GOSPODARKA ODPADAMI

14 stycznia 2014
GOSPODARKA ODPADAMI
Newsletter 1/2014
W numerze:
 Orzeczenie ETS—kierowanie
odpadów komunalnych do
wskazanej instalacji zgodne z
prawem UE
Orzeczenie korzystne dla rynku
PPP
Zapraszamy do lektury!
Serdecznie zapraszamy do lektury najnowszych wiadomości, orzecznictwa oraz
interpretacji prawnych dotyczących sektora gospodarki odpadami.
Kierowanie strumienia odpadów do wskazanej instalacji
zgodne z prawem UE
12 grudnia 2013 r. Trybunał Sprawiedliwości UE wydał niezwykle istotne
orzeczenie w sprawie C-292/12 Ragn Sells. Można śmiało postawić tezę, że
orzeczenie to stanowi kamień milowy dla interpretacji prawa UE w
odniesieniu do organizacji krajowych systemów gospodarowania
odpadami komunalnymi i uprawnienia dla samorządów do kierowania
strumienia odpadów do kluczowych instalacji.
Orzeczenie to jest jednocześnie bardzo korzystne dla rozwoju rynku projektów
PPP w gospodarce odpadami.
Stan faktyczny
Sillamäe, miasto położone na północno-wschodnim krańcu Estonii w 2007 r.
przeprowadziło procedurę przetargową na zarządzanie instalacją do
zagospodarowania odpadów Umowa ze zwycięskim wykonawcą została
zawarta na okres dziesięciu lat.
Następnie, w 2011 r. miasto ogłosiło kolejny przetarg na świadczenie usług
odbioru i wywozu odpadów wytworzonych na jego terenie. Spór rozpatrywany w
postepowaniu głównym dotyczył zgodności z prawem klauzuli zamieszczonej w
specyfikacji warunków zamówienia (siwz). Według tej klauzuli mieszane odpady
komunalne miały być przewożone do instalacji przetwarzania odpadów w
Sillamäe (zwanej dalej „składowiskiem w Sillamäe”), która znajdowała się w
odległości 5 km od miasta, a odpady przemysłowe i budowlane przewożone są
do instalacji przetwarzania odpadów Uikala położonej 25 km od Sillamäe.
KS LEGAL Kancelaria Prawa Publicznego Kacper Sampławski
ul. Cybisa 9/44 02-784 Warszawa; Tel. 501 426 942
Email: kacper [email protected] I www.kslegal.com.pl
Startująca w przetargu spółka Ragn-Sells, będąca przedsiębiorstwem
prowadzącym działalność zarówno w zakresie przetwarzania zmieszanych
odpadów komunalnych, jak i w zakresie transportu odpadów wskazała, że
nakazując, aby odpady określonych kategorii, które zbierane są na terenie
gminy Sillamäe były transportowane do dwóch instalacji wskazanych w
spornej klauzuli siwz, z wyłączeniem wszelkich innych instalacji, w których
odpady takie mogłyby być przetwarzane w taki sam sposób, w istocie
przyznano operatorom tych dwóch instalacji prawo wyłączności, które jest
sprzeczne z zasadą swobodnej konkurencji, jak również z zasadami
swobodnego przepływu towarów, swobody przedsiębiorczości oraz swobody
świadczenia usług. Z tego powodu zaskarżyła sporne postanowienie do
sądu.
W odpowiedzi miasto wskazało, że jego zadaniem, jako zamawiającego jest
dokładne określenie warunków zamówienia, jakie zamierzało udzielić, w
zależności od potrzeb, które miały zostać zaspokojone, w szczególności jeśli
chodzi o instalacje przetwarzania odpadów, do których zebrane odpady
powinny zostać przetransportowane, a podmiotowi gospodarczemu
świadczącemu usługi w zakresie zbiórki i transportu odpadów nie przysługuje
żadne prawo podmiotowe do przetwarzania transportowanych odpadów.
