na stanowisku, że nic nie stoi temu na przeszkodzie69. Także w orzecznictwie podzielono ten pogląd, wskazując, iż zakaz uchylenia aktu nadzoru w części nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego i jest niezgodny z regułą argumentum a fortiori w odmianie a maiori ad minus70. Należy jednak uznać za słuszną uwagę J. P. Tarno, który wskazuje, że ten pogląd nie znajduje uzasadnienia na gruncie wykładni językowej i gramatycznej. Porównując omawiany przepis z art. 145 i 147 p.p.s.a., z których wynika możliwość wzruszenia wskazanych w nich aktów „w całości lub części”, należałoby dojść do odmiennego wniosku71. Powołany przepis nie wymienia żadnej przesłanki uchylenia przez sąd zaskarżonego aktu nadzoru. Nie czynią tego także normy wynikające z ustaw samorządowych. Sąd, uchylając akt nadzoru, jest obowiązany wskazać naruszenie prawa przez organ nadzoru. A zatem przy rozpoznaniu skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze działanie sądu jest dwustopniowe: w pierwszej kolejności obejmuje zgodność z prawem uchwały (zarządzenia) jednostki samorządu terytorialnego, a później badanie pod kątem legalności rozstrzygnięcia organu nadzoru dotyczące tej uchwały (zarządzenia). Naruszenie prawa przez organ nadzoru będzie w szczególności polegało na wadliwej ocenie legalności aktu organu jednostki samorządu terytorialnego zakwestionowanego rozstrzygnięciem nadzorczym. Należy natomiast przyjąć, że podstawą uchylenia przez sąd aktu nadzoru jest każde naruszenie prawa, a zatem obok materialnego, także prawa procesowego72. Podsumowując rozważania w kwestii uprawnień orzeczniczych sądu administracyjnego w odniesieniu do skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, należy wskazać, iż w świetle obowiązującego stanu prawnego sąd musi uchylić akt nadzoru wiosna 2011 47 DZIAŁ NAUKOWY niezależnie od stopnia naruszenia prawa. Rozwiązanie to jest krytykowane w literaturze przedmiotu. Podkreśla się zwłaszcza brak uzasadnienia dla faktu, że w stosunku do aktów nadzoru, które przecież mogą być dotknięte kwalifikowanymi wadami, wyłączona jest możliwość zastosowania sankcji nieważności73. VI. Podstawy skargi kasacyjnej na wyrok w sprawie ze skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Podstawą skargi kasacyjnej, stosownie do art. 174 p.p.s.a., może być wyłącznie naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak słusznie zauważa H. Knysiak-Molczyk, to rozwiązanie stanowiące wierne powtórzenie postanowień art. 3983 § 1 pkt 1 k.p.c.74 nie uwzględnia istoty i specyficznych cech postępowania sądowoadministracyjnego. Trzeba bowiem pamiętać, że w doktrynie prawa administracyjnego ukształtowała się koncepcja podziału norm na normy prawa ustrojowego, materialnego i procesowego75. Podstawy skargi kasacyjnej w żaden sposób nie nawiązują do naruszeń norm ustrojowych. Taki stan rzeczy wypada ocenić negatywnie, gdyż, jak trafnie zauważa B. Adamiak, w przypadku skarg chociażby na rozstrzygnięcie nadzorcze nie zawsze istnieje związek z normami prawa materialnego, a podstawą ich podjęcia są także przepisy prawa ustrojowego76. Pojawia się zatem pytanie o dopuszczalność skargi kasacyjnej w tym zakresie, zwłaszcza że przy konstrukcji wyroku sądu administracyjnego podstawą uchylenia aktu nadzoru jest naruszenie prawa, a nie tylko naruszenie prawa materialnego. Co prawda, można spotkać w orzecznictwie próby stosowania szerokiej wykładni polegającej na zaliczeniu „na potrzeby sprawowania wymiaru sprawiedliwości” norm ustrojowych do procesowych77, ale nie brak też stanowisk odmiennych, wykluczających dopuszczalność oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów ustrojowych78. Taka konstrukcja podstaw skargi kasacyjnej oznacza istotne zawężenie możliwości kontroli orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w toku instancji przez NSA, dlatego de lege ferenda komentowany przepis wymaga korekty. dzajach aktów prawnych, istotnie komplikuje omawiane kwestie. Wydaje się zatem, że postulat ujednolicenia materii prawnej postępowania sądowoadministracyjnego poprzez przeniesienie do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi całości przepisów regulujących procedury związane z samorządem terytorialnym, z jednoczesnym ujednoliceniem zawartych w nich rozwiązań, zgłaszany jeszcze przed uchwaleniem p.p.s.a.79 nadal pozostaje aktualny. EWELINA ŻELASKO-MAKOWSKA Autorka jest doktorantką na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Śląskiego Przypisy: 1 Na temat środków nadzoru patrz np. B. Dolnicki, Klasyfikacja środków nadzorczych nad samorządem terytorialnym w ustawodawstwie polskim, Samorząd Terytorialny 1997, nr 6, s. 45-53. 2 Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, t.j. Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm. (dalej nazywana u.s.g.); ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, t.j. Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz.1592 ze zm. (dalej nazywana u.s.p.); ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, t.j. Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1590 ze zm. (dalej nazywana u.s.w.). 3 Na temat możliwości objęcia nadzorem zarządzeń wójta patrz np. P. Chmielnicki, Zaskarżanie zarządzeń wójta, Wspólnota 2003 nr 14, s. 39-40, także B. Dziadkiewicz, Uchylone zarządzenie wójta, Wspólnota 2004 nr 20, s. 44-45. 4 Na temat pojęcia „rozstrzygnięcia nadzorczego” i jego stosunku do pojęcia „aktów nadzoru” stanowiącego przedmiot skargi w świetle art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. patrz m.in. P. Chmielnicki, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2006, s. 54-57; J. Zimmermann, Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, Państwo i Prawo 1991 nr 10, s. 44-45; także uzasadnienie postanowienia NSA z dnia 16 kwietnia 2002 r., sygn. II SA/Wr 2151/00, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl. 5 6 P. Chmielnicki, Akty nadzoru..., s. 240. Patrz art. 2 ust 3 u.s.g., art. 2 ust 3 u.s.p., art. 6 ust 3 u.s.w.; Europejska Karta Samorządu Lokalnego z 15 października 1985 r., Dz.U. z 1994 r. nr 124, poz. 607 (tekst sprostowany w Dz.U. z 2006 r. nr 154, poz. 1107) stanowi w art. VII. Wnioski końcowe 11: „społeczności lokalne mają prawo do odwołania na drodze sądowej w celu zapewnienia swobody wykonywania uprawnień oraz poszanowania zasad sa- W demokratycznym państwie prawnym, w którym jednostki samorządu terytorialnego wyposażone zostały w samodzielność podlegającą ochronie sądowej przepisy prawa dotyczące nadzoru, a więc materii o wyjątkowym znaczeniu, bo ograniczającym swobodę działania tych jednostek, powinny być uregulowane w sposób szczególnie skrupulatny i precyzyjny. Wszelkie luki czy niedokładne sformułowania zarówno powodują niepewność co do podstaw prawnych działania organów nadzoru, jak i mogą skutkować brakiem odpowiedniej ochrony prawnej przydzielanej adresatom działań nadzorczych w postaci skargi do sądu administracyjnego. „Dwutorowość” regulacji dotyczącej postępowania sądowoadministracyjnego w sprawach samorządowych, a zatem także w sprawach skarg jednostek samorządu terytorialnego na rozstrzygnięcie nadzorcze, polegająca na rozproszeniu przepisów w dwóch ro- morządności lokalnej, przewidzianych w konstytucji lub prawie wewnętrznym”; odzwierciedleniem tej zasady w prawie polskim jest art. 165 ust. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz.U. nr 78, poz. 483, zgodnie z którym samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. 7 8 J. Zimmermann, Elementy procesowe..., s. 44. Art. 98 ust. 1 u.s.g., art. 85 ust. 1 u.s.p., art. 86 ust. 1 u.s.w. 9 Nazywana dalej p.p.s.a lub ustawą sądowoadministracyjną. 10 Tak np. postanowienie NSA z dnia 6 kwietnia 2006 r., sygn. II OSK 343/06, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl 11 T. Woś, Skarga gminy do NSA na rozstrzygnięcie organu nadzorczego – aspekty procesowe, Państwo i Prawo 1993 nr 7, s. 42. 12 T. Woś, [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 273. 13 jesień 2011 Tak wnioskuje np. D. Dąbek, [w:] Sądowa kontrola prawa miejscowego w świetle projektowanej reformy sądownictwa administracyjnego, [w:] Polski 48 DZIAŁ NAUKOWY model sądownictwa administracyjnego, red. J. Stelmasiak, J. Niczyporuk, S. 35 T. Woś, [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępo- Fundowicz, Lublin 2003, s. 85. 14 waniu…, s. 351. 36 Por. art. 128 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania admi- Por. art. 165 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 2 ust 2 u.s.g, art. 2 ust 2 u.s.p i 37 Por. art. 134 § 1 p.p.s.a. art. 6 ust. 2 u.s.w. 38 Por. postanowienie NSA z dnia 13 maja 1992 r., sygn. SA/Wr 529/92, publ. ONSA 1992 nr 2, poz. 47, s. 105-107. 15 nistracyjnego, t.j. Dz. U z 2000 r., nr 98, poz. 1071. Por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. 16 To zagadnienie omawiam szerzej w punkcie III 1c opracowania. 17 Patrz np. T. Woś, Glosa do wyroku NSA z dnia 20 marca 1991 r., sygn. I SA 39 Patrz art. 45 i art. 77 ust 2 Konstytucji RP. 139/91, publ. OSP 1992, nr 7-8, poz.158, s. 336; także B. Wierzbowski, Glosa 40 Patrz art. 133 § 1 p.p.s.a. do wyroku NSA z dnia 29 lipca 1991 r., sygn. SA/PO 708/91, publ. OSP 1992, 41 Komentarz, Warszawa 2010, s. 313-314. O zdolności sądowej czytaj szerzej: P. Chmielnicki, Zdolność sądowa jednostek samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 1999 nr 6, s. 23-28. nr 9, poz. 202, s. 422-433. 18 Sygn. II OSK 1314/10, publ. Lex nr 687042. 19 42 Podobnie wyrok NSA z dnia 27 maja 2008 r., sygn. II OSK 344/08, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl. 43 20 Sygn. IV SA/Wa 821/2005, publ. LexPolonica nr 1883964. 44 21 Ibidem. 22 Sygn. II SA/Kr 729/2009, publ. LexPolonica nr 2445978. 23 M. Romańska, [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu…, s. 203-204. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu…, s. 91. M. Romańska, [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu…, s. 203-204. 45 Por. np. J. Łętowski, Prawo administracyjne dla każdego, Warszawa 1995, s. 53. Podobnie wyrok WSA z dnia 27 grudnia 2007 r., sygn. II SA/Ke 641/07, 46 E. Ochendowski, Prawo administracyjne, część ogólna, Toruń 2002, s. 216. publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl; o relacjach między organami w gminie 47 Ibidem, s. 220. patrz też B. Dolnicki, Pozycja prawna wójta (burmistrza, prezydenta miasta) 48 Jednostką organizacyjną gminy jest np. zakład budżetowy, realizujący zadania własne gminy w zakresie wymienionym w art. 14 ustawy z dnia 27 wobec rady gminy, Samorząd Terytorialny 2007, nr 1-2, s. 54 i dalsze. 24 Postanowienie NSA z dnia 14 czerwca 2006 r., sygn. II OSK 706/2007, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl; podobnie postanowienie NSA z dnia 17 wrześ- sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, Dz.U nr 157, poz. 1240 ze zm. 49 M. Romańska, [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo…, s. 215. nia 2008, sygn. I OSK 1099/2008, w którym sąd uznał, iż uprawnienie dla przewodniczącego rady gminy do zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego 25 50 Wysokość oraz szczegółowe zasady pobierania wpisu określa Rozporządze- wyprowadzić należy z wykładni systemowej przepisów ustawy o samo- nie Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz rządzie gminnym, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl. szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami ad- W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, iż interes prawny w rozumieniu ministracyjnymi, Dz.U. nr 221, poz. 2193 ze zm.; temat kosztów i opłat w po- art. 50 § 1 p.p.s.a. należy rozumieć w szerokim znaczeniu, gdyż może on wy- stępowaniu sądowoadministracyjnym szczegółowo omawiają A. Trela, M. nikać zarówno z prawa materialnego, procesowego, a nawet regulującego Swora, K. Celińska-Grzegorczyk, M. Grzymisławska-Cybulska, [w:] Koszty wewnętrzny porządek danego podmiotu, np. statutu – por. uzasadnienie wy- i opłaty w postępowaniach administracyjnych i postępowaniu sądowoadmi- roku NSA z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. I OSK 1667/2010, publ. LexPolo- nistracyjnym, red. A. Trela, M. Swora, Warszawa 2007, s. 97-198. nica nr 2447404, postanowienie NSA z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. I OPS 51 4/06, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl; podobnie W. Kisiel, Legitymacja 52 Ibidem. jednostki do zaskarżania uchwał samorządowych (w orzecznictwie sądów 53 Kwestie właściwości sądów administracyjnych określają art. 3 § 2 i 3, art. 4 54 Wyjątek dotyczy prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich i Rzecznika 55 Wprowadzone ustawą z 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustaw o samorządzie i art. 5 p.p.s.a. administracyjnych), Zeszyty Naczelnego Sądu Administracyjnego 2009 nr 3, s. 36-40; szerzej czytaj J. Zimmermann, Konstrukcja interesu prawnego w sfe- Praw Dziecka. rze działań Naczelnego Sądu Administracyjnego, [w:] Gospodarka. Administracja. Samorząd, red. H. Olszewski, B. Popowska, Poznań 1997, s. 609-622. 26 W doktrynie podnosi się, że pojęcia te nie stanowią odrębnych samodziel- gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o ad- nych instytucji prawnych - w zakresie interesu prawnego rozumianego w ministracji rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych innych kategoriach prawa materialnego mieszczą się dwa pozostałe terminy; patrz 27 28 29 T. Woś, „Nowa” regulacja…, s. 39. ustaw, Dz.U nr 45, poz. 497. np. J. Zimmermann, Elementy procesowe..., s. 48. 56 Por. rozważania w punkcie II opracowania. P. Chmielnicki, [w:] Komentarz do ustawy o samorządzie województwa, red. 57 Art. 98 ust 3 in fine u.s.g., art. 85 ust 3 in fine u.s.p., art. 86 ust 3 in fine u.s.w. P. Chmielnicki, Warszawa 2005, s. 407. 58 W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, Postępowanie w sprawach nadzoru nad T. Woś, Glosa…, s. 336. działalnością komunalną, Warszawa 1995, s. 132. T. Woś, „Nowa” regulacja postępowania sądowoadministracyjnego w sprawach 59 z zakresu samorządu terytorialnego – odstępstwa od modelu pozostały (część 60 II), Samorząd Terytorialny 2007, nr 3, s. 37. Por. postanowienie NSA z dnia 30 listopada 2005 r., syg. II OSK 290/05, publ. OSP 2007 nr 1 poz. 6. Por. uchwała 7 sędziów SN z dnia 27 lutego 1992 r., sygn. III AZP 8/91, OSN 30 Por. ibidem, s. 38-39. 31 Dz.U, nr 88, poz. 985. 32 Wyrok NSA z dnia 28 lutego 2006 r., sygn. I OSK 528/2005, publ. http://or- jako przesłanki zaskarżenia sensu stricto, której brak prowadzi do odrzuce- zeczenia.nsa.gov.pl. nia skargi na podstawie art. 58 § 1 p.p.s.a.; wymóg podjęcia uchwały nie ma W. Chróścielewski, Glosa do wyroku WSA z 27 stycznia 2004 r., III SA bowiem merytorycznego charakteru lecz stanowi element procesu za- 1617/2002, publ. OSP 2005 nr 11, s. 582. skarżenia rozstrzygnięć nadzorczych; w związku z powyższym mamy do W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, J. P. Tarno, Reforma sądownictwa admi- czynienia z utworzeniem przez ustawodawcę w u.s.g. (u.s.p. i u.s.w.) nowej nistracyjnego – oczekiwania i zagrożenia, [w:] Procedura administracyjna kategorii przesłanki dopuszczalności skargi; patrz. T. Woś, „Nowa” regula- 33 34 1992, nr 7-8, poz. 119. 61 cja…, s. 41. wobec wyzwań współczesności. Profesorowi zwyczajnemu dr hab. Januszowi Borkowskiemu przyjaciele i uczniowie, Łódź 2004, s. 65-66. Zdaniem autora wymogu przedłożenia uchwały nie można także traktować 62 wiosna 2011 T. Woś, „Nowa” regulacja…, s. 42; także J. Storczyński, Postępowanie w spra- 49 DZIAŁ NAUKOWY wie skargi jednostki samorządu terytorialnego do NSA na rozstrzygnięcie nad- 70 Por. wyrok NSA z dnia 14 maja 2009 r., sygn. II GSK 929/08, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl; na temat reguł wnioskowania patrz np. J. Nowacki, Z. zorcze kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej – wybrane zagadnienia, Kwartalnik Prawa Publicznego 2002 nr 4, s. 150-151. 63 64 Tobor, Wstęp do prawoznawstwa, Kraków 2000, s. 207-212. Patrz np. postanowienie WSA z 25 sierpnia 2005 r., sygn. VI SA/Wa 253/05, 71 J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu…, s. 347. publ. Lex 190776, postanowienie NSA z 16 lutego 1996 r., sygn. SA /Wr 72 J. Zimmermann, Elementy procesowe…, s. 48. 3040/93, publ. Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych 1997 nr 2, poz. 51. 73 B. Adamiak, Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach z za- 74 Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego, Dz.U nr 75 H. Knysiak-Molczyk, [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo 76 B. Adamiak, Uwagi o modelu dwuinstancyjnego postępowania sądowoadmi- Por. np. postanowienie WSA z dnia 27 maja 2010 r., sygn. I SA/Rz 271/10, publ. Lex nr 661743, także postanowienie WSA z dnia 9 października 2008 kresu samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 1997, nr 4, s. 33. 43, poz. 269 ze zm. r., sygn. II SA/Op 517/08, publ. Lex nr 504535, wyrok WSA z dnia 22 listopada 2007 r., sygn. II SA/Bd 720/07, publ. Lex nr 461357. 65 G. Jyż, [w:] A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki, Samorząd gminny. Komentarz, Warszawa 2005, s. 564. 66 o postępowaniu…, s. 724. W świetle omawianych przepisów stwierdzenie nieważności (zarządzenia) nistracyjnego, [w:] Procedura administracyjna wobec wyzwań współczes- organu jednostki samorządu terytorialnego wstrzymuje ich wykonanie z 67 ności, Łódź 2004, s. 31. mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności z dniem dorę- 77 Wyrok NSA z dnia 21 lutego 2005 r., sygn. GSK 1365/04. czenia rozstrzygnięcia nadzorczego. 