Monitoring wydatkowania środków publicznych Raport z badań

Transkrypt

Publiczne czy prywatne?
Monitoring wydatkowania środków publicznych
Raport z badań
Publiczne czy prywatne?
Monitoring wydatkowania środków publicznych
Raport z badań
pod redakcją Marcina Anaszewicza
Fundacja Klinika Rządzenia
Warszawa 2016
Publiczne czy prywatne? Monitoring wydatkowania środków publicznych. Raport z badań
Copyright © Fundacja Klinika Rządzenia 2016
Wydawca:
Fundacja Klinika Rządzenia
www.klinikarzadzenia.org
[email protected]
Warszawa 2016
Wydanie I
Redakcja naukowa: Marcin Anaszewicz
Konsultacje merytoryczne: Szymon Osowski
Recenzja naukowa: prof. dr hab. Hubert Izdebski, dr hab. Małgorzata Molęda-Zdziech
Redakcja językowa i korekta: Justyna Szumieł
Projekt okładki: Connect the Dots
Opracowanie graficzne, skład i łamanie: Krystyna Szych, JustLuk Łukasz Drzewiecki
Tłumaczenie abstraktu: e-translations
Fragmenty raportu i wizualizacje graficzne badania „Publiczne czy prywatne. Anomia pracownicza w oczach pracowników administracji publicznej”: PBS sp. z o.o.
Publikacja nieodpłatna, nie może być sprzedawana.
Publikacja została wydana na licencji Creative Commons Uznanie autorstwa – Na tych samych
warunkach 4.0 Międzynarodowe CC BY-SA 4.0
Książka została opracowana i wydana w ramach projektu „Publiczne czy prywatne? Monitoring wydatkowania środków publicznych”, zrealizowanego w ramach programu „Obywatele
dla Demokracji”, finansowanego z Funduszy EOG.
ISBN: 978-83-944275-0-4
Gdy chcesz opisać prawdę,
elegancję pozostaw krawcom
Albert Einstein
SpiS treści
7
Spis treści
Wykaz skrótów . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
Wprowadzenie (Marcin Anaszewicz) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13
Rozdział I
Medialny obraz wydatkowania środków publicznych
na cele prywatne (Bartłomiej Łódzki) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Wprowadzenie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1. Cel badawczy i metodologia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1.1. Uramowienie – aspekty teoretyczne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1.2. Dobór próby i sposób realizacji badania . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2. Analiza ilościowa – agenda tematyczna 01.2014–03.2015 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.1. Analiza ilościowa materiałów ze słowami kluczowymi: „afera taśmowa”,
„afera madrycka”, „afera kilometrówkowa” . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.2. Analiza ilościowa materiałów z pozostałymi słowami kluczowymi . . . . . . . . . . . .
2.3. Analiza źródeł prasowych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.4. Analiza źródeł radiowych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.5. Analiza źródeł telewizyjnych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.6. Analiza źródeł internetowych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.7. Podsumowanie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3. Analiza jakościowa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3.1. Uramowienie kwestii wydatkowania pieniędzy publicznych na cele prywatne
– wyniki badań . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3.2. Kontekst wydatkowania pieniędzy publicznych na cele prywatne
– wybrane przykłady . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3.3. Podsumowanie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Wnioski . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
31
31
32
33
34
36
38
40
45
47
48
49
53
54
55
60
68
69
Rozdział II
Wydatkowanie środków publicznych na cele prywatne a prawo (Sylwia Spurek) . . . . . . . . . 72
Wprowadzenie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72
1. Wydatkowanie środków publicznych na cele prywatne w aktach prawa
powszechnie obowiązującego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78
8
SpiS treści
1.1.
1.2.
1.3.
1.4.
1.5.
Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78
Ustawa z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych . . . . 83
Ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. o służbie zagranicznej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86
Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności
gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94
1.6. Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98
1.7. Ustawa z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności
za naruszenie dyscypliny finansów publicznych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103
1.8. Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych . . . . . . . . . . . 106
1.9. Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107
1.10. Przepisy prawa powszechnie obowiązującego a kontrolowane urzędy . . . . . . . . 111
1.11. Podsumowanie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114
2. Wydatkowanie środków publicznych na cele prywatne w wewnętrznych aktach
prawnych urzędów . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115
2.1. Uwagi wstępne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115
2.2. Zarządzenie w sprawie wytycznych w zakresie przestrzegania zasad służby
cywilnej oraz w sprawie zasad etyki korpusu służby cywilnej . . . . . . . . . . . . . . . 116
2.3. Regulaminy pracy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119
2.4. Korzystanie ze służbowego sprzętu komputerowego, Internetu,
poczty elektronicznej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130
2.5. Korzystanie z telefonów służbowych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135
2.6. Używanie samochodów służbowych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140
2.7. Wydawanie i gospodarowanie materiałami i wyposażeniem
oraz ruch materiałowy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153
2.8. Procedury wydatkowania środków, rachunkowości i obiegu dokumentów . . . . 163
2.9. Wykorzystywanie kart płatniczych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 168
2.10. Podsumowanie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175
Konkluzje analizy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 178
Rozdział III
Praktyka administracji rządowej w procesie przeciwdziałania
anomii pracowniczej (Marcin Anaszewicz) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1. Występowanie anomii pracowniczej w administracji rządowej na podstawie
informacji publicznych udzielonych przez badane urzędy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2. System szkoleń w administracji rządowej w kontekście anomii pracowniczej . . . . . . .
3. Nowe technologie i systemy zarządzania ryzykiem w procesie przeciwdziałania
anomii pracowniczej w administracji rządowej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
4. Kontrola wewnętrzna i monitoring w administracji rządowej w kontekście
nadużyć dotyczących anomii pracowniczej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
5. Systemy anonimowej informacji w administracji rządowej w kontekście anomii
pracowniczej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
180
180
188
198
206
217
SpiS treści
9
6. Współpraca administracji rządowej w procesie przeciwdziałania anomii
pracowniczej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 222
7. Odpowiedzialność za przeciwdziałanie anomii pracowniczej
w strukturach urzędów . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 224
Podsumowanie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 227
Rozdział IV
Wydatki na wynagrodzenia jako potencjalny obszar
anomii pracowniczej (Marcin Anaszewicz) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Wprowadzenie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1. Prawo do informacji a organizacja pracy i organizacja urzędu w kontekście
wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2. Wychodzenie z pracy w celach prywatnych i innych niesłużbowych . . . . . . . . . . . . . .
3. Spóźnienia do pracy i wcześniejsze wychodzenie z pracy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
4. Zwalnianie pracowników z obowiązku pracy bez potrzeby odpracowania
tego czasu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
5. Palenie wyrobów tytoniowych w kontekście instytucjonalnej anomii pracowniczej . . . .
6. Zasiadanie w radach nadzorczych spółek Skarbu Państwa a czas pracy w urzędzie . . .
Podsumowanie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Rozdział V
Aspekty finansowo-prawne i ilościowe na podstawie analizy
wydatków bieżących (Marcin Anaszewicz) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Wprowadzenie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1. Analiza przykładowych kosztów na wydatki bieżące w kontekście anomii
pracowniczej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2. Fundusz reprezentacyjny w administracji rządowej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3. Służbowe karty płatnicze w administracji rządowej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Podsumowanie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
232
232
235
236
245
247
250
253
257
261
261
263
291
293
306
Podsumowanie i wnioski końcowe (Sylwia Spurek, Marcin Anaszewicz) . . . . . . . . . . . . . . . 311
Abstrakt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Abstract . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
O autorach . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Bibliografia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Literatura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Wykaz aktów prawnych i orzecznictwa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Akty prawa powszechnie obowiązującego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Akty prawa międzynarodowego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Orzecznictwo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Wewnętrzne akty prawne urzędów . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Wykaz informacji publicznych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
335
337
339
341
341
344
344
345
346
347
356
10
SpiS treści
Wykaz tabel i wykresów . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Wykaz tabel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Wykaz wykresów . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Wykaz rycin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Aneks . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Wnioski o udostępnienie informacji publicznej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Korespondencja z urzędami . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Uwagi zgłoszone przez badane urzędy w ramach konsultacji treści raportu . . . . . . . .
Informacje przekazane przez badane urzędy na podsumowanie projektu . . . . . . . . . .
365
365
367
368
369
369
380
381
403
11
Wykaz skrótóW
Wykaz skrótów
Urzędy i instytucje państwowe
KPRM
MAiC
MEN
MF
MG
MIR
MKiDN
MNiSW
MON
MPiPS
MRiRW
MS
MSiT
MSP
MSW
MSZ
MŚ
MZ
NIK
PRM
RM
RPO
SN
TK
– Kancelaria Prezesa Rady Ministrów
– Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
– Ministerstwo Edukacji Narodowej
– Ministerstwo Finansów
– Ministerstwo Gospodarki
– Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju
– Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego
– Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego
– Ministerstwo Obrony Narodowej
– Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej
– Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi
– Ministerstwo Sprawiedliwości
– Ministerstwo Sportu i Turystyki
– Ministerstwo Skarbu Państwa
– Ministerstwo Spraw Wewnętrznych
– Ministerstwo Spraw Zagranicznych
– Ministerstwo Środowiska
– Ministerstwo Zdrowia
– Najwyższa Izba Kontroli
– Prezes Rady Ministrów
– Rada Ministrów
– Rzecznik Praw Obywatelskich
– Sąd Najwyższy
– Trybunał Konstytucyjny
Akty prawne
k.k.
Konstytucja RP
– ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553
z późn. zm.)
– Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U.
Nr 78, poz. 483 z późn. zm.)
12
Wykaz skrótóW
k.p.
u.d.i.p.
u.f.p.
u.o.n.d.f.p.
u.o.p.d.g./
ustawa
antykorupcyjna
u.p.d.o.f.
u.p.u.p.
u.s.c.
u.s.z.
– ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r.
poz. 1502 z późn. zm.)
– ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst
jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 2058)
– ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn.: Dz. U.
z 2013 r. poz. 885 z późn. zm.)
– ustawa z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 168)
– ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności
gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (tekst jedn.: Dz. U.
z 2006 r. Nr 216, poz. 1584 z późn. zm.)
– ustawa z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych
(tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 361 z późn. zm.)
– ustawa z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych
(tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 269 z późn. zm.)
– ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (tekst jedn.: Dz. U.
z 2014 r. poz. 1111 z późn. zm.)
– ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. o służbie zagranicznej (Dz. U. Nr 128,
poz. 1403 z późn. zm.)
Inne
BIP
CBOSA
LEX/el.
M. Praw.
ONSAiWSA
OSNP
– Biuletyn Informacji Publicznej
– Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych
– wydawnictwo elektroniczne LEX
– Monitor Prawniczy
– Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów
administracyjnych
– Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych
i Spraw Publicznych
WproWadzenie
13
Wprowadzenie
Marcin Anaszewicz
Droga Czytelniczko, drogi Czytelniku, czy w ciągu ostatnich 6 miesięcy byliście w pracy
świadkami sytuacji, w której inni pracownicy skracali czas pracy bez wiedzy lub zgody pracodawcy i bez „odrobienia” tego czasu? Na przykład przychodzili do pracy później, kończyli wcześniej, czy wychodzili podczas godzin pracy w celach prywatnych? A może załatwiali
w miejscu i godzinach pracy prywatne sprawy? Wykorzystywali stanowisko służbowe do uzyskania osobistych korzyści? Używali samochodu służbowego do celów prywatnych? Korzystali
z telefonu służbowego do celów prywatnych? Używali sprzętu znajdującego się w zakładzie pracy do celów prywatnych? Korzystali w celach prywatnych z produktów lub materiałów, będących w posiadaniu zakładu pracy, na przykład ze służbowych długopisów, papieru do drukarki, albo produktów spożywczych lub wynosili je z pracy? A może byliście świadkami sytuacji,
w której inni pracownicy płacili publicznymi środkami za towary i usługi nabywane do celów
prywatnych, na przykład za wydatki w restauracji lub innych lokalach? A może Wam samym
zdarzyło się robić takie rzeczy?
Spokojnie, nie oczekujemy od Was odpowiedzi na te pytania. Nie jest też naszym celem
ocenianie Was, czy kogokolwiek innego. Naszym celem jest pokazanie, że codzienne czynności
i zachowania – często uznawane społecznie za nieistotne i nieszkodliwe – mogą mieć charakter anomii pracowniczej i powodować negatywne skutki zarówno społeczne, jak i ekonomiczne dla dobra wspólnego.
Zanim przejdziemy do wyjaśnienia celów niniejszej publikacji, zatrzymajmy się przez chwilę na wyżej postawionych pytaniach. Takie pytania bowiem postawiliśmy grupie pracowników
administracji publicznej w ramach badania zrealizowanego wspólnie przez Fundację Klinika
Rządzenia i PBS Sp. z o.o. pod nazwą Publiczne czy prywatne? Anomia pracownicza w oczach
pracowników administracji publicznej1. Celem badania było uzyskanie nowych informacji na
temat skali zjawiska anomii pracowniczej w Polsce w opiniach pracowników administracji publicznej. Te informacje w przyszłości mogłyby stać się inspiracją do szerszych i bardziej pogłębionych badań i analiz zarówno dla badaczy, organizacji strażniczych, jak i samej administracji
Raport z badania Publiczne czy prywatne? Anomia pracownicza w oczach pracowników administracji publicznej,
Sopot, styczeń 2016.
1
14
WproWadzenie
publicznej, której w szczególności – o czym szerzej w dalszej części Wprowadzenia – dedykujemy niniejszą publikację. Badanie zostało przeprowadzone w ramach ogólnopolskiego cyklicznego pomiaru OmniPBS, realizowanego techniką ankieterskich wywiadów osobistych
ze wspomaganiem komputerowym2, który odbył się w styczniu 2016 r. Spośród wszystkich respondentów (dobranych według schematu losowania warstwowego wielostopniowego), wytypowano pracowników szeroko rozumianej administracji publicznej.
Pierwsze pytania w ramach tego badania dotyczyły sytuacji, w których badane osoby były
świadkami zachowań o charakterze anomii pracowniczej w swoim zakładzie pracy. Z badań
wynika, że niemal co czwarty respondent (osoby pracujące w administracji publicznej) w ciągu ostatnich 6 miesięcy zaobserwował używanie przez innych pracowników sprzętu (np. RTV,
AGD, drukarka, komputer, kserokopiarka, skaner), znajdującego się w zakładzie pracy, do celów prywatnych (24%). Blisko co piąta osoba była świadkiem załatwiania w miejscu pracy w godzinach pracy prywatnych spraw (21%) i używania telefonu służbowego do celów prywatnych
(19%) przez pracowników jej zakładu. Więcej niż co szósty badany w ciągu ostatniego półrocza widział, jak inni zatrudnieni korzystali w celach prywatnych z produktów/materiałów
(np. długopisów, papieru do drukarki, kawy, herbaty, wody itp.), będących w posiadaniu jego
zakładu pracy (18%)3.
Mniej niż 10% respondentów – pracowników administracji publicznej – zadeklarowało,
że w ciągu ostatniego półrocza byli świadkami sytuacji, w których inni pracownicy ich zakładu pracy: skracali czas pracy bez wiedzy/zgody pracodawcy i bez „odrobienia” tego czasu
(np. przychodząc później, kończąc wcześniej lub wychodząc podczas godzin pracy w celach
prywatnych), wykorzystywali stanowisko służbowe do uzyskania osobistych korzyści bądź używali samochodu służbowego do celów prywatnych (po 8% odpowiedzi). W przypadku pytania
o nieuprawnione korzystanie z pojazdu, relatywnie wysoki był odsetek odpowiedzi ucieczkowych – co dziesiąty respondent wskazywał „trudno powiedzieć/nie pamiętam”. Dziewięciu na
2
Wszystkim osobom, oprócz osób niepracujących, zadano pytanie: „W jakim sektorze gospodarki Pan(i) pracuje/prowadzi działalność?”. Respondentom, którzy odpowiedzieli „w sektorze publicznym” (na potrzeby badania definiowanym jako administracja samorządowa, administracja rządowa, instytucje publiczne, takie jak policja, sądy, prokuratura,
ZUS, aparat skarbowy itd.), system wyświetlił dodatkowy blok pytań. Takich osób w próbie znalazło się n = 80 (ich liczba
była zbliżona w poprzednich falach OmniPBS). Co ważne, w związku z niewielką liczbą respondentów, wnioskowanie
musi odbywać się przy dużym poziomie ostrożności, ponieważ błąd szacunku oscyluje wokół 10–11 punktów procentowych. Z drugiej strony trudnością towarzyszącą projektowaniu badania i analizie jego wyników jest drażliwa tematyka
ankiety. Respondenci bardzo niechętnie odpowiadają na pytania, które dotyczą ich własnych zachowań, wiążących się
z łamaniem prawa lub stojących na jego granicy bądź negatywnie postrzeganych społecznie. W takich sytuacjach mogą
starać się ukryć prawdę. Należy założyć, że podobnie zachowują się, gdy pytania zawierają prośbę o ujawnienie niewłaściwego postępowania współpracowników osób badanych. Z obawy o zmniejszenie prestiżu zawodu, pogorszenie
warunków lub utratę pracy, respondenci mają tendencję do ostrożności, unikania szczerych odpowiedzi. Stąd też można
przyjąć, że skala wskazywanych zjawisk może być większa niż wynika z niniejszego badania. Zgodnie z założeniami
badawczymi wiarygodność uzyskanych wyników miało zwiększyć ograniczenie dyskomfortu osób badanych dzięki: 1)
przeprowadzaniu wywiadu w domu respondenta (a nie np. w pracy lub miejscu publicznym); 2) przypomnieniu przed
zadaniem pytań, że odpowiedzi są anonimowe i podkreśleniu, iż wyniki zostaną przedstawione jedynie w postaci zbiorczych zestawień statystycznych; 3) samodzielnemu udzielaniu odpowiedzi przez respondenta, bez ingerencji ankietera
(monitor był odwrócony w stronę badanego, zaznaczającego odpowiedzi); 4) ułożeniu pytań w kolejności od mniej do
bardziej zagrażających; 5) pytaniu najpierw o zachowania współpracowników osoby badanej, następnie o postępowanie
samego respondenta; 6) podzieleniu pytań na 3 grupy oraz wyświetlaniu ich w porządku losowym na kolejnych ekranach, w taki sposób, żeby badany nie widział od razu wszystkich pytań i nie mógł modyfikować wcześniej udzielonych
odpowiedzi. Bezpośrednia obecność ankietera w dużym stopniu ograniczyła liczbę odpowiedzi ucieczkowych. Odsetek
odmów odpowiedzi w badaniu utrzymał się na relatywnie niskim poziomie 3% dla pytań o sensytywnym charakterze.
3
Raport z badania Publiczne czy prywatne? Anomia…
15
WproWadzenie
dziesięciu badanych udzieliło odpowiedzi, że nie byli świadkami wynoszenia z pracy do wykorzystania na cele prywatne produktów/materiałów, będących w posiadaniu zakładu (90%)
4
i płacenia
publicznymize
środkami
za towary
oraz usługi nabywane do celów prywatnych
(91%)
.1
Publiczne czy prywatne,
2016
korzystanie
środków
publicznych
w celach prywatnych
Wykres 1. „Czy w ciągu ostatnich sześciu miesięcy był(a) Pan(i) w pracy świadkiem sytuacji kiedy inni pracownicy
Wykres 1. „Czy w ciągu ostatnich sześciu miesięcy był(a) Pan(i) w pracy świadkiem syPani/Pana zakładu pracy … ?” I
tuacji kiedy inni pracownicy Pani/Pana zakładu pracy…?” (I seria pytań)
68%
69%
75%
70%
tak
nie
24%
21%
19%
18%
używali sprzętu
znajdującego się
w zakładzie
kł d i pracy
do celów
prywatnych
załatwiali w miejscu
pracy w godzinach
pracy prywatne
t
sprawy
używali telefonu
służbowego do celów
prywatnych
t h
korzystali w celach
prywatnych
z produktów/materiałów
d któ / t i łó
będących
w posiadaniu zakładu
pracy
Badanie pracowników
publicznego techniką
CAPI w ramach
OmniPBS, przeprowadzone
dniach 22-24
stycznia 2016OmniPBS.
r. na próbie n=80 Na
respondentów.
Źródło:
Badaniesektora
pracowników
sektora
publicznego
techniką wCAPI
w ramach
wykresach
Publiczne czy prywatne, 2016
Na wykresach
pominięto odpowiedzize
„trudno
powiedzieć, nie pamiętam”
i odmowy.
korzystanie
środków
publicznych
2
pominięto
odpowiedzi „trudno
powiedzieć/nie
pamiętam” i odmowy.
w celach prywatnych
WykresWykres
2. „Czy w 2.
ciągu
ostatnich
sześciu
miesięcy sześciu
był(a) Pan(i)
w pracybył(a)
świadkiem
sytuacji
kiedy inni
pracownicysy„Czy
w ciągu
ostatnich
miesięcy
Pan(i)
w pracy
świadkiem
Pani/Pana zakładu pracy … ?” II
tuacji kiedy inni pracownicy Pani/Pana zakładu pracy…?” (II seria pytań)
84%
80%
90%
84%
91%
tak
nie
8%
8%
8%
skracali czas pracy
bez wiedzy/zgody
pracodawcy
d
i bez „odrobienia”
tego czasu
używali
samochodu
służbowego
ł żb
do celów
prywatnych
wykorzystywali
stanowisko
służbowe
ł żb
do uzyskania
osobistych
korzyści
4%
wynosili z pracy
do wykorzystania
na cele
l prywatne
t
produkty/materiały
będące
w posiadaniu
zakładu
3%
płacili publicznymi
środkami
za towary
t
i usługi nabywane
do celów
prywatnych
Badanie pracowników sektora publicznego techniką CAPI w ramach OmniPBS, przeprowadzone w dniach 22-24 stycznia 2016 r. na próbie n=80 respondentów.
Na wykresach pominięto odpowiedzi „trudno powiedzieć, nie pamiętam” i odmowy.
Źródło:
Badanie pracowników sektora publicznego techniką CAPI w ramach OmniPBS. Na wykresach
pominięto odpowiedzi „trudno powiedzieć/nie pamiętam” i odmowy.
4
Ibidem.
16
WproWadzenie
Druga część pytań kwestionariusza dotyczyła osobistego postępowania respondentów
(pracowników administracji publicznej). Zapytano ich, czy w ciągu ostatnich 6 miesięcy
sami podejmowali aktywności kojarzone z anomią pracowniczą. Osoby badane w obu
przypadkach najczęściej wskazywały na występowanie tych samych czterech typów zdarzeń, natomiast pięć pozostałych otrzymywało po kilka procent wskazań. Największy odsetek respondentów przyznał się do używania sprzętu znajdującego się w zakładzie pracy
do celów prywatnych (16%). Podobnej liczbie osób zdarzyło się załatwiać w miejscu i godzinach pracy prywatne sprawy (15%). Co dziewiąty badany do celów prywatnych wykorzystywał telefon służbowy lub produkty/materiały, będące w posiadaniu zakładu pracy
(po 11% wskazań)5.
korzystanie ze środków publicznych
w celach prywatnych
Wykres 3. „Czy w ciągu ostatnich sześciu miesięcy zdarzyło się Pani/Panu…?” (I seria
Wykrespytań)
3. „Czy w ciągu ostatnich sześciu miesięcy zdarzyło się Pani/Panu … ?” I
79%
78%
84%
87%84%
tak
nie
16%
15%
używać sprzętu
znajdującego się
w zakładzie
kł d i pracy
do celów
prywatnych
załatwiać
w miejscu pracy
w godzinach
d i h pracy
prywatne sprawy
11%
używać telefonu
służbowego do celów
prywatnych
t h
11%13%
korzystać w celach
prywatnych
z produktów/materiałów
d któ / t i łó
będących
w posiadaniu zakładu
pracy
Na wykresach
pominięto pracowników
odpowiedzi „trudno powiedzieć,
pamiętam” i odmowy.
Źródło:
Badanie
sektoraniepublicznego
techniką CAPI w ramach OmniPBS. Na wykresach
Do wynoszenia z pracy i wykorzystywania do celów prywatnych produktów/materiałów, będących w posiadaniu zakładu pracy przyznała się niewielka liczba respondentów (3%). Minimalny odsetek stanowili badani, którzy odpowiedzieli, że zdarzyło im się
skracać czas pracy bez wiedzy/zgody pracodawcy i bez „odrobienia” tego czasu, wykorzystywać stanowisko służbowe do uzyskania osobistych korzyści lub używać samochodu służbowego do celów prywatnych (1%). Nikt z badanych nie przyznał się, aby w ciągu
ostatnich 6 miesięcy płacił publicznymi środkami za towary i usługi nabywane do celów
prywatnych6.
5
6
Ibidem.
Ibidem.
3
17
WproWadzenie
korzystanie ze środków publicznych
w celach prywatnych
Wykres 4. „Czy w ciągu ostatnich sześciu miesięcy zdarzyło się Pani/Panu … ?” II
Wykres 4. „Czy w ciągu ostatnich sześciu miesięcy zdarzyło się Pani/Panu…?”
(II seria pytań)
91%
93%
93%
94%
95%
tak
nie
3%
wynosić z pracy
do wykorzystania
na cele
l prywatne
t
produkty/materiały
będące
w posiadaniu
zakładu
1%
skracać czas
pracy bez
wiedzy/zgody
i d / d
pracodawcy
i bez
„odrobienia”
tego czasu
1%
wykorzystywać
stanowisko służbowe
d uzyskania
do
k i
osobistych korzyści
1%
używać samochodu
służbowego
d celów
do
ló
prywatnych
0%
płacić
publicznymi
ś dk i
środkami
za towary
i usługi nabywane
do celów
prywatnych
Na wykresach pominięto odpowiedzi „trudno powiedzieć, nie pamiętam” i odmowy.
Źródło:
Badanie pracowników sektora publicznego techniką CAPI w ramach OmniPBS. Na wykresach
Podsumowując wyniki badania – niezależnie od możliwego błędu szacunku i ograniczeń przyjętej metody badawczej w kontekście sensytywności zadawanych pytań – nie
można już powiedzieć, że zachowania o charakterze anomii pracowniczej nie występują
w polskiej administracji rządowej. Jak pokazują powyższe wyniki, najwięcej przypadków
anomii pracowniczej wśród osób zatrudnionych w sektorze publicznym zdarzało się w samym miejscu pracy. Z badań wynika, że respondenci częściej mieli okazję być w pracy
świadkami sytuacji, kiedy inni zatrudnieni używali sprzętu znajdującego się w zakładzie
do celów prywatnych, załatwiali w miejscu i godzinach pracy prywatne sprawy, czy korzystali w celach prywatnych z produktów/materiałów, będących w posiadaniu pracodawcy.
Uczestniczący w badaniu pracownicy administracji publicznej do wymienionych wyżej
praktyk również sami przyznawali się częściej niż na przykład do takich zachowań, jak wynoszenie z pracy artykułów, będących w posiadaniu zakładu pracy, używanie samochodu
służbowego do celów prywatnych i wykorzystywanie stanowiska służbowego lub środków
publicznych do osobistych celów. Należy jednak założyć, że w przypadku działań szczególnie negatywnie postrzeganych społecznie, respondenci byli mniej skłonni do udzielania odpowiedzi zgodnych z prawdą. Potwierdziły się też wcześniejsze przewidywania, iż
badani urzędnicy będą częściej wskazywać występowanie wszystkich rodzajów zachowań
wśród współpracowników niż u samych siebie. Jest to tzw. efekt społecznych oczekiwań
(ang. social desirability bias), oznaczający inklinację uczestników badań do przedstawiania własnej osoby w lepszym świetle. Z uwagi na przedmiot pomiaru, obejmujący kwestie
drażliwe społecznie, takie jak oszustwo, można przyjąć, że respondenci odpowiadali na
pytania pod presją powszechnie akceptowanych wartości, co wpływało na zaniżanie odsetka potwierdzeń7.
7
Ibidem.
4
18
WproWadzenie
Droga Czytelniczko, drogi Czytelniku! Mamy nadzieję, że przedstawione wyżej wyniki badań przynajmniej częściowo wprowadziły Was w klimat i cele niniejszej publikacji.
Podsumowuje ona bowiem realizowany w okresie od lutego 2015 do kwietnia 2016 r. projekt strażniczy „Publiczne czy prywatne? Monitoring wydatkowania środków publicznych”,
dofinansowany z programu „Obywatele dla Demokracji”, prowadzonego przez Fundację
im. Stefana Batorego we współpracy z Polską Fundacją Dzieci i Młodzieży, finansowanego ze środków Mechanizmu Finansowego Europejskiego Obszaru Gospodarczego. Celem
projektu była kontrola obywatelska wydatkowania środków publicznych na cele prywatne
oraz wyjaśnienie, jak rząd chroni interes publiczny przed tym zjawiskiem. Eksperci projektu postawili sobie za cel identyfikację luk prawnych – poprzez analizę przepisów prawa oraz
wewnętrznych regulacji urzędów; ustalenie skali i poszczególnych aspektów anomii pracowniczej – poprzez monitoring i analizę wybranych kosztów, a także opisanie nastawienia
badanych urzędów do tego zjawiska. W efekcie – o czym w dalszej części Wprowadzenia –
wypracowano m.in. rekomendacje zmian w formie wniosków de lege ferenda, które mogą
ułatwić przeciwdziałanie wydatkowaniu środków publicznych na cele prywatne i tym samym ochronę interesu publicznego przed takimi nadużyciami, nie tylko w objętej badaniem
administracji rządowej, ale również w innych podmiotach finansów publicznych. Zgodnie
z założeniami projektu jego beneficjentem są obywatele (zwiększenie ochrony ich interesów jako ogółu), a także objęte badaniem urzędy centralnej administracji rządowej i administracja publiczna w ogóle (źródło praktycznych porad, jak wyeliminować i zapobiegać
podobnym nieprawidłowościom). Pośrednio beneficjentem są także organizacje strażnicze,
realizujące podobne projekty (źródło inspiracji i rozwiązania metodologiczne do realizacji
projektów strażniczych).
Badania obejmują autorsko wybrane regulacje powszechnie obowiązujące oraz regulacje
wewnętrzne urzędów, a także praktykę i wydatki 18 ministerstw i Kancelarii Prezesa Rady
Ministrów w okresie od 1 stycznia 2014 r. do 31 marca 2015 r. Jak wspomniano, kontrola objęła analizę przepisów prawnych i praktyki administracji na przykładzie wybranych rodzajów
kosztów w ramach wydatków bieżących tych urzędów oraz dotyczyła zachowań wszystkich
osób zatrudnionych w tych urzędach, bez względu na na podstawę nawiązania stosunku pracy (powołanie, umowa o pracę, mianowanie).
Skąd pomysł na badania? Od lat, zdaniem Polaków, podejście do służby publicznej jest
nastawione na zysk i uzyskanie korzyści materialnych, co obniża standardy życia politycznego. W ocenie autorów niniejszych rozważań takie opinie mogą uzasadniać hipotezę, że
zjawisko wykorzystywania środków publicznych do celów prywatnych może mieć negatywny wpływ na jakość kultury politycznej. Może bowiem utrwalać przekonanie o „nieczystym” charakterze polityki. Choć z drugiej strony to zjawisko może być też – co gorsza
– tolerowane przez część Polaków. Badania pokazują przecież wysoki poziom wskaźnika
obojętności na naruszanie dobra wspólnego. Ponad 40% badanych deklaruje, że naruszanie
dobra wspólnego w ogóle ich nie obchodzi lub mało obchodzi. Blisko połowa wyraża pogląd
– „w ogóle mnie nie obchodzi” lub „mało mnie obchodzi”, czy ktoś płaci podatki mniejsze
niż powinien. Jak pokazuje Diagnoza społeczna, po 25 latach budowania państwa demokratycznego – mimo nieznacznej poprawy – ciągle niemal połowa obywateli jest obojętna
wobec pięciu form naruszania wspólnego dobra, takich jak płacenie podatków mniejszych
niż się powinno, unikanie płacenia za korzystanie z transportu publicznego, pobieranie
WproWadzenie
19
niesłusznie zasiłku dla bezrobotnych lub renty, a także wyłudzanie odszkodowania z ubezpieczenia8. Można wyobrazić sobie poziom wrażliwości Polaków na zjawiska o charakterze
anomii pracowniczej, które pewnie mogą być uznawane za nieistotne i nieszkodliwe. Można
bowiem powiedzieć: jak się ma „tylko” załatwianie prywatnych spraw w godzinach pracy,
czy wynoszenie artykułów biurowych lub spożywczych z pracy do niepłacenia podatków
czy pobierania niesłusznie świadczeń społecznych? Nie chodzi tutaj jednak o licytowanie,
co jest ważniejsze. Niezależnie od skali i finansowych skutków anomii pracowniczej w administracji publicznej, zjawisko to stanowi z pewnością jedną z istotnych patologii życia
publicznego i nie można go lekceważyć, nawet jeśli wydaje się marginalne. Autorzy niniejszej publikacji uznali bowiem, że poprzez kontrolowanie wydawania środków publicznych
na cele prywatne można spowodować wypracowanie mechanizmów bardziej gospodarnego i celowego wydawania środków publicznych w ogóle i zapobiegać innym patologiom
w sferze publicznej. Ponadto nie można zapominać, że pozornie drobne czynności i koszty stanowią integralną część dobra wspólnego i mogą być wykorzystywane tylko zgodnie
z przeznaczeniem, to jest na rzecz ogółu, a nie interesów i potrzeb jednostek – poszczególnych urzędników. Z drugiej strony, w ujęciu finansowym, biorąc pod uwagę liczbę urzędów
administracji publicznej i możliwy efekt skali, w przypadku nawet niewielkich nadużyć ze
strony poszczególnych urzędników, ich koszty mogą być duże. W tym kontekście autorzy
odwołują się również do idei i doświadczeń nowojorskiej policji drugiej połowy lat 90. XX
w., gdzie ówczesny komendant William Bratton wprowadził szereg radykalnych zmian,
które wzmocniły poczucie bezpieczeństwa w tym mieście – m.in. postanowił bezwzględnie
ścigać sprawców drobnych wykroczeń. W efekcie, również w wyniku tych działań, po roku
przestępczość w Nowym Jorku zmalała o 12%, a rabunki i morderstwa o 15%9. W. Bratton
wyjaśnił, że nie rezygnując ze zwalczania poważnych przestępstw, policjanci musieli zająć
się również tymi drobnymi. Tłumacząc swoją filozofię działania, komendant wskazał, że
„(…) ogrodnik uprawiając kwiaty, musi je podlewać i nawozić. Ale jeśli nie zwróci uwagi
na chwasty, kwiaty umrą”10.
Bezpośrednim impulsem do opisywanych w niniejszej publikacji badań były polityczne
afery roku 2014, to jest „taśmowa”, „madrycka” i „kilometrówkowa”, które ujawniły szereg
niepokojących informacji dotyczących standardów wydatkowania środków publicznych
przez politycznych decydentów. Doświadczenia ostatnich lat pokazują, że jedynie przy
okazji nagłaśnianych afer, takich jak m.in. te wymienione powyżej, wydatkowanie środków publicznych na cele prywatne bywa przedmiotem zainteresowania Polaków. W innych
państwach za takie nadużycia wyciągane są poważne konsekwencje. Klasycznym przykładem jest Szwecja, gdzie w 1995 r. wicepremier Mona Sahlin zmuszona została do dymisji,
gdy media napisały, że służbową kartą kredytową zapłaciła za batonik, pieluchy i papierosy. W Polsce debata publiczna jest w takich przypadkach krótkotrwała i ogólna. Nie staje
się przyczynkiem do szerszej analizy problemu. Tak było właśnie w przypadku m.in. afery „taśmowej”, która – obok wielu innych kwestii społecznych i politycznych – ujawniła
problemy administracji z przejrzystością wydatkowania środków publicznych. Z informa8
9
10
Diagnoza społeczna 2015. Warunki i jakość życia Polaków, red. J. Czapiński, T. Panek, Warszawa 2015, s. 332.
W. Osiatyński, O zbrodniach i karach, Poznań 2003, s. 22.
Ibidem, s. 26.
20
WproWadzenie
cji przekazywanych przez przedstawicieli administracji wynikało, że zarówno politycy,
jak i administracja mieli problem z zakwalifikowaniem faktów i zdarzeń jako publiczne
lub jako prywatne (na przykład – czy nagrywani politycy byli na obiedzie prywatnie, czy
służbowo i czy w związku z tym mogą płacić za ten obiad publicznymi środkami). Decydentom politycznym i pracownikom urzędów trudno było zdefiniować, co jest publiczne,
a co prywatne (np. R. Sikorski za „prywatne” w trakcie kolacji z J. Rostowskim uznał picie wina typu porto, ale już nie – zjedzenie combera z królika i pod wpływem opinii publicznej zwrócił pieniądze tylko za wino). Jak wspomniano wyżej, kolejnym zdarzeniem
w roku 2014 – będącym impulsem do niniejszych badań – była afera „madrycka”, a następnie problem „kilometrówek” posłów i ministrów. Ujawnione przez media fakty, podobnie jak w przypadku afery „podsłuchowej”, zachęcały do postawienia tezy, że w urzędach,
w tym ministerstwach, nie istnieją precyzyjne zasady wydatkowania środków publicznych
(np. na podróże zagraniczne i przejazdy krajowe), a prowadzone kontrole są powierzchowne i prowadzone bez procedur. Te trzy zdarzenia, które miały miejsce w przeciągu zaledwie
kilku miesięcy 2014 r., oraz ich skala i zakres potwierdzały potrzebę realizacji projektu,
przeprowadzenia badań i rozpoczęcia debaty nad zjawiskiem anomii pracowniczej w polskiej administracji publicznej.
Czym jest przywoływana już wyżej anomia pracownicza? Zacznijmy od anomii, która jako
zjawisko została zaobserwowana około 150 lat temu. Od tego czasu trwają nieustanne prace,
mające na celu dokładne rozpoznanie, w jaki sposób dochodzi do anomii, jakie mechanizmy
działają na strukturę społeczną oraz jaki konkretnie wpływ ma anomia na funkcjonowanie
człowieka. Pojęcie to pochodzi od greckiego źródłosłowia: a-, czyli „bez” i nomos, czyli „prawa”.
Można więc anomię nazwać stanem bezprawia11. Do nauki termin ten wprowadził E. Durkheim, który odniósł go do braku norm właśnie. Anomia powstaje bowiem wtedy, kiedy nie ma
odpowiednich regulacji ekonomicznych i prawnych, dotyczących codziennych zjawisk i sytuacji. W skali mikro mamy do czynienia z pokłosiem zjawisk skali makro, czyli na przykład
z nagłym ubożeniem lub wzbogacaniem się ludzi12.
Człowiek, który nagle się wzbogacił, nie wie, jak się zachować w nowej sytuacji i może dać
upust swoim pragnieniom. Pragnień ludzkich bowiem nie da się spełnić do końca, bo po zaspokojeniu jednego pragnienia pojawiają się następne. Dlatego mimo realizacji pragnień, pojawia się frustracja, a człowiek, który nagle stracił swój majątek, nie może sobie pozwolić na
wiele rzeczy, co także budzi frustrację. Zarówno człowiek, który się nagle wzbogacił, jak i ten,
który wszystko stracił, znajduje się w stanie anomii, dopóki nie pozna i nie wdroży odpowiednich do jego sytuacji schematów działania13. E. Durkheim postawił tezę, że jeśli jednostka zbyt
długo znajduje się w stanie anomii, to może to doprowadzić nawet do zachowań samobójczych.
W jego ocenie anomia lub jej brak to sprawa życia lub śmierci jednostki14.
11
D. Ambroziak, M. Maj, Oszustwa i nieuczciwość w organizacjach. Problem anomii pracowniczej – diagnoza, kontrola i przeciwdziałanie, Warszawa 2013, s. 23.
12
Ibidem, s. 24; P. Puffer, Durkheim did not say „normlessness”: The concept of anomic suicide for introductory sociology courses, „Southern Rural Sociology” 2009, vol. 24(1), s. 200–222. Z uwagi na przedmiot badań i przyjęte cele
badawcze pojęcie anomii w socjologii prawa nie wymaga szerszego omówienia.
13
D. Ambroziak, M. Maj, Oszustwa i nieuczciwość w organizacjach…, s. 24 ; na temat anomii w ujęciu socjologicznym zob. także R.K. Merton, Social Structure and Anomie (w:) R.K. Merton on Social Structure and Science,
red. P. Sztompka, Chicago 1996, s. 132–152.
14
Ibidem, s. 25; E. Durkheim, Samobójstwo. Studium z socjologii, tł. K. Wakar, Warszawa 2006.
WproWadzenie
21
Przechodząc do anomii pracowniczej, należy wskazać, że M. Gładoch i M. Maj, definiując to zjawisko, określają je jako czerpanie korzyści w sposób niezgodny z wartościami,
poprzez takie działania, jak okradanie pracodawcy, jego klientów czy wszelkie sprzeniewierzenia. Zwracają uwagę, że to problem nie tylko natury etycznej i psychologicznej, ale także ekonomicznej. Anomia pracownicza to zjawisko, w ramach którego pracownicy okradają
pracodawcę, jednocześnie utrzymując o sobie przekonanie, że są ludźmi uczciwymi. Gładoch
i Maj wyjaśniają, że anomię można tłumaczyć jako stan, w którym wartości istnieją i jednocześnie nie są przestrzegane. Pracownicy są przekonani, że mają wiarygodne usprawiedliwienia, które pozwalają na okradanie pracodawcy15, o czym dalej. Mamy tutaj do czynienia
z zachowaniem pracownika, który w sytuacji pokusy kreuje usprawiedliwienia i ulega tej pokusie, realizując korzyści wynikające z okoliczności. Pokusa z kolei to sytuacja, w której pracownik musi dokonać wyboru między korzyścią, jaką może osiągnąć, a wartościami, którymi kieruje się w życiu. Zachowanie pozwalające osiągnąć korzyści narusza wartości, jednak
postępowanie zgodnie z nimi pozbawia pracownika korzyści. Nie ma okoliczności, która pozwoliłaby działać zgodnie z zasadami i osiągnąć korzyść16. Według M. Kosewskiego anomia
pracownicza powstaje w sytuacji eksponowania pracowników na powtarzające się sytuacje
pokusy. Często, gdy podstawowe potrzeby pracownicze – takie jak potrzeby korzyści oraz
własnej wartości i godności – nie są zaspokojone, pracownicy sięgają po inne korzyści. Zjawisko anomii pracowniczej powstaje również w sytuacji uruchomienia procesu społecznego
uzgadniania usprawiedliwień i wytworzenia się na skutek tego w grupie (pracowników) pewnego rodzaju podkultury, zawierającej gotowe wzorce usprawiedliwień. Zjawisko to rodzi się
również w sytuacji powstania osobistej anomii u pracowników, poprzez przejęcie i utrwalenie
się w ich przekonaniach niektórych lub wszystkich usprawiedliwień zawartych w tej podkulturze17. Z psychologicznego punktu widzenia sytuacja pokusy to konflikt dwóch motywów
– motywu korzyści i motywu godności, to jest jeżeli ktoś kradnie, to nie może zapewnić sobie realizacji dwóch – sprzecznych ze sobą – wartości naraz. Oznacza to, że przy kradzieży
sprzeniewierzamy się wartościom, w wyniku czego powstaje dysonans godnościowy („kac
moralny”). Dysonans godnościowy to rozdźwięk pomiędzy tym, jaki myślę, że jestem („jestem uczciwy”), a tym, jak się zachowuję („kradnę”). Jeżeli w sytuacji pokusy wybierzemy
motyw godności, to mamy zgodność pomiędzy tym, co o sobie myślimy („jestem uczciwy”)
i tym, jak się zachowujemy („nie przystoi mi kraść”)18.
Jak działa anomia pracownicza? Na początek zachodzi wspomniana już sytuacja pokusy.
Wyobraźmy sobie, że przełożony jest na spotkaniu, a my mamy do załatwienia ważną prywatną
sprawę (np. złożenie wniosku o wymianę dowodu). Jeżeli wyjdziemy godzinę wcześniej z pracy
i nic nie powiemy o tym przełożonemu, to załatwimy wszystko w godzinach pracy i będziemy
wcześniej w domu. Jakie towarzyszą tej sytuacji wartości? Wcześniejsze wyjście z pracy i nieuzgodnienie tego z przełożonym jest nieuczciwe, zwłaszcza, że za tę godzinę pracy dostajemy
15
M. Gładoch, M. Maj, Anomia pracownicza – uwarunkowania społeczne i konsekwencje prawne, „Dialog. Pismo
Dialogu Społecznego” 2013, nr 1(36), s. 48–53.
16
M. Kosewski, Układy. Dlaczego porządni ludzie czasem kradną, a złodzieje ujmują się honorem, Warszawa 2007, s. 25 i n.; A. Żuber, Zjawisko anomii pracowniczej w firmie, http://kadry.infor.pl/kadry/hrm/
zarzadzanie/331904,Zjawisko-anomii-pracowniczej-w-firmie.html [dostęp: 09.01.2016].
17
M. Kosewski, Układy. Dlaczego porządni ludzie…; zob. także idem, Wartości, godność i władza, Warszawa 2008.
18
M. Gładoch, M. Maj, Anomia pracownicza…, s. 48–53.
22
WproWadzenie
wynagrodzenie. Jakie wynikają z tego dla nas korzyści? Wcześniej jesteśmy w domu, nie poświęcamy „wolnego czasu” na bieganie po urzędach. Jak to sobie tłumaczymy? Robimy to przecież dla dzieci, będziemy mogli spędzić z nimi więcej czasu – rodzina się ucieszy, jak wcześniej
wrócimy do domu. Koledzy na przerwach na papierosa spędzają przecież więcej czasu, a my
nie palimy. Na koniec uruchamia się uzgodnienie społeczne. Przecież „wszyscy tak robią”, „tak
często siedzisz po godzinach”, „ciężko pracujesz, należy ci się”19.
Jakie jeszcze inne usprawiedliwienia towarzyszą anomii pracowniczej? Jak wskazuje M. Kosewski, po pierwsze, to pozytywne porównania – przecież to, co my robimy, jest tak naprawdę kroplą w morzu oszustw, jakie się dzieją („tamci to dopiero biorą”). Po drugie, robimy to za
nasze krzywdy – bardzo często sam fakt, że czujemy się pokrzywdzeni, jest świetnym usprawiedliwieniem postępowania wbrew wyznawanym wartościom. Niesprawiedliwie wyrządzona nam krzywda może zostać wyrównana poprzez wyrządzenie zła przez nas samych. Tylko
że nasze zło jest w takiej sytuacji wytłumaczone („mnie oszukano, to i ja mogę”). Po trzecie,
winę zrzucamy na okrutny los („miałem w życiu ciężko, należy mi się”). Po czwarte, pozornie
mamy do czynienia z sytuacją braku ofiary – to jedno z częściej stosowanych usprawiedliwień
(„państwowe, znaczy niczyje, można brać” lub „na biednego nie trafiło”). Usprawiedliwienie to
wprost koreluje ze wspomnianą wyżej niską wrażliwością na naruszanie dobra wspólnego. Po
piąte, zło nie może być ofiarą („to złodziejska firma, oni okradają, to i ja ich mogę”). Po szóste,
w ramach usprawiedliwienia następuje przerzucenie odpowiedzialności („w tej sytuacji nie mogłem inaczej postąpić” lub „nie pozostawiono mi innego wyjścia”). I wreszcie, należy wskazać
towarzyszące anomii pracowniczej manipulacje normami. Często w ramach usprawiedliwienia
naszego zachowania „przekształcamy” normy na takie, które będą zgodne z naszym postępowaniem („nie używamy obelżywych słów tylko wobec bliskich”)20.
Anomia pracownicza to zjawisko społeczne, polegające na systematycznym występowaniu u pracowników lub (częściej) – jak wspomniano wyżej – w grupach pracowniczych
zachowań, doprowadzających organizację do wymiernych strat finansowych. Zwykle źródłem anomii pracowniczej jest nieadekwatna struktura organizacyjna, błędne zarządzanie
oraz systemy i procesy, wymuszające na pracownikach zachowania anomijne, które stały się
obowiązującymi normami zachowania w organizacji21. Jednak anomia pracownicza nie jest
zjawiskiem jednowymiarowym, dlatego też D. Ambroziak i M. Maj w celu jej opisania i ułatwienia diagnozy zaproponowali Model 3 Sił Anomii Pracowniczej. W ich opinii anomia
pracownicza jest wynikiem działania trzech sił, takich jak środowisko, zachowania człowieka i zarządzanie. Środowisko rozumiane jest przez nich jako otoczenie organizacji, regulacje prawne oraz organizacyjne wzorce kulturowe. Zachowania człowieka z kolei to mechanizmy regulujące społeczne zachowania. I wreszcie trzecia siła – zarządzanie, które odnosi
się do organizacji pracy, systemów i procesów oraz metod kierowania i motywowania. Każda
z wymienionych sił ma istotny wpływ na uruchamianie i podtrzymywanie zachowań anomijnych w organizacji22.
A. Żuber, Zjawisko anomii…
M. Kosewski, Układy. Dlaczego porządni ludzie…, s. 59 i n.
21
D. Ambroziak, M. Maj, Oszustwa i nieuczciwość w organizacjach…, s. 13.
22
Model 3 Sił Anomii Pracowniczej, http://www.anomia-pracownicza.pl/index.php/bazawiedzy/model [dostęp:
09.01.2015].
19
20
WproWadzenie
23
Od czego zaczyna się naprawa? Pierwszym krokiem likwidacji i przeciwdziałania anomii
powinno być jasne ustalenie reguł, co wolno, a czego nie wolno robić. Nie chodzi tu bynajmniej
o nasiloną kontrolę, która niewłaściwie prowadzona może tylko pogorszyć sytuację, lecz o ograniczenie „sytuacji pokusy w miejscu pracy”. Trzeba zrozumieć, iż anomia jest brakiem samokontroli idącej „od wewnątrz” człowieka lub grupy i to należy zmieniać. Kontrola powinna być
na optymalnym poziomie, niedającym poczucia wszechobecnej inwigilacji, które powoduje, iż
naszym motywem nie jest chęć działania zgodnie z wartościami, a jedynie strach przed karą.
Z drugiej strony poziom kontroli nie powinien również wywoływać poczucia bezkarności, gdyż
to generuje „syndrom frajera”23.
Jak wynika ze wskazanego wyżej Modelu 3 Sił Anomii Pracowniczej, zjawisko to może
być powodowane m.in. złym zarządzaniem organizacją. M. Maj wyjaśnia, że pracodawca dysponuje szczególnym rodzajem władztwa – organizuje pracę. M. Maj zwraca uwagę,
że w trakcie prowadzonych w przedsiębiorstwach diagnoz sytuacji w pierwszej kolejności
zwraca się uwagę właśnie na procesy – „czy są odpowiednio ułożone, czy może wręcz zachęcają do oszukiwania?”. Wskazuje on również na znaczenie autorytetu bezpośredniego
przełożonego. „Menedżer powinien pokazywać, jakie są normy, wartości, czyli co ceni się
w pracy, a co jest napiętnowane”24. Jednak w jego ocenie najlepszy rezultat dają zmiany organizacyjne, zmiany systemów i procesów oraz bezwzględne egzekwowanie konkretnych
przepisów prawa25.
Jaka jest skala anomii pracowniczej w Polsce? Ile kosztuje nas zjawisko anomii pracowniczej? Według Międzynarodowego Stowarzyszenia Certyfikowanych Biegłych ds. Przestępstw Gospodarczych (Association of Certified Fraud Examiners – ACFE), statystyczna
organizacja traci rocznie średnio 5% swoich dochodów w wyniku oszustw i nadużyć swoich
pracowników26. Jak wynika z badań przeprowadzonych przez Euler Hermes oraz organizację Pracodawcy Rzeczypospolitej Polskiej przy współpracy CMB Indicator, w Polsce tylko
w sektorze handlu detalicznego straty finansowe przedsiębiorców z tytułu okradania ich
przez pracowników wyniosły w 2011 r. ponad 1,7 mld zł, a problem anomii – jak pokazują
badania – dotyczy 78% pracodawców w Polsce27. Badania wskazują więc, że zjawisko anomii pracowniczej występuje w większości polskich przedsiębiorstw. Wiele z nich boryka się
z dylematem, co robić w sytuacji powtarzających się oszustw i nadużyć. Jak wynika z badań, najczęściej sprawę rozwiązuje się, ukrywając problem lub stosując środki dyscyplinarne. Okazuje się jednak, że nie są one skuteczne biznesowo w długoterminowej perspektywie. Jak wspomniano wyżej, sposób zarządzania to jeden z trzech kluczowych elementów,
wpływających na wielkość anomii w danej organizacji. Istotne znaczenie w poszukiwaniu
sposobów ograniczania anomii pracowniczej ma poznanie dwóch aspektów, które pozostają
23
M. Kosewski, Ludzie w sytuacjach pokusy i upokorzenia, Wiedza Powszechna 1986 za: Anomia pracownicza. Czyli
dlaczego papier do kserokopiarki czasem tak szybko znika, https://www.employees.pl/anomia-pracownicza [dostęp:
09.01.2016].
24
Pracownicy oszukują i kradną, bo firmy są źle zarządzane, http://www.pulshr.pl/pr-wewnetrzny/pracownicy-oszukuja-i-kradna-bo-firmy-sa-zle-zarzadzane,16510.html [dostęp: 09.01.2016].
25
Ibidem.
26
Jak kradną Polacy w pracy? Czasem naprawdę bezczelnie, http://www.pulshr.pl/zarzadzanie/jak-kradna-polacy-w-pracy-czasem-naprawde-bezczelnie,24856.html [dostęp. 09.01.2016].
27
Pracodawcy RP, Anomia pracownicza w Polsce 2012. Raport. Skala oszustw i kradzieży w firmach, Warszawa 2012,
s. 3.
24
WproWadzenie
w gestii kadry kierowniczej, to jest kontroli i władzy. Menedżer, sprawując kontrolę i władzę, może spowodować, że pracownik będzie zmuszony dokonywać trudnych wyborów.
Będą to wybory pomiędzy korzyścią i wartością cenioną osobiście (podobnie jak sytuacja
pokusy pracowniczej). Możliwe jest też inne sprawowanie władzy i kontroli – tzn. działanie
w taki sposób, by pracownik mógł łączyć uzyskiwanie korzyści (wynagrodzenia) z realizacją wartości osobistych i profesjonalnych28. W kontekście przedmiotu badań warto zwrócić uwagę, że skoro – jak pokazują powyższe dane – problem dotyczy sfery prywatnej, biznesu, która w większym stopniu wyczulona jest na majątek, to tym bardziej może odnosić
się do sfery publicznej (w tym administracji publicznej). Przecież te same obszary nadużyć
(np. używanie samochodu służbowego i telefonu służbowego do celów prywatnych) mogą
występować (i występują, jak pokazują wyniki przytoczonych na wstępie badań OmniPBS)
również w administracji publicznej. Dlatego też autorzy uznali, że najwyższy czas na przyjrzenie się w tym kontekście administracji publicznej i zainicjowanie dyskusji na temat właściwych standardów i działań naprawczych.
Co prawo mówi na temat anomii pracowniczej? W prawie pracy to pracodawca jest odpowiedzialny za organizację pracy i sprawuje kierownictwo nad pracownikiem. Zgodnie
bowiem z art. 22 § 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy29:
„Przez nawiązanie stosunku pracy pracownik zobowiązuje się do wykonywania pracy określonego rodzaju na rzecz pracodawcy i pod jego kierownictwem oraz w miejscu i czasie wyznaczonym przez pracodawcę”. Takie podporządkowanie pozwala nie tylko na wydawanie
pracownikowi poleceń przez przełożonego, lecz na sprawowanie kontroli nad wykonywaną
przez pracownika pracą. Wydawałoby się więc, że anomię pracowniczą można ograniczyć,
sprawując odpowiedni nadzór nad pracownikami. Jednak, jak pokazano wyżej, problem
anomii ma charakter bardziej złożony – sprawowanie kontroli i monitoring nie załatwiają sprawy. Anomia pojawia się wtedy, gdy zanika prawdziwy etos pracy, a jej wykonywanie staje się wyłącznie przykrym obowiązkiem. W prawie pracy element godności odgrywa
szczególną rolę. Jedną z fundamentalnych zasad zapisanych w kodeksie pracy jest obowiązek szanowania godności i innych dóbr osobistych pracownika (art. 111). Choć powinność
została wprost skierowana do pracodawcy, nie oznacza to, że pracownik nie jest nią objęty.
W stosunkach pracy często odwołujemy się do obowiązku zachowania zasady współżycia
społecznego, którą można opisać jako konieczność respektowania przez pracownika ustalonego w zakładzie pracy porządku, w tym obowiązku stosowania się do moralnego nakazu
lojalności wobec pracodawcy oraz pozostałych współpracowników. Wzmocnieniem omawianego obowiązku jest nakaz dbania przez pracownika o dobro zakładu pracy, co rozumie
się jako obowiązek powstrzymywania się od wszystkiego, co mogłoby szkodzić majątkowym
i niemajątkowym interesom pracodawcy. Analiza przepisów kodeksu pracy prowadzi zatem
do wniosku, że ich przestrzeganie przez pracowników w zasadzie powinno wykluczać istnienie anomii. Jednak prawo, mimo że stwarza określone ramy porządku i zasad postępowania, nie jest w stanie całkowicie ograniczyć zjawisk patologicznych, także tych mających
miejsce w zakładzie pracy30.
28
29
30
M. Maj, T.A. Woźniak, Pokusy menedżera – władza i kontrola, „PersonelPLUS”, styczeń 2013.
Tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1502 z późn. zm.
25
WproWadzenie
Tabela 1. Przykłady wyroków Sądu Najwyższego w sytuacji wystąpienia zachowań o charakterze anomii pracowniczej
Postawa/działanie
Sygnatura akt, teza wyroku
Pozorowanie pracy
Wyrok SN z dnia 5 czerwca 2007 r., I PK 5/07, OSNP 2008,
nr 15–16, poz. 212, LEX nr 520519140
„Pracownik narusza podstawowe obowiązki pracownicze, gdy
bez zgody pracodawcy w godzinach przeznaczonych na pracę
wykonuje inne czynności. Jeżeli działanie takie nie jest sporadyczne, może stanowić to ciężkie naruszenie tych obowiązków
w rozumieniu art. 52 § 1 pkt 1 k.p.”
Korzyści finansowe
Wyrok SN z dnia 19 listopada 1997 r., I PKN 378/97,
OSNP 1998, nr 19, poz. 567, LEX nr 520127474
„Kradzież przez kierowcę-biletera kwoty 1 zł, w sytuacji, gdy
był on uprzednio dwukrotnie karany za podobne wykroczenia,
uzasadnia rozwiązanie umowy o pracę bez wypowiedzenia na
podstawie art. 52 § 1 pkt 1 KP.”
Zabór mienia pracodawcy
Wyrok SN z dnia 10 listopada 1999 r., I PKN 361/99,
OSNP 2001, nr 7, poz. 216, LEX nr 520134354
„Przywłaszczenie mienia pracodawcy jest zawsze ciężkim naruszeniem podstawowych obowiązków pracowniczych, niezależnie od tego, czy ze względu na jego wartość stanowi przestępstwo czy wykroczenie.”
Czasowe pożyczanie pieniędzy
Wyrok SN z dnia 26 czerwca 1998 r., I PKN 214/98, OSNP 1999,
nr 14, poz. 460, LEX nr 520130409
„Postępowanie pracownicy polegające na «pożyczaniu sobie» pieniędzy z kasy sklepu w celu zaspokojenia bieżących
potrzeb, bez wiedzy i zgody pracodawcy, stanowi ciężkie naruszenie podstawowych obowiązków pracowniczych (art. 52
§ 1 pkt 1 KP). Na ocenę takiego zachowania nie ma wpływu
okoliczność, że pracownica pieniądze następnie zwracała
oraz że taką praktykę stosowały inne pracownice zatrudnione
w sklepie.”
„Ja nic nie widzę i nie chcę widzieć”
Wyrok SN z dnia 1 października 1998 r., I PKN 351/98,
OSNP 1999, nr 21, poz. 676, LEX nr 520128489
„Pracownik, który ma wiedzę o działaniu na szkodę swojego
pracodawcy obowiązany jest go o tym zawiadomić. Niewykonanie tego obowiązku może być uznane za ciężkie naruszenie
podstawowych obowiązków pracowniczych.”
Źródło: opracowanie własne na podstawie Anomia pracownicza – a po HR już tylko prokurator, http://
www.kadry.abc.com.pl/czytaj/-/artykul/anomia-pracownicza--a-po-hr-juz-tylko-prokurator [dostęp:
11.02.2016]; raport przygotowany przez Pracodawców RP, Anomia pracownicza to problem społeczny,
do pobrania na stronie: www.pracodawcyrp.pl/aktualnosci/art,980,anomia-pracownicza-to-problem-spoleczny.html [dostęp: 12.11.2012].
26
WproWadzenie
Nie ulega wątpliwości, że prawo odgrywa rolę wspomagającą pracodawców przy zapobieganiu anomii. Pracownik, który narusza prawo, nie pozostaje bezkarny, na co wielokrotnie
wskazywał Sąd Najwyższy w wielu orzeczeniach. W orzecznictwie sądowym rozpatrywano
np. przypadki kradzieży w pracy. Zgodnie ze stanowiskiem sądu przywłaszczanie mienia pracodawcy jest zawsze ciężkim naruszeniem podstawowych obowiązków pracowniczych, niezależnie od tego, czy ze względu na jego wartość stanowi przestępstwo czy wykroczenie. Przykładem może być przywołany w tabeli powyżej wyrok z dnia 19 listopada 1997 r., w myśl którego
„kradzież przez kierowcę-biletera kwoty 1 zł w sytuacji, gdy był on uprzednio dwukrotnie karany za podobne wykroczenia”, uzasadniała rozwiązanie umowy o pracę bez wypowiedzenia na
podstawie art. 52 § 1 pkt 1 k.p. Jako przyczynę, uprawniającą pracodawcę do natychmiastowego
rozwiązania umowy o pracę z pracownikiem, uznaje się w orzecznictwie także usiłowanie kradzieży, które stanowi ciężkie naruszenie podstawowego obowiązku pracowniczego – dbałości
o mienie pracodawcy (art. 52 § 1 pkt 1 w zw. z art. 100 § 2 pkt 4 k.p.). Niedopuszczalne w świetle prawa jest także wykorzystywanie sprzętu pracodawcy w celach prywatnych bez jego zgody. W myśl wyroku Sądu Najwyższego użytkowanie bez wiedzy i zgody pracodawcy sprzętów
z jego zakładu w prywatnym sklepie współmałżonka pracownika stanowi ciężkie naruszenie
podstawowego obowiązku ochrony mienia pracodawcy (art. 100 § 2 pkt 4 k.p.) i uzasadnia rozwiązanie umowy o pracę bez wypowiedzenia z winy pracownika na podstawie art. 52 § 1 pkt 1.
W ocenie sądu, jeśli takie zachowanie pracownika naraża pracodawcę na znaczną szkodę, może
być zakwalifikowane jako ciężkie naruszenie podstawowych obowiązków pracowniczych. Zdaniem sądu umyślne wykorzystanie przez pracownika stanowiska służbowego dla celów prywatnych, polegające na dysponowaniu środkami finansowymi pracodawcy, nawet bez zamiaru
ich przywłaszczenia, stanowi ciężkie naruszenie podstawowych obowiązków pracowniczych31.
Jak na anomię reagują pracodawcy prywatni? A. Żuber, opisując poziom świadomości kadry kierowniczej na temat występowania zjawiska anomii pracowniczej, stwierdza, że większość
osób, z którymi rozmawiała, „nie potrafiła zidentyfikować samego terminu anomii”. Jednak po
krótkim wyjaśnieniu i zobrazowaniu zjawiska konkretnymi przykładami, część menedżerów
wydała się zainteresowana tematem i zgłębieniem wiedzy w tym zakresie. Inni przedsiębiorcy
twierdzili z kolei, że zjawisko to nie występuje w ich firmie, a pozostali – że bezgranicznie ufają
swoim pracownikom i nie chcą nawet tego tematu poruszać32. Z badań dotyczących anomii pracowniczej wynika, iż zdarza się, że pracodawcy nie reagują na przejawy anomii, często uważając,
że jakiekolwiek działania niczego nie zmienią. I tak, pojawiające się niedobory i manka są wliczane w typowe straty związane z prowadzoną działalnością gospodarczą. Jak wspomniano wcześniej, najczęstszą reakcją kadry zarządzającej na efekty anomii są zwolnienia w trybie dyscyplinarnym lub inne konsekwencje służbowe (np. kary porządkowe, degradacja ze stanowiska itp.).
Stosowanie jednak wyłącznie takich konsekwencji okazuje się długoterminowo nieskuteczne.
Na pewien czas jesteśmy w stanie sparaliżować anomię poprzez strach. Jednak zwolnienia nie
są organizacyjnym rozwiązaniem problemu – anomia po prostu nie będzie już dotyczyła pracowników, którzy odeszli z organizacji. Pewne konsekwencje personalne powinny być poniesione przez konkretne osoby za konkretne przewinienia. Jednocześnie są one potrzebne głównie po to, aby wyeliminować poczucie bezkarności. Drugim najczęstszym błędnym pomysłem
31
32
A. Żuber, Zjawisko anomii pracowniczej…
WproWadzenie
27
jest wprowadzenie większej kontroli wewnętrznej, czyli zatrudnienie większej liczby ochroniarzy, przeprowadzanie większej liczby audytów, rozbudowywanie procedur i tym podobne działania. W szerszym wymiarze takie działania zapewne przyniosą jakiś efekt, choć, niestety, nie
wyeliminują one anomii pracowniczej w sposób znaczący. Polscy pracodawcy są coraz bardziej
świadomi problemu anomii pracowniczej, jednak nie do końca wiedzą, jakimi narzędziami należy jej skutecznie przeciwdziałać. Dlatego, żeby skutecznie zapobiegać temu zjawisku, należy
najpierw korzystać z dobrej metodologii diagnostycznej, a dopiero potem wdrażać zmiany na
poziomie strategicznym i operacyjnym. Innym narzędziem – niż wyżej wskazany Model 3 Sił
Anomii Pracowniczej – jest analiza trójczynnikowa organizacji (3A), nazywana powszechnie
trójkątem anomii, który obrazuje, od czego zależy faktyczny rozmiar anomii w konkretnej organizacji. Każdy z trzech elementów (kierownik, organizacja, pracownik) oddziałuje na jeden
wierzchołek trójkąta. Jeśli jeden element będzie oddziaływał z większą siłą, automatycznie trójkąt będzie zajmował większą przestrzeń (policzalną w pieniądzach). Dlatego kiedy pracujemy
nad ograniczaniem anomii, w pierwszej kolejności potrzebujemy zmierzyć każdy z wierzchołków (element), a następnie wdrożyć konkretne działania dla każdego z nich33.