Estoński sąd rozpatrujący sprawę, uznał, że w umowie dotyczącej
zarządzania składowiskiem w Sillamäe wykonawcy zostało przyznane prawo
wyłączne w rozumieniu art. 106 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej
(TFUE) do przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych zebranych na
terenie tej gminy i postanowił zapytać o zgodność prawa wyłącznego z
prawem UE.
Sąd postawił również pytanie, czy zasada bliskości zapisana w art. 16 ust. 3
dyrektywy 2008/98 (dyrektywy ramowej) w powiązaniu z przepisami
rozporządzenia 1013/2006 w sprawie przemieszczania odpadów zezwala
jednostce samorządu lokalnego na nałożenie na przedsiębiorstwo
posiadające koncesję na świadczenie usług w zakresie zbiórki i transportu
odpadów wytworzonych na terenie tej jednostki obowiązku dostarczania
określonych
rodzajów
zebranych
odpadów
do
przedsiębiorstwa
prowadzącego odpowiednią i najbliższą instalację przetwarzania odpadów,
położoną w tym samym państwie członkowskim, co wskazana jednostka
samorządu lokalnego, uniemożliwiając tym samym przemieszczenie tych
odpadów do innego państwa członkowskiego w celu ich przetworzenia.
KS LEGAL Kancelaria Prawa Publicznego Kacper Sampławski
ul. Cybisa 9/44 02-784 Warszawa; Tel. 501 426 942
Email: kacper [email protected] I www.kslegal.com.pl
Rozstrzygnięcie Trybunału
TSUE uchylił się od rozstrzygnięcia w zakresie kwestii zgodności
przyznanego prawa wyłącznego z TFUE gdyż sąd estoński nie przedstawił
informacji wymaganych do dokonania takiej oceny. Trybunał odniósł się
natomiast do pytania dotyczącego zgodności przyznania takiego prawa w
świetle dyrektywy ramowej o odpadach oraz rozporządzenia w sprawie
przemieszczania odpadów.
Trybunał wskazał, że rozporządzenie nr 1013/2006 ma na celu stworzenie
zharmonizowanego systemu procedur, których zastosowanie umożliwi
ograniczenie przepływu odpadów w celu zapewnienia ochrony środowiska.
Co do zasady akt ten ma zastosowanie do przemieszczania odpadów
pomiędzy państwami członkowskimi.
Ze stanu faktycznego w sprawie estońskiej wynika, że zgodnie ze sporną
klauzulą siwz zmieszane odpady komunalne zebrane na terenie miasta
Sillamäe powinny być przewożone do instalacji w Sillamäe. Odpady te należą
do kategorii odpadów przeznaczonych do unieszkodliwienia w rozumieniu
rozporządzenia 1013/2006.
W tym kontekście Trybunał wskazał, że przepisy rozporządzenia 1013/2006
w związku z art. 16 dyrektywy 2008/98 wynika, że państwa członkowskie
mogą stosować środki o zasięgu ogólnym, ograniczające przemieszczanie
tych odpadów między państwami członkowskimi, w formie ogólnych lub
częściowych zakazów przemieszczania, w celu wdrożenia zasady bliskości,
priorytetu dla odzysku i samowystarczalności, zgodnie z dyrektywą 2008/98.
Takim środkiem ogólnym nałożenie przez jednostkę samorządu lokalnego na
przedsiębiorstwo prowadzące zbiórkę odpadów na jej terenie obowiązek
przekazywania określonych rodzajów odpadów do instalacji przetwarzania
usytuowanej w tym samym państwie członkowskim.
TSUE uznał, że badany środek jest zgodny z tym rozporządzeniem w
zakresie, w jakim ma on na celu wdrażanie w szczególności zasad
samowystarczalności i bliskości przewidzianych w art. 16 dyrektywy 2008/98.