78 Por. wyrok NSA z 30 czerwca 2005, sygn. I FSK 295/05, publ. LexPolonica 79 Patrz np. J. Zimmermann, Z problematyki reformy sądownictwa administra- P. Chmielnicki, [w:] K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, P. Dobosz, W. Kisiel, P. Kryczko, M. Mączyński, S. Płażek, Ustawa o samorządzie gminnym. Ko- nr 1926949. mentarz, Warszawa 2010, s. 765. cyjnego, [w:] Instytucje współczesnego prawa administracyjnego, Kraków 2001, 68 Art. 132 p.p.s.a. s. 796; także, D. Dąbek, Sądowa kontrola…, s. 84 69 Por. np. P. Chmielnicki, [w:] K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, P. Dobosz, W. Kisiel, P. Kryczko, M. Mączyński, S. Płażek, Ustawa o samorządzie gminnym…, s. 789. jesień 2011 50 GŁOSY I GLOSY G L OSA DO POSTANOWIENIA NACZELNEGO SĄDU ADMINISTRACYJNEGO Z DNIA 21 LUTEGO 2011 R., II FZ 8/11 J ERZY J AMIOŁKOWSKI W glosowanym postanowieniu1 Naczelny Sąd Administracyjny poruszył istotny problem dotyczący wynikającej z art. 206 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi2, zwanej dalej p.p.s.a., zasady stosunkowego rozdzielenia kosztów postępowania oraz odniósł się do skutków braku uzasadnienia postanowienia zawartego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w przedmiocie zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Stosownie do art. 206 p.p.s.a., w razie częściowego uwzględnienia skargi sąd może w uzasadnionych przypadkach zasądzić na rzecz skarżącego od organu tylko część kosztów, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego tak sformułowany przepis pozwala na stwierdzenie, że intencją ustawodawcy było pozostawienie do uznania Sądu, czy ma zastosować ten przepis oraz w jakiej części należy zasądzić na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania w przypadku uwzględnienia jej skargi. O ile z tak wyrażonym stanowiskiem należy się zgodzić, ponieważ w treści normy prawnej zawartej w przepisie art. 206 p.p.s.a. ustawodawca użył sformułowania „Sąd może”, o tyle trudno jest zaakceptować dalsze wnioski wynikające z wykładni powyższego przepisu dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w glosowanym postanowieniu. Możliwość bowiem fakultatywnego rozstrzygnięcia w rozważanym zakresie nie oznacza jego dowolności. Kierunkowymi dyrektywami wyboru są zgodnie z cytowanymi wyżej przepisem tzw. uzasadnione przypadki. Co należy rozumieć przez to określenie? Niewątpliwie w tak pojemnej kategorii po- jęciowej „uzasadnionych przypadków” mieści się zarówno uzasadniony interes stron, jak i precedensowy charakter rozpoznawanej sprawy, ale również interes publiczny. Ustalenie, czy w sprawie zachodzi „uzasadniony przypadek”, zależy od swobodnej oceny sądu. Ocena ta musi jednakże uwzględniać wszystkie okoliczności, które mogą mieć wpływ na jej podjęcie. W sytuacji gdy w rozpatrywanej sprawie występuje w sposób obiektywny uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 206 p.p.s.a., Sąd nie powinien pomijać możliwości wynikającej z normy zawartej w cytowanym przepisie. Choć takie działanie Sądu wydaje się dopuszczalne pod względem formalnym i zgodne z gramatycznym brzmieniem art. 206 p.p.s.a., to jednak niepodjęcie rozważań co do możliwości skorzystania z ustawowego uprawnienia Sądu, w sytuacji gdy z okoliczności występujących w konkretnej sprawie jednoznacznie wynika, że spełniona jest przesłanka „uzasadnionego przypadku”, stoi w sprzeczności z wykładnią logiczną i celowościową normy zawartej w przepisie art. 206 p.p.s.a. Na brak aprobaty zasługuje również stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione w glosowanym postanowieniu co do skutków braku uzasadnienia postanowienia zawartego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w przedmiocie zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, choć właściwe uzasadnienie orzeczenia w przedmiocie kosztów powinno zawierać przytoczenie wszystkich niezbędnych przepisów oraz okoliczności, to jednakże, skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny zasądził zwrot kosztów postępowania w prawidłowej wysokości, to w takiej sytuacji należało uznać, że uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Trudno jesień 2011 się jest jednak zgodzić z takim stanowiskiem w sytuacji, gdy w podobnych przedmiotowo i tożsamych podmiotowo sprawach inne sądy administracyjne orzekały, stosując wynikającą z art. 206 p.p.s.a. zasadę stosunkowego rozdzielenia kosztów postępowania oraz w sposób prawidłowy uzasadniały postanowienia zawarte w swoich wyrokach w przedmiocie zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. W sytuacji gdy występuje „uzasadniony przypadek”, o którym mowa w art. 206 p.p.s.a., brak uzasadnienia orzeczenia o kosztach i w rezultacie zasądzenie na rzecz skarżącego od organu dużej kwoty tytułem zwrotu kosztów postępowania niewątpliwie, wbrew stanowisku Naczelnego Sądu Administracyjnego, mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy i jednocześnie pozbawiło uczestników postępowania możliwości poznania motywów, którymi kierował się Sąd w procesie orzekania w przedmiocie kosztów postępowania. I Zgodnie ze stanem faktycznym sprawy wyrokiem z dnia 24 listopada 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. (sygn. akt: I SA/Bd 876/10) po rozpoznaniu skargi podatnika T. S.A., reprezentowanej przez doradcę podatkowego, na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia 2 sierpnia 2010 r. nr […] w przedmiocie podatku od nieruchomości za 2008 r. w punkcie 1 uchylił zaskarżoną decyzję, w punkcie 2 określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości, oraz w pkt 3 zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej spółki kwotę 5100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., reprezentowane przez radcę prawnego, w dniu 10 grudnia 2010 r. wniosło za 51 GŁOSY I GLOSY pośrednictwem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego na zawarte w pkt 3 wyroku postanowienie w przedmiocie zasądzenia kosztów postępowania. Jako podstawę prawną dopuszczalności wniesienia zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wskazało art. 194 § 1 pkt 9 p.p.s.a., zgodnie z którym zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje na postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego, którego przedmiotem jest zwrot kosztów postępowania, jeżeli strona nie wnosi skargi kasacyjnej. Zaskarżonemu postanowieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. zarzuciło: 1) naruszenie art. 141 § 4 w związku z art. 166 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez wadliwe uzasadnienie postanowienia, nieodpowiadające wymogom tego przepisu, polegające na: a) praktycznym braku uzasadnienia postanowienia w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, poza sformułowaniem o treści „Natomiast o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.”, pozbawiającym stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia; 2) niezastosowanie normy zawartej w przepisie art. 206 p.p.s.a. pomimo wystąpienia przesłanek, o których mowa w tym przepisie w związku z faktem, iż skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu, w związku z czym doszło do naruszenia art. 200 w związku z art. 206 p.p.s.a.; 3) nieuwzględnienie faktu, że T. S.A. jako podatnik poprzez swoje jednostki organizacyjne: a) T. S.A. Departament Usługi Automat …[…] z siedzibą w O., b) T. S.A. Pion Administracji Region Zarządzania Standardami […] z siedzibą w G., składając dwie niezależne deklaracje podatkowe, jedną dotyczącą podatku od nieruchomości za 2008 r. w kwocie 115 zł z dnia 7 stycznia 2008 r., obejmującą podatek od budek telefonicznych i drugą w kwocie 94 865,00 zł, odnoszącą się do opodatkowania kanalizacji kablowej, z dnia 10 stycznia 2008 r. oraz zaznaczając w punktach C.6 i D.1.7. wyżej wymienionych deklaracji, jako rodzaj podmiotu – odpowiednio właściciel i osoba prawna – wprowadziła w błąd organ podatkowy pierwszej instancji, co doprowadziło do ujęcia wyżej wymienionych jednostek w bazie ewidencji podatkowej organu pierwszej instancji jako odrębnych jednostek prawnych i w rezultacie doprowadziło do wydania decyzji deklaratoryjnej nieuwzględniającej podatku dotyczącego budek telefonicznych; 4) niezwrócenie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. o zajęcie stanowiska w związku ze złożeniem przez podatnika dwóch deklaracji podatkowych, co mogłoby w konsekwencji doprowadzić do wydania decyzji w trybie art. 54 §3 p.p.s.a. Uwzględniając powyższe, pełnomocnik Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w B. albo jego uchylenie w całości i rozpoznanie sprawy we własnym zakresie przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz o zasądzenie na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. kosztów postępowania zażaleniowego według norm przepisanych. II Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia z dnia 21 lutego 2011 r., sygn. akt: II FZ 8/11, oddalił zażalenie. W uzasadnieniu postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., mającego charakter procesowy, należy rozważać pod kątem istotnego wpływu na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, choć lakoniczne to wbrew zarzutowi zażalenia, wskazuje na przesłanki rozstrzygnięcia, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego i zasądzając jednocześnie na rzecz skarżącej spółki zwrot kosztów postępowania w kwocie 5100 zł, wskazał jako podstawę prawną w tym zakresie art. 200 p.p.s.a. Stosownie zaś do tego przepisu, w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, jesień 2011 zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Z kolei, zgodnie z art. 205 § 2, 3 i 4 p.p.s.a., do niezbędnych kosztów strony reprezentowanej przez doradcę podatkowego zalicza się jego wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach, wydatki jednego doradcy i koszty sądowe. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że zważywszy na wartość przedmiotu sporu, wynagrodzenie pełnomocnika – doradcy podatkowego, obliczone według zasad określonych w § 2 ust. 1 pkt 1 lit. f, rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 2 grudnia 2003 r. w sprawie wynagradzania za czynności doradcy podatkowego w postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz szczegółowych zasad ponoszenia kosztów pomocy prawnej udzielonej przez doradcę podatkowego z urzędu3, która ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie, wynosi 3600 zł. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie budzi więc wątpliwości, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zasądził zwrot kosztów postępowania w prawidłowej wysokości według zasad określonych w art. 200 p.p.s.a., czyli sumy uiszczonego przez skarżącą spółkę wpisu oraz wynagrodzenia pełnomocnika. W takiej sytuacji, według Naczelnego Sądu Administracyjnego, należało uznać, że uchybienie polegające na braku właściwego uzasadnienia postanowienia w przedmiocie kosztów postępowania nie miało wpływu na wynik sprawy. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 206 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na art. 200 p.p.s.a., ustanawiający zasadę zasądzania od organu, w razie uwzględnienia skargi, zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw i podkreślił, że norma zawarta w art. 206 p.p.s.a. dotyczy zasady stosunkowego rozdzielenia kosztów postępowania, a warunkiem ich miarkowania jest częściowe uwzględnienie skargi. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego jedynie w razie miarkowania kosztów postępowania, obowiązkiem Sądu jest precyzyjne uzasadnienie takiego rozstrzygnięcia. Natomiast niepodjęcie przez Sąd rozważań w tym zakresie oznacza obowiązek stosowania zasady z art. 200 p.p.s.a., przy uwzględnieniu skargi nawet w części. 52 GŁOSY I GLOSY III Trudno jest zgodzić się z tak wyrażonym stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ponieważ nie należy mylić obowiązku wyjaśniania i uzasadniania przesłanek skorzystania z wyjątku od zasady z obowiązkiem przedstawienia uzasadnienia orzeczenia w sposób prawidłowy, odpowiadających choćby minimalnym ustawowym wymogom. Akceptując takie stanowisko, należałoby uznać, że przepis art. 206 p.p.s.a. zawiera normę wskazującą na uprawnienie Sądu, które może być stosowane przez Sąd nie w sposób fakultatywny, ale w sposób dowolny, bez względu na okoliczności występujące w sprawie, ich znaczenie i nawet w sytuacji, gdy skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Ratio legis normy prawnej zawartej w przywołanym przepisie jest zupełnie odmienna. Chodzi przecież o to, że przepis art. 206 p.p.s.a. statuuje zasadę stosunkowego rozdzielenia kosztów postępowania (zasadę miarkowania tych kosztów), która powinna znaleźć zastosowanie w sytuacji wystąpienia „uzasadnionego przypadku”, o którym jest mowa w tym przepisie. Fakultatywność skorzystania z tej możliwości przez Sąd polega właśnie na tym, że Sąd dokonuje analizy i ocenia, czy w danej sprawie wystąpił uzasadniony przypadek, i w razie stwierdzenia, że dana okoliczność nie spełnia tego wymogu, to z wyżej wymienionego uprawnienia nie korzysta. Nie może się to jednak odbywać w sposób dowolny na zasadzie, że Sąd arbitralnie korzysta z normy zawartej w art. 200 p.p.s.a, a nie z wyjątku od wynikającego z przepisu art. 206, i nie musi w żaden sposób tego uzasadniać. W sytuacji gdy występują w sprawie uzasadnione przypadki, a postanowienie w przedmiocie kosztów postępowania obarczone jest wadą prawną w postaci braku jakiegokolwiek uzasadnienia, bo przecież wskazanie podstawy prawnej zasądzenia kosztów – art. 200 p.p.s.a., nie spełnia przesłanki nawet lakonicznego uzasadnienia, wbrew argumentacji Naczelnego sądu Administracyjnego, zarzut przedstawiony w zażaleniu - naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 166 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, należy uznać za całkowicie uzasadniony. Stosownie bowiem do treści przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli zaś w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Odpowiednie stosowanie powyższego przepisu w odniesieniu do postanowień nie oznacza braku podstawy prawnej oraz jej wyjaśnienia. Praktyczny brak uzasadnienia postanowienia w przedmiocie zasądzenia kosztów postępowania stanowi niewątpliwie naruszenie art. 141 § 4 w związku z art. 166 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez wadliwe uzasadnienie postanowienia, nieodpowiadające wymogom tego przepisu. Nie można za prawidłowe uzasadnienie uznać bowiem stwierdzenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B., zawartego w zaskarżonym postanowieniu o treści „Natomiast o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.”, zwłaszcza gdy z okoliczności sprawy wynika, że skarga została uwzględniona jedynie w części i to niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu (z akt sprawy wynika, że wartość przedmiotu sporu to 55 029 zł, od której pobrano wpis – 1500 zł, a kwota podatku nieujęta w decyzji deklaratoryjnej, zgodnie z deklaracją odnoszącą się do budek telefonicznych – to 115 zł). Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącej spółki kwotę w wysokości 5100 zł, zupełnie nie odnosząc się do powyższych okoliczności, pozbawiając tym samym wszystkie zainteresowane strony, a w tym Samorządowe Kolegium Odwoławcze, możliwości oceny motywów, którymi kierował się Sąd w procesie orzekania o kosztach. W tej sytuacji należy stwierdzić, że rozstrzygnięcie podjęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. w przedmiocie zasądzenia kosztów postępowania nie było należycie uzasadnione i uniemożliwiało odniesienie się do jego merytorycznej poprawności. Wydaje się więc, że już sam powyższy zarzut stanowił wystarczającą podstawę do uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie jesień 2011 art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w B. do ponownego rozpoznania. IV Należy podkreślić, że w tożsamej przedmiotowo sprawie (i prawdopodobnie podmiotowo), lecz dotyczącej innej miejscowości, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 29 stycznia 2010 r., sygn. akt: I SA/WR 1390/09 uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości, oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej spółki kwotę 300 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, unikając błędów, które popełnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. w zaskarżonym postanowieniu, ponieważ uzasadnił precyzyjnie, dlaczego zasądził od organu odwoławczego niewielką kwotę kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w uzasadnieniu postanowienia w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania stwierdził bowiem, że „(…) orzeczenie w pkt III wyroku znalazło oparcie w art. 200 w związku z art. 206 p.p.s.a. Określając kwotę kosztów postępowania, którą organ zobowiązany będzie do zwrócić skarżącej, Sąd wziął pod uwagę, że skarga została uwzględniona jedynie w części i to niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu. Sąd nie podzielił bowiem podstawowego zarzutu co do braku zasadności opodatkowania linii kablowych, natomiast niezgodność z prawem zaskarżonej decyzji stwierdził jedynie odnośnie do braku wyjaśnienia posiadania budowli, z tytułu których zadeklarowany został podatek 81 zł”. Warto wskazać, że brak motywów rozstrzygnięcia w zaskarżonym postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. ma istotne znaczenie zwłaszcza w sytuacji, gdy stosunkowo dużą kwotą (5100 zł) zostaje obciążony organ odwoławczy, będący jednostką budżetową, w sytuacji gdy z okoliczności sprawy i z obowiązujących przepisów wynika, że rozstrzygnięcie Sądu powinno odpowiadać interesowi publicznemu, poprzez odpowiednie miarkowanie kosztów postępowania, jak to właśnie uczynił Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w podobnej sprawie. 