Przypomnijmy, że celem niniejszych rozważań jest w szczególności wyjaśnienie, jakie regulacje i w jakim zakresie chronią interes publiczny przed wydatkowaniem przez decydentów
politycznych i urzędników środków publicznych na cele prywatne; ustalenie, czy i w jakim zakresie urzędy tworzą wewnętrzne regulacje, chroniące interes publiczny przed takimi zachowaniami, a także określenie skali zjawiska i jakich dokładnie kategorii może dotyczyć. W związku z tym, odwołując się do Modelu 3 Sił Anomii Pracowniczej, celem niniejszych rozważań
jest próba diagnozy sytuacji w dwóch wymiarach – środowiska i zarządzania. Środowisko, jak
wyjaśniano wyżej, rozumiane jest jako otoczenie organizacji i regulacje prawe, określające jej
działanie. Z kolei w przypadku drugiego wymiaru (siły), to jest zarządzania, w niniejszych
rozważaniach uwagę skupiono na diagnozie, obejmującej organizację pracy oraz obowiązujące
w badanych urzędach systemy i procesy związane z analizowanym zjawiskiem. W tym miejscu należy wyjaśnić, iż autorzy niniejszych badań w żadnym stopniu nie lekceważą znaczenia
trzeciego wymiaru tego modelu – zachowań człowieka, w tym znaczenia właściwej etyki urzędniczej. Niemniej jednak skoncentrowali oni swoje badania na dwóch pierwszych wymiarach
związanych z normami i instytucjami, pozostawiając ten trzeci aspekt do kolejnych badań.
W związku z tym, struktura niniejszej publikacji została podzielona na sześć części. Każda
z nich została poświęcona poszczególnym celom przedmiotowych badań34.
Rozdział I koncentruje się na analizie mediów w kontekście sytuacji, które stały u podstaw
projektu, to jest wydatkowania środków publicznych na cele prywatne w ramach afer „taśmowej” oraz „madryckiej”. Analiza mediów – ilościowa i jakościowa analiza zawartości – w zakresie tych zdarzeń pokazuje, czy – a jeśli tak to w jakim stopniu i w jaki sposób – przedstawiany
był aspekt tych sytuacji, polegający na wydatkowaniu środków publicznych na cele prywatne,
czy zwracano na niego uwagę i jak bardzo – w porównaniu z innymi aspektami tych afer. Analiza w tym zakresie pokazuje również jaką rolę – w procesie przeciwdziałania anomii pracowniczej w administracji publicznej – odegrały media.
Należy w tym miejscu wyjaśnić, że prezentowane w niniejszej publikacji stanowiska są poglądami autorów, niezależnymi od pełnionych przez nich w danym czasie funkcji publicznych.
33
34
28
WproWadzenie
Rozdział II dotyczy kwestii prawnych. Przedmiotem kontroli były bowiem istotne dla
ww. celów przepisy powszechnie obowiązujące oraz regulacje wewnętrzne (zarządzenia, procedury i instrukcje). Mogłoby się wydawać, że zachowania urzędników, które godzą w interes
publiczny, są zakazane przez przepisy prawne, a wręcz stanowią przestępstwa określone w kodeksie karnym. Akt ten penalizuje przecież przestępstwa korupcyjne w sektorze publicznym,
takie jak łapownictwo bierne i czynne, czy tzw. płatną protekcję oraz nadużycie funkcji publicznej. Przedmiotowa publikacja nie dotyczy jednak korupcji i oszustw, ale zachowań, które
często nie są przestępstwami. Pozornie nieistotne, godzą w interes publiczny. Czy są one zakazane przez inne przepisy niż przepisy karne? Jeśli istnieją takie nakazy lub zakazy pewnych zachowań, to czy i jakie konsekwencje grożą za ich naruszenie? Jeśli przepisy prawa powszechnie
obowiązującego są bardzo ogólne i lakoniczne, to czy urzędy wprowadzają własne, wewnętrzne
normy, operacyjnie regulujące poszczególne procedury i sytuacje? Innymi słowy: czy i w jakim
zakresie urzędy tworzą wewnętrzne regulacje, chroniące interes publiczny przed zachowaniami o charakterze anomii pracowniczej? Temu poświęcony został rozdział II.
W rozdziałach III, IV i V poznajemy praktykę badanych ministerstw i Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, a także możliwą skalę zjawisk i zachowań o charakterze anomii pracowniczej i to, jakich dokładnie kategorii wydatków mogą one dotyczyć. Rozdział III poświęcony
został analizie i praktyce badanych urzędów w procesie przeciwdziałania anomii pracowniczej
z perspektywy kilku kluczowych dla przeciwdziałania temu zjawisku praktyk i instrumentów.
Analiza objęła praktykę urzędów w zakresie systemu szkoleń w administracji rządowej, stosowania nowych technologii i systemów zarządzania ryzykiem, prowadzenia audytów i kontroli
wewnętrznej; a także funkcjonowania systemu anonimowej informacji w opisywanym tutaj
zakresie. Dodatkowo w trakcie analizy zwrócono uwagę na aspekt współpracy administracji
rządowej w procesie przeciwdziałania anomii pracowniczej, zarówno w ramach systemu administracji rządowej (wewnętrznie), jak i zewnętrznie – z innymi podmiotami, takimi jak uczelnie
wyższe, czy partnerzy społeczni. Dodatkowym elementem analizy była kwestia umiejscowienia
odpowiedzialności za przeciwdziałanie anomii pracowniczej w strukturach badanych urzędów.
W rozdziale IV skupiliśmy uwagę na szczególnej kategorii zachowań, to jest takich, które mają związek z wydatkowaniem środków publicznych na wynagrodzenia i pochodne od
wynagrodzeń. To jedna z największych kategorii wydatków w budżecie państwa, a co za tym
idzie – jedna z najbardziej narażonych na jej niewłaściwe wydatkowanie. W celu zebrania danych dotyczących tej części działalności badanych urzędów, a następnie ich analizy i oceny,
zdefiniowano 5 zjawisk w ramach anomii pracowniczej, w tym 2, które mogą mieć jednocześnie charakter instytucjonalny (mogą być inicjowane lub sankcjonowane przez pracodawcę).
W ramach tych obszarów znalazły się takie, które odnoszą się do codziennych sytuacji i zdarzeń, np. wychodzenie w godzinach pracy z urzędu w celach niesłużbowych oraz rozpoczynanie pracy z opóźnieniem oraz takie, które mają charakter specjalny (kończenie pracy wcześniej
decyzją pracodawcy bez obowiązku odpracowania tego czasu) i takie, które dotyczą wybranej
– wąskiej grupy – pracowników administracji rządowej. Ten ostatni obszar związany jest z pełnieniem przez pracowników badanych urzędów funkcji członków rad nadzorczych spółek prawa handlowego z udziałem Skarbu Państwa oraz ich ewentualnego udziału w posiedzeniach
rad nadzorczych w czasie pracy.
Rozdział V to analiza wydatków innych niż wydatki na wynagrodzenia i pochodne wynagrodzeń. Na podstawie zebranych danych ilościowych i wartościowych oraz informacji na temat
WproWadzenie
29
praktyki i stosowanych wewnętrznie przepisów prawnych stworzono w tej części katalog rodzajów kosztów obarczonych (z uwagi na niewystarczające lub nieprecyzyjne unormowania prawne
lub pozanormatywną praktykę) ryzykiem występowania anomii pracowniczej i anomii pracowniczej „instytucjonalnej”. W ten sposób wskazujemy wartości i zakres innych wydatków bieżących obarczonych ryzykiem i tym samym – obszary wymagające wzmocnienia nadzoru, szerszych analiz i wprowadzenia rozwiązań naprawczych. Analiza aspektów finansowo-prawnych
i ilościowych objęła tu w szczególności wydatki na delegacje, korzystanie z telefonów i samochodów służbowych, używanie kart płatniczych i wydatki w ramach funduszu reprezentacyjnego.
W ostatniej części niniejszych rozważań, w formie wniosków de lege ferenda, przedstawiono rekomendacje zmian prawnych, z perspektywy procesów wewnętrznych, związanych
z kształtowaniem regulacji wewnętrznych.
Zgodnie z przyjętą w ramach projektu metodologią uznano, że najbardziej odpowiednim
podejściem do analizy przedmiotowego problemu będzie analiza informacji, dokumentów
źródłowych oraz innych materiałów pozyskanych w trakcie prowadzonych badań. W związku z tym, badania – o charakterze technicznym, nastawione na analizę i rozwiązanie podjętego problemu – prowadzone były w szczególności w oparciu o techniki związane z badaniem
dokumentów oraz analizami treści i prawoznawczą oraz z wykorzystaniem badań ilościowych
uzupełnianych cząstkowymi badaniami jakościowymi, tak aby dane ilościowe i jakościowe
wzajemnie się uzupełniały i wyjaśniały analizowany problem badawczy. Warto w tym miejscu wyjaśnić, że podstawowym narzędziem gromadzenia danych niezbędnych do przedmiotowych badań były wystandaryzowane wnioski kierowane do badanych organizacji w trybie
ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tryb ten został uznany za najbardziej optymalny, z uwagi na brak raportów i opracowań dedykowanych przedmiotowej kwestii. Taki tryb
pozwalał również na gromadzenie wiarygodnych informacji, stanowiących przecież formalne stanowiska badanych urzędów w przedmiotowych kwestiach. Stąd też wnioski o udostępnienie informacji publicznych oraz sam proces zbierania źródeł do analiz pełniły – zgodnie
z założeniami projektu – podwójną funkcję. Narzędzia te z jednej strony były wykorzystane
do prowadzenia przedmiotowych badań, a z drugiej – stanowiły badania same w sobie. Stworzyły one bowiem kolejną dla organizacji strażniczych okazję do oceny praktyki administracji
rządowej w zakresie udzielania informacji publicznych na wniosek zainteresowanego obywatela lub organizacji pozarządowej. Warto wskazać, że przeprowadzone badania wykazały, iż
każdy z badanych podmiotów stosował inne zasady i praktykę w zakresie udzielania informacji publicznych na tak samo postawione pytania, które były odrębnie traktowane przez podmioty wchodzące w skład tego samego rządu i tworzące jednocześnie jeden system administracji rządowej. W związku z tym, niektóre urzędy przekazywały informacje i dane, będące
przedmiotem badań (jako informacje publiczne). Inne zaś stały na stanowisku, iż wnioski do
nich kierowane nie dotyczą informacji publicznych lub traktowały te informacje jako informację przetworzoną (przekazywaną wnioskodawcy w innym, znacznie utrudnionym trybie).
Ponadto, na co należy zwrócić uwagę, przedmiotowe dane i informacje przekazywane były
przez każdy z badanych podmiotów w inny sposób – co do formy, struktury i zakresu danych,
co znacznie utrudniało lub często uniemożliwiało ich analizę. Niezależnie od tych trudności,
zebrane dane pozwoliły na przeprowadzenie szczegółowej analizy w obszarze regulacji prawnych oraz praktyki i wydatków na poziomie wystarczającym do realizacji przyjętych celów
projektu (celów badawczych).
30
WproWadzenie
W związku z tym, ponieważ informacje dotyczące badanych urzędów pozyskiwane
były z wykorzystaniem narzędzi określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej,
w pierwszej kolejności dokonano analizy, jakie informacje zostały już przez urzędy udostępnione na stronach Biuletynów Informacji Publicznej. Sprawdzono także, jakie informacje są
publicznie dostępne np. na stronach merytorycznych tych urzędów. Następnie skierowano do
urzędów 15 wniosków, obejmujących wystandaryzowane pytania, dotyczące poszczególnych
kwestii wskazanych wyżej. Analiza objęła ostatecznie 12 wniosków, których treść została zamieszczona w aneksie do niniejszego raportu. W ten sposób nie tylko pozyskano wiele cennych i przydatnych do realizacji badań danych i informacji, ale także sprawdzono, w jaki sposób urzędy reagują na pytania dotyczące, jak wskazano wyżej, budzącego wiele emocji tematu.
Droga Czytelniczko, drogi Czytelniku, mamy świadomość, że niniejsza publikacja nie wyczerpuje tematu, a jedynie stanowi pierwszy etap diagnozy i początek debaty na temat zachowań o charakterze anomii pracowniczej w administracji publicznej. Mamy świadomość, że
dotykamy nią wyjątkowo sensytywnego problemu, czy wręcz pewnego rodzaju organizacyjnego i społecznego tabu. Mamy świadomość, że debata na ten temat budzić będzie duże – często skrajne – emocje. Przykładem tego, jak nie powinna wyglądać, może być próba „dialogu”
podjętego przez środowisko pracodawców ze środowiskiem związków zawodowych. Kilka lat
temu Prezydent Pracodawców RP wystosował pismo do przewodniczących największych centrali związkowych, z prośbą o podjęcie wspólnych działań na rzecz ograniczenia anomii pracowniczej. Organizacje związkowe nie odpowiedziały jednak na zaproszenie do takiej współpracy, a na blogu przewodniczącego OPZZ pojawił się komentarz, dotyczący zjawiska anomii,
który pokazuje, jakie emocje są i mogą być związane z anomią pracowniczą: „(…) zaatakowali nas Pracodawcy RP. Niedawno przedstawili raport, z którego wynikało, że blisko 80% pracowników oszukuje i okrada swoich pracodawców. Na czym te oszustwa polegają? (…) Otóż
okradanie polega między innymi na używaniu telefonu komórkowego do celów prywatnych,
okradaniu pracodawcy z produktów, półproduktów i surowców, załatwianiu prywatnych spraw
podczas pracy. Brzmi groźnie. Co to w praktyce znaczy? Chodzi o korzystanie z jakichkolwiek przedmiotów należących do pracodawcy, a więc z papieru, wody czy komputera, chodzi
o dzwonienie do rodziny ze służbowego telefonu lub wysyłanie maili z komputera firmowego.
Drogi pracowniku, pamiętaj: jeżeli bez zgody pracodawcy skorzystasz z papieru toaletowego,
wysmarkasz nos, zjesz paluszka bez pytania albo wyślesz do matki smsa ze służbowej komórki, jesteś złodziejem”35.
Pozostawiamy tę wypowiedź bez komentarza. Jedno jest pewne – przeprowadzenie tej
zmiany nie będzie łatwe.
J. Guz, Precz z przywilejami pracodawców, http://janguz.natemat.pl/44871,precz-z-przywilejami-pracodawcow
[dostęp: 05.02.2016].
35
31
WproWadzenie
Rozdział I
Medialny obraz wydatkowania środków publicznych
na cele prywatne
Bartłomiej Łódzki
Wprowadzenie
Analiza medialna kwestii wydatkowania środków publicznych na cele prywatne jest istotna nie tylko ze względu na skalę problemu i jego konsekwencji w wymiarze społeczno-politycznym, ale także rolę, jaką odegrały media w relacjonowaniu tego zjawiska. Znaczenie mediów masowych jest dziś niekwestionowane. To właśnie wydawcy i nadawcy w dużej mierze
odpowiadają za nagłośnienie i wyeksponowanie określonych problemów i wydarzeń. Skala
koncentracji mediów na danej kwestii może przełożyć się na zainteresowanie, a nawet sposób
postrzegania jej przez opinię publiczną36. Konsekwencje mogą też dotyczyć aktorów politycznych. Dziennikarze, ujawniając nieprawidłowości, niejednokrotnie przyczynili się do zmian
na scenie politycznej. Jednym z przykładów jest afera Toblerone, nagłośniona w 1995 r. przez
szwedzki dziennik „Expressen”. Dziennikarze gazety ujawnili nadużycia szwedzkiej minister
kultury Mony Sahlin, która w latach 1990–1991, jako minister pracy, korzystała ze służbowej
karty kredytowej do realizacji celów prywatnych. Wynajmowała samochody i robiła prywatne
zakupy (nabyła m.in. 2 tabliczki czekolady Toblerone, które stały się symbolem afery). Oburzenie opinii publicznej i nieklarowne tłumaczenia samej minister, dotyczące nieścisłości procedur, ostatecznie doprowadziły do dymisji i zmarginalizowanie jej osoby w życiu publicznym37.
M. McCombs, Setting the Agenda. The mass media and Public Opinion, Cambridge 2004; D.A. Scheufele,
D. Tewksbury, Framing, Agenda Setting, and Priming: The Evolution of Three Media Effects Models, “Journal of
Communication” 2007, vol. 57; Media w wyborach. Kampanie wyborcze. Media w polityce, red. T. Sasińska-Klas,
Toruń 2007; L. Bode, B. Sayre, D. Shah, D. Wilcox, Ch. Shah, Agenda Setting in a Digital Age: Tracking Attention
to California Proposition 8 in Social Media, Online News and Conventional News, „Policy & Internet” 2010, vol. 2,
issue 2, s. 7–32; L. Guo, Toward the Third Level of Agenda-Setting Theory: A Network Agenda Setting Model (w:)
Agenda-Setting in a 2.0 World, red. T. Johnson, Nowy Jork 2014, s. 177–184.
37
K.-G. Källberg, Mona Sahlin tvingades avgå efter skandal, “Expressen” z 22.11.2014, http://www.expressen.se/
om-expressen/mona-sahlin-tvingades-avga-efter-skandal/ [dostęp: 30.06.2015].
36
32
rozdział i. Medialny obraz wydatkowania środków publicznych…
Publikacje w tygodniku „Wprost” (tzw. afera podsłuchowa) czy tabloidzie „Fakt” (tzw. afera
madrycka) także pozwoliły zwrócić uwagę odbiorców mediów na pojawiające się nieprawidłowości w mechanizmach państwa i nagłośnić kwestię wydatkowania środków publicznych na
cele prywatne. Szum medialny i decyzje polityczne z nim związane skutkowały wycofaniem
z bieżącej aktywności politycznej prominentnych przedstawicieli Platformy Obywatelskiej oraz
Prawa i Sprawiedliwości.
1. Cel badawczy i metodologia
Celem badania była próba odpowiedzi na pytanie, czy i jak polskie media podejmowały w okresie badawczym tematykę związaną z wydatkowaniem przez funkcjonariuszy publicznych środków publicznych na cele prywatne. Autora interesowało, czy analizowane relacje medialne nawiązywały wyłącznie do nagłośnionych afer, czy też występowały w innym
kontekście. Jakie ramy interpretacyjne zastosowano przy prezentowaniu nieprawidłowości?
Czy media koncentrowały się na sensacji, czy tłumaczyły odbiorcom problematykę wydarzeń?
Monitoring mediów objął okres 15 miesięcy (od stycznia 2014 r. do marca 2015 r.). Archiwum
wskazań medialnych pochodzi z instytutu badawczego Press-Service Monitoring Mediów. Na
potrzeby Fundacji Klinika Rządzenia dostarczono bazę materiałów, zawierających wyselekcjonowane słowa kluczowe:
– afera „taśmowa”,
– afera „madrycka”,
– afera „kilometrówkowa”,
– środki publiczne na cele prywatne,
– używanie samochodu służbowego do celów prywatnych,
– zagraniczne wyjazdy posłów,
– podróże zagraniczne posłów,
– delegacje posłów,
– wykorzystywanie stanowiska służbowego do uzyskania osobistych korzyści,
– płacenie publicznymi środkami za towary i usługi nabywane do celów prywatnych,
– nieprawidłowości przy rozliczaniu podróży służbowych,
– pobieranie pieniędzy za wyjazd zagraniczny,
– służbowa kolacja,
– kolacja Sikorski–Rostowski.
Materiał badawczy, dotyczący trzech fraz zawierających pojęcie „afera”, pochodzi z większości mediów monitorowanych przez Press-Service (prasa, radio, telewizja i Internet). Teksty
z pozostałymi słowami kluczowymi zostały wygenerowane ze źródeł prasowych i internetowych (z wyłączeniem mediów społecznościowych). W związku z tym rozgraniczeniem, przeprowadzona analiza ma charakter dwuetapowy. Obliczenia i wnioski z nich płynące dostosowano do powyższego podziału. Narzędzie analityczne udostępnione przez Press-Service
pozwalało na jednoczesne obliczenia dla maksymalnie 15 tys. materiałów. Ze względu na fakt,
że liczba wskazań medialnych przekraczała w niektórych przypadkach wspomniany limit,
część danych oraz wnioski prezentowane są kwartalnie.
1. cel badawczy i Metodologia
33
Analiza ilościowa posłużyła zbadaniu agendy tematycznej (struktury tematycznej i jej rozłożenia w czasie). Obliczenia w tej części miały na celu wskazanie punktów czasowych, w których
media wykazywały szczególne zainteresowanie badaną treścią, i poszukiwanie podobieństw
bądź różnic pomiędzy ich agendami tematycznymi. Zestawiono także źródła z największą liczbą materiałów i nazwiska najczęściej publikujących autorów, o ile udało się ich zidentyfikować.
Jakościową analizę treści wykonano w oparciu o koncepcję framingu (uramowowienia).
1.1. Uramowienie – aspekty teoretyczne
Badania nad uramowieniem polegają na weryfikacji praktyk dziennikarskich w opisie rzeczywistości38. Ich celem jest próba odpowiedzi na pytanie, w jaki sposób media przekazują,
interpretują i oceniają wydarzenia. Realizowane są na małych próbach badawczych. Swym
zakresem obejmują wybrane fragmenty agendy tematycznej, które poddawane są dokładniejszym analizom.
Uramowienie występuje na makro- i mikropoziomie. W skali makro pojęcie to odnosi się
do sposobu prezentacji informacji przez dziennikarzy (konstruowania przez nich schematów
rozpowszechnianych wśród publiczności). Tworzenie ram interpretacyjnych jest niezbędnym
narzędziem do prezentowania złożonych kwestii w taki sposób, by były one dostępne dla odbiorców, którzy dopasowują je do swojego systemu postaw. E. Goffman już w latach 70. ubiegłego wieku dowodził, że ludzie nie są w stanie całkowicie zrozumieć otaczającego ich świata. Tworzą schematy interpretacyjne, za pomocą których klasyfikują informacje i interpretują
ich znaczenie39. Uramowienie w skali mikro opisuje, w jaki sposób ludzie korzystają z informacji40. W niniejszym raporcie proces uramowienia badany był w makroskali. Zastosowanie
tej koncepcji dawało możliwość zweryfikowania, jakiego typu schematy (ramy interpretacyjne) zdominowały dyskurs medialny wokół problemu wydatkowania pieniędzy publicznych na
cele prywatne.
Autor zastosował metodę dedukcyjną i rodzajowy podział ram (genric frames). Działania dedukcyjne polegają na wcześniejszej apriorycznej definicji i operacjonalizacji ram, które
następnie konfrontuje się z analizowanymi newsami. Według M. Palczewskiego badanie tego
typu sprowadza się do porównania założonych cech ramy z istotnie występującymi w newsie41.
Ramy rodzajowe, o których mowa, łączą się z dziennikarskimi konwencjami, normami i wartościami informacyjnymi. W literaturze przedmiotu występuje kilka podziałów i przykładów
tego typu ram42. Najczęściej stosowany obejmuje pięć ram:
1) „konfliktu”,
2) „ludzkiego interesu”/„ludzkich spraw”,
38
R. Entman, Framing toward Clarification of a Fractured Paradigm, „Journal of Communication” 1993, vol. 43,
issue 4.
39
E. Goffman, Frame Analysis: An Essay on the Organization of Experience, New York 1974.
40
D. Scheufele, D. Tewkskbury, Framing, Agenda Setting, and Priming…, s. 11–12.
41
M. Palczewski, Koncepcja framingu i jej zastosowanie w badaniach newsów w Wiadomościach TVP i Faktach
TVN, „Studia Medioznawcze” 2011, nr 1, s. 33.
42
W.R. Neuman, M.R. Just, A.N. Crigler, Common knowledge. News and the Construction of Political Meaning, Chicago 1992; H.A. Semetko, P.M. Valkenburg, Framing European politics: a content analysis of press and television
news, „Journal of Communication” 2000, vol. 50, issue 2, s. 93–109.
34
3) „odpowiedzialności”/„przypisania odpowiedzialności”,
4) „moralności”/„wartości moralnych”,
5) „ekonomii”/„ekonomicznych konsekwencji”.
Pierwsza z nich nie zawsze musi dotyczyć typowego konfliktu. Często stosuje się ją, kiedy
wydarzenie lub dana sprawa ujmowana jest w kategoriach sporu, niezgody, głębokich kontrowersji, czy niedającej się pogodzić różnicy zdań43. Rama „ludzkich spraw” opisywana jest jako
rama „personalizacji”. Występuje, kiedy prezentowane problemy dotyczą konkretnej osoby lub
są ukazane przez pryzmat oddziaływania na losy jednostki bądź grup. Rama „odpowiedzialności” pojawia się w sytuacji, gdy w materiale wskazuje się, kto odpowiada za daną sprawę, a tym
samym – czy są postawione zarzuty winy jednostkom lub grupom. Analizie poddawane są też
konkluzje i to, czy autor oferuje w nich rozwiązanie. Zdaniem M. Palczewskiego „relacja ujęta w ramę odpowiedzialności stawia pytanie o to, kto jest odpowiedzialny za spowodowanie
lub rozwiązanie kluczowych problemów społecznych”44. Rama „wartości moralnych” sytuuje
wydarzenie w kontekście moralnych i religijnych osądów lub powinności. Może też ujmować
problematykę w kategoriach wartości i zawierać instrukcje postępowania w życiu. Ostatnia
z ram to przedstawianie wydarzeń z perspektywy ekonomicznej, występujących zysków/strat
bądź kosztów ekonomicznych.
1.2. Dobór próby i sposób realizacji badania
W badaniu jakościowym zastosowano próbę celową. Nie było to konieczne, jednak autorowi zależało na uzyskaniu takiego zestawu materiałów, który zawierałby cechy całej zgromadzonej puli artykułów. Z każdego ze źródeł (prasa, radio, telewizja, Internet) wybrano po pięć
dominujących podmiotów medialnych z największą liczbą publikacji. Następnie porównano
liczbowe rozłożenie ich agend tematycznych z pełnymi źródłami. Z przeprowadzonych obliczeń wynikało, że w przypadku wszystkich słów kluczowych istnieje bardzo duże podobieństwo między przygotowywaną próbką badawczą a źródłami otrzymanymi z instytutu Press-Service. Poziom rozbieżności między poszczególnymi tematami nie przekraczał 2–3%. Mieścił
się tym samym w granicach błędu statystycznego. Wyselekcjonowane źródła reprezentowały
„tematycznie” cały zbiór dostarczony przez Press-Service. Z analizy ilościowej wynikało również, że źródła te stanowiły zdecydowaną większość badanej agendy medialnej pod względem
liczbowym. Kolejny krok objął losowe wybranie 20 materiałów z każdego typu medium. Było
to podyktowane przede wszystkim znaczącą liczbą materiałów i niemożnością jednoznacznego wskazania tych odnoszących się do badanego problemu. Kryterium ich ostatecznego doboru wiązało się z występowaniem w źródłach tematyki bezpośrednio nawiązującej do kwestii wydatkowania przez funkcjonariuszy publicznych środków publicznych na cele prywatne.
W przypadku, gdy wylosowany tekst nie dotyczył tej problematyki, odrzucano go i następowała kolejna próba. W ten sposób zgromadzono 100 materiałów, które poddano analizie ja-
43
44
M. Palczewski, Koncepcja framingu i jej zastosowanie…, s. 34.
Ibidem, s. 35.
35
1. cel badawczy i Metodologia
kościowej45. Ich wyselekcjonowanie nie było proste również ze względu na fakt, że zdecydowana większość treści dotyczyła politycznych konsekwencji afer ujawnionych przez media.
W części artykułów zawierających tagi „środki publiczne” nie występował wątek wydatkowania ich na cele prywatne.
Po ostatecznym doborze próby nastąpiła operacjonalizacja ram interpretacyjnych. Wykonano ją analogicznie do tej w badaniach M. Palczewskiego. Był to zabieg celowy, bowiem
są to jedne z nielicznych polskich badań, dotyczących uramowienia newsów. Wykonanie
analizy według podobnego schematu pozwala porównać wyniki badań. Proces operacjonalizacji ramy polegał na ułożeniu pytań sprawdzających, czy dany materiał spełnia kryteria odpowiadające atrybutom ramy (tabela 1.1). Przy uzyskaniu minimum dwóch z czterech pozytywnych odpowiedzi, klasyfikowano materiał do określonej ramy. W przypadku,
gdy wystąpiła tylko jedna – nie analizowano tekstu. Zdarzało się, że w wybranych źródłach prezentowane treści zawierały kilka wątków. W takiej sytuacji wiadomość kategoryzowano jako mieszaną (warstwową). Dążono jednak do wyselekcjonowania jednej, dominującej ramy.
Wyniki badań M. Palczewskiego, a także innych, zagranicznych analiz, wskazują na dominację ram „konfliktu” w konstruowaniu newsów. Zakładając, że media podążają za sensacją,
podobny rezultat powinien zostać osiągnięty w niniejszym projekcie.
Tabela 1.1. Operacjonalizacja ram interpretacyjnych
typ ramy
pytania sprawdzające
rama „konfliktu”
– czy news odzwierciedla niezgodę między partiami/jednostkami/grupami/
państwami?
– czy partie/jednostki/grupy/państwa stawiają sobie wzajemnie zarzuty, walczą ze sobą, są zwycięzcy i pokonani?
– czy relacja uwzględnia i prezentuje racje dwóch lub więcej stron omawianego problemu/sprawy?
– czy w relacji pojawiają się obraźliwe i prowokujące obrazy, słowa, terminy
i sformułowania skierowane wobec innych podmiotów zaangażowanych
w daną sprawę/ problem/wydarzenie?
rama
„ludzkiego
interesu”
– czy dane wydarzenie jest przedstawione w kontekście wpływu na jednostkę/grupę?
– czy relacja jest spersonalizowana, tzn. czy sprawie nadaje ludzki wymiar,
prezentuje ją z indywidualnej, ludzkiej perspektywy?
– czy w newsie występują przymiotniki lub osobiste obrazy/opisy, które wywołują uczucia oburzenia, troski, sympatii czy współczucia?
– czy w newsie porusza się prywatne lub osobiste strony życia opisywanych
osób lub traktuje ich reakcje jako miarę odniesienia?
Liczne badania uramowienia przekazu medialnego realizowane były na próbach obejmujących 100–150 materiałów.
45
36
typ ramy
pytania sprawdzające
rama
„odpowiedzialności”
– czy w newsie sugeruje się, kto jest odpowiedzialny (względnie winny) w danej sprawie (rząd/grupa/partia/jednostka/inni)?
– czy w newsie wskazuje się, jakie konsekwencje powinny spotkać osoby/
grupy/partie/rząd za spowodowanie danej sytuacji lub za brak reakcji,
ewentualnie czy wskazuje nagrody za jej pozytywne rozwiązanie?
– czy w newsie proponuje się rozwiązanie danej sprawy/problemu?
– czy w newsie zawarte są sugestie, kto powinien rozwiązać dany problem/
sprawę?
rama
„moralności”
– czy news zawiera jakiś przekaz moralny?
– czy w newsie autor odnosi się do moralności, Boga, dogmatów religijnych,
zasad etycznych?
– czy news zawiera ocenę moralną?
– czy w newsie pokazuje się wzorce moralne do naśladowania?
rama
„ekonomii”
– czy relacja prezentuje wydarzenie lub problem w kategoriach ekonomicznych konsekwencji dla jednostki, grupy, instytucji, regionu lub państwa?
– czy tekst zawiera informacje o stratach i zyskach, wynikających z pewnych
działań teraz lub w przyszłości?
– czy w newsie mówi się o sprawie/problemie w perspektywie wartości rynkowych i ekonomicznych interesów państw, grup, jednostek?
– czy w newsie wspomina się o wpływie ekonomii na życie codzienne?
Źródło: M. Palczewski, Koncepcja framingu i jej zastosowanie…
2. Analiza ilościowa – agenda tematyczna 01.2014–03.2015
Instytut Press-Service dostarczył ponad 25 tys. materiałów, w których odnotowano przeszło 33 tys. tematów.
W badanym okresie media każdego miesiąca poruszały kwestie zawierające wyselekcjonowane, na potrzeby projektu, słowa kluczowe46. Średnio było to blisko 1700 wskazań (zob. wykres 1.1). Najrzadziej pojawiały się one na początku 2014 r. (155 w styczniu) a najczęściej w lipcu (ponad 6 tys.) a także na przełomie listopada i grudnia (powyżej 3 tys. miesięcznie). Wyższe
wskaźniki ilustrują momenty wybuchu afer „podsłuchowej” i „madryckiej” („kilometrówkowej”). Jedynie dwukrotnie materiały oznaczone (otagowane) jako „afera” nie wystąpiły w badanym okresie (zob. tabela 1.2). Oznacza to, że przez 15 miesięcy opinia publiczna niemal cały
czas informowana była o różnego typu nieprawidłowościach i aferach (zarówno w wymiarze
lokalnym, jak i ogólnokrajowym).
46
Materiały zawierające wszystkie wyselekcjonowane słowa kluczowe.
37
2. analiza ilościowa – agenda teMatyczna 01.2014–03.2015
Wykres 1.1. Liniowy rozkład agendy tematycznej
Wykres 1.1. Liniowy rozkład agendy tematycznej
7000
6000
5000
4000
3000
2000
1000
0
Informacje
Informacje oaferach
aferach
Informacje
pozostałymi
słowami
kluczowymi
Informacje zzpozostałymi
słowami
kluczowymi
Źródło: opracowanie własne na podstawie danych Press-Service.
Tabela 1.2. Liczbowe zestawienie informacji w poszczególnych miesiącach
Data
Informacje o aferach
Informacje z pozostałymi słowami kluczowymi
sty-14
29
126
lut-14
95
122
mar-14
331
120
kwi-14
0
180
maj-14
0
136
cze-14
1 427
281
lip-14
6 037
343
sie-14
2 237
327
wrz-14
1 679
260
paź-14
1 017
222
lis-14
2 193
1 256
gru-14
2 089
1 182
sty-15
514
294
lut-15
842
284
mar-15
1 218
176
Suma
19 708
5 309
38
2.1. Analiza ilościowa materiałów ze słowami kluczowymi:
„afera taśmowa”, „afera madrycka”, „afera kilometrówkowa”
Informacje, w których wystąpił temat „afer” stanowiły zdecydowaną większość materiału
badawczego. Wątek związany z podsłuchami zdominował tę część agendy medialnej, osiągając poziom 87,8% (wykres 1.2).
Wykres 1.2. Udział procentowy informacji oznaczonych jako „afery”
Wykres 1.2. Udział procentowy informacji oznaczonych jako „afery”
100%
80%
87,8%
60%
40%
20%
0%
Afera taśmowa
12,0%
0,2%
Afera madrycka
Afera kilometrówkowa
Internet był medium, z którego pochodziło najwięcej wzmianek. Ich liczba, blisko 16 tys.,
stanowiła 54,9% wszystkich źródeł (tabela 1.3).
Tabela 1.3. Liczba wzmianek o aferach w podziale na medium
Tematy/Tagi
Afera „taśmowa”
Afera „madrycka”
Afera „kilometrówkowa”
Suma
Prasa
Internet
Radio
Telewizja
Łącznie
3 306
14 020
3 101
4 966
25 393
458
1 845
359
823
3 485
8
26
5
19
58
3 772
15 891
3 465
5 808
28 936
Procentowy rozkład treści pozwala zilustrować podobieństwa i różnice pomiędzy mediami. Analizując całościowo okres 15 miesięcy, niezależnie od liczby występujących tematów
w poszczególnych mediach, ich struktura była zbliżona. Mimo tego faktu, dało się wskazać
drobne różnice między nimi (tabela 1.4). W przypadku radia zaobserwowano największy procentowy udział afery „taśmowej” i stosunkowo najniższy afery „madryckiej”. Strukturę tema-
39
tyczną przekazu telewizyjnego cechowała zdecydowana dywersyfikacja. Pomimo dominacji
problematyki podsłuchów, zaobserwowano szerokie zainteresowanie kwestią „madrycką”. Porównując agendę telewizyjną z pozostałymi mediami, widoczny był również nieznacznie wyższy wskaźnik materiałów, w których mówiono o aferze jako „problemie z kilometrówkami”
(tabela 1.4).
Tabela 1.4. Udział procentowy informacji w podziale na wiodące tematy
Tematy/Tagi
Prasa
Internet
Radio
Telewizja
87,7
88,2
89,5
85,5
12,1
11,6
10,4
14,2
0,2
0,2
0,1
0,3
100,0
100,0
100,0
100,0
Suma
Dokładniejsze rozbieżności w strukturze agendy tematycznej można dostrzec w zestawieniach kwartalnych. Dotyczy to szczególnie drugiego i trzeciego kwartału 2014 r. W tym czasie
w mediach tradycyjnych odnotowano najwyższy procentowany udział tematów związanych
z aferą „taśmową” (odpowiednio 53 i 43,3% radio, telewizja i 37,7% prasa). W Internecie temat
dominował na początku 2015 r. (tabela 1.5).
Tabela 1.5. Udział procentowy informacji w podziale na wiodące tematy w poszczególnych kwartałach 2014 i 2015 r.
Kwartał
Temat
Prasa
Internet
Radio
Telewizja
I 2014 r.
1,9
1,7
1,9
0,9
II 2014 r.
28,6
38,2
53,0
43,3
III 2014 r.
37,7
30,7
25,4
30,3
IV 2014 r.
10,5
10,1
9,7
13,4
10,4
8,6
5,1
6,0
0,2
0,1
0,1
0,3
8,9
9,1
4,1
5,0
1,7
1,5
0,7
0,8
0,1
0,0
0,0
0,0
100,0
100,0
100,0
100,0
I 2015 r.
Suma
40
2.2. Analiza ilościowa materiałów z pozostałymi słowami kluczowymi
Materiały medialne, zawierające pozostałe słowa kluczowe, pochodzą z archiwum prasowego i internetowego. W źródłach tych odnotowano przeszło 7 tys. tematów. Ponad 80% z nich
pojawiło się w sieci (tabela 1.6). Należy zaznaczyć, że część źródeł internetowych to w rzeczywistości strony bądź portale powiązane z tytułami prasowymi.
Tabela 1.6. Liczba wzmianek ze słowami kluczowymi w podziale na medium
Temat/tagi
Prasa
Internet
Suma
Używanie samochodu służbowego
492
1 444
1 936
Pobieranie pieniędzy za wyjazd
200
1 007
1 207
Zagraniczne wyjazdy posłów
174
1 012
1 186
Podróże zagraniczne posłów
174
916
1 090
Delegacje posłów
65
366
431
Kolacja Sikorski–Rostowski
53
293
346
Środki publiczne na cele
44
265
309
Kolacja służbowa
79
169
248
Nieprawidłowości przy rozliczaniu
25
100
125
Płacenie publicznymi środkami
19
64
83
Wykorzystywanie stanowiska
15
45
60
1 340
5 681
7 021
Suma
Kwestie związane z używaniem samochodu służbowego, pobieraniem pieniędzy na wyjazdy, a także wyjazdy i podróże zagraniczne posłów były wiodącymi tematami w prasie i Internecie. Część z nich występowała łącznie w jednym artykule/materiale. W dużej mierze pokrywały się one z wątkiem afery „madryckiej” (wykres 1.3).
Analizując zbiorczo agendę prasową i internetową, widoczne były drobne rozbieżności
w strukturze tematycznej. W tytułach prasowych częściej poruszano kwestię używania samochodu służbowego w celach prywatnych. Warto zaznaczyć, że wątek ten przez pierwsze miesiące 2014 r. dotyczył nowych rozwiązań podatkowych (odliczenie VAT za paliwo)
i potencjalnych kar finansowych dla przedsiębiorców, którzy wykorzystywaliby samochody firmowe niezgodnie z ich przeznaczeniem. W źródłach internetowych częściej natomiast
dominowały tematy związane z pobieraniem pieniędzy na wyjazdy i podróże zagraniczne
posłów (tabela 1.7).
41
Wykres 1.3. Udział procentowy informacji w podziale na wiodące tematy bez wskazania „afer”
Wykres 1.3. Udział procentowy informacji w podziale na wiodące tematy bez wskazania „afer”
27,6
17,2
16,9
15,5
Delegacje posłów
6,1
Kolacja Sikorski-Rostowski
4,9
4,4
Kolacja służbowa
3,5
1,8
1,2
0,9
0
5
10
15
20
25
30
Tabela 1.7. Procentowe porównanie struktury tematycznej źródeł prasowych i internetowych ogółem
Temat
Prasa
Internet
36,7
25,4
4,9
6,4
14,9
17,7
3,3
4,7
13,0
16,1
Kolacja służbowa
5,9
3,0
1,4
1,1
13,0
17,8
1,0
0,8
1,9
1,8
Kolacja Sikorski–Rostowski
4,0
5,2
100,0
100,0
Delegacje posłów
Suma
42
Różnice w strukturze obu agend ilustrują zestawienia kwartalne. Kwestia wydatkowania
pieniędzy na cele prywatne pojawiała się w prasie w podobnej skali w każdym z analizowanych
przedziałów czasowych (wykres 1.4). W przypadku źródeł internetowych wyraźnie widać koncentrację na tym wątku w okresie nagłośnienia afer (wykres 1.5). Liczbowe porównanie agendy
prasowej i internetowej w podziale na kwartały pozwala stwierdzić, że wybrane tematy nie cieszyły się „popularnością”. Przykładem jest problem wykorzystywania stanowiska przez funkcjonariuszy publicznych, gdzie w okresie 15 miesięcy media poruszały kwestię jedynie 60 razy
(prasa i Internet łącznie) – zob. tabela 1.8.
Wykres 1.4. Procentowe porównanie struktury tematycznej źródeł prasowych w poszczególnych
Wykres 1.4. Procentowe porównanie struktury tematycznej źródeł prasowych w pokwartałach
szczególnych kwartałach
Kolacja służbowa
Delegacje posłów
0%
I kwartał 2014
II kwartał 2014
20%
40%
III kwartał 2014
60%
IV kwartał 2014
80%
100%
I kwartał 2015
43
Wykres 1.5. Procentowe porównanie struktury tematycznej źródeł internetowych w poszczególnych
kwartałach
Wykres 1.5. Procentowe porównanie struktury tematycznej źródeł internetowych w poszczególnych kwartałach
Kolacja służbowa
Delegacje posłów
0%
I kwartał 2014
II kwartał 2014
20%
40%
III kwartał 2014
60%
IV kwartał 2014
80%
100%
I kwartał 2015
44
Tabela 1.8. Liczbowe porównanie agendy prasowej i internetowej w podziale na kwartały
I kwartał
2014
Tematy
II kwartał
2014
III kwartał
2014
IV kwartał
2014
I kwartał
2015
Prasa Sieć Prasa Sieć Prasa Sieć Prasa Sieć Prasa Sieć
Suma poruszanych
tematów
Używanie
samochodu
służbowego
68
102
88
215
53
338
140
490
143
299
1 936
Pobieranie
pieniędzy
za wyjazd
13
27
19
19
27
44
117
820
24
97
1 207
Zagraniczne wyjazdy
posłów
7
6
3
7
8
14
143
916
13
69
1 186
Podróże zagraniczne
posłów
9
19
1
9
5
31
155
806
4
51
1 090
Delegacje
posłów
9
49
2
25
0
15
50
262
4
15
431
Kolacja
Sikorski–
Rostowski
0
1
13
95
29
144
3
20
8
33
346
13
22
8
21
9
179
5
24
9
19
309
Kolacja
służbowa
6
19
25
36
22
51
15
33
11
30
248
Nieprawidłowości
przy rozliczaniu
1
1
0
0
2
2
15
90
7
7
125
Płacenie
publicznymi środkami
5
16
2
14
5
4
4
15
3
15
83
Wykorzystywanie
stanowiska
4
4
4
18
2
5
1
10
4
8
60
Środki publiczne na
cele
45
2.3. Analiza źródeł prasowych
Najaktywniejszymi źródłami prasowymi zostały gazety opiniotwórcze i tabloidy. Najwięcej publikacji ukazało się na łamach „Rzeczpospolitej”, która była niekwestionowanym liderem (429 informacji). Tuż za nią, z 240 artykułami, uplasowała się „Gazeta Polska Codziennie”. Kolejne miejsca należały do ogólnopolskich tabloidów („Fakt”, „Super Express”). Pierwszą
piątkę zamykał „Dziennik Gazeta Prawna” ze 150 tekstami. Wiele miejsca badanej tematyce
poświęciły też regionalne wydania gazety „Polska”. Do najaktywniejszych tygodników należały tytuły konserwatywne „W sieci” i „Do rzeczy”. Opublikowano w nich odpowiednio
83 i 78 tekstów. Było to więcej niż we „Wprost” (75), w którym rozpoczęto nagłaśnianie afery
„taśmowej”. Na łamach „Gazety Wyborczej” pojawiła się niemal identyczna liczba materiałów
co w „Naszym Dzienniku”. W dziesięciu najaktywniejszych źródłach opublikowano łącznie
1809 artykułów, co stanowiło 38,1% całej agendy prasowej (tabela 1.9).
Tabela 1.9. Liczba informacji w podziale na najaktywniejsze źródła prasowe
Lp.
Źródło
Nakład
Liczba informacji
1
„RZECZPOSPOLITA”
64 310
429
2
„GAZETA POLSKA CODZIENNIE”
58 920
240
3
„FAKT”
471 170
230
4
„SUPER EXPRESS”
246 790
219
5
„DZIENNIK GAZETA PRAWNA”
54 090
150
6
„POLSKA”
220 290
116
7
„GAZETA POMORSKA”
47 450
115
8
„POLSKA – DZIENNIK ŁÓDZKI”
33 340
106
9
„POLSKA – DZIENNIK BAŁTYCKI”
31 860
104
10
„POLSKA – GŁOS WIELKOPOLSKI”
39 930
100
11
„NASZ DZIENNIK”
130 000
85
12
„GAZETA WYBORCZA”
246 940
84
13
„W SIECI”
157 090
83
14
„POLSKA – GAZETA WROCŁAWSKA”
23 800
82
15
„DZIENNIK POLSKI”
26 490
80
16
„DO RZECZY”
124 730
78
17
„GAZETA POLSKA”
109 760
76
18
„WPROST”
126 290
75
19
„NOWOŚCI”
18 350
73
20
„WARSZAWSKA GAZETA”
35 000
21
Pozostałe źródła
2 149
Suma
4 745
Źródło: Press-Service.
71
46
Dziennikarze „Rzeczpospolitej” opublikowali najwięcej tekstów, a do najaktywniejszych
autorów należeli Andrzej Stankiewicz, Paweł Majewski, Eliza Olczyk a także Michał Szułdrzyński. „Fakt” reprezentowała Magdalena Rubaj. W „Super Expressie” najczęściej publikował dziennikarz podpisujący się jako MKAZ. W przypadku „Gazety Polskiej Codziennie” był
to Samuel Pereira (tabela 1.10). Autorzy zidentyfikowani z nazwiska stanowili 80% piszących.
Tabela 1.10. Liczba informacji w podziale na autorów i źródła (prasa)
Lp.
Autor
Źródło
Liczba
informacji
1
ANDRZEJ STANKIEWICZ
55
2
PAWEŁ MAJEWSKI
37
3
. MKAZ
„SUPER EXPRESS”
31
4
ELIZA OLCZYK
29
5
MAGDALENA RUBAJ
„FAKT”
26
6
SAMUEL PEREIRA
25
7
. SR
„SUPER EXPRESS”
24
8
MICHAŁ SZUŁDRZYŃSKI
22
9
. MAR
„FAKT”
22
10
JACEK LIZINIEWICZ
21
11
. KS
„SUPER EXPRESS”
20
12
ROMAN LAUDAŃSKI
18
13
MACIEJ CZERNIAK
17
14
DOROTA KOWALSKA
„POLSKA”
17
15
JOANNA MIZIOŁEK
„POLSKA”
17
16
SYLWESTER RUSZKIEWICZ
„SUPER EXPRESS”
17
17
KATARZYNA PAWLAK
15
18
AGATON KOZIŃSKI
„POLSKA”
15
19
MARCIN PIEŃKOWSKI
13
20
. MAW
13
21
Pozostali autorzy
3 350
Autorzy zidentyfikowani razem
3 804
Autorzy nieznani
941
47
2.4. Analiza źródeł radiowych
Najaktywniejszymi graczami na rynku radiowym były stacje należące do Agory SA, Polskiego Radia SA, grupy Eurozet i Bauer. W radiu TOK FM pojawiło się łącznie 500 informacji. Wiele miejsca badanym tematom poświęciły ogólnokrajowe kanały nadawcy publicznego:
odpowiednio 396 newsów na antenie Programu 1 i 386 w Programie 3 Polskiego Radia. Nieco
ponad 200 wskazań odnotowano w Radiu ZET i RMF FM (tabela 1.11). W pierwszej dziesiątce
znajdowały się też regionalne stacje Polskiego Radia i istniejące ówcześnie na rynku, ekonomiczne Radio PiN. Łącznie na antenach dziesięciu najaktywniejszych podmiotów wyemitowano ponad 2,2 tys. informacji, co stanowiło 64,6% pełnej agendy radiowej.
Tabela 1.11. Liczba informacji w podziale na najaktywniejsze źródła radiowe
Lp.
Źródło
Liczba informacji
1
Radio TOK FM
500
2
Polskie Radio Program 1
396
3
386
4
Radio ZET
219
5
RMF FM
212
6
Polskie Radio RDC Warszawa
162
7
Polskie Radio Wrocław
141
8
Radio PiN
119
9
Radio VOX FM Warszawa
98
10
Polskie Radio Katowice
87
11
Polskie Radio Gdańsk
87
12
Radio WAWA Warszawa
61
13
Radio KOLOR Warszawa
60
14
Polskie Radio Merkury Poznań
60
15
Polskie Radio Łódź
57
16
Polskie Radio Kraków
55
17
Radio Maryja
52
18
Antyradio Warszawa
52
19
Radio RAM
46
20
Polskie Radio PiK
46
21
Suma
559
3 455
48
2.5. Analiza źródeł telewizyjnych
Podobnie jak w przypadku źródeł radiowych, tak i na rynku telewizyjnym najwięcej informacji ukazało się w stacjach o charakterze informacyjnym. Doniesienia z anten 10 najaktywniejszych podmiotów stanowiły aż 96% agendy telewizyjnej. Liderem była stacja TVN24. Wyemitowano tam 1291 materiałów, które stanowiły ponad 22% wszystkich źródeł telewizyjnych. Tuż
za nią uplasował się kanał nadawcy publicznego – TVP Info i kolejno: Polsat News, Superstacja
i Polsat News 2. W pierwszej dziesiątce znalazły się też dwa ogólnokrajowe, ogólnotematyczne
kanały – TVP 1 i Polsat, a także TVP Regionalna. Znaczenie tej ostatniej było ograniczone. W badanym okresie wyemitowano na jej antenie nieco ponad 60 badanych informacji (tabela 1.12).
W przypadku źródeł radiowych i telewizyjnych narzędzie badawcze Press-Service nie odnotowywało autorstwa materiałów.
Tabela 1.12. Liczba informacji w podziale na najaktywniejsze źródła telewizyjne
Lp.
Źródło
Liczba informacji
1
TVN24
1 291
2
TVP Info
1 109
3
Polsat News
964
4
Superstacja
815
5
Polsat News 2
330
6
TVN24 BiŚ
322
7
TVP1
278
8
Polsat Biznes (obecnie Polsat News 2)
235
9
Polsat
144
10
TVP Regionalna
63
11
TVP2
49
12
TVN
43
13
TV Trwam
33
14
TV Silesia
15
15
TVP Polonia
12
16
TVP Wrocław
10
17
WTK
10
18
TVP Bydgoszcz
8
19
TVP Poznań
7
20
TVP Kraków
5
21
Suma
21
5 764
49
2.6. Analiza źródeł internetowych
Najaktywniejszym źródłem internetowym okazał się portal „wpolityce.pl” (1209 newsów). Liczba informacji opublikowanych na łamach pierwszych 10 podmiotów stanowiła
30% agendy internetowej, co przy wysokim poziomie dywersyfikacji źródeł jest istotnym
wskaźnikiem. Warto zwrócić uwagę, że znaczna część informacji pochodziła z portali lub stron
internetowych powiązanych z wydawcami prasowymi lub nadawcami radiowymi i telewizyjnymi. W większości przypadków były to tytuły/nazwy, pokrywające się z najaktywniejszymi
źródłami zdiagnozowanymi w powyższych zestawieniach. Pierwszą dziesiątkę zamykała witryna „telewizjarepublika.pl” z 353 materiałami (tabela 1.13).
Tabela 1.13. Liczba informacji w podziale na najaktywniejsze źródła internetowe
Lp.
Źródło
Liczba
1
www.wpolityce.pl
1 209
2
www.tvn24.pl
702
3
www.polskieradio.pl
637
4
www.se.pl
585
5
www.wiadomosci.gazeta.pl
515
6
www.fakt.pl
448
7
www.tokfm.pl
404
8
www.wiadomosci.onet.pl
392
9
www.rp.pl
376
10
www.telewizjarepublika.pl
353
11
www.wprost.pl
298
12
www.fakty.interia.pl
211
13
www.wiadomosci.wp.pl
191
14
www.300polityka.pl
187
15
www.pl.newshub.org
185
16
www.niezalezna.pl
172
17
www.rmf24.pl
164
18
www.stooq.com
163
19
www.polskatimes.pl
160
20
www.natemat.pl
152
21
11 056
Suma
18 560
50
W Internecie, w przeciwieństwie do źródeł prasowych, zdecydowanie rzadziej publikowano podpisane materiały. Stanowiły one jedynie 36,6%. Wskaźnik ten w rzeczywistości był jeszcze niższy, ze względu na fakt, że uwzględniał inicjały i skróty agencji informacyjnych. Zaobserwowano też bardzo częste powoływanie się na źródła Polskiej Agencji Prasowej. Materiały
agencyjne dominowały w trzech z pięciu badanych kwartałów i pojawiały się głównie na stronie „wiadomości.gazeta.pl”. W trzecim kwartale 2014 r. kilkadziesiąt wpisów opublikowanych
zostało przez Zygfryda Gdeczyka (tabele 1.14–1.16). Na jego blogu „cyklista.wordpress.com”
zarejestrowano kilkadziesiąt materiałów z badanymi słowami kluczowymi. Zdominował on
agendę internetową, obejmującą podpisane teksty. Większość wpisów autora posiadało jednak linki do oryginalnych źródeł prasowych, radiowych i telewizyjnych. Sam autor natomiast
w specyficzny sposób określił cel swojej działalności:
„Ku przestrodze i nawróceniu kanciarzy, malwersantów, aferzystów i łajdaków wszelakich
ten światły wzorzec obywatelski dedykuję:
Tekst przysięgi złożonej przez Tadeusza Kościuszkę 24 marca 1794 na krakowskim Rynku:
Ja, Tadeusz Kościuszko, przysięgam w obliczu Boga całemu Narodowi Polskiemu, iż powierzonej mi władzy na niczyj prywatny ucisk nie użyję, lecz jedynie jej dla obrony całości granic,
odzyskania samowładności Narodu i ugruntowania powszechnej wolności używać będę. Tak
mi Panie Boże dopomóż i niewinna męka Syna Jego”47.
Tabela 1.14. Liczba informacji w podziale na autorów i źródła (Internet I kwartał 2015 r.)
I kwartał 2015
Lp
Autor
Źródło
1
. PAP
21
2
. PAP
www.wyborcza.pl
20
3
ZYGFRYD GDECZYK
www.cyklista.wordpress.com
15
4
. MM
www.rp.pl
10
5
MAŁGORZATA GOŁOTA
www.natemat.pl
7
6
REDAKCJA PAREZJA.PL
www.parezja.pl
7
7
. ADMIN
www.alexjones.pl
7
8
. ROMEK59
www.mybudowlancy.blogspot.com
7
9
TOMASZ BALISZEWSKI
www.natemat.pl
6
10
ANDRZEJ STANKIEWICZ
www.rp.pl
6
47
Liczba
informacji
https://cyklista.wordpress.com/strona-glowna-4/ [dostęp: 20.05.2015].
MALWINA GADAWA
MALWINA GADAWA
. PAP
. PAP
MALWINA GADAWA
ELIZA OLCZYK
MALWINA GADAWA
MALWINA GADAWA
RYSZARD LEGUTKO
MALWINA GADAWA
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
www.kurierlubelski.pl
www.wpolityce.pl
www.dziennikzachodni.pl
www.dziennikbaltycki.pl
www.rp.pl
www.dzienniklodzki.pl
www.wyborcza.pl
www.polskatimes.pl
www.gazetawroclawska.pl
Źródło
Autor
Lp
I kwartał 2014
3
4
4
4
4
4
4
5
6
10
Liczba
informacji
. APA
WSUMIE.PL
. APA
JACEK JAROSZ
. MM
NOTUJEMY…
. OSI
. OSI
. AMK
. PAP
Autor
Tabela 1.15. Liczba informacji w podziale na autorów i źródła (Internet I i II kwartał 2014 r.)
www.tokfm.pl
www.wpolityce.pl
www.finweb.pl
www.rp.pl
www.wpolityce.pl
www.tokfm.pl
www.rp.pl
Źródło
II kwartał 2014
12
12
14
15
15
17
18
18
19
21
Liczba
informacji
51
www.rp.pl
www.300polityka.pl
. PAP
, PROT
. MM
KAMIL SIKORA
. WSUMIE.PL
PAWEŁ MAJEWSKI
MICHAŁ KOLANKO,
ŁUKASZ MĘŻYK, MICHA
, PROT
. ISBNEWS
2
3
4
5
6
7
8
9
10
www.analizy.bgz.pl
www.wpolityce.pl
www.natemat.pl
www.rp.pl
www.tokfm.pl
ZYGFRYD GDECZYK
1
Źródło
Autor
Lp
III kwartał 2014
14
14
14
15
16
17
19
20
32
65
Liczba
informacji
www.wpolityce.pl
MARCIN
STRZYMIŃSKI
MAGDALENA
GĘBICKA
www.piaseczno4u.pl
NAPISANE PRZEZ
KRZYSZTOF
www.rp.pl
www.twojejaslo.pl
. NAPISAŁ
TWOJEJASLO.PL
MICHAŁ
SZUŁDRZYŃSKI
www.deon.pl
www.radiopik.pl
www.wyborcza.pl
Źródło
ZYGA GDECZYK
. PAP
POLSKA AGENCJA
. PAP
. PAP
Autor
IV kwartał 2014
Tabela 1.16. Liczba informacji w podziale na autorów i źródła (Internet III i IV kwartał 2014 r.)
10
10
11
13
14
14
15
22
39
63
Liczba
informacji
52
53
2.7. Podsumowanie
Przeprowadzona analiza ilościowa pozwala zauważyć znaczące podobieństwa między agendą
tematyczną badanych mediów. Pomimo drobnych, opisanych wyżej, różnic agenda tematyczna
pod względem liczbowym i procentowym charakteryzowała się zbliżonym trendem. Nagłośnienie badanych kwestii występowało niemal w tych samych przedziałach czasowych. Publikacje
tygodnika „Wprost” i dziennika „Fakt” w znaczący sposób wpłynęły na agendę międzymedialną
(intermedia agenda). Za ich sprawą inne redakcje podjęły problematykę i tym samym przyczyniły się do wyeksponowania w dyskursie medialnym nieprawidłowości w strukturach państwa
i pośrednio także w sposobach wydatkowania publicznych pieniędzy. Należy wyraźnie zaznaczyć, że zdecydowana większość doniesień medialnych dotyczyła jednak politycznych konsekwencji nagłośnionych afer. Badany problem stanowił niewielki procent agendy tematycznej48.
Pojawiające się w pierwszym kwartale doniesienia o aferze „taśmowej” dotyczyły nagrań,
z których wynikało, że lobbowano na rzecz Jacka Protasiewicza. Dane liczbowe wyraźnie wskazywały, że temat podjęto w mediach regionalnych, szczególnie dolnośląskich („Gazeta Wrocławska”, Polskie Radio Wrocław). W tym samym czasie wracano też do nagrań dotyczących Adama
Hofmana i jego nieobyczajnego zachowania podczas wyjazdowego posiedzenia PiS na Podkarpaciu
i niecenzuralnego zachowania Tomasza Kaczmarka wobec byłego męża swojej aktualnej partnerki.
Dziennikarze „Wprost”, choć jednoznacznie wpłynęli na agendę innych podmiotów medialnych, nie opublikowali największej liczby artykułów. W przypadku źródeł prasowych istotną rolę w nagłośnieniu badanych słów kluczowych odegrały dzienniki (tabloidy i tytuły opiniotwórcze – „Rzeczpospolita” i „Gazeta Polska Codziennie”). Obecność w tym zestawieniu gazety
reprezentującej poglądy prawicowe (konserwatywne) i przychylne PiS, miała ogromne znaczenie
w nagłośnieniu określonych ram (schematów), o czym szerzej w części poświęconej badaniom
jakościowym. Pod względem ilościowym udział drukowanych mediów konserwatywnych
(proopozycyjnych) był raczej niewielki (18,9% źródeł wśród najaktywniejszych tytułów prasowych; zob. tabela 1.17). Dziennikarze „Rzeczpospolitej” opublikowali najwięcej artykułów
zawierających analizowane słowa kluczowe. Najczęściej materiały odnosiły się jednak do kwestii ekonomicznych i prawnych (wykorzystania samochodu służbowego do celów prywatnych
i dotyczyły przedsiębiorców, a nie bezpośrednio funkcjonariuszy państwowych). Teksty redagowane przez A. Stankiewicza, których odnotowano największą liczbę, dotyczyły przede wszystkim politycznych skutków zaistniałych afer. W przypadku mediów elektronicznych, agendę
medialną zdominowały podmioty tzw. głównego nurtu, w szczególności te, które tworzą na
rynku strukturę oligopolistyczną (TVP SA, stacje grupy Polsat i TVN, a na rynku radiowym
Polskie Radio SA, Radio ZET i RMF FM). Największa liczbę materiałów odnotowano w Internecie. Zdiagnozowano jednoznacznie, że pochodziły one głównie ze źródeł prasowych lub
od nadawców radiowo-telewizyjnych. Warta podkreślenia jest natomiast dominująca liczba
informacji publikowanych w portalu „wpolityce.pl” (33,1% źródeł wśród najaktywniejszych
Na łamach 5 najaktywniejszych źródeł w każdym segmencie rynku medialnego (prasa, radio, telewizja, Internet)
pojawiło się ponad 11 tys. materiałów zawierających wyselekcjonowane słowa kluczowe. W materiałach tych poszukiwano treści, odnoszących się wyłącznie do wydatkowania środków publicznych na cele prywatne przez funkcjonariuszy państwowych. Ze względów metodologicznych wyselekcjonowano 100 reprezentacyjnych materiałów,
które poddano szczegółowej analizie jakościowej. Ich dobór był utrudniony ze względu na silną ekspozycję wątków
politycznych (relacje między partiami, politykami i polityczne konsekwencje nagłośnionych afer).
48
54
podmiotów w sieci; zob. tabela 1.17). Media konserwatywne doskonale wykorzystały potencjał
sieci, by wyeksponować swój krytyczny punkt widzenia wobec partii rządzącej.
3. Analiza jakościowa
Jak wspomniano w części poświęconej metodologii badania, wyselekcjonowane źródła reprezentowały „tematycznie” cały zbiór newsów dostarczonych przez Press-Service (tabela 1.17).
Z analizy ilościowej wynikało również, że źródła te stanowiły zdecydowaną większość badanej
agendy medialnej pod względem liczbowym.
Tabela 1.17. Wybrane źródła do analizy jakościowej
Źródło
Prasa
Radio
Telewizja
Internet
Suma
Źródło: opracowanie własne.
Tytuł
Liczba publikacji
„Rzeczpospolita”
429
„Gazeta Polska Codziennie”
240
„Fakt”
230
„Super Express”
219
„Dziennik Gazeta Prawna”
150
Radio TOK FM
500
396
386
Radio ZET
219
RMF FM
212
TVN24
1 291
TVP Info
1 109
Polsat News
964
Superstacja
815
Polsat News 2
330
www.wpolityce.pl
1 209
www.tvn24.pl
702
www.polskieradio.pl
637
www.se.pl
585
515
11 138
55
3. analiza jakościowa
3.1. Uramowienie kwestii wydatkowania pieniędzy publicznych
na cele prywatne – wyniki badań
W badanym okresie, w wyselekcjonowanej próbie badawczej, zdecydowanie dominowały
materiały, które zawierały pojedynczą ramę interpretacyjną. Dotyczyło to 68% przypadków.
Najczęściej tak skonstruowane teksty występowały w źródłach prasowych (tabela 1.18).
Tabela 1.18. Liczba ram interpretacyjnych w podziale na źródła [%]
Liczba ram interpretacyjnych
Medium
0
1
2
3
Razem
Internet
2,0
18,0
5,0
0,0
25,0
Prasa
0,0
20,0
3,0
2,0
25,0
Radio
0,0
18,0
7,0
0,0
25,0
Telewizja
0,0
12,0
13,0
0,0
25,0
Suma
2,0
68,0
28,0
2,0
100,0
Jedna trzecia materiałów zaklasyfikowana została jako informacje warstwowe. Ze względu na pojawianie się w treści kilku wątków, obserwowano często dwie lub nawet trzy ramy interpretacyjne (odpowiednio 28% i 2% przypadków). Dwukrotnie nie udało się zakodować informacji ze względu na brak dominujących atrybutów przypisanych danym ramom. Zjawisko
takie zaistniało w źródłach internetowych.
Dominującą ramą interpretacyjną problemu wydatkowania środków publicznych na
cele prywatne była rama „odpowiedzialności”. Sytuacja konstruowania przez dziennikarzy
treści newsów pojedynczej ramy stanowiła 63,2% przypadków. W dalszej kolejności występowała interpretacja z punktu widzenia „ludzkiego interesu” i „ekonomii”. Zaskakujący
wydaje się fakt, że rama „konfliktu” pojawiała się w niespełna 9% przypadków (tabela 1.19).
Tabela 1.19. Sposób uramowienia kwestii wydatkowania środków publicznych na cele
prywatne [%]
Typ ramy
Rama pojedyncza
8,8
rama „ludzkiego interesu”
16,2
rama „odpowiedzialności”
63,2
rama „moralności”
rama „ekonomii”
0,0
11,8
56
W sytuacji, gdy materiał zawierał ramy warstwowe, również dominował aspekt „odpowiedzialności” (44,6% i 33,3%). Zwiększał się natomiast znacząco odsetek ram „konfliktu” i „ekonomii”. W żadnym przypadku nie wystąpiły informacje, w których pojawiałaby się rama „moralności”. W niektórych materiałach występowały pojedyncze atrybuty, ale nie pozwalały one,
zgodnie z procedurą operacjonalizacji, zaklasyfikować ich jako odpowiadających pełnej ramie
(tabela 1.20).