Ponadto, Trybunał wskazał, że zgodnie z art. 16 dyrektywy 2008/98 państwa
członkowskie zobowiązane są do ustanowienia zintegrowanej i
wystarczającej sieci instalacji do przetwarzania odpadów przeznaczonych do
unieszkodliwienia i zebranych zmieszanych odpadów komunalnych,
uwzględniając najlepsze dostępne techniki i projektując tę sieć w taki sposób,
aby
w
szczególności
umożliwić
indywidulane
dążenie
do
samowystarczalności w zakresie przetwarzania odpadów i aby przetwarzanie
tych odpadów mogło odbywać się w jednej z odpowiednich i usytuowanych
najbliżej miejsca wytwarzania odpadów instalacji.
KS LEGAL Kancelaria Prawa Publicznego Kacper Sampławski
ul. Cybisa 9/44 02-784 Warszawa; Tel. 501 426 942
Email: kacper [email protected] I www.kslegal.com.pl
Zgodnie z wcześniejszym orzecznictwem Trybunału, w celu stworzenia takiej
zintegrowanej sieci państwa członkowskie dysponują zakresem uznania co
do wyboru podstawy terytorialnej, jaką uważają za właściwą do osiągnięcia
samowystarczalności w zakresie zdolności do przetwarzania odpadów.
Orzecznictwo to wskazuje w tym zakresie, że jeśli chodzi o środki
odpowiednie do wspierania racjonalizacji zbierania, sortowania oraz
przetwarzania odpadów, jeden z najważniejszych środków, jakie powinny
podjąć państwa członkowskie, między innymi za pośrednictwem jednostek
samorządu lokalnego wyposażonych w stosowne kompetencje, polega na
dążeniu do przetwarzania tych odpadów w instalacji zlokalizowanej jak
najbliżej miejsca ich wytwarzania, w szczególności gdy chodzi o zmieszane
odpady komunalne, tak aby ograniczyć ich transport w największym
możliwym stopniu.
W odniesieniu do odpadów przeznaczonych do unieszkodliwienia, a także
zmieszanych odpadów komunalnych odbieranych od gospodarstw
domowych oraz, w stosownym wypadku, od innych podmiotów
wytwarzających odpady, że państwo członkowskie może wyposażyć
jednostki samorządu lokalnego, na szczeblu geograficznym, który uważa za
najbardziej właściwy, w kompetencje w dziedzinie gospodarki odpadami
wytwarzanymi na ich terytorium, w celu zapewnienia przestrzegania
zobowiązań wynikających z art. 16 dyrektywy 2008/98, oraz że w ramach
tych kompetencji owe jednostki mogą zdecydować, że przetwarzanie tych
rodzajów odpadów odbywać się będzie w najbliższej odpowiedniej instalacji.
Z analizy przepisów rozporządzenia 1013/2006 mających zastosowanie do
przemieszczania
między
państwami
członkowskimi
odpadów
przeznaczonych do odzysku, innych niż zmieszane odpady komunalne,
wynika, że rozporządzenie to nie przewiduje istnienia po stronie władz
krajowych uprawienia do stosowania środków o zasięgu ogólnym, których
skutkiem jest całkowity lub częściowy zakaz przemieszczania takich
odpadów do innych państw członkowskich w celu ich przetwarzania.
Nałożony przez jednostkę samorządu lokalnego na przedsiębiorstwo
prowadzące na jej terenie zbiórkę odpadów przemysłowych i odpadów
budowlanych obowiązek transportowania tych odpadów do instalacji
przetwarzania zlokalizowanych w tym samym państwie członkowskim
stanowi taki właśnie środek o zasięgu ogólnym, którego nie można uznać za
dozwolony na podstawie rozporządzenia nr 1013/2006 w zakresie, w jakim
odnosi się on do odpadów nadających się do odzysku, jeżeli wytwórcy
wskazanych odpadów sami byli zobowiązani do przekazania ich rzeczonemu
przedsiębiorstwu lub do wskazanej instalacji.
KS LEGAL Kancelaria Prawa Publicznego Kacper Sampławski
ul. Cybisa 9/44 02-784 Warszawa; Tel. 501 426 942
Email: kacper [email protected] I www.kslegal.com.pl
Komentarz
Analizowane orzeczenie ma bardzo istotne znaczenie dla interpretacji
przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a także
może mieć pozytywny wpływ na możliwość realizacji projektów PPP.