53 GŁOSY I GLOSY Utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. w rezultacie oznacza, że zasądzone wysokie koszty postępowania poniesie budżet państwa, czyli wszyscy podatnicy, a nie skarżąca, dobrze prosperująca spółka akcyjna, która w rzeczywistości przyczyniła się do –błędu organu pierwszej instancji, poprzez złożenie odrębnych deklaracji podatkowych i wypełnienie ich w sposób powodujący potraktowanie składających deklaracje jednostek organizacyjnych jako odrębnych podatników. Błąd ten nie został wyeliminowany przez skarżącą spółkę zarówno na etapie postępowania odwoławczego od decyzji organu pierwszej instancji, jak i w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. oraz nie było to podnoszone jako zarzut. Wskazany wyżej brak właściwego uzasadnienia postanowienia w przedmiocie kosztów postępowania stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania i wskazuje na brak dokonania przez Sąd I instancji dogłębnej analizy zagadnienia w rozważanym zakresie. Stosownie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2004 r., sygn. akt: FSK 119/04, lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego decyzję administracyjną, pozbawiające stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, a organ administracji także wskazówek co do kierunku dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego, narusza prawo. W rozpatrywanym przypadku, tak jak wyżej było już zaznaczone, zawarte w wyroku Sądu I instancji zaskarżone postanowienie w przedmiocie zasądzenia kosztów postępowania było w zasadzie pozbawione jakiegokolwiek uzasadnienia. Właśnie m.in. ze względu na znaczenie społeczne konsekwencji zaskarżonego postanowienia jego uzasadnienie powinno być jasne, precyzyjne, zgodne z prawem, a więc w pełni odpowiadające wymogom, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego motywy orzeczenia mają wykazać, że sąd właściwie wypełnił przypisaną mu ustawą rolę i to nie tylko w zakresie ferowania rozstrzygnięcia, ale również w szerszym znaczeniu, a więc przede wszystkim wy- kazywać spełnienie wymogu określonego w art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Uzasadnienie orzeczenia adresowane jest z jednej strony do organów administracji publicznej, z drugiej zaś do tych podmiotów, które uczestniczyły w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a więc do stron, uczestników i podmiotów na prawach strony. Motywy orzeczenia mają przekonywać o słuszności rozstrzygnięcia, wyrabiać świadomość prawną, wychowywać, wskazywać na to, iż sądy faktycznie nie tylko zajmują się kontrolą legalności, ale przede wszystkim sprawują wymiar sprawiedliwości, dbają o przestrzeganie praworządności, podnoszą zaufanie do państwa i jego organów. „Nie może budzić wątpliwości, że przystępując do sporządzania uzasadnienia orzeczenia, trzeba mieć świadomość, iż nie służy ono tylko autorowi uzasadnienia, składowi orzekającemu, lecz jest adresowane na zewnątrz. Myśl o adresatach orzeczenia powinna towarzyszyć sądowi w trakcie całego procesu sporządzania uzasadnienia” (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2006 r., sygn. akt: II OSK 632/05). Zaskarżone postanowienie WSA w B, przy uwzględnieniu normy zawartej w art. 166 p.p.s.a., iż do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy o wyrokach, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, w sposób niewątpliwy nie spełniało wymagań, o których wyżej mowa. Zgodnie z poglądami doktryny i orzecznictwa stosowanie przepisów odpowiednio – to stosowanie wprost, bez jakichkolwiek zmian, stosowanie z niezbędnymi modyfikacjami, a także i wyłączenie stosowania – np. ze względu na szczególny charakter, odmienne regulacje szczegółowe itp. Przykładem stosowania przepisu wprost jest na przykład art. 137 § 4 p.ps.a., mówiący o konieczności podpisania także sentencji postanowienia przez cały skład sądu. Z kolei z oczywistych względów z modyfikacjami należy stosować przykładowo art. 141 § 4 p.p.s.a. dotyczący wymogów uzasadnienia. Jednak modyfikacje te nie mogą dotyczyć zupełnego braku uzasadnienia postanowienia. Ustawodawca, zapisując bowiem w art. 141 § 4 w związku z art. 166 p.p.s.a., wyjesień 2011 mogi, co do niezbędnych elementów uzasadnienia postanowienia, a wśród nich podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, zobligował wojewódzkie sądy administracyjne do pełnej analizy wszystkich okoliczności sprawy z uwzględnieniem obowiązujących przepisów, w celu wydania właściwego orzeczenia. Opisane wyżej braki uzasadnienia zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B., powodują, że w istocie utrudniona jest kontrola prawidłowości zgodności zaskarżonego orzeczenia z prawem. Tego zaś rodzaju wady uzasadnienia orzeczenia mają z reguły istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. V Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. zarzuciło zaskarżonemu postanowieniu niezastosowanie normy zawartej w przepisie art. 206 p.p.s.a. pomimo wystąpienia przesłanek, o których mowa w tym przepisie, w związku z faktem, iż skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu, w związku z czym doszło do naruszenia art. 200 w związku z art. 206 p.p.s.a. Tak jak to wcześniej zostało zaznaczone, zgodnie z art. 206 p.p.s.a., w razie częściowego uwzględnienia skargi sąd może w uzasadnionych przypadkach zasądzić na rzecz skarżącego od organu tylko część kosztów, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Komentowany przepis dopuszcza możliwość miarkowania przy zasądzaniu zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącego od organu w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Ma także, stosownie do art. 207 p.p.s.a., odpowiednie zastosowanie w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, przy czym miarkowanie w tym wypadku dotyczy zasądzania kosztów na rzecz obu stron – skarżącego i organu – zarówno w wypadku uwzględnienia skargi kasacyjnej (art. 203 p.p.s.a.), jak i jej oddalenia (art. 204 p.p.s.a.). W piśmiennictwie określa się zawarte w art. 206 p.p.s.a. rozwiązanie jako zasadę 54 GŁOSY I GLOSY stosunkowego rozdzielenia kosztów postępowania będącą uzupełnieniem zasady odpowiedzialności za wynik postępowania, zwanej też zasadą rezultatu. Warunkiem zastosowania art. 206 p.p.s.a. jest częściowe uwzględnienie skargi. Przepis ten nie przesądza kwestii, czy to częściowe uwzględnienie skargi powinno znaleźć wyraz w rozstrzygnięciu zawartym w sentencji wyroku, czy też może wynikać z uzasadnienia. W praktyce, w szczególności w sprawach ze skarg na decyzje podatkowe, często występuje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji w całości z uwagi na potrzebę ponownego określenia wysokości całego zobowiązania mimo kwestionowania przez sąd w uzasadnieniu zgodności z prawem określenia lub ustalenia tylko niewielkich kwot, które decydują o wysokości tego zobowiązania. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem4 oraz poglądami doktryny jednoznacznie przyjmuje się, że w takich wypadkach art. 206 p.p.s.a. także powinien znaleźć zastosowanie. Do oceny, czy nastąpiło częściowe uwzględnienie skargi, niezbędne jest bowiem porównanie wskazanego w niej określenia naruszenia prawa lub interesu prawnego w zaskarżonym akcie lub czynności (art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), ze stanowiskiem sądu, wynikającym z wyroku. Stosownie do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18.02.2008 r., sygn. akt: II FZ 51/08, przez pojęcie „częściowego uwzględnienia skargi” (art. 206 p.p.s.a.) rozumieć należy zarówno sytuację, w której sąd uchylił część zaskarżonej decyzji, jak i sytuację, w której, z uwagi na niepodzielność decyzji podatkowej, uchylił ją w całości, jednakże z treści uzasadnienia wyroku wynika, że tylko część zarzutów skargi została uwzględniona i że tylko one będą przedmiotem rozważań przy ponownym rozpoznaniu sprawy przed organem II instancji. Należy zauważyć, że w rozpatrywanej sprawie występuje właśnie taka sytuacja, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. właściwie nie uwzględnił żadnego zarzutu podnoszonego przez podatnika w postępowaniu odwoławczym oraz zarzutów przedstawionych w skardze na decyzję SKO w Bydgoszczy dotyczących opodatkowania linii kablowych, lecz powodem uchylenia decyzji był błąd organu pierwszej instancji, polegający na nieujęciu w decyzji dekla- ratoryjnej całego zobowiązania (pominięto podatek zgodnie z deklaracją dotyczącą budek telefonicznych w wysokości 115 zł) w sytuacji, gdy wartość przedmiotu sporu to 55 029 zł (od której pobrano wpis – 1500 zł). Zestawienie powyższych kwot w sposób oczywisty wskazuje, iż skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu, a więc istniały przesłanki dla zastosowania normy zawartej w przepisie art. 206 p.p.s.a., jak to uczynił Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w tożsamej przedmiotowo sprawie, sygn. akt: I SA/Wr 1390/09, a czego nie zastosował Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. ani też nie wyjaśnił motywów swego działania w tym zakresie, o czym wyżej była już mowa. W uzasadnieniu glosowanego postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki z art. 206 p.p.s.a., ponieważ Sąd I instancji uznał rozpoznanie merytorycznych zarzutów skargi na danym etapie postępowania jako przedwczesne, a jedyną przyczyną uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. był fakt, iż organy podatkowe, wbrew treści art. 21 § 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa5, nie rozstrzygnęły w deklarowanej decyzji o całości zobowiązania podatkowego. Nie można się zgodzić z argumentacją Naczelnego Sądy Administracyjnego w rozważanym zakresie, ponieważ skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu, gdyż przyczyną uchylenia decyzji organu podatkowego było właśnie uznanie braku uwzględnienia w decyzji podatkowej zobowiązania podatkowego w wysokości 115 zł, co stanowi niewielki ułamek w stosunku do wartości przedmiotu sporu. Z uzasadnienia skargi wynika, że skarżący domagał się uznania niezasadności naliczania podatku od linii kablowych położonych w kanalizacjach kablowych, a fakt braku rozpoznania tych zarzutów przez Sąd I instancji, nie może stanowić argumentu dla twierdzenia, iż skarga nie została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. jesień 2011 VI Analiza orzecznictwa wojewódzkich sądów administracyjnych w podobnych, a nawet tożsamych przedmiotowo i podmiotowo sprawach, pozwala na stwierdzenie, że we wszystkich tych przypadkach postępowanie podatkowe toczące się przed organem pierwszej instancji dotyczyło podatku od nieruchomości (opodatkowania linii kablowych) bez uwzględnienia podatku od budek telefonicznych, które były przedmiotem odrębnej deklaracji6. W większości przytoczonych wyżej wyrokach stanowisko wojewódzkich sądów administracyjnych było podobne, a mianowicie z sentencji wyroków wynika, iż organ podatkowy powinien w decyzji deklaratoryjnej ująć całe zobowiązanie podatkowe, nawet w sytuacji, gdy podatnik wadliwie złożył dwie deklaracje zamiast jednej, przy czym dokonały tego różne piony działające w ramach struktur tego samego podatnika. Jedynie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 15.10.2009 r., sygn. akt: III SA/Po 401/09, stwierdził, że „Podatnik nie jest zobowiązany do objęcia jedną deklaracją podatkową wszystkich nieruchomości leżących na terenie gminy. Podatnik złożył dwie odrębne deklaracje podatkowe (w tym jedną dotyczącą budek telefonicznych). Przedmiotowe postępowanie podatkowe dotyczyło nieruchomości nieobejmujących budek telefonicznych, które jako przedmiot odrębnej deklaracji mogły samodzielnie podlegać kontroli, w wyniku której organ podatkowy mógł wydać odrębną decyzję określającą wysokość zobowiązania podatkowego”. Z kolei od strony meritum sprawy sądy były zgodne, że zarzuty T. S.A. w przedmiocie opodatkowania linii kablowych były bezpodstawne. Np. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w uzasadnieniu wyroku z dnia 29.01.2010 r., sygn. akt: I SA/WR 1390/09, stwierdził, że „Skarga była w sumie uzasadniona, chociaż bezpodstawne okazały się zasadnicze jej zarzuty związane z opodatkowaniem linii kablowych. Słuszna była natomiast pretensja podniesiona w toku postępowania sądowego odnośnie do niewyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie opodatkowania budek telefonicznych posiadanych przez spółkę na obszarze właściwości organu podatkowego (…)”. 55 GŁOSY I GLOSY Ze stanu faktycznego wynikającego z uzasadnień cytowanych wyżej wyroków wynika, że we wszystkich sprawach podatnik zachowywał się podobnie, a mianowicie wadliwie składał dwie deklaracje zamiast jednej. Podatnik, choć był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika – doradcę podatkowego, nie korygował tej wady w trakcie postępowania zarówno przez organem pierwszej instancji, jak i przed organem odwoławczym i konsekwentnie dopiero na etapie postępowania sądowego kwestionował legalność zaskarżonej decyzji z powodu nieobjęcia decyzją wymierzającą podatek od nieruchomości, podatku zadeklarowanego przez Spółkę w odrębnej deklaracji dotyczącej budek telefonicznych. Przyczyn tak nieprawidłowego działania podatnika z punktu widzenia prawa podatkowego można w usprawiedliwiony sposób poszukiwać w chęci uzyskania zwrotu kosztów postępowania w dużej wysokości, zwłaszcza w zakresie kosztów zastępstwa procesowego, ze względu na stosunkową dużą wartość przedmiotu zaskarżenia. Uwzględniając utrwalającą się linię orzecznicza sądów administracyjnych w przedmiotowych sprawach, można było przypuszczać z bardzo dużym prawdopodobieństwem, że skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego będzie skuteczna. Pomimo że wartość podatku dotyczącego budek telefonicznych była niewspółmierna w stosunku do podatku od linii kablowych, orzekając o kosztach bez zastosowania normy zawartej w przepisie art. 206 p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne mogły zasądzać zwrot bardzo dużych kosztów postępowania, tak jak to uczynił Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. w zaskarżonym postanowieniu zawartym w pkt 3 wyroku z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt: I SA/Bd 876/10. Zasądzenie tak wysokich i nieusprawiedliwionych kosztów postępowania w sytuacji, gdy była możliwa wcześniejsza reakcja podatnika i dokonanie korekty błędu poprzez przedstawienie jednej deklaracji czy też zwrócenie uwagi na konieczność ujęcia przez organ podatkowy w decyzji deklaratoryjnej całego zobowiązania podatkowego, jest z pewnością działaniem stojącym w sprzeczności z interesem społecznym. Zwłaszcza w sytuacji, gdy przepis art. 206 p.p.s.a. dopuszcza możliwość miarkowania przy zasądzaniu zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącego od organu w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. VII Podsumowując powyższe rozważania, warto jeszcze raz zaznaczyć, że glosowane postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługuje na aprobatę i to z kilku względów. Po pierwsze trudno jest się zgodzić ze stanowiskiem zaprezentowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny co do skutków braku uzasadnienia postanowienia zawartego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. w przedmiocie zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, poprzez uznanie, że choć właściwe uzasadnienie orzeczenia w przedmiocie kosztów powinno zawierać przytoczenie wszystkich niezbędnych przepisów oraz okoliczności, to jednakże, skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny zasądził zwrot kosztów postępowania w prawidłowej wysokości, to w takiej sytuacji należało przyjąć, że uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Trudno jest się bowiem zgodzić z takim stanowiskiem w sytuacji, gdy w podobnych przedmiotowo i tożsamych podmiotowo sprawach inne sądy administracyjne orzekały, stosując wynikającą z art. 206 p.p.s.a. zasadę stosunkowego rozdzielenia kosztów postępowania oraz w sposób prawidłowy uzasadniały postanowienia zawarte w swoich wyrokach w przedmiocie zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Brak uzasadnienia orzeczenia o kosztach i w rezultacie zasądzenie na rzecz skarżącego od organu dużej kwoty tytułem zwrotu kosztów postępowania, w sytuacji gdy występuje „uzasadniony przypadek”, o którym mowa w art. 206 p.p.s.a. i pojawia się możliwość miarkowania kosztów, niewątpliwie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i jednocześnie pozbawiło uczestników postępowania możliwości poznania motywów, którymi kierował się Sąd w procesie orzekania w przedmiocie kosztów postępowania. Po drugie, nie do zaakceptowania jest pogląd, że norma wynikająca z art. 206 p.p.s.a. może być stosowana przez Sąd w sposób właściwie dowolny. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego jedynie w razie miarkowania kosztów postępowania obowiązkiem Sądu jest precyzyjne jesień 2011 uzasadnienie takiego rozstrzygnięcia. Natomiast niepodjęcie przez Sąd rozważań w tym zakresie oznacza obowiązek stosowania zasady z art. 200 p.p.s.a., przy uwzględnieniu skargi nawet w części. Takie stanowisko w praktyce oznacza utożsamienie fakultatywności ustawowego uprawnienia Sądu zawartego w treści normy prawnej z dowolnością jej stosowania, bez względu na okoliczności, uzasadnione przypadki, ich znaczenie, precedensowy charakter sprawy czy też interes społeczny i to nawet w sytuacji, gdy skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. JERZY JAMIOŁKOWSKI Autor jest radcą prawnymoraz członkiem etatowym Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy Przypisy: 1 Postanowienie NSA z dnia 21 lutego 2011 r., sygn. akt: II FZ 8/11. 2 Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. 3 Dz.U. nr 212, poz. 2075 4 zob. cyt. wyżej wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 29 stycznia 2010 r., sygn. akt: I SA/Wr 1390/09. 5 t.j. Dz.U. z 2005 r. nr 8, poz. 60 ze zm. 6 Zob. m.in. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 14.10.2009 r., sygn. akt: I SA/Bd 296/09, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15.10.2009 r., sygn. akt: III SA/Po 401/09, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 7.01.2010 r., sygn. akt: I SA/WR 68/09, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 29.01.2010 r., sygn. akt: I SA/WR 1390/09, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 3.02.2010 r., sygn. akt: I SA/Bd 691/09. 56 GŁOSY I GLOSY SKUTKI PRAWNE WSKAZANIA ADRESATA DECYZJI ADMINISTRACYJNEJ W TZW. ROZDZIELNIKU ANDRZ EJ GĄSIOR 1 WPROWADZENIE Przedmiotem niniejszego artykułu jest analiza zagadnienia prawidłowości oznaczenia adresata decyzji administracyjnej poprzez jego wskazanie w wykazie adreasatów, czyli tzw. rozdzielniku decyzji. Przedstawiony problem ma istotne znaczenie dla praktyki, mimo że wydaje się on niemalże niedostrzegany przez organy administracji publicznej, jak również przez strony postępowania administracyjnego, choć dla tych ostatnich zakwestionowanie prawidłowości decyzji z uwagi na niewłaściwe oznaczenie adresata niejednokrotnie może stanowić skuteczną podstawę do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Przyjęcie, że wskazanie adresata decyzji administracyjnej jedynie w tzw. rozdzielniku stanowi brak jej konstytutywnego elementu, prowadzić bowiem może do stwierdzenia, iż decyzja taka jest decyzją nieistniejącą lub też – nie wdając się w tym miejscu w dyskurs teoretyczny w przedmiocie delimitacji tych pojęć – nieważną. W pierwszej kolejności zarysowana zostanie konstrukcja decyzji administracyjnej, jej elementy konstytutywne w świetle art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego1 oraz sposoby prawidłowego oznaczenia stron w decyzji administracyjnej. Następnie szczegołowo omówione będą wyrażone w judykaturze poglądy na temat dopuszczalnosci wskazania adresata decyzji administracyjnej w jej tzw. rodzielniku. W ostatniej części podjęta zostanie próba oceny argumentów powołanych na ich poparcie, a na zakończenie wreszcie przedstawione zostaną konsekwencje przyjęcia każdego z omówionych stanowisk. 