Tabela 1.20. Ramy interpretacyjne w informacjach warstwowych (2/3 ramy) [%]
Typ ramy
Rama
warstwowa
(2 ramy)
Rama
warstwowa
(3 ramy)
33,9
16,7
rama „ludzkiego interesu”
7,1
16,7
rama „odpowiedzialności”
44,6
33,3
0,0
0,0
14,3
33,3
rama „moralności”
rama „ekonomii”
Najczęściej pojawiającymi się atrybutami ramy „konfliktu” były wzajemne zarzuty i niezgoda pomiędzy partiami lub poszczególnymi, indywidualnymi aktorami politycznymi. Rzadziej w jednym newsie prezentowano racje dwóch lub więcej stron. Nieco mniej eksponowano
obraźliwe słowa lub obrazy czy terminy (tabela 1.21).
Tabela 1.21. Stopień nasycenia atrybutami ramy „konfliktu” [%]
niezgoda między partiami/jednostkami/
grupami/państwami
35,0
wzajemne zarzuty
35,0
racje dwóch lub więcej stron
18,7
obraźliwe słowa, obrazy, terminy
11,3
Obraźliwe słowa procentowo stanowiły największy odsetek w strukturze źródeł prasowych
(tabela 1.22). Najczęściej były to cytaty polityków, oceniających swoich konkurentów politycznych (z wrogiego obozu).
57
Tabela 1.22. Atrybuty ramy „konfliktu” w podziale na źródła [%]
rama
„konfliktu”
Atrybuty ramy
Internet
Prasa
Radio
niezgoda między partiami/
jednostkami/grupami/państwami
45,5
38,5
31,8
32,4
wzajemne zarzuty
36,4
30,7
40,9
32,4
racje dwóch lub więcej stron
18,1
7,7
18,2
23,5
0,0
23,1
9,1
11,7
100,0
100,0
100,0
100,0
obraźliwe słowa, obrazy, terminy
Suma
Telewizja
Rama „ludzkiego interesu” przedstawiała problematykę nieprawidłowego wydatkowania
środków publicznych przede wszystkim w kontekście wpływu na jednostkę lub grupę (71,9%).
Najczęściej chodziło o aktorów politycznych, związanych z nagłośnionymi przez media aferami. Pojawiały się też uczucia oburzenia tą kwestią (przykładowo wśród jednostkowych obywateli, których wypowiedzi zostały wykorzystane przez dziennikarzy) (tabela 1.23).
Tabela 1.23. Stopień nasycenia atrybutami ramy „ludzkiego interesu” [%]
dane w kontekście wpływu na jednostkę/grupę
rama
„ludzkiego
interesu”
spersonalizowanie relacji
uczucie oburzenia, troski, sympatii
prywatne, osobiste strony życia
71,8
6,3
17,2
4,7
Najwyższy odsetek tego typu wypowiedzi można było zaobserwować w źródłach prasowych. Atrybut nie pojawił się natomiast w przypadku radia (tabela 1.24).
Rama „odpowiedzialności” stanowiła główną konstrukcję analizowanych doniesień medialnych. W badanych źródłach bardzo często w bezpośredni sposób wskazywano winnego
(co w przypadku zaistniałych w 2014 r. afer było niezwykle prostym zabiegiem) i wyjaśniano na jego przykładzie nieprawidłowości postępowania i jego potencjalne skutki. Dziennikarze dopytywali ekspertów, ale też samych polityków, co należałoby uczynić, by w przyszłości
ograniczyć możliwość niekontrolowanego wydatkowania publicznych pieniędzy. Propozycje
konkretnych kroków bądź sugestie rozwiązania problemu stanowiły istotną część nasycenia
ramy (tabela 1.25).
Zarówno w prasie, jak i w Internecie ramą „odpowiedzialności” obudowywano przekaz
skoncentrowany na uczestnikach afer. W źródłach telewizyjnych były to sugestie rozwiązania
zaistniałego problemu (tabela 1.26).
58
Tabela 1.24. Atrybuty ramy „ludzkiego interesu” w podziale na źródła [%]
Atrybuty ramy
Prasa
Radio
81,2
63,6
90,0
62,5
spersonalizowanie relacji
0,0
9,1
10,0
6,3
uczucie oburzenia, troski,
sympatii
12,5
27,3
0,0
18,7
6,3
0,0
0,0
12,5
100,0
100,0
100,0
100,0
dane w kontekście wpływu
na jednostkę/grupę
rama
„ludzkiego
interesu”
prywatne, osobiste strony życia
Suma
Internet
Telewizja
Tabela 1.25. Stopień nasycenia atrybutami ramy „odpowiedzialności” [%]
rama
sugerowanie winnego
40,3
kary dla winnego/nagrody za rozwiązanie sprawy/problemu
19,4
propozycja rozwiązania danej sprawy/problemu
15,9
sugestie rozwiązania problemu
24,4
Tabela 1.26. Atrybuty ramy „odpowiedzialności” w podziale na źródła [%]
Atrybuty ramy
rama
Internet
Prasa
Radio
Telewizja
sugerowanie winnego
51,2
53,5
31,0
31,6
kary dla winnego/narody za
rozwiązanie
16,3
16,3
24,1
19,3
propozycja rozwiązania danej
sprawy/problemu
11,6
9,3
25,9
14,0
sugestie rozwiązania problemu
20,9
20,9
19,0
35,1
100,0
100,0
100,0
100,0
Suma
Rama „moralności” nie wystąpiła w badanym materiale. Brakowało odniesień do dogmatów religijnych czy etycznych. Zaobserwowano jednak pojedyncze atrybuty związane z oceną
moralną poczynań „bohaterów” afer (tabele 1.27, 1.28).
59
Tabela 1.27. Stopień nasycenia atrybutami ramy „moralności” [%]
rama
„moralności”
przekaz moralny
0,0
odniesienie do moralności, Boga, dogmatów religijnych, etycznych
0,0
ocena moralna
96,0
wzorce moralne do naśladowania
4,0
Tabela 1.28. Atrybuty ramy „moralności” w podziale na źródła [%]
Atrybuty ramy
rama
„moralności”
Internet
Prasa
Radio
Telewizja
przekaz moralny
0,0
0,0
0,0
0,0
odniesienie do moralności, Boga,
dogmatów religijnych, etycznych
0,0
0,0
0,0
0,0
100,0
100,0
75,0
100,0
0,0
0,0
25,0
0,0
100,0
100,0
100,0
100,0
ocena moralna
wzorce moralne do naśladowania
Suma
W przypadku badań wydatkowania środków publicznych na cele prywatne, rama „ekonomii” wydawałaby się naturalną narracją. W rzeczywistości rama wystąpiła w niespełna 12%
materiałów, a najczęściej eksponowanym atrybutem były ekonomiczne konsekwencje dla jednostek, w szczególności „bohaterów” afer (tabela 1.29).
Tabela 1.29. Stopień nasycenia atrybutami ramy „ekonomii” [%]
rama
„ekonomii”
Problem, w kategoriach ekonomicznych, konsekwencji dla jednostki/
grupy/instytucji, regionu, państwa
75,9
zyski/straty
18,1
perspektywa wartości rynkowych i ekonomicznych
4,8
wpływ ekonomii na codzienne życie
1,2
Wątki ekonomiczne występowały w podobnym kontekście we wszystkich źródłach. W telewizji szczególnie pochylano się nad problemem strat, jakie wynikną z nieprawidłowej działalności aktorów politycznych zarówno dla nich samych, jak i dla państwa (tabela 1.30).
60
Tabela 1.30. Atrybuty ramy „ludzkiego interesu” w podziale na źródła [%]
Atrybuty ramy
rama
„ekonomii”
Internet
Prasa
Radio
Telewizja
Problem, w kategoriach
ekonomicznych, konsekwencji
dla jednostki/grupy/instytucji,
regionu, państwa
78,3
71,9
84,2
66,7
zyski/straty
17,4
21,9
10,5
22,2
perspektywa wartości rynkowych
i ekonomicznych
4,3
3,1
5,3
11,1
wpływ ekonomii na codzienne
życie
0,0
3,1
0,0
0,0
100,0
100,0
100,0
100,0
Suma
Niezależnie od źródeł, ramy warstwowe najczęściej łączyły badane treści w kontekście
odpowiedzialności, konfliktu i ekonomii. Schematy ramowe przyczyniły się też do wyeksponowania funkcjonujących w społeczeństwie stereotypów, podkreślenia podziałów politycznych i linii programowej części mediów.
3.2. Kontekst wydatkowania pieniędzy publicznych na cele prywatne
– wybrane przykłady
Analizując poszczególne ramy interpretacyjne, można stwierdzić, że problem wydatkowania publicznych pieniędzy na cele prywatne był nagłaśniany w przekazie medialnym w kilku
powtarzających się kontekstach. Jednym z nich były koszty, jakie ponieśli podatnicy w związku z nieprawidłowościami w postępowaniu aktorów politycznych. Kolejny dotyczył zdemoralizowanej klasy politycznej. Dziennikarze nie szczędzili ostrych słów krytyki, nazywając część
polityków złodziejami i kombinatorami, powielając tym samym funkcjonujący w społeczeństwie negatywny obraz „wybrańców ludu”. Ostatni wyłaniający się kontekst, to słabość i bezradność państwa. Poniżej zostaną one zilustrowane przykładami.
Kwestia kosztów pojawiła się w przekazie medialnym na długo przed zaistnieniem afer
„taśmowej” i „madryckiej”. Już na początku 2014 r. dziennikarze informowali o rosnących wydatkach, związanych z zagranicznymi wyjazdami polityków. Wytykano też inne nieprawidłowości w wydatkowaniu publicznych pieniędzy. Przykładowo, w „Dzienniku Gazecie Prawnej”
pisano o wysokich wydatkach związanych z nietypowymi wyjazdami, często pozbawionymi
merytorycznego uzasadnienia, a noszącymi znamiona podróży turystycznych w celach prywatnych. „Łącznie w zeszłym roku [2013 – przyp. BŁ] politycy wzięli udział w ponad 270 zagranicznych wyjazdach, które kosztowały 3,1 mln zł. Dla porównania w 2012 r. wydaliśmy
na nie 2,4 mln zł, zaś w 2011 r. – jedynie 130 tys. zł (dane dotyczą jedynie kadencji rozpoczętej w listopadzie 2011 r.). W tym czasie politycy wyjeżdżali m.in. na Ukrainę na finał Euro
61
2012 czy do Szwecji – ten kraj odwiedzili z okazji skandynawskiej premiery filmu Leo Kantora «Tam, gdzie rosną porzeczki»”49. Dalej, w tym artykule, dziennikarze wypominali politykom miejsca, do których ci chętnie się wybierali: „Podróż posła za jeden uśmiech, czyli
270 razy dookoła świata Chiny, Gujana Francuska i Indonezja: tu też byli w 2013 r. deputowani”. Podnoszony był też problem braku kontroli wydatków i łatwość pozyskania środków.
„Na każdą z ponad 270 podróży, na które zgodę wydała marszałek Sejmu, podatnicy wydali
więc średnio 11,5 tys. zł. Poselskich wniosków nikt nie weryfikuje. Wystarczy zapewnienie,
że chodzi o wyjazd służbowy. Rozliczenia dokonuje się na podstawie przedstawionych faktur
już po zakończeniu delegacji. Najdroższym ubiegłorocznym pobytem za granicą był wyjazd
na sesję Unii Międzyparlamentarnej do Ekwadoru. Wyprawa sześciu osób do stolicy tego andyjskiego kraju kosztowała 139,8 tys. zł, a wśród szczęśliwych posłów znaleźli się m.in. Wanda
Nowicka i Ryszard Kalisz (…)”. W tym samym tytule prasowym zwrócono uwagę na wydatki samorządowców. Według dziennikarzy gazety, prezydenci 13 miast wydali w 2013 r. ponad
300 tys. zł na zagraniczne delegacje, a efekty podroży były mało klarowne. Redaktorzy „Faktu”,
w typowym dla tabloidu stylu, pisali o innych nieprawidłowościach: „Pazerność posła Adama
Hofmana (34 l.) doprawdy nie ma już granic! Ujawniliśmy, że jego żona za publiczne pieniądze jeździ taksówką po dzieci do przedszkola. Okazuje się, że na przejazdy taryfami dla posła płacimy 3,8 tys. zł rocznie. Ale to nie wszystko! Hofman ochoczo odlicza także koszty paliwa do prywatnego samochodu – 27,4 tys. zł rocznie. By to wyjeździć, musiałby pokonywać
po 200 km każdego dnia! MAMY PRAWO WIEDZIEĆ, NA CO IDĄ NASZE PIENIĄDZE”50.
Podkreślali również, że udało im nagłośnić nadużycia innych polityków. „Jeden poseł za nasze
umawia się w hotelu z prostytutką, inny nocuje w hotelu za 1900 zł, a grupa posłów płaci żonie kolegi z klubu po 500 złotych za nocleg w agroturystyce”51. W wyniku nagłośnienia afery
„madryckiej” w 2014 r., dziennikarze tabloidu wielokrotnie nawiązywali do nieprawidłowego
wydatkowania publicznych pieniędzy przez posła Hofmana. „Były rzecznik PiS rozliczał wyjazdy nad morze jako delegacje a majówkę do Kołobrzegu do hotelu Ikar Plaza, na inny majowy
weekend do Mera Hotel w Sopocie. W sumie 2900 zł za tych kilka dni posła Adama Hofmana
(34 l.) w nadmorskich luksusach zapłacili podatnicy. Tylko, co to miało wspólnego z pracą posła?! Hofman to niezły spryciarz! Wziął z Sejmu pieniądze na podróż służbową samochodem
do Madrytu, ale poleciał tam tanimi liniami. Właśnie za listopadową aferę madrycką wyleciał
z hukiem z PiS. Wczoraj ujawniliśmy, że z Sejmu brał też pieniądze na hotele we Wrocławiu,
kiedy bywał tam w delegacji. Tyle że ma tam mieszkanie! A to kolejny dowód na jego kombinacje: 4 maja 2013 r. z polecenia posła Hofmana wystawiona została na Sejm faktura za pobyt
w Ikar Plaza w Kołobrzegu. Koszt majówki: 1300 zł. Ikar Plaza to nie zwykły hotel, ale spa.
Oferuje gościom m.in. masaż bańkami chińskimi czy akupresurę stóp. W tym roku na majówkę od 9 do 11 maja, tuż przed końcem kampanii wyborczej do Parlamentu Europejskiego,
poseł Hofman na koszt Sejmu wybrał się do Mera Hotel w Sopocie. Koszt pobytu: 1605 zł. To
także ośrodek spa. Tylko co pobyt w sopockim SPA miał wspólnego z pracą posła, który został
wybrany do Sejmu z okręgu konińskiego? Raczej niewiele! Oprócz tego, że weekend ten HofD. Kalinowska, Podróż posła za jeden uśmiech, czyli 270 razy dookoła świata, „Dziennik Gazeta Prawna”
z 18.02.2014.
50
Jeździ za nasze 200 km dziennie, „Fakt” z 24.02.2014.
51
Żadna ustawa nie nauczy polityków uczciwości, „Fakt” z 26.03.2014.
49
62
man zakończył konferencją z prezesem Jarosławem Kaczyńskim (65 l.) pod gdańską stocznią.
Tylko dlaczego za nasze?”52.
W tytułach opiniotwórczych także pojawiał się analizowany problem. Przykładowo
E. Olczyk z „Rzeczpospolitej” zwróciła uwagę na fakt, że posiadacze 110 rządowych kart kredytowych wydali niemal 800 tys. zł w 2013 r. „Na co? Tego niestety nie wiadomo, bo wysocy
rangą urzędnicy państwowi – samorządowi zresztą też – mają irytujący zwyczaj ukrywania
wydatków pokrywanych z publicznych pieniędzy i czasami dopiero sąd wymusza na nich takie
informacje. Właściwie po opublikowaniu taśm «Wprost» trudno się dziwić ministerstwom, że
nie chcą się chwalić szczegółami wydatków notabli. Okazało się bowiem, że publiczny grosz
jest lekką ręką wydawany na wymyślne dania i drogie wina, a wysokość rachunków za służbowe kolacje może wprawić w osłupienie wyborców pracujących przez cały miesiąc za pensję
minimalną”53.
Media nagłośniły także kwestię kosztów, jakie zostały poniesienie przez polityków Platformy Obywatelskiej na konsumpcję wykwintnych dań w restauracjach, a opłacanych ze środków
publicznych54. „Szef MSZ czekał na byłego ministra finansów, «popijając szampana». Następnie zdecydował się na zupę z dyni i krwistą polędwicę wołową. Jacek Rostowski wybrał foie
gras i comber z królika. MSZ odpowiedziało portalowi gazeta.pl, że «koszt kolacji w restauracji Amber Room w Pałacu Sobańskich w dniu 15 stycznia 2014 r. wyniósł 1352,25 zł». Jak podano, kwota została uregulowana z budżetu ministerstwa. Powodem tego miała być padająca
w czasie spotkania «propozycja objęcia placówki w Paryżu przez posła Jacka Rostowskiego» –
wyjaśnia resort. Kolacja Sikorskiego z Rostowskim była nieco tańsza od tej, którą zjedli Bartłomiej Sienkiewicz i Marek Belka w restauracji «Sowa i Przyjaciele». Jak ujawnił kilka dni temu
«Fakt» za jedzenie i napoje zapłacono wtedy 1435 zł. W czasie tego spotkania na stole miały
znaleźć się alkohole, a także m.in. kawior z anchois, piklowane rzodkiewki, kawior z łososia,
tatar, carpaccio z matjasa holenderskiego, szparagi i sałatka z grillowanym kozim serem”55.
Wiele miejsca poświęcono aferze „madryckiej” i nieprawidłowościom w rozliczaniu delegacji przez posłów. Rzeczowo i bez emocji informowano o tym m.in. na stronach internetowych Polskiego Radia w materiale zatytułowanym Wiceprezes PiS o aferze madryckiej: mamy
do czynienia z próbą oszustwa: „Hofman, Kamiński oraz Rogacki wyjechali w podróż służbową
do Madrytu samolotem, a pobrali w Kancelarii Sejmu zaliczkę w wysokości kilkunastu tysięcy na przejazd samochodem. Pieniądze zwrócili po ujawnieniu sprawy przez media. Niemal
natychmiast zostali wyrzuceni z PiS. (…) – To żenujące, bo przecież powinniśmy oczekiwać,
że posłowie są ludźmi rzetelnymi i elementarnie uczciwymi. Tego zabrakło – dodał Kamiński. Z danych opublikowanych przez Kancelarię Sejmu wynika, że Hofman, Kamiński oraz
Rogacki należą do grupy posłów, którzy najczęściej [korzystali – przyp. BŁ] z możliwości zagranicznych wyjazdów. Z dokumentacji wynika, że najdalej samochodem wybrali się do Madrytu. W sumie Adam Rogacki odbył 27 różnych wyjazdów, Mariusz Antoni Kamiński – 24,
a Adam Hofman – 20 wyjazdów. Łącznie ich podróże kosztowały ponad 400 tysięcy złotych.
(…) – Niewątpliwie mamy do czynienia z próbą oszustwa lub z oszustwem. W tym kontekście
Zapłaciliśmy mu za majówkę w Kołobrzegu i w sopockim SPA, „Fakt” z 4.12.2014.
E. Olczyk, Zbawienne skutki jawności, „Rzeczpospolita” z 19.07.2014.
54
NBP tłumaczył, że koszty kolacji M. Belki z B. Sienkiewiczem pokryte zostały z funduszu reprezentacyjnego NBP
(z wypracowanego zysku). G. Zawadka, Kosztowne biesiady polityków, „Rzeczpospolita” z 29.06.2014.
55
Kolacja Sikorskiego z Rostowskim za 1,3 tys. Na koszt MSZ, „TVN24.pl” z 24.06.2014.
52
53
63
działania prokuratorskie są zasadne – stwierdził Kamiński. Dodał, że w przyszłości współpraca
polityczna PiS z tymi osobami nie jest możliwa. – W głosowaniu tajnym członkowie kierownictwa Prawa i Sprawiedliwości jednomyślnie opowiedzieli się za usunięciem tych osób z naszego
ugrupowania i w przyszłości współpraca polityczna z tymi osobami nie jest możliwa – dodał”56.
W czasie, gdy na światło dzienne wyszły działania trzech posłów PiS, dziennikarze
„Wprost” sprawdzili też ówczesnego marszałka sejmu. „Radosław Sikorski, który nadzoruje
prześwietlanie historii wyjazdów zagranicznych posłów w związku z aferą madrycką, «sam
powinien się tłumaczyć» – pisze «Wprost». Według tygodnika marszałek Sejmu wykorzystywał publiczne środki na podróże prywatnym autem, choć od 2007 r. miał służbowe. W rekordowym 2011 r. miał pobrać aż 26,5 tys. zł. Od 2007 do 2014 r. Sikorski był ministrem spraw
zagranicznych. Miał w tym okresie całodobową ochronę BOR i możliwość jeżdżenia rządową
limuzyną. Jednak, jak twierdzi «Wprost», powołując się na oświadczenia, do których dotarł, Sikorski «co najmniej od 2009 r. (od tego czasu są ujawniane oświadczenia)» jeździł prywatnym
autem za publiczne pieniądze» – czyli sejmowe. W 2009 r. na podróże wydał 1245 zł z kasy Sejmu, w 2010 – 21 tys. zł, w 2011 r. – 26,5 tys. zł, 2012 r. – 19,1 tys. zł, a w 2013 r. – ok. 10 tys. zł.
Stawka za kilometr, jaką posłowie otrzymują od Sejmu, wynosi 83 grosze. Oznacza to, że przejechanie 100 km oznacza kwotę 83 zł. Tygodnik dodaje, że «nikt nie sprawdza», czy w dokumentacji oznaczono daną podróż jako służbową. W tekście p.t. «Pan Marszałek Samochodzik»
«Wprost» twierdzi, że Sikorski «w ciągu pięciu lat przemierzył dystans odpowiadający dwóm
okrążeniom kuli ziemskiej», a przynajmniej «tak wynika z jego rozliczeń»”57.
Dziennikarze Superstacji zwrócili również uwagę na zagraniczne podróże senatorów. „Podróżują po całym świecie za nasze. Senatorowie biją posłów na głowę pod względem podróży”58.
Sami zainteresowani tłumaczyli, że pomagają Polonii i promują kraj. Dziennikarze wskazywali
jednak, że często są to egzotyczne wyjazdy, chociażby do Birmy czy Azerbejdżanu. Wyliczyli
też, że poniesiono koszty w wysokości 3,2 mln zł, co przy liczbie 100 senatorów dawało średnio
32 tys. zł na każdego z nich. Szczególnej uwadze poddane zostały delegacje byłego szefa Ministerstwa Obrony Narodowej – Bogdana Klicha, który odwiedził m.in. Izrael, Azerbejdżan,
Maroko czy Jordanię. „Koledzy z PO go bronią. Większość wyjazdów tłumaczona jest konieczność spotkaniem z Polonią”59. Sprawę krótko i rzeczowo skomentował R. Błaszczak z PiS, który przypomniał, że pieniądze na Polonię przesunięto do Ministerstwa Spraw Zagranicznych.
Dodatkowo pytał, co wyniknęło z podróży senatorów60.
Kontekst prezentowanych nieprawidłowości zależał też od stopnia paralelizmu politycznego, w szczególności sympatii politycznych (linii programowej). W mediach sympatyzujących
z Prawem i Sprawiedliwością nie tuszowano problemu posłów tej partii, ale starano się złagodzić
wydźwięk, wskazując, że przedstawiciele innych partii dopuszczali się większych nieprawidłowości. „Niedawno wiele osób oburzył fakt nadużywania przez posłów wyjazdów zagranicznych. O sprawie zrobiło się głośno w związku z aferą trzech posłów PiS-u, Mariusza Antoniego Kamińskiego, Adama Rogackiego i Adama Hofmana. Jednak, jak wynika z analizy portalu
Wiceprezes PiS o aferze madryckiej: mamy do czynienia z próbą oszustwa, „PolskieRadio.pl” z 13.11.2014.
„Wprost”: Sikorski jeździł prywatnym autem za publiczne pieniądze. W 2011 r. 32 tys. km, „Wiadomości.gazeta.pl”
z 7.12.2014.
58
Finał dnia. Zagraniczne podróże senatorów, Superstacja z 26.03.2015.
59
Ibidem.
60
Ibidem.
56
57
64
wGospodarce.pl to nie oni przodowali w wydawaniu publicznych pieniędzy w sposób mało racjonalny. Dokumenty sejmowe ujawniają, którzy parlamentarzyści jeżdżą za nasze najwięcej!
Przoduje Ryszard Kalisz! Na wyjazd do USA na VIII Zgromadzenie Ogólne Międzynarodowej
Koalicji Parlamentarzystów ds. Uchodźców Północnokoreańskich oraz Praw Człowieka Ryszard
Kalisz wydał 18 031,63 zł.! – pisze wGospodarce.pl Kolejnym rekordzistą jest Mariusz Grad z PO
– na wyjazd do Rosji pobrał 15 889,85 zł.! Inny podróżnik po Rosji – Tadeusz Iwiński (SLD)
– wydał z pieniędzy podatników 13 018,89 zł.! Potem pojechał do Kazachstanu za 12 595,44 zł.!
Trzy wyjazdy posła Iwińskiego kosztowały podatników 42 799,49 złotych. Ponad 20 tysięcy złotych wydała posłanka Bożena Bukiewicz z PO. Za wyjazd do Ugandy także zapłaciła pieniędzmi podatników. Ile wydała? 20 493,60 zł.! Jak zaznacza wGospodarce.pl to jedynie czubek góry
lodowej! Tak żyją i podróżują posłowie za nasze pieniądze. A potem Polacy dziwią się, że płacą
tak wysokie podatki a i tak na wszystko brakuje – kwituje portal wGospodarce.pl”61. W podobnym tonie pisano na łamach „Gazety Polskiej Codziennie”, uderzając szczególnie w nadawcę
publicznego. „TVP na froncie. Specjaliści od przekazów rządowych uznali, że konieczne jest
utrzymanie strategii, pokazującej PiS jako partię zamieszaną w proceder wyłudzania publicznych pieniędzy. Stąd stała obecność w mediach sprawy podróży do Madrytu Adama Hofmana
i jego kolegów. Czymś trzeba przykryć fakty dotyczące wydatków obecnego marszałka Sejmu,
z których nijak wiarygodnie nie jest on w stanie się wytłumaczyć”62.
Dziennikarze i pytani przez nich eksperci zdecydowanie negatywnie oceniali działalność
polityków. „To upadek obyczajów”63 komentował dla „Rzeczpospolitej” prof. Antoni Kamiński
z Polskiej Akademii Nauk, były prezes polskiego oddziału Transparency International. „Janusz
Czapiński uważa, że istota zjawiska może tkwić w nieproporcjonalności dochodów najwyższych urzędników państwa w stosunku do menedżerów średniego szczebla. – Prezes banku komercyjnego zarabia kilka milionów złotych rocznie, a urzędnik najwyższego szczebla, mający
nieporównanie większy zakres władztwa, pod względem zarobków do pięt mu nie dorasta. Tak
więc wyrównuje sobie słabsze możliwości finansowe – uważa prof. Czapiński. Jak podkreśla
prof. Kamiński, na Zachodzie, w utrwalonych demokracjach, urzędnicy i politycy także mają
służbowe karty kredytowe. – Ale zasady korzystania z nich są przejrzyste. Mogą nimi regulować
rachunki w ściśle określonych przypadkach, kiedy realizują zadania urzędu. Prof. Czapiński
uważa, że w sferze publicznej nie obowiązują jasne reguły gry. – W firmach komercyjnych są sowite wynagrodzenia, ale również bardzo skrupulatne rozliczanie wydatków sfinansowanych ze
służbowych kart – zaznacza. Z kolei były szef Urzędu Ochrony Państwa gen. Zbigniew Nówek,
który odbył setki służbowych spotkań, podkreśla: – Byłem szefem UOP przez ponad sześć lat.
Standardem była kawa w gabinecie. Na uroczysty obiad czy kolację zapraszało się ewentualnie
delegacje zagraniczne po części oficjalnej – wspomina. I ocenia: – Jest nie do pomyślenia, żeby
jeden wysoki urzędnik zapraszał drugiego do restauracji i płacił rachunek za obiad z publicznych środków”64. Michał Sutowski z „Krytyki politycznej” oceniał, że występujące nieprawidłowości „wzmacniają powszechne przekonanie, że klasa polityczna jest tworem mocno wyaliePodróże marzeń za publiczne pieniądze. Posłowie i wydali krocie na wyjazdy zagraniczne, „wGopodarce.pl”
z 13.11.2014.
62
K. Karnkowski, Przykrywanie Sikorskiego Hofmanem, „Gazeta Polska Codziennie” z 15.12.2014.
63
G. Zawadka, Kosztowne biesiady…
64
Ibidem.
61
65
nowanym; oderwanym od rzeczywistości, który funkcjonuje w świecie równoległym”65. Michał
Szułdrzyński z „Rzeczpospolitej” uznał, że „kupowanie biletów do USA po kilkanaście tysięcy złotych wśród znanych i szanowanych posłów świadczy o braku szacunku do publicznych
pieniędzy”66. W Radiu ZET jednoznacznie stwierdzono, że audyt i limity na kilometry mają
być batem na „rozbuchaną turystykę”67.
W dyskursie medialnym pojawiły się też opinie krytyczne nie tyle wobec posłów, co państwa i obowiązujących procedur. W opinii profesora K. Kika „swoboda korzystania z pieniędzy
publicznych to nie tylko wina posłów co słabych regulacji. Brak regulacji powoduje, że wchodzi
swoboda. Pieniądze publiczne powinny być bardziej chronione przepisami; szczególnie jeśli
mamy taką klasę polityczną”68. Profesor A. Zybertowicz wspominał czasy, kiedy był doradcą
prezydenta. „Nie mogłem się dowiedzieć, jakie są procedury korzystania z auta służbowego”.
W jego opinii „maszyneria administracyjna tak urządza pewne przepisy, żeby one nie były jasne i w razie potrzeby można było znaleźć haki na polityków”69.
Posłowie A. Hofman, A. Rogacki i M.A. Kamiński tłumaczyli swój punkt widzenia w sprawie wydatkowania pieniędzy publicznych. „W udzielonym tygodnikowi «W sieci» wywiadzie
mówił [A. Hofman – przyp. BŁ] m.in., że coś takiego jak «kilometrówka» nie istnieje w rozliczeniach pomiędzy Kancelarią Sejmu a parlamentarzystami. – (…) nikt jej w Sejmie nie bierze,
nie wypłaca i nie rozlicza. To fakt medialny, czysty wymysł, bez związku z rzeczywistością –
podkreślał. Hofman: «kilometrówki» nie ma. Można jechać nawet rowerem? Były poseł i rzecznik Prawa i Sprawiedliwości tłumaczył również, że z pieniędzmi otrzymanymi z Sejmu mógł
zrobić, co chciał. – Z punktu widzenia przepisów Kancelarii Sejmu nie ma żadnego znaczenia, jakim środkiem transportu poseł jedzie za granicę. Do wyboru ma wyłącznie dwie opcje:
zakup biletu przez Kancelarię Sejmu lub ekwiwalent gotówkowy w wysokości odpowiadającej
cenie najtańszego biletu lotniczego na danej trasie. W przypadku wyboru ekwiwalentu – jak
przekonywał – poseł sam organizuje sobie dalej wyjazd. A dlaczego w formularzu sejmowym
zadeklarował, że podróż odbędzie samochodem? Bo jego zdaniem nie miał wyboru. – (…) innego formularza umożliwiającego określenie miejsce i czasu podróży w Kancelarii Sejmu nie
ma. Można albo wziąć bilet od Kancelarii Sejmu, i wtedy niczego takiego się nie wypełnia, albo
samemu organizować wyjazd. I wtedy, niezależnie, czy jedziemy pociągiem, rowerem, czy samochodem, wypełnia się właśnie «kartę podróży samochodem prywatnym» – wyjaśniał”70.
Z takim stanowiskiem nie zgadzał się J. Węgrzyn, wiceszef kancelarii Sejmu, z którym rozmawiał Ł. Orłowski z „TVN24.pl”. „Posłowie mogą odbywać podróże zagraniczne nie na dwa, ale
na trzy sposoby. Pierwszy: lecą samolotem. Dostają wtedy zgodę marszałka, Kancelaria kupuje
bilet zgodnie z zawartą wcześniej umową, posłowie otrzymują bilet i sprawa jest załatwiona.
Drugie rozwiązanie, też proste, to właśnie «klasyczna kilometrówka». Kilometry są liczone od
granicy państwa do miejsca docelowego. I za to poseł otrzymuje ok. 84 grosze za kilometr plus
50 proc. tej stawki, pomniejszone o 18 proc. podatku. Z tego trybu wyjazdów korzysta wielu
Wiadomości, Polskie Radio Program 3, 13.11.2014.
Ibidem.
67
Wiadomości, Radio ZET, 13.11.2014.
68
Panorama Dnia, TVP Info, 7.12.2014.
69
Ibidem.
70
Ł. Orłowski, Poseł nie może jechać, „jak mu się podoba”. Wiceszef kancelarii: to łamanie przepisów, „TVN24.pl”
z 10.12.2014.
65
66
66
posłów, którzy na przykład mają do odwiedzenia kilka różnych miast w danym kraju. Klasycznym przykładem są delegacje na Ukrainę do polskich miejsc pamięci i spoczynku ofiar
wojny. Posłowie nie dostają biletu lotniczego do jednego miasta i nie muszą dalej podróżować
na własny koszt, tylko są rozliczani na podstawie «kilometrówki». Jest w końcu i trzecia opcja, która pojawiła się dopiero w 2009 r., czyli ten ekwiwalent za rezygnację z biletu lotniczego.
Kancelaria deklaruje, że może kupić bilet, ale poseł mówi: «nie chcę lecieć samolotem, chcę jechać swoim samochodem». I wtedy dostaje pieniądze do wysokości ceny biletu, za który musiałaby zapłacić kancelaria.
[Ł.O.:] I może te pieniądze wydać jak chce, byle tylko dostać się do miejsca docelowego? Samochodem, pociągiem, rowerem – nieważne?
[J.W.:] Nie. Poseł nie może wybierać sobie środka transportu według własnego uznania. Uchwała prezydium Sejmu z 6 stycznia 2009 r. mówi o tym wyraźnie i przewiduje tylko jeden rodzaj
transportu, za który posłowi należy się wypłata «kilometrówki» albo «ekwiwalentu samolotowego». Ta podróż musi być po pierwsze podróżą służbową, a po drugie odbywać się «samochodem stanowiącym własność posła».
[Ł.O.:] Ale dlaczego właściwie poseł nie może sam rozporządzać tymi pieniędzmi tak, by było
mu najwygodniej? To on zna najlepiej swój kalendarz, partyjne obowiązki. Przecież na końcu
i tak chodzi o to, żeby dotrzeć na miejsce, a kancelaria za ten wybór nie musi dopłacać z własnej kieszeni.
[J.W.:] Bo od początku do końca to Kancelaria Sejmu, a nie poseł, jest organizatorem tego wyjazdu. Jeśli jedzie on w ramach delegacji, to odbywa się ona w oparciu o konkretne przepisy
prawne, które nakładają na kancelarię dodatkowe obowiązki.
[Ł.O.:] Jakie – poza wypłatą diet i zwrotami za noclegi?
[J.W.:] Choćby i taki, że to wobec kancelarii występuje się z roszczeniem, jeśli poseł będzie miał
jakiś wypadek losowy, coś mu się stanie. I dlatego na przykład każdy z nich na czas wyjazdu
służbowego ma wykupione dodatkowe ubezpieczenie od następstw nieszczęśliwych wypadków. Powtarzam: organizatorem wyjazdu jest kancelaria, a odbywa się on za zgodą organów
Sejmu. Nie ma mowy o «robieniu czegoś na własną rękę», urzędnicy muszą być o wszystkim
informowani.
[Ł.O.:] Jeśli poseł przychodzi po pieniądze, mając już wcześniej wykupiony tańszy bilet lotniczy, to narusza prawo czy nie?
[J.W.:] Narusza przepisy uchwały z 2009 r., o której wspomniałem, ponieważ w niej jest mowa
tylko o możliwości odbycia podróży «własnym samochodem».
[Ł.O.:] A co ma zrobić poseł, który przyjął już ekwiwalent albo «kilometrówkę» w klasycznym
wariancie, ale nagle stwierdził, że chce lecieć samolotem albo jechać pociągiem, a bilet kupić
samemu? Bo złamał nogę, ma zapalenie spojówek – słowem: nie może prowadzić.
[J.W.:] Powinien powiadomić o tym fakcie marszałka sejmu albo szefa delegacji i uzyskać jego
zgodę. Choćby ustną. Bo ten tryb postępowania posła udającego się w delegację jest niezgodny z uchwałą.
[Ł.O.:] Podobno nie ma formularza, na którym można coś takiego zgłosić.
[J.W.:] Jeśli ktoś uważa, że zakres obowiązującego formularza jest z jakichś powodów za wąski
i nie odpowiada konkretnej sytuacji, to posłowie mogą dołączyć odrębne pismo, w którym ją
wyjaśnią. Każdy parlamentarzysta, nie tylko ten z długim stażem, wie, że jest taka możliwość
i wielu potrafi z niej korzystać.
67
[Ł.O.:] Zakładając, że poseł wybierający w ostatniej chwili pociąg albo tańszy samolot, dostanie
zgodę, to co ma zrobić z kwotą, która mu zostanie z «kilometrówki» albo ryczałtu? Oddać ją?
[J.W.:] Pewnie na to pytanie odpowie jednoznacznie prokuratura, która bada właśnie sprawę
delegacji posłów”71.
Warto przypomnieć, że posłowie ostatecznie zwrócili ekwiwalent samolotowy. W piśmie
skierowanym do Kancelarii Sejmu A. Hofman dodał, że decyduje się na taki krok „w zaufaniu,
że wykładnia przepisów zaproponowana przez ministra jest prawidłowa”, ponieważ – jak dodał
– „dotychczasowa praktyka utwierdza mnie w poprawności postępowania”72.
Politycy Prawa i Sprawiedliwości, komentując wydatkowanie środków publicznych na cele
prywatne, często podkreślali brak kontroli ze strony marszałka Sejmu. Premier E. Kopacz była
o to pytana m.in. przez J. Paradowską. „Kopacz podkreślała, że jako marszałek Sejmu wprowadziła pewne obostrzenia wyjazdów poselskich, m.in. opiniowanie przez Biuro Spraw Międzynarodowych Kancelarii Sejmu. – Te rekomendacje były dla mnie wykładnią – zaznaczyła
premier.
Informacja o wyjeździe posła powinna też wpłynąć do marszałka Sejmu 14 dni przed planowanym terminem. – Zwykle kiedy poseł składał zawiadomienie w krótszym terminie, dostawał odmowę. To były pierwsze próby porządkowania sprawy – mówiła Kopacz.
Premier kilkukrotnie wskazywała na osobistą odpowiedzialność posłów za składane deklaracje i rozliczenia. – Jeśli ktoś składa podpis i wie, że to nieprawda, podlega ocenie innej
niż tylko opinii publicznej. Do tego są odpowiednie instytucje – powiedziała Kopacz. – Ale nie
znam w Polsce takiego przepisu, który naprawiałby charaktery – dodała”73.
Jednym z wątków ramy konfliktu i odpowiedzialności były relacje między poszczególnymi
aktorami politycznymi, w szczególności partiami. Uramowienie dotyczyło głównie rywalizacji pomiędzy partiami PO i PiS. W wyniku nagłośnienia afer, SLD często występowało w roli
trzeciej strony, której miało zależeć na wprowadzeniu porządku w wydatkowaniu publicznych
pieniędzy. Wielokrotnie podkreślał ten fakt D. Joński, rzecznik partii. „Chodzi o przekroczenie
uprawnień funkcjonariusza publicznego w celu osiągnięcia korzyści majątkowej – powiedział
rzecznik prasowy SLD Dariusz Joński, komentując sprawę trzech zawieszonych posłów PiS.
W zawiadomieniu SLD do prokuratury o możliwości popełnienia przestępstwa przez Adama
Hofmana, Mariusza Kamińskiego i Adama Rogackiego wspomniano również o artykule 186,
który mówi o wyłudzeniu. – Mamy do czynienia z funkcjonariuszami publicznymi. Panowie
zrobili to po to, by zarobić parę tysięcy złotych – powiedział Dariusz Joński na konferencji
prasowej SLD. – Chcemy to przeciąć, bo sprawa jest bulwersująca. Posłom PiS-u pokazujemy
czerwoną kartkę i mówimy zero tolerancji dla takich zachowań”74. Rzecznik SLD zwracał też
uwagę na problem korzystania z kart kredytowych. „Ministrowie traktują karty służbowe jak
swoją własność. To wymknęło się już spod kontroli – alarmuje rzecznik SLD Dariusz Joński.
Jego partia pracuje nad projektem zmian w prawie zobowiązujących wszystkie ministerstwa
Ibidem.
16 tys. Hofman, 35 tys. Rogacki, 24 tys. Kamiński. Tyle posłowie zwrócą za swoje podróże, TVN24, 18.12.2014.
73
K. Lepczyński, Kopacz sceptycznie o kontrolowaniu wyjazdów posłów. „Nie znam przepisu, który naprawia charaktery”, „Wiadomości.gazeta.pl”, 13.11.2015.
74
Joński ws. Hofmana, Kamińskiego i Rogackiego: Wysłaliśmy wniosek do prokuratury. trzeba skończyć z patologią,
„Wiadomości.gazeta.pl”, 10.11.2014.
71
72
68
do tego, by listy wydatków ze służbowych kart płatniczych zamieszczały w Internecie”75. Sojusz Lewicy Demokratycznej krytycznie odnosił się też do poczynań polityków PO. „Wina po
700 zł, obiady po 1400 zł. My często mówimy o wynagrodzeniach ludzi, o emeryturach, rentach. Premier mówi, że nie ma pieniędzy w budżecie, że trzeba wszystko ciąć. A ministrowie
chodzą i z publicznych pieniędzy wydają tak ogromne pieniądze” – zaznaczył polityk SLD. „Jeśli
ktoś chce kupić wino za 700 zł – jak pan minister Sikorski z panem Rostowskim – to mogą kupić, nawet za 2 tysiące. Chodzi o to, że wydają publiczne pieniądze. Jeśliby kupili za własne, to
nie ma problemu”76 – stwierdził Joński. Zapowiedział, że SLD będzie żądał zwrotu do budżetu
państwa pieniędzy wydanych na prywatne spotkania. „To są publiczne pieniądze i nie można nimi szastać” – podkreślił. Piotr Chmielowski (SLD) zauważył, że nie można jednocześnie
tłumaczyć się, iż podsłuchane rozmowy miały charakter prywatny, były tylko „rozmowami
kolegów”, a jednocześnie rozliczać ich jako służbowe i płacić za nie z państwowych pieniędzy.
Z kolei Wojciech Szewko, który stoi na czele zespołu SLD, analizującego treść rozmów publikowanych przez tygodnik „Wprost”, zaznaczył, że ważne jest też, jak były opisywane rachunki
za prywatne spotkania ministrów. Jak podkreślił, jeżeli były rozliczane jako spotkania służbowe, to mamy do czynienia „z czynem zabronionym ściganym z kodeksu skarbowego, jakim
jest poświadczenie nieprawdy”. „Gdyby przedsiębiorca, gdyby ktoś z państwa poświadczył nieprawdę na fakturze, nie wymigałby się od odpowiedzialności”77.
Ocena G. Schetyny na temat nagłośnionych nieprawidłowości może stanowić podsumowanie wszystkich, opisanych w raporcie, wątków. „Sprawa tak bulwersuje, bo odkrywa fatalny
mechanizm, nie do zaakceptowania, i potwierdza zły stereotyp o polskiej polityce”78.
3.3. Podsumowanie
Wybrany na potrzeby projektu okres badawczy obfitował w liczne wydarzenia, które ujawniły
nieprawidłowości w aparacie państwa i niedoskonałości przedstawicieli władzy. Media, nagłaśniając wydarzenia związane z aferami „podsłuchową” i „madrycką”, koncentrowały się głównie
na ich politycznych konsekwencjach. Wyniki badania jakościowego dowodzą, że problematyka wydatkowania publicznych pieniędzy w celach prywatnych prezentowana była głównie poprzez ramę „odpowiedzialności”, „ludzkiego interesu” (patrz danego, indywidualnego aktora
politycznego uwikłanego w aferę) i ramę „konfliktu”. Konstrukcja newsów w poszczególnych
mediach była podobna i najczęściej (w 68% przypadków) obejmowała jedną ramę interpretacyjną. Różnice w sposobie relacjonowania zależały od typu medium (tabloid/medium opiniotwórcze) i zjawiska paralelizmu politycznego uzewnętrzniającego się w sympatiach politycznych. Warty podkreślenia jest fakt, że w wyselekcjonowanej celowej próbie badawczej stopień
nasycenia poszczególnymi słowami kluczowymi (tematami) odzwierciedlał agendę tematyczną
wszystkich informacji dostarczonych przez instytut Press-Service.
75
76
77
78
W. Ferfecki, Plastik na cenzurowanym, „Rzeczpospolita” z 19.07.2014.
SLD chce ujawnienia wydatków z kart służbowych ministrów, „Wiadomości.gazeta.pl” z 26.06.2014.
Ibidem.
Sikorski zwołuje konwent seniorów, „wPolityce.pl”, 10.11.2014.
Wnioski
69
Wnioski
Kwestia wydatkowania publicznych pieniędzy przez funkcjonariuszy państwowych na cele
prywatne nie była, zdaniem autora, dostatecznie nagłośniona. Zaistniała ona w przekazanie
medialnym jako wątek poboczny i pochodna relacji poświęconych zaistniałym aferom.
Wyniki analizy ilościowej i jakościowej skłaniają do wniosku, że reakcja mediów wobec
afer nosiła znamiona klasycznego sposobu działania i reagowania w sytuacjach, kiedy pojawiają
się sensacyjne informacje. Pojedyncze, konkretne wydarzenie zostaje opisane i wyeksponowane
w szczególny sposób. Skutkuje to powstawaniem kolejnych materiałów, w których wydarzenie
jest szerzej wyjaśniane, a tematyka pogłębiana. W ten sposób wydarzenie i jego skutki urastają do rangi problemu. Dziennikarze dążą do opisania jak największej liczby kwestii. Kwestie
(issues) te rozumiane są jako ogół tematów omawianych i nagłaśnianych wokół zaistniałego
wydarzenia (media coverage)79. Prezentowanie ich w określonym świetle (według przyjętego
schematu) tworzy ramy interpretacyjne (framing).
Publikacja artykułu we „Wprost”, dotycząca treści nagranej rozmowy M. Belki z B. Sienkiewiczem, spowodowała gwałtowne zainteresowanie tematem wśród innych redakcji. Został
on podjęty przez większość mediów w Polsce. Treść podsłuchanych rozmów, sposób ich uzyskania i dystrybucji, występowały w dyskursie medialnym jako afera „podsłuchowa”. Wraz
z pojawieniem się kolejnych publikacji tygodnika, przynoszących dalsze szczegóły podsłuchanych rozmów polityków, nagłośnione wydarzenie urosło do rangi odrębnej kwestii (problemu). Dyskutowano nie tylko o treści nagranej rozmowy, ale o klasie politycznej w Polsce,
obowiązujących standardach, kłopotach i przyszłości politycznej „bohaterów” afery i obozu rządzącego. Wydatkowanie publicznych pieniędzy stało się jedną z omawianych kwestii.
Rzadko pojawiała się ona jednak jako samodzielny temat, zwykle w powiązaniu z kwestiami politycznych konsekwencji. Paradoksalnie, do nagłośnienia wątku nieprawidłowego wydatkowania publicznych pieniędzy przyczyniły się tabloidy. Z przytoczonych wyżej artykułów wynika, że dziennikarze, w typowym dla tego typu mediów stylu, wyrażali oburzenie,
że politycy sięgają po pieniądze podatników, by wykorzystać je w celach prywatnych. Dotyczyło to nie tylko rozmowy B. Sienkiewicza z prezesem NBP, ale też kolacji R. Sikorskiego
z J. Rostowskim.
Problem wydatkowania publicznych pieniędzy na cele publiczne został mocniej wyeksponowany w przypadku afery „madryckiej”. Ta z kolei nie była nagłośniona tak jak afera „podsłuchowa”, na co wskazują wyniki przeprowadzonych przez autora badań ilościowych (tabele 1.3,
1.4). Schemat nagłośnienia został jednak powielony. Tym razem „Fakt” podał informację o niestosownym zachowaniu trzech polityków Prawa i Sprawiedliwości w Madrycie i nieprawidłowym rozliczeniu ich podróży. Temat szybko podjęły inne media. Dyskusje i doniesienia medialne koncentrowały się z jednej strony wokół kwestii tzw. kilometrówek, a równocześnie na
losie trzech posłów PiS, których dotyczył temat. Reakcja mediów mogła wpłynąć na decyzję
marszałka R. Sikorskiego, który zlecił audyt wyjazdów zagranicznych posłów. Pikanterii sprawie dodała informacja tygodnika „Wprost”, że nieprawidłowości i potencjalne nadużycia mogą
dotyczyć też samego marszałka. Gdy fakt ten się potwierdził, w dyskursie medialnym zaczął
E.M. Rogers, J.W. Dearing, Agenda-Setting Research: Where Has It Been, Where is It Going? (w:) D. Graber, Media
Power in Politics, Washington 1994, s. 82.
79
70
dominować problem przyszłości kariery politycznej R. Sikorskiego i Platformy Obywatelskiej
w wyborach parlamentarnych w 2015 r.
W przekazach medialnych poświęconych wydatkowaniu środków publicznych na cele
prywatne dominowała najczęściej jedna rama interpretacyjna – tzw. rama „odpowiedzialności”. Media koncentrowały się głównie na pojedynczych politykach, w szczelności tych,
którzy pełnili istotne funkcje publiczne. W newsach dotyczących przykładowo A. Hofmana
czy R. Sikorskiego występowały niemal wszystkie atrybuty, świadczące o ramie „odpowiedzialności”. W relacjach sugerowano przewinienia polityków, wskazywano konsekwencje ich
działań. Równocześnie pojawiały się propozycje rozwiązania problemu (np. większa przejrzystość wydatków i dokładniejsze kontrole tychże) i sugestie, kto powinien to zrobić (premier,
marszałek sejmu, Kancelaria Sejmu). Warto dodać, że poza informacjami, w których identyfikowano polityków z nazwiska, w dyskursie medialnym występowali oni też jako grupa.
Z przytoczonych wyżej przykładowych artykułów wynika, że dziennikarze przeanalizowali koszty wyjazdów zagranicznych niemal wszystkich posłów, a także senatorów i samorządowców. Część relacji dotyczyło też wydarzeń sprzed nagłośnionych w 2014 r. afer. Udało się
ujawnić różne inne formy nieprawidłowości w wydatkowaniu publicznych pieniędzy. „Fakt”
pisał m.in. o podwożeniu do szkół dzieci polityków służbowymi samochodami, płaceniu za
taksówki służbowymi kartami, o noclegach w drogich hotelach, korzystaniu z usług agroturystycznych, należących do członków rodzin polityków. Afera „madrycka” przybliżyła społeczeństwu jak nieprecyzyjne są procedury w rozliczeniach podróży zagranicznych (delegacji)
posłów. Wypunktowane przez media działania początkowo trzech posłów PiS, później także
kilku innych, należących do PO czy SLD, ukazywały odbiorcom obraz pełen słabości polityków, którzy w prosty sposób dążyli do pozyskania dodatkowych pieniędzy w wyniku niedokładnych rozliczeń kilometrówek. Kontekst ten niewątpliwie powielił panujący w społeczeństwie negatywny stereotyp polityka-złodzieja.
Można by pochwalić media za nagłośnienie powyższych kwestii. Niestety, jak wielokrotnie
zostało już podkreślone, badana tematyka nie zdominowała przekazu medialnego. Najczęściej pojawiała się wraz z doniesieniami czysto politycznymi. Te z kolei przepełnione były
atrybutami ramy „konfliktu” – kreowanego nie tyle przez media, co przez samych polityków. W zależności od linii programowej wybrane tytuły (stacje/portale) prezentowały mniej
lub bardziej krytyczne stanowiska wobec poszczególnych aktorów politycznych. Dziennikarze
podążali za publicznymi wystąpieniami posłów, nagłaśniając tym samym agendę polityczną.
Nagłaśnianie problemu wydatkowania publicznych pieniędzy na cele prywatne często nosiło znamiona sensacji. Redakcje prześcigały się w przekazaniu atrakcyjnego – z ich punktu
widzenia – newsa, dodając, że to ich dziennikarze/redaktorzy dotarli do informacji (źródeł)
jako pierwsi.
Negatywnie ocenia się też praktykę dziennikarską, polegającą na wybieraniu polityków
konkurujących ze sobą partii do oceniania lub komentowania nagłaśnianych nieprawidłowości.
Odbiorca mediów otrzymuje w ten sposób obraz pełen słownych przepychanek i wzajemnych
racji. W badanych przykładach pojawiało się niewielu ekspertów zewnętrznych. Jeszcze mniej
odnotowano wypowiedzi przedstawicieli resortów czy administracji. Najczęściej występowali rzecznicy, którzy udzielali lakonicznych wyjaśnień, nie zawsze też w krótkim czasie. „Żeby
nie było niedomówień. Kolacja Sikorski–Rostowski była służbowa, ale minister Radek Sikorski zapłacił z własnych środków za zbyt drogie wino” – ogłosił rzecznik Ministerstwa Spraw
Wnioski
71
Zagranicznych ponad tydzień po ujawnieniu taśm z udziałem jego szefa80. „Rzecznik MSZ
Marcin Wojciechowski w rozmowie z «Rz» dodaje, że minister rachunku nie uiścił ze służbowej karty, bo jej nie ma. – Po rozliczeniu faktury rachunek został uregulowany przelewem”81.
„Koszty zostały pokryte z funduszu przeznaczonego na cele reprezentacyjne, który jest finansowany z pieniędzy zarobionych przez NBP. A nie z pieniędzy podatników – podkreślał w rozmowie z «Faktem» dyrektor departamentu komunikacji i promocji NBP Marcin Kaszuba”82.
Dziennikarze, którzy na własną rękę starali się drążyć badany temat, napotykali na trudności
w uzyskaniu informacji. „Niektóre urzędy albo nie wyjaśniły nam, jaki był cel najdroższej zrealizowanej w ubiegłym roku delegacji, albo były nad wyraz wstrzemięźliwe w uzasadnianiu”83.
Przekaz medialny niewątpliwie przyczynił się do nagłośnienia afer. Zaledwie 1% badanych
przez CBOS nie słyszało o aferze „podsłuchowej”. 75% respondentów uznało, że dzięki mediom
mogli dowiedzieć się, jak wygląda polityka. Niepokoi fakt, że w tym samym badaniu ponad połowa ankietowanych (55%) nie wyrażała zainteresowania poruszanymi problemami84. Można
domniemywać, że problemem wydatkowania publicznych pieniędzy na cele prywatne także.
S. Pereira, Niesiołowski dyplomacji, „Gazeta Polska Codziennie” z 2.07.2014.
W. Ferfecki, Plastik na cenzurowanym.
82
Przegląd prasy, TVN24, 21.06.2014.
83
T. Żółciak, Samorządowi globtroterzy: Chiny, Indie i Europa za pieniądze podatników, „Dziennik Gazeta Prawna”
z 20.02.2014.
84
Komunikat z badań, Społeczny odbiór afery podsłuchowej, CBOS 2014, nr 104.
80
81
72
rozdział ii. wydatkowanie środków publicznych…
Rozdział II
Wydatkowanie środków publicznych na cele prywatne
a prawo
Sylwia Spurek
Wprowadzenie
Przedmiotem niniejszej analizy są przepisy prawne powszechnie obowiązujące oraz regulacje obowiązujące wewnętrznie w poszczególnych urzędach centralnej administracji rządowej
(Kancelaria Prezesa Rady Ministrów oraz ministerstwa), które mają na celu przeciwdziałanie
zjawisku nadużyć w sferze publicznej, polegającemu na wydatkowaniu środków publicznych
na cele prywatne lub takie, które – choć ich przedmiotem są inne kwestie – mogą być do tego
celu wykorzystane85. Należy przypomnieć, iż celem projektu „Publiczne czy prywatne? Monitoring wydatkowania środków publicznych na cele prywatne” była kontrola obywatelska wydatkowania środków publicznych na cele prywatne oraz wyjaśnienie, jak rząd chroni interes
publiczny przed tym zjawiskiem. W tej części raportu pokazane zostaną rezultaty realizacji
dwóch pierwszych celów operacyjnych projektu. Pierwszym celem było wyjaśnienie, jakie regulacje i w jakim zakresie chronią interes publiczny przed wydatkowaniem przez decydentów
politycznych i urzędników środków publicznych na cele prywatne. Drugim celem było ustalenie, czy i w jakim zakresie urzędy tworzą wewnętrzne regulacje chroniące interes publiczny
przed monitorowanymi w ramach tego projektu zachowaniami. Tym samym w niniejszej analizie podejmujemy próbę wyjaśnienia, jakie przepisy aktów prawa powszechnie obowiązującego
– i w jakim zakresie – chronią interes publiczny przed wydatkowaniem środków publicznych na
cele prywatne, jak również staramy się odpowiedzieć na pytanie, czy i w jakim zakresie urzędy tworzą wewnętrzne regulacje w tej kwestii. W opinii ekspertów odpowiedzialnych za realizację tej części monitoringu, metodą badawczą najbardziej odpowiednią do realizacji tak poAnalizowane regulacje prawne są przedstawione według stanu obowiązującego w czasie realizacji projektu.
Stan powszechnie obowiązujących przepisów prawnych jest aktualny na dzień 30 czerwca 2015 r., zaś regulacji wewnętrznych, przekazanych przez urzędy w odpowiedzi na wnioski o udostępnienie informacji publicznej – na dzień
załatwienia danego wniosku.
85
WproWadzenie
73
stawionych celów była analiza informacji, dokumentów oraz innych materiałów pozyskanych
w trakcie prowadzonych badań. Badania prowadzone były w szczególności w oparciu o techniki związane z badaniem dokumentów oraz analizą treści i analizą prawoznawczą prowadzoną
z perspektywy organizacji watchdogowej. W związku z tym zaprezentowane w tym rozdziale
badania prowadzone były poprzez analizę aktów normatywnych, orzecznictwa i komentarzy
do omawianych przepisów. Analiza ta w ostatniej części raportu uzupełniona została o wnioski
końcowe o charakterze de lege ferenda, co świadczy o przyjęciu stricte prawoznawczego podejścia do tej części badań, w której analiza przepisów prawnych zawiera propozycję rozwiązań
w zakresie ich zmiany. Takie podejście podkreśla jednocześnie główny charakter prezentowanych w tym raporcie badań, to jest wspomnianych we wstępie badań technicznych, których celem jest rozwiązanie podjętego problemu. Rozwiązanie problemu zostało przedstawione
w ostatniej części tego raportu, w formie wspomnianych wniosków końcowych o charakterze
de lege ferenda. Z kolei dane do przedmiotowej analizy pozyskiwane były zarówno w oparciu
o dane zastane (strony Biuletynów Informacji Publicznej – BIP, a także strony merytoryczne
urzędów) oraz w oparciu o dane wywołane (poprzez wnioski o udostępnienie informacji publicznej). Tryb występowania z wnioskami o udostępnienie informacji publicznej został uznany
za najbardziej optymalny, także z uwagi na – praktycznie – brak zastanych raportów i opracowań dedykowanych przedmiotowej kwestii oraz innych danych zastanych. Ponadto taki tryb
pozwalał na gromadzenie wiarygodnych informacji, stanowiących formalne stanowisko urzędów w badanych kwestiach. Stąd też wnioski o udostępnienie informacji publicznych oraz sam
proces zbierania źródeł do analiz pełniły podwójną funkcję. Z jednej strony były to narzędzia
wykorzystane do prowadzenia przedmiotowych badań, a z drugiej (z uwagi na ich znaczenie
dla przedmiotu i celów niniejszego projektu) – stanowiły monitoring sam w sobie. Pozwoliło
to – niezależnie od gromadzenia danych do analizy – na ocenę praktyki badanych podmiotów w procesie udzielania informacji publicznych na wniosek zainteresowanej organizacji. Po
przygotowaniu niniejszego rozdziału, został on przekazany do zaopiniowania do wszystkich
ministerstw oraz Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, podobnie jak inne rozdziały raportu,
odnoszące się do stanu prawnego i praktyki badanych urzędów. Autorom raportu zależało bowiem na tym, aby analiza w sposób najpełniejszy oddawała stan prawny, obowiązujący w tych
urzędach. Fundacja Klinika Rządzenia zwróciła się do urzędów z prośbą o lekturę przesłanej części raportu i przekazanie uwag lub dodatkowych informacji, dotyczących poruszonej
w tej części raportu tematyki86. Do niniejszego rozdziału odniosły się Ministerstwo Finansów,
Ministerstwo Obrony Narodowej i Ministerstwo Skarbu Państwa87. Przesłane uwagi zostały
częściowo uwzględnione lub wyjaśnione w rozdziale, a ich pełna treść została zamieszczona
w aneksie do raportu.
Niniejszy rozdział składa się z dwóch zasadniczych części. Pierwsza część to autorska analiza prawoznawcza przepisów prawa powszechnie obowiązującego, oparta – jak wspomniano
wyżej – zarówno na danych zastanych, wiedzy i doświadczeniu zawodowym ekspertki, w tym
kilkunastoletnim doświadczeniu w pracy w administracji rządowej, jak również na danych wywołanych. Druga część to analiza aktów prawa wewnętrznego, oparta głównie na danych wyKorespondencja mailowa z dnia 11 września 2015 r.
Pismo MF z dnia 12 października 2015 r.; mail MF z dnia 13 października 2015 r.; pismo MSP z dnia 28 września
2015 r., BK.0123.2.2015.
86
87
74
wołanych. Do urzędów objętych analizą w dniach 29 marca i 31 marca 2015 r. skierowano 2 rozbudowane wnioski – zestawy wystandaryzowanych pytań w formie wniosków o udostępnienie
informacji publicznej, składanych w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej88. Treści tych wniosków zamieszczono w aneksie. Pytania objęte wnioskami
dotyczyły, po pierwsze, przepisów aktów prawa powszechnie obowiązującego – ustaw i rozporządzeń. W tym zakresie, we wniosku nr 1 o udostępnienie informacji publicznej skierowanym
do urzędów, zapytano, jaka była kwalifikacja prawna nadużyć, polegających na wydatkowaniu
środków publicznych na cele prywatne, o ile takie nadużycia zostały wykryte w urzędzie, a jeśli
do takich nadużyć nie dochodziło – czy urząd korzystał z przepisów prawa powszechnie obowiązującego w celu prewencyjnego przeciwdziałania wydatkowaniu środków publicznych na
cele prywatne. Po drugie (wniosek nr 2), zapytano urzędy, czy obowiązują w nich wewnętrzne
regulacje prawne – regulaminy, wytyczne, zarządzenia itp., które mają na celu przeciwdziałanie
wydatkowaniu środków publicznych na cele prywatne. W ten sposób – niezależnie od eksperckiej analizy prawoznawczej – podjęto próbę ustalenia, czy i jakie regulacje prawne są stosowane przez urzędy objęte badaniem do przeciwdziałania wydatkowaniu środków publicznych
na cele prywatne oraz czy badane urzędy same tworzą wewnętrzne regulacje w tym zakresie,
a także jakie swoje wewnętrzne regulacje postrzegają w kategoriach mechanizmów przeciwdziałania wydatkowaniu środków publicznych na cele prywatne89.
Na potrzeby projektu, w ramach którego niniejsza analiza jest dokonywana, przyjęto, że
wydatkowanie środków publicznych na cele prywatne może polegać w szczególności na następujących zachowaniach i sytuacjach:
1) korzystaniu przez pracowników urzędu, w celach prywatnych, na terenie urzędu z produktów i materiałów, będących w posiadaniu urzędu, np. z długopisów, papieru do drukarki,
kawy, herbaty, wody90 itp.;
2) wynoszeniu przez pracowników z urzędu, do wykorzystania do celów prywatnych, produktów i materiałów, będących w posiadaniu urzędu, np. długopisów, papieru do drukarki, kawy, herbaty, wody itp.;
3) używaniu samochodu służbowego do celów prywatnych lub innych niesłużbowych celów;
4) używaniu telefonu służbowego do celów prywatnych lub innych niesłużbowych celów;
5) używaniu sprzętu biurowego (np. drukarka, komputer, kserokopiarka, skaner) lub innego
sprzętu znajdującego się w urzędzie (np. RTV, AGD) do celów prywatnych lub innych niesłużbowych celów;
6) wcześniejszym wychodzeniu z pracy, późniejszym przychodzeniu do pracy, wychodzeniu
z pracy podczas godzin pracy w celach prywatnych – bez wiedzy i zgody pracodawcy oraz
bez odpracowania tego czasu;
Brzmienie wniosku nr 2 o udostępnienie informacji publicznej, którego przedmiotem były regulacje wewnętrzne,
obowiązujące w urzędzie, było stosunkowo ogólne – tak, aby nie sugerować urzędom konkretnych regulacji, ale
zbadać ich percepcję. W niniejszych rozdziale omówione zostaną wyłącznie te regulacje wewnętrzne, uznaniowo
przez nie wybrane, wskazane przez urzędy w odpowiedzi na wniosek nr 2 o udostępnienie informacji publicznej
(Informacje 17 resortów i KPRM 09.04–12.06.2015). Treść wniosków nr 1 i 2 o udostępnienie informacji publicznej
znajduje się w aneksie.
90
Pytanie dotyczyło wyłącznie korzystania z tych produktów i materiałów przez pracowników w celach prywatnych, co oznacza, że nie odnosi się do sytuacji, w których pracodawca, na gruncie przepisów prawa powszechnie
obowiązującego, zobowiązany jest zapewnić pracownikom, w okresie letnim, wodę – do spożycia na terenie urzędu.
88
89
WproWadzenie
75
7) załatwianiu prywatnych spraw lub innych niesłużbowych spraw w urzędzie w godzinach
pracy;
8) wykorzystywaniu stanowiska służbowego do uzyskania osobistych korzyści;
9) płaceniu publicznymi środkami za towary i usługi nabywane do celów prywatnych (np. płacenie środkami publicznymi za wydatki związane z prywatnymi lub innymi niesłużbowymi spotkaniami w restauracji lub innych lokalach tego typu).
Wyżej wymienione przykłady zachowań wskazano także we wnioskach o udostępnienie
informacji publicznej, tak aby przedmiot tych pytań był dla badanych urzędów jasny i klarowny, a także aby badane urzędy w sposób jednolity do tych pytań mogły się odnieść.
W pierwszej kolejności w niniejszym rozdziale zostanie dokonana analiza ekspercka regulacji prawnych powszechnie obowiązujących. W analizie zostaną wzięte pod uwagę te przepisy, które można odnieść do wyżej wskazanych zachowań i sytuacji. Będą to z jednej strony
te akty prawne, które dotyczą wydatkowania środków publicznych, z drugiej zaś – te, które
odnoszą się do obowiązków i uprawnień o charakterze pracowniczym i dotyczą realizacji obowiązków służbowych z wykorzystaniem środków publicznych. Stąd też analizie tej poddane
zostaną takie ustawy jak: ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych91; ustawa z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych92; ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych93; ustawa z dnia
29 września 1994 r. o rachunkowości94 – jako te akty prawne, które odnoszą się do wydatkowania środków publicznych.