Po pierwsze, na gruncie prawa UE nie ma przeszkód, aby zmieszane odpady
komunalne podlegały w całości władztwu gminy. Co prawda u.c.p.g.
wprowadza podział odpadów komunalnych na odpady zmieszane oraz
zbierane selektywnie, jednak kategorię odpadów zbieranych selektywnie nie
można automatycznie uznać na odpady przeznaczone do odzysku w
rozumieniu prawa UE, gdyż odpady te wymagają poddania ich
wcześniejszemu procesowi sortowania, aby spełniać kryteria wymagane
przez organizacje odzysku. Do tego czasu, także należy traktować je jako
odpady zmieszane w rozumieniu prawa UE, co oznacza, że strumień ten
także podlega władztwu gminy, która może postanowić do której instalacji
powinny być one dostarczone.
Po drugie, gmina ma prawo organizować przetarg na odbiór odpadów i
wskazać regionalną instalację do przetwarzania odpadów komunalnych
(RIPOK). Wskazanie takie nie będzie stanowiło ograniczania konkurencji
jeżeli będzie uzasadnione celami środowiskowymi wynikającymi z zasady
hierarchii postępowania z odpadami oraz zasady bliskości.
Po trzecie, wskazanie przez gminę w specyfikacji istotnych warunków
zamówienia obowiązku dostarczania zmieszanych odpadów komunalnych do
konkretnej RIPOK stanowi w istocie przyznanie prawa wyłącznego dla
RIPOK do przetwarzania odpadów z terytorium gminy. Oznacza to, że gmina
może zawrzeć umowę o zagospodarowanie odpadów z tą instalacją bez
stosowania przepisów ustawy prawo zamówień publicznych.
Zgodnie z art. 4 pkt. 6 p.z.p., jej przepisów nie stosuje się do zamówień na
usługi udzielane innemu zamawiającemu, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1
-3a, któremu przyznano, w drodze ustawy lub decyzji administracyjnej,
wyłączne prawo do świadczenia tych usług. W tym kontekście interpretację
pojęcia i formy przyznania prawa wyłącznego na gruncie p.z.p. należy
dokonywać z uwzględnieniem przepisów Ustawy o przejrzystości stosunków
finansowych, która posługuje się pojęciem „prawa przyznanego przez organy
publiczne” i nie zawęża formy przyznania jedynie do decyzji w rozumieniu
przepisów prawa o postępowaniu administracyjnym. Jeżeli przyjąć, że gmina
posiada ustawowe, pełne władztwo w zakresie gospodarowania odpadami, to
podejmując uchwałę w sprawie skierowania strumienia odpadów do
konkretnej instalacji, de facto przyznaje tej instalacji wyłączność na
zagospodarowanie odpadów ze swojego terytorium.
KS LEGAL Kancelaria Prawa Publicznego Kacper Sampławski
ul. Cybisa 9/44 02-784 Warszawa; Tel. 501 426 942
Email: kacper [email protected] I www.kslegal.com.pl
W interesie projektów realizowanych w formule PPP jest, aby w danym kraju
istniał stabilny system instytucjonalny i prawny dla gospodarki odpadami. W
szczególności, aby prawo gminy, jako podmiotu publicznego do decydowania
o miejscu zagospodarowania odpadów nie było kwestionowane, gdyż tylko w
ten sposób możemy zapewnić odpowiedni strumień odpadów budowanej ze
środków prywatnych.
Kacper Sampławski
Tekst ukaże się w kolejnym numerze Przeglądu Komunalnego
W przypadku pytań lub wątpliwości prawnych związanych z Państwa pracą uprzejmie
zapraszamy do kontaktu.
DANE KONTAKTOWE:
Kacper Sampławski
Partner Zarządzający, radca prawny
Tel: 501 426 942
Email: [email protected]
www.kslegal.com.pl
KS LEGAL Kancelaria Prawa Publicznego Kacper Sampławski
ul. Cybisa 9/44 02-784 Warszawa; Tel. 501 426 942
Email: kacper [email protected] I www.kslegal.com.pl