2 OZNACZENIE ADRESATA JAKO KONSTYTUTYWNY ELEMENT DECYZJI ADMINISTRACYJNEJ Rozważania rozpocząć należy od zdefiniowania pojęcia „decyzji administracyjnej”, którą – zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie – określa się jako kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli administrujących w państwie organów, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego lub finansowego, o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę konkretnie określonej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne2. Dla potrzeb niniejszej pracy istotne jest jednak przede wszystkim ujęcie decyzji administracyjnej w znaczeniu procesowym – jako dokument o prawem określonej formie zewnętrznej, elementach oraz strukturze. Dopiero wypełnienie tak zakreślonych ram treścią – normami prawa materialnego bądź procesowego – prowadzi do powstania prawidłowej, pod względem formalnym, decyzji administracyjnej. Jak wynika z powyższego, decyzja administracyjna nie może być sporządzona w sposób dowolny, lecz konieczne jest zachowanie określonych elementów. Elementy te, kształtujące jej treść i formę, ustawodawca wymienia w art. 107 § 1 k.p.a. W myśl tego przepisu decyzja administracyjna powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz podpis. jesień 2011 Ustawy szczególne mogą wprowadzać obowiazek umieszczenia w decyzji administracyjnej innych jeszcze elementów. Brak spełnienia przez decyzję administracyjną któregokolwiek z określonych w art. 107 § 1 k.p.a. warunków skutkuje jej wadliwością. Skutki tej wadliwości – począwszy od konieczności uchylenia, a skończywszy na nieistnieniu aktu – są natomiast zależne od tego, którego elementu decyzja administracyjna jest pozbawiona. Choć każdy z wymienionych w art. 107 § 1 k.p.a. elementów ma znaczenie dla oceny prawidłowości decyzji pod względem proceduralnym i materialnym3, a ustawodawca nie czyni żadnego rozróżnienia pomiędzy elementami decyzji administracyjnej, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, że pismo zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej w drodze decyzji jest nią pomimo nieposiadania w pełni warunków formalnych tylko wówczas, gdy pismo to zawiera tylko wymienione minimum składników niezbędnych do zakwalifikowania go jako decyzji. Nie wszystkie zatem elementy formalne określone przez ustawodawcę mają jednakowe znaczenie z punktu widzenia oceny istnienia decyzji administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 lipca 1981 r. wskazał, że do minimum składników statuujących decyzję administracyjną należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji4. Są to cztery elementy konstytutywne, decydujące o bycie prawnym decyzji administracyjnej. Jeśli w piśmie brakuje jednego z nich, 57 GŁOSY I GLOSY wówczas nie mamy do czynienia z czynnością stosowania prawa przez organ w formie prawem przewidzianej, tj. z wydaniem decyzji administracyjnej5. Dla naszych dalszych rozważań kluczowe znaczenie ma fakt, że za warunek sine qua non istnienia decyzji administracyjnej uznane zostało oznaczenie jej adresata. Konkluzja taka nie może dziwić, biorąc pod uwagę, że ustalenie adresata decyzji jest niezbędne w rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach. 3. OZNACZENIE STRONY – WSKAZANIE ADRESATA DECYZJI ADMINISTRACYJNEJ Skoro stwierdziliśmy już, że decyzja administracyjna, dla swego bytu, powinna zawierać m.in. oznaczenie adresata, konieczne jest określenie, w jaki sposób oznaczenie to powinno nastąpić. Warto zwrócić uwagę, że to na organie administracji publicznej, który wszczyna i prowadzi postępowanie w celu rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej, spoczywa obowiązek ustalenia statusu prawnego stron postępowania, co w konsekwencji pozwala na poprawne oznaczenie adresata decyzji. Wynika to z wyrażonych w k.p.a. zasad praworządności (art. 6) oraz prawdy obiektywnej (art. 7) – decyzja organu nie może zostać podjęta bez wyjaśnienia w sposób zgodny z prawem, jakim podmiotom służy w postępowaniu przymiot strony. Prawidłowe, jednoznaczne, wskazanie adresata decyzji administracyjnej, określające aktualny stan tego podmiotu, jest również niezbędne dla wykonania decyzji6. Oznaczenie strony będącej osobą fizyczną polega na podaniu jej imienia (imion) oraz nazwiska i miejsca zamieszkania lub pobytu wraz z kodem pocztowym7, a także ewentualnie innych danych (np. numeru PESEL, numeru NIP lub zawodu, gdy decyzja wiąże się z uprawnieniem strony do wykonywania określonych czynności zawodowych8). W odniesieniu do osób prawnych, państwowych jednostek organizacyjnych i organizacji społecznych nieposiadających osobowości prawnej wymagane jest natomiast podanie ich nazwy oraz siedziby. W przypadku podmiotów wpisanych do Krajowego Rejestru Sądowego należy posługiwać się danymi ujawnionymi w tym rejestrze wraz z określeniem aktualnej sytuacji prawnej (np. w likwidacji, w upadłości). Tylko takie określenie adresata – osoby prawnej uznaje się za zgodne z art. 107 § 1 k.p.a.9. Nie można równiez wykluczyć konieczności oznaczenia adresata decyzji ze wskazaniem drogi następstwa prawnego10. Orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje na najczęstsze uchybienia organów administracji publicznej w zakresie oznaczenia stron postępowania. Są to przede wszystkim: (I) omyłki pisarskie, (II) skierowanie decyzji do podmiotu niebędącego stroną (np. do prezesa spółdzielni mieszkaniowej, mimo że stroną jest spółdzielnia mieszkaniowa)11, (III) pominięcie innych stron w decyzji, (IV) skierowanie decyzji do nieżyjącej osoby fizycznej lub nieistniejącej już osoby prawnej oraz (V) zupełny brak oznaczenia strony. 4. WSKAZANIE STRON POSTĘPOWANIA W TZW. ROZDZIELNIKU Gdy odpowiedziliśmy już na pytanie, co powinno się znaleźć w akcie administracyjnym, by można go było uznać za decyzję administracyjną, oraz w jaki sposób w akcie tym należy określić stronę (strony), niezbędne staje się przejście do zasadniczego, z punktu widzenia zadanego tematu, pytania o to, w którym miejscu wymienione powinny zostać strony decyzji, by uniknąć zarzutu nieprawidłowego ich oznaczenia. Problem dopuszczalności określenia stron w tzw. rozdzielniku wynika przede wszystkim z braku wskazówek interpertacyjnych w art. 107 § 1 k.p.a. Z jego literalnego brzmienia trudno bowiem wywnioskować, czy kolejność określenia elementów decyzji administracyjnej, którą posłużył się ustawodawca, pozostaje wiążąca dla organu, czy też stanowi jedynie luźne ich wyliczenie. Treść tego przepisu nie pozwala również na odpowiedź, czy możliwe jest łączenie kilku elementów w jednym. Dla naszych rozważań w kontekście prawidłowego oznaczenia strony (stron) istotne jest jednak przede wszystkim ustalenie, czy koniecznie należy zachować układ określony przez ustawodawcę oraz gdzie zaczyna się, a gdzie kończy decyzja administracyjna. jesień 2011 Odpowiedzi na pierwsze pytanie udziela, per facta concludentia, już sama praktyka działalności organów administracji, a także jej akceptacja przez uczestników obrotu prawnego. Analiza decyzji funkcjonujących w obrocie prawnym, także weryfikowanych przez sądy administracyjne, pozwala przyjąć, że na ich prawidłowość nie ma wpływu przyjęty przez organ układ elementów wymienionych w art. 107 § 1 k.p.a. Podejście takie uznać trzeba za słuszne. Ze sformułowania powołanego przepisu nie można bowiem wnioskować, by intencją ustawodawcy było aż tak dalekie sformalizowanie tej podstawowej formy działalności administracyjnej. Składniki struktury decyzji administracyjnej wymienione zostały enumaratywnie, obok siebie, bez wskazania na konieczność zachowania kolejności, ale jedynie poprzez stwierdzenie „decyzja powinna zawierać”. Jest to zatem – kolokwialnie rzecz ujmując – „worek”, w którym wszystkie wymienione elementy muszą się znaleźć, lecz ostateczny ich układ zależy od preferencji organu administracji, względów praktycznych i przyjętego zwyczaju12. Pogląd ten znajduje potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2009 r., który stwierdził, że art. 107 § 1 k.p.a. nie określa konkretnie, w jakim miejscu decyzji powinny zostać wskazane strony postępowania, i nie nakłada na organ administracji żadnych szczególnych wymogów w tym zakresie. Niewątpliwie treść decyzji wraz z uzasadnieniem nie powinna budzić wątpliwości co do ustalenia kręgu stron postępowania. [...] Niewątpliwie w sytuacji, gdy decyzja orzeka o obowiązku konkretnego zachowania się, to powinna w sposób nie budzący wątpliwości wskazywać osobę, którą dany obowiązek obciąża, aby umożliwić ewentualną egzekucję obowiązku13. Wyjątkiem od powyższej zasady jest podpis osoby (osób) działajacych jako piastun (piastuni) organu administracji, który jako potwierdzenie pochodzenia pozostałych elementów od tego organu powinien się znaleźć na końcu decyzji administracyjnej, po wskazaniu wszystkich innych jej – przynajmniej konstytutywnych – elementów14. Powyższe rozważania prowadzą do wyjaśnienia pierwszej z przedstawionych wąpliwości – wskazanie strony w tzw. 58 GŁOSY I GLOSY rozdzielniku nie stanowi naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. rozumianego w ten sposób, że wprowadza on obowiązek zastosowania określonego układu, w szczególności chronologii, elementów w nim wymienionych. Wskazanie stron może się zatem znaleźć w dowolnym miejscu w strukturze decyzji administracyjnej. Konkluzja ta stanowi natomiast punkt wyjścia dla próby odpowiedzi na drugie pytanie, czy tzw. rozdzielnik decyzji jest jeszcze elementem decyzji, czy też stanowi jedynie jej „uzupełnienie”, techniczny dodatek. Czym jest tzw. rozdzielnik decyzji administracyjnej? Nie ma powodów, by rozdzielnik decyzji administracyjnej pojmować w sposób odmienny niż przyjęty dla pism funkjonujących poza obrotem prawnym. Jest to zatem informacja o tym, kto powinien się zapoznać z treścią pisma. Wpisuje się ją po lewej stronie pisma, po podpisie oraz pod listą załączników. Rozdzielnik zbudowany jest z wyrazu „otrzymują” lub „do wiadomości” oraz imion, nazwisk i danych teleadresowych podmiotów, które dane pismo otrzymują i które powinny się zapoznać z jego treścią. Z tego też względu rozdzielnik określany również bywa mianem „wykazem stron” lub „wykazem adresatów”15. Po wyjaśnieniu istoty instytucji rozdzielnika konieczne wydaje sie przedstawienie poglądów judykatury na temat prawidłowości wskazania adresatów decyzji administracyjnej w wykazie stron. W orzecznictwie zarysowują się dwa przeciwstawne stanowiska – pierwsze, uznające, że umieszczenie adresatów decyzji w rozdzielniku realizuje wymóg określony w art. 107 § 1 k.p.a., oraz drugie, dominujące, w myśl którego taki sposób określenia stron stanowi naruszenie tego przepisu. Poniżej przedstawione zostaną najważniejsze orzeczenia reprezentujące oba stanowiska. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 lutego 2008 r., praktyka orzecznicza organów administracji publicznej wskazuje bowiem na to, że dość często korzysta się z formy tzw. rozdzielnika dla określenia w nim, kto w sprawie bierze udział jako strona postępowania. Ta forma jest preferowana zwłaszcza wówczas, gdy w sprawie występuje duża liczba stron, choć niekiedy, aczkolwiek zdecydowanie nie tak często, nawet wtedy, gdy stron jest wiele, wymienia się je wszystkie w samej treści decyzji nie korzystając z „rozdzielnika”16. Według innego orzeczenia utrzymującego tę linię, [w] polskiej tradycji i praktyce procesowania w sprawach administracyjnych wykaz stron, w rozumieniu art. 107 § 1 k.p.a., zamieszcza się poprzez wskazanie w rozdzielniku, kto otrzymuje decyzję17. Nieco bardziej natomiast wyważone stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, który wyjaśnił, że oznaczenie stron w tzw. „rozdzielniku”, jakkolwiek niepreferowane, nie stanowi istotnej wady decyzji uzasadniającej wyeliminowanie decyzji z obrotu18. Reprezentatywne dla przeciwnego poglądu – i wielokrotnie przywoływane – jest natomiast orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2008 r., w myśl którego aby podmiot, który jest adresatem decyzji nabył jakieś prawo lub został obciążony obowiązkiem, ustalenie tego dotyczące musi być zawarte w osnowie decyzji i sformułowane w sposób jasny i precyzyjny, nie zaś jako dopisek umieszczony już po pouczeniach o środkach zaskarżenia19. Jak wynika z uzasadnienia faktycznego przytoczonego wyroku, dopiskiem, o którym mowa, był właśnie rozdzielnik wskazujący adresatów i strony zaskarżonej decyzji. Stanowisko to znajduje rozwinięcie w innych orzeczeniach, a to m.in. w: – wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 22 listopada 2007 r.: Adresat decyzji nie może być bowiem oznaczony w sposób dorozumiany i miejscem jego oznaczenia nie może być to, w którym wskazuje się osoby, które decyzję otrzymują, czy też poprzez wskazanie osoby, która wniosła odwołanie. Powyższe prowadzi do wniosku, że decyzja przez organ nie została wydana20; – wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2005 r.: Przeniesienie wykazu stron (zawierającego również dane adresowe) do „rozdzielnika” decyzji powoduje, iż decyzja nie zawiera oznaczenia stron21; – wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 grudnia 2009 r.: Zarządzenie o doręczeniu decyzji zawiera informację o tym, komu organ zamierza decyzję doręczyć, i nie można z niej wyciągać dalej idących wniosków w przedmiocie tego, kto jest wnioskodawcą, jesień 2011 adresatem decyzji, czyli osobą, na którą nałożono obowiązek (lub zwolniono z niego). Za taką oceną przemawia nie tylko treść zarządzenia, która sprowadza się do polecenia wysłania decyzji, ale również miejsce usytuowania tej informacji. Wskazanie adresata decyzji, będące jednym z czterech głównych składników decyzji, nie może być określone jako dopisek umieszczony po pouczeniach o środkach zaskarżenia, lecz musi być wymienione w sposób jasny i precyzyjny w osnowie decyzji22; – wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 czerwca 2009 r.: W niniejszej sprawie strony postępowania oznaczono w rozdzielniku decyzji, przy czym wymieniono w nim dwie strony, którym decyzję doręczono, w tym stronę skarżącą. W świetle powyższego uznać należy, że w decyzji organu I instancji nie oznaczono adresata decyzji – jako podmiotu uprawnionego i zobowiązanego, co czyni decyzję organu I instancji niewykonalną23; – wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 maja 2009 r.: Zarządzenie o doręczeniu decyzji zawiera informację o tym, komu organ zamierza decyzję doręczyć,i nie można z niej wyciągać dalej idących wniosków w przedmiocie tego, kto jest adresatem decyzji, czyli osobą, na którą nałożono obowiązek z decyzji wynikający. Za taką oceną przemawia nie tylko treść zarządzenia, która sprowadza się do polecenia wysłania decyzji, ale również miejsce usytuowania tej informacji. Wskazanie adresata decyzji, będące jednym z czterech głównych składników decyzji, nie może być określone jako dopisek umieszczony po pouczeniach o środkach zaskarżenia, lecz musi być wymienione w sposób jasny i precyzyjny w osnowie decyzji24. Autor niniejszej pracy przychyla się do większościowego poglądu wyrażonego w wyżej przywołanych orzeczeniach wskazujących, że oznaczenie adresata decyzji administracyjnej nie może nastąpić w jej rozdzielniku. Przede wszystkim zwrócić należy uwagę na istotę instytucji rozdzielnika. Jest to element pisma, który zawiera informację o tym, komu pismo to powinno zostać doręczone. Organ powinien wymienić w rozdzielniku wszystkie strony postępowania, jednakże lista ta powinna mieć charakter wtórny wobec wcześniejszego określenia wszystkich stron w 59 GŁOSY I GLOSY osnowie decyzji administracyjnej. Rozdzielnik nie jest już bowiem elementem decyzji administracyjnej25, która – jak wcześniej wskazano – kończy się w miejscu, w ktorym znajduje się podpis piastuna organu administracji26, lecz jedynie dodatkiem do niej służącym celom praktycznym. Choć art. 107 § 1 k.p.a. nie określa, gdzie powinno się znaleźć oznaczenie strony, to jednak wskazuje, że musi to nastąpić w samej decyzji („decyzja powinna zawierać”). Rozdzielnik stanowi zatem formę zarządzenia skierowanego do pracowników sekretariatu urzędu organu wydającego decyzję, zawierającego polecenie jej wysłania do odpowiednich podmiotów na adresy w tym wykazie wskazane. W rozdzielniku do decyzji strony wskazuje się z imienia i nazwiska wraz z podaniem ich miejsca zamieszkania, by określić, komu i na jaki adres należy doręczyć wydaną przez organ decyzję27. Często pojawia się w nim również adnotacja, że jeden odpis aktu pozostawia się ad acta, co tym bardziej przesądza o technicznej jedynie funkcji tego wykazu. W stosunku do stron postępowania wykaz adresatów pełni natomiast funkcję informacyjną i ma na celu zakomunikowanie, do kogo jeszcze decyzja została wysłana28 i czy przykładowo nie została wysłana do podmiotów, które nie są uprawnione do zapoznania się z nią. Warto ponadto wskazać, że niejednokrotnie w rozdzielniku wymienieni są „adresaci” decyzji w potocznym tego słowa znaczeniu, a zatem osoby reprezentujące strony – pełnomocnicy, prezesi spółdzielni mieszkaniowych lub członkowie zarządów osób prawnych. Tymczasem pełnomocnik oraz przedstawiciel strony nie jest adresatem decyzji, jakkolwiek to jemu, a nie stronie organ powinien doręczyć odpis decyzji po jej wydaniu29. Wskazanie takich „adresatów” decyzji powoduje, że skierowana ona zostaje do podmiotu niebędącego stroną, a zatem dotknięta jest poważnym uchybieniem formalnym. Za przyjęciem, że jedynie oznaczenie adresata w osnowie decyzji realizuje wymóg z art. 107 § 1 k.p.a., powinien przemawiać wreszcie wzgląd na kluczowe znaczenie poprawnego określenia adresata decyzji administracyjnej dla rozstrzygania o jego prawach i obowiązkach. Wydanie decyzji powoduje bowiem zmiany w sferze prawnej jej adresata, a nieprawidłowe jego oznaczenie może bądź to uniemożliwić adresatowi skorzystanie z przyznanych praw, bądź uniemożliwić egzekucję obowiązku na niego nałożonego30. Nie zasługuje wreszcie na aprobatę usprawiedliwienie, jakie dla organów administracji wykreował Naczelny Sąd Administracyjny, który przenoszenie oznaczenia stron do rozdzielnika decyzji uzasadnia przyjętą „praktyką procesowania” czy też „praktyką orzecznictwa”. W określonych grupach społecznych niejednokrotnie jako „praktyki” przyjmuje się wiele zachowań, które nie są zgodne z powszechnie obowiązującymi przepisami (np. praktyka przechodzenia na czerwonym świetle, gdy brak jest nadjeżdżających pojazdów). Powszechność występowania pewnych zjawisk nie może prowadzić do faktycznego zalegalizowania ich bezprawności. Warto w tym miejscu zacytować J. Młyńską, dbałość o formę i treść decyzji administracyjnych i postanowień, jak też o ich styl i język, są wykładnikiem i świadectwem poziomu kultury i fachowości organów administracji publicznej, a także ich stosunku do obywatela lub innego podmiotu występującego jako strona31. Jako obywatele mamy prawo oczekiwać od organów administracji staranności i dbałości o formę podejmowanych czynności, w szczególności w ramach aktów zewnętrznych, skierowanych do adresatów niebędących organami administracji. Wskazywanie adresatów decyzji i stron postępowania w tzw. rozdzielniku jest praktyką częstą, jednakże niewłaściwą i prowadzącą do pozbawienia decyzji administracyjnej jej konstytutywnego elementu w postaci oznaczenia stron w rozumieniu art. 107 § 1 k.p.a. Świadczy ono ponadto negatywnie o kulturze prawnej organów administracji, które – mimo że pełnią rolę służebną wobec obywateli – dla własnej wygody stosują uproszczenia i skróty, naruszając tym samym obowiązujące przepisy prawa. 