W drugiej „pracowniczej” kategorii aktów prawnych znajdą się ustawa z dnia 21 listopada
2008 r. o służbie cywilnej95; ustawa z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych96; ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. o służbie zagranicznej97; ustawa z dnia 26 czerwca
1974 r. – Kodeks pracy98; ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne99. W eksperckiej analizie uwzględniona zostanie także ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny100, jako ustawa penalizująca szczególnie patologiczne zachowania, stanowiące nadużycia, o których mowa w niniejszym
raporcie.
Następnie zostaną przedstawione odpowiedzi udzielone przez urzędy na pytania dotyczące aktów prawnych powszechnie obowiązujących zastosowanych przez te urzędy – w przypadku wystąpienia nadużyć, a także tych aktów, które – w ocenie urzędów – mogą stanowić
instrument prewencyjnego przeciwdziałania wydatkowaniu środków publicznym na cele prywatne w rozumieniu przyjętym w projekcie. W ten sposób pokażemy, czy i które akty prawa
powszechnie obowiązującego są postrzegane przez urzędy jako mechanizmy prawne przeciwTekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 885 z późn. zm.
Tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 168.
93
94
95
96
97
Dz. U. Nr 128, poz. 1403 z późn. zm.
98
99
Tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 216, poz. 1584 z późn. zm.
100
91
92
76
działania wydatkowaniu środków publicznych na cele prywatne, z których aktów korzystają
w przypadku wystąpienia nadużycia, a z których – prewencyjnie.
W drugiej części rozdziału, na podstawie odpowiedzi udzielonych przez urzędy oraz danych zastanych dostępnych na stronach BIP urzędów i ich stronach internetowych, zostaną
przeanalizowane wewnętrzne regulacje przyjęte przez te urzędy, które mogą przeciwdziałać
wydatkowaniu środków publicznych na cele prywatne. Analiza obejmie wyłącznie te akty
wewnętrzne, które urzędy wskazały w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji
publicznej, zamieszczony w aneksie do niniejszej publikacji. W ten sposób pokażemy, jaka
jest percepcja badanych urzędów systemów ich wewnętrznych aktów prawnych w kontekście
możliwych nadużyć, o których mowa w analizie. Przedmiotem drugiej części rozdziału będzie
zatem to, jakie akty prawne wewnętrznie obowiązujące badane urzędy wskazały w odpowiedzi na pytania zawarte we wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a w związku z tym,
jakie akty prawne w ich ocenie mogą posłużyć lub służą do przeciwdziałania wydatkowaniu
środków publicznych na cele prywatne, jakie regulacje zawierają te wewnętrzne akty prawne
oraz czy te regulacje faktycznie odnoszą się do wydatkowania środków publicznych na cele
prywatne w rozumieniu przyjętym na potrzeby analizy, a więc stanowić mogą mechanizmy
przeciwdziałania tym nadużyciom.
Należy jednocześnie podkreślić, że w analizie skoncentrowano się na aktach ustanowionych
przez prawodawcę krajowego. Przedmiot analizy, dotyczący wydatkowania środków publicznych oraz przeciwdziałania nadużyciom w tej sferze, wymaga bowiem konkretnych, szczegółowych i precyzyjnych regulacji prawnych, opatrzonych sankcjami i dostosowanych do specyfiki
systemu organów władzy publicznej oraz specyfiki ich funkcjonowania. Rozwiązania międzynarodowe, nawet gdy mają charakter aktów obowiązujących bezpośrednio w prawie krajowym,
jak np. konwencje i inne umowy międzynarodowe ratyfikowane przez Polskę101, posługują się
generalnymi sformułowaniami tworzonymi na potrzeby różnych systemów prawnych państw,
w których mają następnie obowiązywać. Często rozwiązania międzynarodowe mają charakter miękkich instrumentów, pod względem formalno-prawnym niewiążących sensu stricto.
Jedynie tytułem przykładu można wskazać trzy międzynarodowe dokumenty, dwa o charakterze wytycznych i zaleceń oraz jeden stanowiący część wewnętrznego porządku prawnego
i bezpośrednio obowiązujący w Polsce. Ten ostatni instrument to Konwencja Narodów Zjednoczonych przeciwko korupcji, przyjęta przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych
dnia 31 października 2003 r., ratyfikowana przez Polskę102. Obejmuje ona przepisy związane
z zapobieganiem i zwalczaniem takich zachowań, jak przekupstwo krajowych i zagranicznych
funkcjonariuszy publicznych, handel wpływami, nielegalne wzbogacenie oraz łapownictwo
w sektorze prywatnym, jak również pranie środków pochodzących z przestępstwa103. Kwestii
objętych niniejszą analizą dotyczą dwa przepisy tej konwencji. Pierwszy to art. 9 pn. „Zamówienia publiczne i zarządzenie finansami publicznymi”. Zgodnie z jego ust. 2, każde z państw
stron, działając zgodnie z podstawowymi zasadami swojego systemu prawnego, podejmie stoZgodnie z art. 91 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483
z późn. zm.), co do zasady ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana.
102
Dz. U. z 2007 r. Nr 84, poz. 563.
103
http://bip.ms.gov.pl/pl/ministerstwo/wspolpraca-miedzynarodowa/wspolpraca-w-ramach--onz-i-obwe/
konwencja-narodow-zjednoczonych-przeciwko-korupcji/ [dostęp: 25.05.2015].
101
WproWadzenie
77
sowne środki w celu promowania przejrzystości i odpowiedzialności w zarządzaniu finansami
publicznymi. Środki takie obejmą między innymi: procedurę przyjmowania budżetu narodowego; terminowe składanie sprawozdań o dochodach i wydatkach; system norm rachunkowych
i rewizyjnych oraz powiązany system nadzoru; efektywne i skuteczne systemy zarządzania ryzykiem i wewnętrznej kontroli oraz, w stosownym zakresie, działania naprawcze w przypadku
zaniedbania spełnienia tych wymagań. Drugi przepis konwencji przeciw korupcji to art. 17, dotyczący penalizacji malwersacji, sprzeniewierzenia lub innego nadużycia mienia przez funkcjonariusza publicznego104. Przepis ten stanowi, że: „Każde Państwo Strona przyjmie takie środki
ustawodawcze i inne środki, jakie mogą być konieczne do ustanowienia jako przestępstwa następujących czynów, jeżeli zostały popełnione umyślnie: malwersacji, sprzeniewierzenia, lub
innego nadużycia przez funkcjonariusza publicznego dla swojej korzyści lub korzyści innej
osoby bądź podmiotu jakiegokolwiek mienia, środków publicznych lub prywatnych, papierów
wartościowych bądź jakiejkolwiek rzeczy wartościowej powierzonej funkcjonariuszowi publicznemu z tytułu sprawowanego stanowiska”. Konwencja nakłada zatem na jej strony obowiązek promowania – poprzez podjęcie stosownych środków – odpowiedzialności w zarządzaniu
finansami publicznymi, a jednocześnie nakazuje, aby nadużycie przez funkcjonariusza publicznego środków publicznych lub mienia stanowiło przestępstwo. Konwencja wymaga jednak,
co nie jest związane wyłącznie z ogólnikowym brzmieniem jej postanowień, ale także wprost
wynika z literalnego brzmienia przytoczonych wyżej przepisów, przyjęcia przez państwo ściśle
określonych wewnętrznych regulacji. Nie może ona zatem stanowić samodzielnej i precyzyjnej
podstawy prawnej do przeciwdziałania wydatkowaniu środków publicznych na cele prywatne,
w rozumieniu przytoczonym na wstępie.
Inny dokument międzynarodowy, który przykładowo można wskazać jako regulację dotyczącą przedmiotu niniejszej analizy, to rezolucja Zgromadzenia Ogólnego Narodów Zjednoczonych z dnia 28 stycznia 1997 r. dotycząca działań przeciwko korupcji wraz z załącznikiem pn. „Międzynarodowe zasady postępowania funkcjonariuszy publicznych”105. Załącznik
określa zakaz używania publicznych pieniędzy, majątku publicznego i usług oraz informacji
w sposób niewłaściwy, na potrzeby działań niezwiązanych z pracą (art. 6). Z kolei Komitet Ministrów Rady Europy w Rekomendacji Nr R(2000)10 dotyczącej zasad postępowania funkcjonariuszy publicznych zakazał wykorzystywania stanowiska do celów prywatnych (art. 8 ust. 2)106.
Brzmienie postanowień zarówno konwencji, jak i rezolucji i rekomendacji jest, jak wskazano
wyżej, stosunkowo generalne i wprowadza bardzo pojemne, ale też zbyt ogólne zasady, dotyczące odpowiedzialnego gospodarowania środkami publicznymi oraz zakazu wydatkowania
tych środków na cele niesłużbowe, niezwiązane z pełnieniem funkcji i zajmowaniem stanowiska. Dokumenty międzynarodowe nie będą więc w szerszym stopniu analizowane ze względu
na fakt, iż nie mogą one stanowić skutecznego instrumentu przeciwdziałania zachowaniom,
o których mowa w tej analizie.
104
Warto wspomnieć, że w przedmiotowej konwencji zawarto także wytyczne co do penalizacji zachowania polegającego na nadużyciu funkcji. Zgodnie z jej art. 19: „Każde Państwo Strona rozważy przyjęcie takich środków
ustawodawczych i innych środków, jakie mogą być konieczne do uznania za przestępstwo, jeżeli zostało popełnione
umyślnie, nadużycia funkcji lub stanowiska przez wykonywanie lub niewykonanie działania, z naruszeniem prawa,
przez funkcjonariusza publicznego w czasie wykonywania swoich funkcji w celu osiągnięcia nienależnej korzyści
dla siebie lub dla innej osoby lub podmiotu”.
105
A/RES/51/59, http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/un/unpan010930.pdf [dostęp: 25.05.2015].
106
https://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/documents/Rec(2000)10_EN.pdf [dostęp: 25.05.2015].
78
1. Wydatkowanie środków publicznych na cele prywatne
w aktach prawa powszechnie obowiązującego
1.1. Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej
Ustawa o służbie cywilnej to kluczowy akt prawny, regulujący status pracowniczy, w tym
prawa i obowiązki, osób zatrudnionych w ramach centralnej administracji rządowej. Dla niniejszej analizy to najważniejsza pragmatyka zawodowa – określa funkcjonowanie członków korpusu służby cywilnej pracujących w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów oraz w ministerstwach107.
Odrębnie omówione zostaną kwestie dotyczące członków korpusu służby zagranicznej, zgodnie
bowiem z ustawą o służbie cywilnej prawa i obowiązki członków korpusu służby zagranicznej
oraz zasady organizacji i funkcjonowania tej służby zagranicznej określają przepisy o służbie zagranicznej. Część osób pracujących w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów i ministerstwach jest
zatrudniona na podstawie ustawy o pracownikach urzędów państwowych, która także będzie
analizowana w dalszej części rozdziału, w zakresie istotnym dla niniejszego projektu.
Zgodnie z art. 1 u.s.c. służbę cywilną ustanowiono w celu zapewnienia zawodowego, rzetelnego, bezstronnego i politycznie neutralnego wykonywania zadań państwa, zaś nabór do służby
cywilnej jest otwarty oraz konkurencyjny. Przepis ten stanowi powtórzenie art. 153 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi: „W celu zapewnienia zawodowego, rzetelnego, bezstronnego i politycznie neutralnego wykonywania zadań państwa, w urzędach administracji rządowej działa korpus służby cywilnej”. Przepisy te obrazują rolę i charakter korpusu służby cywilnej, na
który nałożono obowiązki szczególnej staranności i profesjonalizmu w wykonywaniu zadań.
Przepisy ustawy w stosunkowo kompleksowy sposób regulują kwestie dotyczące członków
korpusu służby cywilnej, określając organizację służby cywilnej, nawiązanie, zmianę i ustanie
stosunku pracy w służbie cywilnej, obowiązki i uprawnienia członków korpusu służby cywilnej, wynagrodzenia, dodatki do wynagrodzeń i inne świadczenia, oceny okresowe członków
korpusu, szkolenia, w tym problematykę indywidualnych programów rozwoju zawodowego,
finansowania szkoleń oraz aplikację legislacyjną, w końcu – odpowiedzialność dyscyplinarną członków korpusu służby cywilnej za naruszenie obowiązków108. Przepisy kodeksu pracy
i inne przepisy prawa pracy stosuje się jedynie w tych sprawach, dotyczących stosunku pracy
w służbie cywilnej, które nie zostały uregulowane w ustawie. Dla niniejszej analizy znaczenie
mają te przepisy, które określają prawa i obowiązki członków korpusu służby cywilnej, kwestie
dotyczące ich czasu pracy, a także świadczenia przysługujące przy delegowaniu do zajęć poza
siedzibą urzędu lub przenoszeniu do pracy do innej miejscowości.
Najbardziej jednak istotnym przepisem zawartym w ustawie o służbie cywilnej w kontekście przedmiotowej analizy jest art. 76 ust. 1 pkt 3, określający nałożony na członka korpusu służby cywilnej obowiązek racjonalnego gospodarowania środkami publicznymi. Ponadto, zgodnie z art. 76 ust. 1 pkt 4 członek korpusu jest zobowiązany rzetelnie i bezstronnie
107
Należy wspomnieć, że w skład korpusu służby cywilnej wchodzą pracownicy służby cywilnej, zatrudnieni na
podstawie umowy o pracę oraz urzędnicy służby cywilnej, zatrudnieni na podstawie mianowania. Dlatego w niniejszym podrozdziale pojęcie „urzędnik” nie będzie używane w potocznym rozumieniu tego wyrażenia, aby mylnie
nie sugerować odniesienia wyłącznie do tych członków korpusu służby cywilnej, którzy są urzędnikami.
108
Analizie podlegały przepisy aktów prawnych. Z uwagi na przyjęte cele badawcze nie badano praktyki orzekania
przez komisje dyscyplinarne w sprawach o odpowiedzialność dyscyplinarną członków korpusu służby cywilnej.
1. wydatkowanie środków publicznych na cele prywatne…
79
oraz sprawnie i terminowo wykonywać powierzone zadania. Członek korpusu służby cywilnej przy wykonywaniu obowiązków służbowych nie może także kierować się interesem jednostkowym lub grupowym (art. 78 ust. 1). Te przepisy wskazują zatem na trzy kwestie. Po
pierwsze, określają obowiązek członka korpusu służby cywilnej w zakresie racjonalnego gospodarowania środkami publicznymi. Sformułowanie „racjonalne gospodarowanie” jest jednak
wyrażeniem niedookreślonym, a oceny, czy w konkretnym przypadku postępowanie członka
korpusu służby cywilnej odpowiada wymaganiom racjonalnego gospodarowania, czy też nie,
będzie dokonywał jego przełożony109. Po drugie, w przepisach wskazuje się obowiązek sprawnego i terminowego wykonywania zadań, który można interpretować jako obowiązek dokładnego i bezzwłocznego wykonywania pracy w celu osiągnięcia jak najlepszego efektu pracy110.
Można zatem uznać, że jest to także obowiązek wykorzystywania w pełni swojego czasu pracy
na sprawne realizowanie służbowych obowiązków111, choć sformułowanie to jest, podobnie jak
wyżej wskazane wyrażenia, bardzo ogólne. Trzecia kwestia to zakaz kierowania się interesem
jednostkowym i grupowym, który jednak można bardziej odnieść do zakazu korupcji w służbie
cywilnej oraz wyeliminowania wszelkich sytuacji, które mogłyby zostać uznane za faworyzowanie danej jednostki lub grupy, wpływającej np. poprzez lobbing na członka korpusu112, niż do
zakazu kierowania się własnym jednostkowym interesem. Dlatego spośród tej grupy przepisów
jedynie regulacja określająca obowiązek racjonalnego gospodarowania środkami publicznymi
oraz racjonalnego gospodarowania swoim czasem pracy może mieć znaczenie dla przedmiotowej analizy. Regulacja ta nie podlega jednak rozwinięciu ani skonkretyzowaniu w ustawie.
Jej dookreślenie możemy znaleźć w akcie rangi podustawowej, mającym postać zarządzenia,
wydawanego na podstawie ustawy o służbie cywilnej. Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 10 u.s.c.
Prezes Rady Ministrów określi, w drodze zarządzenia, wytyczne w zakresie przestrzegania
zasad służby cywilnej oraz zasady etyki korpusu służby cywilnej. Upoważnienie do wydania
tego aktu znajduje się w ustawie, ale w związku z jego formą nie może on np. stanowić podstawy dochodzenia roszczeń. Regulacje tego zarządzenia Prezesa Rady Ministrów nie mogą mieć
zatem znaczenia w przypadku innej niż dyscyplinarna, służbowa odpowiedzialność członka
korpusu służby cywilnej. Regulacje te zostaną omówione w części poświęconej aktom obowiązującym wewnętrznie. W tym miejscu warto jedynie wspomnieć, że w celu wdrożenia wytycznych i zasad Szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, na wniosek Szefa Służby Cywilnej, dysponuje – w rozumieniu ustawy o finansach publicznych – środkami z rezerwy budżetowej na
modernizację służby cywilnej, utworzonej w ustawie budżetowej. Istnieją zatem podstawy do
przeznaczenia określonych środków na zapewnienie działania w praktyce tych wytycznych i zasad, co nie zmienia jednak faktu, że nadal mamy do czynienia z aktem o randze podustawowej.
Na członka korpusu służby cywilnej ustawa nakłada ponadto szereg ograniczeń i zakazów.
Członkowi korpusu służby cywilnej nie wolno publicznie manifestować poglądów politycznych,
uczestniczyć w strajku lub akcji protestacyjnej zakłócającej normalne funkcjonowanie urzędu.
Członek korpusu służby cywilnej, zajmujący wyższe stanowisko w służbie cywilnej, nie może
także pełnić funkcji w związkach zawodowych oraz – podobnie jak urzędnik służby cywilnej
J. Jagielski, K. Rączka, Ustawa o służbie cywilnej. Komentarz, LEX/el. 2010.
Z. Salwa, Prawo pracy i ubezpieczeń społecznych, Warszawa 2000, s. 168 i n.
111
W tym sensie to jakościowy aspekt wykorzystania czasu pracy, a nie wyłącznie aspekt ilościowy, czyli odnoszący
się do wymiaru czasu pracy, zob. Czas pracy, red. L. Florek, LEX/el. 2011.
112
W. Drobny, M. Mazuryk, P. Zuzankiewicz, Ustawa o służbie cywilnej. Komentarz, LEX/el. 2012.
109
110
80
– nie ma prawa tworzenia partii politycznych ani uczestniczenia w nich. Członek korpusu służby
cywilnej nie może łączyć zatrudnienia w służbie cywilnej z mandatem radnego, nie może podejmować dodatkowego zatrudnienia bez pisemnej zgody dyrektora generalnego urzędu ani wykonywać czynności lub zajęć sprzecznych z obowiązkami wynikającymi z ustawy lub podważających zaufanie do służby cywilnej. Urzędnicy służby cywilnej oraz pracownicy służby cywilnej,
zajmujący wyższe stanowiska w służbie cywilnej, nie mogą podejmować żadnych zajęć zarobkowych bez pisemnej zgody dyrektora generalnego urzędu. Wszystkie te ograniczenia i zakazy
mają więc na celu zapewnienie bezstronności i neutralności politycznej, dotyczą ewentualnego
konfliktu interesów, nie mają natomiast bezpośredniego związku z wydatkowaniem środków
publicznych na cele prywatne w rozumieniu przyjętym w niniejszej analizie.
Właściwe warunki do wykonywania obowiązków określonych w ustawie o służbie cywilnej ma zapewnić członkowi korpusu służby cywilnej dyrektor generalny urzędu. To dyrektor
generalny odpowiada zatem za stworzenie w urzędzie takich warunków, aby członek korpusu
służby cywilnej mógł w szczególności racjonalnie gospodarować środkami publicznymi, a także rzetelnie i bezstronnie oraz sprawnie i terminowo wykonywać powierzone zadania. Ponadto
na podstawie art. 25 ust. 4 u.s.c. dyrektor generalny urzędu dysponuje szeregiem kompetencji
i zadań. Po pierwsze, to dyrektor generalny zapewnia funkcjonowanie i ciągłość pracy urzędu,
warunki jego działania, a także organizację pracy, w szczególności przez m.in:. sprawowanie
bezpośredniego nadzoru nad komórkami organizacyjnymi urzędu; ustalanie regulaminu organizacyjnego komórek organizacyjnych oraz ustalanie regulaminu pracy; gospodarowanie
mieniem urzędu, w tym zlecanie usług i dokonywanie zakupów dla urzędu oraz zapewnienie
prowadzenia ewidencji majątku urzędu; wykonywanie kompetencji kierownika zamawiającego w rozumieniu ustawy – Prawo zamówień publicznych; reprezentowanie Skarbu Państwa
w odniesieniu do mienia urzędu; sprawowanie nadzoru nad prowadzeniem kontroli i audytu
wewnętrznego w urzędzie. Po drugie, dyrektor generalny dokonuje czynności z zakresu prawa pracy wobec osób zatrudnionych w urzędzie oraz realizuje politykę personalną. W celu
realizacji tych kompetencji dyrektor generalny może wydawać zarządzenia. To istotna delegacja, gdyż część z zadań dyrektora generalnego, w tym określonych w art. 25, z pewnością wiąże się z obszarami, w których może dochodzić do nadużyć będących przedmiotem niniejszej
analizy. Biorąc pod uwagę ogólne i lakoniczne sformułowania zawarte w ustawie o służbie cywilnej, tym bardziej akty prawa wewnętrznego, w tym te wydane przez dyrektora generalnego
urzędu na podstawie art. 25 ust. 4, odgrywać mogą istotną rolę w przeciwdziałaniu wydatkowaniu środków publicznych na cele prywatne, konkretyzując i doprecyzowując w szczególności narzędzia monitorowania realizacji przepisów ustawowych. Tego rodzaju wewnętrzne akty
prawne, wydane przez dyrektorów generalnych ministerstw oraz Kancelarię Prezesa Rady Ministrów, będą przedmiotem dalszej części opracowania i będą w związku z tym analizowane
szczególnie wnikliwie.
Kolejna grupa przepisów ustawy o służbie cywilnej może dotyczyć wskazanego już wcześniej
obowiązku terminowego i sprawnego realizowania zadań, wynikającego z art. 76 ust. 1 pkt 4.
Te przepisy określają bowiem czas pracy. Zgodnie z art. 97 u.s.c. czas pracy członków korpusu
służby cywilnej nie może przekraczać 8 godzin na dobę i średnio 40 godzin tygodniowo w przyjętym okresie rozliczeniowym nie dłuższym niż 8 tygodni, przy czym rozkład czasu pracy w tygodniu oraz jego wymiar w poszczególnych dniach tygodnia ustala dyrektor generalny urzędu
według zasad określonych, w drodze rozporządzenia, przez Prezesa Rady Ministrów. Przepisy
81
określają też zasady odbioru czasu wolnego za pracę wykonywaną w nadgodzinach. To klasyczne
normy regulujące czas pracy. Brak jest w tych przepisach wyraźnego wskazania, że w czasie pracy zakazane jest wykonywanie innych zadań, niesłużbowych, a także, że w przypadku wyjścia
z pracy konieczne jest odpracowanie tego czasu. Na marginesie warto wskazać, że sama ustawa
powoduje, że niektórzy członkowie korpusu służby cywilnej są niejako „podwójnie” wynagradzani za ten sam czas pracy. Mianowicie, zgodnie z art. 119 u.s.c. „Wykonywanie zadań w komisji dyscyplinarnej przez jej członków jest traktowane na równi z wykonywaniem obowiązków
pracowniczych” i dotyczy to także wykonywania zadań przez rzecznika dyscyplinarnego i jego
zastępcę (zob. art. 125 ust. 3). Oznacza to, że na czas wykonywania zadań w komisjach dyscyplinarnych jej członkom przysługuje zwolnienie od pracy zawodowej, a za okres zwolnienia –
pełne wynagrodzenie113. Pracodawca zatrudniający członka komisji dyscyplinarnej ma zatem
obowiązek zwolnić go od świadczenia pracy w związku z wykonywaniem przez niego zadań
w komisji dyscyplinarnej. Zwolnienie od pracy zawodowej jest płatne114. Jednocześnie członkom
Wyższej Komisji Dyscyplinarnej, komisji dyscyplinarnych oraz rzecznikom dyscyplinarnym
i ich zastępcom przysługuje odrębne wynagrodzenie, w wysokości określonej rozporządzeniem
Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 kwietnia 2009 r. w sprawie wynagrodzenia członków Wyższej
Komisji Dyscyplinarnej Służby Cywilnej, komisji dyscyplinarnych oraz rzeczników dyscyplinarnych i ich zastępców115. Przykładowo, członkowi komisji dyscyplinarnej urzędu – członkowi
składu orzekającego – za rozpoznanie sprawy dyscyplinarnej, zakończonej wydaniem orzeczenia, przysługuje wynagrodzenie w wysokości 18% minimalnego wynagrodzenia, a rzecznikowi dyscyplinarnemu urzędu – w wysokości 30% minimalnego wynagrodzenia. Dzięki temu
za pracę w tym samym czasie możliwe jest otrzymanie niejako podwójnego wynagrodzenia.
Można powiedzieć, że w tym przypadku sam ustawodawca nie gospodaruje w sposób racjonalny środkami publicznymi. Sytuacja taka jest jednak wyraźnie uregulowana i w związku z tym
pod względem formalno-prawnym dopuszczalna.
Ostatnia grupa przepisów ustawy o służbie cywilnej dotyczy świadczeń dla członków korpusu służby cywilnej delegowanych do zajęć poza siedzibą urzędu oraz przeniesionych do innej
miejscowości (art. 95 u.s.c.). Po pierwsze, „członkowi korpusu służby cywilnej delegowanemu
służbowo do zajęć poza siedzibą urzędu, w którym wykonuje pracę, przysługują należności na
zasadach określonych w przepisach w sprawie zasad ustalania oraz wysokości należności przysługujących pracownikom z tytułu podróży służbowej, wydanych na podstawie Kodeksu pracy”
(art. 95 ust. 1 u.s.c.). Te przepisy omówione zostaną w dalszej części analizy. Ponadto, urzędnikowi służby cywilnej przeniesionemu do innego urzędu w innej miejscowości przysługuje mieszkanie udostępnione przez urząd, do którego urzędnik służby cywilnej został przeniesiony, albo
miesięczne świadczenie na pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego, wypłacane w okresie
przeniesienia, jeżeli urzędnik służby cywilnej albo jego współmałżonek nie posiadają mieszkania lub budynku mieszkalnego w miejscowości, do której następuje przeniesienie oraz gdy
przeniesienie następuje do miejscowości znacznie oddalonej od dotychczasowego miejsca zamieszkania urzędnika (art. 95 ust. 2). Urzędnikowi służby cywilnej przeniesionemu do innego
urzędu w innej miejscowości przysługuje także jednorazowe świadczenie z tytułu przeniesie113
114
115
W. Drobny, M. Mazuryk, P. Zuzankiewicz, Ustawa o służbie cywilnej…
J. Jagielski, K. Rączka, Ustawa o służbie cywilnej…
Dz. U. Nr 60, poz. 492.
82
nia w wysokości trzymiesięcznego wynagrodzenia; zwrot kosztów przejazdu urzędnika i członków jego rodziny, związanego z przeniesieniem, a także zwrot kosztów przewozu mienia; urlop
z tytułu przeniesienia w łącznym wymiarze 4 dni (art. 95 ust. 3 u.s.c.). Rozporządzenie Prezesa
Rady Ministrów z dnia 8 czerwca 2009 r. w sprawie świadczeń przysługujących urzędnikowi
służby cywilnej przeniesionemu do pracy w innej miejscowości116 określiło odległość między
dotychczasowym miejscem zamieszkania urzędnika służby cywilnej a miejscowością, do której jest przenoszony, warunkującą udostępnienie mieszkania albo zwrot kosztów najmu lokalu
mieszkalnego, powierzchnię mieszkania udostępnianego urzędnikowi służby cywilnej albo sposób ustalania maksymalnej wysokości zwrotu kosztów najmu lokalu mieszkalnego, maksymalną wysokość zwrotu kosztów przejazdu i przewozu mienia, związanych z przeniesieniem, oraz
sposób ustalania wysokości świadczeń, tryb przyznawania oraz wypłaty świadczeń. Przykładowo maksymalna kwota środków na pokrycie miesięcznych kosztów najmu lokalu mieszkalnego, przyznawana przeniesionemu urzędnikowi, jest uzależniona od liczby członków rodziny
przenoszących się z przeniesionym urzędnikiem, z uwzględnieniem przeniesionego urzędnika,
i wynosi w Warszawie, Gdańsku, Gdyni, Katowicach, Krakowie, Poznaniu, Szczecinie i Wrocławiu: dla 1 osoby – 1646 zł, dla 2 osób – 1852 zł; w pozostałych miejscowościach: dla 1 osoby
– 1235 zł, dla 2 osób – 1441 zł. Koszty przewozu mienia w obie strony zwracane są w wysokości
udokumentowanej rachunkami, jednak nie wyższej ogółem niż dwukrotność kwoty bazowej,
służącej do ustalenia wysokości wynagrodzeń członków korpusu służby cywilnej, określonej
w ustawie budżetowej na rok budżetowy, w którym następuje przeniesienie. Pozytywnie w tym
kontekście należy ocenić wszystkie przepisy, które precyzyjnie określają sposób obliczania należności lub wskazują jako podstawę zwrotu – rachunki dotyczące tych kosztów.
Jak wynika z powyższej analizy, ustawa o służbie cywilnej kompleksowo reguluje kwestie
pracownicze dotyczące członków tego korpusu, poczynając od określenia generalnego charakteru służby cywilnej i celowości jej ustanowienia (rzetelne wykonywanie zadań państwa), określając prawa i obowiązki członków oraz nakładane na nich zakazy i ograniczenia. Ustawa ta jednak
w niewielkim stopniu i bardzo ogólnikowo odnosi się do wydatkowania środków publicznych
w rozumieniu przyjętym w niniejszej analizie. Nakazuje racjonalne gospodarowanie środkami
publicznymi, ale obowiązku tego szerzej nie objaśnia, co powoduje, że pozostaje on pewnego rodzaju deklaracją. Podobnie sytuacja wygląda w przypadku uregulowania obowiązku rzetelnego
i bezstronnego oraz sprawnego i terminowego wykonywania powierzonych zadań. Obowiązek
ten można odnieść do efektywnego wykorzystywania swojego czasu pracy, ale dalsze przepisy
ustawy o czasie pracy praktycznie nie doprecyzowują tego obowiązku, regulując wyłącznie standardowe kwestie dotyczące czasu pracy. Warto wskazać, że choć mowa jest w tych przepisach
o nadgodzinach oraz ich rozliczaniu, to brakuje odniesienia np. do sytuacji wcześniejszych wyjść
i późniejszych przyjść do pracy oraz załatwiania niesłużbowych spraw w czasie pracy – a także
rozliczania czasu poświęconego na załatwianie osobistych lub rodzinnych spraw w czasie pracy. Inne regulacje ustawy również trudno powiązać z przeciwdziałaniem nadużyciom, o których
mowa w niniejszej analizie, dotyczą one bowiem przede wszystkim obowiązków związanych
z bezstronnym wykonywaniem obowiązków i przeciwdziałaniem korupcji i konfliktowi interesów. Kwestie dotyczące pewnych obowiązków członków korpusu służby cywilnej uregulowano szerzej w wydanym na podstawie ustawy o służbie cywilnej zarządzeniu nr 70 Prezesa Rady
116
Dz. U. Nr 93, poz. 763.
83
Ministrów z dnia 6 października 2011 r. w sprawie wytycznych w zakresie przestrzegania zasad
służby cywilnej oraz w sprawie zasad etyki korpusu służby cywilnej117, ale z uwagi na charakter prawny tego aktu z pewnością nie może on odegrać odpowiedniej roli w przeciwdziałaniu
nadużyciom, o których mowa w niniejszej analizie. Ze względu na brak regulacji ustawowych,
warto jednak bliżej mu się przyjrzeć, podobnie jak innym aktom obowiązującym wewnętrznie,
szczególnie tym wydawanym przez dyrektorów generalnych urzędów. To bowiem na dyrektorów generalnych ustawa o służbie cywilnej nałożyła szereg zadań dotyczących organizacji pracy
i gospodarowania mieniem i w celu ich realizacji dyrektorzy mogą i powinni wydawać regulacje
wewnętrzne w postaci zarządzeń. Te zarządzenia, podobnie jak zarządzenie Prezesa Rady Ministrów, będą przedmiotem drugiej części rozdziału.
1.2. Ustawa z dnia 16 września 1982 r.
o pracownikach urzędów państwowych
Prawa i obowiązki zatrudnionych w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów oraz w urzędach
ministrów osób, wobec których nie mają zastosowania przepisy ustawy o służbie cywilnej,
określone zostały w ustawie o pracownikach urzędów państwowych. Przykładowo są to osoby
zatrudnione w gabinecie politycznym Prezesa Rady Ministrów, wiceprezesa Rady Ministrów,
ministra oraz innego członka Rady Ministrów, a także doradcy lub osoby pełniące funkcje
doradców osób zajmujących inne kierownicze stanowiska państwowe, czyli np. sekretarzy lub
podsekretarzy stanu. Ustawa o pracownikach urzędów państwowych reguluje kwestie dotyczące nawiązania, zmiany i rozwiązania stosunku pracy, obowiązków i praw pracowniczych,
w tym wynagrodzeń i czasu pracy, zakazów i ograniczeń, którym podlega urzędnik, a także
problematykę odpowiedzialności porządkowej i dyscyplinarnej.
Przepisy, które mogłyby stanowić instrumenty przeciwdziałania wydatkowaniu środków
publicznych na cele prywatne, w rozumieniu przyjętym na potrzeby niniejszej analizy, związane są z prawami i obowiązkami pracowniczymi, a te uregulowano w przedmiotowej ustawie
w Rozdziale 3. Obowiązki te nałożone są na urzędników państwowych. Jako podstawowy obowiązek urzędniczy określono obowiązek chronienia interesów państwa oraz praw i słusznych
interesów obywateli. Następnie przykładowo wymieniono poszczególne obowiązki w tym zakresie. Warto podkreślić, że zgodnie z tym przykładowym katalogiem urzędnik zobowiązany
jest „racjonalnie gospodarować środkami publicznymi” oraz „rzetelnie (…), sprawnie i terminowo wykonywać powierzone zadania” (art. 17 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 3 i 4 u.p.u.p.). Ponadto,
zgodnie z art. 18 u.p.u.p., urzędnik ma co do zasady obowiązek wykonywania poleceń służbowych przełożonego, jednak nie wolno mu wykonywać poleceń, których wykonanie stanowiłoby przestępstwo lub „groziłoby niepowetowanymi stratami”. Te przepisy wyraźnie odnoszą
się do wydatkowania środków publicznych, po pierwsze nakazując racjonalne gospodarowanie środkami publicznymi oraz – po drugie – zobowiązując niejako do dobrego gospodarowania swoim czasem pracy, w którym urzędnik ma rzetelnie i sprawnie realizować obowiązki118.
M.P. Nr 93, poz. 953.
Podobny jakościowy – a nie tylko ilościowy (czyli odnoszący się wyłącznie do wymiaru czasu pracy, tj. liczby
godzin pracy) – aspekt wykorzystania czasu pracy jest wyrażony w ogólnym unormowaniu art. 100 § 1 k.p., zobowiązującym pracownika do wykonywania pracy sumiennie i starannie; por. Czas pracy, red. L. Florek.
117
118
84
Zagrożenie „niepowetowanymi stratami” w wyniku wykonania polecenia służbowego, czyli
przedmiot trzeciej wskazanej regulacji, również można odnieść do strat o charakterze materialnym, dotyczącym środków lub majątku publicznego. Pojęcie „niepowetowana strata” należy bowiem odnosić do szkody majątkowej w ujęciu cywilnym119.
Co istotne, wyżej wskazane obowiązki nie zostały jednak w przedmiotowej ustawie szerzej i bardziej precyzyjnie określone. Ustawa oraz rozporządzenie w sprawie czasu pracy pracowników urzędów administracji rządowej wydane na jej podstawie120 zawierają co prawda
przepisy dotyczące czasu pracy, ale odnoszą się one do rozkładu i wymiaru czasu pracy oraz
kwestii rozliczania czasu pracy wykonanej poza normalnymi godzinami pracy. Należy w tym
miejscu wspomnieć, że zgodnie z rozporządzeniem w sprawie czasu pracy pracowników urzędów administracji rządowej „Szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów może ustalić, w drodze zarządzenia, dniem wolnym od pracy dla pracowników dzień pracy przypadający między
dniami wolnymi od pracy, pod warunkiem wyznaczenia soboty dniem pracy” (§ 2a ust. 1).
Prawodawca, umożliwiając zatem ustalenie określonego dnia roboczego dniem wolnym od
pracy, nakazał jednocześnie Szefowi Kancelarii Prezesa Rady Ministrów wyznaczenie którejś
z sobót dniem pracy, a tym samym podkreślił konieczność odpracowania tego wolnego dnia.
W ustawie o pracownikach urzędów państwowych oraz w rozporządzeniu brak jest jednak
innych przepisów wyraźnie wskazujących np. na obowiązek odpracowania czasu pracy, który
został wykorzystany na załatwianie spraw osobistych, rodzinnych lub innych spraw niesłużbowych. Zasadą jest, naturalnie, wykonywanie czasu pracy w pełnym wymiarze ustalonym
w ramach stosunku pracy, a zatem podstawą ustalenia rozkładu czasu pracy oraz jego wymiaru w poszczególnych dniach i tygodniach są normy określone ustawowo (8 godzin pracy
na dobę i średnio 40 godzin pracy tygodniowo), a skrócenie wymiaru średniotygodniowego
poniżej 40 godzin wymagałoby wyraźnego upoważnienia ustawowego121. Obowiązek respektowania obowiązującego rozkładu czasu pracy polega na rozpoczynaniu i kończeniu pracy
o oznaczonej w tym rozkładzie porze oraz na przestrzeganiu ustalonych przerw w pracy122,
a zatem na punktualnym zgłoszeniu się przez pracownika w wyznaczonym miejscu z zamiarem wykonywania pracy oraz psychofizyczną zdolnością do jej wykonywania, a następnie
trwanie w tym położeniu przez ustalony czas123. Ustawa, określając te normy czasu pracy, nie
reguluje jednak expressis verbis rozliczania wykorzystania przez pracownika czasu pracy na
zajęcia niesłużbowe.
Omawiana ustawa zawiera także zakaz dotyczący podejmowania dodatkowego zatrudnienia bez zgody kierownika urzędu wykonywania zajęć, które pozostawałyby w sprzeczności
z obowiązkami urzędnika albo mogłyby wywołać podejrzenie o stronniczość lub interesowność udziału w strajkach lub akcjach zakłócających normalne funkcjonowanie urzędu albo
w działalności sprzecznej z obowiązkami urzędnika państwowego. Te zakazy, podobnie jak
ograniczenia i zakazy określone w ustawie o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, mają jednak wymiar bardziej antykorupcyjny
E. Plesnarowicz-Durska, Ustawa o pracownikach urzędów państwowych. Komentarz, LEX/el. 2013.
Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 25 kwietnia 2007 r. w sprawie czasu pracy pracowników urzędów administracji rządowej (Dz. U. Nr 76, poz. 505 z późn. zm.).
121
A. Tomanek, Czas pracy w urzędach państwowych, „Praca i Zabezpieczenie Społeczne” 2006, nr 1, s. 18 i n.
122
M.B. Rycak, Wymiar i rozkład czasu pracy, Warszawa 2008, s. 133.
123
Kodeks pracy. Komentarz, red. L. Florek, Warszawa 2009, s. 604.
119
120
85
i dotyczą konfliktu interesów, a ich ratio legis nie jest przeciwdziałanie wydatkowaniu środków
publicznych na niesłużbowe cele i potrzeby.
Zgodnie z przepisami przedmiotowej ustawy za naruszenie obowiązków pracowniczych
grozi odpowiedzialność porządkowa lub dyscyplinarna, włącznie z wydaleniem z pracy w urzędzie. Dotyczyć to będzie z pewnością takich obowiązków pracowniczych, jak obowiązek racjonalnego gospodarowania środkami publicznymi, sprawnego i terminowego wykonywania
powierzonych zadań, a także przestrzegania czasu pracy.
Kwestii wydatkowania środków publicznych dotyczą także przepisy ustawy o pracownikach urzędów państwowych, regulujące sprawy delegacji służbowych poza siedzibę urzędu
oraz przeniesienia do pracy w innej miejscowości. Zgodnie bowiem z art. 26 urzędnikowi państwowemu delegowanemu służbowo do zajęć poza siedzibą urzędu, w którym jest zatrudniony, przysługuje zwrot kosztów podróży, zakwaterowania oraz diety na zasadach stosowanych
przy podróżach służbowych na obszarze kraju. Natomiast urzędnikowi państwowemu przenoszonemu do pracy w innej miejscowości przysługuje zwrot kosztów przeniesienia, diety, zwrot
kosztów podróży oraz inne świadczenia, w tym zwrot kosztów przewozu urządzenia domowego, zakwaterowania oraz dodatku za rozłąkę. Mamy tutaj zatem do czynienia z uprawnieniami do określonych świadczeń – w przypadku delegacji służbowej oraz w przypadku przeniesienia do innej miejscowości. Te pierwsze omówione zostaną w dalszej części analizy. Te
drugie uregulowano w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2002 r. w sprawie
wysokości i warunków wypłacania świadczeń urzędnikom państwowym przeniesionym do
pracy w innej miejscowości124. Rozporządzenie określa kwestie zwrotu kosztów podróży oraz
wypłaty diety za czas przejazdu i pierwszą dobę pobytu w nowym miejscu zamieszkania, także
odwołując się do przepisów w sprawie szczegółowych zasad ustalania oraz wysokości należności przysługujących pracownikowi z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju. Jeśli chodzi
o sytuację urzędnika przeniesionego do pracy w innej miejscowości i nieprzesiedlającego się,
jeżeli jest możliwy codzienny dojazd do urzędu, do którego nastąpiło przeniesienie, to zwraca
się mu koszt biletu miesięcznego na dojazd publicznym środkiem transportu. Z kolei w przypadku urzędnika przesiedlającego się, to na podstawie przedstawionych rachunków zwraca mu
się koszty jednorazowego przewozu urządzenia domowego (pakowania, prac załadunkowych
i wyładunkowych, transportu). Ryczałt z tytułu przeniesienia dla urzędnika przesiedlającego
się bez rodziny wynosi 50%, a urzędnika przesiedlającego się wraz z rodziną – 100% jednomiesięcznego wynagrodzenia przysługującego za miesiąc, w którym nastąpiło przesiedlenie,
obliczonego jak ekwiwalent pieniężny za urlop wypoczynkowy. Koszty wynajmu samodzielnego lokalu mieszkalnego zwraca się urzędnikowi na podstawie udokumentowanych rachunków w pełnej wysokości, nieprzekraczającej jednak kwoty najniższego wynagrodzenia za pracę,
chyba że urząd zapewnił urzędnikowi zakwaterowanie w samodzielnym lokalu mieszkalnym
na warunkach uzgodnionych przed przeniesieniem. W tym ostatnim przypadku prawodawca
ograniczył koszty – do wysokości najniższego wynagrodzenia za pracę, inaczej niż w sytuacji
przewozu urządzenia domowego, gdzie odwołano się do przedstawienia rachunków bez odniesienia maksymalnego kosztu przeprowadzki do niezależnych wartości, uzależniając wysokość
ryczałtu od wynagrodzenia tego konkretnego urzędnika. Regulacje te kształtują zatem sytuację pokrycia urzędnikowi kosztów związanych z przeniesieniem go przez pracodawcę do pracy
124
Dz. U. Nr 66, poz. 597.
86
w innej miejscowości, zawierają wyliczenie tych zwracanych kosztów i wskazują ich wysokość.
Z pewnością przepisy te dotyczą wydatkowania środków publicznych, ale trudno je bezpośrednio odnieść do kwestii będących przedmiotem niniejszej analizy.
Ustawa o pracownikach urzędów państwowych reguluje zatem pracownicze prawa i obowiązki osób zatrudnionych w centralnej administracji rządowej, ale jej przepisy, podobnie jak
przepisy ustawy o służbie cywilnej, są zbyt ogólne (obowiązek racjonalnego gospodarowania
środkami publicznymi czy sprawnego i terminowego wykonywania zadań) lub nie odnoszą się
do wydatkowania środków publicznych na cele prywatne. W zakresie czasu pracy przepisy te
ustanawiają ilościowe normy i standardy, nie wskazując np., że czas pracy powinien być wykorzystany wyłącznie na realizację służbowych obowiązków. Inne kwestie, które dotyczą wydatkowania środków publicznych w ogóle, pozostają poza zakresem tych regulacji.
1.3. Ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. o służbie zagranicznej
Ustawa o służbie zagranicznej stanowi lex specialis w stosunku do ustawy o służbie cywilnej w odniesieniu do członków korpusu służby cywilnej zatrudnionych w ministerstwie obsługującym ministra właściwego do spraw zagranicznych. Członkowie korpusu służby cywilnej zatrudnieni w tym ministerstwie będą zatem podlegali przepisom tej ustawy, która zawiera
pewne odrębności w stosunku do przepisów ustawy o służbie cywilnej. Warto przy tym pamiętać, że w zakresie nieuregulowanym w ustawie o służbie zagranicznej do osób wchodzących
w skład służby zagranicznej stosuje się przepisy ustawy o służbie cywilnej. Większość poczynionych wyżej uwag, z zastrzeżeniem kwestii omówionych w tym podrozdziale, będzie zatem
aktualna także wobec członków służby zagranicznej. Przykładowo, ustawa o służbie zagranicznej wyraźnie wskazuje w art. 37, że członek służby zagranicznej odpowiada dyscyplinarnie na
zasadach określonych w przepisach o służbie cywilnej za naruszenie obowiązków służbowych,
a odrębności dotyczą jedynie rodzajów kar.
Podstawowe odrębności dotyczą czasu pracy oraz ograniczeń i zakazów związanych z wykonywaniem zajęć. Należy także zwrócić uwagę na fakt, że osobom wykonującym swoje obowiązki w placówce zagranicznej przysługują określone uprawnienia.
Zgodnie z art. 32 u.s.z. w przypadku, gdy wymagają tego potrzeby służby zagranicznej,
członek służby zagranicznej wykonuje pracę poza normalnymi godzinami pracy, a w wyjątkowych przypadkach także w niedziele i święta, bez prawa do oddzielnego wynagrodzenia i prawa
do czasu wolnego w zamian za czas przepracowany (ust. 1). W przeciwieństwie do członków
korpusu służby cywilnej, członkowie służby zagranicznej nie mogą zatem odebrać czasu wolnego za pracę w godzinach nadliczbowych. Ustawa o służbie zagranicznej zastrzega jedynie, że
członek służby zagranicznej ma prawo do nieprzerwanego 11-godzinnego odpoczynku. Ustawa
o służbie zagranicznej nie zawiera jednak, podobnie jak ustawa o służbie cywilnej, wyraźnych
regulacji dotyczących rozliczania czasu poświęconego w godzinach pracy na załatwianie spraw
osobistych lub rodzinnych, rozliczania spóźnień, efektywnego jakościowo wykorzystania czasu
pracy na realizację wyłącznie służbowych zadań.
Ponadto członek służby zagranicznej nie może podejmować zatrudnienia lub wykonywać innych zajęć zarobkowych bez pisemnej zgody dyrektora generalnego służby zagranicznej
(art. 36 ust. 1). Co ciekawe, art. 36 ust. 2 u.s.z. określa upoważnienie do wydania przez mini-
87
stra właściwego do spraw zagranicznych rozporządzenia, w którym określone zostaną nie tylko
warunki ogłaszania przez członków służby zagranicznej prac naukowych i publicystycznych
związanych ze stosunkami międzynarodowymi, rozpowszechniania w środkach masowego
przekazu wiadomości dotyczących takich stosunków lub służby zagranicznej, w tym udzielania wywiadów i ogłaszania prac naukowych, ale także warunki przyjmowania upominków
i innych świadczeń o podobnym charakterze. Rozporządzenie Ministra Spraw Zagranicznych
z dnia 22 lipca 2002 r. w sprawie ogłaszania prac naukowych i publicystycznych oraz rozpowszechniania w środkach masowego przekazu wiadomości, a także przyjmowania upominków
i innych świadczeń o podobnym charakterze przez członków służby zagranicznej125 wskazuje,
że w związku z wykonywaniem obowiązków służbowych członek służby zagranicznej może
przyjąć upominek lub świadczenie o podobnym charakterze o wartości nie wyższej niż równowartość 50 euro – w dwóch przypadkach. Po pierwsze, można przyjąć upominek, gdy ze
względu na zwyczaje lub kurtuazję dyplomatyczną odmowa przyjęcia upominku lub innego
świadczenia o podobnym charakterze nie byłaby wskazana bądź – po drugie – gdy wręczenie
takiego upominku lub świadczenia ma powszechny i okolicznościowy charakter, w szczególności w związku z obchodzonym świętem państwowym lub religijnym (§ 5 ust. 1). W szczególnie
uzasadnionych przypadkach, jeżeli odmowa przyjęcia upominku lub świadczenia mogłaby zaszkodzić interesom Rzeczypospolitej Polskiej, członek służby zagranicznej może przyjąć upominek lub świadczenie o podobnym charakterze o wartości przewyższającej kwotę 50 euro (§ 5
ust. 2), przy czym w takiej sytuacji członek służby zagranicznej zawiadamia pisemnie dyrektora generalnego służby zagranicznej o przyjęciu takiego upominku lub świadczenia, informując o okolicznościach uzasadniających jego przyjęcie (§ 5 ust. 3). Warto jednocześnie zwrócić
uwagę na fakt, że rozporządzenie, określając kwestie dotyczące udzielania wywiadów przez
członków służby zagranicznej, nie odnosi się wyraźnie do czasu, w którym te wywiady mogą
być udzielane i nie wyjaśnia, czy wywiady te są udzielane służbowo przez członka służby zagranicznej, czy też są udzielane przez niego jako osobę prywatną. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia „członek służby zagranicznej ma obowiązek zawiadomić w formie pisemnej rzecznika prasowego ministra właściwego do spraw zagranicznych, a w przypadku członka służby
zagranicznej zatrudnionego w placówce zagranicznej Rzeczypospolitej Polskiej – kierownika tej placówki, o zamiarze udzielenia wywiadu na temat stosunków międzynarodowych lub
służby zagranicznej oraz o zamiarze rozpowszechnienia w inny sposób, w środkach masowego przekazu, wiadomości dotyczących stosunków międzynarodowych lub służby zagranicznej,
a także o zasadniczych tezach wypowiedzi, której zamierza udzielić”. Na żądanie dyrektora lub
kierownika członek służby zagranicznej musi zaznaczyć w treści wypowiedzi, iż „zawiera ona
prywatne poglądy”. To ostatnie sformułowanie mogłoby sugerować, że członek służby zagranicznej, udzielając wywiadu, jest osobą prywatną, a zatem czas poświęcony na udzielenie wywiadu nie może być traktowany jako czas wykonywania obowiązków służbowych i za ten czas
nie przysługuje wynagrodzenie. Z drugiej strony, członek służby zagranicznej ma obowiązek,
na gruncie tego przepisu rozporządzenia, zaznaczyć, że jego wypowiedź zawiera prywatne
poglądy – wyłącznie na żądanie przełożonego. Powstaje w związku z w tym pytanie, czy ratio
legis tego przepisu jest zwrócenie uwagi na rozdzielenie czasu pracy oraz czasu poświęconego
na realizację pozasłużbowych aktywności, czy też – interes służby zagranicznej, który zresztą
125
Dz. U. Nr 136, poz. 1150.
88
stanowi jedną z wytycznych do wydania rozporządzenia, oraz zapewnienie właściwej komunikacji w sprawie stosunków zagranicznych oraz służby zagranicznej.
Istotny w kontekście przedmiotowej analizy w zakresie ustawy o służbie zagranicznej jest
fakt, iż członkom służby zagranicznej, wykonującym obowiązki służbowe w placówce zagranicznej, przysługują określone świadczenia i dodatki, w tym dodatek na pokrycie zwiększonych
kosztów, nieodpłatne korzystanie z lokalu mieszkalnego oraz częściowy zwrot kosztów jego
eksploatacji, pokrycie kosztów podróży przesiedleniowej, pokrycie kosztów podróży urlopowej do kraju wraz z rodziną (raz na 2 lata), zwrot uzasadnionych, udokumentowanych kosztów
leczenia, zwrot opłat za naukę dzieci, zasiłek adaptacyjny, ryczałt z tytułu używania do celów
służbowych samochodów osobowych i motocykli niebędących własnością pracodawcy (art. 29
ust. 4 u.s.z.). Przyznawanie jedynie niektórych z tych świadczeń i rozliczanie sposobu korzystania z nich może mieć znaczenie dla wydatkowania środków publicznych na cele prywatne.
Ponadto, rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie dodatku zagranicznego i świadczeń przysługujących członkom służby zagranicznej wykonującym
obowiązki służbowe w placówce zagranicznej126 stosunkowo precyzyjnie i szczegółowo określiło rodzaje, wysokość, tryb i szczegółowe zasady przyznawania tych świadczeń. W przypadku
mieszkania wskazano w szczególności, że przyjęcie oraz zwrot przydzielonego lokalu następuje
na podstawie protokołu zdawczo-odbiorczego, od chwili przyjęcia lokalu członek służby zagranicznej ponosi odpowiedzialność za szkody wynikłe z niewłaściwego użytkowania lokalu i jego
wyposażenia, a ponadto jest obowiązany wpłacić kaucję celem zabezpieczenia pokrycia szkód
i braków, które mogą powstać w mieszkaniu i jego wyposażeniu wskutek działania lub zaniechania członka służby zagranicznej, członków rodziny i innych osób, które za przyzwoleniem
członka służby zagranicznej przebywają w lokalu mieszkalnym. Zwrot tej kaucji następuje przy
zwrocie lokalu mieszkalnego przydzielonego członkowi służby zagranicznej na podstawie protokołu zdawczo-odbiorczego, stwierdzającego zwrot lokalu mieszkalnego i wyposażenia w stanie kompletnym i niepogorszonym, z uwzględnieniem ich naturalnego zużycia.
Z kolei jeśli chodzi o koszty podróży przesiedleniowej oraz diety związanej z tą podróżą, to rozporządzenie odwołuje się do przepisów w sprawie zasad ustalania oraz wysokości
należności przysługujących pracownikom z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju.
Zgodnie z § 11 ust. 2 rozporządzeniem „koszty związane z przewozem mienia przesiedleniowego członka służby zagranicznej ustala się w wysokości wynikającej z pomnożenia bieżących
stawek frachtu IATA przez wagę mienia przesiedleniowego. Wagę tę określa się, przyjmując
po 100 kg na członka służby zagranicznej i na każdego przenoszącego się z nim członka rodziny”. Rozporządzenie zastrzega, że zwrot kosztów, o których mowa w przytoczonym ust. 2,
nie przysługuje, jeżeli członek służby zagranicznej korzysta z możliwości przewozu mienia
przesiedleniowego transportem służbowym. Zwrot opłat za naukę dzieci w szkole przysługuje natomiast jedynie w przypadku, gdy ze względu na szczególne warunki państwa przyjmującego, dzieci członka służby zagranicznej nie mają możliwości uczęszczania do bezpłatnej publicznej szkoły. Pracodawca wyznacza tę szkołę i nie zwraca wydatków na podręczniki
i przybory szkolne, składki ubezpieczeniowe, odzież szkolną, wyżywienie, dojazdy dziecka do
szkoły, opłaty za zajęcia ponadobowiązkowe, w tym językowe kursy dokształcające, zajęcia
i wycieczki. Jeśli chodzi o koszty leczenia w państwie przyjmującym, to rozporządzenie, po
126
89
pierwsze, powtarza za ustawą, że zwrotowi podlegają uzasadnione i udokumentowane koszty,
wyraźnie wyłączając z możliwości zwrotu koszty pobytu i leczenia w sanatorium lub uzdrowisku, porady i zabiegi z zakresu kosmetyki. Po drugie, zwrot nie przysługuje także w przypadku, gdy członek służby zagranicznej i jego rodzina są uprawnieni do bezpłatnego leczenia
w państwie przyjmującym i mogą ze względu na poziom lecznictwa w tym państwie korzystać z tego uprawnienia, korzystają bez uzasadnionej przyczyny z usług lekarzy i zakładów
leczniczych innych niż te, które – stosownie do zawartego porozumienia – są zobowiązane
do leczenia pracowników placówek, korzystają z porad lekarskich, dentystycznych i innych
usług leczniczych poza gabinetami lekarskimi i dentystycznymi, działającymi przy polskich
placówkach za granicą – bez skierowań wystawionych przez lekarzy tych gabinetów, a także
korzystają bez uzasadnienia z drogich procedur medycznych, mimo dostępu do tańszych, porównywalnych procedur medycznych.
Rozporządzenie określa także kwestie ryczałtu z tytułu używania do celów służbowych samochodu osobowego lub motocykla niebędącego własnością pracodawcy, wskazując, że podstawą wypłaty tego ryczałtu jest umowa cywilnoprawna zawarta między kierownikiem placówki
a członkiem służby zagranicznej oraz określając elementy i warunki tej umowy. Zwrot kosztów
następuje w formie miesięcznego ryczałtu, w wysokości nie większej niż koszt 100 litrów paliwa, wyliczonego jako 150% ceny paliwa płaconej przez placówkę zagraniczną. Zgodnie z rozporządzeniem przyznany ryczałt może dotyczyć wyłącznie przejazdów członka służby zagranicznej w celach służbowych na terenie miejscowości, w której znajduje się siedziba placówki
zagranicznej, oraz podróży służbowych poza tą miejscowością w odległości do 50 km w obie
strony łącznie. Ryczałt w związku z tym nie przysługuje w okresie, w którym członek służby
zagranicznej nie wykonuje pracy. Za każdy dzień, za który ryczałt nie przysługuje, potrąca się
1/30 miesięcznego ryczałtu.
Przedmiotowe rozporządzenie w sposób stosunkowo szczegółowy reguluje kwestie dotyczące dodatku zagranicznego i świadczeń przysługujących członkom służby zagranicznej wykonującym obowiązki służbowe w placówce zagranicznej. Poza zakresem uregulowania pozostaje jedynie monitorowanie sposobu korzystania z tych świadczeń, w szczególności jeśli
chodzi o leczenie oraz używanie samochodu lub motocykla. Rozporządzenie w tym zakresie
nie zawiera żadnych regulacji.
Podsumowując ten podrozdział, trudno nie powtórzyć konkluzji dotyczących ustawy
o służbie cywilnej oraz ustawy o pracownikach urzędów państwowych. Ustawa o służbie zagranicznej zasadniczo nie zawiera wyraźnych regulacji w zakresie wydatkowania środków publicznych na cele prywatne w rozumieniu przyjętym w niniejszej analizie. Odnosi się do czasu pracy,
ale nie w jego jakościowym aspekcie, a także nie przewiduje nakazu wykorzystywania w pełni czasu pracy na realizowanie obowiązków służbowych. Z uwagi na regulacje rozporządzenia Ministra Spraw Zagranicznych w sprawie ogłaszania prac naukowych i publicystycznych
oraz rozpowszechniania w środkach masowego przekazu wiadomości, a także przyjmowania
upominków i innych świadczeń o podobnym charakterze przez członków służby zagranicznej, powstają przy tym wątpliwości dotyczące wykorzystywania czasu pracy na udzielanie wywiadów, gdzie prezentuje się prywatne poglądy, choć jednocześnie należy pozytywnie ocenić
fakt uregulowania przyjmowania upominków. Członkowie służby zagranicznej mogą bowiem,
z uwagi na dyplomatyczne kontakty, spotykać się z sytuacjami, w których niezręcznością (a nawet narażeniem interesu państwa) byłaby odmowa przyjęcia upominku. Regulacje w tym za-
90
kresie jasno normują postępowanie w takiej sytuacji. Ustawa o służbie zagranicznej oraz akty
wykonawcze wydane na podstawie jej przepisów regulują także kwestie świadczeń związanych
z wykonywaniem obowiązków w placówce zagranicznej. Poza jednak świadczeniami związanymi ze zwrotem kosztów leczenia oraz ryczałtem za korzystanie z samochodu prywatnego
do celów służbowych, inne świadczenia pozostają poza niniejszą analizą. W regulacjach zabrakło w tym zakresie jedynie wskazania mechanizmów kontrolnych dotyczących rozliczania
korzystania z tych świadczeń.
1.4. Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy
Jak wskazano wyżej, na podstawie art. 9 u.s.c. w sprawach dotyczących stosunku pracy
w służbie cywilnej, nieuregulowanych w ustawie, stosuje się przepisy kodeksu pracy i inne
przepisy prawa pracy. Z pewnością zastosowanie znajdują przepisy dotyczące uprawnień pracowników związanych z rodzicielstwem127, równego traktowania, zasad przestrzegania bezpieczeństwa i higieny pracy, odpowiedzialności za wykroczenia przeciwko prawom pracownika,
przedawnienia roszczeń ze stosunku pracy, ale też przepisy o odpowiedzialności materialnej128.
Te ostatnie mogą mieć znaczenie dla przedmiotu niniejszej analizy.
Odpowiedzialność materialną pracowników regulują art. 114–127 k.p. To zarówno odpowiedzialność pracownika za szkodę wyrządzoną pracodawcy, jak i odpowiedzialność za
powierzone mienie. Zgodnie z art. 114 i 115 pracownik, który wskutek niewykonania lub
nienależytego wykonania obowiązków pracowniczych ze swej winy wyrządził pracodawcy
szkodę, ponosi odpowiedzialność materialną za szkodę – w granicach rzeczywistej straty
poniesionej przez pracodawcę i za normalne następstwa działania lub zaniechania, z którego wynikła szkoda. Odszkodowanie ustala się w wysokości wyrządzonej szkody, jednak nie
może ono przewyższać kwoty trzymiesięcznego wynagrodzenia przysługującego pracownikowi w dniu wyrządzenia szkody (art. 119), chyba że pracownik umyślnie wyrządził tę szkodę (art. 122). Z kolei pracownik, któremu powierzono mienie z obowiązkiem zwrotu albo do
wyliczenia się, odpowiada w pełnej wysokości za szkodę powstałą w tym mieniu (art. 124).
Z pewnością na podstawie tych przepisów pracodawca publiczny może dochodzić odszkodowania od urzędników w związku z sytuacjami, które polegają na wydatkowaniu środków
publicznych na cele prywatne. W szczególności można wyobrazić sobie sytuację, w której
pracownik lub urzędnik, korzystając z mienia pracodawcy, w tym z mienia, które zostało mu
powierzone, uszkodzi lub zniszczy dany przedmiot. W takim przypadku również te przepisy znalazłyby zastosowanie. Kodeks pracy nie odnosi się jednak wprost do takiej sytuacji.
Rozważać można potrzebę wyraźnego uregulowania takich przypadków w wewnętrznych
aktach prawnych urzędów.
Druga kwestia związana z kodeksem pracy, istotna dla niniejszej analizy, to problematyka
delegacji służbowych krajowych i zagranicznych. Kwestie te reguluje rozporządzenie wydane
na podstawie upoważnienia zawartego w art. 775 § 2 k.p. Zgodnie z tym przepisem „minister
właściwy do spraw pracy określi, w drodze rozporządzenia, wysokość oraz warunki ustalania
127
128
W. Drobny, M. Mazuryk, P. Zuzankiewicz, Ustawa o służbie cywilnej…
91
należności przysługujących pracownikowi, zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej
jednostce sfery budżetowej, z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju oraz poza granicami kraju. Rozporządzenie powinno w szczególności określać wysokość diet, z uwzględnieniem
czasu trwania podróży, a w przypadku podróży poza granicami kraju – walutę, w jakiej będzie
ustalana dieta i limit na nocleg w poszczególnych państwach, a także warunki zwrotu kosztów
przejazdów, noclegów i innych wydatków”. Na podstawie tego upoważnienia wydano rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 stycznia 2013 r. w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce
sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej129. Do rozporządzenia wydanego na podstawie
przedmiotowego upoważnienia odwołują się pragmatyki zawodowe, omówione powyżej w niniejszej analizie, zarówno w kontekście świadczeń przysługujących w związku z podróżą, jak
i świadczeń przysługujących urzędnikowi przeniesionemu do pracy w innej miejscowości. Rozporządzenie to jest szczególnie istotne w zakresie spraw, które wprost reguluje, tj. podróży służbowych. Jak wskazano we wprowadzeniu do rozdziału, świadczenia przysługujące w związku
z podróżą służbową wymagają precyzyjnego i szczegółowego uregulowania, tak aby skutecznie można było przeciwdziałać wydatkowaniu środków publicznych na cele prywatne. Warto
zatem uważnie przyjrzeć się regulacjom tego rozporządzenia.
W pierwszej kolejności rozporządzenie określa generalnie, że z tytułu podróży krajowej
oraz podróży zagranicznej, odbywanej w terminie i miejscu określonym przez pracodawcę,
pracownikowi przysługują diety oraz zwrot kosztów przejazdów, dojazdów środkami komunikacji miejscowej, noclegów oraz innych niezbędnych udokumentowanych wydatków, określonych lub uznanych przez pracodawcę odpowiednio do uzasadnionych potrzeb (§ 2). Z tej
regulacji wynika, że termin i miejsce podróży zagranicznej są określane przez pracodawcę,
a także że to pracodawca określa lub uznaje inne wydatki niż te wymienione expressis verbis
w rozporządzeniu (inne niż przejazdy, dojazdy, noclegi). Zgodnie z § 4 ust. 2 rozporządzenia inne niezbędne wydatki związane z podróżą, określone lub uznane przez pracodawcę,
które zwraca się w udokumentowanej wysokości, obejmują opłaty za bagaż, przejazd drogami płatnymi i autostradami, postój w strefie płatnego parkowania, miejsca parkingowe oraz
inne niezbędne wydatki, wiążące się bezpośrednio z odbywaniem podróży krajowej lub zagranicznej. Rozporządzenie reguluje także kwestie dotyczące środków transportu – zgodnie
z § 3 „środek transportu właściwy do odbycia podróży krajowej lub podróży zagranicznej,
a także jego rodzaj i klasę, określa pracodawca”. Pracownikowi przysługuje zwrot kosztów
przejazdu w wysokości udokumentowanej biletami lub fakturami, obejmującymi cenę biletu
środka transportu, wraz ze związanymi z nimi opłatami dodatkowymi, w tym miejscówkami,
z uwzględnieniem posiadanej przez pracownika ulgi na dany środek transportu. Na wniosek
pracownika pracodawca może wyrazić zgodę na przejazd w podróży krajowej lub zagranicznej samochodem osobowym, motocyklem lub motorowerem niebędącym własnością pracodawcy. W takim przypadku pracownikowi przysługuje zwrot kosztów przejazdu w wysokości stanowiącej iloczyn przejechanych kilometrów przez stawkę za 1 km przebiegu, ustaloną
przez pracodawcę, która nie może być wyższa niż określona w rozporządzeniu, wydanym na
podstawie art. 34a ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym130, doty129
130
Dz. U. poz. 167.