5 KONSEKWENCJE Konsekwencją przedstawionych powyżej wniosków musi być zatem uznanie, że wskazanie stron w rozdzielniku decyzji administracyjnej jest równoznaczne z zupełnym brakiem oznaczenia strony, powodującym nieistnienie dejesień 2011 cyzji w obrocie prawnym (tzw. decyzja nieistniejąca, akt pozorny). Brak koniecznych elementów w decyzji administracyjnej nie daje bowiem podstaw do stwierdzenia jej nieważności, gdyż decyzja w ogóle nie istnieje w sensie prawnym32. Wskazanie stron postępowania jedynie w rozdzielniku decyzji administracyjnej powoduje brak konstytutywnego elementu decyzji administracyjnej, który oznacza w rzeczywistosci brak decyzji administracyjnej. Stanowisko to znajduje uznanie również w orzecznictwie sądów administracyjnych33, choć wielokrotnie sądy te opowiadają się nie za nieistnieniem, lecz za nieważnością tej kategorii decyzji34. Dla pełnego przedstawienia zagadnienia wskazać trzeba, że w tym zakresie wyrażono również poglądy odmienne, których odbicie znalazło się w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2008 r.35 oraz wyroku tego samego Sądu z dnia 18 czerwca 2008 r.36. W obu orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że choć wskazanie stron w rozdzielniku stanowi naruszenie przepisów, to jednak nie ma ono charakteru rażącego, a zatem nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji obarczonej takim błędem. Wniosek taki wynika z oczywiście błędnego przyjęcia, że rozdzielnik jest integralną częścią decyzji administracyjnej. Przyjęty przez Sądy wniosek ujawnia zresztą wewnętrzną sprzeczność w rozumowaniu. Skoro bowiem rozdzielnik stanowi element decyzji, to sądy te konsekwentnie powinny uznać, że – biorąc pod uwagę, iż chronologia, w jakiej elementy decyzji muszą zostać w niej ujawnione, nie jest istotna – umieszczenie stron w tym wykazie nie tylko nie stanowi „istotnego” naruszenia prawa, lecz nie stanowi naruszenia w jakimkolwiek stopniu. Decyzje nieistniejące nie korzystają z domniemania prawidłowości i nie wchodzą do obrotu pranwego. Stwierdzenie ich nieistnienia może nastąpić bez zachowania szczególnych wymagań co do trybu postępowania i formy oraz w każdym czasie37. W przypadku natomiast zaskarżenia tego rodzaju „decyzji” organ lub sąd powinny umorzyć postępowanie wszczęte takim środkiem, wskazując jednak jednoznacznie – dla uniknięcia wątpliwości oraz w ramach działania mającego na celu pogłębianie 60 GŁOSY I GLOSY zaufania obywateli do organów administracji – na brak istnienia zaskarżonej „decyzji”. 6. ZAKOŃCZENIE Przypisy: 1 racyjnego z dnia 6 maja 2008 r., II GSK 73/08, „k.p.a.”). LEX nr 472217. 10 Zob. E. Klat-Górska, L. Klat-Wertelecka, Właś- 11 Zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administra- Uchwała Sądu Najwyższego z dnia 5 lutego 1988 r., III AZP 1/88, OSPiKA 1989, nr. 3, poz. 59 oraz ciwe..., s. 24. zob. E. Klat-Górska, L. Klat-Wertelecka, Ozna- cyjnego w Białymstoku z dnia 28 lutego 2006 r., czenie strony w decyzji administracyjnej, Samo- II SA/Bk 882/05, orzeczenia.nsa.gov.pl oraz rząd Terytorialny 2004, s. 44 i E. Klat-Górska, L. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Klat-Wertelecka, Właściwe a wadliwe oznaczenie Warszawie z 30 września 1999, IV SA/1357/97, LEX nr 47899. strony w decyzji administracyjnej, Nowe Zeszyty 12 Samorządowe 2007, nr 2, s. 9. 3 4 nistracyjnej w stopniu, który umożliwia jej pra- administracyjne i sądowoadministracyjne, War- widłowe zrozumienie, jak również weryfikację, szawa 2003, s. 142. stanowić będzie rażące naruszenie przepisu art. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w 107 § 1 k.p.a. 13 wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w zob. także wyrok Naczelnego Sądu Administra- Warszawie z dnia 21 lutego 2006 r., I OSK SA 791/81, orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok Woje- 966/05, LEX nr 201509. 14 w Warszawie z dnia 5 czerwca 2008 r., I OSK Wrocławiu z dnia 10 grudnia 2007 r., I SA/Wr 834/07, LEX nr 523911, ale por. Wyrok Naczel- 885/07, orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok Woje- nego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia Sądu Administracyjnego 20 grudnia 2007 r., II OSK 1732/06, LEX nr 418919. wódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 sierpnia 2008 r., V SA/Wa 433/08, 15 II SA/Po 512/09, orzeczenia.nsa.gov.pl. ministracyjnego w Opolu z dnia 24 czerwca 2008 r., II SA/Op 164/08, LEX nr 504769, wyrok 16 Sądu Najwyższego z dnia 28 listopada 1990 r., III 17 Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2011 r., IV Górska, L. Klat-Wertelecka, Właściwe..., s. 10. SA/Wa 1575/10, orzeczenia.nsa.gov.pl; zob. Zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administra- także wtrok Wojewódzkiego Sądu Administra- cyjnego w Opolu z dnia 24 czerwca 2008 r., II cyjnego w Gdańsku z dnia 28 stycznia 2009 r., SA/Op 164/08, orzeczenia.nsa.gov.pl II SA/Gd 584/08, orzeczenia.nsa.gov.pl – „pra- Zob. W. Chrościelewski, J. P. Tarno, Postępowa- ktyka ukształtowana w odniesieniu do decyzji o nie administracyjne. Zagadnienia podstawowe, warunkach zabudowy sprowadza się do tego, że Warszawa 2002, s. 120 oraz M. Dyl, [w:] M. wnioskodawcę wskazuje się w części wstępnej Wierzbowski, A. Wiktorowska (red.), Kodeks po- decyzji, natomiast pozostałe strony opisane są stępowania administracyjnego. Komentarz, War- w tzw. rozdzielniku na korespondencję, który w Zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego niniejszej sprawie stanowi osobny załącznik”. 18 w Warszawie z dnia 6 grudnia 2000 r., V SA 1568/00, orzceznia.nsa.gov.pl. Z dnia 6 sierpnia 2008 r., II SA/Po 266/08, orzeczenia.nsa.gov.pl. 19 Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Zob. m.in. J. Młyńska, Oznaczenie strony w wy- Warszawie z dnia 7 lutego 2008 r., I OSK 44/07, kazie danych osobowych decyzji administracyjnej, orzeczenia.nsa.gov.pl [wyróżnienie własne]; „CASUS” 2003, s. 19 oraz Z. Janowicz, Kodeks zob. także wyrok Naczelnego Sądu Administra- postępowania administracyjnego. Komentarz, cyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2008 r., II Warszawa-Poznań 1995, s. 260. GSK 64/08, orzeczenia.nsa.gov.pl oraz wyrok Zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administra- Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poz- cyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2007 r., naniu z dnia 22 grudnia 2009 r., II SA/Po I SA/Wa 1594/07, orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok Autor ukończył prawo na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego, jest aplikantem adwokackim II roku, prowadzi działalność gospodarczą w zakresie usług prawniczych, współpracuje z kancelarią Salans D. Oleszczuk II OSK 1067/07, orzeczenia.nsa.gov.pl. ARN 30/90, OSP 1991, z 7-8, poz. 171 oraz E. Klat- szawa 2011, s. 559. 8 Zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 grudnia 2009 r., LEX nr 566540, wyrok Wojewódzkiego Sądu Ad- 7 Zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego we wódzkiego 6 II OSK 1418/07, orzeczenia.nsa.gov.pl oraz zob. orzeczenia.nsa.gov.pl [wyróżnienie własne]; cyjnego w Warszawie z dnia 22 września 1981, 5 Choć wydaje się, że brak układu decyzji admi- Zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie Warszawie z dnia 20 lipca 1981 r., SA 1163/81, 9 ANDRZEJ GĄSIOR cyjnej m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administ- stępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej 2 Podsumowując omówione zagadnienie, należy podkreślić, że: 1) oznaczenie adresata stanowi jeden z czterech konstytutywnych elementów decyzji administracyjnej determinujących jej istnienie; 2) oznaczenie to powinno być dokonane w sposób jednoznaczny i precyzyjny, niepozostawiający wątpliwości co do tożsamości adresata; 3) układ elementów decyzji administracyjnej nie wpływa na ocenę jej formalnej zgodności z prawem, z wyjątkiem jednak znajdującego się zawsze na końcu podpisu piastuna organu wydającego akt; 4) rozdzielnik decyzji administracyjnej jest jedynie dodatkiem do niej o charakterze praktycznym, nie będąc jej integralną częścią. Opierając się na tak wypracowanych tezach, należało dojść do wniosku, że wskazanie stron w rozdzielniku decyzji administracyjnej jest równoznaczne z zupełnym brakiem oznaczenia strony, powodującym nieistnienie decyzji w obrocie prawnym, które może nastąpić w każdej formie i czasie. Przedstawiony w niniejszej pracy problem ma istotne znaczenie z punktu widzenia prawidłowości obrotu prawnego. Zaprezentowane konkluzje w oczywisty sposób mogą prowadzić do zakwestionowania wielu istniejących decyzji administracyjnych i zmiany ukształtowanego na ich podstawie stanu faktycznego, w szczególności biorąc pod uwagę, że w przypadku nieistnienia decyzji administracyjnej nie można mówić o ochronie praw na ich podstawie nabytych. Jest to równocześnie głos w dyskusji na temat jakości polskiej administracji i konieczności wypracowania pewnych wspólnych dla wszystkich organów standardów procedowania. temat oznaczenia strony w decyzji administra- Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks po- 512/09, orzeczenia.nsa.gov.pl. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w 20 II SA/Ol 849/07, orzeczenia.nsa.gov.pl. Bydgoszczy z dnia 13 grudnia 2006 r., II SA/Bd 21 IV SA 4725/03, orzeczenia.nsa.gov.pl. 652/06, orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok Woje- 22 II SA/Lu 436/09, orzeczenia.nsa.gov.pl. wódzkiego Sądu Administracyjnego w Warsza- 23 II SA/Po 45/09 , orzeczenia.nsa.gov.pl. wie z dnia 14 kwietnia 2008 r., VII SA/Wa 24 II SA/Po 1021/08, orzeczenia.nsa.gov.pl. 2138/07, orzeczenia.nsa.gov.pl oraz ogólnie na 25 jesień 2011 Zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administra- 61 GŁOSY I GLOSY 33 Zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administra- niku”, nie powinno się usuwać decyzji z obrotu cyjnego w Warszawie z dnia 30 lipca 1982 r., I prawnego. Nie można bowiem tak zastosowanej Zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego SA 547/82, orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok Na- formy określenia stron uznać za naruszenie w Warszawie z dnia 5 czerwca 2008 r., I OSK czelnego Sądu Administracyjnego w Krakowie z prawa istotne, kwalifikowane, powodujące 834/07, LEX nr 523911. dnia 4 lipca 1997 r. I SA/Kr 88/97, orzecze- konieczność uwzględnienia środka prawnego Zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administra- nia.nsa.gov.pl, wyrok Naczelnego Sądu Admi- cyjnego w Warszawie z dnia 3 czerwca 2009 r., nistracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia cynego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2007 r., IV SA/Wa 2006/06, orzeczenia.nsa.gov.pl. 26 27 28 29 30 31 32 wniesionego od decyzji”. 36 II OS K 674/07, orzeczen ia.n sa.g ov. p l – VII SA/Wa 516/09, orzeczenia.nsa.gov.pl. 2007 r., II OSK 1680/06, LEX nr 454201 oraz „ w niniejszej sprawie stroną postępowania był Zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administra- wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyłącznie skarżący Z. T., który wprawdzie nie cyjnego w Warszawie z dnia 20 sierpnia 2008 r., w Lublinie z dnia 3 lipca 2008 r., III SA/Lu został wymieniony na wstępie decyzji, ale I SA/Wa 19/07, orzeczenia.nsa.gov.pl. 18/08, LEX nr 563058. wymieniono go w jej końcowej części, tj. w Zob. P. Przybysz, Kodeks postępowania admi- 34 Zob. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Ad- rozdzielniku. W sytuacji gdy stroną postępowania nistracyjnego. Komentarz, Warszawa 2007, s. mnistracyjnego w Warszawie z dnia 15 paź- jest jeden podmiot, oznaczenie go jako adresata 242, a także wyrok Wojewówdzkiego Sądu Ad- dziernika 2008 r., VI SA/Wa 1512/08, LEX nr decyzji wyłącznie w rozdzielniku decyzji, wbrew ministracyjnego w Lublinie z dnia 13 stycznia 519847, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administ- odmiennemu w tym względzie stanowisku Sądu I 2009 r., III SA/Lu 595/08, LEX nr 531081. racyjnego w Gdańsku z dnia 9 października instancji, nie stanowi istotnego naruszenia art. Zob. E. Klat-Górska, L. Klat-Wertelecka, Właś- 2007 r., I SA/Gd 517/07, LEX nr 438631 oraz 107 § 3 k.p.a. W tej sytuacji podniesiony w ciwe..., s. 10. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze kasacyjnej zarzut naruszenia wskazanego J. Młyńska, Oznaczenie..., s. 19. w Warszawie z dnia 19 lutego 2007 r., orzecze- przepisu prawa w związku z art. 145 § 1 pkt 1 Szerzej na temat koncepcji aktów nieistniejących, szczególnie w zakresie delimitacji decyzji nie- nia.nsa.gov.pl. 35 lit. c p.p.s.a. uznać należy za zasadny”. II OSK 1067/07, orzeczenia.nsa.gov.pl – „nieza- 37 B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie admi- ważnych i decyzji nieistniejących, zob. M. Ka- leżnie od tego, która z tych form w danej sprawie nistracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa miński, Nieważność decyzji administracyjnej. będzie uznana za bardziej poprawną, to tylko z tej 2006, s. 300. Studium teoretyczne, Kraków 2006. przyczyny, że strony zostały wskazane w „rozdziel- V Letnie Warsztaty Doktoranckie, Katowice-Szczyrk, 29 czerwca-1 lipca 2011 r. „SAMORZĄD TERYTORIALNY W POLSCE A SĄDOWA KONTROLAADMINISTRACJI” Dr JOA N N A WYPORSKA- FRANKIE WICZ W dniach 29 czerwca-1 lipca 2011 r. odbyły się w Szczyrku piąte Letnie Warsztaty Doktoranckie. Tytuł tegorocznego spotkania – „Samorząd terytorialny w Polsce a sądowa kontrola administracji” – zainteresował wielu doktorantów, napłynęło bowiem ponad 40 referatów z całej Polski. Wszystkie cechował bardzo wysoki i wyrównany poziom, co spowodowało, że do finału zakwalifikowano, wyjątkowo, 29 prac doktorantów reprezentujących aż dziewięć polskich ośrodków akademickich. W tym roku zasadniczy ciężar przygotowania i przeprowadzenia warsztatów spoczywał na prof. zw. dr. hab. Bogdanie Dolnickim, Kierowniku Katedry Prawa Samorządu Terytorialnego (WPiA UŚ), i jego współpracownikach: dr Renacie Cybulskiej, dr Joannie Jagodzie, mgr Magdalenie Sawkiewicz, dr Annie Wierzbicy oraz dr. Aleksandrze Marekwi, którzy bez wątpienia stanęli na wysokości zadania i doskonale poradzili sobie z tym niełatwym przecież przedsięwzięciem. Pomocą służył również kierowany przez prof. dr. hab. Jana Pawła Tarno Zakład Sądownictwa Administracyjnego (WPiA UŁ). Warsztaty zostały znakomicie przygotowane, odbywały się w pięknym otoczeniu, nie brakowało też emocji – przede wszystkim tych naukowych, ale i związanych z atrakcjami, które zostały przygotowane dla uczestników. Honorowy patronat nad Warsztatami objęli prof. dr hab. Roman Hauser, Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego (który od samego początku wspiera tę ideę), oraz prof. dr hab. Ryszard Mikosz, Prezes Wojewódzkiego jesień 2011 Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W Warsztatach nie mogło zabraknąć prof. dr. hab. Jana Pawła Tarno, ich pomysłodawcy, który jak co roku, zarażając wszystkich doskonałym humorem, wspierał uczestników. Przywiózł też pokłosie IV Letnich Warsztatów Doktoranckich, które odbyły się w ubiegłym roku w Łodzi – książkę wydaną przez Wydawnictwo Wolters Kluwer Polska. W jury tegorocznych Warsztatów zasiedli: jako przewodniczący – prof. dr hab. Jerzy Posłuszny (Rektor Wyższej Szkoły Prawa i Administracji w Przemyślu), funkcję zastępcy przewodniczącego pełnili: prof. dr hab. Bogdan Dolnicki (z Uniwersytetu Śląskiego) i prof. dr hab. Jan Paweł Tarno (z Uniwersytetu Łódzkiego), w skład jury weszli również Dorota Apostolidis 62 PRO DOMO SUA (sędzia WSA w Warszawie), prof. dr hab. Tomasz Bąkowski (Uniwersytet Gdański), Małgorzata Borowiec (sędzia NSA), prof. dr hab. Zbigniew Czarnik (Wyższa Szkoła Prawa i Administracji w Przemyślu), prof. dr hab. Czesław Martysz (Prorektor Uniwersytetu Śląskiego), prof. dr hab. Andrzej Matan (Uniwersytet Śląski), prof. dr hab. Ryszard Mikosz (Prezes WSA w Warszawie), Ewa Radomińska (Klub Rotary Łódź - Centrum), Krystyna Sieniawska (Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, a zarazem Przewodnicząca Krajowej Reprezentacji Samorządowych Kolegiów Odwoławczych), Barbara Wiśniewska (sędzia NSA, zastępca dyrektora Biura Orzecznictwa NSA), prof. dr hab. Lidia Zacharko (Uniwerstet Śląski), Bożena Zybura (Przewodnicząca Lubelskiego Oddziału Krajowej Izby Doradców Podatkowych). Nadto tegoroczne Warsztaty, mimo wielu obowiązków, zaszczyciła obecnością jako członek jury Rzecznik Praw Obywatelskich prof. dr hab. Irena Lipowicz (Uniwersytet Kardynała Stefana Wyszyńskiego w Warszawie). Trzy dni w Szczyrku minęły bardzo szybko. Organizatorzy dwa pierwsze dni przeznaczyli na prezentację przygotowanych przez doktorantów wystąpień, ostatni zaś dzień został poświęcony omówieniu zaprezentowanych referatów, dyskusji – która okazała się bardzo burzliwa, a także przedstawieniu listy zwycięzców i wręczeniu nagród. Obrady rozpoczął prof. dr hab. Bogdan Dolnicki, który zachęcił członków jury do zaprezentowania refleksji, które nasunęły się podczas dwóch minionych dni. Głos zabrali wszyscy obecni członkowie tego zacnego grona. Jurorzy starali się bardzo, aby jak najwięcej przekazać uczestnikom – odnotować należy, iż docenili oni wysiłki doktorantów i trud, jaki został włożony w przygotowanie, i zaprezentowanie referatów, chwalili, ale nie unikali też konstruktywnej krytyki, starali się ukierunkować poszukiwania doktorantów, skłonić ich do głębszej refleksji. Popłynęła wręcz „rzeka” rad dotyczących wszystkiego bez mała co istotne w warsztacie naukowym, począwszy od zagadnień merytorycznych, na sposobie prezentacji kończąc. Dokonano bardzo wnikliwej oceny prezentowanych wystąpień. Wszyscy podkreślali wysoki poziom wygłoszonych referatów, zaangażowanie, a nawet prawdziwą pasję prelegentów. Również doktoranci „korzystali” z obecności członków Jury. Zadawali liczne pytania, poddawali pod ocenę własne pomysły naukowe, a także prosili o wskazówki pomocne w rozwiązywaniu nurtujących ich problemów naukowych. Dyskusjom nie było końca, zajmowały wszystkie przewidziane przez organizatorów przerwy, trwały również podczas uroczystej kolacji przy grillu, podczas której przygrywała tradycyjna góralska kapela, a także podczas wyjazdu do Muzeum Browaru Żywieckiego, które zachwyciło wszystkich swoją innowacyjnością i nowoczesnym sposobem przekazu. Podkreślić należy, że grono laureatów tegorocznych Warsztatów było wyjątkowo liczne – do finału zakwalifikowało się bowiem 30 osób wyłonionych z ponad 40, którzy przysłali swoje referaty. Wszyscy oni przygotowali starannie opracowane tematy, a nagrodą dla nich jest publikacja książkowa, która zostanie wydana przez Wydawnictwo Wolters Kluwer Polska. Niemniej jednak spośród nich wyłoniono ścisłą czołówkę, jak co roku uhonorowaną nietuzinkowymi nagrodami. Zadanie to nie było łatwe, przy czym prof. dr hab. Bogdan Dolnicki wymyślił nowy sposób wyłaniania zwycięzców – na wzór międzynarodowych konkursów. Przy pomocy sekretarzy – funkcję tę w tym roku pełniły: dr Renata Cybulska i dr Anna Wierzbica – przeprowadzone zostało głosowanie, którego przedmiotem był wybór kolejno najwyżej ocenianych przez jury referatów. Wynik głosowania nie pozostawiał najmniejszych wątpliwości – pierwsze miejsce zajął Konrad Łuczak (z UKSW za fot. A. Szarek-Rzeszowska referat pt. „Sądowoadministracyjna kontrola aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego na podstawie precedensu”), zdobywając nagrodę Prezesa NSA prof. dr. hab. Romana Hausera w postaci publikacji swojego wystąpienia w „Zeszytach Naukowych Sądownictwa Administracyjnego” z honorarium autorskim oraz nagrodę Rektora Uniwersytetu Łódzkiego prof. dr. hab. Włodzimierza Nykiela w wysokości 2000 zł. Druga nagroda przypadła w udziale Marcie Węgrzyn-Skarbek (z UŚ, za referat pt. „Rozstrzyganie przez Naczelny Sąd Administracyjny sporów kompetencyjnych i sporów o właściwość wynikających z porozumień administracyjnych zawartych z udziałem jednostki samorządu terytorialjesień 2011 nego”), która otrzymała nagrodę Rektora Wyższej Szkoły Prawa i Administracji w Przemyślu prof. dr. hab. Jerzego Posłusznego w postaci publikacji wystąpienia w kwartalniku „Administracja, Teoria, Dydaktyka, Praktyka” wraz z honorarium autorskim w wysokości 2000 zł oraz grafikę autorstwa Joanny Wiśniewskiej-Domańskiej, ufundowaną przez Firmę W. Lewandowski z Łodzi, która co roku finansuje zakup nagrody rzeczowej. Miejsce trzecie przypadło Alicji Bobiec (z UŚ, za referat pt. „Opłaty za usługi świadczone przez przedszkola prowadzone przez gminę w orzecznictwie sądów administracyjnych”), która otrzymała nagrodę w postaci publikacji w „Przeglądzie Podatkowym” wraz z honorarium autorskim oraz tzw. nagrodę odroczoną, którą ufundowała łódzka firma „Partner Center”. Szczególny charakter tej nagrody polega na tym, że jest to nagroda rzeczowa, która do czasu obrony przez jej zdobywcę pracy doktorskiej pozostaje w depozycie u członków jury Warsztatów. Po obronie doktoratu zostaje ona uroczyście wręczona świeżo upieczonemu doktorowi. Warto dodać, że w 2010 roku odroczoną nagrodę zdobytą podczas Letnich Warsztatów Doktoranckich w Gorzowie Wielkopolskim w 2008 r. wręczono doktorowi Wojciechowi Piątkowi (UAM). Czwarte miejsce zdobyła Ewelina Żelasko-Makowska (UŚ) za referat pt. „Skarga organów jednostek samorządu terytorialnego na rozstrzygnięcie nadzorcze – wybrane aspekty procesowe”, której wystąpienie zostanie opublikowane w „Casusie” wraz z honorarium autorskim, otrzymała ona również nagrodę Dziekana Wydziału Prawa i Administracji UŁ w wysokości 1000 zł. Równocześnie jury postanowiło przyznać cztery wyróżnienia: w pierwszej kolejności wyróżniono Michała Zbrojewskiego (z UŁ, za referat pt. „Prowadzenie działalności gospodarczej jako przyczyna wygaśnięcia mandatu”), który otrzymał nagrodę Dziekana Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Śląskiego w postaci publikacji zaprezentowanego podczas Warsztatów wystąpienia w Journal of Silesia (przy czym fundator wziął na siebie również koszty tłumaczenia). W drugiej kolejności wyróżniono Michała Mąkę (z UŚ, za referat pt.: „Sądowa kontrola miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego – wybrane zagadnienia”), który otrzymał 63 PRO DOMO SUA nagrodę ufundowaną przez Prezesa Lubelskiego Oddziału Krajowej Izby Doradców Podatkowych w postaci akwareli. Trzecie wyróżnienie – w postaci grafiki ufundowanej przez Wyższą Szkołę Prawa i Administracji w Przemyślu – otrzymała Izabela Skipioł (UŚ) za referat pt. „Opłata adiacencka z tytułu podziału nieruchomości w orzecznictwie sądów administracyjnych”. Ostatnią z wyróżnionych została Alicja Grabińska (z UŚ, za referat pt. „Sądowa kontrola podziału kompetencji pomiędzy samorządem terytorialnym a administracją rządową na tle funkcjonowania powiatowych służb, inspekcji i straży”), której przypadła w udziale nagroda ufundowana przez Prezesa WSA w Gliwicach prof. dr. hab. Ryszarda Mikosza. Tradycją stało się już przyznawanie nagrody przez samych laureatów – uczestników Warsztatów. W tym roku doktoranci zdecydowali, że nagroda ta, ufundowana przez Kancelarię Radców Prawnych Fortak & Karasiński Radcowie Prawni Sp. Partnerska z siedzibą w Łodzi, przypadła Marcie Węgrzyn-Skarbek (z UŚ), laureatce II nagrody. Jak co roku, trzy dni tych niezwykle pracowitych i owocnych, ale też bardzo miłych spotkań minęły bardzo szybko. Kolejne, szóste już, Warsztaty odbędą się za rok. Tym razem spotkamy się w Rzeszowie, w dniach 4-6 lipca 2012 r. Rada Naukowa zdecydowała, że tematem rzeszowskiego spotkania będzie: „Sądowa kontrola administracji w sprawach gospodarczych”, a ciężar przygotowań wzięła na siebie Wyższa Szkoła Prawa i Administracji w Przemyślu i Rzeszowie oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie. dr JOANNA WYPORSKA-FRANKIEWICZ Autorka jest adiunktem w Zakładzie Sądownictwa Administracyjnego na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Łódzkiego oraz etatowym członkiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi Z ORZECZNICTWA TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO Opracowała: D r MA ŁGO R Z ATA SZ CZ ERBIŃSKA- BYRSKA Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 listopada 2010 r. (sygn. akt SK 10/08 sentencja została ogłoszona dnia 19 listopada 2010 r. w Dz.U. nr 217, poz. 1436) dotyczący zbadanie zgodności: 1) art. 30 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2005 r. nr 8, poz. 60, ze zm.) w zakresie, w jakim przewiduje odpowiedzialność płatnika za podatek niepobrany; 2) art. 30 § 3 i 4 ustawy powołanej w pkt 1 w zakresie, w jakim odnoszą się do odpowiedzialności płatnika za podatek niepobrany, – z art. 2, art. 18, art. 20 w związku z art. 32, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 32, art. 64 ust. 2 i 3 oraz art. 65 ust. 1, 2 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Po rozpoznaniu sprawy, z udziałem skarżącej, Sejmu i Prokuratora Generalnego, Trybunał konstytucyjny orzekł, że: art. 30 § 1, 3 i 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa w zakresie, w jakim dotyczą odpowiedzialności płatnika za podatek niepobrany: a) są zgodne z art. 64 ust. 1-3 w związku z art. 21 ust. 1 oraz w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; b) nie są niezgodne z art. 20 w związku z art. 32 Konstytucji. obliczenia, pobrania i wpłacenia podatków na podstawie wyżej powołanych przepisów, a ponadto odpowiedzialnym całym swym majątkiem za niepobrane podatki, z art. 2, art. 21 ust. 1 oraz z art. 18 Konstytucji. Z UZASADNIENIA I 1. W skardze konstytucyjnej skarżąca wniosła o stwierdzenie niezgodności: a) art. 10 ust. 2 pkt 1 i ust. 3b ustawy z dnia 9 września 2000 r. o podatku od czynności cywilnoprawnych (Dz.U. z 2005 r. nr 41, poz. 399; dalej: u.p.c.c.) oraz art. 7 § 1 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. – Prawo o notariacie (Dz.U. z 2002 r. nr 42, poz. 369, ze zm.; dalej: prawo o notariacie) z art. 2, art. 31 ust. 3 oraz z art. 32 Konstytucji; b) art. 30 § 1, 3 i 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2005 r. nr 8, poz. 60, ze zm.; dalej: ordynacja podatkowa) w zakresie, w jakim przepisy te czynią notariusza płatnikiem podatków zobowiązanym do 1.1. Skargę wniesiono na tle następującego stanu faktycznego: jesień 2011 Decyzją Drugiego Urzędu Skarbowego w Radomiu ustalona została odpowiedzialność skarżącej jako płatnika podatku od czynności cywilnoprawnych za niepobrany podatek od umowy sprzedaży nieruchomości zawartej przez osoby trzecie, objętej aktem notarialnym sporządzonym przez skarżącą jako notariusza. Urząd Skarbowy przyjął, że wyliczenie wysokości podatku od tej umowy dokonane przez skarżącą było nieprawidłowe (tj. zaniżone) w świetle obowiązujących przepisów i obciążył ją obowiązkiem zapłaty niepobranego podatku. 64 GŁOSY I GLOSY Dyrektor Izby Skarbowej w Warszawie, Ośrodek Zamiejscowy w Radomiu, utrzymał swoją decyzją w mocy decyzję Urzędu Skarbowego. Wniesiona przez skarżącą skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie została oddalona. Skarga kasacyjna od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego również została oddalona. Skarżąca wskazała, że podstawą zaskarżonego orzeczenia były m.in. art. 10 ust. 2 pkt 1 i ust. 3b u.p.c.c. oraz art. 30 ordynacji podatkowej. 1.2. Uzasadnienie skargi konstytucyjnej. Przedmiotem zarzutów skarżącej sformułowanych w skardze konstytucyjnej w jej pierwotnym brzmieniu jest wynikające z zakwestionowanych przepisów nałożenie na notariusza funkcji płatnika podatku od czynności cywilnoprawnych dokonywanych w formie aktu notarialnego (art. 10 ust. 2 u.p.c.c., art. 7 § 1 prawa o notariacie) i związana z tym odpowiedzialność płatnika całym majątkiem za podatek niepobrany (art. 30 § 1 i 3 ordynacji podatkowej). Uzasadniając skargę konstytucyjną, skarżąca – po przedstawieniu tła historycznego rozwiązań odnoszących się do kształtowania obowiązków notariuszy w zakresie pobierania podatków – stwierdziła, że nakazanie notariuszowi jako prywatnej osobie wykonywania bez jego zgody funkcji państwa w zakresie obliczania, pobierania od podatników podatków i wpłacania ich we właściwym terminie narusza zasadę demokratycznego państwa prawnego. Ponadto regulacja taka znacznie ogranicza prawa i wolności notariuszy jako grupy zawodowej, przeczy wymogowi dostatecznej określoności regulacji ustawowej oraz narusza zasadę równości wobec prawa, równego traktowania obywateli wobec prawa oraz konstytucyjny zakaz dyskryminacji w życiu społecznym i gospodarczym, a tym samym jest niezgodna z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 32 Konstytucji. Zaskarżony art. 30 § 1 i 3 ordynacji podatkowej, nakładający na notariusza jako płatnika podatku od czynności cywilnoprawnych odpowiedzialność całym majątkiem wspólnym jego i małżonka za niepobranie podatku od podatnika lub pobranie podatku w wysokości niższej od należnej, narusza zasadę demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), zasadę ochrony własności notariusza i jego małżonka (art. 21 ust. 1 Konstytucji) oraz zasadę ochrony rodziny (art. 18 Konstytucji). Marszałek Sejmu zajął w imieniu Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej stanowisko w sprawie, wnosząc o stwierdzenie, że art. 30 § 1, 3 i 4 ordynacji podatkowej w zakresie, w jakim przewidują odpowiedzialność płatnika za podatek niepobrany, jak również czynią go odpowiedzialnym całym swoim majątkiem za niepobrane podatki, są zgodne z art. 2, art. 18, art. 20 w związku z art. 32, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 2 i 3, art. 65 ust. 1 oraz art. 65 ust. 2-4 Konstytucji. Prokurator Generalny zajął stanowisko, że art. 30 § 1, 3 i 4 ordynacji podatkowej w zakresie, w jakim ustala odpowiedzialność płatnika całym majątkiem za niepobrany podatek na podstawie decyzji o odpowiedzialności podatkowej płatnika, jest zgodny z art. 2, art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 i 3 w związku z art. 31 ust. 3, z art. 65 ust. 1 i nie jest niezgodny z art. 65 ust. 2 i 4, art. 18 oraz z art. 20 w związku z art. 32 Konstytucji. II Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Przedmiot i wzorce kontroli. Przedmiotem kontroli Trybunału w postępowaniu zainicjowanym przez skarżącą są art. 30 § 1, 3 i 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 12 września 2002 r. o zmianie ustawy – Ordynacja podatkowa oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 169, poz. 1387), w zakresie, w jakim przepisy te odnoszą się do odpowiedzialności notariusza jako płatnika całym majątkiem za podatek niepobrany. Skarżąca zarzuca zakwestionowanym przepisom niezgodność z: – art. 2 Konstytucji (zasada demokratycznego państwa prawa urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej); – art. 18 Konstytucji (zasada ochrony rodziny); – art. 20 w związku z art. 32 Konstytucji (zasada społecznej gospodarki rynkowej w związku z zasadą równości); – art. 21 ust. 1 Konstytucji (zasada ochrony własności i prawa dziedziczenia); jesień 2011 – art. 31 ust. 3 Konstytucji (zasada proporcjonalności); – art. 32 Konstytucji (zasada równości wobec prawa oraz zakaz dyskryminacji); – art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji (zasada równej dla wszystkich ochrony własności i innych praw majątkowych oraz prawa dziedziczenia oraz dopuszczalność ograniczeń własności tylko w drodze ustawy); – art. 65 ust. 1, 2 i 4 Konstytucji. Zakwestionowane w skardze konstytucyjnej unormowanie zawarte w art. 30 § 1, 3 i 4 ordynacji podatkowej od 1 stycznia 2003 r. do chwili wydania orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny miało następujące brzmienie: „Art. 30. § 1. Płatnik, który nie wykonał obowiązków określonych w art. 8, odpowiada za podatek niepobrany lub podatek pobrany a niewpłacony. (…) § 3. Płatnik lub inkasent odpowiada za należności wymienione w § 1 lub 2 całym swoim majątkiem. § 4. Jeżeli w postępowaniu podatkowym organ podatkowy stwierdzi okoliczność, o której mowa w § 1 lub 2, organ ten wydaje decyzję o odpowiedzialności podatkowej płatnika lub inkasenta, w której określa wysokość należności z tytułu niepobranego lub pobranego a niewpłaconego podatku”. 2. Zarzut niezgodności z zasadą demokratycznego państwa prawnego. 2.1. Jako jeden z wzorców kontroli skarżąca wskazała zasadę demokratycznego państwa prawnego. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie odnosił się do kwestii powoływania art. 2 Konstytucji w skardze konstytucyjnej, uznając, że może on stanowić nawet samodzielną podstawę skargi, ale pod warunkiem, że zostanie sprecyzowany zarzut naruszenia prawa podmiotowego nim chronionego bądź też, kiedy w sposób jasny i niebudzący wątpliwości z naruszeniem art. 2 wiąże się naruszenie innych konstytucyjnych wolności lub praw skarżącego. W niniejszej sprawie skarżąca nie sprecyzowała jednoznacznie, jaki obszar normatywny zasady demokratycznego państwa prawnego naruszają zakwestionowane przepisy. Uzasadnienie zarzutu naruszenia art. 2 Konstytucji przez art. 30 § 1 i 3 ordynacji podatkowej w pierwotnej treści skargi ogranicza się tylko do stwierdzenia, że nałożenie na notariusza jako płatnika podatku od czynności cywilnoprawnych odpowiedzialności całym majątkiem 65 GŁOSY I GLOSY wspólnym (tj. majątkiem notariusza i jego małżonka) za niepobranie podatku narusza zasadę demokratycznego państwa prawnego (a także zasadę ochrony własności i zasadę ochrony rodziny). Natomiast w piśmie uzupełniającym skargę skarżąca odwołuje się do art. 2 Konstytucji, w ramach opisu niezgodności zakwestionowanych przepisów z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Stwierdza w tym kontekście, że zakwestionowane unormowanie „narusza zasadę proporcjonalności, przekracza granice wyznaczone interesem społecznym i tym samym jest sprzeczne z zasadami określonymi w art. 31 ust. 3 w związku z art. 2 Konstytucji”. 2.2. Wymóg uzasadnienia zarzutów powołanych w skardze oznacza konieczność przedstawienia argumentów, które przemawiają za stwierdzeniem niezgodności zaskarżonych norm prawnych z normami powołanymi jako podstawa kontroli. Wymóg ten odnosi się do każdego z podniesionych zarzutów niezgodności danej normy z inną. W związku z lakoniczną argumentacją skarżącej w zakresie naruszenia art. 2 Konstytucji Trybunał Konstytucyjny uznał, że skarga konstytucyjna – w zakresie, w jakim dotyczy naruszenia art. 2 Konstytucji – nie zawiera wymaganego przez art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK uzasadnienia, co skutkuje niedopuszczalnością wydania orzeczenia, a w konsekwencji – umorzeniem postępowania w tym zakresie na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK. 3. Zarzut naruszenia zasady równości. Kolejny wskazany przez skarżącą wzorzec kontroli to art. 32 Konstytucji. Skarżąca upatruje naruszenia zasady równości wobec prawa w zróżnicowaniu sytuacji płatnika oraz inkasenta. Wskazuje, że zgodnie z przepisami zakwestionowanej ustawy notariusz jako płatnik ponosi odpowiedzialność całym swoim majątkiem nie tylko za podatek pobrany a niewpłacony, lecz także za podatek niepobrany, inkasent zaś odpowiada jedynie za podatek pobrany i niewpłacony. Skarżąca stwierdza także, że płatnik i inkasent mają takie same obowiązki w zakresie obliczenia i pobrania podatku od podatnika, a następnie wpłacenia go we właściwym terminie organowi podatkowemu. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wypowiadał się na temat powoływania art. 32 Konstytucji jako samodzielnego wzorca w postępowaniu zainicjowanym skargą konstytucyjną. Trybunał wskazywał, że powołanie zasady równości w skardze konstytucyjnej jest dopuszczalne, o ile skarżący wskaże uregulowane w Konstytucji prawa lub wolności, w obszarze których doszło do naruszenia tej zasady. Skarżąca w niniejszej sprawie nie wskazała, w obszarze jakiego prawa podmiotowego doszło do naruszenia zasady równości. Można jedynie domniemywać, że jeśli wskazuje jako przedmiot kontroli przepis nakładający odpowiedzialność majątkową płatnika, to naruszenia zasady równości upatruje w sferze prawa do ochrony własności. W związku z brakiem argumentacji w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 32 Konstytucji Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że skarżąca nie podjęła próby podważenia domniemania konstytucyjności. Wobec tego, że skarga konstytucyjna w tej części nie spełnia wymogów, od których zależy dopuszczalność jej merytorycznego rozpoznania, Trybunał Konstytucyjny postanowił umorzyć postępowanie w tym zakresie ze względu na niedopuszczalność wydania orzeczenia. 4. Niedopuszczalność art. 18 Konstytucji jako wzorca kontroli. 4.1. Powołany przez skarżącą jako wzorzec kontroli art. 18 Konstytucji stanowi, że małżeństwo jako związek kobiety i mężczyzny, rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżąca niezgodności art. 30 § 1 i 3 ordynacji podatkowej z art. 18 Konstytucji dopatruje się w tym, że wskazana regulacja czyni notariusza „odpowiedzialnym całym majątkiem wspólnym jego i jego małżonka za niepobranie podatku od podatnika lub pobranie podatku w wysokości niższej od należnej”. Zgodnie bowiem z art. 30 § 1 ordynacji podatkowej płatnik, który nie wykonał obowiązków określonych w art. 8 tej ustawy, odpowiada za podatek niepobrany lub podatek pobrany a niewpłacony. Zgodnie zaś z art. 30 § 3 ordynacji podatkowej płatnik odpowiada za należności wymienione w art. 30 § 1 całym swoim majątkiem. jesień 2011 4.2. W odniesieniu do zarzutu naruszenia zasady ochrony rodziny należy stwierdzić, że wyrażający tę zasadę art. 18 Konstytucji ma charakter normy programowej. Oznacza to, że nie można z niego bezpośrednio wyprowadzać żadnych praw podmiotowych. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 18 Konstytucji nie może stanowić podstawy indywidualnego dochodzenia roszczeń i nie być podstawą skargi konstytucyjnej. W doktrynie prawa konstytucyjnego wskazuje się nadto, że jedyny element normatywny, dający się odkodować z art. 18 Konstytucji, to ustalenie zasady heteroseksualności małżeństwa. Ten aspekt pozostaje jednak bez związku z rozpatrywaną sprawą. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia, Trybunał Konstytucyjny uznał, że w tym zakresie skarga konstytucyjna nie spełnia warunków jej merytorycznego rozpoznania, i postanowił, na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, umorzyć postępowanie ze względu na niedopuszczalność wydania orzeczenia. 5. Zarzut naruszenia art. 20 w związku z art. 32 Konstytucji. W odniesieniu do wskazanej przez skarżącą argumentacji należy stwierdzić, że choć skarżąca zarzuca niezgodność zakwestionowanych przepisów z art. 20 w związku z art. 32 Konstytucji, to nie przedstawia odpowiedniego uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 20 Konstytucji. Ponadto trudno jednoznacznie ocenić, czy argumentacja zawarta w skardze konstytucyjnej dotyczy naruszenia wolności działalności gospodarczej, czy też wolności wykonywania zawodu. W tym zakresie, w ocenie Trybunału Konstytucyjnego, skarżąca również nie spełniła wymogu uzasadnienia zarzutów powołanych w skardze. Przedstawiona argumentacja nie odnosi się do treści zawartych w art. 20 Konstytucji. Ponadto przy konstruowaniu zarzutu niezgodności danej normy z zasadą wolności działalności gospodarczej w skardze konstytucyjnej należałoby wskazać jako wzorzec kontroli nie tyle ogólną klauzulę zwartą w art. 20, ile art. 22 Konstytucji (ewentualnie w związku z art. 20 Konstytucji). Trybunał Konstytucyjny, zwracając uwagę na specyfikę pozycji notariusza, wskazał, że: „Pozycja notariusza różni się 66 GŁOSY I GLOSY niewątpliwie od podmiotów świadczących typowe usługi prawnicze – adwokatów, radców prawnych czy doradców podatkowych. Notariusz nie tylko jest osobą zaufania publicznego, ale pełni jednocześnie funkcje pomocnicze w stosunku do wymiaru sprawiedliwości. Z punktu widzenia przepisów prawnokarnych traktuje się go jako funkcjonariusza publicznego (art. 115 § 13 pkt 3 k.k.) korzystajacego z ochrony przysługującej funkcjonariuszom publicznym (art. 2 § 1 ustawy o notariacie). Notariusz wykonuje także z istoty rzeczy szereg czynności o charakterze urzędowym, m.in. jako płatnik na podstawie odrębnych przepisów pobiera podatki i opłaty skarbowe (art. 7 ustawy o notariacie). Obligatoryjny charakter wielu czynności dokonywanych z udziałem notariusza, szczególny walor dowodowy czynności notarialnych (mających charakter dokumentu urzędowego) i doniosłość związanych z tymi czynnościami skutków prawnych sprawiają, że ustawodawca słusznie zdecydował się na ograniczenie swobody kształtowania wysokości wynagrodzenia notariusza w umowie ze stronami czynności poprzez wprowadzenie tzw. maksymalnych stawek taksy notarialnej właściwych dla danej czynności”. Trybunał Konstytucyjny stwierdził zatem, że publicznoprawny element działalności notariusza powoduje, iż „w zakresie wykonywania funkcji publicznych notariusz nie może być z jednej strony przedstawicielem władzy publicznej, na którym ciążą obowiązki wykonywania określonych czynności urzędowych, a z drugiej adresatem konstytucyjnych uprawnień mieszczących się w zakresie wolności działalności gospodarczej. Taka tożsamość podmiotowa jest nie do pogodzenia z charakterem konstytucyjnych wolności i praw”. Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 20 Konstytucji nie jest adekwatnym wzorcem kontroli konstytucyjności zakwestionowanych przepisów. Ponadto, z uwagi na to, że w odniesieniu do zarzutu naruszenia zasady równego traktowania w życiu gospodarczym art. 32 Konstytucji został powołany jako wzorzec kontroli o charakterze związkowym w stosunku do art. 20 Konstytucji, a także ze względu na to, że art. 32 nie może stanowić samodzielnego wzorca kontroli w postępowaniu zainicjowanym skargą konstytucyjną, Trybunał Konstytucyjny uznał, iż art. 30 § 1, 3 i 4 ordynacji podatkowej nie jest niezgodny z art. 20 w związku z art. 32 Konstytucji. 6. Zarzut naruszenia wolności wykonywania zawodu i zakazu pracy przymusowej. 6.1. Argumentując naruszenie wolności wykonywania zawodu (art. 65 ust. 1 Konstytucji), skarżąca wskazała, że notariusz jako płatnik podatku od czynności cywilnoprawnych stosuje niejasne, niespójne i wieloznaczne przepisy, co „powoduje stan ciągłej obawy co do skutków finansowych dokonywanej w codziennej pracy wykładni tych przepisów”. Stwierdziła nadto, że „sporządzanie umów sprzedaży i umów darowizn uzależnione jest od obliczenia, poboru i odprowadzania podatków, a uchylenie się od tego obowiązku zagrożone sankcją karną” oraz że „nie można swobodnie dokonywać (…) czynności notarialnych nie narażając się na odpowiedzialność karną, co jest niezgodne z zasadą wyrażoną w art. 65 ust. 1 Konstytucji”. Uzasadniając zarzut naruszenia zakazu pracy przymusowej, skarżąca stwierdziła, że w ramach wykonywania funkcji płatnika notariusz ponosi koszty i „pracę tę, narzuconą mu przez państwo, wykonuje pod przymusem, tj. pod groźbą kary grzywny i pozbawienia wolności”. Skarżąca w niejasny sposób argumentuje dalej, że: „Wykonywanie pracy czy to obowiązkowej czy to przymusowej, a taką jest praca płatnika m.in. podatków od czynności cywilnoprawnych – jest zakazan[e] i praca ta nie jest objęta normą art. 4 ust. 3 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka a w związku z tym wymuszanie na notariuszu takiej pracy jest niezgodne z art. 65 ust. 2 i 4 Konstytucji w związku z art. 4 ust. 2 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Obywatela”. 6.2. W odniesieniu do zarzutu naruszenia wolności wykonywania zawodu (art. 65 ust. 1 Konstytucji) należy stwierdzić, że jedyna argumentacja, którą można postrzegać jako związaną z przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu – tj. z art. 30 § 1, 3 i 4 ordynacji podatkowej w zakresie normatywnym odnoszącym się do odpowiedzialności płatnika za podatek niepobrany – wynika z fragmentu, w którym skarżąca wskazuje na niepewność co do skutków finansowych, jakie rodzi ryzyko niewłaściwej wykładni przepisów podatkowych w ramach wykonywania obowiązków nałożonych na notariusza jako płatnika podatku od czynności cyjesień 2011 wilnoprawnych. Skarżąca postrzega to jako sprzeczne z wolnością wykonywania zawodu. Trybunał Konstytucyjny uznał, że sposób, w jaki skarżąca postrzega naruszenie art. 65 ust. 1 Konstytucji, nie znajduje odzwierciedlenia w treści wyrażonej we wskazanym wzorcu kontroli konstytucyjności. Art. 65 ust. 1 Konstytucji gwarantuje każdemu wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy, a jednocześnie upoważnia ustawodawcę do ustanowienia wyjątków w tym zakresie. Zasada wyrażona w art. 65 ust. 1 Konstytucji w aspekcie pozytywnym oznacza wolność wyboru rodzaju i miejsca pracy. Wolność ta oznacza generalny zakaz adresowany do władz publicznych wprowadzania ograniczeń w swobodnym decydowaniu przez jednostkę o podjęciu, kontynuowaniu i zakończeniu pracy w określonym zawodzie, miejscu i rodzaju wykonywanej pracy oraz wyborze pracodawcy. Wolność wyboru i wykonywania zawodu nie oznacza jednak nieograniczonej swobody w tym zakresie. Do ustawodawcy należy wyraźne określenie przesłanek, od spełnienia których zależy wykonywanie danego zawodu. W odniesieniu zaś do zawodów zaufania publicznego ustawowa regulacja wkraczająca w wolność ich wykonywania jest koniecznością, nie tylko nie kłóci się z regulowaniem przez państwo szeregu kwestii związanych tak z samym wykonywaniem zawodu, jak i ze statusem osób zawód ten wykonujących, ale wręcz zakłada potrzebę istnienia tego typu regulacji, zwłaszcza gdy chodzi o zawód zaufania publicznego, jakim jest zawód adwokata. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że nałożenie na notariusza jako płatnika odpowiedzialności majątkowej za niewykonanie lub nienależyte wykonanie ustawowych obowiązków nie sprawia, że notariusz zostaje w ten sposób pozbawiony możliwości wykonywania zawodu. Notariusz – przy tak ukształtowanej odpowiedzialności majątkowej – ma możliwość dalszego wykonywania zawodu i samodzielnego decydowania o zakresie swej aktywności zawodowej. Trybunał Konstytucyjny uznał, że tak skonstruowany zarzut niezgodności art. 30 § 1, 3 i 4 ordynacji podatkowej z art. 65 ust. 1 Konstytucji jest oczywiście bezzasadny, i umorzył postępowanie w tym zakresie ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. 67 GŁOSY I GLOSY 7. Zarzut naruszenia prawa własności i zasady proporcjonalności. 7.1. Skarżąca jako wzorce kontroli zakwestionowanych przepisów wskazała także art. 64 ust. 2 i 3, art. 21 ust. 1 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji. Zarzut naruszenia art. 21 ust. 1 Konstytucji przez art. 30 § 1, 3 i 4 ordynacji podatkowej skarżąca argumentuje stwierdzeniem, że uczynienie notariusza płatnikiem odpowiedzialnym za podatek niepobrany całym majątkiem narusza zasadę ochrony własności notariusza i jego małżonka. W piśmie uzupełniającym skargę jako dodatkowy wzorzec kontroli skarżąca wskazała art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji. Uzasadniając zarzut naruszenia tych przepisów, stwierdziła, że przypisanie notariuszowi funkcji płatnika podatku od czynności dokonywanych w formie aktu notarialnego wymusza na nim: ubezpieczenie się od odpowiedzialności za nieswoje zobowiązania, zapłacenie części odszkodowania jako wkładu własnego lub zapłacenie podatku, jeżeli ubezpieczenie nie obejmuje danej transakcji (ze względu na dużą wartość podatku). W ten sposób dochodzi do uszczuplenia mienia notariusza, a tym samym naruszenia jego własności, co jest niezgodne, w ocenie skarżącej, z art. 65 ust. 2 i 3 Konstytucji. Skarżąca podnosi także zarzut naruszenia zasady proporcjonalności, stwierdzając, że nałożone na notariusza obowiązki podatkowe dotyczące osób trzecich, a przede wszystkim zakres odpowiedzialności za ich wykonanie, wykraczają poza dopuszczalne konstytucyjnie ograniczenia powoływanych w skardze praw i wolności (w tym prawa własności). 7.2. W pierwszej kolejności należy się odnieść do wzorców wskazanych przez skarżącą w zakresie ochrony prawa własności. Art. 21 ust. 1 Konstytucji należy do podstawowych zasad ustrojowych. Zawiera on adresowany do organów państwa nakaz stanowienia takich przepisów prawnych, które by zapewniały wykonanie własności i sukcesję praw i obowiązków w drodze spadkobrania. Jako deklaracja zasady ustrojowej art. 21 ust. 1 Konstytucji ma bardziej ogólną treść niż art. 64 Konstytucji, który w sposób szczegółowy reguluje problematykę konstytucyjnej ochrony praw majątkowych i z którego wynika podmiotowe prawo własności. W skardze konstytucyjnej zawierającej zarzut naruszenia prawa własności podstawowym wzorcem kontroli winien być art. 64 Konstytucji. Skarżąca w swojej skardze konstytucyjnej wskazała jako wzorzec kontroli art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji. Z przywołanej przez nią argumentacji wynika, że kwestionuje ona naruszenie prawa własności. Trybunał Konstytucyjny uznał zatem, uwzględniając zasadę falsa demonstratio non nocet, w myśl której decydujące znaczenie ma istota sprawy, a nie jej oznaczenie, że wzorcem dla zakwestionowanych przepisów przy tak ukształtowanej argumentacji może być art. 64 ust. 1-3 Konstytucji w związku z art. 21 ust. 1, w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. 7.3. Odpowiedzialność majątkowa notariusza jako płatnika, przewidziana w art. 30 § 1 w związku z § 3 ordynacji podatkowej, wiąże się z niewykonaniem lub nienależytym wykonaniem ustawowo nałożonych na notariusza obowiązków wynikających z nałożenia na niego funkcji płatnika podatku od czynności cywilnoprawnych dokonywanych w formie aktu notarialnego. Obowiązki te określone w art. 8 ordynacji podatkowej to: prawidłowe obliczenie podatku, pobranie podatku od podatnika oraz terminowe wpłacenie pobranego podatku na rachunek właściwego organu. W razie stwierdzenia niepobrania przez płatnika podatku lub niewpłacenia w terminie pobranego od podatnika podatku, zgodnie z art. 30 § 4 ordynacji podatkowej, organ podatkowy wydaje decyzję o odpowiedzialności podatkowej płatnika, w której określa wysokość należności z tytułu niepobranego lub pobranego a niewpłaconego podatku. W myśl art. 30 § 5 ordynacji podatkowej przepisów o odpowiedzialności podatkowej płatnika nie stosuje się, jeżeli odrębne przepisy stanowią inaczej albo jeżeli podatek nie został pobrany z winy podatnika. W tych przypadkach organ podatkowy wydaje decyzję o odpowiedzialności podatnika. Odpowiedzialność majątkowa płatników jest odpowiedzialnością osobistą i nieograniczoną. Płatnik, zgodnie z art. 30 § 3 ordynacji podatkowej, ponosi odpowiedzialność całym swoim majątkiem za zobowiązania związane z obliczeniem, pobraniem i wpłaceniem w terminie do właściwego organu należnego podatku. jesień 2011 Odnosi się to zarówno do majątku istniejącego w momencie powstania odpowiedzialności, jak i nabytego później, aż do chwili przedawnienia zobowiązania płatnika. Na mocy art. 29 § 1 w związku z § 3 ordynacji podatkowej odpowiedzialność płatnika pozostającego w związku małżeńskim obejmuje majątek odrębny płatnika oraz majątek wspólny płatnika i jego małżonka. 7.4. Przechodząc do oceny konstytucyjności zakwestionowanych unormowań prawnych, należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że odpowiedzialność majątkowa notariusza jako płatnika ukształtowana w art. 30 § 1, 3 i 4 ordynacji podatkowej związana z niewykonaniem lub nienależytym wykonaniem jego obowiązków w istocie stanowi ograniczenie prawa własności notariusza. Prawo własności nie ma jednak charakteru absolutnego, stąd też ograniczanie go przez ustawodawcę jest konstytucyjnie dopuszczalne pod warunkiem spełnienia wymogów określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Po pierwsze, ingerencja w to prawo musi być dokonana w ustawie (przesłanka formalna), po drugie, musi być konieczna w demokratycznym państwie dla ochrony jednej z wartości wymienionych w art. 31 ust. 3, po trzecie, musi być proporcjonalna i nie może naruszać istoty ograniczonego prawa (wolności). Konstytucyjnym potwierdzeniem dopuszczalności ograniczania prawa własności jest art. 64 ust. 3 Konstytucji, który powtarza wymóg ustawowej formy ingerencji oraz zakaz naruszania istoty prawa własności. Klauzula zawarta w art. 64 ust. 3 Konstytucji nie ma charakteru lex specialis w stosunku do art. 31 ust. 3 Konstytucji i nie wyłącza stosowania go do ochrony prawa własności. W orzecznictwie Trybunału utrwalił się pogląd, że w przypadku ograniczenia prawa własności to art. 31 ust. 3 Konstytucji powinien stanowić podstawę kontroli dopuszczalności ingerencji, natomiast unormowanie art. 64 ust. 3 Konstytucji należy traktować właśnie jako konstytucyjne potwierdzenie dopuszczalności ograniczania tego prawa. W rozpatrywanej sprawie skarżąca słusznie wskazała zarówno art. 31 ust. 3, jak i art. 64 ust. 3 Konstytucji jako wzorce kontroli. 7.5. Skarżąca zarzuca zakwestionowanej regulacji, że wprowadzenie odpowiedzialności majątkowej notariusza za zobowiązania podatkowe osób trzecich nie 68 PRO DOMO SUA służy ochronie interesu publicznego, a ingerencja ustawodawcy jest nieproporcjonalna w stosunku do nałożonych ciężarów. Odnosząc się do tych zarzutów, należy stwierdzić, że ograniczenie własności notariusza wynikające z art. 30 § 1, 3 i 4 ordynacji podatkowej spełnia formalną przesłankę ograniczeń, tj. wymóg ustawowej formy ingerencji. Ocenę spełnienia kolejnych konstytucyjnych wymogów ingerencji w prawo własności należy poprzedzić określeniem charakteru odpowiedzialności płatnika, gdyż nie jest to, jak twierdzi skarżąca w niektórych fragmentach swej skargi, odpowiedzialność za zobowiązania podatkowe osób trzecich. Zgodnie z art. 10 ust. 2 u.p.c.c. notariusze są płatnikami podatku od czynności cywilnoprawnych, dokonywanych w formie aktu notarialnego. Ich obowiązkiem jest obliczenie, pobranie i terminowe wpłacenie pobranego od podatnika podatku do właściwego organu podatkowego. W doktrynie prawa podatkowego przeważa pogląd, że płatnik nie jest podmiotem stosunku podatkowoprawnego łączącego wierzyciela podatkowego z dłużnikiem podatkowym (podatnikiem), jest natomiast podmiotem odrębnego stosunku podatkowoprawnego. 7.6. Odpowiedzialność notariusza jako płatnika za niewykonanie bądź nienależyte wykonanie obowiązków płatnika nie jest odpowiedzialnością osoby trzeciej. Odpowiedzialność osób trzecich z tytułu cudzych należności podatkowych została uregulowana w dziale III rozdziale 15 ordynacji podatkowej i ponoszą ją osoby niebędące podmiotami obowiązków wynikających z prawa podatkowego związanych z poborem podatków, na mocy szczególnego przepisu. Odpowiedzialność notariusza jako płatnika nie jest też odpowiedzialnością za zobowiązanie podatkowe ciążące na podatniku, jak zdaje się postrzegać skarżąca, używając w stosunku do określenia odpowiedzialności notariusza sformułowania „odpowiedzialność za zobowiązania podatkowe osób trzecich”. Notariusz odpowiada bowiem za własne działanie (bądź zaniechania działania) związane z wykonywaniem przez niego ustawowych obowiązków płatnika, a nie za zobowiązanie osoby trzeciej (podatnika). Ma to istotne znaczenie dla oceny konstytucyjności zakwestionowanej normy, gdyż odpowie- dzialność majątkowa notariusza jako płatnika nie wynika z zachowania (działania, zaniechania działania) innego podmiotu (tj. podatnika), ale jest związana z zachowaniem notariusza, który ciężar tej odpowiedzialności ponosi. Nie jest zatem zasadny, w ocenie Trybunału Konstytucyjnego, zarzut skarżącej, że notariusz ponosi odpowiedzialność „za zobowiązania podatkowe osób trzecich”. Odpowiedzialność notariusza jako płatnika została ukształtowana odpowiednio do zakresu jego obowiązków i jest konsekwencją niewykonania lub nienależytego wykonania tychże obowiązków. Związek odpowiedzialności majątkowej notariusza z jego osobistym działaniem podkreśla także to, że art. 30 § 5 ordynacji podatkowej wyłącza odpowiedzialność płatnika, jeśli na skutek zdarzeń, o których nie mógł wiedzieć, a o których powinien poinformować go podatnik, nie wypełnił swych ustawowych obowiązków. 7.7. Samo nałożenie na notariuszy funkcji płatnika nie jest jednak przedmiotem merytorycznej kontroli w tej sprawie, pozostaje nim związana z pełnieniem tej funkcji odpowiedzialność majątkowa notariuszy. W tym kontekście należy stwierdzić, że przyjęty w ordynacji podatkowej model odpowiedzialności notariusza jako płatnika za obowiązki wynikające z art. 8 tej ustawy służy ochronie interesów fiskalnych państwa, a w szczególności zapewnieniu rzetelności rozliczania się podatników z należności podatkowych. Gwarancją tej rzetelności jest z jednej strony powierzenie funkcji płatnika notariuszom, czyli profesjonalnym uczestnikom obrotu prawnego, posiadającym wysokie kwalifikacje prawnicze, których zawód ma w dodatku status zawodu zaufania publicznego. Z drugiej strony gwarancją tą jest ukształtowanie odpowiedzialności płatników w sposób zapewniający należytą staranność i dbałość o prawidłowe wykonanie obowiązków płatnika. Skuteczna ściągalność nałożonego ustawowo podatku jest istotna ze względu na zapewnienie w budżecie państwa środków na realizację konstytucyjnych obowiązków nałożonych na władze, a związanych z realizacją konstytucyjnych praw i wolności przysługujących jednostkom. Mieści się zatem w szeroko pojętym interesie publicznym. jesień 2011 Przyjęty model odpowiedzialności majątkowej notariuszy nie narusza, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, konstytucyjnej zasady proporcjonalności. Wiąże się z tym kilka czynników łagodzących ciężar związany z ponoszeniem przez notariuszy jako płatników odpowiedzialności majątkowej. Po pierwsze, odpowiedzialność ta, co już było wskazane, w istocie zależy od zachowania samego płatnika. W zakresie, w jakim za niewłaściwe obliczenie podatku winę ponosi podatnik, płatnik nie ponosi odpowiedzialności za nienależyte wykonanie swoich obowiązków. Pomimo że ordynacja podatkowa nie zawiera już regulacji, która dotyczyła roszczeń regresowych płatnika wobec podatnika po wpłaceniu przez płatnika należnego podatku (art. 30 § 3 ordynacji w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2002 r.), to w dalszym ciągu istnieje możliwość dochodzenia wpłaconego przez płatnika a niepobranego od podatnika podatku na gruncie przepisów kodeksu cywilnego o bezpodstawnym wzbogaceniu. Jeżeli płatnik nie wywiązał się ze swych ustawowych obowiązków i nie pobrał należnego od podatnika podatku, to podatnik uzyskał wymierną korzyść finansową w postaci braku uszczuplenia majątku. Kolejnym czynnikiem, który minimalizuje ryzyko odpowiedzialności majątkowej notariusza jako płatnika, jest możliwość wystąpienia do właściwego organu podatkowego z wnioskiem o dokonanie interpretacji co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów prawa podatkowego, mających zastosowanie w indywidualnej sprawie rozstrzyganej przez płatnika (art. 14a ordynacji podatkowej). Zgodnie z art. 14b § 1 w związku z art. 14c ordynacji podatkowej zastosowanie się płatnika do takiej interpretacji nie może mu szkodzić. Decyzja w sprawie odpowiedzialności płatnika zapada ponadto w toku postępowania będącego szczególnym rodzajem postępowania administracyjnego. Postępowanie to jest dwuinstancyjne i kończy je – w każdej instancji – decyzja podatkowa. Od ostatecznej decyzji podatkowej przysługuje odwołanie do sądu administracyjnego. Powyższe ustalenia prowadzą do wniosku, że odpowiedzialności nałożonej na notariusza jako płatnika nie można uznać za nieproporcjonalną. 69 PRO DOMO SUA 7.8. Podsumowując, w ocenie Trybunału, odpowiedzialności majątkowej nałożonej na notariusza jako płatnika nie można zatem uznać za nieproporcjonalną i nadmierną. Notariusz to profesjonalny uczestnik obrotu prawnego, pełniący zawód zaufania publicznego, a obowiązki, za które ponosi tę odpowiedzialność, związane są z interpretacją i zastosowaniem się do przepisów prawa (co należy do zwykłych czynności zawodowych notariusza). O jego odpowiedzialności jako płatnika decyduje organ podatkowy po przeprowadzeniu postępowania podatkowego, w tym po zbadaniu kwestii ewentualnej winy podatnika. Notariuszowi przysługuje ponadto odwołanie do sądu administracyjnego. Od odpowiedzialności majątkowej notariusz może się uchylić, wykonując obowiązki ustawowe w sposób należyty, z zachowaniem szczególnej staranności, a także korzystając z wiążących interpretacji organów podatkowych. Odpowiedzialność ta nie jest au- tomatyczna i wiąże się z własnym działaniem osoby odpowiedzialnej. Opracowała: dr MAŁGORZATA SZCZERBIŃSKA-BYRSKA Zamieszczony powyżej materiał informacyjny nie jest oficjalnym poglądem sędziów Trybunału Konstytucyjnego. Jedynym oficjalnym źródłem informacji o orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego pozostaje Zbiór Urzędowy Orzecznictwa TK Seminarium naukowe projekt TEMPUS realizowane przez instytucje Unii Europejskiej „DEVELOPMENT OF NEW LAND GOVERNANCE STUDIES IN MACEDONIA AND UKRAINE” W dniu 16 maja 2011 r. w siedzibie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie odbyło się seminarium nau- czego w Krakowie (Katedra Planowania, Organizacji i Ochrony Terenów Rolniczych), który zorganizował dwutygod- wizyty studialnej odbywającej się w Krakowie do udziału zaproszeni zostali profesorowie z Londynu i Moskwy. Obrady seminarium. Na pierwszym planie kierownik Biura SKO w Krakowie mgr Anna Szarek-Rzeszowska i członek SKO w Krakowie mgr Leszek Nagórny fot. Tomasz Gawroński kowe w ramach realizowanego przez instytucje Unii Europejskiej projektu TEMPUS pn. Development of New Land Governance Studies in Macedonia and Ukraine”. Współuczestnikiem projektu ze strony polskiej był Wydział Inżynierii Środowiska i Geodezji Uniwersytetu Rolni- niowe seminarium międzynarodowe W projekcie uczestniczyło sześć krajów europejskich, tj. Szwecja, Finlandia, Polska, Węgry, Ukraina i Macedonia. Głównym koordynatorem (Lead Partnerem) był Królewski Uniwersytet Techniczny w Sztokholmie (KTH Sztokholm), a w ramach jesień 2011 Podstawowym celem tego projektu było zapoznanie nauczycieli akademickich największych uniwersytetów z Ukrainy i Macedonii z problemami związanymi z szeroko rozumianą gospodarką nieruchomościami w krajach Unii Europejskiej, uczestniczących w powyższym projekcie. 70 PRO DOMO SUA W szczególności projekt ten dotyczył wymiany doświadczeń w zakresie treści i tworzenia programów nauczania na kierunkach geodezyjnych, instytucji zajmujących się gospodarowaniem i administrowaniem nieruchomościami w Polsce, problematyką scalania i wymiany gruntów, systemów informacji przestrzennych obsługujących gospodarkę nieruchomościami. Ponadto uczestnicy zapoznali się z ważniejszymi instytucjami zajmującymi się gospodarką nieruchomościami w Polsce. Mieli też możliwość wzięcia udziału w sesji naukowej w Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Krakowie, w ramach której zapoznani zostali ze strukturą i funkcjonowaniem administracji publicznej w Polsce, w tym samorządowych kolegiów odwoławczych – jako organów administracji publicznej drugiej instancji a także problematyką prawną, której dotyczy orzecznictwo kolegiów. W czasie sesji członek Kolegium dr Monika Niedźwiedź przygotowała i wygłosiła w języku angielski referat naukowy pt. „Planowanie przestrzenne w polskim systemie prawnym”, w którym szczegółowo omówiła system prawny planowania przestrzennego, rolę planu miejscowego oraz tryb wydawania decyzji administracyjnych z tego zakresu, a także funkcje samorządowych kolegiów odwoławczych w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego. W czasie dyskusji uczestnicy seminarium mieli możliwość przedstawienia głównych założeń systemu planowania przestrzennego funkcjonującego w ich krajach. Referat naukowy w języku angielskim przygotował i wygłosił również mgr Leszek Nagórny. Dotyczył „Aspektów planistycznych historycznego rozwoju ulicy Lea w Krakowie na przykładzie siedziby Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie”. Prelegent nawiązał w nim również do aspektów historycznych rozwoju Krakowa. Seminarium pozwoliło zapoznać się jego uczestnikom z funkcjonowaniem najważniejszych instytucji administracji publicznej krajów Unii Europejskiej oraz krajów aspirujących do członkostwa w Unii, a także wymienić doświadczenia naukowe z zakresu gospodarki nieruchomościami oraz planowania i zagospodarowania przestrzennego. TOMASZ GAWROŃSKI Autor jest członkiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie NOWI PREZESI SAMORZĄDOWYCH KOLEGIÓW ODWOŁAWCZYCH Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie Absolwentka Wydziału Biologii i Nauk o Ziemi Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie (kierunek: biologia) oraz Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Adama Mickiewicza w Poznaniu (kierunek: prawo). Od 1 marca 1995 r. zatrudniona w Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Ciechanowie. Od 1997 r. pozaetatowy, a od 2006 r. etatowy członek tego Kolegium. Z dniem 1 czerwca 2011 r. powołana została na stanowisko prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie. Mężatka, jedna córka. KWARTALNIK KRAJOWEJ REPREZENTACJI SAMORZĄDOWYCH KOLEGIÓW ODWOŁAWCZYCH. WYDAWCA: Krajowa Reprezentacja Samorządowych Kolegiów Odwoławczych, ul. Juliusza Lea 10, 30−048 Kraków, tel./faks 12 632 91 34, 12 633 61 86 w. 25; [email protected] www.kolegium.krakow.pl Redaktor naczelny: KRYSTYNA SIENIAWSKA. Rady Redakcyjna: Aleksandra Brylińska, Wiesław Drabik, Stanisław Hojda, Janusz Kłos, Zygmunt Markiewicz, Bogdan Muzyczuk, Wanda Osińska-Nowak, Paweł Smoleń, Marek Żmuda. Rada Naukowa kwartalnika „Casus”: prof. dr hab. Jan Boć, prof. dr hab. Roman Hauser, prof. dr hab. Leon Kieres, prof. dr hab. Dariusz Kijowski, prof. dr hab. Zbigniew Kmieciak, prof. dr hab. Michał Kulesza, prof. dr hab. Ewa Łętowska, prof. dr hab. Czesław Martysz, prof. dr hab. Andrzej Matan, dr hab. Iwona Niżnik-Dobosz, prof. dr hab. Stanisław Prutis, sędzia NSA Włodzimierz Ryms, prof. dr hab. Paweł Sarnecki, prof. dr hab. Mirosław Stec (Przewodniczący), prof. dr hab. Bogusław Sygit, prof. dr hab. Marek Szewczyk, prof. dr hab. Jan Paweł Tarno, prof. dr hab. Ludwik Żukowski. Sekretarz redakcji: dr Józef Kuffel. Redaktor techniczny: Maciej Malinowski. Projekt i opracowanie graficzne: © Attila Leszek Jamrozik. Projekt okładki i ilustracje: © Ewa Barańska−Jamrozik. SKANOWANIE: FABRYKA GRAFIKI, Kraków, ul. Trawiasta 3. DRUK I OPRAWA: DRUKARNIA SKLENIARZ, Kraków, ul. Juliusza Lea 118.Nakład: 2500 egz. jesień 2011 BIAŁA PODLASKA Prezes Zbigniew Jastrząb ul. Brzeska 41, 21−500 Biała Podlaska tel./faks 83 34 34 636 [email protected] BIAŁYSTOK Prezes Dariusz Kijowski ul. Mickiewicza 3/5, 15−213 Białystok tel./faks 85 732 46 00, tel. 85 732 77 14, tel. 732 15 35 BYDGOSZCZ Prezes Jacek Joachimowski ul. Jagiellońska 3, 85−950 Bydgoszcz tel. 52 339 59 10, faks 52 339 59 22 sekretariat@sko−bydgoszcz.pl [email protected] CZĘSTOCHOWA Prezes Piotr Palutek al. Niepodległości 20/22, 42−200 Częstochowa tel./faks 34 363 11 18, tel. 34 363 13 39 [email protected] GORZÓW WIELKOPOLSKI Prezes Wiesław Drabik ul. B. Chrobrego 31, 66−400 Gorzów Wielkopolski tel. 95 735 81 00, faks 95 735 81 11 [email protected] KATOWICE Prezes Czesław Martysz ul. Dąbrowskiego 23, 40−032 Katowice tel. 32 255 27 75, faks 32 251 86 72 [email protected] KONIN Prezes Ryszard Knapkiewicz ul. 1 Maja 7, 62−510 Konin tel. 63 243 76 35, tel./faks 63 243 76 36 [email protected] LEGNICA Prezes Elżbieta Szudrowicz pl. Słowiański 1, 59−220 Legnica tel. 76 86 29 881, tel./faks 76 85 60 498 [email protected] ŁOMŻA Prezes Anna Sadowska ul. Nowa 2, 18−400 Łomża tel./faks 86 216 61 48 biuro@sko−lomza.pl OLSZTYN Prezes Bogdan Muzyczuk ul. Kajki 10/12, 10−547 Olsztyn tel./faks 89 527 49 37, tel./faks 89 523 53 96 [email protected] PIŁA Prezes Barbara Kula ul. Dzieci Polskich 26, 64−920 Piła tel./faks 67 351 55 01, tel./faks 67 351 55 10 [email protected] [email protected] POZNAŃ Prezes Krzysztof Świderski al. Niepodległości 16/18, 61−713 Poznań tel. 61 852 54 41, tel./faks 61 854 14 58 [email protected] RZESZÓW Prezes Krzysztof Heliniak ul. Grunwaldzka 15, 35−068 Rzeszów tel./faks 17 867 19 61, tel. 17 867 12 20 [email protected] SKIERNIEWICE Prezes Ewa Susik ul. Trzcińska 18, 96−100 Skierniewice tel. 46 833 34 27, tel./faks 46 833 22 43 [email protected] SZCZECIN Prezes Józef Naumiuk ul. Wały Chrobrego 4, 70−502 Szczecin tel. 91 430 33 33, faks 91 430 33 32 [email protected] TORUŃ Prezes Marek Żmuda ul. Targowa 13/15, 87−100 Toruń tel. 56 659 16 39, faks 56 655 34 17 [email protected] WŁOCŁAWEK Prezes Sławomir Szkudlarz ul. Kilińskiego 2, 87−800 Włocławek tel. 54 411 52 64, tel./faks 54 411 52 62 [email protected] ZIELONA GÓRA Prezes Robert Gwidon Makarowicz al. Niepodległości 7, 65−048 Zielona Góra tel. 68 327 14 50, faks 68 324 80 26 [email protected] CHEŁM Prezes Leszek Górny pl. Niepodległości 1, 22−100 Chełm tel. 82 563 24 71, tel./faks 82 563 2471 [email protected] ELBLĄG Prezes Urszula Maziarz ul. Związku Jaszczurczego 14a, 82−300 Elbląg tel. 55 611 45 00, tel./faks 55 611 45 01 [email protected] JELENIA GÓRA Prezes Aleksandra Brylińska ul. Obrońców Pokoju 26a, 58−500 Jelenia Góra tel./faks 75 752 41 28, tel. 75 752 54 11 [email protected] KOSZALIN Prezes Jolanta Wyszyńska ul. W. Andersa 34, 75−950 Koszalin tel. 94 34 28 273, faks 94 34 28 280 [email protected] KRAKÓW Prezes Krystyna Sieniawska ul. J. Lea 10, 30−048 Kraków tel. 12 633 61 86, tel./faks 12 632 91 34 [email protected] LESZNO Prezes Wiesława Glinka ul. Słowiańska 54, 64−100 Leszno tel./faks 65 520 15 50, tel. 65 528 81 61 [email protected] ŁÓDŹ Prezes Zygmunt Markiewicz ul. Piotrkowska 86, 90−103 Łódź tel./faks 42 630 72 14, tel. 42 632 24 85 [email protected] [email protected] OPOLE Prezes Jolanta Kuźbińska-Waszak ul. Oleska 19a, 45−052 Opole tel./faks 77 453 83 67, tel. 77 453 86 35 [email protected] BIELSKO−BIAŁA Prezes Józef Zimnal ul. 3 Maja 1, 43−300 Bielsko−Biała tel. 33 812 38 64,33 812 37 35, faks 33 812 38 26 [email protected] CIECHANÓW Prezes Ewa Kwiatkowska-Szymak ul. Rzeczkowska 6, 06−400 Ciechanów tel. 23 672 68 25, faks 23 673 77 56 [email protected] GDAŃSK Prezes Dorota Jurewicz ul. Podwale Przedmiejskie 30, 80−824 Gdańsk tel./faks 58 301 12 26, tel./faks 58 346 26 11 [email protected] W numerze: 2 − Krystyna Sieniawska, Artykuł wstępny 3 − Europejska Inicjatywa Obywatelska to pierwsze tak poważne narzędzie quasi-prawotwórcze oddane bezpośrednio obywatelom – rozmowa z europosłanką Różą Marią Gräfin von Thun und Hohenstein DZIAŁ NAUKOWY 9 − Dr Krzysztof Świderski, Dobro wspólne (przyczynek do tematu) 14 − Dr Krzysztof Kaszubowski, Marek Szałkiewicz, KALISZ Prezes Andrzej Kałużny ul. Częstochowska 12, 62−800 Kalisz tel./faks 62 757 63 61 [email protected] KIELCE Prezes Wanda Osińska−Nowak al. IX Wieków Kielc 3, 25−955 Kielce tel. 41 34 21 210, faks 41 368 10 46 [email protected] KROSNO Prezes Zbigniew Ostafil ul. Bieszczadzka 1, 38−400 Krosno tel. 13 432 75 00, tel./faks 13 432 03 14 [email protected] LUBLIN Prezes Paweł Smoleń ul. Zana 38c, 20−601 Lublin tel. 81 532 72 54, tel./faks 81 743 62 14 [email protected], [email protected] NOWY SĄCZ Prezes Maciej Ciesielka ul. Gorzkowska 30, 33−300 Nowy Sącz tel. 18 442 89 70, faks 18 442 89 40 [email protected] OSTROŁĘKA Prezes Halina Kwiatkowska ul. Gorbatowa15, 07−400 Ostrołęka tel./faks 29 760 27 69 [email protected] 18 − 25 − 32 − 42 − Problem podstawy prawnej orzekania w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej (w nawiązaniu do uchylonego art. 11 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska) – dwugłos w sprawie Dr Tomasz Brzezicki, Piotr Brzozowski, Skarga na bezczynność w przedmiocie wydania zaświadczenia w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych Dr Dorota Fleszer, Zasady pobierania opłaty za udostępnienie informacji publicznej Konrad Politowicz, Pobyt, zamieszkiwanie i realizacja obowiązku meldunkowego a decyzja o nadaniu i cofnięciu pozwolenia na posiadanie. Część I: Pobyt, zamieszkiwanie, zameldowanie jako kategorie pojęciowe i prawne Ewelina Żelasko-Makowska, Skarga organów jednostek samorządu terytorialnego na rozstrzygnięcie nadzorcze – wybrane aspekty procesowe GŁOSY I GLOSY: 50 − Jerzy Jamiołkowski, Glosa do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2011 r., II FZ 8/11 56 − Andrzej Gąsior, Skutki prawne wskazania adresata decyzji administracyjnej w tzw. rozdzielniku PIOTRKÓW TRYBUNALSKI Prezes Zofia Pabich ul. Słowackiego 19, 97−300 Piotrków Trybunalski tel./faks 44 649 79 20, 44 649 64 98, tel. 44 649 78 66 [email protected] PŁOCK Prezes Bogumił Kacprzak ul. Królewiecka 27, 09−402 Płock tel. 24 262 76 97, tel./faks 24 262 75 02 sekretariat@sko–plock.pl PRZEMYŚL Prezes Jerzy Bober ul. Borelowskiego 1, 37−700 Przemyśl tel./faks 16 670 20 91 sko−[email protected] RADOM Prezes Grażyna Mazur ul. Żeromskiego 53, 26−600 Radom tel. 48 362 02 76, faks 48 362 08 51 [email protected] SIEDLCE Prezes Andrzej Marek Dębiński ul. Piłsudskiego 38, 08−110 Siedlce tel./faks 25 632 73 53 [email protected] SŁUPSK Prezes Bogdan Nakonieczny ul. Jana Pawła II nr 1, 76−200 Słupsk tel./faks 59 842 73 05 [email protected] TARNOBRZEG Prezes Danuta Wydra ul. Świętej Barbary 12, 39−400 Tarnobrzeg tel. 15 822 25 25, faks 15 823 22 32 [email protected] WAŁBRZYCH Prezes Zbigniew Rutecki ul. Dmowskiego 22, 58−300 Wałbrzych tel. 74 666 36 10, faks 74 666 36 44 [email protected] WROCŁAW Prezes Stanisław Hojda pl. Powstańców Warszawy 1, 50−951 Wrocław tel. 71 340 64 84, tel/faks 71 340 64 01 biuro@sko−wroc.org SIERADZ Prezes Zofia Kijankowa pl. Wojewódzki 3, 98−200 Sieradz tel. 43 822 64 50, tel./faks 43 822 57 97 [email protected] SUWAŁKI Prezes SKO ul. Noniewicza 89, 16−400 Suwałki tel./faks 87 566 36 61 [email protected] TARNÓW Prezes Irena Gargul ul. Bema 17, 33−100 Tarnów tel./faks 14 655 63 22 , tel./faks 14 655 19 21 [email protected] WARSZAWA Prezes Tomasz Podlejski ul. Kielecka 44, 02−530 Warszawa tel. 22 622 49 62 − 64, tel./faks 22 625 21 66 [email protected] ZAMOŚĆ Prezes Stanisław Majewski ul. Partyzantów 3, 22−400 Zamość tel./faks 84 627 07 18 [email protected] 61 − Dr Joanna Wyporska-Frankiewicz, V Letnie Warsztaty Doktoranckie, Katowice-Szczyrk, 29 czerwca-1 lipca 2011 r., „Samorząd terytorialny w Polsce a sądowa kontrola administracji” 63 − Dr Małgorzata Szczerbińska-Byrska, Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego PRO DOMO SUA: 69 − Tomasz Gawroński, Seminarium naukowe realizowane przez instytucje Unii Europejskiej projektu TEMPUS „Development od New Land Governance studies in Macedonia and Ukraine” 70 − Nowy Prezes S K O w Ciechanowie: Ewa Kwiatkowska-Szymak Wkładka: POLISH PRESIDENCY 1 − Dariusz Dudek, Ph.D., Professor of John Paul II Catholic University of Lublin, The Local Government Appeal Boards in the light of the Constitution of the Republic of Poland 9− Robert Sawuła, Ph.D., Professor of the School of Law and Public Administration in Przemyśl, The idea of local government appeal boards – expectations and potential dangers 12 − Tomasz Gawroński, Report on the scientific seminar realized by European Institutions of the TEMPUS project ORZECZNICTWO ADMINISTRACYJNE Krajowa Reprezentacja Samorządowych Kolegiów Odwoławczych ul. J. Lea 10, 30−048 Kraków, tel./faks 0 12 632 91 34 [email protected], www.kolegium.krakow.pl UCHWAŁA z dnia 10 stycznia 2011 r. Sygn. akt II OPS 2/10 str. 1