92
czącym warunków ustalania oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów
służbowych pojazdów niebędących własnością pracodawcy. Następnie rozporządzenie określa termin i sposób rozliczenia kosztów podróży. Pracownik dokonuje rozliczenia kosztów
podróży krajowej lub zagranicznej nie później niż w terminie 14 dni od dnia zakończenia tej
podróży. Do rozliczenia kosztów podróży pracownik załącza dokumenty, w szczególności rachunki, faktury lub bilety potwierdzające poszczególne wydatki; nie dotyczy to diet oraz wydatków objętych ryczałtami. Jeżeli przedstawienie dokumentu nie jest możliwe, pracownik
składa pisemne oświadczenie o dokonanym wydatku i przyczynach braku jego udokumentowania. W uzasadnionych przypadkach pracownik składa pisemne oświadczenie o okolicznościach mających wpływ na prawo do diet, ryczałtów, zwrot innych kosztów podróży lub ich
wysokość (§ 5). Rozporządzenia wskazuje także, w jaki sposób liczyć czas podróży krajowej
oraz podróży zagranicznej.
Jeśli chodzi o diety, to rozporządzenie wskazuje, że dieta w czasie podróży krajowej jest
przeznaczona na pokrycie zwiększonych kosztów wyżywienia i wynosi 30 zł za dobę podróży.
Należność z tytułu diet oblicza się za czas od rozpoczęcia podróży krajowej (wyjazdu) do powrotu (przyjazdu) po wykonaniu zadania służbowego, przy czym jeżeli podróż trwa nie dłużej niż dobę i wynosi mniej niż 8 godzin – dieta nie przysługuje, a za podróż trwającą od 8 do
12 godzin przysługuje 50% diety. Dieta w pełnej wysokości przysługuje, jeżeli podróż trwa
ponad 12 godzin. Dieta nie przysługuje przy tym, jeżeli pracownikowi zapewniono bezpłatne
całodzienne wyżywienie. Kwotę diety zmniejsza się o koszt zapewnionego bezpłatnego wyżywienia (śniadanie – 25% diety, obiad – 50% diety, kolacja – 25% diety).
Z kolei za nocleg podczas podróży krajowej w obiekcie świadczącym usługi hotelarskie
pracownikowi przysługuje zwrot kosztów w wysokości stwierdzonej rachunkiem, jednak nie
wyższej za jedną dobę hotelową niż dwudziestokrotność stawki diety (600 zł). W uzasadnionych przypadkach pracodawca może wyrazić zgodę na zwrot kosztów noclegu stwierdzonych
rachunkiem w wysokości przekraczającej ten limit. W przypadku, gdy pracownikowi nie zapewniono bezpłatnego noclegu, lecz nie przedłożył on rachunku, pracownikowi przysługuje
ryczałt za każdy nocleg w wysokości 150% diety (45 zł). Taki ryczałt za nocleg przysługuje, jeżeli nocleg trwa co najmniej 6 godzin pomiędzy godzinami 21:00 i 7:00.
Jeśli chodzi o koszty dojazdów, to zgodnie z rozporządzeniem za każdą rozpoczętą dobę
pobytu w podróży krajowej pracownikowi przysługuje ryczałt na pokrycie kosztów dojazdów
środkami komunikacji miejscowej w wysokości 20% diety, chyba że pracownik nie ponosi kosztów dojazdów.
W zakresie podróży zagranicznej rozporządzenie reguluje, podobnie jak w przypadku podróży krajowej, kwestie diet. Dieta w czasie podróży zagranicznej jest przeznaczona na pokrycie kosztów wyżywienia i „inne drobne wydatki”. Należność z tytułu diet oblicza się w taki
sposób, że za każdą dobę podróży zagranicznej przysługuje dieta w pełnej wysokości, a za niepełną dobę podróży zagranicznej do 8 godzin – 1/3 diety, ponad 8 do 12 godzin – 50% diety,
ponad 12 godzin – dieta w pełnej wysokości. Wysokość diety za dobę podróży zagranicznej
w poszczególnych państwach jest określona w załączniku do rozporządzenia (§ 13). W przypadku, gdy pracownikowi zapewniono w czasie podróży zagranicznej bezpłatne, całodzienne
wyżywienie, przysługuje mu dieta (inaczej niż w przypadku diety przy podróży krajowej) na
poziomie 25%. Kwotę diety zmniejsza się o koszt zapewnionego bezpłatnego wyżywienia, przyjmując, że każdy posiłek stanowi odpowiednio śniadanie – 15% diety; obiad – 30% diety; kola-
93
cja – 30% diety. W przypadku korzystania przez pracownika z usługi hotelarskiej, w ramach
której zapewniono wyżywienie, te przepisy stosuje się odpowiednio. Najczęściej dotyczyć to
będzie zapewne śniadania, które część hoteli zapewnia klientom w cenie doby hotelowej. Jeśli
chodzi o nocleg podczas podróży zagranicznej, to pracownikowi przysługuje zwrot kosztów
w wysokości stwierdzonej rachunkiem, w granicach limitu określonego w poszczególnych państwach w załączniku do rozporządzenia, a w razie nieprzedłożenia rachunku za nocleg – ryczałt
w wysokości 25% tego limitu. W uzasadnionych przypadkach pracodawca może wyrazić zgodę
na zwrot kosztów za nocleg, stwierdzonych rachunkiem, w wysokości przekraczającej limit.
Zwrot kosztów za nocleg nie przysługuje, jeśli pracodawca lub strona zagraniczna zapewniają
pracownikowi bezpłatny nocleg.
Koszty dojazdów w ramach podróży zagranicznej dotyczą dojazdu z i do dworca kolejowego, autobusowego, portu lotniczego lub morskiego i zwracane są w postaci ryczałtu w wysokości jednej diety w miejscowości docelowej za granicą oraz w każdej innej miejscowości za
granicą, w której pracownik korzystał z noclegu. Na pokrycie kosztów dojazdów środkami komunikacji miejscowej pracownikowi przysługuje ryczałt w wysokości 10% diety za każdą rozpoczętą dobę pobytu w podróży zagranicznej. Ryczałty na dojazdy nie przysługują, jeżeli pracownik odbywa podróż zagraniczną służbowym lub prywatnym pojazdem samochodowym,
motocyklem lub motorowerem, ma zapewnione bezpłatne dojazdy lub nie ponosi kosztów, na
pokrycie których są przeznaczone te ryczałty.
Przepisy kodeksu pracy dotyczą zatem dwóch zagadnień, które wpisują się w przedmiot
niniejszej analizy – odpowiedzialności pracowniczej za mienie pracodawcy oraz korzystania
ze świadczeń przysługujących w związku z podróżami służbowymi. Odpowiedzialność za mienie uregulowana jest stosunkowo ogólnie, stąd przepisy nie zawierają wyliczenia sytuacji, które
mogą tą odpowiedzialnością skutkować. Nie dotyczą one zatem wprost przypadków, w których
pracownik lub urzędnik będzie odpowiadał za mienie pracodawcy, z którego bezpodstawnie
skorzystał w celach prywatnych. Druga kwestia to delegacje służbowe – krajowe i zagraniczne. Rozporządzenie wydane na podstawie kodeksu pracy, które stosowane jest także przy podróżach służbowych pracowników i urzędników centralnej administracji rządowej, wylicza
świadczenia przysługujące wydelegowanym w podróż pracownikom, ich wysokość, przypadki, w których świadczenia nie przysługują w pełnej wysokości lub w ogóle, terminy rozliczenia kosztów podróży.
W rozporządzeniu zabrakło jednak uregulowania mechanizmów kontrolnych rozliczania kosztów podróży służbowych. Przykładowo, zgodnie z rozporządzeniem pracownikowi
przysługuje dieta na wyżywienie, którą zmniejsza się o koszt zapewnionego bezpłatnego wyżywienia. Rozporządzenie nie przewiduje jednak, w jaki sposób pracodawca ma sprawdzić,
czy pracownikowi przysługiwały jakieś bezpłatne posiłki. Z podobną sytuacją mamy do czynienia w przypadku ryczałtów na dojazdy. Rozporządzenie stanowi, że ryczałty na dojazdy
nie przysługują w szczególności w sytuacji, gdy pracownik ma zapewnione bezpłatne dojazdy
lub nie ponosi kosztów, na pokrycie których są przeznaczone te ryczałty. Tu również zabrakło wskazania, w jaki sposób pracodawca ma zweryfikować, czy pracownikowi zapewniono
bezpłatne dojazdy, a zatem nie ma podstaw do wypłacenia pracownikowi kwoty ryczałtu.
Szczególne znaczenie ma to w przypadku pracodawcy publicznego, który zobowiązany jest
do szczególnej staranności w zakresie wydatkowania środków przeznaczonych na koszty podróży służbowych osób przez niego zatrudnionych i powinien dysponować instrumentami
94
weryfikacji prawidłowego wykorzystania tych środków. Należy również zwrócić uwagę na
nieprecyzyjne uregulowanie kwestii, które mogą powodować uznaniowość w zakresie praktyki stosowania rozporządzenia. Przykładem jest przepis dotyczący kosztów hotelu podczas
podróży krajowej. Zgodnie z rozporządzeniem pracownikowi przysługuje zwrot kosztów hotelu w wysokości stwierdzonej rachunkiem, jednak nie wyższej za jedną dobę hotelową niż
dwudziestokrotność stawki diety, tj. 600 zł. Jednak rozporządzenie zezwala na zwrot kosztów
w wyższej wysokości „w uzasadnionych przypadkach”. Pozwala to pracodawcy, w tym pracodawcy publicznemu, na dużą dowolność w określeniu, co oznacza i kiedy będzie miał miejsce
„uzasadniony przypadek”.
1.5. Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia
działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne
Kolejna ustawa, regulująca pewne obowiązki, ale także ograniczenia i zakazy nałożone
na osoby zatrudnione w sferze publicznej, to ustawa o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, zwana także ustawą antykorupcyjną. Ustawa ta została uchwalona, aby ograniczyć wykorzystywanie pełnionej funkcji publicznej do osiągania prywatnych korzyści131. Ratio legis ustawy jest także wyeliminowanie sytuacji
i uwikłań, mogących nie tylko stawiać pod znakiem zapytania osobistą bezstronność czy uczciwość osób publicznych, ale także podważać autorytet konstytucyjnych organów państwa i osłabiać zaufanie opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania132. Ustawa określa krąg
osób objętych jej przepisami, a także ograniczenia i obowiązki, jakie nakładane są na te osoby,
w tym ograniczenia w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej oraz pełnienia funkcji
i posiadania udziałów i akcji w spółkach prawa handlowego, obowiązek składania oświadczeń
o stanie majątkowym oraz zgłaszania informacji do Rejestru Korzyści, a także sankcje za naruszenie przepisów tej ustawy.
Zakresem podmiotowym ustawy objęte są, zgodnie z jej art. 1, osoby zajmujące kierownicze stanowiska państwowe w rozumieniu przepisów o wynagrodzeniu osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe, oraz sędziowie Trybunału Konstytucyjnego. Przepisy, do których odsyła art. 1 ustawy antykorupcyjnej, to ustawa z dnia 31 lipca 1981 r. o wynagrodzeniu
osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe133. Jeśli chodzi o osoby zajmujące kierownicze stanowiska państwowe w urzędach centralnej administracji rządowej, objętych niniejszą
analizą, to na gruncie tych przepisów będą to Prezes i Wiceprezes Rady Ministrów, minister,
Szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, Szef Służby Cywilnej, sekretarz stanu i podsekretarz
stanu. Z kolei zgodnie z art. 2 ustawy antykorupcyjnej jej zakres podmiotowy obejmuje także
inne osoby zatrudnione w urzędach centralnej administracji rządowej. Przepis art. 2 pkt 1–3
wyraźnie wymienia pracowników urzędów państwowych, w tym członków korpusu służby cywilnej, zajmujących stanowiska kierownicze dyrektora generalnego, dyrektora departamentu
131
A. Rzetecka-Gil, Ustawa o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. Komentarz, LEX/el. 2009.
132
Uchwała TK z dnia 13 kwietnia 1994 r., W 2/94, OTK 1994, nr 1, poz. 21.
133
Tekst jedn.: Dz. U. z 2011 r. Nr 79, poz. 430 z późn. zm.
95
(jednostki równorzędnej) i jego zastępcy oraz naczelnika wydziału (jednostki równorzędnej)
w urzędach centralnych organów państwowych, a także pracowników urzędów państwowych,
w tym członków korpusu służby cywilnej, zajmujących stanowiska równorzędne pod względem płacowym z tymi stanowiskami, jak również innych niż wymienieni członków korpusu
służby cywilnej zatrudnionych w urzędzie obsługującym ministra właściwego do spraw finansów publicznych. Zakresem podmiotowym ustawy antykorupcyjnej objęte są zatem osoby pozostające zarówno na kierowniczych, jak i na szeregowych stanowiskach w Kancelarii Prezesa
Rady Ministrów i w ministerstwach (interpretacja sformułowania „stanowiska równorzędne
pod względem płacowym” jest bowiem stosunkowo szeroka i także „szeregowi” członkowie
korpusu służby cywilnej są nim objęci), i do tych osób odnoszą się ograniczenia i obowiązki
wskazane poniżej.
Ograniczenia, które ustawa nakłada na osoby objęte jej przepisami, wymienione są
w art. 4 i polegają na zakazie członkostwa w organach spółek prawa handlowego (zarządach, radach nadzorczych lub komisjach rewizyjnych), członkostwa w organach spółdzielni
(z wyjątkiem rad nadzorczych spółdzielni mieszkaniowych), członkostwa w zarządach fundacji prowadzących działalność gospodarczą. Ponadto, osoby objęte przepisami ustawy nie
mogą, w okresie zajmowania stanowisk lub pełnienia funkcji, być zatrudnione lub wykonywać innych zajęć w spółkach prawa handlowego, które mogłyby wywołać podejrzenie o ich
stronniczość lub interesowność oraz posiadać w spółkach prawa handlowego więcej niż 10%
akcji lub udziały przedstawiające więcej niż 10% kapitału zakładowego – w każdej z tych spółek. Przepis art. 4 u.o.p.d.g. określa ponadto zakaz odpowiadający tytułowi ustawy – zakaz
prowadzenia działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami, a także zarządzania taką działalnością lub bycia przedstawicielem czy pełnomocnikiem
w prowadzeniu takiej działalności. Ten zakaz nie dotyczy jedynie działalności wytwórczej
w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, w formie i zakresie gospodarstwa
rodzinnego. Od zakazu zajmowania stanowisk w organach spółek prawa handlowego istnieje jeden wyjątek. Zakaz ten nie dotyczy pracowników urzędów centralnych organów państwowych, w tym członków korpusu służby cywilnej, zajmujących stanowiska kierownicze
dyrektora generalnego, dyrektora departamentu i jego zastępcy oraz naczelnika wydziału
(jednostki równorzędnej), a także pracowników urzędów państwowych, w tym członków
korpusu służby cywilnej, zajmujących stanowiska równorzędne pod względem płacowym
z tymi stanowiskami, o ile osoby te zostały zgłoszone do objęcia takich stanowisk w spółce
prawa handlowego z udziałem Skarbu Państwa, innych państwowych osób prawnych, jednostek samorządu terytorialnego, ich związków lub innych osób prawnych jednostek samorządu terytorialnego, jako reprezentanci tych podmiotów134. Co istotne, osoby zgłoszone
do organów spółek prawa handlowego, np. do rady nadzorczej, mogą otrzymywać odrębne wynagrodzenie z tytułu sprawowania funkcji w spółce prawa handlowego, do której zostały wyznaczone jako reprezentanci Skarbu Państwa, na zasadach określonych w ustawie
z dnia 3 marca 2000 r. o wynagradzaniu osób kierujących niektórymi podmiotami prawnyJeśli desygnowany kandydat zostanie powołany, staje się reprezentantem podmiotu, który go desygnował;
zob. B. Popielarski, Pojęcie reprezentanta Skarbu Państwa w radzie nadzorczej spółki kapitałowej na gruncie
tzw. ustawy antykorupcyjnej, M. Praw. 2005, nr 5, s. 252; zob. także uchwała TK z dnia 11 stycznia 1995 r., W 17/94,
OTK 1995, nr 1, poz. 18.
134
96
mi (art. 6)135. Osoby te nie mogą zostać zgłoszone do więcej niż dwóch spółek prawa handlowego z udziałem podmiotów zgłaszających te osoby.
Ustawa antykorupcyjna przewiduje także konsekwencje za naruszenie wyżej wskazanych
zakazów. W przypadku osób, wskazanych w jej art. 2, zatrudnionych w urzędach centralnej
administracji rządowej, naruszenie zakazu stanowi przewinienie służbowe, które podlega odpowiedzialności dyscyplinarnej lub stanowi podstawę do rozwiązania stosunku pracy bez wypowiedzenia z winy pracownika. Ponadto wybór lub powołanie do władz spółki, spółdzielni
lub fundacji z naruszeniem zakazów są z mocy prawa nieważne i nie podlegają wpisaniu do
właściwego rejestru.
Kolejnym ograniczeniem określonym w ustawie antykorupcyjnej jest zakaz zatrudnienia
lub wykonywania innych zajęć u przedsiębiorcy, przed upływem roku od zaprzestania zajmowania stanowiska lub pełnienia funkcji, jeżeli dana osoba brała udział w wydaniu rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, dotyczących tego przedsiębiorcy. W uzasadnionych przypadkach zgodę na zatrudnienie przed upływem roku może wyrazić komisja powołana przez
Prezesa Rady Ministrów136. Zatrudnienie danej osoby wbrew temu zakazowi stanowi wykroczenie i podlega karze aresztu albo karze grzywny137.
Ustawa antykorupcyjna nakłada także na osoby objęte jej przepisami obowiązek składania
oświadczenia o stanie majątkowym. Oświadczenie o stanie majątkowym dotyczy majątku odrębnego oraz objętego małżeńską wspólnością majątkową. Oświadczenie to powinno zawierać
w szczególności informacje o posiadanych zasobach pieniężnych, nieruchomościach, udziałach
i akcjach w spółkach prawa handlowego, a ponadto o nabytym przez tę osobę albo jej małżonka
od Skarbu Państwa, innej państwowej osoby prawnej, jednostek samorządu terytorialnego lub
ich związków mieniu, które podlegało zbyciu w drodze przetargu. Oświadczenie to powinno
również zawierać dane dotyczące prowadzenia działalności gospodarczej oraz pełnienia funkcji
w spółkach lub spółdzielniach. Wzór formularza oświadczenia określony jest w rozporządzeniu
wydanym przez Prezydenta RP138. Oświadczenie o stanie majątkowym składa się przed objęciem stanowiska, a następnie co roku do dnia 31 marca, według stanu na dzień 31 grudnia roku
poprzedniego, a także w dniu opuszczenia stanowiska. Analizy danych zawartych w oświadczeniu dokonuje kierownik jednostki. Osoba, dokonująca analizy, jest uprawniona do porównania
treści analizowanego oświadczenia z treścią uprzednio złożonych oświadczeń. Ponadto kontroli
rzetelności i prawdziwości oświadczeń dokonuje Centralne Biuro Antykorupcyjne. Informacje
zawarte w oświadczeniu o stanie majątkowym stanowią co do zasady tajemnicę prawnie chronioną, chyba że osoba, która złożyła oświadczenie, wyraziła pisemną zgodę na ich ujawnienie.
Oświadczenie przechowuje się przez 6 lat. Osoby zajmujące kierownicze stanowiska państwowe składają dodatkowo oświadczenia o działalności gospodarczej prowadzonej przez małżonka. Niezłożenie oświadczenia o stanie majątkowym albo podanie w nim nieprawdy powoduje
odpowiedzialność służbową. Podanie nieprawdy w oświadczeniu majątkowym stanowi także
Należy wspomnieć, że informacje na temat wydanych przez komisję zgód nie są udostępniane przez KPRM,
http://prawo.rp.pl/artykul/757870,1158065-Tajne-dane-o-urzednikach-przechodzacych-do-biznesu.html [dostęp:
16.06.2015].
137
W. Kotowski, B. Kurzępa, Wykroczenia pozakodeksowe, LEX/el. 2008.
138
Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 4 lipca 2011 r. w sprawie określenia wzorów formularzy oświadczeń o prowadzeniu działalności gospodarczej i o stanie majątkowym (Dz. U. Nr 150, poz. 890).
135
136
97
przestępstwo (przy czym przestępstwem nie jest niezłożenie w ogóle oświadczenia majątkowego139), sprawca podlega karze pozbawienia wolności do lat 5, a w wypadku mniejszej wagi
– grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do roku.
Drugi obowiązek, poza obowiązkiem złożenia oświadczenia o stanie majątkowym, to obowiązek zgłaszania informacji do Rejestru Korzyści, prowadzonego przez Państwową Komisję
Wyborczą. Zgodnie z art. 12 ust. 3 u.o.p.d.g. do Rejestru Korzyści należy zgłaszać informacje
o wszystkich stanowiskach i zajęciach wykonywanych zarówno w administracji publicznej, jak
i w instytucjach prywatnych, z tytułu których pobiera się wynagrodzenie, oraz pracy zawodowej wykonywanej na własny rachunek; faktach materialnego wspierania działalności publicznej prowadzonej przez zgłaszającego; darowiźnie otrzymanej od podmiotów krajowych lub
zagranicznych, jeżeli jej wartość przekracza 50% najniższego wynagrodzenia pracowników za
pracę; wyjazdach krajowych lub zagranicznych niezwiązanych z pełnioną funkcją publiczną,
jeżeli ich koszt nie został pokryty przez zgłaszającego lub jego małżonka albo instytucje ich zatrudniające bądź partie polityczne, zrzeszenia lub fundacje, których są członkami; innych uzyskanych korzyściach, o wartościach większych niż 50% najniższego wynagrodzenia za pracę,
niezwiązanych z zajmowaniem stanowisk lub wykonywaniem zajęć albo pracy zawodowej. Do
Rejestru należy także zgłaszać informacje o udziale w organach fundacji, spółek prawa handlowego lub spółdzielni, nawet wówczas, gdy z tego tytułu nie pobiera się żadnych świadczeń pieniężnych. Obowiązek zgłaszania informacji do Rejestru Korzyści nie dotyczy wszystkich osób
wyżej wskazanych, a jedynie – w zakresie interesującym z punktu widzenia niniejszej publikacji: członków Rady Ministrów, sekretarzy i podsekretarzy stanu w ministerstwach i Kancelarii
Prezesa Rady Ministrów, kierowników urzędów centralnych. Rejestr jest jawny.
Jak wynika z powyższego, ustawa – w celu przeciwdziałania korupcji – określiła zakazy
i ograniczenia dotyczące podejmowania pewnych aktywności i łączenia funkcji i stanowisk.
W ten sposób zapobiega powstawaniu konfliktu interesów, który może tę korupcję wywołać140.
Zakresem podmiotowym aktu objęte są osoby zatrudnione w urzędach centralnej administracji rządowej, tj. w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów i ministerstwach, począwszy od Prezesa Rady Ministrów, wiceprezesów, ministrów, Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, Szefa
Służby Cywilnej, sekretarzy i podsekretarzy stanu, przez pracowników zajmujących stanowiska kierownicze w tych urzędach (dyrektora generalnego, dyrektorów komórek organizacyjnych), aż do pracowników urzędów państwowych, w tym członków korpusu służby cywilnej,
zajmujących stanowiska równorzędne z tymi stanowiskami kierowniczymi pod względem płacowym. Wszystkie te osoby, w czasie zajmowania swojego stanowiska, nie mogą w szczególności prowadzić działalności gospodarczej, pełnić funkcji w organach spółek prawa handlowego,
posiadać udziałów i akcji w tych spółkach prawa handlowego, być zatrudnione lub wykonywać
innych zajęć w spółkach prawa handlowego, które mogłyby wywołać podejrzenie o ich stronniczość lub interesowność. Jedyny wyjątek dotyczy osób, które zostały zgłoszone na stanowiska
w spółce prawa handlowego z udziałem Skarbu Państwa, innych państwowych osób prawnych,
jednostek samorządu terytorialnego, ich związków lub innych osób prawnych jednostek samorządu terytorialnego, jako reprezentanci tych podmiotów. Osoby objęte przepisami ustawy
D. Kijowski, M. Kulesza, W. Misiąg, S. Prutis, M. Stec, J. Szlachta, J. Zaleski, Diagnoza stanu terytorialnej administracji publicznej w Polsce, „Samorząd Terytorialny” 2004, nr 1–2, s. 58.
140
A. Rzetecka-Gil, Ustawa o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej…
139
98
składają także oświadczenie o stanie majątkowym, a rzetelność i prawdziwość informacji zawartych w oświadczeniu podlega kontroli. Terminy składania oświadczenia są tak określone
(oświadczenie składane jest przed objęciem stanowiska, co roku do 31 marca, w dniu opuszczenia stanowiska), aby możliwe było ustalenie stanu majątkowego przed objęciem określonej
funkcji publicznej, następnie wykazywanie, jak ewoluuje majątek w trakcie pełnienia tej funkcji i jaki jest jego ostateczny kształt w chwili zaprzestania jej wykonywania141. Określone osoby
mają także obowiązek zgłaszania informacji do Rejestru Korzyści. Te zakazy i ograniczenia zostały w niniejszym podrozdziale szerzej wskazane tak, aby wykazać, że ustawa nie odnosi się
wyraźnie do problematyki wydatkowania środków publicznych i nie zawiera przepisów, które
mogą wprost zapobiegać nadużyciu polegającemu na wydatkowaniu środków publicznych na
cele prywatne, w rozumieniu przyjętym na potrzeby niniejszej analizy.
Wątpliwości budzi jedynie fakt dopuszczalności zasiadania w organach spółek prawa handlowego urzędników jako reprezentantów Skarbu Państwa, w kontekście czasu pracy tych osób.
Osoby te mogą bowiem otrzymywać odrębne wynagrodzenie z tytułu sprawowania funkcji
w spółce prawa handlowego, do której zostały wyznaczone jako reprezentanci Skarbu Państwa. Otrzymują jednocześnie wynagrodzenie za pracę w urzędzie. W przypadku, gdy ich
obowiązki jako reprezentantów Skarbu Państwa związane z zasiadaniem w organie spółki
(np. udział w posiedzeniu rady nadzorczej) są wykonywane w ich czasie pracy w urzędzie, to
powstaje pytanie, czy za ten czas pracy w urzędzie przysługuje im wynagrodzenie, a także czy
na czas i potrzeby realizacji obowiązku reprezentanta Skarbu Państwa urzędnik pozostaje na
urlopie wypoczynkowym lub bezpłatnym bądź ten czas w urzędzie odpracowuje w innym terminie. Przepisy ustawy, a także przepisy ustaw stanowiących pragmatyki zawodowe, np. ustawy
o służbie cywilnej, nie udzielają na to pytanie odpowiedzi. W ten sposób sama ustawa antykorupcyjna rodzi określone ryzyko wydatkowania środków publicznych na cele niesłużbowe,
powodując, że w czasie pracy w urzędzie dana osoba wykonuje inne czynności, za które jest
odrębnie wynagradzana.
1.6. Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych
Jak wskazano we Wprowadzeniu, akty prawa powszechnie obowiązującego, objęte niniejszą
analizą, można podzielić na dwie grupy: do pierwszej zaliczają się te akty prawne, które odnoszą się do obowiązków i uprawnień o charakterze pracowniczym i dotyczą realizacji uprawnień
i obowiązków służbowych, do drugiej grupy zaś te akty prawne, które dotyczą wydatkowania
środków publicznych. Ustawa o finansach publicznych to pierwsza z omawianych w tym rozdziale ustaw, należących do drugiej grupy aktów prawnych. Stanowi ona bowiem jeden z najbardziej istotnych aktów prawnych, kształtujących zasady gospodarki finansowej jednostek
sektora finansów publicznych. Ustawa ta – zgodnie z jej zakresem przedmiotowym wskazanym
w art. 1 – określa m.in. zasady i tryb kontroli procesów, związanych z gromadzeniem i rozdysponowywaniem środków publicznych oraz gospodarowaniem mieniem, zakres i szczegółowość
oraz zasady i tryb planowania, uchwalania i wykonywania budżetu państwa oraz budżetów
jednostek samorządu terytorialnego, szczególne zasady rachunkowości, planowania i sprawo141
A.M. Wierzbica, Przepisy antykorupcyjne w administracji publicznej, LEX/el. 2010.
99
zdawczości obowiązujące w sektorze finansów publicznych, zasady gospodarowania środkami
publicznymi pochodzącymi z budżetu Unii Europejskiej oraz z innych źródeł zagranicznych.
Zgodnie z przepisami ustawy, finanse publiczne obejmują procesy związane z gromadzeniem środków publicznych oraz ich rozdysponowywaniem, w szczególności wydatkowanie środków publicznych, zaciąganie zobowiązań angażujących środki publiczne, zarządzanie środkami
publicznymi, a ustawę stosuje się do jednostek sektora finansów publicznych. Ustawa określa także, co to są środki publiczne, wymieniając tu dochody publiczne, środki pochodzące z budżetu
Unii Europejskiej, niepodlegające zwrotowi środki z pomocy udzielanej przez państwa członkowskie EFTA oraz inne środki pochodzące ze źródeł zagranicznych niepodlegające zwrotowi,
a także określone przychody budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego
oraz innych jednostek sektora finansów publicznych. Ustawa o finansach publicznych expressis
verbis wskazuje, że środki publiczne przeznacza się na wydatki publiczne oraz rozchody publiczne. Z pewnością dotyczy ona zatem przedmiotu niniejszej analizy, regulując kwestie odnoszące się do wydatkowania środków publicznych. Rodzi się pytanie, czy i w jaki sposób akt ten
przeciwdziała przy tym wydatkowaniu środków publicznych na cele prywatne.
Po pierwsze, ustawa określa zasadę jawności finansów publicznych, w tym gospodarki
środkami publicznymi. Wskazuje jednocześnie postaci realizacji tej zasady, jak np. jawność
debaty budżetowej w Sejmie i Senacie; jawność debaty nad sprawozdaniem z wykonania budżetu państwa w Sejmie; podawanie do publicznej wiadomości kwot dotacji udzielanych z budżetu państwa; zbiorczych danych dotyczących finansów publicznych; informacji o wykonaniu
budżetu państwa za okresy miesięczne; podawanie do publicznej wiadomości przez jednostki
sektora finansów publicznych informacji dotyczących zakresu zadań lub usług wykonywanych
lub świadczonych przez jednostkę oraz wysokości środków publicznych przekazanych na ich
realizację; udostępnianie przez jednostki sektora finansów publicznych wykazu podmiotów
spoza sektora finansów publicznych, którym ze środków publicznych została udzielona dotacja, dofinansowanie realizacji zadania lub pożyczka, lub którym została umorzona należność
wobec jednostki sektora finansów publicznych. Zasada jawności może z pewnością sprzyjać
upublicznianiu informacji o określonych nadużyciach. Mechanizmy realizacji zasady jawności
finansów publicznych odnoszą się jednak do bardzo ogólnych danych i informacji, stąd mogą
nie stanowić wystarczających narzędzi ujawniania nadużyć.
Po drugie, ustawa o finansach publicznych określa sposób klasyfikacji wydatków publicznych. Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej
klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze
źródeł zagranicznych142 określiło tę klasyfikację według działów, rozdziałów, paragrafów dochodów, przychodów i środków, paragrafów wydatków i środków. Wydatki i środki wskazane
w załączniku nr 4 do rozporządzenia, klasyfikowane według paragrafów, to dotacje i subwencje, świadczenia na rzecz osób fizycznych, wydatki bieżące jednostek budżetowych, wydatki majątkowe, obsługa długu publicznego, wydatki na realizację programów finansowanych
z udziałem środków pochodzących ze źródeł zagranicznych, środki własne Unii Europejskiej. Do wydatków bieżących jednostek sektora finansów publicznych należą wynagrodzenia,
składki na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne, szkolenia członków korpusu służby cywilnej
oraz pracowników niebędących członkami korpusu służby cywilnej, wynagrodzenia z tytułu
142
100
umów zlecenia lub umów o dzieło, zakup usług obejmujących tłumaczenia, zakup usług obejmujących wykonanie ekspertyz, analiz i opinii. To także zakup materiałów i wyposażenia,
opłaty za dostawę energii elektrycznej, cieplnej i innej, gazu oraz wody, usługi konserwacyjne
i naprawcze urządzeń, usługi drukarskie, introligatorskie, powielanie, kopiowanie, opłaty za
usługi pocztowe i telegraficzne, usługi reklamowe, opłaty z tytułu zakupu usług telekomunikacyjnych, w tym dostępu do sieci Internet, opłaty za administrowanie i czynsze za budynki, lokale i pomieszczenia garażowe, podróże służbowe krajowe, w tym np. zwrot kosztów za
używanie przez pracowników własnych pojazdów do celów służbowych w granicach administracyjnych miasta lub gminy, podróże służbowe zagraniczne. Jednostki sektora finansów
publicznych dysponują w ten sposób regulacjami dotyczącymi tego, w jaki sposób klasyfikować dany wydatek publiczny. Szczegółowość tej klasyfikacji rodzi jednak pewne wątpliwości.
Przykładowo bardzo pojemną kategorią jest zakup materiałów i wyposażenia, gdzie sytuuje
się większość wydatków interesujących z punktu widzenia niniejszej analizy, a kategoria ta
pozostaje nieuszczegółowiona.
Ponadto ustawa nakłada na jednostki sektora finansów publicznych obowiązek prowadzenia rachunkowości zgodnie z przepisami ustawy o rachunkowości143, ale z uwzględnieniem zasad określonych w omawianej ustawie. Minister Finansów określił w drodze rozporządzenia
szczególne zasady rachunkowości, dotyczące ewidencji wykonania budżetu, ewidencji wykonania budżetu w układzie zadaniowym, ewidencji aktywów trwałych stanowiących własność
Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, wyceny poszczególnych składników
aktywów i pasywów, sporządzania sprawozdań finansowych oraz odbiorców tych sprawozdań144. Przepisy rozporządzenia nie stanowią jednak mechanizmów przydatnych w kontekście nadużyć, o których mowa w niniejszej analizie.
Zgodnie z art. 41 ust. 1 u.f.p. jednostki sektora finansów publicznych sporządzają sprawozdania z wykonania procesów, o których mowa w art. 3, to jest m.in. z wydatkowania środków publicznych. Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 16 stycznia 2014 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej145 określiło w szczególności wzór sprawozdania z wykonania planu
wydatków budżetu państwa, z podziałem na wydatki według działu, rozdziału i paragrafu.
Z uwagi na poziom szczegółowości klasyfikacji wydatków publicznych, o której mowa wyżej,
trudno te obowiązki sprawozdawcze wpisać w przeciwdziałanie wydatkowaniu środków publicznych na cele prywatne.
Najbardziej istotne regulacje zawarte w ustawie o finansach publicznych dotyczą zasad gospodarowania środkami publicznymi. Kluczowe zasady wskazano w szczególności w art. 44 u.f.p. Wydatki publiczne mogą być ponoszone na cele i w wysokościach ustalonych w ustawie budżetowej i planie finansowym jednostki sektora finansów publicznych
oraz zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych rodzajów wydatków. Umowy, których przedmiotem są usługi, dostawy lub roboty budowlane, mogą być zawierane jedynie na
143
Omawianie przepisów tej ustawy, z uwagi na przedmiot jej regulacji w kontekście przedmiotu niniejszej analizy,
uznano za niezasadne.
144
Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz
planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych
mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 289).
145
Dz. U. poz. 119 z późn. zm.
101
zasadach określonych w przepisach o zamówieniach publicznych. W końcu, przepis art. 44
określa, że wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów oraz optymalnego
doboru metod i środków, służących osiągnięciu założonych celów, a także w sposób umożliwiający terminową realizację zadań, a także w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań. Tym samym ustawa o finansach publicznych określa, że zasadą jest celowe, racjonalne i oszczędne wydatkowanie środków publicznych. Pod pojęciem
celowości dokonywania wydatków należy rozumieć zapewnienie zgodności działań jednostki
w zakresie dokonywania wydatków z jej celami statutowymi, optymalizację zastosowanych
metod i środków, ich adekwatności dla osiągnięcia założonych celów oraz przyjętych kryteriów oceny realizacji celów i zadań. Jest to wybór przez dysponenta środków publicznych
takiego sposobu finansowania zadań, który prowadzi do najbardziej efektywnego gospodarowania środkami publicznymi146. Sformułowane w ustawie o finansach publicznych zasady dokonywania wydatków ze środków publicznych mają zapewnić racjonalizację kosztów,
oznaczającą wydajność i skuteczność wydatkowania środków publicznych w związku z realizacją zamierzonego zadania147.
Dla zapewnienia realizacji celów i zadań w sposób zgodny z prawem, efektywny, oszczędny i terminowy podejmowane są działania stanowiące tzw. kontrolę zarządczą. Celem kontroli zarządczej jest zapewnienie w szczególności zgodności działalności z przepisami prawa
oraz procedurami wewnętrznymi, wiarygodności sprawozdań, ochrony zasobów, efektywności i skuteczności przepływu informacji, zarządzania ryzykiem. Zapewnienie funkcjonowania
adekwatnej, skutecznej i efektywnej kontroli zarządczej należy do obowiązków ministra w kierowanych przez niego działach administracji rządowej oraz do kierownika jednostki. Zgodnie
z przepisami ustawy o finansach publicznych za całość gospodarki finansowej jednostki sektora finansów publicznych odpowiada jej kierownik. Systematyczna ocena kontroli zarządczej
jest prowadzona przez audyt wewnętrzny.
Ustawa o finansach publicznych określa także pewne podstawy funkcjonowania gospodarki finansowej państwa – jej podstawą w danym roku jest ustawa budżetowa. Podstawę przygotowywania projektu ustawy budżetowej na kolejny rok budżetowy stanowi Wieloletni Plan
Finansowy Państwa. Materiały do projektu ustawy budżetowej opracowują i przedstawiają ministrowi finansów dysponenci części budżetowych. Ustawa wskazuje także tryb opracowywania
i uchwalania budżetu państwa, elementy budżetu państwa, przeznaczenie wydatków budżetu
państwa, ujęcie tych wydatków w określonym podziale (na części, działy i rozdziały klasyfikacji
budżetowej wydatków oraz grupy wydatków), grupy wydatków budżetu państwa, w tym wydatki bieżące jednostek budżetowych (takie jak wynagrodzenia i uposażenia osób zatrudnionych w państwowych jednostkach budżetowych oraz składki naliczane od tych wynagrodzeń
i uposażeń, zakupy towarów i usług, koszty utrzymania oraz inne wydatki związane z funkcjonowaniem jednostek budżetowych i realizacją ich statutowych zadań, koszty zadań zleconych do realizacji jednostkom zaliczanym i niezaliczanym do sektora finansów publicznych,
z wyłączeniem organizacji pozarządowych).
J. Glumińska-Pawlic, Wydatki i rozchody budżetowe jednostek samorządu terytorialnego (w:) Finanse samorządowe 2005. 395 pytań i odpowiedzi. Wzory uchwał, deklaracji, decyzji, red. C. Kosikowski, Warszawa 2005, s. 264.
147
L. Lipiec-Warzecha, Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, LEX/el. 2011.
146
102
Ustawa o finansach publicznych poświęca także sporo uwagi wykonywaniu ustawy budżetowej. Wykonywaniem budżetu państwa kieruje Rada Ministrów. Wykonanie ustawy budżetowej podlega kontroli Sejmu. Ogólną kontrolę realizacji dochodów i wydatków oraz przychodów
i rozchodów budżetu państwa sprawuje minister finansów, natomiast dysponenci części budżetowych sprawują nadzór i kontrolę nad całością gospodarki finansowej podległych im jednostek organizacyjnych, w tym nad dokonywaniem przez te jednostki wstępnej oceny celowości
poniesionych wydatków oraz realizacją właściwych procedur. Co istotne, na podstawie art. 175
ust. 3 u.f.p. dysponenci części budżetowych zostali w tym zakresie zobowiązani do ustalenia,
w tym także w odniesieniu do podległych jednostek organizacyjnych, sposobu dokonywania
wydatków przy wykorzystaniu służbowych kart płatniczych. Ustawa o finansach publicznych
precyzuje przedmiot tych rozstrzygnięć. W wydanych regulacjach mają być określone:
1) funkcje, stanowiska i zakres obowiązków służbowych, uprawniających do korzystania ze
służbowej karty płatniczej;
2) tryb i warunki przyznawania służbowej karty płatniczej i ustalania wysokości miesięcznych limitów wydatków;
3) rodzaje towarów i usług, za które może być dokonywana zapłata za pomocą służbowej karty płatniczej;
4) przypadki, w których może być dokonana wypłata gotówki za pomocą służbowej karty
płatniczej;
5) sposób prowadzenia ewidencji wydanych służbowych kart płatniczych;
6) sposób i terminy rozliczania płatności dokonanych przy wykorzystaniu służbowej karty
płatniczej.
W ten sposób ustawodawca szczególnie wyróżnił jeden aspekt gospodarowania środkami
publicznymi. Celem wprowadzenia powyższego obowiązku było zapewnienie jednolitych zasad korzystania z kart płatniczych w jednostkach sektora finansów publicznych148.
Ustawa podkreśla, że w toku wykonywania budżetu państwa dokonywanie wydatków następuje w granicach kwot określonych w planie finansowym, z uwzględnieniem prawidłowo
dokonanych przeniesień i zgodnie z planowanym przeznaczeniem, „w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów”. Jak wyżej
wskazano, podobne sformułowanie dotyczące celowości i oszczędności pojawia się w art. 44.
Ustawa o finansach publicznych stosunkowo kompleksowo reguluje zasady gospodarki finansowej jednostek sektora finansów publicznych, określa kwestie dotyczące środków i wydatków
publicznych, przygotowywanie, przyjmowanie i wykonywanie ustawy budżetowej. Poza jednak
pojedynczymi przepisami, dotyczącymi wydatkowania środków publicznych, nie odnosi się ona
wprost do nadużyć, będących przedmiotem niniejszej analizy. Z pewnością istotne jest, że ustawa
jako zasadę określa, iż wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny,
z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów (art. 44), ale biorąc
pod uwagę poziom ogólności brzmienia tego przepisu – trudno uznać go za mechanizm przeciwdziałania tym nadużyciom. Także zasada jawności finansów publicznych nie może stanowić
wyczerpującego i efektywnego narzędzia, jawność dotyczy bowiem, zgodnie z ustawą o finansach publicznych, niewielu wybranych aspektów gospodarki środkami publicznymi. Klasyfikacja
Uzasadnienie do rządowego projektu ustawy o finansach publicznych, http://orka.sejm.gov.pl/Druki6ka.nsf/0/
B6424AF9598E217FC12574EA002C08AC/$file/1181-uzas.doc [dostęp: 16.06.2015].
148
103
wydatków publicznych nie będzie także specjalnie pomocna, wydatki publiczne klasyfikowane
są bowiem według bardzo pojemnych grup. Najbardziej konkretne przepisy dotyczą obowiązku
ustalenia przez każdego dysponenta części budżetowej kwestii dotyczących korzystania z kart
płatniczych. Poza nałożeniem takiego obowiązku, przepisy szczegółowo wskazują, jakie kwestie
powinny być uregulowane w tym zakresie przez dysponentów. Zarządzenia ministrów w tym
zakresie zostaną poddane analizie w drugiej części niniejszego rozdziału.
1.7. Ustawa z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności
za naruszenie dyscypliny finansów publicznych
Nadużycia i naruszenia przepisów ustaw o finansach publicznych oraz Prawo zamówień publicznych (która zostanie omówiona poniżej), mogą stanowić naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Ustawa o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych określa zasady i zakres tej odpowiedzialności, organy właściwe oraz postępowanie w sprawach o naruszenie
dyscypliny finansów publicznych. Ustawa dotyczy zatem nadużyć związanych z wydatkowaniem
środków publicznych i warto jej się bliżej w tym zakresie przyjrzeć. Należy wspomnieć, że regulacja ta ma charakter sankcyjny, zapożyczając wiele konstrukcji prawnych z przepisów prawa karnego, czy prawa wykroczeń149. W przepisach przewidziano w szczególności organy właściwe do
wypełniania funkcji oskarżyciela, jest także obwiniony, który ma prawo do obrony.
Odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych podlegają kierownicy
jednostek sektora finansów publicznych, ale także pracownicy tych jednostek, z tym że tylko ci,
którym powierzono wykonywanie określonych obowiązków – takich, których niewykonanie
lub nienależyte wykonanie stanowi czyn naruszający dyscyplinę finansów publicznych. Przepisy ustawy dotyczą zatem nie wszystkich, a części pracowników ministerstw oraz Kancelarii
Prezesa Rady Ministrów.
Ustawa w art. 5–18c wylicza zachowania, które stanowią naruszenie dyscypliny finansów
publicznych. Jej naruszeniem jest np. nieustalenie, niepobranie lub niedochodzenie należności
Skarbu Państwa albo pobranie lub dochodzenie tej należności w wysokości niższej, niż wynikająca z prawidłowego obliczenia; nieprzekazanie w terminie do budżetu w należnej wysokości
pobranych dochodów należnych Skarbowi Państwa; przeznaczenie dochodów uzyskiwanych
przez jednostkę budżetową na wydatki ponoszone w tej jednostce; przekazanie lub udzielenie
dotacji z naruszeniem zasad lub trybu przekazywania lub udzielania dotacji; dokonanie zmiany w budżecie lub planie, stanowiącym podstawę gospodarki finansowej jednostki sektora finansów publicznych, bez upoważnienia albo z przekroczeniem zakresu upoważnienia. To także
dokonanie wydatku ze środków publicznych lub zaciągnięcie zobowiązania bez upoważnienia
określonego ustawą budżetową, uchwałą budżetową lub planem finansowym albo z przekroczeniem zakresu tego upoważnienia lub z naruszeniem przepisów dotyczących dokonywania poszczególnych rodzajów wydatków, jak również, w określonych sytuacjach, nienależyte dokonanie wstępnej kontroli zgodności operacji gospodarczej lub finansowej z planem finansowym lub
Orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z dnia
2 października 2006 r., DF/GKO-4900-52/65/RN-28/06/1542, Biuletyn orzecznictwa w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych 2006, nr 4, s. 107 i n., http://www.mf.gov.pl/c/document_library/get_file?uuid=f8d5d899d482-42d2-923e-60f717de5bbc&groupId=764034 [dostęp: 02.06.2015].
149
104
kompletności i rzetelności dokumentów dotyczących takiej operacji. Naruszeniem dyscypliny
finansów publicznych jest także przyznanie lub przekazanie środków związanych z realizacją
programów lub projektów finansowanych z udziałem środków unijnych lub zagranicznych bez
zachowania lub z naruszeniem procedur obowiązujących przy ich przyznaniu lub przekazaniu
oraz nieopłacenie w terminie przez jednostkę sektora finansów publicznych składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne. Szereg naruszeń dyscypliny finansów publicznych wiąże
się z zachowaniami sprzecznymi z ustawą – Prawo zamówień publicznych – naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest np. niezgodne z przepisami o zamówieniach publicznych
opisanie przedmiotu zamówienia publicznego w sposób, który mógłby utrudniać uczciwą konkurencję lub określenie kryteriów oceny ofert. Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych
jest również zaniechanie przeprowadzenia lub rozliczenia inwentaryzacji albo przeprowadzenie
lub rozliczenie inwentaryzacji w sposób niezgodny z przepisami ustawy o rachunkowości150.
W doktrynie zwraca się uwagę, że nie każde naruszenie przepisów prawa, regulujących
publiczną działalność finansową, skutkuje odpowiedzialnością za naruszenie dyscypliny finansów publicznych151, wskazując, że poza zakresem przepisów pozostają czyny, których popełnienie mogło skutkować istotnym dla nich uszczerbkiem, na przykład niegospodarne wydawanie środków. Z drugiej strony, za naruszenie dyscypliny finansów publicznych uznawane
są nielegalne zachowania o charakterze formalnym, mniej istotne z punktu widzenia interesów
finansów publicznych, związane na przykład z niedochowaniem terminów składania sprawozdań152. Co istotne, zgodnie z orzecznictwem za przepis prawa, którego naruszenie może skutkować odpowiedzialnością za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, nie może zostać
uznany przepis aktu o charakterze wewnętrznie obowiązującym153.
Stosownie do przepisów ustawy odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych jest niezależna od odpowiedzialności określonej innymi przepisami prawa, z tym że
w razie prawomocnego skazania za przestępstwo, przestępstwo skarbowe, wykroczenie albo
wykroczenie skarbowe, będące równocześnie naruszeniem dyscypliny finansów publicznych,
wszczęte postępowanie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych podlega umorzeniu.
Niewątpliwie określone zachowanie może stanowić naruszenie dyscypliny finansów publicznych oraz czyn penalizowany w kodeksie karnym. W przypadku skazania za taki czyn, poWszelkie odstępstwa od warunków inwentaryzowania, wynikających z ustawy o rachunkowości, a więc zarówno
niepodjęcie inwentaryzacji, jak i niepełne jej przeprowadzenie, czy też przeprowadzenie jej w taki sposób, że nie
zostanie odzwierciedlony stan rzeczywisty wszystkich składników majątkowych danej jednostki, musi skutkować
odpowiedzialnością sprawcy. Celem inwentaryzacji jest bowiem ustalenie stanu środków majątkowych jednostki
sektora finansów publicznych i odzwierciedlenie go w księgach rachunkowych jednostki za ten rok obrotowy, na
który przypadał termin inwentaryzacji; orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z dnia 15 marca 2007 r., DF/GKO-4900-97/117/06/3334, Biuletyn orzecznictwa w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych 2007, nr 3, s. 48 i n., http://www.mf.gov.pl/c/document_library/
get_file?uuid=36e88f8d-202a-4e3d-8b3b-6b69e1fe4c32&groupId=764034 [dostęp: 02.06.2015].
151
T. Bolek, K. Borowska, A. Kościńska-Paszkowska, Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Komentarz, LEX/el. 2012.
152
A. Kościńska-Paszkowska, T. Bolek, Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych – zmiana
ustawy, „Kontrola Państwowa” 2012, nr 2, s. 19.
153
Orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z dnia
6 września 2012 r., BDF1/4900/61/61/12/36, Biuletyn orzecznictwa w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów
publicznych 2012, nr 4, s. 35 i n., http://www.mf.gov.pl/c/document_library/get_file?uuid=0ab1119c-f0f6-49cd8264-b3cb7988be14&groupId=764034 [dostęp: 02.06.2015]. W przedmiotowym postępowaniu przywołano przepisy
zarządzeń dyrektora ośrodka kultury, regulujących wynajem pomieszczeń.
150
105
stępowanie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych jest umarzane. Ukaranie osoby
odpowiedzialnej za naruszenie dyscypliny finansów publicznych nie ogranicza praw Skarbu
Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub innej jednostki sektora finansów publicznych
do dochodzenia odszkodowania za poniesioną szkodę.
Ustawa przewiduje jednocześnie, że nie dochodzi się odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, którego „stopień szkodliwości dla finansów publicznych jest znikomy”.
Przy ocenie stopnia szkodliwości dla finansów publicznych naruszenia dyscypliny finansów publicznych uwzględnia się wagę naruszonych obowiązków, sposób i okoliczności ich naruszenia, a także skutki naruszenia, w tym wysokość skutku finansowego154. Stopień szkodliwości podlega zatem
ocenie i odstąpienie od dochodzenia odpowiedzialności zależy od tej oceny. Jednocześnie ustawodawca wyraźnie wskazuje, że nie stanowi naruszenia dyscypliny finansów publicznych określone
działanie lub zaniechanie, którego przedmiotem są środki finansowe w wysokości nieprzekraczającej jednorazowo, a w przypadku więcej niż jednego działania lub zaniechania – łącznie w roku
budżetowym, kwoty przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego (art. 26). Przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej, pomniejszone o potrącone od ubezpieczonych składki na
ubezpieczenia emerytalne, rentowe oraz chorobowe, w 2014 r. wyniosło 3308,33 zł155.
Ustawa określa także kary za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, począwszy od
upomnienia i nagany, przez karę pieniężną, aż do zakazu pełnienia funkcji związanych z dysponowaniem środkami publicznymi, a także wymiar tych kar.
Na marginesie należy wskazać, że podobnie jak w przypadku ustawy o służbie cywilnej,
ustawa o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych powoduje niejako „podwójnie” wynagradzanie za ten sam czas pracy. W przypadku ustawy o służbie cywilnej
chodzi o wynagrodzenie związane z udziałem w prowadzeniu postępowania dyscyplinarnego, w przypadku omawianej tu ustawy – wynagrodzenie związane z udziałem w postępowaniu w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Zgodnie bowiem z art. 68
ust. 1 u.o.n.d.f.p. pracodawca osoby powołanej w skład komisji orzekającej lub Głównej Komisji
Orzekającej albo pełniącej funkcję rzecznika dyscypliny, Głównego Rzecznika lub ich zastępcy jest obowiązany zwolnić ją na czas niezbędny do wywiązania się ze sprawowanej funkcji
albo udziału w szkoleniach z zakresu problematyki finansów publicznych i prawa, z zachowaniem prawa do wynagrodzenia za ten czas. Jednocześnie osoby te otrzymują z budżetu państwa odrębne wynagrodzenie w związku z ich udziałem w postępowaniu jako członka komisji
czy rzecznika dyscypliny (art. 65)156.
154
W 2014 r. rzecznicy dyscypliny mieli łącznie do rozpoznania 2621 zawiadomień o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych. Wydali 1310 postanowień o wszczęciu postępowania wyjaśniającego oraz 942 postanowienia
o odmowie wszczęcia postępowania wyjaśniającego, z czego około 1/3 wydano z powodu znikomej szkodliwości
dla finansów publicznych; zob. „Sprawozdanie z działalności Głównego Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych i rzeczników dyscypliny finansów publicznych w 2014 roku”, http://www.mf.gov.pl/c/document_library/get_
file?uuid=357b06d9-1abf-437a-bed2-0f4086d147ea&groupId=764034 [dostęp: 02.06.2015].
155
Obwieszczenie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 17 lutego 2015 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2014 r. i w drugim półroczu 2014 r. (M.P. poz. 221). Informacja
na temat wysokości tego wynagrodzenia została podana w wyniku uwzględnienia uwagi Ministerstwa Finansów,
zgłoszonej w ramach opiniowania tej części raportu (pismo MF z dnia 12 października 2015 r.).
156
Ministerstwo Finansów ma w odniesieniu do tej sprawy odmienne stanowisko. Jego zdaniem, to niejako „podwójne” wynagradzanie za ten sam czas pracy to usprawiedliwiona nieobecność w pracy z zachowaniem prawa do
wynagrodzenia i nie budzi to zastrzeżeń MF (stanowisko zaprezentowane w ramach opiniowania tej części raportu,
pismo MF z dnia 12 października 2015 r.).
106
Ustawa wylicza nadużycia, które stanowią naruszenia dyscypliny finansów publicznych.
Nie dotyczą one jednak przedmiotu niniejszej analizy bądź są one określone na tyle ogólnie,
że trudno jest w sposób bezpośredni odnieść je do nadużyć, o których mowa w analizie. Ustawa przewiduje jednocześnie, że nie każde naruszenie będzie rodziło odpowiedzialność. Po
pierwsze, nie dochodzi się odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych,
którego „stopień szkodliwości dla finansów publicznych jest znikomy”. Po drugie, nie stanowi naruszenia dyscypliny finansów publicznych określone działanie lub zaniechanie, którego
przedmiotem są środki finansowe w wysokości nieprzekraczającej kwoty przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego, tj. nieco ponad 3 tys. zł. (w 2014 r. przeciętne miesięczne wynagrodzenie wyniosło, jak już wspomniano, 3308,33 zł).
1.8. Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych
Ustawa – Prawo zamówień publicznych określa zasady i tryb udzielania zamówień publicznych, w tym przygotowanie postępowania i wybór najkorzystniejszej oferty, dokumentowanie
postępowań, środki ochrony prawnej, kontrolę udzielania zamówień publicznych oraz organy
właściwe w sprawach uregulowanych w ustawie – Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych oraz
Radę Zamówień Publicznych. Tym samym ustawa dotyczy trybu dysponowania środkami publicznymi. Stosuje się ją do udzielania zamówień publicznych w szczególności przez jednostki
sektora finansów publicznych, w rozumieniu przepisów o finansach publicznych, a zatem omawiane przepisy będą dotyczyły Kancelarii Prezesa Rady Ministrów i ministerstw.
Ustawa definiuje zawarte w niej pojęcia, w tym: zamówień publicznych (to umowy odpłatne zawierane między zamawiającym a wykonawcą, których przedmiotem są usługi, dostawy
lub roboty budowlane), dostaw (to nabywanie rzeczy, praw oraz innych dóbr, w szczególności
na podstawie umowy sprzedaży, dostawy, najmu, dzierżawy oraz leasingu) oraz usług (należy
przez to rozumieć wszelkie świadczenia, których przedmiotem nie są roboty budowlane lub dostawy). W rozumieniu ustawy najlepsza jest oferta, która przedstawia najkorzystniejszy bilans
ceny i innych kryteriów, odnoszących się do przedmiotu zamówienia publicznego, albo oferta
z najniższą ceną, a w przypadku zamówień publicznych w zakresie działalności twórczej lub
naukowej, których przedmiotu nie można z góry opisać w sposób jednoznaczny i wyczerpujący – oferta, która przedstawia najkorzystniejszy bilans ceny i innych kryteriów, odnoszących
się do przedmiotu zamówienia publicznego.
Zarówno te, jak i kolejne przepisy, ustanawiające zasady zamówień publicznych, mają realizować cele ustawowe, tj. efektywne i gospodarne dysponowanie środkami publicznymi157. Zgodnie z przepisami ogólnymi ustawy, zamawiający udziela zamówienia w sposób przejrzysty, na
swojej stronie BIP zamieszcza ogłoszenie o zamówieniu, obejmujące konkretne elementy, a po
udzieleniu zamówienia – informację o udzieleniu zamówienia. Zasadą udzielania zamówień jest
ich przygotowanie i przeprowadzenie przez zamawiającego w sposób zapewniający zachowanie
uczciwej konkurencji oraz równe traktowanie wykonawców. Przedmiot zamówienia opisuje się
w sposób jednoznaczny i wyczerpujący – za pomocą dostatecznie dokładnych i zrozumiałych
określeń, uwzględniając wszystkie wymagania i okoliczności, mogące mieć wpływ na sporządze157
W. Dzierżanowski, J. Jerzykowski, M. Stachowiak, Prawo zamówień publicznych. Komentarz, LEX/el. 2014.
107
nie oferty – i nie można go opisywać w sposób, który mógłby utrudniać uczciwą konkurencję.
Kolejne gwarancje realizacji celów ustawy to zasada, że czynności związane z przygotowaniem
oraz przeprowadzeniem postępowania o udzielenie zamówienia wykonują osoby zapewniające
bezstronność i obiektywizm, a także zasada jawności postępowania o udzielenie zamówienia.
Ustawa enumeratywnie wymienia także tryby udzielania zamówień i określa warunki ich zastosowania, wskazuje, jak ustala się wartość zamówienia, jak przygotowuje się specyfikację istotnych warunków zamówienia, kto, kiedy i w jaki sposób kontroluje udzielanie zamówień i jakie
są konsekwencje naruszenia przepisów ustawy – Prawo zamówień publicznych.
Przepisy ustawy – Prawo zamówień publicznych mają na celu, jak wskazano wyżej, zapewnienie efektywnego i gospodarnego dysponowania środkami publicznymi. W tym sensie odnoszą się do wydatkowania środków publicznych. Nie dotyczą jednak korzystania z dostarczonych już – np. w trybie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego – towarów i usług,
a zatem nie mają znaczenia dla zachowań, które są przedmiotem niniejszej analizy.
1.9. Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny
Jak wskazano we Wprowadzeniu do niniejszej analizy, zachowania polegające na wydatkowaniu środków publicznych na cele prywatne mogą nie stanowić przestępstwa. Niektóre
z tych zachowań są jednak penalizowane. Poniżej przedstawione zostaną te przepisy kodeksu karnego, które dotyczą czynów funkcjonariuszy publicznych lub osób pełniących funkcje
publiczne, a także przepisy penalizujące przestępstwa, które mogą być popełnione niezależnie
od pełnionej funkcji – związane z zachowaniami dotyczącymi wydatkowania środków publicznych na cele prywatne.
Na wstępie należy wskazać, że kodeks karny zawiera definicje pojęć „funkcjonariusz publiczny” oraz „osoba pełniąca funkcję publiczną”. Przepis art. 115 § 13 zawiera katalog podmiotów, które są funkcjonariuszami publicznymi, wskazując m.in. Prezydenta Rzeczypospolitej
Polskiej, posłów, senatorów, radnych, sędziów, ławników, prokuratorów, notariuszy, komorników, kuratorów sądowych, syndyków, a także osoby będące pracownikami administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełnią wyłącznie
czynności usługowe. Z kolei osobą pełniącą funkcję publiczną jest, według definicji zawartej
w kodeksie karnym, funkcjonariusz publiczny, członek organu samorządowego, osoba zatrudniona w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, chyba że wykonuje wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba, której uprawnienia i obowiązki w zakresie
działalności publicznej są określone lub uznane przez ustawę lub wiążącą Rzeczpospolitą Polską umowę międzynarodową (art. 115 § 19).
Przestępstwa funkcjonariuszy publicznych lub osób pełniących funkcje publiczne określone zostały m.in. w rozdziale XXIX kodeksu karnego pt. „Przestępstwa przeciwko działalności
instytucji państwowych oraz samorządu terytorialnego”. W tym rozdziale penalizowane są takie czyny, jak łapownictwo bierne, polegające na przyjęciu – w związku z pełnieniem funkcji
publicznej – korzyści majątkowej lub osobistej albo jej obietnicy (art. 228)158 oraz płatna proPrzestępstwo łapownictwa czynnego, tj. udzielenie korzyści majątkowej lub osobistej albo jej obietnicy osobie
pełniącej funkcję publiczną w związku z tą funkcją (art. 229) może być popełnione przez każdą osobę.
158
108
tekcja bierna, gdy sprawca, powołując się na wpływy w instytucji państwowej, samorządowej,
organizacji międzynarodowej albo krajowej lub w zagranicznej jednostce organizacyjnej, dysponującej środkami publicznymi, albo wywołując przekonanie innej osoby lub utwierdzając ją
w przekonaniu o istnieniu takich wpływów, podejmuje się pośrednictwa w załatwieniu sprawy
w zamian za korzyść majątkową lub osobistą albo jej obietnicę (art. 230)159. Funkcjonariusze
publiczni lub osoby pełniące funkcję publiczną mogą być także sprawcami przestępstw przeciwko ochronie informacji, polegających w szczególności na ujawnieniu informacji, z którą
zapoznali się w związku z pełnieniem funkcji publicznej (rozdział XXXIII k.k.), a także przestępstw przeciwko wiarygodności dokumentów, jak np. przestępstwa poświadczenia nieprawdy (np. art. 271, rozdział XXXIV). Wskazane powyżej przestępstwa nie dotyczą jednak wprost
zachowań, będących przedmiotem niniejszej analizy.
Kodeks karny określa także przestępstwa, które mogą być popełnione przy przetargach
publicznych, takie jak udaremnianie lub utrudnianie przetargu w celu osiągnięcia korzyści
majątkowej, rozpowszechnianie informacji lub przemilczanie istotnych okoliczności, mających
znaczenie dla zawarcia umowy, będącej przedmiotem przetargu (art. 305). Te przestępstwa,
w przeciwieństwie do wyżej wskazanych, mają charakter powszechny, czyli może je popełnić
każdy. Karalność zachowań, które mogą mieć miejsce przy udzielaniu zamówienia publicznego, nie jest szczególnie istotna z przyczyn, które zostały wskazane przy omawianiu przepisów ustawy – Prawo zamówień publicznych. Przestępstwa powszechne, które mogłyby mieć
znaczenie dla niniejszej analizy, to przestępstwa przeciwko mieniu, w tym kradzież lub przywłaszczenie cudzej rzeczy ruchomej, w szczególności powierzonej sprawcy rzeczy ruchomej,
a także niszczenie lub uszkadzanie cudzej rzeczy (art. 278, 284, 288), przy czym kradzież rzeczy o wartości nieprzekraczającej 1/4 najniższego miesięcznego wynagrodzenia160 nie stanowi
przestępstwa, a jest wykroczeniem określonym w art. 119 kodeksu wykroczeń161. Poza jednak
sytuacjami, w których pracownik lub urzędnik ukradnie rzecz ruchomą, dodatkowo o pewnej
wartości, wydatkowanie środków publicznych na cele prywatne nie będzie zasadniczo objęte
penalizacją jako przestępstwo określone w rozdziale przestępstw przeciwko mieniu. Czyn polegający na wyrządzeniu szkody majątkowej jest także penalizowany na podstawie art. 296 k.k.
Zgodnie z tym przepisem karze podlega osoba, która będąc obowiązana na podstawie przepisu
ustawy, decyzji właściwego organu lub umowy do zajmowania się sprawami majątkowymi lub
działalnością gospodarczą osoby fizycznej, prawnej albo jednostki organizacyjnej nie mającej
osobowości prawnej, przez nadużycie udzielonych jej uprawnień lub niedopełnienie ciążącego na niej obowiązku, wyrządza znaczną szkodę majątkową. Przestępstwo to jednak jest ograniczone do tych osób, do których kompetencji należy zajmowanie się sprawami majątkowymi danego podmiotu, a ponadto szkoda majątkowa ma mieć znaczny charakter, czyli zgodnie
Z kolei płatna protekcja czynna polega na udzieleniu albo obietnicy udzielenia korzyści majątkowej lub osobistej
w zamian za pośrednictwo w załatwieniu sprawy w instytucji państwowej, samorządowej, organizacji międzynarodowej albo krajowej lub w zagranicznej jednostce organizacyjnej, dysponującej środkami publicznymi, polegające na bezprawnym wywarciu wpływu na decyzję, działanie lub zaniechanie osoby pełniącej funkcję publiczną,
w związku z pełnieniem tej funkcji (art. 230a). To przestępstwo, podobnie jak łapownictwo czynne, jest przestępstwem powszechnym, a zatem jego podmiotem może być każda osoba, a nie tylko funkcjonariusz publiczny lub inna
osoba pełniąca funkcję publiczną.
160
W 2015 r., zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 11 września 2014 r. w sprawie wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę w 2015 r. (Dz. U. poz. 1220), to 1750 zł, a zatem 1/4 tej wartości to 437,50 zł.
161
Ustawa z dnia 20 maja 1971 r. – Kodeks wykroczeń (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 482 z późn. zm.).
159
109
z art. 115 § 5 k.k., jej wartość w chwili popełnienia czynu zabronionego przekracza 200 000 zł.
Przepis art. 296 k.k. co do zasady również nie będzie służył do wyciągania prawnokarnych
konsekwencji wydatkowania środków publicznych na cele prywatne w rozumieniu przyjętym
na potrzeby niniejszej analizy.
Wydaje się, że przepisem kodeksu karnego, który może być najbardziej adekwatny i znaleźć zastosowanie w przypadku takiego wydatkowania środków publicznych na cele prywatne, jest art. 231. Zgodnie z art. 231 § 1 i 2 funkcjonariusz publiczny, który, przekraczając swoje uprawnienia lub nie dopełniając obowiązków, działa na szkodę interesu publicznego lub
prywatnego, podlega karze pozbawienia wolności do lat 3, zaś jeżeli sprawca dopuszcza się
tego czynu w celu osiągnięcia korzyści majątkowej lub osobistej, podlega karze pozbawienia
wolności od roku do lat 10. Znamiona przestępstwa z art. 231 k.k. wypełnia działanie, polegające na przekroczeniu uprawnień lub niedopełnieniu obowiązków, przy czym sprawca ma
działać na szkodę interesu publicznego lub prywatnego. Przekroczenie uprawnień wymaga wykazania, że podjęte przez sprawcę działanie nie wchodziło w zakres jego kompetencji
lub było podjęte w ramach uprawnień, ale niezgodnie z przepisami prawa, statutem czy ciążącymi na funkcjonariuszu publicznym obowiązkami. Samo przekroczenie uprawnień nie
wypełnia automatycznie znamion omawianego przestępstwa, konieczne jest bowiem jeszcze
działanie na szkodę interesu publicznego lub prywatnego162. Typowym, podawanym często
przez doktrynę, przykładem zachowania, którego sprawca może być ścigany na podstawie
art. 231, jest niewykonanie nakazu przewidzianego w art. 304 § 2 kodeksu postępowania
karnego163, tj. zawiadomienia o przestępstwie, gdy funkcjonariusz publiczny zobowiązany na
podstawie tego przepisu do denuncjacji nie zawiadamia o przestępstwie ściganym z urzędu,
pomimo świadomości tego, że je popełniono oraz gdy sam ma świadomość tego, iż przekracza uprawnienia lub nie dopełnia obowiązków i przez to działa na szkodę interesu publicznego lub prywatnego164. Przestępstwo urzędnicze określone w art. 231 k.k. mogłoby w określonych sytuacjach znaleźć zastosowanie do ścigania i karania sprawców nadużyć, które są
przedmiotem niniejszej analizy.
Warto wspomnieć, że to właśnie w sprawie o przestępstwo określone w art. 231 k.k. wszczęto postępowanie karne po tzw. aferze taśmowej. Dotyczyło ono „przekroczenia uprawnień przez
funkcjonariuszy publicznych: Prezesa Rady Ministrów, ministra spraw wewnętrznych i prezesa
Narodowego Banku Polskiego, polegającego na naruszeniu niezależności NBP poprzez zawarcie w lipcu 2013 r. przez Prezesa Rady Ministrów z prezesem NBP nieformalnego porozumienia, za pośrednictwem ministra spraw wewnętrznych, na mocy którego, w zamian za odwołanie z funkcji ministra finansów oraz wprowadzenie regulacji prawnych zmniejszających rolę
Rady Polityki Pieniężnej, prezes NBP miałby się zobowiązać do finansowania w przyszłości
deficytu budżetowego poprzez wykupywanie obligacji przez NBP”165. Badano przekroczenie
Kodeks karny. Część szczególna. Komentarz, red. J. Giezek, LEX/el. 2014.
Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego (Dz. U. Nr 89, poz. 555 z późn. zm.).
164
Wyrok SN z dnia 12 lutego 2008 r., WA 1/08, OSNKW 2008, nr 4, poz. 31.
165
http://wiadomosci.onet.pl/swiat/prokuratura-umorzyla-sledztwo-ws-belki-i-sienkiewicza/3eq80h [dostęp:
15.06.2015]. Postanowienie o umorzeniu śledztwa o sygn. V Ds. 208/14 wydano w dniu 16 września 2014 r., http://
www.warszawa.po.gov.pl/pl/main/komunikat/id/319/alias/informacja_o_umorzeniu_sledztwa_w_sprawie_
przekroczenia_uprawnien_przez_funkcjonariuszy_publicznych_w_zwiazku_z_rozmowa_ministra_spraw_
wewnetrznych_i_prezesa_nbp.html [dostęp: 16.06.2015].
162
163
110
uprawnień „w dniu 17 lipca 2013 roku w Warszawie w wyniku podjęcia nieformalnych działań
w restauracji «Sowa & Przyjaciele», zmierzających do wprowadzenia zmian w ustawie o Narodowym Banku Polskim z dnia 29 sierpnia 1997 roku i w ustawie o obrocie instrumentami
finansowymi z dnia 29 lipca 2005 roku, które miały być dokonane w zamian za odwołanie
z funkcji ówczesnego Ministra Finansów oraz naruszać niezależność Narodowego Banku Polskiego poprzez wprowadzenie regulacji umożliwiających powołanie instytucji Rady Ryzyka
Systemowego, zmniejszenie roli Rady Polityki Pieniężnej a także umożliwiać finansowanie ze
strony Prezesa Narodowego Banku Polskiego deficytu budżetowego państwa przez wykupywanie obligacji emitowanych przez banki i zakup przez Narodowy Bank Polski dłużnych papierów wartościowych poza operacjami rynku otwartego”166.
Przepis art. 231 k.k. znalazł także zastosowanie w śledztwie w sprawie tzw. kilometró167
wek . W tym zakresie prokuratura badała przekroczenia uprawnień w związku ze zorganizowaniem przyjęcia urodzinowego w Pałacyku w Helenowie należącym do Ministerstwa Obrony
Narodowej przez funkcjonariusza publicznego – ówczesnego Ministra Spraw Zagranicznych,
działającego w celu osiągnięcia korzyści majątkowej w kwocie 13 952,91 zł, na szkodę interesu publicznego Ministerstwa Spraw Zagranicznych oraz Ministerstwa Obrony Narodowej,
tj. o czyn z art. 231 § 1 i 2 k.k. W postępowaniu badano także podejrzenie popełnienia przestępstw z dwóch innych przepisów kodeksu karnego. Po pierwsze, analizowano podejrzenie
doprowadzenia Kancelarii Sejmu RP do niekorzystnego rozporządzenia mieniem przez 25 posłów na Sejm RP poprzez wprowadzenie w błąd pracowników Kancelarii Sejmu, „w związku
z rozliczaniem w ramach ryczałtu otrzymanego na prowadzenie biura poselskiego kosztów
przejazdu samochodem własnym lub innym z tytułu wykonywania mandatu poselskiego oraz
poświadczenia w związku z tym nieprawdy, co do okoliczności mających znaczenie prawne
związanych z wysokością poniesionych wydatków wskazanych w dokumentach w postaci corocznych sprawozdań z wydatkowania kwoty ryczałtu przeznaczonego na prowadzenie biura
poselskiego”168, tj. o czyn z art. 286 § 1169 w zbiegu z art. 271 § 1 i 3 k.k.170 Po drugie, chodziło o doprowadzenie Kancelarii Sejmu do niekorzystnego rozporządzenie mieniem w kwocie
39 947,74 zł w celu osiągnięcia korzyści majątkowej przez ówczesnego Ministra Transportu,
Budownictwa i Gospodarki Morskiej, poprzez wprowadzenie w błąd pracowników Kancelarii
Sejmu, „w związku z rozliczaniem w ramach ryczałtu otrzymanego na prowadzenie biura poselskiego kosztów usług telekomunikacyjnych związanych z wykonywaniem mandatu poselskiego oraz poświadczenia w związku z tym nieprawdy, co do okoliczności mających znaczenie
prawne związanych z wysokością poniesionych wydatków wskazanych w dokumentach w poIbidem. Postępowanie w tej sprawie zostało umorzone.
http://www.warszawa.po.gov.pl/pl/main/komunikat/id/346/alias/_komunikat_o_umorzeniu_sledztwa_w_
sprawie_tzw._kilometrowek.html [dostęp: 16.06.2015].
168
Ibidem.
169
„Art. 286. § 1. Kto, w celu osiągnięcia korzyści majątkowej, doprowadza inną osobę do niekorzystnego rozporządzenia własnym lub cudzym mieniem za pomocą wprowadzenia jej w błąd albo wyzyskania błędu lub niezdolności
do należytego pojmowania przedsiębranego działania, podlega karze pozbawienia wolności od 6 miesięcy do lat 8.”
170
„Art. 271. § 1. Funkcjonariusz publiczny lub inna osoba uprawniona do wystawienia dokumentu, która poświadcza w nim nieprawdę co do okoliczności mającej znaczenie prawne, podlega karze pozbawienia wolności od 3 miesięcy do lat 5. (…)
§ 3. Jeżeli sprawca dopuszcza się czynu określonego w § 1 w celu osiągnięcia korzyści majątkowej lub osobistej, podlega karze pozbawienia wolności od 6 miesięcy do lat 8.”
166
167
111
staci corocznych sprawozdań z wydatkowania kwoty ryczałtu przeznaczonego na prowadzenie
biura poselskiego”171. W tej sprawie sięgnięto zatem do art. 231 k.k., a także art. 271, dotyczącego przestępstwa przeciwko wiarygodności dokumentów i art. 286, czyli jednego z przestępstw
przeciwko mieniu. Warto wspomnieć, że śledztwo w sprawie, dotyczące tych trzech sytuacji,
także zostało umorzone.
Jeśli zatem przyjrzymy się przepisom kodeksu karnego, to co prawda definiują one pojęcia
funkcjonariusza publicznego oraz osoby pełniącej funkcję publiczną i definicje te są stosunkowo pojemne, lecz przepisy penalizujące zachowania takich osób co do zasady trudno byłoby odnieść do większości zachowań, polegających na wydatkowaniu środków publicznych
na cele prywatne, w rozumieniu przyjętym na potrzeby niniejszej analizy. Sprawcy takich
zachowań mogą być także ścigani na podstawie przepisów określających takie powszechne
przestępstwa, jak kradzież, ale przepisy te z pewnością nie wyczerpują katalogu wszelkich tego
rodzaju zachowań. Najbardziej pomocny w tej kwestii może okazać się art. 231 k.k., choć znamiona przestępstwa określonego w tym przepisie są stosunkowo ogólne i można je odnieść
do wielu innych zachowań. W postępowaniu karnym prowadzonym w sprawie dotyczącej
tzw. afery taśmowej ten aspekt sprawy – tj. ewentualne wydatkowanie środków publicznych
na cele prywatne poprzez dokonanie płatności za usługi gastronomiczne w restauracjach – nie
był badany172.
1.10. Przepisy prawa powszechnie obowiązującego a kontrolowane urzędy
Jak wskazano we Wprowadzeniu do niniejszej analizy, Kancelaria Prezesa Rady Ministrów
oraz ministerstwa zostały zapytane173, czy stosują – a jeśli tak to jakie – przepisy aktów prawa
powszechnie obowiązującego: po pierwsze, w przypadku wykrycia nadużyć, polegających na
wydatkowaniu środków publicznych na cele prywatne w rozumieniu przyjętym na potrzeby
projektu; a po drugie – w celu prewencyjnego przeciwdziałania wydatkowaniu środków publicznych na cele prywatne przez osoby zatrudnione w urzędzie.
Kilka urzędów, informując, że nie doszło w nich do przedmiotowych nadużyć, nie udzieliło wyraźnej odpowiedzi na to pytanie (KPRM, MPiPS, MSZ, MRiRW, MŚ) bądź też – wskazując, że nie doszło u nich do tych nadużyć – stwierdziło, że „nie korzystało z przepisów prawa
powszechnie obowiązującego w celu prewencyjnego przeciwdziałania wydatkowaniu środków
publicznych na cele prywatne przez pracowników” (MNiSW). Niektóre urzędy nie wskazały
żadnych konkretnych aktów prawnych, informując, że ministerstwo „korzysta tylko z przepisów prawa” (MKiDN). Z kolei Ministerstwo Skarbu Państwa odpowiedziało, że „nie posiada
informacji o istniejących obowiązujących powszechnie przepisach prawa, które regulowałyby
prewencyjne przeciwdziałanie wydatkowaniu środków publicznych na cele prywatne przez
171
http://www.warszawa.po.gov.pl/pl/main/komunikat/id/346/alias/_komunikat_o_umorzeniu_sledztwa_w_
sprawie_tzw._kilometrowek.html [dostęp: 16.06.2015].
172
Postanowienie o umorzeniu śledztwa z dnia 16 września 2014 r., V Ds. 208/14, kopia postanowienia udostępniona, na wniosek autorki z dnia 7 lipca 2015 r., przez Prokuraturę Okręgową w Warszawie.
173
Treść wniosku nr 1 o udostępnienie informacji publicznej oraz wykaz udzielonych przez urzędy odpowiedzi
znajduje się w końcowej części publikacji (Informacje 17 resortów i KPRM 02.04–12.06.2015).
112
osoby zatrudnione w urzędach administracji rządowej”174. Pozostałe urzędy wskazały następujące akty prawa powszechnie obowiązującego, często zastrzegając przy tym, że to przykładowe wskazanie175.
Wykres 1.1. Akty prawa powszechnie obowiązującego wskazywane przez monitorowane
urzędy
urzędów,
które wskazały
dany akt)
Wykres 2.1. Akty
prawa(liczba
powszechnie
obowiązującego
wskazywane
przez monitorowane urzędy (liczba urzędów, które wskazały dany akt)
ustawa o rachunkowości
1
kodeks karny
1
ustawa o pracownikach urzędów państwowych
1
ustawa – Prawo zamówień publicznych
1
ustawa o odpowiedzialności za naruszenie
dyscypliny ﬁnansów publicznych
2
kodeks pracy
6
ustawa o służbie cywilnej
6
ustawa o ﬁnansach publicznych
7
Źródło: opracowanie własne na podstawie Informacji 17 resortów i KPRM 02.04–12.06.2015.
174
MSP, odnosząc się do tej części rozdziału w ramach opiniowania przez urzędy tej części raportu, wyraziło stanowisko, że udzielona odpowiedź wynika z odmiennej interpretacji sformułowania „przepisy prawa powszechnie
obowiązującego w celu prewencyjnego przeciwdziałania wydatkowaniu środków publicznych na cele prywatne”.
MSP stwierdziło, że „oczywista jest znajomość przez pracowników MSP przepisów prawa powszechnie obowiązującego, które wskazała autorka”, ale wskazane przez autorkę ustawy „nie odnoszą się wszakże do zapobiegania nadużyciom w celu wydatkowania środków publicznych na cele prywatne, a dotyczą zasad gospodarowania środkami
publicznymi” (pismo z dnia 28 września 2015 r., BK.0123.2.2015). Faktem jest, że w polskim porządku prawnym nie
obowiązują akty prawne, których zakres przedmiotowy, określany w początkowych przepisach ustawy, dotyczyłby
expressis verbis przeciwdziałania wydatkowaniu środków publicznych na cele prywatne. Tym bardziej, mając na
uwadze konieczność wydatkowania środków publicznych w sposób celowy i oszczędny, warto sięgać do wszystkich
aktów prawnych, które mogą służyć jako instrument przeciwdziałania takim nadużyciom, w szczególności tych
aktów prawnych, które dotyczą gospodarowania środkami publicznymi. Nie sposób zatem uznać tego stanowiska
MSP za uzasadnione.
175
MAiC zastrzegło np., że „stosowało się do wszystkich przepisów powszechnie obowiązujących”; Informacje
17 resortów i KPRM 02.04–12.06.2015.
113
Najwięcej aktów prawnych wskazało Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju (6, tj. większość wyżej wymienionych poza ustawą – Prawo zamówień publicznych i kodeksem karnym).
Inne urzędy wskazywały od 1 do 4 aktów prawnych. Odpowiedzi urzędów sprowadzały się
najczęściej do przekazania wyliczenia aktów prawnych, ale np. Ministerstwo Finansów oraz
Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju w swoich odpowiedziach szerzej objaśniły, jakie regulacje tych aktów prawnych mogą mieć w ich opinii zastosowanie dla przeciwdziałania wydatkowaniu środków publicznych na cele prywatne. W przypadku ustawy o służbie cywilnej, ministerstwa te wskazały na obowiązki pracownicze oraz nakaz racjonalnego gospodarowania
środkami publicznymi, a w przypadku ustawy o finansach publicznych – na zasady wydatkowania środków publicznych176.
Wszystkie wyżej wymienione akty prawne zostały zaprezentowane w pierwszej części niniejszej analizy. Można zatem uznać, że przynajmniej część ministerstw prawidłowo identyfikuje przepisy, które mogą i powinny być stosowane w celu zapobiegania i zwalczania nadużyć,
polegających na wydatkowaniu środków publicznych na cele prywatne w rozumieniu przyjętym
dla potrzeb niniejszej analizy. Niepokoi jednak fakt, że te akty prawne powszechnie obowiązujące nie są wskazywane jednolicie przez urzędy, a każdy urząd odrębnie, uznaniowo „tworzy” na własne potrzeby wykaz narzędzi prawnych w tym zakresie. Ponadto krytycznie należy ocenić, że nie każdy urząd wskazuje wszystkie te, wyżej omówione, akty prawne, niejako
nie dostrzegając wielu mechanizmów, które mogłyby być przydatne dla zapewnienia, aby nie
dochodziło do wydatkowania środków publicznych na cele prywatne, zaś w przypadku takich
nadużyć – aby osoby odpowiedzialne poniosły stosowne konsekwencje. Mimo wskazanych
w pierwszej części tego rozdziału uwag i zastrzeżeń, dotyczących przepisów prawa powszechnie obowiązującego, należy uznać, że każdy, nawet niedoskonały instrument, wynikający z tych
przepisów, powinien być dostrzeżony i wykorzystywany do przeciwdziałania nadużyciom. Jak
wynika z odpowiedzi urzędów, tak się nie dzieje. Najbardziej jednak rażące są te odpowiedzi urzędów, z których wynika, że ministerstwa nie znają lub nie zauważają żadnych narzędzi prawnych w tym zakresie (jak MSP, które „nie posiada informacji o istniejących obowiązujących powszechnie przepisach prawa, które regulowałyby prewencyjne przeciwdziałanie
wydatkowaniu środków publicznych na cele prywatne przez osoby zatrudnione w urzędach
administracji rządowej”) albo nie korzystają z tych przepisów (MNiSW). Budzi to wątpliwości w kontekście nałożonych na urzędy obowiązków dotyczących zapewnienia racjonalnego
gospodarowania środkami publicznymi i wydatkowania tych środków. Rodzi się pytanie –
skoro urząd nie zna lub nie dostrzega odpowiednich przepisów, to w jaki sposób realizuje te
obowiązki? Warto także zastanowić się, czy prawidłowa pod względem dyscypliny finansów
publicznych jest sytuacja, w której urząd nie zapobiega ,wszelkimi dostępnymi prawnie sposobami, wydatkowaniu środków publicznych na cele prywatne.
Należy ponadto wskazać, że urzędy zostały także zapytane, czy inicjowały prace legislacyjne w zakresie aktów prawa powszechnie obowiązującego, mających na celu przeciwdziałanie wydatkowaniu środków publicznych na cele prywatne. Jak wynika bowiem z eksperckiej analizy prawoznawczej, obecny stan prawny nie zapewnia skutecznych i kompleksowych
mechanizmów w tym zakresie. Celem pytania było także, pośrednio, sprawdzenie, czy urzędy dostrzegają taką lukę w systemie aktów prawnych powszechnie obowiązujących i potrzebę
176
Ibidem.
114
zmiany obecnego stanu prawnego. Na 18 wszystkich badanych urzędów 5 z nich nie udzieliło
wcale bądź nie udzieliło wyraźnej odpowiedzi na to pytanie (KPRM, MŚ, MEN, MSZ, MF),
zaś Ministerstwo Sprawiedliwości poinformowało, iż „wykaz wszystkich prac legislacyjnych
podejmowanych w MS (…) został opublikowany w BIP MS oraz w BIP RCL”. Pozostałe urzędy
(12) odpowiedziały, że nie inicjowały takich prac legislacyjnych, z czego 2 resorty wyjaśniły,
co następuje: „Minister Sportu i Turystyki nie jest właściwym organem do inicjowania prac
legislacyjnych aktów prawnych powszechnie obowiązujących w zakresie zadanego pytania”
oraz „takie inicjatywy nie należą do resortu rolnictwa”177. Nie wydaje się zatem, aby urzędy dostrzegały potrzebę wprowadzenia konkretnych ustawowych mechanizmów przeciwdziałania
nadużyciom, o których mowa w niniejszej analizie. To, czy urzędy te wprowadzają wewnętrzne regulacje w tym zakresie, jest przedmiotem drugiej części rozdziału.
1.11. Podsumowanie
Jak więc rząd chroni interes publiczny przed wydatkowaniem przez decydentów politycznych i urzędników środków publicznych na cele prywatne? Jakie regulacje prawa powszechnie obowiązującego i w jakim zakresie chronią interes publiczny przed takimi nadużyciami?
Przeprowadzona analiza pokazała, że omówione wyżej regulacje prawne wyznaczają ogólne
standardy, dotyczące racjonalnego wydatkowania środków publicznych, w tym określonych
procedur planowania, realizacji i rozliczania wydatków oraz obowiązków i uprawnień pracowniczych, których realizacja ma wpływ na środki publiczne. Brakuje w aktach powszechnie
obowiązujących skonkretyzowania i uszczegółowienia tych standardów, a przede wszystkim
takich regulacji, które wyraźnie rozgraniczałyby wykorzystywanie środków publicznych na cele
służbowe i inne – niesłużbowe lub wręcz prywatne. Brakuje także regulacji, które stanowiłyby
skuteczne narzędzie do monitorowania i rozliczania wydatkowania środków oraz określałyby
sankcje za nadużycia, które są przedmiotem niniejszej analizy. Przepisy karne penalizują bowiem zachowania o odmiennych charakterze lub wadze, co uniemożliwia ściganie i karanie
sprawców innych nadużyć. Polski system prawny nie zawiera także norm o charakterze innym
niż prawnokarny, które określałyby sankcje dla sprawców tych nadużyć.
Analiza informacji przekazanych przez urzędy pokazuje z kolei, że urzędy mogą postrzegać kwestie nadużyć, o których mowa w niniejszym raporcie, jedynie w kontekście przepisów
ustawy o finansach publicznych (kwestie dotyczące środków publicznych) lub ustawy o służbie
cywilnej i kodeksu pracy (obowiązki pracownicze), podczas gdy polski system prawny obejmuje
także inne akty prawne, do których można i należy sięgnąć dla przeciwdziałania wydatkowaniu
środków publicznych na cele prywatne. Zachowania stanowiące te nadużycia powinny być także rozważane jako potencjalne naruszenie przepisów karnych, a tylko jeden z pytanych urzędów wskazał w swojej odpowiedzi kodeks karny. Z drugiej strony, urzędy nie podejmują działań
w celu zmiany przepisów prawa powszechnie obowiązującego w tym zakresie. Takich inicjatyw
legislacyjnych nie podjęto również po ujawnieniu sytuacji, o których była mowa w rozdziale
poświęconym analizie zawartości mediów w kontekście wydarzeń, które stały u podstaw projektu, czyli afer „taśmowej” i „madryckiej” oraz dotyczącej „kilometrówek”.
177
Informacje 17 resortów i KPRM 02.04–12.06.2015.
115
2. Wydatkowanie środków publicznych na cele prywatne
w wewnętrznych aktach prawnych urzędów
2.1. Uwagi wstępne
Jak wskazano we Wprowadzeniu, druga część niniejszego rozdziału to analiza aktów prawa
wewnętrznego oparta na danych wywołanych, pozyskanych od badanych urzędów – zgodnie
z założeniami projektu – z wykorzystaniem wniosków o udostępnienie informacji publicznej.
Dla niniejszej części raportu największe znaczenie ma wniosek nr 2 o udostępnienie informacji publicznej, który dotyczył wewnętrznych regulacji prawnych. Urzędy zostały zapytane, czy na dzień 1 stycznia 2014 r. obowiązywały w nich regulacje wewnętrzne, mające na celu
przeciwdziałanie wydatkowaniu przez osoby zatrudnione w ich urzędzie środków publicznych
na cele prywatne oraz czy w okresie od 1 stycznia 2014 r. do dnia załatwienia wniosku urząd
wprowadził nowe regulacje wewnętrzne w tym zakresie. W ten sposób podjęto próbę ustalenia, czy wewnętrzne akty prawne w urzędzie podlegają modyfikacjom w interesującym zakresie i w jakim kierunku zostały zmienione. Urzędy poproszono także o udostępnienie regulacji
wewnętrznych. We wniosku nr 2 – podobnie jak we wniosku nr 1 o udostępnienie informacji publicznej, dotyczącym aktów prawa powszechnie obowiązującego – zawarto przykładowe wyliczenie nadużyć, które stanowią wydatkowanie środków publicznych na cele prywatne.
Dodatkowo zapytano urzędy, czy zastosowały te regulacje w tym zakresie, a jeśli tak, to w jakich sytuacjach. Co istotne, pytania zawarte we wniosku nr 2 odnosiły się szeroko do zjawisk
wydatkowania środków publicznych na cele prywatne, a nie do konkretnych rodzajów kosztów. W pierwszej części wniosku – w celu wyjaśnienia jak rozumiany jest przedmiot badania
– wskazane zostały przykłady nadużyć w ramach przedmiotowego zjawiska, które zostały wymienione we Wprowadzeniu.
Poniżej omówione zostaną wewnętrzne akty prawne, o których badane urzędy poinformowały w odpowiedzi na wniosek nr 2 o udostępnienie informacji publicznej178. Akty te podzielono na kilka grup, ze względu na ich przedmiot. Podział ten częściowo odpowiada obszarom
poszczególnych nadużyć, stanowiących wydatkowanie środków publicznych na cele prywatne.
W odrębnych podrozdziałach omówiono wewnętrzne akty prawne, dotyczące korzystania z samochodów, telefonów, sprzętu komputerowego oraz kart płatniczych. Regulacje tych
aktów mogłyby przeciwdziałać takim nadużyciom, jak używanie samochodu służbowego, telefonu służbowego, sprzętu biurowego (np. drukarka, komputer, kserokopiarka, skaner) do celów prywatnych lub innych niesłużbowych celów (pkt 3–5 przykładowego wyliczenia nadużyć
przekazanego do urzędów w ramach wniosku), a także płacenie publicznymi środkami za towary i usługi nabywane do celów prywatnych (np. płacenie środkami publicznymi za wydatki
związane z prywatnymi lub innymi niesłużbowymi spotkaniami w restauracjach lub innych
lokalach tego typu).
Inne regulacje dotyczą tzw. gospodarki materiałowej i ruchu materiałowego. Te z kolei analizowano pod kątem przeciwdziałania nadużyciom, polegającym na korzystaniu przez pracowników w celach prywatnych, na terenie urzędu, z produktów i materiałów, będących w posiadaniu urzędu, np. z długopisów, papieru do drukarki, kawy, herbaty, wody lub na wynoszeniu
178
Wykaz udzielonych odpowiedzi – zob. Informacje 17 resortów i KPRM 02.04–12.06.2015.
116
przez pracowników z urzędu do wykorzystania na cele prywatne tych produktów i materiałów
(pkt 1 i 2 przykładowego wyliczenia nadużyć).
Natomiast mechanizmów przeciwdziałania takim nadużyciom, jak: wcześniejsze wychodzenie z pracy, późniejsze przychodzenie do pracy, wychodzenie z pracy podczas godzin pracy w celach prywatnych – bez wiedzy i zgody pracodawcy oraz bez odpracowania tego czasu,
a także załatwianie prywatnych lub innych niesłużbowych spraw w urzędzie w godzinach pracy
(pkt 6 i 7) – poszukiwano przede wszystkim w aktach prawnych o charakterze regulaminów
pracy. Należy przy tym wspomnieć, że w regulaminach pracy niektórych urzędów unormowano także pewne z wyżej wskazanych kwestii. W pierwszej kolejności omówione zostanie zarządzenie Prezesa Rady Ministrów dotyczące etyki, ustanawiające pewne standardy, które mogą
odnosić się do kwestii, będących przedmiotem niniejszej analizy.
Warto wskazać, że w odpowiedzi na wniosek nr 2 o udostępnienie informacji publicznej
Fundacji Klinika Rządzenia badane urzędy przekazały ponad 130 wewnętrznych aktów prawnych. Urzędy przekazywały od dwóch do kilkunastu (12–14 – MON, MIR i MF) aktów wewnętrznych. Część z tych aktów była nowelizowano, część – zastąpiona innymi. W niniejszej
części analizowane są wszystkie te akty i ich zmiany, a także wskazywane są w odniesieniu do
poszczególnych badanych urzędów luki i nieścisłości oraz dobre praktyki w postaci konkretnych, precyzyjnych i szczegółowych rozwiązań prawnych.
2.2. Zarządzenie w sprawie wytycznych
w zakresie przestrzegania zasad służby cywilnej
oraz w sprawie zasad etyki korpusu służby cywilnej
Jak wspomniano w pierwszej części niniejszego rozdziału, na podstawie art. 15
ust. 10 u.s.c. Prezes Rady Ministrów został zobowiązany do określenia w drodze zarządzenia wytycznych w zakresie przestrzegania zasad służby cywilnej oraz zasad etyki korpusu
służby cywilnej. Wykonując to upoważnienie, wydano zarządzenie nr 70 Prezesa Rady Ministrów w sprawie wytycznych w zakresie przestrzegania zasad służby cywilnej oraz w sprawie
zasad etyki korpusu służby cywilnej179. W ten sposób Prezes Rady Ministrów ustalił wiążące
dla całego korpusu służby cywilnej dyrektywy co do przestrzegania zasad służby cywilnej
– tych zasad, które wynikają z Konstytucji RP (zawodowość, rzetelność, bezstronność, polityczna neutralność), jak i tych, które kształtują ustawową konstrukcję służby cywilnej180.
Prezes Rady Ministrów jest bowiem, zgodnie z art. 153 ust. 2 Konstytucji RP, zwierzchnikiem korpusu służby cywilnej. Zarządzenie nie jest zatem aktem ustanowionym wewnętrznie
w danym urzędzie i choć nie należy do systemu aktów prawa powszechnie obowiązującego,
obowiązuje wszystkich członków korpusu służby cywilnej. Zapewne z tego względu zarządzenie zostało wskazane przez niektóre urzędy (MG, MSP, MF, MIR) w odpowiedzi już na
wniosek nr 1 o udostępnienie informacji publicznej, dotyczący aktów prawa powszechnie
obowiązującego, jako akt prawny, który może przeciwdziałać wydatkowaniu środków pubNa temat procesu tworzenia i konsultowania zarządzenia zob. „Przegląd Służby Cywilnej” 2011, Wydanie Specjalne nr 1, http://dsc.kprm.gov.pl/sites/default/files/psc_2011_wydanie_specjalne_nr1.pdf [dostęp: 15.06.2015].
180
179
117
licznych na cele prywatne181. W odpowiedzi na wniosek nr 2 o udostępnienie informacji publicznej, czyli wniosek dotyczący wprost aktów prawa wewnętrznego, zarządzenie wskazało 6
kolejnych urzędów (KPRM, MS, MŚ, MAiC, MEN, MSZ)182.
Zarządzenie wprost wymienia (§ 1) zasady służby cywilnej, takie jak:
1) zasada legalizmu, praworządności i pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej,
2) zasada ochrony praw człowieka i obywatela,
3) zasada bezinteresowności,
4) zasada jawności i przejrzystości,
5) zasada dochowania tajemnicy ustawowo chronionej,
6) zasada profesjonalizmu,
7) zasada odpowiedzialności za działanie lub zaniechanie działania,
8) zasada racjonalnego gospodarowania środkami publicznymi,
9) zasada otwartości i konkurencyjności naboru.
Z wyżej wymienionych zasad służby cywilnej dla niniejszej analizy mogą mieć znaczenie
trzy zasady. Po pierwsze, to zasada bezinteresowności, która mogłaby oznaczać zakaz kierowania się własnym interesem przy wykonywaniu publicznych zadań i w ten sposób mogłaby być
powiązana z niedopuszczalnością wydatkowania środków publicznych na cele prywatne w rozumieniu przyjętym w niniejszej analizie. Prezes Rady Ministrów, wskazując w zarządzeniu
wytyczne w zakresie przestrzegania tej zasady, w ogóle nie odnosi się jednak do tego aspektu.
Zgodnie bowiem z § 4 zarządzenia, przestrzegając zasady bezinteresowności, członek korpusu
służby cywilnej w szczególności nie przyjmuje od osób zaangażowanych w prowadzone sprawy żadnych korzyści; nie przyjmuje żadnej formy zapłaty za publiczne wystąpienia, gdy mają
one związek z zajmowanym stanowiskiem; rezygnuje z dodatkowego zatrudnienia lub zajęcia
zarobkowego, jeżeli dalsze wykonywanie dodatkowego zatrudnienia lub zajęcia zarobkowego
może mieć negatywny wpływ na sprawy prowadzone w ramach obowiązków służbowych; nie
prowadzi szkoleń, jeżeli mogłoby to negatywnie wpłynąć na bezstronność prowadzonych spraw.
Zasada bezinteresowności jest zatem w zarządzeniu odnoszona do przyjmowania korzyści oraz
do dodatkowych zajęć i aktywności, w szczególności odpłatnych.
Druga zasada służby cywilnej, która może być związana z wydatkowaniem środków publicznych na cele prywatne, to zasada profesjonalizmu. Potwierdza to jedna z wytycznych w zakresie przestrzegania tej zasady, określona w zarządzeniu. Stosownie do § 7 pkt 7 zarządzenia, przestrzegając zasady profesjonalizmu, członek korpusu służby cywilnej w szczególności
efektywnie i racjonalnie zarządza posiadanymi zasobami kadrowymi i wykorzystuje w taki
sposób czas pracy. Tym samym prawodawca odnosi się przy tej zasadzie do efektywnego wykorzystywania służbowego czasu pracy i zarządzania swoim czasem pracy (lub także czasem
pracy innych osób – „zasobów kadrowych”), a przez to – nie tylko do ilościowego aspektu czasu i dyscypliny pracy (liczba godzin pracy), ale także aspektu jakościowego, o którym szerzej
w rozdziale dotyczącym aktów prawa powszechnie obowiązującego.
W końcu, trzecia zasada służby cywilnej najpełniej i bezpośrednio związana z kwestią wydatkowania środków publicznych – to zasada racjonalnego gospodarowania środkami publicz181
182
118
nymi. W zakresie jej przestrzegania Prezes Rady Ministrów określił jako wytyczne, że członek korpusu służby cywilnej, korzystając ze środków publicznych do realizacji zadań państwa
i proponując kierunki jego działań, ma na względzie interes państwa i obywateli oraz efektywne osiąganie celów, przy racjonalnym wykorzystaniu środków powierzonych państwu przez
obywateli, a także jest gotowy do rozliczenia swojej dbałości o środki i mienie publiczne (§ 9).
W ten sposób podkreślono powinność racjonalnego wykorzystania środków publicznych jako
tych, które należą do obywateli i które obywatele powierzają państwu. Oznacza to obowiązek
dochowania szczególnej staranności przy korzystaniu z tych środków. Ponadto członek korpusu powinien liczyć się z koniecznością rozliczenia go z realizacji tej zasady i ze swojego postępowania w odniesieniu do środków publicznych.
Monitorowanie przestrzegania wyżej wskazanych zasad służby cywilnej jest powierzone,
na mocy zarządzenia, Szefowi Służby Cywilnej. W urzędach to dyrektor generalny zapewnia
przestrzeganie zasad służby cywilnej w podległym sobie urzędzie; upowszechnia w sposób
przyjęty w urzędzie zasady służby cywilnej wśród członków korpusu służby cywilnej zatrudnionych w urzędzie; zapewnia przeszkolenie członków korpusu służby cywilnej zatrudnionych
w urzędzie w zakresie przestrzegania zasad służby cywilnej w ramach szkoleń powszechnych
w służbie cywilnej; a także – co wyraźnie wskazano w zarządzeniu – przekazuje w sposób przyjęty w urzędzie tekst niniejszego zarządzenia członkom korpusu służby cywilnej zatrudnionym
w urzędzie, zobowiązując ich do potwierdzenia na piśmie zapoznania się z zarządzeniem. Członek korpusu służby cywilnej, kierujący podległymi członkami korpusu służby cywilnej, jest
odpowiedzialny za przestrzeganie zasad służby cywilnej przez podległych członków korpusu
służby cywilnej. Ponadto, w zakresie przestrzegania zasad służby cywilnej ministrowie oraz
inne osoby zajmujące w administracji rządowej kierownicze stanowiska państwowe współdziałają z Szefem Służby Cywilnej przy zapewnieniu przestrzegania zasad służby cywilnej przez
członków korpusu służby cywilnej, zaś Krajowa Szkoła Administracji Publicznej uwzględnia
problematykę zasad służby cywilnej przy realizacji zadań Szkoły.
Jeśli chodzi o zasady etyki korpusu służby cywilnej, to zarządzenie (§ 13) wymienia następujące:
1) zasada godnego zachowania,
2) zasada służby publicznej,
3) zasada lojalności,
4) zasada neutralności politycznej,
5) zasada bezstronności,
6) zasada rzetelności.
Z tych zasad dla niniejszej analizy mogą mieć znaczenie dwie – bezstronności i rzetelności.
Zasada bezstronności jako zasada etyki korpusu służby cywilnej (a nie jako wyżej wskazana zasada służby cywilnej) oznacza, zgodnie z wytycznymi określonymi w zarządzeniu, niedopuszczanie do podejrzeń o konflikt między interesem publicznym i prywatnym; niepodejmowanie żadnych prac ani zajęć, które kolidują z obowiązkami służbowymi; jednakowe traktowanie
wszystkich uczestników w prowadzonych sprawach administracyjnych i nieuleganie przy tym
jakimkolwiek naciskom; a także niedemonstrowanie zażyłości z osobami publicznie znanymi ze
swojej działalności zwłaszcza politycznej, gospodarczej, społecznej lub religijnej oraz niepromowanie jakichkolwiek grup interesu (§ 18). W tym przypadku, podobnie jak w przypadku zasady
bezstronności jako zasady służby cywilnej, trudno znaleźć przełożenie na kwestię wydatkowania
119
środków publicznych na cele prywatne w rozumieniu przyjętym w niniejszej analizie. W większym stopniu można powiązać tę kwestię z zasadą rzetelności. Zgodnie bowiem z § 19 zarządzenia zasada rzetelności wyraża się w szczególności w sumiennym, rozważnym wykonywaniu
powierzonych zadań; dotrzymywaniu zobowiązań, zgodnie z przepisami prawa, oraz w twórczym podejmowaniu zadań i aktywnym realizowaniu obowiązków, z najlepszą wolą i w interesie
społecznym, nieograniczającym się jedynie do przestrzegania przepisów. W ten sposób pośrednio zasada ta dotyczy efektywnego wykorzystania czasu pracy na realizację służbowych zadań
i obowiązków, i to na realizację sumienną oraz aktywną i twórczą.
Wśród zasad służby cywilnej oraz zasad etyki korpusu służby cywilnej niewiele miejsca poświęcono problematyce, która objęta jest niniejszą analizą. Z przedmiotem analizy związane są
jedynie dwie zasady służby cywilnej. Pierwsza to zasada profesjonalizmu, która zgodnie z wytycznymi oznacza efektywne i racjonalne zarządzanie posiadanymi zasobami kadrowymi i wykorzystywanie w taki sposób – efektywnie i racjonalnie – czasu pracy. Te postanowienia nie są jednak
w żaden sposób rozwinięte i skonkretyzowane. Druga zasada to zasada racjonalnego gospodarowania środkami publicznymi. Wytyczne określone w zarządzeniu w odniesieniu do tej zasady są
stosunkowo krótkie i ogólnikowe. Z zasad etyki korpusu służby cywilnej tylko zasadę rzetelności
można odnieść do przedmiotu niniejszej analizy w zakresie wykorzystywania swojego czasu pracy, a zatem zasada ta jedynie pośrednio dotyczy nadużyć, o których mowa w niniejszej analizie.
2.3. Regulaminy pracy
W odpowiedzi na pytania zawarte we wniosku nr 2 o udostępnienie informacji publicznej aż 15 urzędów poinformowało, że aktem ustanowionym wewnętrznie, który ma na celu
przeciwdziałanie wydatkowaniu środków publicznych na cele prywatne, jest regulamin pracy.
Teksty regulaminów pracy zostały przez te urzędy udostępnione na wniosek, nie są one bowiem
zamieszczone na stronach tych urzędów, w tym brak ich na stronach Biuletynów Informacji
Publicznej, które powinny być oczywistym miejscem ich publikacji. Poniżej omówione zostaną
postanowienia regulaminów pracy, a następnie także innych zarządzeń, które zawierają postanowienia związane z przedmiotem regulaminów pracy, a jednocześnie z przedmiotem niniejszej analizy. Niektóre urzędy wydzieliły bowiem określone kwestie, unormowane przez inne
urzędy w regulaminach pracy, do odrębnych zarządzeń. Dotyczy to w szczególności kwestii:
podejmowania dodatkowego zatrudnienia lub dodatkowych zajęć zarobkowych (często unormowanej w regulaminach pracy innych urzędów w części poświęconej prawom i obowiązkom
pracowniczym); zapewniania odzieży i obuwia roboczego oraz środków ochronnych (uregulowanej najczęściej jako problematyka bezpieczeństwa i higieny pracy oraz ochrony przeciwpożarowej w regulaminach pracy innych urzędów); elastycznego czasu pracy; odpowiedzialności
dyscyplinarnej oraz odpowiedzialności materialnej.
Niniejszą analizą objęte zostały następujące zarządzenia w sprawie regulaminów pracy
przekazane przez urzędy183:
1) zarządzenie nr 6 Dyrektora Generalnego Kancelarii Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 lutego 2013 r. w sprawie Regulaminu pracy w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów;
183
120
2) zarządzenie nr 1/2012 Dyrektora Generalnego Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji
z dnia 2 stycznia 2012 r. w sprawie regulaminu pracy Ministerstwa Administracji
i Cyfryzacji;
3) zarządzenie nr 6 Dyrektora Generalnego Ministerstwa Edukacji Narodowej z dnia 6 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalenia regulaminu pracy w Ministerstwie Edukacji Narodowej;
4) zarządzenie nr 8/BDG/2012 Dyrektora Generalnego Ministerstwa Finansów z dnia 29 lutego 2012 r. w sprawie Regulaminu pracy w Ministerstwie Finansów;
5) zarządzenie nr 8 Dyrektora Generalnego Ministerstwa Gospodarki z dnia 18 marca 2014 r.
w sprawie ustalenia Regulaminu pracy Ministerstwa Gospodarki;
6) zarządzenie nr 2 Dyrektora Generalnego Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju z dnia
18 grudnia 2013 r. w sprawie ustalenia Regulaminu pracy w Ministerstwie Infrastruktury
i Rozwoju zastąpione zarządzeniem Dyrektora Generalnego Ministerstwa Infrastruktury
i Rozwoju nr 5 z dnia 17 marca 2015 r. w sprawie ustalenia regulaminu pracy w Ministerstwie Infrastruktury i Rozwoju;
7) zarządzenie nr 19/2012 Dyrektora Generalnego Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie ustalenia Regulaminu pracy w Ministerstwie Nauki
i Szkolnictwa Wyższego;
8) zarządzenie nr 17 Dyrektora Generalnego Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej z dnia
16 grudnia 2011 r. w sprawie ustalenia Regulaminu pracy Ministerstwa Pracy i Polityki
Społecznej;
9) zarządzenie nr 11 Dyrektora Generalnego Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia
23 sierpnia 2010 r. w sprawie ustalenia regulaminu pracy w Ministerstwie Rolnictwa i Rozwoju Wsi;
10) zarządzenie nr 7 Dyrektora Generalnego Ministerstwa Skarbu Państwa z dnia 13 marca
2013 r. w sprawie ustalenia Regulaminu pracy w Ministerstwie Skarbu Państwa;
11) zarządzenie nr 5 Dyrektora Generalnego Ministerstwa Sportu i Turystyki z dnia 26 lipca
2012 r. w sprawie ustalenia Regulaminu pracy w Ministerstwie Sportu i Turystyki;
12) zarządzenie nr 4 Dyrektora Generalnego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych z dnia
31 stycznia 2014 r. w sprawie Regulaminu pracy w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych;
13) zarządzenie nr 33/2007 Dyrektora Generalnego Ministerstwa Sprawiedliwości z dnia
27 kwietnia 2007 r. w sprawie Regulaminu pracy w Ministerstwie Sprawiedliwości;
14) zarządzenie nr 4 Dyrektora Generalnego Ministerstwa Środowiska z dnia 8 sierpnia 2012 r.
w sprawie ustalenia regulaminu pracy w Ministerstwie Środowiska;
15) zarządzenie nr 5 Dyrektora Generalnego Ministerstwa Zdrowia z dnia 21 kwietnia 2011 r.
w sprawie ustalenia regulaminu pracy w Ministerstwie Zdrowia.
Regulaminy pracy przekazane przez badane urzędy normują obowiązki pracodawcy wynikające z prawa pracy, obowiązki pracownika, organizację, porządek i dyscyplinę pracy, czas
pracy, urlopy i zwolnienia, wynagrodzenie, nagrody i wyróżnienia, bezpieczeństwo i higienę
pracy, ochronę przeciwpożarową, uprawnienia związane z rodzicielstwem, przeciwdziałanie
mobbingowi i dyskryminacji (nazywane także wspieraniem pozytywnych relacji pracowniczych w ministerstwie – MIR), odpowiedzialność porządkową i dyscyplinarną, odpowiedzialność materialną, niekiedy zasady przebywania na terenie urzędu (MPiPS, MEN, MIR, MG,
MŚ), kwestie związane z tzw. telepracą (KPRM), kwestie dodatkowego zatrudnienia lub dodatkowych zajęć zarobkowych członków korpusu służby cywilnej (KPRM, MPiPS, MSiT).
121
Regulaminy pracy udostępnione przez urzędy zawierają, w zakresie interesującym dla niniejszej analizy, określone postanowienia dotyczące obowiązków pracodawcy, obowiązków
pracownika, czasu i dyscypliny pracy, w tym spóźnień i nieobecności. Co istotne, zapoznanie
się z regulaminem pracy pracownik potwierdza własnoręcznym podpisem, a jego oświadczenie dołączane jest do jego akt osobowych. Taka praktyka może mieć wymiar dyscyplinujący
pracowników i zapewnić większą skuteczność w realizowaniu i przestrzeganiu postanowień
regulaminu pracy.
Do obowiązków pracodawcy większość analizowanych regulaminów pracy zalicza obowiązek organizowania pracy „w sposób zapewniający pełne wykorzystanie czasu pracy oraz osiąganie przez pracowników, przy wykorzystaniu ich uzdolnień i kwalifikacji, wysokiej wydajności
i należytej jakości pracy” (KPRM, MEN, MNiSW, MS, MSiT; w regulaminach pracy MG i MF
użyte jest sformułowanie „wysokiej”, zamiast „należytej” jakości pracy). W regulaminach pracy przyjętych w resortach pracy i polityki społecznej, Skarbu Państwa, zdrowia oraz rolnictwa
i rozwoju wsi taki obowiązek nakładany jest na konkretną osobę – kierującą komórką organizacyjną. Takie postanowienie można odnieść do jakościowego aspektu czasu pracy pracowników
i obowiązku spowodowania przez przełożonego lub pracodawcę efektywnego wykorzystania
czasu pracy. Z punktu widzenia niniejszej analizy zawarcie takiego postanowienia należy ocenić pozytywnie, z tym że w przypadku, gdy nie znajdzie ono rozwinięcia i skonkretyzowania
w dalszej części regulaminu, może pozostać pewnego rodzaju apelem.
Z kolei do obowiązków pracownika, zgodnie z analizowanymi regulaminami pracy, należy sumienne, staranne, terminowe, rzetelne i efektywne wykonywanie pracy (MSW, MPiPS,
KPRM, MEN, MNiSW, MRiRW, MIR, MG, MAiC, MS, MZ, MŚ, MSiT, MF); przestrzeganie
ustalonego czasu pracy (MSW, MPiPS, MSP, KPRM, MEN, MNiSW, MRiRW, MIR, MG, MAiC,
MS, MZ, MŚ, MSiT, MF); efektywne wykorzystywanie ustalonego czasu pracy (MS); wykorzystywanie czasu pracy na pracę zawodową (MSP, MEN, MNiSW, MZ); dbanie o dobro i ochronę
mienia pracodawcy (MSW, MPiPS, MSP, KPRM, MEN, MNiSW, MRiRW, MIR, MG, MS, MZ,
MŚ, MSiT, MF); używanie go zgodnie z przeznaczeniem (MSW, MAiC, MS, MŚ) oraz w celu
realizacji zadań służbowych (MS); przestrzeganie zasad etyki korpusu służby cywilnej (MSW,
MRiRW, MZ); racjonalne gospodarowanie środkami publicznymi (MEN, MNiSW, MRiRW,
MS, MZ, MŚ, MF), w tym racjonalne korzystanie z materiałów i urządzeń oraz sprzętu biurowego (MZ). Obowiązki pracownika unormowane są w analizowanych regulaminach pracy na
samym początku, a zatem można powiedzieć, że – po pierwsze – już na wstępie tej podstawowej pracowniczej regulacji urzędy normują istotne kwestie dotyczące czasu pracy (w aspekcie
ilościowymi oraz jakościowym), dbania o dobro pracodawcy i o jego mienie (a chodzi przecież
o dobro i mienie pracodawcy publicznego, czyli de facto o mienie publiczne), a także związane
z tym racjonalne gospodarowanie środkami publicznymi. Niektóre urzędy dostrzegają i wprost
wskazują w regulaminie pracy w zakresie obowiązków pracowniczych, że czas pracy ma być
wykorzystany na pracę zawodową, a mienie ma być używane w celu realizacji zadań służbowych. Po drugie, istotne jest, że omawiane kwestie są regulowane w kontekście obowiązków
pracowniczych, a nie tylko w postanowieniach regulaminów pracy, które dotyczą merytorycznie innych zagadnień.
Skoro już na początku regulaminów pracy podkreśla się potrzebę przestrzegania czasu
pracy oraz efektywnego wykorzystania tego czasu, warto przyjrzeć się dalszym postanowieniom przekazanych regulaminów pracy w zakresie czasu i dyscypliny pracy. Wszystkie anali-
122
zowane regulaminy pracy określają normy i rozkład czasu pracy, wskazując, że pracowników
obowiązuje 8-godzinny dzień pracy, przeciętnie 40-godzinny oraz 5-dniowy tydzień pracy,
od poniedziałku do piątku. W większości urzędów co do zasady pracownicy zaczynają pracę
o 8.15 i kończą o 16.15. W kilku urzędach obowiązuje tzw. ruchomy lub elastyczny czas pracy
i pracownicy rozpoczynają pracę pomiędzy godziną 7.00 lub 7.30 a godziną 9.00 lub 9.30, kończą natomiast po upływie obowiązującej ich dobowej normy czasu pracy, czyli zasadniczo 8 godzin (KPRM, MŚ, MF, MG, MAiC). Ministerstwo Spraw Wewnętrznych wprowadziło odrębną
regulację w zakresie elastycznego czasu pracy, o której będzie mowa niżej. Na gruncie omawianych regulaminów pracy w celu monitorowania czasu pracy prowadzi się ewidencję czasu
pracy (w MPiPS – miesięczne karty czasu pracy dla każdego pracownika; MEN, MSP, MNiSW
– ewidencja czasu pracy prowadzona jest w formie elektronicznej karty czasu pracy). Co ciekawe, w zakresie ilościowego aspektu pracy regulamin pracy Ministerstwa Finansów zawiera
postanowienie odmienne niż kodeks pracy, kształtujące długość przerwy w pracy. Mianowicie,
zgodnie z regulaminem pracy Ministerstwa Finansów, pracownicy, których dobowy wymiar
czasu pracy wynosi co najmniej 6 godzin, korzystają z 30-minutowej przerwy w pracy wliczanej
do czasu pracy, a nie – jak stanowi kodeks pracy – z 15-minutowej przerwy. Brak jest przy tym
regulacji dotyczącej rozliczenia tego czasu, a zatem można powiedzieć, że wszyscy pracownicy
Ministerstwa Finansów zyskują codziennie 15 minut wolnego czasu, a urząd (i Skarb Państwa)
ten czas pracowniczy – przeliczalny na pieniądze – traci. Pracodawca może w sposób uznaniowy korzystniej ukształtować sytuację swoich pracowników, nawet jeśli wiąże się to dla niego
ze skutkami finansowymi, ale taka dowolność nie powinna dotyczyć pracodawcy publicznego, który wydaje nie swoje pieniądze, a środki publiczne. Co istotne, z 30-minutowej przerwy
w pracy korzystają także – zgodnie z wewnętrznymi regulacjami – pracownicy Ministerstwa
Nauki i Szkolnictwa Wyższego, Ministerstwa Edukacji Narodowej, Ministerstwa Gospodarki oraz Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej. Należy przy tym podkreślić, że 30-minutowa przerwa nie wynika ani nie jest związana z innymi gwarantowanymi przerwami w pracy,
np. z przerwami w pracy przy obsłudze komputera. Na gruncie powszechnie obowiązujących
przepisów prawa pracownikowi przysługuje 5-minutowa przerwa po każdej godzinie przy obsłudze komputera, przy czym tych przerw „komputerowych” nie można sumować, gdyż kłóciłoby się to z ich celem. Po drugie, to nie są przerwy w pracy w ogóle, tylko przerwy w pracy
przed komputerem. W czasie tych przerw pracownik powinien wykonywać inne obowiązki
służbowe, niezwiązane z pracą przed komputerem. Pracownicy wskazanych wyżej ministerstw
mają zarówno przerwy w pracy przed komputerem (o ile wykonują właśnie taką pracę), jak
i dłuższą kodeksową przerwę – zamiast 15 minut korzystają z 30 minut przerwy.
Z ilościowym aspektem czasu pracy wiążą się kwestie nadgodzin oraz spóźnień lub nieobecności, które powinny być odpracowywane przez pracowników. Kwestia nadgodzin to nie
tylko ich rozliczanie, ale także takie zarządzanie pracą i czasem, aby pracownik nie musiał wykonywać pracy po godzinach bez potrzeby, a urząd nie musiał następnie umożliwiać pracownikowi ich odbioru. Regulaminy pracy w tym zakresie wskazują, że za czas przepracowany po
godzinach przysługuje co do zasady czas wolny oraz ustalają obowiązek prowadzenia ewidencji
godzin nadliczbowych (MSW, MSP, KPRM, MEN, MAiC, MS), często określając jej wzór. Niektóre regulaminy zawierają także postanowienia dotyczące pracy po godzinach lub pozostawania przez pracowników w pracy po godzinach. Praca w godzinach nadliczbowych jest możliwa,
gdy wymagają tego potrzeby urzędu (MEN) i wyłącznie na polecenie przełożonego (MPiPS,
123
KPRM, MRiRW, MAiC), przy czym regulaminy pracy niektórych urzędów określiły nawet wzór
polecenia (MSP, MEN, MSiT), co oznacza, że ma być ono wydane na piśmie. W Ministerstwie
Środowiska wykaz wydanych pisemnych poleceń składa się na ewidencję pracy w godzinach
nadliczbowych. W innych ministerstwach ustalono wzór informacji o poleceniu pracy w godzinach nadliczbowych (MNiSW) lub wskazano, że polecenie przełożonego ma być wysłane
w elektronicznym systemie wniosków (MG). W Ministerstwie Finansów wykonanie polecenia
pracy w godzinach nadliczbowych wymaga potwierdzenia przez przełożonego w ePortalu Pracowniczym (w przypadku pracownika, któremu przydzielono stanowisko komputerowe) lub
w książce ewidencji godzin nadliczbowych (pracownik bez stanowiska komputerowego), przy
czym regulamin pracy zastrzega, że świadczenie pracy przed planowanym rozpoczęciem pracy
lub po planowanym zakończeniu pracy, bez polecenia przełożonego, nie stanowi pracy w godzinach nadliczbowych. W niektórych urzędach czas pracy wykonywanej poza godzinami pracy
jest potwierdzany przez kierownika komórki organizacyjnej w „Książce ewidencji czasu pracy poza wyznaczonymi godzinami” (MRiRW) lub w ogólnej ewidencji czasu pracy (MZ, MŚ).
Niektóre regulaminy wyraźnie zakazują pozostawania przez pracowników w gmachu urzędu
po godzinach pracy, dopuszczając taką możliwość jedynie w uzasadnionych przypadkach, na
polecenie przełożonego lub po uzyskaniu jego zgody (MSP, MRiRW, MS, MAiC, MZ, MŚ, MF),
często pisemnych (MEN, MNiSW), a w przypadku Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej
– także „po uzyskaniu pisemnej zgody dyrektora generalnego”. Regulacje te nie są przy tym powiązane z kwestiami bezpieczeństwa, bo tylko w nielicznych regulaminach pracy zobowiązano
pracownika w takiej sytuacji do zawiadomienia o pozostaniu w gmachu po określonej godzinie
pracowników ochrony ministerstwa (np. MPiPS). Pozytywnie należy ocenić te regulacje, które
zapobiegają niepotrzebnemu pozostawaniu przez pracowników po godzinach w pracy, a w konsekwencji roszczeniu sobie przez pracownika prawa do np. czasu wolnego, choć jego „praca”
w godzinach nadliczbowych nie była celowa. Należą do nich regulacje wyraźnie określające, że
praca w godzinach nadliczbowych jest dopuszczalna jedynie na polecenie przełożonego, optymalnie pisemne, a także regulacje zapobiegające pozostawaniu przez pracowników w gmachu
urzędu po godzinach pracy, gdyż taka sytuacja również może rodzić wątpliwości co do prawidłowości rozliczenia tego czasu pracy jako czasu pracy w godzinach nadliczbowych.
Z drugiej strony, ilościowy aspekt czasu pracy to kwestie spóźnień i nieobecności, a zatem
niepełnego przepracowania czasu pracy w danym dniu. Generalnie regulaminy pracy wskazują obowiązek własnoręcznego podpisywania listy obecności, co potwierdza stawienie się przez
pracownika do pracy, niekiedy ze wskazaniem dokładnej godziny rozpoczęcia pracy – w przypadku elastycznego czasu pracy. W Ministerstwie Zdrowia pracownik nie tylko potwierdza
obecność złożeniem podpisu na liście obecności, ale także poprzez „dokonanie zapisu elektroniczną kartą zbliżeniową na czytniku rejestrującym godziny przyjścia i wyjścia z Ministerstwa”.
W przypadku spóźnienia się do pracy, pracownik, na gruncie postanowień analizowanych Regulaminów pracy, zobowiązany jest usprawiedliwić to spóźnienie (MEN, MNiSW, MIR, MG,
MŚ), czasami „niezwłocznie” (MPiPS, MSP) lub „wiarygodnie” (MS). Regulamin pracy obowiązujący w Ministerstwie Zdrowia podkreśla, że obowiązkiem pracownika jest punktualne
rozpoczynanie pracy i niezwłocznie po przybyciu do pracy pracownik ma obowiązek zawiadomić przełożonego o przyczynie spóźnienia, przy czym kierownik komórki organizacyjnej
może zażądać usprawiedliwienia spóźnienia w formie pisemnej. Regulaminy pracy zasadniczo wskazują na obowiązek odpracowania spóźnienia, niektóre – w tym samym dniu (MSP,
124
KPRM). Ponadto pracownik może w czasie pracy być zwolniony na czas załatwienia ważnych
spraw osobistych lub rodzinnych. Regulaminy pracy urzędów przewidują w takiej sytuacji konieczność uzyskania zgody przełożonego oraz wskazują, że chodzi o takie sprawy, które wymagają załatwienia w czasie pracy (MSP, KPRM, MEN, MNiSW, MRiRW, MIR, MAiC, MZ,
MŚ, MSiT). Czasami określony jest także wzór wniosku o zwolnienie (MPiPS). Zwolnienia
udziela bezpośredni przełożony; czas, w którym pracownik skorzystał ze zwolnienia, musi być
odpracowany, a sytuacje te są odnotowywane w ogólnej ewidencji pracy lub w ewidencji wyjść
z pracy. Z kolei w Ministerstwie Sprawiedliwości dopuszczono możliwość zwolnienia od pracy
na czas prowadzenia aktywności dydaktycznej. Zgodnie z regulaminem pracy Ministerstwa
Sprawiedliwości pracownikom, prowadzącym za zgodą ministra sprawiedliwości lub dyrektora
generalnego zajęcia dydaktyczne w szkołach zawodowych, w szkołach wyższych oraz w samodzielnych placówkach naukowych, naukowo-badawczych lub naukowo-dydaktycznych, a także
prowadzących zajęcia na kursach zawodowych, przysługuje zwolnienie od świadczenia pracy
na czas niezbędny do prowadzenia zajęć w wymiarze nieprzekraczającym 6 godzin tygodniowo lub 24 godzin w miesiącu. Za czas zwolnienia pracownik zachowuje prawo do wynagrodzenia, jeśli ten czas odpracował w innym terminie. Ta regulacja jest odosobnionym postanowieniem, jedynie w Ministerstwie Sprawiedliwości wprowadzono do regulaminu pracy takie
postanowienie. Należy wskazać, że w urzędach ewidencjonowane są nie tylko wyjścia w celach
prywatnych, ale także wyjścia pracowników w celach służbowych (w ewidencji pracy, w karcie
pracy, w karcie ewidencji wyjść w celach służbowych), a w niektórych urzędach takie wyjścia
wymagają również zgody przełożonego (MSW, MSP, MNiSW, MRiRW, MIR, MAiC, MZ, MŚ,
MSiT) lub przynajmniej są mu zgłaszane (MPiPS). Jedynie w regulaminie pracy Ministerstwa
Gospodarki wyraźnie stwierdzono, że uzyskania zgody na wyjście poza siedzibę urzędu w godzinach pracy nie wymaga się dla wyjść służbowych, pracownik musi jedynie dokonać stosownego wpisu wyjścia w elektronicznym systemie wniosków.
Ilościowy aspekt czasu pracy jest zatem normowany w regulaminach pracy urzędów również poprzez wskazanie rozliczania spóźnień do pracy oraz zwolnień z pracy w czasie pracy
na załatwienie spraw niesłużbowych. Pozytywnie należy ocenić wskazanie w części analizowanych regulaminów pracy, że spóźnienie należy niezwłocznie usprawiedliwić, czasem wręcz
pisemnie, wobec przełożonego. Umożliwia to bowiem monitorowanie przez przełożonych na
bieżąco przestrzegania czasu pracy przez podległych mu pracowników i prawidłowe ewidencjonowanie czasu pracy. Postanowienia regulaminów pracy, odnoszące się do uzyskania zgody
na wyjście nie tylko prywatne, ale także służbowe, również mają ten walor. Umożliwiają kontrolę norm czasu pracy, ale także efektywną organizację tego czasu.
Z kolei jeśli chodzi o jakościowy aspekt czasu pracy, to temu zagadnieniu poświęca się
w analizowanych regulaminach pracy dużo mniej miejsca. Poza wskazanymi wyżej powinnościami efektywnego wykonywania obowiązków służbowych przez pracowników, co z pewnością
odnosi się do jakościowego aspektu czasu pracy, w regulaminach pracy – i to nie we wszystkich – możemy jedynie odnaleźć postanowienie o następującym brzmieniu: „Czas pracy powinien być w pełni wykorzystany na pracę zawodową” (MPiPS, MSP, KPRM, MEN, MIR, MG,
MAiC, MS, MŚ, MSiT, MF). Postanowienie to stanowi de facto zakaz wykonywania w czasie
pracy zadań niesłużbowych, a w połączeniu z obowiązkiem efektywnego wykorzystania czasu pracy oznacza ono zobowiązanie pracownika do efektywnego wykorzystywania czasu pracy wyłącznie na realizację służbowych obowiązków. Poza jednak tymi dwoma regulacjami –
125
efektywnym wykorzystaniem czasu pracy i wykorzystaniem czasu pracy na pracę zawodową
– brak jest w analizowanych regulaminach pracy postanowień, które wprost dotyczą jakościowego aspektu czasu pracy.
Niektóre z analizowanych regulaminów pracy, odnosząc się do obowiązku uzyskania zgody
dyrektora generalnego urzędu na wykonywanie dodatkowych zajęć zarobkowych lub podjęcie
dodatkowego zatrudnienia, określają wzór wniosku, którego brzmienie można, ale jedynie pośrednio, odnieść do wykorzystywania czasu pracy na realizację służbowych obowiązków i zadań.
Przykładowo, zgodnie z wzorem wniosku określonym w regulaminie pracy Kancelarii Prezesa
Rady Ministrów, pracownik lub urzędnik oświadcza, że czynności, których się podejmie w ramach dodatkowych zajęć zarobkowych lub dodatkowego zatrudnienia, nie kolidują z obowiązującym go wymiarem i rozkładem czasu pracy. Nieco bardziej ogólne stwierdzenie zawarte jest
we wzorach wniosków stosowanych na podstawie regulaminu pracy w Ministerstwie Edukacji
Narodowej i Ministerstwie Nauki i Szkolnictwa Wyższego – pracownik oświadcza, że zajęcie nie
będzie kolidować z obowiązkami służbowymi w ministerstwie. Ponadto, w niektórych analizowanych regulaminach pracy znajdują się wyraźne postanowienia, określające, że wykonywanie
niesłużbowych zadań, niezwiązanych ze stosunkiem pracy w czasie pracy, stanowi naruszenie
obowiązków pracowniczych lub – konkretnie – naruszenie porządku i dyscypliny pracy (MSW,
MEN, MNiSW, MAiC, MSiT). Wyjątkowo ciekawe rozwiązanie przewiduje regulamin pracy
Ministerstwa Zdrowia, zgodnie z którym naruszeniem obowiązków pracowniczych, ustalonego
porządku i dyscypliny pracy jest „wykorzystywanie czasu pracy do celów prywatnych uniemożliwiające realizację zadań przypisanych do określonego stanowiska pracy”, a zatem nie każde
wykorzystywanie czasu pracy do niesłużbowych (prywatnych) celów. Ponadto część regulaminów pracy, odnosząc się do ilościowego aspektu czasu pracy, stanowi, że odpowiedzialność porządkowa lub dyscyplinarna grozi za spóźnianie się do pracy lub samowolne jej opuszczanie bez
usprawiedliwienia (MSW, MPiPS, MSP, KPRM, MEN, MNiSW, MAiC, MZ). Z pewnością brakuje zatem w analizowanych regulaminach pracy konkretnych postanowień, odnoszących się do
jakościowego aspektu czasu pracy. Regulacje dotyczące obowiązku efektywnego wykorzystania
czasu pracy, które jako jedne z nielicznych są związane właśnie z jakościowym aspektem czasu
pracy, nie są opatrzone żadnymi narzędziami kontrolnymi. W tym zakresie można w szczególności zastanawiać się nad potrzebą wprowadzenia mechanizmów weryfikujących tę efektywność.
W końcu, w analizowanych regulaminach pracy odnajdujemy postanowienia odnoszące się
do kontroli przestrzegania norm czasu pracy i dyscypliny pracy, przy czym co do zasady za kontrolę czasu pracy odpowiedzialna jest osoba kierująca komórką organizacyjną, często będąca
bezpośrednim przełożonym. Poza jednak wskazaniem osoby odpowiedzialnej, najczęściej brak
jest w tym zakresie postanowień ustanawiających konkretne mechanizmy tej kontroli. Przykładowo regulamin pracy, obowiązujący w Ministerstwie Środowiska, zawiera jedynie ogólne
stwierdzenie, że pracodawcy przysługuje prawo kontrolowania czasu pracy pracowników „z zachowaniem poszanowania godności i innych dóbr osobistych pracownika”. Pewnym narzędziem może być – jak to ma miejsce w Ministerstwie Rolnictwa i Rozwoju Wsi – przekazywanie
każdego dnia do godziny 8.30 listy obecności do komórki organizacyjnej do spraw osobowych.
Może to dyscyplinować pracowników w zakresie niezwłocznego, zaraz po przybyciu do pracy,
potwierdzania swojej obecności na liście, a ponadto umożliwia przełożonemu ustalenie – wobec braku podpisu na liście do godziny 8.30 – ewentualnych spóźnień. Z kolei w Ministerstwie
Gospodarki, na podstawie regulaminu pracy, przełożony ma dostęp do danych z elektronicz-
126
nego systemu kontroli ruchu osobowego, dotyczący podległych mu pracowników. W ten sposób może weryfikować przestrzeganie przez pracowników czasu pracy w aspekcie ilościowym.
Natomiast w Ministerstwie Skarbu Państwa jedna z komórek organizacyjnych (Biuro Zarządzania Zasobami Ludzkimi) jest zobowiązana do przeprowadzania okresowych kontroli dotyczących dyscypliny pracy, rozliczania czasu pracy w godzinach nadliczbowych oraz ewidencji
spóźnień i wyjść prywatnych w prowadzonych przez pracowników elektronicznych rejestrach
ewidencyjnych oraz w sporządzanych przez pracowników sekretariatów i przechowywanych
w komórkach organizacyjnych miesięcznych zbiorczych zestawieniach.
Należy ponadto wspomnieć o regulacjach zawartych w aktach wewnętrznych dotyczących
telepracy. W regulaminie pracy Kancelarii Prezesa Rady Ministrów kompleksowo unormowano
te kwestie, począwszy od wniosku pracownika o świadczenie pracy w formie telepracy oraz postępowania – opiniowania i akceptacji tego wniosku, aż do określenia sposobu porozumiewania się
z pracownikiem wykonującym pracę w formie telepracy, w tym sposobu potwierdzania obecności
na stanowisku pracy i przeprowadzania kontroli u pracownika wykonującego pracę w tym trybie.
Regulamin pracy wskazuje przykładowe sposoby przeprowadzania kontroli: wizytacja upoważnionych osób, kontrola za pomocą środków łączności, kontrola dokumentów, przy czym kontrola
może być zapowiedziana lub niezapowiedziana, uprzednia lub następcza, regularna, wyrywkowa,
co miesiąc, co kwartał. W tym zakresie urząd wypracował zatem konkretne mechanizmy kontroli
wykorzystania czasu pracy przez pracownika, który nie świadczy pracy w siedzibie pracodawcy.
Jak wynika z powyższego, dużo miejsca w analizowanych regulaminach pracy poświęca
się ilościowemu aspektowi pracy, a niewiele – jakościowemu aspektowi pracy. W większości
regulaminów nie wskazano także narzędzi kontroli przestrzegania czasu i dyscypliny pracy,
co budzi wątpliwości w kontekście weryfikowania przez przełożonych, czy i w jaki sposób pracownik realizuje swoje obowiązki w czasie pracy. Z czasem pracy związana jest jeszcze jedna
kwestia – „przerwy na papierosa”. Niektóre analizowane regulaminy pracy zawierają zakaz palenia wyrobów tytoniowych na terenie urzędu poza miejscami do tego wyznaczonymi (MEN,
MNiSW, MRiRW, MG, MAiC, MŚ, MF) lub w ogóle (MSP). Brak jest natomiast jakichkolwiek
postanowień, odnoszących się do czasu pracy, jaki pracownik spędził na paleniu tych wyrobów, nie wykonując, jak się wydaje, w tym czasie obowiązków służbowych. Przy założeniu, że
pracownik „wychodzi na papierosa” kilka razy dziennie, nie wykonuje on zadań służbowych
przez kilkanaście/kilkadziesiąt minut.
Inne postanowienia objęte analizowanymi regulaminami wewnętrznymi, które mogą być
interesujące w kontekście przeciwdziałania określonym nadużyciom, to kwestie dotyczące korzystania ze sprzętu służbowego, odpowiedzialności za mienie oraz uprawnień do odzieży i obuwia.
Jeśli chodzi o tę ostatnią kwestię, to jest ona regulowana wyłącznie w kontekście odzieży i obuwia
roboczego oraz środków ochrony indywidualnej i higieny osobistej dla pracowników zajmujących stanowiska takie, jak np. hydraulik, stolarz, elektryk, sprzątaczka (MS, MŚ, MEN, MNiSW),
poprzez ustalenie norm przydziału tych przedmiotów. Niektóre resorty te uregulowania wyodrębniły do osobnych zarządzeń, o czym będzie jeszcze mowa niżej. Jeśli chodzi o mienie urzędów, to regulaminy najczęściej regulują zakaz wynoszenia z urzędu służbowego sprzętu bez pozwolenia (MS, MŚ, KPRM) oraz odwołują się do przepisów innych aktów prawnych w zakresie
odpowiedzialności materialnej (MPiPS). Odpowiedzialność materialna i odpowiedzialność za
szkodę wyrządzoną w mieniu stanowi w niektórych urzędach przedmiot odrębnych regulacji,
omówionych niżej. W niektórych omawianych regulaminach pracy znajdują się także regulacje
127
dotyczące korzystania ze sprzętu służbowego. W Ministerstwie Rolnictwa i Rozwoju Wsi pracownikowi, zgodnie z regulaminem pracy, nie wolno korzystać ze sprzętu i urządzeń technicznych
w celach prywatnych. Nieco bardziej rozbudowane postanowienia zawiera regulamin pracy Ministerstwa Zdrowia, zgodnie z którym naruszeniem obowiązków pracowniczych, ustalonego porządku i dyscypliny pracy jest wykorzystywanie sprzętu i materiałów pracodawcy do celów prywatnych, uniemożliwiające realizację zadań przypisanych do określonego stanowiska pracy. Jako
szczególnie istotne naruszenie dyscypliny uważa się w regulaminie pracy Ministerstwa Zdrowia
ściąganie i przeglądanie filmów, zawierających treści erotyczne. Regulamin pracy Ministerstwa
Spraw Wewnętrznych, poza pewnymi ogólnymi zakazami, zawiera także mechanizmy kontroli
ich przestrzegania. Zgodnie z regulaminem pracy obowiązującym w tym ministerstwie sprzęt
komputerowy może być wykorzystywany przez pracownika wyłącznie do celów służbowych. Regulamin pracy zabrania pracownikom wykorzystywania poczty elektronicznej w celach prywatnych oraz wykorzystywania Internetu do celów niezwiązanych z realizacją zadań służbowych.
Pracodawca może kontrolować, czy sprzęt służbowy jest wykorzystywany wyłącznie do realizacji
celów służbowych, w szczególności ma prawo wglądu, ale za zgodą pracownika, w używane przez
niego adresy poczty elektronicznej. Z kolei w Ministerstwie Administracji i Cyfryzacji do 2013 r.
obowiązywały podobne postanowienia, po czym dopuszczono możliwość korzystania ze sprzętu
do celów prywatnych. Wprowadzono wówczas następującą regulację: „Wykorzystywanie urządzeń informatycznych i oprogramowania Ministerstwa powinno być ograniczone do minimum.
Pracodawca może kontrolować i monitorować sposób wykorzystania przez pracownika urządzeń
informatycznych i oprogramowania Ministerstwa”. Z uzasadnienia do tej zmiany wynika jedynie, że „Zmiana polega na nadaniu przepisom brzmienia, które umożliwiałoby wykorzystywanie sprzętu teleinformatycznego przez pracowników w celu prywatnym. Podkreślenia wymaga
jednak fakt, że wykorzystywanie sprzętu służbowego do celów prywatnych powinno być ograniczone do minimum a pracodawcy przysługuje prawo kontrolowania w jaki sposób pracownik
korzysta ze sprzętu będącego własnością Ministerstwa”184. Korzystanie ze sprzętu służbowego
zazwyczaj jest jednak przedmiotem odrębnych regulacji wewnętrznych, stąd te kwestie zostaną
skonkludowane w dalszej części analizy.
Jak wspomniano na wstępie, niektóre urzędy wydzieliły określone kwestie unormowane
w regulaminach pracy do odrębnych zarządzeń. Dotyczy to w szczególności kwestii podejmowania dodatkowego zatrudnienia lub dodatkowych zajęć zarobkowych (często unormowanych
w regulaminach pracy innych urzędów w części poświęconej prawom i obowiązkom pracowniczym). W odpowiedzi na wniosek nr 2 o udostępnienie informacji publicznej zarządzenia w tym
zakresie przekazały Ministerstwo Środowiska i Ministerstwo Finansów185. Zarządzenia te zawierają przede wszystkim postanowienia wynikające z przepisów ustawy o służbie cywilnej, dotyczących ograniczeń w zakresie podejmowania dodatkowych zajęć zarobkowych i dodatkowego
zatrudnienia przez urzędników i pracowników służby cywilnej. Zarządzenia określają ponadto wzory wniosków o udzielenie przez dyrektora generalnego zgody na podjęcie dodatkowego
Nowelizacja Regulaminu pracy MAiC dokonana na mocy zarządzenia nr 26 Dyrektora Generalnego MAiC.
Zarządzenie nr 14 Dyrektora Generalnego Ministerstwa Środowiska z dnia 21 grudnia 2011 r. w sprawie podejmowania dodatkowego zatrudnienia lub dodatkowych zajęć zarobkowych przez członków korpusu służby cywilnej
zatrudnionych w Ministerstwie Środowiska oraz zarządzenie nr 24/BDG/2014 Dyrektora Generalnego Ministerstwa Finansów z dnia 25 lipca 2014 r. w sprawie podejmowania dodatkowego zatrudnienia lub zajęć zarobkowych
przez członka korpusu służby cywilnej zatrudnionego w Ministerstwie Finansów.
184
185
128
zatrudnienia (dla urzędnika i dla pracownika służby cywilnej) oraz dodatkowych zajęć zarobkowych (dla urzędnika oraz dla pracownika służby cywilnej zajmującego wyższe stanowisko
w służbie cywilnej). Zarządzenie obowiązujące w badanym okresie w Ministerstwie Finansów
wyraźnie stanowi także, że członek korpusu służby cywilnej może wykonywać dodatkowe zatrudnienie lub zajęcie zarobkowe „w czasie wolnym od pracy w Ministerstwie lub w czasie urlopu
wypoczynkowego lub bezpłatnego”. Jest to istotne postanowienie z punktu widzenia czasu pracy
i jego rozliczania, a także wyraźnego rozgraniczenia czasu pracy w urzędzie oraz czasu pracy
lub dodatkowych zajęć zarobkowych wykonywanych przez urzędnika lub pracownika w ramach
jego pozasłużbowych aktywności. Zawarcie postanowienia o takiej treści w zarządzeniu należy
ocenić pozytywnie w kontekście przeciwdziałania wydatkowaniu środków publicznych na cele
prywatne w zakresie wykonywania w czasie pracy niesłużbowych zadań.
Kolejne kwestie, uregulowane poza regulaminami pracy przez niektóre urzędy, to zapewnianie odzieży i obuwia roboczego oraz środków ochronnych (uregulowane w regulaminach pracy innych urzędów najczęściej jako problematyka bezpieczeństwa i higieny pracy oraz ochrony
przeciwpożarowej). W odpowiedzi na wniosek nr 2 o udostępnienie informacji publicznej zarządzenia w tym zakresie przekazało Ministerstwo Sportu i Turystyki186. Zarządzenia te określają
stanowiska pracy, na których przysługują odzież i obuwie ochronne (np. magazynier, rzemieślnik
wykwalifikowany, sprzątaczka), zasady użytkowania i przydziału. Zgodnie z tymi regulacjami
pracodawca wydaje pracownikom odzież i obuwie robocze i środki ochrony indywidualnej (okulary ochronne, półmaski przeciwpyłowe) bądź wypłaca ekwiwalent za użytkowanie własnych.
Pracownik zobowiązywany jest do ich stosowania, pozostawia je w miejscu pracy, zużytą odzież
i obuwie zwraca pracodawcy przed pobraniem nowej. Dla każdego pracownika prowadzona jest
karta ewidencji przydziału odzieży i obuwia. Pracownicy otrzymują także ekwiwalent za pranie
odzieży (np. magazynier za pranie fartucha ochronnego otrzymuje 9 zł raz na miesiąc, sprzątaczka – 28 zł miesięcznie). Osoba zatrudniona na stanowisku kierowcy na podstawie zarządzenia
jest uprawniona do zwrotu do 100 zł na podstawie faktury za okulary przeciwsłoneczne polaryzacyjne, których powinna używać w szczególności w dni o znacznym nasłonecznieniu podczas
prowadzenia samochodu służbowego. Osoby zatrudnione na stanowiskach kierowcy i recepcjonisty otrzymują ekwiwalent pieniężny na zakup i pranie ubioru służbowego. W tym zakresie regulacje wewnętrzne Ministerstwa Sportu i Turystyki określają prawa i obowiązki pracowników
związane ze stosowaniem ubioru służbowego, w tym podkreślają, że pracownicy mogą nosić
ubiór służbowy wyłącznie w czasie wykonywania obowiązków służbowych, a ponadto w drodze
do pracy i z pracy, a pracownicy składają oświadczenie, że będą wykorzystywać ubiór służbowy
wyłącznie do celów służbowych. Co istotne, ubiór jest trwale oznakowany według ustalonego
wzoru. Pozytywnie należy ocenić wyżej wskazane przepisy – oznakowanie ubioru, określenie,
186
Zarządzenie nr 9 Dyrektora Ministerstwa Sportu i Turystyki z dnia 29 grudnia 2011 r. w sprawie wprowadzenia
Regulaminu zasad przydziału odzieży i obuwia roboczego oraz środków ochrony indywidualnej dla pracowników
zatrudnionych na poszczególnych stanowiskach pracy w Ministerstwie Sportu i Turystyki oraz zarządzenie nr 5
Dyrektora Ministerstwa Sportu i Turystyki z dnia 7 kwietnia 2014 r. w sprawie ubiorów służbowych pracowników
Ministerstwa Sportu i Turystyki zatrudnionych na niektórych stanowiskach. Analizie nie zostało poddane zarządzenie nr 4 Dyrektora Generalnego Służby Zagranicznej z dnia 16 kwietnia 2015 r. w sprawie zasad przydziału
odzieży służbowej i obuwia służbowego pracownikom Ministerstwa Spraw Zagranicznych. W odpowiedzi na wniosek nr 2 o udostępnienie informacji publicznej MSZ wskazało to zarządzenie, ale mimo dwukrotnych dodatkowych
wniosków Fundacji Klinika Rządzenia o udostępnienie treści tego zarządzenia, nie zostało ono przekazane przez
MSZ, a nie jest nigdzie dostępne.
129
kiedy można go używać, oświadczenie pracownika w tym zakresie – w kontekście zapewnienia,
aby ubiór służbowy nie był wykorzystywany do celów niesłużbowych. Można powiedzieć, że
odzież i obuwie przysługują wyłącznie tym pracownikom, którzy zajmują wymagające tego stanowiska, często związane z fizyczną pracą.
Odrębne zarządzenia w niektórych ministerstwach odnoszą się do elastycznego czasu
pracy. Zarządzenie nr 45 Dyrektora Generalnego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych z dnia
25 maja 2012 r. w sprawie systemu elastycznego czasu pracy w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych określa w szczególności zasady rozliczania i ustalania czasu pracy w tym systemie, wskazując normy i rozkład czasu pracy (przeciętnie 40 godzin tygodniowo, 5-dniowy tydzień pracy).
Zgodnie z zarządzeniem godziny rozpoczęcia i zakończenia pracy w danym dniu ustalane są
w harmonogramie czasu pracy. Istotna dla niniejszej analizy przepisów jest regulacja, stosownie do której naczelnik wydziału „może przeprowadzać losowe weryfikacje harmonogramu (…)
z systemem kontroli dostępu”. Umożliwia to kontrolę czasu pracy pracowników i sprawdzenie,
czy przestrzegają oni norm czasu pracy.
Ostatnia grupa regulacji, zasadniczo zawartych w regulaminach pracy, a tylko przez niektóre urzędy, wskazane niżej, wydzielonych do odrębnych zarządzeń, dotyczy odpowiedzialności dyscyplinarnej oraz odpowiedzialności materialnej. Osobne akty prawne w tym zakresie posiadają Ministerstwo Zdrowia, Ministerstwo Finansów oraz Ministerstwo Administracji
i Cyfryzacji. Zarządzenie nr 18 Dyrektora Generalnego Ministerstwa Zdrowia z dnia 9 maja
2007 r. w sprawie trybu postępowania w sprawie wyrządzenia szkody w mieniu pracodawcy
przez pracownika Ministerstwa Zdrowia określiło tryb postępowania w sprawie wyrządzenia
szkody w mieniu pracodawcy oraz zasady ustalania odpowiedzialności materialnej pracownika, przede wszystkim odwołując się do przepisów kodeksu pracy. W zarządzeniu ustalono tryb
postępowania w przypadku, gdy szkoda została wyrządzona (Zespół do spraw szacowania szkody, ewentualne postępowanie wyjaśniające), podkreślając, że pracownik jest obowiązany wykonywać pracę sumiennie i starannie, w tym chronić mienie pracodawcy. Z kolei w najnowszym
zarządzeniu w tym zakresie – zarządzeniu nr 6 Dyrektora Generalnego Ministerstwa Zdrowia
z dnia 7 maja 2015 r. w sprawie trybu postępowania w sprawie wyrządzenia szkody w mieniu
pracodawcy przez pracownika Ministerstwa Zdrowia – wskazano wyraźnie, że to kierownicy
komórek organizacyjnych sprawują nadzór nad prawidłowym używaniem mienia. Nie określono jednak w wyraźny sposób, że w takich sytuacjach może chodzić również o wykorzystanie
mienia do niesłużbowych celów i nie wyodrębniono takich sytuacji od przypadków, gdy pracownik przy wykonywaniu służbowych zadań wyrządzi pracodawcy szkodę w mieniu. Zgodnie z najnowszą regulacją Ministerstwa Zdrowia to pracownik komórki prowadzącej ewidencję
mienia sporządza protokół w przypadku wyrządzenia szkody, a w razie potrzeby postępowanie wyjaśniające prowadzi komisja inwentaryzacyjna. Podobne regulacje zawiera zarządzenie
nr 21/BG/2007 Dyrektora Generalnego Ministerstwa Finansów z dnia 4 lipca 2007 r. w sprawie odpowiedzialności materialnej pracowników Ministerstwa Finansów. Normuje ono tryb
postępowania pracodawcy w przypadku wyrządzenia szkody przez pracownika oraz zasady
ustalania odpowiedzialności pracownika i również odwołuje się do przepisów kodeksu pracy187.
W MF czynności w tym zakresie realizuje jednak powoływana do każdego przypadku komisja ds. oszacowania
szkody, a procedurę uruchamiana wniosek złożony przez kierującego komórką, w której kompetencji pozostaje
zarządzanie danym składnikiem majątkowym (pismo MF z dnia 12 października 2015 r. przesłane w ramach opiniowania przez urzędy tej części raportu).
187
130
Nakazuje pracownikom wykonywać pracę sumienie i starannie, a w szczególności dbać o dobro pracodawcy i chronić jego mienie. Natomiast zarządzenie nr 26/2012 Dyrektora Generalnego Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji z dnia 23 kwietnia 2014 r. w sprawie powołania
rzecznika dyscyplinarnego to jedynie decyzja o powołaniu konkretnej, wskazanej z imienia
i nazwiska osoby na rzecznika dyscyplinarnego.
2.4. Korzystanie ze służbowego sprzętu komputerowego, Internetu,
poczty elektronicznej
W odpowiedzi na wniosek nr 2 o udostępnienie informacji publicznej 7 resortów (MPiPS, MF,
MON, MIR, MNiSW, MRiRW, MSP) przekazało akty wewnętrzne dotyczące korzystania z komputerów188. Poniżej wskazano postanowienia zawarte w poszczególnych aktach prawa wewnętrznego tych urzędów w tym zakresie, które odnoszą się do kwestii wydatkowania środków publicznych na cele prywatne w rozumieniu przyjętym w niniejszej analizie. Analizowane zarządzenia
i decyzje regulują także inne kwestie odnoszące się do sprzętu, sieci komputerowej, systemu teleinformatycznego oraz bezpieczeństwa tych systemów oraz informacji w nich przetwarzanych.
Tych regulacji nie będziemy omawiać, nie odnoszą się bowiem do przedmiotu niniejszej analizy.
Niektóre z analizowanych aktów prawnych zawierają tylko swego rodzaju postulat o wykorzystywaniu sprzętu jedynie do celów służbowych, inne obejmują szersze i skonkretyzowane
postanowienia, które mogą stanowić efektywne narzędzie przeciwdziałania nadużyciom, które
są przedmiotem niniejszej analizy. Do pierwszej grupy należy zarządzenie nr 17 Dyrektora Generalnego Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej z dnia 22 września 2009 r. w sprawie wprowadzenia regulaminu korzystania ze sprzętu komputerowego w Ministerstwie Pracy i Polityki
Społecznej, które stanowi, że sprzęt może być używany wyłącznie do celów służbowych, a we
wzorze umowy powierzenia mienia stanowiącego sprzęt przenośny użytkownik oświadcza,
że przyjmuje sprzęt „do realizacji zadań służbowych”. Ogólne podkreślenie służbowego charakteru korzystania ze sprzętu komputerowego znalazło się także w zarządzeniu nr 9/DI/2013
Dyrektora Generalnego Ministerstwa Finansów z dnia 22 maja 2013 r. w sprawie świadczenia
powszechnych usług informatycznych w Ministerstwie Finansów, z tym że w zarządzeniu ta
zasada powtarzana jest przy każdej usłudze informatycznej. Stanowisko komputerowe stacjonarne lub przenośne (tzw. usługa stanowiska komputerowego) jest przydzielane użytkownikowi
„w celach służbowych”; użytkownik może wypożyczyć, „w celach służbowych”, sprzęt przeznaczony do prezentacji (usługa sprzęt do prezentacji); ma zapewniony dostęp, „w celach służbowych”, do usługi skanowania, za pośrednictwem posiadających taką funkcję urządzeń wielofunkcyjnych, znajdujących się na korytarzach lub przeznaczonych do tego pomieszczeniach
w budynku ministerstwa; ma zapewniony dostęp, „w celach służbowych”, do usługi poczty
elektronicznej; a także, „w celach służbowych”, do sieci Internet. Użytkownik ma również dostęp, „w celach służbowych”, do usługi drukowania, za pośrednictwem drukarek znajdujących
się na korytarzach lub w przeznaczonych do tego pomieszczeniach ministerstwa. Jednocześnie
zarządzenie przewiduje, komu w urzędzie przysługuje drukarka jednostanowiskowa. Korzystanie z takiej drukarki może wymagać lepszej kontroli – pracownik ma do niej nieograniczony
188
131
dostęp i sam nią dysponuje, a z drugiej strony ta kontrola jest łatwiejsza, skoro rozliczana jest
konkretna osoba. Taka jednostanowiskowa drukarka może zostać przydzielona – oczywiście
„w celach służbowych” – członkom kierownictwa; sekretariatom; dyrektorom departamentu
lub biura albo ich zastępcom, w przypadku braku bezpośredniego połączenia z sekretariatem
departamentu lub biura; osobie zatrudnionej na stanowisku radcy generalnego; użytkownikowi, którego konfiguracja stanowiska komputerowego uniemożliwia korzystanie z usługi drukowania za pośrednictwem drukarek na korytarzach; użytkownikowi, któremu taka drukarka
jest potrzebna do specjalistycznych wydruków realizowanych na dedykowanym do tego sprzęcie. Ostatnia usługa, wskazana w zarządzeniu Ministerstwa Finansów, to usługa sieciowy dysk
wspólny – użytkownik korzystający z usługi stanowiska komputerowego ma zapewnioną możliwość uzyskania dostępu, „w celach służbowych”, do przestrzeni dyskowej na infrastrukturze
serwerowej ministerstwa. Zarządzenie podkreśla, że nie należy wykorzystywać tej możliwości
do przetwarzania plików niezwiązanych z wykonywaniem obowiązków służbowych. Sformułowanie „w celach służbowych” – zawarte przy opisie każdej usługi informatycznej – z pewnością pozwala uniknąć wątpliwości, że każda usługa świadczona jest na konkretne potrzeby,
nie dla niesłużbowych celów pracownika. Samo takie sformułowanie nie jest jednak wystarczające dla przeciwdziałania wykorzystywaniu publicznego sprzętu komputerowego w urzędzie do prywatnych celów.
Bardziej skonkretyzowane postanowienia zawiera zarządzenie nr 5/2011 Dyrektora Generalnego Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 3 marca 2011 r. w sprawie sieci komputerowej Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego. Zgodnie z tym zarządzeniem
osoby zatrudnione w ministerstwie mogą wykorzystywać adresy poczty elektronicznej wyłącznie do celów służbowych. Zabrania się wykorzystywania sieci do celów zarobkowych, w tym do
rozsyłania niezamówionych informacji handlowych, w rozumieniu przepisów o świadczeniu
usług drogą elektroniczną189. Jednocześnie zarządzenie stanowi, że używanie stacji roboczych
w celach prywatnych, niezwiązanych z wykonywaniem obowiązków służbowych, możliwe jest
tylko w uzasadnionych przypadkach, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami,
kodeksem etyki służby cywilnej oraz za zgodą kierującego właściwą komórką organizacyjną.
Zatem w Ministerstwie Nauki i Szkolnictwa Wyższego można wyjątkowo korzystać ze sprzętu w celach prywatnych. Z jednej strony używanie stacji roboczej do celów prywatnych zostało dopuszczone wyjątkowo i jedynie za zgodą przełożonego, co zapewnia pewną kontrolę nad
takimi sytuacjami, ale – z drugiej strony – może zastanawiać celowość dopuszczenia do takich
sytuacji. Zgodnie z zarządzeniem administrator sieci jest uprawniony do kontroli przestrzegania przez użytkowników sieci tych regulacji. Mamy tu zatem wskazany konkretny podmiot
z uprawnieniami kontrolnymi.
Z kolei zarządzenie nr 11 Dyrektora Generalnego Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi
z dnia 7 lipca 2014 r. w sprawie wprowadzenia Regulaminu Użytkowania Systemu Teleinformatycznego zawiera szereg konkretnych zakazów, odnoszących się do korzystania ze sprzętu.
Zabrania użytkownikowi wykorzystywania przydzielonego mu indywidualnego konta użytkownika i zasobów Systemu Teleinformatycznego do celów innych niż służbowe, a niewynikających z nałożonych obowiązków, przenoszenia lub kopiowania informacji uzyskanych
Ustawa z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1422
z późn. zm.).
189
132
w związku z wykonywanymi zadaniami służbowymi na prywatne nośniki informacji, podejmowania czynności, które mogą zakłócić lub uniemożliwić prawidłowe funkcjonowanie sieci
telekomunikacyjnej systemu teleinformatycznego, np. wysyłania, ściągania plików o przeznaczeniu niezwiązanym z zadaniami służbowymi (filmów, plików muzycznych, gier); podłączania do systemu prywatnego sprzętu informatycznego; korzystanie z list i forów dyskusyjnych,
niemających związku z pracą. Zabronione jest także rozsyłanie wiadomości, których treść nie
jest związana z pracą; wysyłanie materiałów służbowych na konta prywatne; przesyłanie plików
multimedialnych lub graficznych niezwiązanych z realizacją zadań służbowych; posługiwanie
się adresem służbowym e-mail w celu rejestrowania się na stronach handlowych, informacyjnych, chatach i forach dyskusyjnych, które nie dotyczą zakresu wykonywanej pracy; wykorzystywania poczty elektronicznej do reklamy prywatnych towarów lub usług, działalności handlowo-usługowej innej, niż wynikająca z potrzeb ministerstwa lub poszukiwania dodatkowego
zatrudnienia. Katalog zabronionych zachowań sformułowano dość konkretnie i wyczerpująco.
Powstaje jedynie pytanie, czy, kto i w jaki sposób kontroluje ich przestrzeganie.
Kolejna grupa regulacji wewnętrznych urzędów odnosi się do kwestii bezpieczeństwa
i właśnie to bezpieczeństwo w odniesieniu do systemów teleinformatycznych jest zasadniczym
przedmiotem poniżej przedstawionych zarządzeń. Zarządzenie nr 1 z dnia 4 stycznia 2014 r.
w sprawie „Polityki bezpieczeństwa systemów teleinformatycznych Ministerstwa Skarbu Państwa” reguluje takie kwestie, jak organizacja bezpieczeństwa systemów teleinformatycznych,
bezpieczeństwo sprzętu, bezpieczeństwo zasobów informatycznych, wymagania bezpieczeństwa dla nowych systemów, zarządzanie zmianami, zarządzanie konfiguracją, rejestracja użytkowników, dostęp administracyjny, zdalny dostęp. W tym zakresie dla niniejszej analizy interesujące jest wskazanie w zarządzeniu, że „wymaga się, aby dostęp do plików systemowych
był kontrolowany”, „urządzenia sieciowe muszą być monitorowane i konfigurowane w celu
zmniejszenia zagrożenia” oraz że „zabrania się podłączania przez pracowników do sieci LAN
w Ministerstwie prywatnego sprzętu teleinformatycznego”. Ponadto administratorzy systemów
regularnie monitorują wykorzystywanie zasobów sprzętowych (zarówno urządzeń sieciowych,
jak i serwerów) przez systemy, „w celu określenia trendów wykorzystywania zasobów. W przypadku usług krytycznych należy w systemach tworzyć automatyczne alarmy, wyzwalane przy
przekroczeniu dopuszczalnych wartości obciążenia”. Wszystkie te postanowienia mają jednak
inne cele, co często wprost wynika z ich brzmienia, niż przeciwdziałanie nadużyciom, o których
mowa w niniejszej analizie. W szczególności monitorowanie wykorzystywania zasobów sprzętowych nie może stanowić skutecznego mechanizmu przeciwdziałania wykorzystywaniu tych
zasobów do celów prywatnych, gdyż z założenia służy czemu innemu. Najbardziej istotna regulacja dotyczy poczty elektronicznej i ta może stanowić konkretny mechanizm przeciwdziałania takim nadużyciom. Po pierwsze, w zarządzeniu wskazuje się, że korespondencja służbowa,
która przechowywana jest w zasobach i dostarczana przez system pocztowy, „jest własnością
Ministerstwa”. Po drugie, zarządzenie określa pewne narzędzia kontrolne, stanowiąc, że pracodawca, nie tylko dla bezpieczeństwa systemów, ale także „w celach dowodowych”, ma prawo
do kontroli służbowych skrzynek pocztowych pracowników oraz do monitorowania przepływu
służbowej poczty i danych pracowników ministerstwa. O wynikach kontroli informowany jest
pracownik oraz jego bezpośredni przełożony lub dyrektor komórki organizacyjnej. Niezasadne wydaje się jedynie zastrzeżenie, że pracownik jest informowany o planowanym przeprowadzeniu kontroli skrzynki pocztowej. Pracownik nie powinien być uprzedzany o kontroli, która
133
dotyczy przecież tego, w jaki sposób wykorzystuje on czyjąś własność i w jaki sposób korzysta
z tej własności w służbowym, a nie prywatnym, czasie pracy. Wątpliwości budzi także stwierdzenie, że własnością ministerstwa jest „korespondencja służbowa” oraz brak zakazu korzystania w celach niesłużbowych z poczty elektronicznej. Biorąc pod uwagę te sformułowania,
można zastanawiać się, czy pracownik może korzystać z poczty w celach prywatnych i czy taka
prywatna korespondencja jest własnością pracownika czy ministerstwa.
Drugi udostępniony akt prawny, dotyczący systemu teleinformatycznego w kontekście
bezpieczeństwa, to zarządzenie nr 7 Dyrektora Generalnego Ministerstwa Infrastruktury
i Rozwoju z dnia 24 marca 2015 r. w sprawie ustalenia regulaminu bezpieczeństwa informacji przetwarzanych w systemach teleinformatycznych Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju.
Określa ono zakres obowiązków i odpowiedzialności użytkowników systemów teleinformatycznych w zakresie ochrony danych przetwarzanych w tych systemach; ochronę przed nieautoryzowanym dostępem; zasadę czystego biurka i czystego ekranu; korzystanie ze sprzętu,
z poczty elektronicznej, z Internetu; ale także z telefonów służbowych stacjonarnych i komórkowych; zgłaszanie incydentów, usterek, awarii. Przede wszystkim zarządzenie ustanawia zasadę, zgodnie z którą przydzielony użytkownikowi sprzęt komputerowy, wraz z zainstalowanym oprogramowaniem, może być wykorzystywany wyłącznie do celów służbowych. Poza
urząd można go wynosić jedynie wówczas, gdy jest to niezbędne do wykonywania obowiązków służbowych. Ponadto zabrania się użytkownikom samodzielnego instalowania na użytkowanym sprzęcie komputerowym jakiegokolwiek nowego oprogramowania, przechowywania na posiadanym sprzęcie komputerowym gier oraz plików multimedialnych (muzycznych
i filmów), o ile nie są one związane z zadaniami służbowymi, oraz przyłączania do sieci teleinformatycznych i użytkowania w ten sposób prywatnego sprzętu komputerowego. Co istotne, urząd zapewnił sobie określone kontrolne narzędzia przestrzegania tych postanowień. Na
sprzęcie, zgodnie z zarządzeniem, jest zainstalowane oprogramowanie, umożliwiające monitorowanie oraz przeprowadzanie jakościowej i ilościowej kontroli w zakresie wykorzystania
przez użytkowników sprzętu, oprogramowania aplikacyjnego i systemów teleinformatycznych
do celów służbowych. Korespondencja przechowywana w systemie poczty elektronicznej jest
własnością urzędu, który ma prawo kontrolowania zawartości kont pocztowych użytkowników. Taka kontrola jest przeprowadzana na wniosek kierownictwa ministerstwa lub dyrektora komórki organizacyjnej, a o wynikach kontroli informowany jest wnioskujący. Ponadto ministerstwo, zgodnie z zarządzeniem, blokuje dostęp do wybranych kategorii stron
www oraz monitoruje dostęp użytkowników do sieci Internet. Z korzystaniem z Internetu
do celów służbowych związane jest jeszcze inne postanowienie zarządzenia, choć jego ratio
legis jest przeciwdziałanie działaniom, „w wyniku których wizerunek MIR mógłby doznać
uszczerbku”. W tym celu zabrania się wykorzystywania Internetu, w szczególności do korzystania ze stron służących do rozrywki, gier sieciowych, hazardu itp., wyrażania opinii na forach i profilach internetowych, pobierania wszelkiego oprogramowania. Warto podkreślić, że
– zgodnie z zarządzeniem – za naruszenie postanowień regulaminu grozi odpowiedzialność
dyscyplinarna lub porządkowa, a użytkownicy składają oświadczenie o zapoznaniu się z regulaminem. Kontrola zawartości kont pocztowych, monitorowanie korzystania z Internetu
oraz oprogramowanie, które zainstalowane na komputerach służy weryfikowaniu korzystania
z systemów teleinformatycznych w celach służbowych, to mechanizmy, które mogą skutecznie
przeciwdziałać korzystaniu ze sprzętu do celów prywatnych. Zarządzenie MIR reguluje także
134
korzystanie z telefonów190. Zawiera w tym zakresie postanowienia istotne w kontekście monitorowania, czy połączenia ze służbowych telefonów stacjonarnych mają charakter służbowy.
Dyrektorzy komórek organizacyjnych mają bowiem obowiązek zatwierdzania miesięcznych
zestawień bilingów numerów telefonicznych danej komórki organizacyjnej w systemie telefonii stacjonarnej. Tym samym potwierdzają niejako zasadność wykonania tych połączeń telefonicznych, ich służbowy charakter oraz celowość poniesienia przez ministerstwo kosztów
przeprowadzonych rozmów. Można zatem spodziewać się, że dyrektorzy komórek organizacyjnych starannie analizują, przed zatwierdzeniem zestawienia, bilingi numerów podległych
im pracowników. Ponadto zarządzenie zawiera postanowienie, zgodnie z którym urząd „monitoruje i zastrzega sobie prawo do udostępniania wykazów połączeń realizowanych przez pracowników z telefonów służbowych (stacjonarnych i komórkowych) dla potrzeb audytowych,
rozliczeń lub postępowań wyjaśniających prowadzonych w MIR”. Ujawnianie wykazu połączeń dla wskazanych potrzeb może także zwiększyć skuteczność przeciwdziałania ewentualnemu korzystaniu z telefonu służbowego dla celów prywatnych.
Ostatnia grupa wewnętrznych aktów prawnych, regulujących kwestie związane ze sprzętem komputerowym, to dwie decyzje Ministra Obrony Narodowej dotyczące, ogólnie mówiąc,
gospodarowania sprzętem informatycznym. W decyzji nr 464/MON z dnia 13 grudnia 2010 r.
w sprawie wprowadzenia do użytku służbowego „Norm należności naliczeniowego sprzętu informatyki w resorcie obrony narodowej”191 określono rodzaj oraz ilość sprzętu informatyki przysługującego użytkownikom indywidualnym (żołnierzom zawodowym, członkom korpusu służby cywilnej i pracownikom wojska) oraz użytkownikom zbiorowym (komórkom i jednostkom
organizacyjnym resortu obrony narodowej) na potrzeby związane z zabezpieczeniem: systemów informatycznych zabezpieczających działalność resortu obrony narodowej, działalności
szkoleniowej, automatyzacji prac biurowych, działalności diagnostyczno-remontowej. W Normach należności uwzględniono strukturę organizacyjną, specyfikę służby oraz realizacji zadań, przeznaczenie jednostek oraz komórek organizacyjnych resortu obrony narodowej oraz
możliwości zabezpieczenia oraz wyposażenia w sprzęt informatyki. Normy należności dotyczą
takich sprzętów, jak: komputer, notebook, drukarka, urządzenie wielofunkcyjne, skaner, projektor, multimedialny ploter. Normy należności określane są według wzoru matematycznego192.
Decyzja umożliwia zatem określenie liczby sprzętu danego rodzaju dla pracowników oraz komórek organizacyjnych, a nie zawiera już postanowień dotyczących korzystania z tego sprzętu. Drugi akt prawny Ministerstwa Obrony Narodowej to decyzja nr 97/MON z dnia 27 marca
2009 r. w sprawie wprowadzenia do użytku „Instrukcji prowadzenia gospodarki materiałowo-technicznej sprzętem informatyki i oprogramowaniem w resorcie obrony narodowej”193. Określa ona planowanie i organizację zaopatrywania, określanie potrzeb rzeczowych, realizowanie
zakupów sprzętu informatyki i oprogramowania oraz użytkowanie oprogramowania, a także
W MIR obowiązują również dedykowane wyłącznie korzystaniu z telefonów służbowych regulacje wewnętrzne,
które także udostępnione zostały przez MIR Fundacji Klinika Rządzenia na wniosek nr 2 o udostępnienie informacji publicznej. Zostały one omówione w odrębnym podrozdziale.
191
Dz. Urz. MON Nr 23, poz. 317.
192
Wzór: NIk = SE × WS, gdzie NIk – Norma Indywidualna na komputer (liczba komputerów); SE – Stan Etatowy
żołnierzy zawodowych, członków korpusu służby cywilnej i pracowników niebędących członkami służby cywilnej;
WS – Współczynnik Struktury – liczba pozwalająca określić ilość komputerów w zależności od struktury i specyfiki
realizowanych zadań.
193
Dz. Urz. MON Nr 6, poz. 74. Decyzja utraciła już moc, obowiązywała jednak w czasie realizacji badań.
190
135
zasady prowadzenia ewidencji ilościowo-wartościowej oraz ilościowo-jakościowej, przegląd i naprawę sprzętu informatyki i kontrolę prowadzenia gospodarki materiałowo-technicznej. Ten akt
prawny dotyczy takiego sprzętu, jak w szczególności urządzenia komputerowe, stacje robocze,
monitory, notebooki, serwery, urządzenia sieciowe, środowiska programistyczne i systemowe,
urządzenia peryferyjne (np. drukarki, skanery, plotery, rzutniki). Gospodarka, zgodnie z decyzją, ma na celu zapewnić racjonalne wykorzystywanie przydzielonego sprzętu informatyki
i oprogramowania. Omawiany akt prawny nie zawiera jednak regulacji, które można uznać za
realizujące ten cel. Nawet w zakresie kontroli gospodarki materiałowo-technicznej nie znajdujemy konkretnych postanowień, a cele tej kontroli odnoszą się bardziej do kompletności dokumentów i prawidłowości ewidencji sprzętu, niż do korzystania z tego sprzętu przez użytkowników194.
2.5. Korzystanie z telefonów służbowych
W odpowiedzi na wniosek nr 2 o udostępnienie informacji publicznej dwie trzecie urzędów poinformowało o obowiązujących w nich zarządzeniach dotyczących korzystania z telefonów. W większości zarządzenia te dotyczą telefonów komórkowych, ale kilka aktów prawnych
– w 4 ministerstwach – reguluje także kwestie dotyczące telefonów stacjonarnych195.
Wewnętrzne akty prawne dotyczące korzystania ze służbowych telefonów komórkowych
regulują zazwyczaj kwestie stanowisk, na jakich przysługują te telefony, limitów kosztów, postępowania w sytuacji, w której limity zostaną przekroczone, wzoru umowy z użytkownikiem196,
odpowiedzialności materialnej użytkownika. W niektórych analizowanych aktach prawnych
dopuszcza się używanie do celów służbowych prywatnego telefonu komórkowego197.
Służbowe telefony komórkowe przysługują zazwyczaj członkom kierownictwa urzędów oraz
innym pracownikom. Najbardziej optymalne wydaje się takie określenie kręgu osób uprawnionych, które z jednej strony będzie stanowiło wyliczenie określonych stanowisk i funkcji,
a z drugiej będzie wiązało to uprawnienie expressis verbis z zakresem zadań – czyli z obowiązkami wymagającymi używania telefonu komórkowego. Taka regulacja zawarta jest w zarządzeCelem tej kontroli jest sprawdzenie: 1) słuszności i prawidłowości ustalonych potrzeb pod względem ilościowym
i asortymentowym, którymi kierowano się przy opracowywaniu zapotrzebowania na sprzęt informatyki i oprogramowanie; 2) ważności dokumentów przychodowo-rozchodowych; 3) zgodności zapisów ewidencyjnych z dowodami materiałowo-finansowymi; 4) zgodności stanu rzeczywistego sprzętu informatyki i oprogramowania ze stanem
ewidencyjnym; 5) przestrzeganie zasad magazynowania, konserwacji i wymiany sprzętu; 6) stanu magazynów pod
względem wyposażenia, przydatności, wykorzystania, zabezpieczenia przeciwpożarowego oraz zabezpieczenia przed
włamaniem i kradzieżą; 7) prawidłowości zużycia materiałów eksploatacyjnych, remontowych i konserwacyjnych;
8) celowości i rzeczowości wydawania środków finansowych przeznaczonych na utrzymanie sprzętu informatyki.
195
196
Warto przy tym jednak wspomnieć, że w Ministerstwie Nauki i Szkolnictwa Wyższego przekazanie sprzętu
członkowi kierownictwa (minister, sekretarza, podsekretarz, dyrektor generalny, szef gabinetu politycznego) nie
wymaga zawarcia umowy o korzystanie ze sprzętu ani sporządzenia protokołu przekazania sprzętu.
197
W Ministerstwie Środowiska w uzasadnionych przypadkach dyrektor generalny może ustalić użytkownikowi
limit kosztów rozmów służbowych prowadzonych z prywatnego telefonu komórkowego na czas nie dłuższy niż
2 miesiące w kwocie nie większej niż 10 zł brutto. Zwrot kosztów za rozmowy służbowe odbywa się na podstawie
udokumentowanego wykazu rozmów służbowych prowadzonych z prywatnego telefonu komórkowego. W Ministerstwie Sportu i Turystyki z kolei dyrektorzy komórek organizacyjnych oraz główny księgowy mogą za zgodą
dyrektora generalnego używać do celów służbowych prywatnych telefonów. W takich przypadkach zawierana jest
umowa cywilnoprawna i przyznawany jest ryczałt (odpowiednio 100 zł i 70 zł), który stanowi przychód i podlega
doliczeniu do dochodu na zasadach określonych w ustawie o podatku dochodowym od osób fizycznych.
194
136
niu obowiązującym w Ministerstwie Sportu i Turystyki198. Zgodnie z tym zarządzeniem telefony komórkowe mogą być wydane pracownikom zatrudnionym na stanowiskach kierowniczych
i na stanowiskach obsługi, na których używanie służbowych telefonów komórkowych jest niezbędne do prawidłowego i sprawnego realizowania powierzonych zadań. Następnie zarządzenie
enumeratywnie wylicza takie potencjalne stanowiska, których zajmowanie uprawnia do otrzymania telefonu komórkowego: minister, sekretarz stanu, podsekretarz stanu, dyrektor generalny,
szef gabinetu politycznego, rzecznik prasowy, doradcy, dyrektorzy i zastępcy dyrektorów komórek organizacyjnych, główny księgowy, naczelnicy wydziałów, pracownicy obsługi zatrudnieni
na stanowiskach kierowcy samochodu osobowego, informatyk, pracownik ds. zaopatrzenia. Zarządzenie zastrzega przy tym, że dyrektor generalny może wyrazić zgodę na używanie służbowego telefonu komórkowego przez osobę zajmującą stanowisko niewymienione w zarządzeniu.
Limity kosztów połączeń to w zależności od stanowiska: 20–250 zł (MSW199), 50–100 zł
(MPiPS200), 30–120 zł (MEN201), 150–250 zł (MRiRW202), 50–130 zł (MIR203), 30–100 zł
(MNiSW204), 63,96 zł (MG205), 15–50 zł (MS206), 80–200 zł (MZ207), 100–300 zł (MŚ208), 50–100 zł
(MSiT). Limity te nie dotyczą ministra, sekretarza stanu, podsekretarza stanu, dyrektora generalnego (MNiSW), a także szefa gabinetu politycznego (MPiPS, MG) oraz rzecznika prasoZarządzenie nr 20 Dyrektora Ministerstwa Sportu i Turystyki z dnia 4 listopada 2010 r. w sprawie wprowadzenia
Regulaminu korzystania z telefonów komórkowych do celów służbowych w Ministerstwie Sportu i Turystyki.
199
Zarządzenie nr 8 Dyrektora Generalnego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych z dnia 25 stycznia 2012 r. w sprawie zasad przyznawania i korzystania ze służbowych urządzeń telekomunikacyjnych oraz rozliczania bezprzewodowych usług w zakresie połączeń głosowych i transmisji danych w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych oraz zastępujące je zarządzenie nr 28 Dyrektora Generalnego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych z dnia 14 lipca 2014 r.
w sprawie zasad przyznawania i korzystania ze służbowych urządzeń telekomunikacyjnych oraz rozliczania bezprzewodowych usług w zakresie połączeń głosowych i transmisji danych w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych.
200
Zarządzenie nr 34 Dyrektora Generalnego Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej z dnia 28 października 2010 r.
w sprawie służbowego korzystania ze sprzętu telefonii komórkowej w Ministerstwie Pracy i Polityki Społecznej.
201
Zarządzenie nr 14 Dyrektora Generalnego Ministerstwa Edukacji Narodowej z dnia 8 października 2009 r.
w sprawie regulaminu korzystania ze służbowych telefonów komórkowych oraz służbowych bezprzewodowych
modemów internetowych przez pracowników Ministerstwa Edukacji Narodowej.
202
Zarządzenie nr 7 Dyrektora Generalnego Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 kwietnia 2013 r.
w sprawie użytkowania służbowych telefonów komórkowych i modemów internetowych.
203
Zarządzenie nr 6 Dyrektora Generalnego Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju z dnia 31 grudnia 2013 r.
w sprawie zasad korzystania ze służbowych telefonów komórkowych oraz kart SIM służących do bezprzewodowego
dostępu do Internetu.
204
Zarządzenie nr 16/2012 Dyrektora Generalnego Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 25 maja
2012 r. w sprawie korzystania z telefonów stacjonarnych, służbowych telefonów komórkowych oraz Internetu mobilnego w Ministerstwie Nauki i Szkolnictwa Wyższego.
205
Zarządzenie nr 6 Dyrektora Generalnego Ministerstwa Gospodarki z dnia 25 marca 2011 r. w sprawie korzystania ze służbowych telefonów komórkowych w Ministerstwie Gospodarki.
206
Zarządzenie nr 150 Dyrektora Generalnego Ministerstwa Sprawiedliwości z dnia 3 listopada 2013 r. w sprawie
Regulaminu korzystania z telefonów służbowych w Ministerstwie Sprawiedliwości. Zarządzenie określa także,
komu przysługują modemy bezprzewodowe z dostępem do Internetu – Ministrowi Sprawiedliwości, sekretarzowi
i podsekretarzom stanu, dyrektorowi generalnemu, rzecznikowi prasowemu i szefowi gabinetu politycznego – bez
limitu kosztów; pozostali – limitem kosztów jest abonament.
207
Zarządzenie nr 23 Dyrektora Generalnego Ministerstwa Zdrowia z dnia 18 czerwca 2007 r. w sprawie zasad używania służbowych telefonów komórkowych w Ministerstwie Zdrowia zastąpione przez zarządzenie nr 17 Dyrektora
Generalnego Ministerstwa Zdrowia z dnia 16 lipca 2014 r. w sprawie ustalenia zasad przydziału i korzystania ze
służbowych telefonów komórkowych w Ministerstwie Zdrowia.
208
Zarządzenie nr 13 Dyrektora Generalnego Ministerstwa Środowiska z dnia 10 września 2010 r. w sprawie regulaminu przydzielania i korzystania ze służbowych telefonów komórkowych oraz modemów do mobilnego dostępu
do Internetu w Ministerstwie Środowiska.
198
137
wego (MEN, MS, MZ, MŚ, MSiT, MF209) lub w ogóle gabinetu politycznego (MRiRW). W uzasadnionych przypadkach dopuszcza się ustalenie przez dyrektora generalnego urzędu limitu
kosztów w innej wysokości (MŚ, MSiT, MF, MG). W Ministerstwie Zdrowia limit może zostać
zwiększony, jeśli korzystający przebywał za granicą i prowadził rozmowy służbowe lub prowadził rozmowy służbowe z przedstawicielami instytucji poza granicami kraju. W niektórych
zarządzeniach wyraźnie określono także, co obejmują przyznane limity (zob. np. MF – to koszty służbowych rozmów roamingu oraz innych usług telekomunikacyjnych, w tym SMS, transmisja danych i dostęp do Internetu).
Analizowane zarządzenia regulują także postępowanie w sytuacji, gdy te limity zostały przekroczone. W takim przypadku pracownik zobowiązany jest zapłacić kwotę stanowiącą różnicę
między ustalonym limitem a rzeczywistymi kosztami. Najczęściej kwota ta jest potrącana z jego
wynagrodzenia za pracę. Pracownik może być zwolniony z obowiązku zwrotu tej kwoty, jeśli wykaże, że przekroczenie limitu spowodowane było koniecznością wykonania służbowych połączeń
(MSW, MRiRW, MG), niekiedy można odstąpić od zwrotu przez pracownika części lub całości
należnej kwoty przekroczenia na uzasadniony wniosek (MEN, MNiSW, MZ, MSiT). Zgodnie
z zarządzeniem obowiązującym w Ministerstwie Środowiska w przypadku, gdy przekroczenie
limitu nastąpiło wyłącznie na skutek korzystania z przedmiotu użyczenia w celach służbowych,
użytkownik może wystąpić do dyrektora generalnego z wnioskiem o jednorazowe zwiększenie
limitu wraz z uzasadnieniem, zawierającym wykaz przeprowadzonych połączeń o charakterze
służbowym oraz akceptacją przełożonego, z tym że zarządzenie zwalnia od obowiązku zwrotu,
gdy kwota przekroczenia nie jest większa od 5 zł brutto. W Ministerstwie Finansów w przypadku
przekroczenia limitu właściwa komórka przekazuje SMS-em użytkownikowi informację o wysokości przekroczenia limitu, a mailem wysyła użytkownikowi i dyrektorowi komórki organizacyjnej, w której użytkownik jest zatrudniony, wykaz zrealizowanych połączeń. Jeżeli przekroczenie
limitu jest spowodowane wykonywaniem obowiązków służbowych, wykraczających poza standardowy zakres, użytkownik może złożyć do dyrektora komórki ds. administracyjnych wniosek
o zwolnienie z opłat za dany okres, wskazując charakter połączeń oraz szczegółowe uzasadnienie i opinię dyrektora swojej komórki organizacyjnej. W zarządzeniu wydanym przez Dyrektora
Generalnego Ministerstwa Sprawiedliwości wskazano, że po zakończonym okresie rozliczeniowym pracownicy, którzy przekroczyli limity, otrzymują noty księgowe obciążające ich za powstałe koszty, płatne 14 dni w kasie lub potrącane z wynagrodzenia wraz z ewentualnymi odsetkami ustawowymi za zwłokę. Załącznikiem do not są bilingi rozmów. W przypadku, gdy kwota
przekroczenia wynosi do 3 zł, nota wystawiona jest w cyklu kwartalnym. Jeśli wykonane ponad
limit rozmowy miały charakter służbowy, pracownik może wystąpić o jednorazowe zwiększenie
limitu rozmów za wskazany okres rozliczeniowy po uprzedniej akceptacji osoby kierującej pracą
komórki organizacyjnej. Takie uregulowanie tej kwestii, jak w wyżej wskazanych trzech ministerstwach (MŚ, MF, MS) wydaje się optymalne – wniosek o zwolnienie z obowiązku zapłaty kwoty
przekroczenia musi być szczegółowo uzasadniony oraz uzyskać akceptację dyrektora komórki
organizacyjnej, który jako przełożony może najpełniej ocenić, czy pracownik musiał realizować
209
Zarządzenie nr 10/BAD/2009 Dyrektora Generalnego Ministerstwa Finansów z dnia 20 lutego 2009 r. w sprawie
przydzielania i użytkowania służbowych telefonów komórkowych w Ministerstwie Finansów. Warto wspomnieć, że
samo zarządzenie nie określa wartości limitów dla pozostałych stanowisk – jest ona określana przez Biuro Administracyjne w odrębnym komunikacie i wymaga zatwierdzenia przez dyrektora generalnego. Limity te wynoszą 7–28 zł
netto (pismo MF z dnia 12 października 2015 r. przesłane w ramach opiniowania przez urzędy tej części raportu).
138
w danym okresie zadania wymagające przeprowadzenia rozmów telefonicznych z wykorzystywaniem służbowego telefonu komórkowego w takim stopniu, że doszło do przekroczenia limitu.
Z pewnością kluczowe dla rozliczania kosztów telefonów jest wskazanie generalnej zasady,
która wydaje się być oczywista – służbowe telefony komórkowe służą do wykonywania połączeń jedynie w celach służbowych. Takie wyraźne postanowienia to regulacje o „służbowym
korzystaniu” ze sprzętu telefonii komórkowej (MPiPS), o przeznaczeniu telefonów „do użytku
służbowego” (MSiT) lub do wykonywania połączeń „jedynie w celach służbowych” (MS) albo
o oddaniu „w używanie do celów służbowych telefonu komórkowego celem przeprowadzania
rozmów służbowych związanych z zadaniami wykonywanymi na rzecz dysponenta” (MZ).
Z kolei w Ministerstwie Środowiska użytkownik zobowiązany jest korzystać z przedmiotu użyczenia w sposób oszczędny i racjonalny „przede wszystkim w celach służbowych”. Zgodnie
z obowiązującym w tym urzędzie zarządzeniem używanie przedmiotu użyczenia w celach innych niż służbowe jest dopuszczalne „jedynie w przypadku, gdy zachodzi ku temu ważna potrzeba, a wykonywane obowiązki służbowe uniemożliwiają skorzystanie z innego środka łączności”. Podobna regulacja obowiązuje w Ministerstwie Nauki i Szkolnictwa Wyższego, gdzie
zasadniczo „przydzielony sprzęt może być używany wyłącznie do wykonywania zadań na rzecz
ministerstwa”, z tym że „przydzielony sprzęt może być użyty do celów prywatnych wyłącznie
w przypadku wystąpienia uzasadnionej potrzeby, jeżeli wykonywanie zadań na rzecz Ministerstwa uniemożliwia skorzystanie z innego środka łączności”. Ponadto w Ministerstwie Nauki
i Szkolnictwa Wyższego użytkownik jest obowiązany do korzystania z przydzielonego sprzętu
w sposób racjonalny i oszczędny. W Ministerstwie Infrastruktury i Rozwoju z kolei nakazuje się – w celu racjonalnego wydatkowania środków publicznych – „wykorzystać do połączeń
z siecią Internet, o ile to możliwe, bezpłatny dostęp do sieci, a podczas podróży zagranicznych,
o ile to możliwe, zmienić automatyczną synchronizację poczty, na synchronizację ręczną”210.
Czy analizowane wewnętrzne akty prawne wprowadzają jakieś mechanizmy weryfikacji
kosztów połączeń i ich charakteru? Takie regulacje znajdują się w nielicznych zarządzeniach. Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju, zgodnie z obowiązującym tam zarządzeniem, monitoruje
i zastrzega sobie prawo do udostępniania wykazów połączeń realizowanych przez pracowników
z telefonów służbowych (stacjonarnych i komórkowych) dla potrzeb audytowych, rozliczeń lub
postępowań wyjaśniających. W Ministerstwie Zdrowia Dyrektor Biura Dyrektora Generalnego przedkłada dyrektorowi generalnemu do końca każdego miesiąca za miesiąc poprzedzający
wykaz osób korzystających ze służbowych telefonów komórkowych oraz wydatków z tego tytułu w podziale na korzystających i zbiorczo. W Ministerstwie Środowiska, na żądanie właściwej
komórki urzędu, użytkownik jest zobowiązany do określenia, w miarę możliwości, abonenta
każdego numeru oraz strony internetowej, wskazanych w miesięcznym wykazie, z którymi łączył się w celach służbowych. Najbardziej rozbudowane regulacje zawiera zarządzenie Dyrektora Generalnego Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego. Na podstawie postanowień zarządzenia tego ministerstwa dyrektor generalny lub osoba przez niego upoważniona oraz Biuro
Dyrektora Generalnego mogą dokonywać kontroli bilingów połączeń wykonywanych z telefonów komórkowych używanych przez wszystkich użytkowników, a dyrektor komórki organizaRegulacja ta zawarta jest w zarządzeniu nr 3 Dyrektora Generalnego Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju
z dnia 19 grudnia 2013 r. w sprawie ustalenia regulaminu bezpieczeństwa informacji przetwarzanych w systemach
teleinformatycznych Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju, które w pozostałym zakresie omówiono w odrębnym
podrozdziale dotyczącym korzystania ze sprzętu komputerowego.
210
139
cyjnej – bilingów połączeń wykonywanych z telefonów komórkowych używanych przez podległych mu pracowników. Dyrektor generalny oraz Biuro Dyrektora Generalnego mogą żądać od
każdego użytkownika telefonu komórkowego, a dyrektor komórki organizacyjnej ministerstwa
– od podległego mu pracownika – informacji na temat wszystkich połączeń telefonicznych wykazanych w bilingu, w celu ustalenia, czy połączenia miały charakter służbowy.
Regulacje dotyczące korzystania z telefonów stacjonarnych przekazały, w odpowiedzi na
wniosek nr 2 o udostępnienie informacji publicznej, jedynie 4 urzędy. Co do zasady regulacje takie zawarte są w „zbiorczych” zarządzeniach dotyczących także korzystania z telefonów komórkowych, ale Ministerstwo Finansów posiada odrębne zarządzenie w tym zakresie. W zarządzeniu
obowiązującym w Ministerstwie Nauki i Szkolnictwa Wyższego uregulowano kwestie aktywacji
numerów wewnętrznych i korzystania z telefonów stacjonarnych. Zgodnie z tym zarządzeniem
telefony stacjonarne w salach konferencyjnych, salach egzaminacyjnych, serwerowniach, magazynach umożliwiają wykonywanie połączeń wyłącznie w ramach wewnętrznej linii telefonicznej.
Dane stanowisko pracy może być wyposażone w linię telefoniczną, umożliwiającą wykonywanie połączeń międzymiastowych, międzynarodowych lub do sieci telefonii komórkowej, w przypadkach uzasadnionych zakresem zadań powierzonych użytkownikowi, przy czym we wniosku
o aktywację numeru wewnętrznego zaznacza się rodzaje połączeń telefonicznych, jakie będą wykonywane. W zarządzeniu podkreśla się, że telefon stacjonarny powinien być wykorzystywany
wyłącznie do wykonywania zadań na rzecz ministerstwa, a rozmowy telefoniczne powinny być
prowadzone w sposób racjonalny i oszczędny. Co ważne, dyrektor generalny ministerstwa, Biuro Dyrektora Generalnego oraz dyrektor komórki organizacyjnej mogą dokonywać kontroli wykonanych połączeń telefonicznych na podstawie bilingów sporządzonych przez operatora sieci
stacjonarnej. Ponadto dyrektor generalny oraz Biuro Dyrektora Generalnego – w odniesieniu do
każdego numeru telefonu, a dyrektor komórki organizacyjnej – w odniesieniu do numeru telefonu używanego przez użytkownika zatrudnionego w kierowanej przez niego komórce organizacyjnej – mogą żądać od użytkownika danego numeru telefonu informacji na temat wykonanych
połączeń, w celu ustalenia, czy połączenia miały charakter służbowy. Te kwestie uregulowano
w badanym urzędzie, analogicznie jak kwestie rozliczania celowości korzystania ze służbowych
telefonów komórkowych.
Efektywne mechanizmy w tym zakresie zawiera także zarządzenie Dyrektora Generalnego Ministerstwa Sprawiedliwości. W pierwszej kolejności wskazuje ono, że aparat telefoniczny
z numerem telefonu – odrębnym lub wspólnym z inną osobą – może uzyskać do dyspozycji pracownik, którego zakres obowiązków tego wymaga. Ze stacjonarnych telefonów służbowych nie
można dokonywać przekierowania na numery poza obiektem, w którym telefon jest zainstalowany i na numery komórkowe. Aktywowanie tej usługi jest możliwe w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Rozliczenie połączeń wykonanych przez pracowników dokonywane jest na
podstawie bilingów rozmów. Pracownik ma obowiązek pokryć koszty wszystkich połączeń prywatnych dokonywanych ze służbowych telefonów stacjonarnych. Po zakończonym okresie rozliczeniowym, tj. miesiącu kalendarzowym, bilingi rozmów pracowników poszczególnych komórek
organizacyjnych przekazywane są do sekretariatów drogą elektroniczną, a dalej dystrybuowane
do pracowników. Każdy pracownik na podstawie bilingu określa kwotę, na którą wykonał połączenia prywatne i przekazuje informację o wysokości tej kwoty do sekretariatu w ciągu 7 dni
od dnia otrzymania bilingu; zbiorcze zestawienie kosztów, potwierdzone przez osobę kierującą
komórką organizacyjną, jest przekazywane do Biura Kadr i Logistyki w terminie 14 dni od dnia
140
otrzymania bilingów drogą elektroniczną. Na podstawie zbiorczych zestawień wystawiane są noty
księgowe za wykonanie prywatnych połączeń, płatne w ciągu 14 dni od otrzymania – w kasie lub
potrącane z wynagrodzenia. Jeśli kwota jest niskiej wartości – do 3 zł – noty wystawiane są w cyklu kwartalnym. Od nieterminowej opłaty naliczane są odsetki ustawowe.
W Ministerstwie Infrastruktury i Rozwoju wyżej wskazane zarządzenie, regulujące w ogóle systemy teleinformatyczne, w zakresie korzystania z telefonów stacjonarnych, zawiera regulację, zgodnie z którą dyrektor komórki organizacyjnej jest zobowiązany do zatwierdzania miesięcznych zestawień bilingów numerów telefonicznych danej komórki organizacyjnej
w systemie telefonii stacjonarnej. Regulację tę należy ocenić pozytywnie, co podkreślono
w podrozdziale dotyczącym korzystania ze sprzętu komputerowego. Ponadto, jak wskazano
wyżej, urząd monitoruje i zastrzega sobie prawo do udostępniania wykazów połączeń realizowanych przez pracownika z telefonów służbowych (stacjonarnych i komórkowych) dla potrzeb
audytowych, rozliczeń lub postępowań wyjaśniających.
Jak już wspomniano, kwestie telefonów stacjonarnych reguluje w Ministerstwie Finansów
odrębne zarządzenie – zarządzenie nr 10/BAD/2010 Dyrektora Generalnego Ministerstwa Finansów z dnia 31 maja 2010 r. w sprawie służbowych telefonów stacjonarnych w Ministerstwie
Finansów. Określa ono przydzielanie i użytkowanie telefonów, limity kwotowe i ich rozliczanie.
Wartość limitów określa Biuro Administracyjne w komunikacie, a zatwierdza dyrektor generalny, przy czym członkowie kierownictwa ministerstwa, rzecznik prasowy, szef gabinetu politycznego (podobnie jak w przypadku służbowych telefonów komórkowych) i ich sekretariaty
korzystają z telefonów stacjonarnych bez limitów. W przypadku przekroczenia limitu, Biuro
Administracyjne przekazuje dyrektorowi komórki organizacyjnej informację o wysokości przekroczenia limitu oraz wykaz wszystkich połączeń zrealizowanych w danych okresie rozliczeniowym. Dane te dyrektor przekazuje użytkownikowi celem dokonania analizy. Jeżeli przekroczenie limitu zostało spowodowane wykonywaniem obowiązków służbowych, użytkownik może
złożyć do Biura Administracyjnego wniosek o zwolnienie z opłat, zaznaczając na wykazie połączeń charakter wszystkich zrealizowanych połączeń – prywatny lub służbowy. Wniosek wymaga
szczegółowego uzasadnienia i akceptacji dyrektora komórki organizacyjnej. W przeciwnym razie wystawiana jest nota obciążeniowa, obejmująca wysokość przekroczenia limitu albo nota obciążeniowa za koszty nieuznane jako poniesione w celu wykonywania obowiązków służbowych.
2.6. Używanie samochodów służbowych
Wewnętrzne akty prawne dotyczące korzystania z samochodów służbowych lub także
– z samochodów prywatnych do celów służbowych, czy ogólnie mówiąc gospodarki transportowej, zostały przekazane w odpowiedzi na wniosek nr 2 o udostępnienie informacji publicznej
Fundacji Klinika Rządzenia przez niemal wszystkie urzędy. Jedynie Kancelaria Prezesa Rady
Ministrów i Ministerstwo Edukacji Narodowej nie poinformowały, czy, a jeśli tak to jakie, regulacje w tym zakresie w nich obowiązują211.
Udostępnione zarządzenia dotyczą uprawnień do korzystania ze sprzętu służbowego przez
członków kierownictwa urzędu oraz przez innych pracowników, czasami dopuszczają korzysta211
141
nie z samochodów prywatnych do celów służbowych z jednoczesnym przyznaniem na ten cel
ryczałtu, niekiedy umożliwiają korzystanie ze służbowego samochodu do celów prywatnych i,
niejako, wynajęcie pojazdu przez urząd pracownikowi. Z uwagi na ryzyko, jakie może rodzić
kategoria kosztowa związana z prowadzeniem gospodarki transportowej, poniżej te wewnętrzne regulacje zostaną omówione szerzej, z uwzględnieniem tych postanowień, które mają znaczenie dla przeciwdziałania wydatkowaniu środków publicznych na cele prywatne.
Najbardziej kluczowe regulacje zawarte w aktach wewnętrznych to te, które podkreślają
służbowy charakter użytkowania samochodów, normują kwestie rozliczania przejazdów i zapobiegają nadużyciom. Często jednak takich regulacji brakuje w zarządzeniach wewnętrznych, są
one nieliczne lub zbyt ogólnie sformułowane. W wielu zarządzeniach wskazuje się kartę drogową, ewentualnie książkę kontroli pracy pojazdu, jako dokument ewidencji użytkowania pojazdu, w której określa się przebieg pojazdu, stany liczników, trasę (MPiPS212, MSP213, MNiSW214,
MRiRW215, MIR216, MG217, MS218, MŚ219, MSiT220, MF221, MSZ222). Prawidłowe wypełnianie karty
jest zatem kluczowe dla monitorowania wykorzystywania samochodu. Jednak w Ministerstwie
Zarządzenie nr 35 Dyrektora Generalnego Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej z dnia 11 grudnia 2009 r.
w sprawie regulaminu ogólnych warunków użytkowania samochodów służbowych oraz obsługi transportowej
w Ministerstwie Pracy i Polityki Społecznej.
213
Zarządzenie nr 61 Dyrektora Generalnego Ministerstwa Skarbu Państwa z dnia 8 sierpnia 2012 r. w sprawie
ustalenia regulaminu ogólnych warunków używania samochodów służbowych oraz obsługi transportowej Ministerstwa Skarbu Państwa.
214
Zarządzenie nr 4/2009 Dyrektora Generalnego Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 26 lutego
2009 r. w sprawie korzystania z samochodów służbowych w Ministerstwie Nauki i Szkolnictwa Wyższego.
215
Zarządzenie nr 30 Dyrektora Generalnego Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 30 grudnia 2011 r.
w sprawie korzystania z samochodów służbowych kolumny transportowej.
216
Zarządzenie nr 13 Dyrektora Generalnego Ministerstwa Rozwoju Regionalnego z dnia 8 grudnia 2010 r. w sprawie obsługi transportowej, korzystania z samochodów służbowych i prywatnych oraz transportu obcego w Ministerstwie Rozwoju Regionalnego; zarządzenie nr 29 Dyrektora Generalnego Ministerstwa Transportu, Budownictwa
i Gospodarki Morskiej z dnia 11 maja 2012 r. w sprawie zasad korzystania ze służbowych pojazdów samochodowych
w Ministerstwie Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej; zarządzenie nr 27 Dyrektora Generalnego Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju z dnia 1 lipca 2014 r. w sprawie obsługi transportowej, korzystania z samochodów
służbowych i prywatnych oraz transportu obcego w Ministerstwie Infrastruktury i Rozwoju.
217
Zarządzenie nr 37 Dyrektora Generalnego Ministerstwa Gospodarki z dnia 25 października 2011 r. w sprawie
wprowadzenia „Regulaminu użytkowania samochodów służbowych oraz obsługi transportowej Ministerstwa Gospodarki” zmienione zarządzeniem nr 13 Dyrektora Generalnego Ministerstwa Gospodarki z dnia 28 marca 2014 r.
218
Zarządzenie nr 89 Dyrektora Generalnego Ministerstwa Sprawiedliwości z dnia 25 czerwca 2013 r. w sprawie
warunków ustalania i zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych niebędących własnością pracodawcy oraz zasad korzystania z pojazdów służbowych Ministerstwa Sprawiedliwości.
219
Zarządzenie nr 10 Dyrektora Generalnego Ministerstwa Środowiska z dnia 5 sierpnia 2010 r. w sprawie ustalenia
regulaminu wykorzystywania środków transportu w Ministerstwie Środowiska.
220
Zarządzenie nr 8 Dyrektora Generalnego Ministerstwa Sportu i Turystyki z dnia 12 maja 2010 r. w sprawie wprowadzenia Regulaminu korzystania ze służbowych samochodów osobowych w Ministerstwie Sportu i Turystyki.
221
Zarządzenie nr 1/BAD/2013 Dyrektora Generalnego Ministerstwa Finansów z dnia 4 stycznia 2013 r. w sprawie korzystania z samochodów służbowych w Ministerstwie Finansów; zarządzenie nr 2/BAD/2015 Dyrektora
Generalnego Ministerstwa Finansów z dnia 10 lutego 2015 r. w sprawie korzystania z samochodów służbowych
w Ministerstwie Finansów. Obydwa te zarządzenia uwzględniono w raporcie, choć zdaniem Ministerstwa Finansów zarządzenie nr 1/BAD/2013 wskazano w rozdziale niepotrzebnie (pismo MF z dnia 12 października 2015 r.
przesłane w ramach opiniowania przez urzędy tej części raportu). To zarządzenie było jednak obowiązującym aktem wewnętrznym w 2014 r., którego dotyczyły pytania objęte wnioskami o udostępnienie informacji publicznej,
m.in. w zakresie wydatków ponoszonych przez urzędy w określonym przedziale czasu.
222
Zarządzenie nr 21 Dyrektora Generalnego Służby Zagranicznej z dnia 9 września 2011 r. w sprawie zasad prowadzenia gospodarki samochodowej w Ministerstwie Spraw Zagranicznych.
212
142
Skarbu Państwa trasy przejazdów wpisywane są wyłącznie w przypadkach wyjazdu poza teren
m.st. Warszawy lub wykonywania czynności zleconych dodatkowo, a w pozostałych przypadkach stosuje się zapis „Jazda służbowa na terenie Warszawy”.
Druga grupa regulacji, zawartych w zarządzeniach wewnętrznych, to podkreślenie, że chodzi o używanie samochodu do celów służbowych oraz ograniczenia dotyczące korzystania
z samochodów służbowych. W Ministerstwie Sprawiedliwości zastrzega się, że „korzystający
z samochodu służbowego nie może używać samochodu do celów prywatnych”, a w Ministerstwie Środowiska, że „samochód służbowy może być wykorzystywany wyłącznie w celu wykonywania obowiązków służbowych, wynikających z zadań Ministerstwa”. W Ministerstwie
Sportu i Turystyki: „osoba wnioskująca bierze odpowiedzialność za wykorzystanie służbowego
samochodu osobowego do realizacji wyłącznie obowiązków służbowych”. Ale w Ministerstwie
Administracji i Cyfryzacji niejako dopuszcza się wyjątki od zasady korzystania ze służbowego samochodu do celów służbowych, wskazując, że „Wykorzystanie pojazdów służbowych do
celów prywatnych powinno być ograniczone do minimum”223. Ograniczenia korzystania z samochodów wskazano w zarządzeniach kilku urzędów. W zarządzeniach wydanych w Ministerstwie Infrastruktury i Rozwoju oraz Ministerstwie Gospodarki postanowiono, że w celu
maksymalnego obniżenia kosztów obsługi transportowej należy ograniczyć do niezbędnego
minimum wykorzystywanie samochodów służbowych, szczególnie w soboty, niedziele i dni
świąteczne, ograniczyć w dniach urzędowania do niezbędnego minimum ilość godzin nadliczbowych przepracowanych przez kierowców zatrudnionych w ministerstwie, podczas podróży
służbowych korzystać ze środków transportu publicznego, racjonalnie planować wykorzystanie
poszczególnych środków transportu, kierując się w szczególności skróceniem czasu podróży
oraz kalkulacją kosztów. Podobne sformułowanie zawiera zarządzenie Ministerstwa Zdrowia.
W Ministerstwie Sportu i Turystyki z kolei korzystanie ze służbowych samochodów osobowych
w dni wolne od pracy i święta może odbywać się w przypadkach wykonywania zadań wynikających z zakresu obowiązków służbowych. W Ministerstwie Administracji i Cyfryzacji służbowe potrzeby komunikacyjne pracowników realizuje się, co do zasady, środkami publicznego
transportu zbiorowego (przy czym urząd zapewnia pracownikom bilety na środki komunikacji
miejskiej m.st. Warszawy) i jedynie w uzasadnionych przypadkach pracownicy mogą realizować swoje służbowe potrzeby komunikacyjne pojazdem służbowym albo pojazdem prywatnym. Zarządzenie Ministerstwa Sprawiedliwości wskazuje, że użycie samochodu służbowego
lub samochodu niebędącego własnością pracodawcy do odbycia podróży służbowej może odbywać się w szczególności w sytuacji, gdy pilność sprawy uzasadnia użycie szybszego środka
transportu lub brak jest dogodnych połączeń komunikacją publiczną, skrócenie czasu przejazdu spowoduje efektywne zwiększenie czasu przeznaczonego na wykonanie zadania, a zarazem
zmniejszy koszty podróży, w podróży bierze udział kilka osób lub przewożone są materiały
znacznej objętości. Pracownicy Ministerstwa Środowiska, w celu zminimalizowania kosztów
wykorzystywania środków transportu w urzędzie, powinni korzystać w pierwszej kolejności
ze środków komunikacji publicznej, w szczególności przy wyjazdach służbowych w granicach
miasta Warszawy oraz przy dojazdach do i z lotniska i dworca; ograniczyć do niezbędnego minimum wykorzystywanie samochodów służbowych poza godzinami pracy w dni powszednie
Zarządzenie nr 7/2015 Dyrektora Generalnego Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji z dnia 30 stycznia 2015 r.
w sprawie prowadzenia gospodarki transportowej w Ministerstwie Administracji i Cyfryzacji.
223
143
oraz w dniach wolnych od pracy; unikać zbędnych przestojów; racjonalnie planować i łączyć
wyjazdy służbowe osób udających się do tych samych miejscowości lub w tym samym kierunku; racjonalnie wykorzystywać zewnętrzne środki transportu. Te regulacje pokazują pewne
standardy i ogólne zasady racjonalnego korzystania z samochodów służbowych.
Kolejna grupa regulacji zawartych w wewnętrznych zarządzeniach to kwestie rozliczania
wykorzystywania samochodów służbowych – podmiot odpowiedzialny, ewentualne kontrole,
postępowanie w przypadku naruszeń. Zarządzenie Ministerstwa Spraw Zagranicznych stanowi
w tym zakresie, że pracownik do spraw planowania i organizacji transportu dokonuje na bieżąco formalnego sprawdzenia poprawności wypełnienia miesięcznych książek kontroli pracy
pojazdów służbowych oraz docelowo kontroli rachunkowej obliczeń przebiegu, zużycia paliwa łącznie i w przeliczeniu na 100 km i przedstawia do zatwierdzenia naczelnikowi wydziału
transportu w komórce organizacyjnej właściwej w sprawach administracji. W Ministerstwie
Infrastruktury i Rozwoju kontroli prawidłowej eksploatacji i racjonalnego wykorzystania samochodów służbowych dokonuje Biuro Administracyjne, a w Ministerstwie Zdrowia dyrektor Biura Administracyjno-Gospodarczego przedstawia dyrektorowi generalnemu kwartalne sprawozdanie z wydatków ponoszonych z tytułu użytkowania służbowych samochodów
osobowych224. W Ministerstwie Finansów, w przypadku rażącej niezgodności pomiędzy kartą
drogową a zapotrzebowaniem, postępowanie wyjaśniające wobec kierowcy lub dysponenta, na
rzecz którego był realizowany przejazd, prowadzi dyrektor komórki organizacyjnej lub jego zastępca i przedstawia wyjaśnienia, które wraz z kompletną dokumentacją sprawy przekazywane
są dyrektorowi generalnemu, celem podjęcia decyzji w sprawie rozliczenia różnicy przebiegu.
Podobne postępowanie prowadzone jest w przypadku stwierdzenia rażącej niezgodności w sposobie eksploatacji pojazdu, w tym w zużyciu paliwa i liczbie przejechanych kilometrów w karcie
drogowej samochodu, przydzielonego w innym trybie niż zapotrzebowanie.
Najbardziej precyzyjne postanowienia w tym zakresie zawiera zarządzenie wydane w Ministerstwie Środowiska. Tam dyrektor Biura Dyrektora Generalnego wyznacza osobę odpowiedzialną za koordynację wykorzystywania środków transportu w ministerstwie. Zarządzenie
konkretnie wylicza zadania tej osoby, w tym ewidencjonowanie dokumentacji związanej z eksploatacją samochodów służbowych, np. kart drogowych, rozliczanie kart drogowych, nadzorowanie czasu pracy kierowców, ewidencjonowanie i weryfikowanie rachunków za korzystanie
z zewnętrznych środków transportu. Zarządzenie wskazuje także obowiązki osoby prowadzącej pojazd. Osoba ta na bieżąco dokumentuje wykorzystanie samochodu służbowego na karcie
drogowej, w szczególności na bieżąco wypełnia kolumny dotyczące dokładnej trasy przejazdu,
tj. początku i końca trasy (miasto, ulica i numer lub pełna nazwa instytucji), przebiegu kilometrów, zdarzeń związanych z użytkowaniem samochodu służbowego oraz mających wpływ na
jego eksploatację, potwierdza powyższe informacje podpisem pracownika ministerstwa, korzystającego z samochodu, w sposób umożliwiający kontrolę celowości korzystania z samochodu
służbowego i określenie kosztów z tym związanych. Rozliczenie osoby prowadzącej z miesięcznego zużycia paliwa następuje w oparciu o indywidualną normę zużycia paliwa w litrach na
100 km dla każdego samochodu służbowego, ustaloną na podstawie protokołu ustalenia normy,
sporządzonego przez rzeczoznawcę. Przekroczenie normy zużycia paliwa obciąża osobę proZarządzenie nr 9 Dyrektora Generalnego Ministerstwa Zdrowia z dnia 7 lipca 2008 r. w sprawie zasad korzystania ze służbowych samochodów osobowych w Ministerstwie Zdrowia.
224
144
wadzącą, chyba że Dyrektor Generalny Ministerstwa Środowiska zaakceptował, na podstawie
złożonego wyjaśnienia, przekroczenie normy.
Wewnętrzne akty prawne urzędów najwięcej miejsca poświęcają uprawnieniu członków
kierownictwa (minister, sekretarz stanu, podsekretarze stanu, dyrektor generalny; w MPiPS,
MNiSW, MKiDN225, MIR, MG, MŚ także szef gabinetu politycznego), zwanych osobami uprawnionymi lub dysponentami stałymi, do korzystania z samochodów służbowych, najczęściej
z kierowcą. W Ministerstwie Spraw Wewnętrznych służbowe potrzeby komunikacyjne ministra realizuje Biuro Ochrony Rządu zgodnie z odrębnymi przepisami w tym zakresie226 i regulacje zarządzenia dotyczą pozostałych członków kierownictwa. Z kolei w Ministerstwie Obrony Narodowej regulowany jest przydział tzw. samochodów funkcyjnych227, które przysługują
m.in. na stanowisku ministra, sekretarza stanu, podsekretarza stanu, Dyrektora Generalnego
Ministerstwa Obrony Narodowej, Szefa Gabinetu Politycznego Ministra. Druga sprawa regulowana w zarządzeniach to uprawnienie członków kierownictwa do używania samochodu służbowego z kierowcą do dojazdów z miejsca zamieszkania do miejsca pracy i z powrotem. We
wszystkich analizowanych aktach wewnętrznych, dotyczących korzystania z samochodów, zawarta jest regulacja, zgodnie z którą za przejazdy w celach służbowych członków kierownictwa
uznaje się także codzienny dojazd do pracy i z pracy do miejsca zamieszkania. Analizowane
zarządzenia różnie definiują jednak miejsce zamieszkania. Miejsce zamieszkania musi pozostawać w granicach Warszawy (tak określono w zarządzeniu MSW, obowiązującym do lipca
2012 r., MAiC, podobnie MKiDN i MIR), być położone w miejscowości do 50 km od granic
m.st. Warszawy (MSW od lipca 2012 r.), na terenie województwa mazowieckiego (MPiPS), nie
być oddalone od ministerstwa więcej niż 100 km (MRiRW). W pozostałych zarządzeniach nie
dookreślono kwestii miejsca zamieszkania.
Ponadto osoby uprawnione mogą „służbowo” dojechać do miejsca stałego zamieszkania
poza Warszawą i z powrotem na weekend, raz w tygodniu (MSW, MAiC, MS) oraz na okres
świąt (MNiSW, MKiDN, MRiRW) lub dni wolnych od pracy (MIR, MG, MON228). W Ministerstwie Środowiska osobie uprawnionej przysługuje jeden raz w tygodniu oraz w okresie świąt
przejazd samochodem służbowym z miejsca zamieszkania do miejsca zatrudnienia oraz po225
Zarządzenie nr 8/2/2013 Dyrektora Generalnego Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 15 lipca 2013 r. w sprawie korzystania z samochodów służbowych.
226
Zarządzenie nr 6 Dyrektora Generalnego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych z dnia 24 stycznia 2012 r. w sprawie gospodarki transportowej w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych.
227
Decyzja nr 322. W MON obowiązuje kilka aktów prawnych w tym zakresie i analizowane postanowienia zawarto w następujących aktach prawnych: decyzja nr 162/MON z dnia 9 kwietnia 2008 r. w sprawie zasad korzystania ze
służbowych samochodów osobowych i samochodów dyżurnych w resorcie obrony narodowej (Dz. Urz. MON Nr 7,
poz. 81 z późn. zm.), zmienione załączniki wprowadzono decyzją nr 441/MON Ministra Obrony Narodowej z dnia
24 grudnia 2013 r. zmieniającą decyzję w sprawie zasad korzystania ze służbowych samochodów osobowych i samochodów dyżurnych w resorcie obrony narodowej i opublikowano w Dz. Urz. MON poz. 394. Zob. także: decyzja
nr 322/MON z dnia 15 września 2009 r. w sprawie ustalenia wykazu stanowisk, na których przysługują samochody
funkcyjne o określonej formie dysponowania lub ryczałt miesięczny (Dz. Urz. MON Nr 17, poz. 196 z późn. zm.),
zmieniony załącznik wprowadzony został decyzją nr 305/MON z dnia 18 października 2013 r. zmieniającą decyzję
w sprawie ustalenia wykazu stanowisk, na których przysługują samochody funkcyjne o określonej formie dysponowania lub ryczałt miesięczny (Dz. Urz. MON poz. 270); decyzja nr 230/MON z dnia 30 czerwca 2010 r. w sprawie użytkowania w resorcie obrony narodowej pojazdów grupy eksploatacyjnej (Dz. Urz. MON Nr 13, poz. 164
z późn. zm.).
228
W przypadku MON taką możliwość mają przy tym jedynie te osoby uprawnione, które posiadają uprawnienia
karty drogowej A – zgodnie z decyzją nr 162/MON z dnia 9 kwietnia 2008 r. w sprawie zasad korzystania ze służbowych samochodów osobowych i samochodów dyżurnych w resorcie obrony narodowej.
145
wrót, jeżeli osoba uprawniona zamieszkuje w innej miejscowości, odległej od miejsca zatrudnienia o ponad 50 km. W Ministerstwie Pracy i Polityki Społecznej, jeżeli dysponent stały zamieszkuje na stałe w miejscowości położonej poza terenem województwa mazowieckiego, za
przejazd w celu służbowym uznaje się również dojazd do miejsca stałego zamieszkania i powrót do miejsca czasowego zamieszkania. W Ministerstwie Kultury i Dziedzictwa Narodowego
do przejazdów w celach służbowych, tj. realizacji zadań i obowiązków służbowych, zalicza się
także codzienne przejazdy osób w jazdach miejskich. Niekiedy wskazuje się, że wyżej wymienione zasady i uprawnienia nie dotyczą jazd w trakcie korzystania z urlopu wypoczynkowego,
przebywania na zwolnieniu lekarskim lub podczas innej nieobecności w pracy (zob. np. MIR).
W Ministerstwie Środowiska członkowie kierownictwa mogą ponadto, w celu wykonywania
obowiązków służbowych, korzystać z zewnętrznych środków transportu, przy czym dysponują
bezgotówkową kartą płatniczą na stałe w okresie pełnienia funkcji.
Członkowie kierownictwa w niektórych urzędach mają zatem szerokie uprawnienia do korzystania z samochodów służbowych, z kierowcą, do de facto celów niesłużbowych. Codzienne
dojeżdżanie do pracy i z powrotem, niekiedy z miejsca zamieszkania poza Warszawą; co tydzień dojazd do stałego miejsca zamieszkania poza Warszawą, gdy niektórzy członkowie kierownictwa mogą przecież mieszkać kilkaset kilometrów od Warszawy: przejazdy w jazdach
miejskich bez zastrzeżenia, że muszą one służyć realizacji służbowych obowiązków – budzą
wątpliwości co do wydatkowania środków publicznych na służbowe cele.
Ostatnia kwestia, dotycząca korzystania z samochodów przez członków kierownictwa,
to dopuszczalność korzystania przez nich z samochodu do celów prywatnych. Analizowane
zarządzenia nie regulują tej kwestii w jednolity sposób. W niektórych zarządzeniach wskazano możliwość korzystania z samochodów w celach prywatnych bez konieczności dopełnienia dodatkowych formalności, w innych uregulowano związane z tym obowiązki, w końcu
– w kolejnych – wprowadzono regulacje dotyczące zawarcia umowy użyczenia lub najmu samochodu. Zawarcie umowy użyczenia uregulowano w zarządzeniu wydanym w Ministerstwie
Nauki i Szkolnictwa Wyższego. Tam osoby uprawnione mogą samodzielnie korzystać z samochodu służbowego do innych celów niż cele służbowe na warunkach określonych w umowie
użyczenia, której wzór stanowi załącznik do zarządzenia, pod warunkiem posiadania ważnego prawa jazdy kategorii B. Wówczas osoby te ponoszą wszystkie bieżące koszty utrzymania tego samochodu, a w przypadku, gdy samochodem służbowym kieruje kierowca – pokrywają również koszt wynagrodzenia kierowcy. W celu rozliczenia tych przejazdów, osoby
korzystające z samochodu służbowego do krótkotrwałych przejazdów w innych celach niż
cele służbowe składają oświadczenie. Oświadczenie w tym zakresie składane jest także w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych. Comiesięczne oświadczenia (według wzoru określonego
w zarządzeniu) dotyczą tu liczby kilometrów wykorzystanych za pomocą służbowego sprzętu transportowego do celów prywatnych, aby można było obciążyć te osoby kosztem paliwa
oraz kosztem wynagrodzenia za czas pracy kierowcy, a także określić wysokość dochodu do
celów podatkowych. W zarządzeniu Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju wyraźnie wskazano, że członkowie kierownictwa są uprawnieni do wykorzystywania samochodu służbowego nie tylko do lokalnych jazd służbowych oraz wyjazdów w podróże służbowe, ale także do lokalnych jazd prywatnych i wyjazdów w podróże prywatne. Osoba uprawniona może
korzystać z samochodu służbowego do celów prywatnych na podstawie umowy użyczenia,
jest zobowiązana do pokrycia kosztów zużytego paliwa i opłat drogowych oraz do zwrotu
146
pojazdu z pełnym zbiornikiem paliwa. Nieodpłatne użyczenie osobie uprawnionej samochodu służbowego do celów prywatnych „powoduje skutki wynikające z przepisów art. 12 ust. 1
i 3 w związku z art. 11 ust. 1a ustawy z dnia 26 lipca 1999 r. o podatku dochodowym od osób
fizycznych”. Podobne rozwiązanie wprowadzono w Ministerstwie Gospodarki, gdzie dysponent stały może wykorzystywać przekazany mu samochód w celach prywatnych, ponosząc
koszty zakupu paliwa do przejazdów tym samochodem w celach prywatnych oraz koszty
wynagrodzenia kierowcy w przypadku korzystania z tego samochodu wraz z usługą kierowcy. Liczba przejechanych kilometrów w celach prywatnych odnotowywana jest w karcie drogowej pojazdu. W Ministerstwie Sprawiedliwości co do zasady pojazdu służbowego można
używać wyłącznie w celach służbowych, ale osoby uprawnione do korzystania z samochodu
służbowego do celów służbowych z racji pełnionej funkcji lub zajmowanego stanowiska mogą
odpłatnie korzystać z samochodu służbowego do celów prywatnych. W Ministerstwie Spraw
Zagranicznych do 2013 r. kierownictwo ministerstwa miało prawo do korzystania z pojazdów
służbowych wraz z kierowcą do celów służbowych, dojazdów do i z pracy oraz „prywatnych
przejazdów w granicach administracyjnych miasta stołecznego Warszawy”, a osoby te nie
ponosiły kosztów eksploatacji pojazdów służbowych. Nowelizacja zarządzenia dokonana zarządzeniem nr 7 z dnia 30 września 2013 r. usunęła tę regulację. Wprowadzono w jej miejsce
ogólne sformułowanie, zgodnie z którym prawo do korzystania z pojazdów służbowych, wraz
z kierowcą lub bez kierowcy, do celów służbowych, przysługuje kierownictwu ministerstwa.
Jednocześnie uznano, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszczalne jest wykorzystanie przez kierownictwo ministerstwa samochodu służbowego z kierowcą lub bez kierowcy do celów prywatnych na terytorium Polski. W książce kontroli pracy pojazdu dokonuje się wówczas odpowiednich wpisów dotyczących wykorzystania samochodu służbowego do
celów prywatnych, a członkowie kierownictwa składają do komórki organizacyjnej właściwej
do spraw administracyjnych oświadczenie, dotyczące wykorzystania samochodu służbowego do celów prywatnych, wskazując dzień, trasę przejazdu, liczbę kilometrów. Oświadczenie
składa się najpóźniej do 5-go dnia następnego miesiąca. Na podstawie oświadczenia komórka organizacyjna właściwa do spraw administracji dokonuje rozliczenia kosztów eksploatacji
pojazdu służbowego, obejmującego koszt paliwa i wynagrodzenie za godziny pracy kierowcy
(w przypadku wykorzystania samochodu z kierowcą), po czym wystawia notę obciążeniową. Z kolei w Ministerstwie Środowiska tzw. osoba uprawniona może korzystać z samochodu
służbowego do celów niesłużbowych, na podstawie odrębnej umowy cywilnoprawnej. Umowa
zawiera sformułowanie „Upoważnia się Osobę uprawnioną do stałego/okresowego korzystania z samochodu w celach nie służbowych”. Użytkownik ponosi wówczas koszty korzystania
z samochodu służbowego. Wysokość tych kosztów zarządzenie odnosi do kosztów używania
pojazdów niebędących własnością pracodawcy, do celów służbowych, pokrywanych przez
pracodawcę zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia
19 grudnia 2002 r. w sprawie wysokości oraz warunków ustalania należności przysługujących
pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej
z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju229. W przypadku, gdy samochód służbowy prowadzi kierowca zatrudniony w ministerstwie lub kierowca zewnętrzny, osoba uprawniona jest
Dz. U. Nr 236, poz. 1990 z późn. zm. To rozporządzenie zostało uchylone z dniem 1 marca 2013 r., ale w czasie,
gdy wydawano w MŚ omawiane zarządzenie, rozporządzenie było aktem obowiązującym.
229
147
także zobowiązana do zapłaty za tę usługę, zgodnie ze stawką za roboczogodzinę pracy kierowcy. Osoba uprawniona zobowiązana jest do dokonania adnotacji o przejazdach w celach
niesłużbowych we właściwych dokumentach samochodu oraz do składania oświadczeń o dokonanych przejazdach, za okres miesiąca kalendarzowego. W oświadczeniu osoba uprawniona stwierdza: „W związku z zawartą umową o korzystanie z samochodu służbowego w celach
niesłużbowych oświadczam, że w miesiącu przejechałem/przejechałam* przedmiotowym samochodem w celach niesłużbowych … km oraz korzystałem/korzystałam* z usług kierowcy
przez … godzin”. Wszystkie należności pokrywane są na podstawie rachunku wystawionego przez ministerstwo, w oparciu o oświadczenie osoby uprawnionej. Zarządzenie wydane
w Ministerstwie Finansów określa, że osoba uprawniona reguluje odpłatność za korzystanie
z samochodu służbowego do celów prywatnych po zakończeniu każdego miesiąca. Wysokość
odpłatności ustalana jest na podstawie oświadczenia „złożonego przez osobę uprawnioną nie
później niż do 10 dnia każdego następnego miesiąca”. W oświadczeniu użytkownik wskazuje,
że pojazd nie był wykorzystywany w celach prywatnych bądź że był wykorzystywany w celach
prywatnych – w łącznej liczbie km, a także czy wiązał się z korzystaniem z usług kierowcy,
wskazując ewentualnie czas pracy kierowcy. W celu umożliwienia naliczenia zaliczki na podatek dochodowy od osób fizycznych, uwzględniający przychód ze świadczenia, polegającego na korzystaniu z samochodu służbowego do celów prywatnych, na podstawie złożonego
oświadczenia do przychodu tych osób dolicza się odpowiednio kwotę, o której mowa w art. 12
ust. 2a albo 2b ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowych od osób fizycznych230.
Pozytywnie należy ocenić wszystkie regulacje, które precyzyjnie określają, w jakim trybie i na jakich warunkach samochód służbowy może być wykorzystany do celów prywatnych,
wskazując obowiązek pokrycia wszystkich kosztów związanych z eksploatacją samochodu
w tym czasie, a także zasady odpłatności lub – gdy korzystanie nie jest odpłatne – obowiązki
wynikające z ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych.
Wewnętrzne akty prawne obowiązujące w ministerstwach regulują także korzystanie
przez pozostałych pracowników – nie tylko członków kierownictwa – z samochodów służbowych. W tym zakresie normują także możliwość używania samochodu prywatnego do celów służbowych. Niektóre z zarządzeń wprost wskazują, że zasadniczo jedynie pracownicy
zajmujący wyższe stanowiska w służbie cywilnej mogą realizować swoje służbowe potrzeby komunikacyjne z wykorzystaniem środków publicznych (MSW – za pomocą prywatnego sprzętu transportowego w ramach przyznanego limitu kilometrów lub poprzez przejazdy
taksówką w ramach przyznanego limitu kwotowego), zaś szeregowi pracownicy mogą jeździć
komunikacją publiczną. Postanowienia zarządzenia Ministerstwa Sprawiedliwości, wskazujące, w jakich wyjątkowych sytuacjach można skorzystać z samochodu służbowego, omówiono
wyżej. Podobne regulacje obowiązują w Ministerstwie Środowiska. Tam pracownicy resortu,
inni niż osoby uprawnione, w celu realizacji obowiązków służbowych poza siedzibą urzędu
korzystają ze środków komunikacji publicznej, a jedynie w wyjątkowych przypadkach z samochodów służbowych. Dla celów korzystania przez pracowników z komunikacji publicznej
sekretariaty komórek organizacyjnych ministerstwa składają zapotrzebowanie na bilety komunikacji miejskiej, prowadząc ewidencję wydanych biletów komunikacji miejskiej, umożliwiającą ustalenie tego, kto, w jakim celu, kiedy i dokąd wyjeżdżał. Wyjątkowe przypadki,
230
148
w których można skorzystać z samochodu służbowego, obejmują w szczególności przewóz dużego bagażu, pilną nieprzewidzianą sprawę, jazdę kilku osób w tym samym kierunku, przejazd
osób niepełnosprawnych, transport środków płatniczych lub szczególnie ważnych dokumentów, a także przewóz gości ministerstwa za zgodą kierownika danej komórki organizacyjnej.
Gdy w takich sytuacjach nie ma możliwości skorzystania z samochodu służbowego, można
skorzystać z zewnętrznych środków transportu.
Kwestie wykorzystywania zewnętrznych środków transportu, czyli taksówek, również uregulowano w Ministerstwie Środowiska bardzo szczegółowo. Im zarządzenie zawiera bardziej
szczegółowe, precyzyjne i konkretne postanowienia, tym lepiej z pewnością mogą one być realizowane i przestrzegane. Warto je tu przytoczyć. Wykorzystanie zewnętrznych środków transportu odbywa się na podstawie bezgotówkowych kart płatniczych lub blankietów typu voucher,
wydanych przez osobę odpowiedzialną za koordynację wykorzystywania środków transportu
w ministerstwie. Następnie zarządzenie szczegółowo określa zasady obowiązujące przy korzystaniu z zewnętrznych środków transportu. Zgodnie z zarządzeniem przy płatności bezgotówkową kartą płatniczą zapłata kartą za przejazd następuje poprzez podanie karty kierowcy – po
zakończeniu kursu – który zbliżając ją do terminala wywołuje stosowną funkcję i wpisuje należną kwotę za przejazd, zgodną ze wskazaniem taksometru, potwierdzenie transakcji wysyłane jest na telefon komórkowy przypisany do karty, po wykorzystaniu karty pracownik zwraca
ją osobie odpowiedzialnej za koordynację wykorzystywania środków transportu w ministerstwie, najpóźniej następnego dnia. Przy płatności za pomocą blankietów typu voucher przed
rozpoczęciem kursu należy poinformować kierowcę o płatności za pomocą vouchera, w polu
„Pieczęć firmowa” powinna znaleźć się pieczątka komórki organizacyjnej ministerstwa i podpis
pracownika Biura Dyrektora Generalnego wydającego voucher, w polu „Podpis pasażera” powinien znaleźć się czytelny podpis pracownika ministerstwa, w polu „Data” należy podać datę
i godzinę przejazdu, w polu „Trasa przejazdu” należy podać dokładną trasę przejazdu: skąd,
dokąd odbywała się jazda, z określeniem ulicy i numeru lub pełnej nazwy instytucji. Po zakończeniu jazdy i wypełnieniu vouchera, oryginał i kopię oddaje się kierowcy. Wykorzystywanie
zewnętrznych środków transportu w sposób odmienny może mieć miejsce jedynie w przypadku braku możliwości wykorzystania środków transportu w sposób określony regulaminem,
z tym zastrzeżeniem, że może to mieć miejsce wyjątkowo i musi być uzasadnione rachunkiem
ekonomicznym. Zarządzenie Ministerstwa Środowiska umożliwia także odbywanie krajowych
podróży służbowych przy użyciu samochodów służbowych lub samochodów prywatnych, ale
jedynie w wyjątkowych sytuacjach.
Zarządzenia obowiązujące w innych urzędach zawierają pojedyncze regulacje w zakresie
korzystania przez pracowników ze służbowych samochodów, wskazując w szczególności, czy
zlecenie na przejazd samochodem ma formę pisemną i kto je podpisuje (MNiSW, MG, MS,
MZ, MSZ), czy też jest zgłaszane telefonicznie (MKiDN w jazdach lokalnych, natomiast w ramach obsługi delegacji krajowych i zagranicznych pisemnie; MIR z zastrzeżeniem wyjazdów
poza granice Warszawy oraz obsługi delegacji; MF – ale dotyczy to tylko przejazdów lokalnych,
w godzinach urzędowania). Z pewnością pisemna forma zlecenia umożliwia bardziej efektywną
kontrolę korzystania z samochodów służbowych przez pracowników. Ponadto w Ministerstwie
Infrastruktury i Rozwoju – w szczególnie uzasadnionych przypadkach i w braku możliwości
zrealizowania zlecenia transportowego – istnieje możliwość skorzystania z transportu obcego,
tj. taksówki albo pojazdu innej jednostki organizacyjnej.
149
W większości analizowanych zarządzeń znalazły się postanowienia regulujące korzystanie z samochodu prywatnego do celów służbowych. Na gruncie tych regulacji z pracownikiem
zawierana jest umowa cywilnoprawna i przysługuje mu zwrot kosztów używania samochodu
do celów służbowych. W niektórych zarządzeniach podkreślono, że chodzi o jazdy lokalne
(MPiPS, MIR, MAiC). Zazwyczaj wyraźnie podkreśla się, że chodzi o używanie pojazdów prywatnych do celów służbowych (MSW – „do zaspokajania potrzeb służbowych Pracodawcy”;
MPiPS – „w celach służbowych związanych z działalnością Pracodawcy”; MSP – „przy realizacji polecenia wyjazdu służbowego lub innych zleconych zadań” oraz „w związku z wykonywaniem obowiązków pracowniczych na stanowisku dyrektora/zastępcy dyrektora”; MKiDN –
„do celów służbowych”231). Co istotne, w dwóch urzędach (MSW, MAiC) zastrzeżono, że „za
potrzeby służbowe nie będą uznawane przejazdy z miejsca zamieszkania do pracy i z pracy do
miejsca zamieszkania”. Niektóre zarządzenia określają limity kilometrów (MPiPS: dyrektor
komórki organizacyjnej – 700 km, zastępcy dyrektora, główny księgowy i inni – 500 km; MS
– 700 km). W niektórych tylko aktach wewnętrznych zawarto bardziej konkretne regulacje dotyczące rozliczania ryczałtu. W Ministerstwie Administracji i Cyfryzacji oraz Ministerstwie
Spraw Zagranicznych zwrot kosztów użytkowania pojazdów prywatnych do celów służbowych
następuje w formie miesięcznego ryczałtu, obliczonego zgodnie z oświadczeniem pracownika
o używaniu przez niego pojazdu prywatnego do celów służbowych w danym miesiącu. Pozostałe zarządzenia nie zawierają w tym zakresie postanowień, co może powodować większą dowolność i mniejszą „rozliczalność” ryczałtu.
Z kolei w Ministerstwie Obrony Narodowej obowiązują 3 wewnętrzne akty prawne w tym
zakresie. Mają one nieco odmienny charakter od wyżej wskazanych regulacji, dotyczą bowiem
zasad obowiązujących w resorcie obrony narodowej, a zatem nie tylko w urzędzie Ministra
Obrony Narodowej. Dotyczą tzw. pojazdów grupy eksploatacyjnej przeznaczonych m.in. do
zabezpieczenia potrzeb transportowych (służbowych i odpłatnych)232, samochodów funkcyjnych przeznaczonych do zabezpieczania służbowych potrzeb transportowych, w pierwszej kolejności komórki lub jednostki organizacyjnej, a następnie osób uprawnionych, samochodów
dyżurnych – do zabezpieczenia potrzeb transportowych komórek lub jednostek organizacyjnych, które mogą być również wykorzystywane w dyspozycyjnej kolumnie transportowej233.
Zgodnie z regulacjami Ministerstwa Obrony Narodowej samochód funkcyjny i samochód dyżurny są przeznaczone do zabezpieczania potrzeb transportowych związanych z pełnioną przez
daną osobę funkcją, zajmowanym stanowiskiem lub z wykonywanym zadaniem służbowym.
W tym zakresie wskazano, że żołnierza zawodowego i pracownika wojska, którym powierzono
wykonywanie zadań poza godzinami służbowymi oraz w dni ustawowo i dodatkowo wolne od
pracy, można odwieźć do domu lub przywieźć do pracy samochodem dyżurnym, za zezwoleniem dowódcy lub innej upoważnionej osoby albo samochodem funkcyjnym, za zezwoleniem
osoby uprawnionej. Regulacje określają także krąg podmiotów, którym można wypłacać ryczałt miesięczny na pokrycie kosztów używania samochodu osobowego do celów służbowych
W pełni te kwestie reguluje zarządzenie nr 15/2011 Dyrektora Generalnego Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa
Narodowego z dnia 29 listopada 2011 r. w sprawie używania prywatnych samochodów osobowych do celów służbowych oraz zwrotu kosztów z tego tytułu, które jednak nie zostało przez MKiDN wskazane w odpowiedzi na wniosek
nr 2 o udostępnienie informacji publicznej.
232
Decyzja nr 230.
233
Decyzja nr 162.
231
150
(m.in. radca Ministra Obrony Narodowej, zastępca Dyrektora Sekretariatu Ministra Obrony
Narodowej, szef sekretariatu osoby zajmującej kierownicze stanowisko Ministerstwa Obrony
Narodowej, zastępca dyrektora departamentu, dyrektor biura). Ryczałt miesięczny jest wypłacany po złożeniu oświadczenia. Zwrot kosztów za jazdy lokalne następuje w formie ryczałtu
miesięcznego, po złożeniu pisemnego oświadczenia pracownika o używaniu samochodu do
celów służbowych w danym miesiącu. Z osobą wykorzystującą samochód osobowy, niebędący w ewidencji w resorcie obrony narodowej, dowódca zawiera umowę cywilno-prawną. Ponadto regulacje określają liczbę samochodów dyżurnych w komórkach organizacyjnych Ministerstwa Obrony Narodowej (np. 2 samochody dyżurne przysługują w kompleksie wojskowym
nr 3637, ul. Rakowiecka 4A, zajmowanym przez komórki organizacyjne tworzące Sztab Generalny Wojska Polskiego, 1 samochód dyżurny przysługuje w pozostałych lokalizacjach zajmowanych przez komórki organizacyjne MON). Jak jednak wskazano wyżej, regulacje Ministerstwa Obrony Narodowej trudno porównywać z regulacjami obowiązującymi w innych
urzędach, dotyczą one bowiem całego resortu obrony narodowej, a nie tylko urzędu ministra,
a także żołnierzy zawodowych – a nie tylko pracowników i urzędników.
Warto wspomnieć, że w Ministerstwie Spraw Zagranicznych obowiązuje ponadto zarządzenie nr 23 Dyrektora Generalnego Służby Zagranicznej z dnia 27 grudnia 2011 r. w sprawie zasad prowadzenia gospodarki samochodowej w placówkach zagranicznych. W związku z tym, że
przedmiotem niniejszej analizy są mechanizmy, które są stosowane w badanych urzędach, a nie
w innych podmiotach, nawet jeśli praktyka postępowania w tych podmiotach zależy od badanego
urzędu, regulacje tego zarządzenia nie zostaną szerzej przedstawione. Warto jedynie wskazać, że
w zarządzeniu podkreśla się, że pojazdy służbowe placówki używane są wyłącznie do wykonywania zadań służbowych placówki. Osoby na określonych stanowiskach (np. kierownik placówki,
żołnierz zawodowy zajmujący stanowisko doradcy do spraw obronnych) mogą korzystać z pojazdu służbowego w celu dojazdu do i z pracy oraz prywatnych jazd po mieście, w którym znajduje
się siedziba placówki. W szczególnie uzasadnionych przypadkach, tj.: ze względu na bezpieczeństwo pracownika (dotyczy placówek o kategorii stopnia zagrożenia bezpieczeństwa A, B i C) lub
w sytuacjach nagłych, w których pracownik nie ma możliwości skorzystania z prywatnego lub
publicznego środka transportu (ale nie częściej niż 2 razy w miesiącu), kierownik placówki lub
osoba przez niego upoważniona może wyrazić zgodę na użycie przez członka służby zagranicznej
pojazdu służbowego do celów prywatnych wyłącznie w granicach kraju urzędowania.
Kolejne regulacje prawne, objęte omawianymi aktami wewnętrznymi, to te dotyczące
możliwości używania samochodu służbowego do celów prywatnych. Pewne kwestie dotyczące korzystania w celach prywatnych z samochodów służbowych przez członków kierownictwa
zostały już omówione wyżej. Część urzędów dopuszcza możliwość wykorzystania pojazdu
służbowego do celów prywatnych, a część reguluje tę sprawę wprost jako wynajem samochodu. Kwestie korzystania z samochodu służbowego do celów prywatnych niekiedy regulowane
są bardzo lakonicznie. W zarządzeniu obowiązującym w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych
znajdujemy jedynie wskazanie, że użycie służbowego sprzętu transportowego do celów prywatnych może nastąpić za zgodą dyrektora właściwej komórki organizacyjnej, a pracownik ponosi
koszt paliwa. W Ministerstwie Pracy i Polityki Społecznej określono, że zgodę wyraża Dyrektor
Generalny; podobnie w Ministerstwie Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jednak tu samochód służbowy
może zostać użyczony pracownikowi ministerstwa do celów prywatnych jedynie „w wyjątkowych przypadkach losowych”, a pracownik jest zobowiązany ponieść wszystkie koszty bezpo-
151
średnio związane z użytkowaniem samochodu. W Ministerstwie Skarbu Państwa zawierana
jest umowa na korzystanie z samochodu służbowego do celów niesłużbowych, dysponent pokrywa koszty paliwa, a w przypadku korzystania z usług kierowcy – pokrywa również koszty tej usługi. W Ministerstwie Kultury i Dziedzictwa Narodowego dopuszcza się korzystanie
z samochodów służbowych w celach prywatnych w szczególnie uzasadnionych przypadkach,
za zgodą dyrektora generalnego, na podstawie umowy. Z drugiej strony w ministerstwie tym
z samochodów służbowych w celach niesłużbowych mogą korzystać ci pracownicy, którym na
gruncie zarządzenia przekazano pojazdy służbowe do wyłącznej dyspozycji. Taki użytkownik
pokrywa wówczas jedynie koszty wynikające z bieżącej eksploatacji samochodu, w przypadku
gdy samochód prowadzi kierowca ministerstwa – płaci także za tę usługę, ale to ministerstwo
pokrywa koszty ubezpieczenia, okresowych przeglądów, napraw i konserwacji. Niejako pośrednio możliwość korzystania przydzielonego samochodu służbowego do celów prywatnych dopuszcza Ministerstwo Sprawiedliwości. Zgodnie z jego zarządzeniem, korzystający z pojazdu
służbowego ma obowiązek rozliczyć się z pracodawcą z tytułu zużytego paliwa za jazdy niesłużbowe oraz z tytułu wynagrodzenia należnego kierowcy (o ile nie kieruje pojazdem osobiście),
składając w celu rozliczenia oświadczenie o liczbie wykorzystanych kilometrów. W Ministerstwie Zdrowia nie tylko członkowie kierownictwa, ale także dyrektorzy i zastępcy dyrektorów
komórek organizacyjnych mogą w uzasadnionych przypadkach korzystać ze służbowych samochodów osobowych w celach innych niż służbowe. W takich sytuacjach podpisują umowę
i ponoszą koszty eksploatacji na podstawie oświadczenia. Czynsz najmu wyliczany jest jako
iloczyn przejechanych kilometrów i stawki za 1 km ustalonej w urzędzie.
Bardziej rozbudowane regulacje w tym zakresie zawarto w wewnętrznych aktach prawnych
Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji oraz Ministerstwa Finansów. Zgodnie z zarządzeniem
Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji użycie pojazdu służbowego przez pracownika (a te
same zasady dotyczą członka kierownictwa) do celów prywatnych może nastąpić wyłącznie
za zgodą Dyrektora Generalnego Ministerstwa, na podstawie umowy cywilnoprawnej. Stawka średniego kosztu paliwa, średniego kosztu eksploatacji pojazdów w przeliczeniu na 1 km,
które stanowią podstawę dokonania rozliczenia kosztów korzystania z pojazdów służbowych
w celach prywatnych, są zatwierdzane przez dyrektora generalnego. Osoby korzystające z pojazdu otrzymują i zwracają pojazd zatankowany do pełna, pokrywają koszt eksploatacji pojazdu, stanowiący iloczyn liczby przejechanych kilometrów (który podają w oświadczeniu) oraz
ewentualnie koszt pracy kierowcy, o ile użytkownik korzysta z pojazdu z taką usługą. Koszty
z tytułu korzystania z pojazdu służbowego do celów prywatnych potrącane są z wynagrodzenia. Zarządzenie Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji zastrzega także, że w przypadku, gdy
należność wynikająca z wyliczenia kosztu eksploatacyjnego używanego pojazdu służbowego
do celów prywatnych jest niższa niż wartość ustalona na podstawie art. 12 ust. 2a i 2b u.p.d.o.f.,
różnicę dolicza się do dochodu pracownika zgodnie z art. 12 ust. 2c tej ustawy.
Ministerstwo Finansów z kolei dopuszcza korzystanie przez pracowników z samochodów
służbowych w celach prywatnych w szczególnie uzasadnionych przypadkach, za zgodą dyrektora generalnego. Z pracownikiem zawierana jest umowa według wzoru, a rozliczenie następuje na
podstawie średniego kosztu paliwa i średniego kosztu eksploatacji samochodu w przeliczeniu na
1 km. Jeśli pracownik korzysta z samochodu wraz z usługą kierowcy, do kosztów doliczana jest
także ta usługa, według stawki godzinowej wynagrodzenia miesięcznego kierowcy. W 2015 r. zarządzenie uzupełniono o regulacje dotyczące kwestii podatkowych związanych z obowiązkami
152
płatnika, wynikającymi z nowelizacji art. 12 u.p.d.o.f. W przypadku korzystania z samochodu
służbowego do celów prywatnych, do przychodu ze stosunku pracy użytkownika, korzystającego z samochodu służbowego do celów prywatnych, zgodnie z art. 12 u.p.d.o.f., dolicza się –
o ile wystąpi – różnicę pomiędzy poniesionymi kosztami eksploatacji samochodu służbowego
w celach prywatnych, a wartością określoną odpowiednio w art. 12 ust. 2a albo 2b tej ustawy.
Z kolei w Ministerstwie Obrony Narodowej w trzech aktach prawnych dotyczących samochodów w zakresie korzystania z pojazdów do celów prywatnych znalazły się głównie regulacje dotyczące odpłatności. Przejazdy niesłużbowe, z użyciem tzw. samochodu funkcyjnego lub
dyżurnego, mogą być realizowane odpłatnie i tylko na terenie kraju. Przejazdy odnotowuje się
w rozkazie wyjazdu, z napisem „za opłatą”. Należność pieniężna za wykorzystanie samochodu
funkcyjnego lub dyżurnego do celów niesłużbowych jest iloczynem przejechanych kilometrów
i stawki za kilometr przebiegu takiego samochodu oraz należności za pracę kierowcy234. Z kolei
tzw. pojazdy grupy eksploatacyjnej mogą być użyte odpłatnie, według kosztów przebiegu samochodu, przypadających na każdy przejechany kilometr (motogodzinę, godzinę pracy itp.), według
aktualnych wskaźników kosztów MPS (ang. material product system), należności za pracę kierowcy oraz kosztów parkowania i korzystania z autostrad „do przewozów na potrzeby własne żołnierzy i pracowników wojska” bądź według obowiązujących jednostkowych wskaźników kosztów
eksploatacji na jednostkę eksploatacji (koszty amortyzacji, utrzymania i MPS) „w przypadku samowolnego użycia pojazdu przez żołnierza lub pracownika wojska”235. W Ministerstwie Obrony
Narodowej zabrania się wykorzystywania pojazdów grupy eksploatacyjnej przez użytkowników
do prowadzenia działalności zarobkowej. Należność pieniężną za odpłatne użycie pojazdu oblicza się na podstawie wypełnionego rozkazu wyjazdu (karty pracy urządzenia) poświadczonego przez osobę dysponującą pojazdem. Należność jest sumą iloczynu przejechanych kilometrów
i stawki jednostkowego wskaźnika kosztów eksploatacji za kilometr przebiegu (motogodzinę pracy) oraz należności za czas pracy kierowcy liczoną od momentu wyjazdu pojazdu z miejsca stałego parkowania do chwili powrotu do tego miejsca, z wyłączeniem przebiegu wykorzystywanego
do celów służbowych. W stosunku do należności stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia
11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług236. Podobnie jak w przypadku wykorzystywania
samochodu służbowego do celów prywatnych przez członków kierownictwa, regulacje adresowane do pracowników w tym zakresie powinny przewidywać jasne zasady, w tym odpłatność.
Z korzystaniem z samochodów pośrednio związana jest także kwestia delegacji służbowych. Zagadnienie to powinno zostać odrębnie omówione, ale w odpowiedzi na ogólny wniosek
nr 2 o udostępnienie informacji publicznej, dotyczący wewnętrznych regulacji obowiązujących
w urzędach w badanym okresie, jedynie Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji poinformowało o zarządzeniach dotyczących podróży służbowych zagranicznych i krajowych. Nie jest zasadne tworzenie osobnego podrozdziału na potrzeby przedstawienia tych regulacji, szczególnie że
zarządzenia te nie zawierają postanowień, które można uznać za mechanizmy przeciwdziałania
nadużyciom, które są przedmiotem niniejszej analizy. Zarządzenie nr 27/2014 Dyrektora GeneDecyzja nr 162.
Zgodnie z informacjami MON, przekazanymi w późniejszym czasie w ramach opiniowania przez urzędy treści
tej części raportu, brzmienie tej regulacji zostało zmienione od 10 marca 2015 r. Zmiana ta nie wpłynęła istotnie
na treść regulacji, a ponadto, jak wskazano na wstępie, wewnętrzne regulacje prawne są – w przypadku wszystkich
urzędów – prezentowane według stanu na dzień załatwienia danego wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
236
Decyzja nr 230.
234
235
153
ralnego Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji z dnia 11 listopada 2014 r. w sprawie podróży
służbowych pracowników Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji odbywanych poza granicami
kraju stosunkowo ogólnie reguluje kwestie polecenia wyjazdu służbowego, zaliczki na poczet wydatków, przewodnictwa delegacji, instrukcji wyjazdowej, posiadania karty Europejskiego Ubezpieczenia Zdrowotnego. W sprawozdaniu z delegacji należy zamieścić informację o otrzymanych
upominkach i jest to de facto jedyne postanowienie interesujące z punktu widzenia niniejszej
analizy. Obowiązek poinformowania przez członka delegacji o upominkach umożliwia bowiem
ocenę tej sytuacji pod kątem wykorzystania stanowiska do celów prywatnych. Zarządzenie nie
zawiera jednak żadnych mechanizmów kontroli wydatkowania środków przekazanych na poczet kosztów podróży służbowej, nie mówiąc już o mechanizmach oceny zasadności odbycia takiej podróży w przypadku, gdy rodzi ona dla urzędu koszty niepokrywane przez zapraszającego.
Bardziej konkretne, lecz także w niewystarczającym stopniu, jest zarządzenie dotyczące
krajowych podróży służbowych – zarządzenie nr 6/2015 Dyrektora Generalnego Ministerstwa
Administracji i Cyfryzacji z dnia 30 stycznia 2015 r. w sprawie podróży służbowych pracowników Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji odbywanych na obszarze kraju. W tym zarządzeniu przynajmniej wyraźnie wskazano, że „pracownik sporządza kalkulację kosztów podróży
służbowej, kierując się zasadą racjonalnego i oszczędnego gospodarowania środkami publicznymi”, a „pracownicy odbywają podróże służbowe na obszarze kraju pociągiem przewoźnika
krajowego w wagonie II klasy lub autobusem” i jedynie w uzasadnionych przypadkach dyrektor generalny może wyrazić zgodę na odbycie podróży służbowej wagonem I klasy, samolotem,
samochodem służbowym albo samochodem niebędącym własnością ministerstwa. To jedyne
postanowienia zarządzenia, które można odnieść do oszczędnego gospodarowania środkami
publicznymi, a w ten sposób pośrednio do przeciwdziałania pewnym nadużyciom. Brak jednak w tym zarządzeniu regulacji wprost dotyczących przeciwdziałania wydatkowaniu środków
publicznych na cele prywatne w rozumieniu przyjętym w niniejszej analizie.
Zarządzenia obowiązujące w Ministerstwie Administracji i Cyfryzacji, dotyczące krajowych i zagranicznych podróży służbowych, nie stanowią regulacji, które mogą przeciwdziałać
wydatkowaniu środków publicznych na cele prywatne. Docenić należy natomiast fakt, że ministerstwo to łączy nadużycia, o których mowa w niniejszej analizie, z sytuacjami, jakie mogą
mieć miejsce w związku z podróżami służbowymi. To jedyny urząd, który w odpowiedzi na
wniosek nr 2 przekazał zarządzenia regulujące kwestie podróży służbowych. Dopiero na kolejny wniosek, w którym wprost zapytano o takie zarządzenia, Fundacja Klinika Rządzenia otrzymała także od innych urzędów regulacje obowiązujące w tym zakresie. Dziwi fakt, że urzędy
nie widzą problematyki podróży służbowych w kontekście wydatkowania środków publicznych
i pewnych ryzyk z tym związanych. Do tego tematu oraz do konkretnych zarządzeń innych
resortów, dotyczących podróży służbowych, wrócimy w kolejnej części niniejszego raportu.
2.7. Wydawanie i gospodarowanie materiałami i wyposażeniem
oraz ruch materiałowy
Kolejna grupa aktów prawnych przekazanych w odpowiedzi na wniosek nr 2 o udostępnienie
informacji publicznej Fundacji Klinika Rządzenia, to regulacje dotyczące materiałów i wyposażenia. Omówione poniżej akty prawne odnoszą się z jednej strony do gospodarowania materiałami
154
i wyposażeniem, z drugiej strony do norm tego wyposażenia, a w końcu – do tzw. ruchu materiałowego, czyli wnoszenia, wwożenia oraz wynoszenia i wywożenia materiałów i wyposażenia237.
W Ministerstwie Infrastruktury i Rozwoju w badanym czasie w tym zakresie obowiązywała Instrukcja gospodarki materiałowej238. Zgodnie z tym dokumentem gospodarka materiałowa
polega przede wszystkim na właściwym przyjmowaniu, przechowywaniu i wydawaniu materiałów i towarów z magazynu na podstawie dowodów obrotu materiałowego; zabezpieczeniu materiałów i towarów przyjętych do magazynu przed kradzieżą, zniszczeniem lub uszkodzeniem;
prowadzeniu ich; bieżącej kontroli stanu zapasów materiałowych i ich analizie w celu wyeliminowania zapasów zbędnych i nadmiernych, a także na przestrzeganiu przepisów ochrony przeciwpożarowej i bhp na terenie pomieszczeń magazynowych. Regulacje Instrukcji gospodarki
materiałowej w dużej części odnoszą się zatem do zasad przechowywania i zabezpieczenia magazynów239; obowiązków osoby prowadzącej magazyn; odbioru, przyjęcia i wydawania materiałów
oraz towarów do i z magazynu; w końcu – kontroli gospodarki magazynowej (np. inwentaryzacja). W zakresie interesującym dla niniejszej analizy wskazać należy określone regulacje, dotyczące planowania zakupu materiałów biurowych i wyposażenia oraz wydawania z magazynu
materiałów, wyposażenia i mebli. Jeśli chodzi o zasady planowania zakupów, to zgodnie z Instrukcją Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju poszczególne komórki organizacyjne składają
do Biura Administracyjnego zapotrzebowanie na materiały biurowe i wyposażenie, „zgodnie ze
zidentyfikowanymi potrzebami”. To zapotrzebowanie jest następnie weryfikowane przez Biuro
Administracyjne, które kieruje się przy tym „zasadami celowości, oszczędności i racjonalności
przy planowaniu zakupów”. Co istotne, Biuro Administracyjne może odmówić zakupu zapotrzebowanych materiałów biurowych, jeżeli ich nabycie naruszałoby te zasady. Te postanowienia
wyznaczają pewne ważne standardy, które nie zostały rozwinięte, niestety, w dalszych postanowieniach zarządzenia. Z kolei w przypadku etapu wydawania już poszczególnych rzeczy, to odbywa się ono na podstawie dowodu RW (rozchód wewnętrzny), który powinien zawierać dane
dotyczące rodzaju i ilości materiałów, „wynikające z rzeczywistych potrzeb przy uwzględnieniu
celowości, oszczędności i racjonalności zużycia zgodnie z przeznaczeniem”. Na tym etapie Biuro
Administracyjne również może, w uzasadnionych przypadkach, odmówić wydania wnioskowanego rodzaju materiałów i towarów albo zmniejszyć ich ilość. Jeśli chodzi o wyposażenie i meble,
to zapotrzebowanie zgłaszane jest pisemnie, a wydane wyposażenie wpisywane jest w kartotekę
osobistego wyposażenia pracownika. Kartoteki osobistego wyposażenia pracownika prowadzone są co do zasady również w formie elektronicznej w Elektronicznej Informacji Kadrowej (EIK).
Część wyposażenia, np. telewizory, wpisywana jest do kartoteki wyposażenia lokalizacji. Warto
wspomnieć, że wyżej wskazane przepisy stanowią, zgodnie z informacją przekazaną przez MiInformacje 17 resortów i KPRM 02.04–12.06.2015.
Zarządzenie nr 28 Dyrektora Generalnego Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju z dnia 3 lipca 2014 r. w sprawie wprowadzenia Instrukcji gospodarki materiałowej w Ministerstwie Infrastruktury i Rozwoju.
239
Zgodnie z Instrukcją w MIR prowadzi się następujące magazyny: 1) magazyn spożywczy; 2) magazyn biurowy;
3) magazyn tonerów; 4) magazyn papieru; 5) magazyn artykułów technicznych; 6) magazyn gospodarczy; 7) magazyn
chemiczny; 8) magazyn akcesoriów komputerowych; 9) magazyn drobnego sprzętu i wyposażenia; 10) magazyn mebli;
11) magazyn sprzętu komputerowego i AGD; 12) magazyn sprzętu komputerowego (obsługuje Departament Informatyki). Ponadto w MIR obowiązuje odrębny akt prawny w sprawie Instrukcji magazynowej – zarządzenie nr 43 Dyrektora Generalnego Ministerstwa Infrastruktury z dnia 13 października 2013 r. w sprawie Instrukcji magazynowej.
Reguluje ono zasady gospodarki magazynowej oraz obowiązki i odpowiedzialność pracowników, sposób zabezpieczenia i przechowywania materiałów, kwestie ewidencyjne, kontrolę dokumentów obrotu materiałowego oraz samych
materiałów, w końcu inwentaryzację magazynu. Z uwagi na swój przedmiot, nie zostało szerzej omówione w analizie.
237
238
155
nisterstwo Infrastruktury i Rozwoju, ujednolicenie regulacji zawartych w uprzednio wydanej
Instrukcji wydawania i gospodarowania materiałami biurowymi i wyposażeniem240. Instrukcja
ta zawierała nieco bardziej konkretne regulacje dotyczące gospodarowania materiałami i wyposażeniem. Przykładowo można było odmówić wydania żądanego rodzaju materiału biurowego
lub wyposażenia albo zmniejszyć ich ilość, „gdy rodzaj i ilość wydanych dotychczas materiałów
biurowych i wyposażenia w porównaniu do liczby pracowników danej komórki organizacyjnej
MRR wskazują na przekroczenie jej potrzeb”. Funkcjonujący w urzędzie na podstawie Instrukcji
z 2009 r. Zespół do spraw Zaopatrzenia prowadził komputerową bazę danych, zawierającą ewidencję pobranych materiałów biurowych. Tych regulacji nie zawiera wydana w 2014 r. Instrukcja.
Kolejny urząd, który poinformował o swoich zasadach gospodarowania środkami materiałowymi, to Ministerstwo Zdrowia241. Z punktu widzenia niniejszej analizy ważnych jest kilka regulacji objętych wewnętrznym zarządzeniem. Po pierwsze, zarządzenie wskazuje, że dyrektor generalny
urzędu ustala limity kwotowe lub ilościowe dla poszczególnych komórek organizacyjnych na wybrane grupy asortymentowe, a limity te są kwartalne. To ważna regulacja, ograniczająca ilościowo korzystanie z tych środków, a tym samym – jak się wydaje – powodująca bardziej racjonalne używanie materiałów. Bezpośrednią kontrolę i nadzór nad gospodarowaniem środkami materiałowymi sprawuje
Dyrektor Biura Administracyjno-Gospodarczego. Zapotrzebowanie na środki materiałowe składa
dyrektor danej komórki organizacyjnej, ale Dyrektor Biura Administracyjno-Gospodarczego może
– na podstawie analizy wydatków – dokonać zmniejszenia ilości środków materiałowych. Ponadto
sekretariaty komórek prowadzą szczegółową ewidencję wydanych pracownikom środków materiałowych, według wzoru określonego w zarządzeniu, który wskazuje nazwę artykułu, imię i nazwisko osoby pobierającej, ilość artykułu, a także datę i własnoręczny podpis osoby pobierającej. W ten
sposób kontroluje się zużycie materiałów przez poszczególnych pracowników, indywidualne osoby,
a materiały nie są po prostu wydawane danej komórce organizacyjnej, a następnie – de facto anonimowo – pobierane przez pracowników. Po trzecie, Biuro Administracyjno-Gospodarcze na bieżąco
analizuje zużycie środków materiałowych przez poszczególne komórki organizacyjne w podziale na
poszczególne grupy asortymentowe i przedstawia dyrektorowi generalnemu informacje kwartalne.
Zarządzenie wskazuje więc wyraźnie podmiot odpowiedzialny za prowadzenie analiz wykorzystania materiałów, które mogą następnie służyć zapewnieniu bardziej racjonalnego korzystania z materiałów oraz korzystania z nich jedynie do celów służbowych.
Z kolei zarządzenie udostępnione przez Ministerstwo Finansów, wprowadzające „Instrukcję
w sprawie zasad gospodarowania wybranymi składnikami mienia oraz finansowania niektórych
usług w Ministerstwie Finansów”242, dotyczy nie tylko gospodarowania materiałami biurowymi
i wyposażeniem, ale reguluje także zasady gospodarowania artykułami spożywczymi, upominZarządzenie nr 23 Dyrektora Generalnego Ministerstwa Rozwoju Regionalnego z dnia 9 czerwca 2009 r. w sprawie
wprowadzenia Instrukcji wydawania i gospodarowania materiałami biurowymi i wyposażeniem. Zgodnie z pismem
MIR z dnia 14 kwietnia 2015 r., BM.IV.015.119.2015.SM, stanowiącym odpowiedź na wniosek nr 2 o udostępnienie informacji publicznej, zarządzenie to zostało ujednolicone w zarządzaniu nr 28, omówionym w niniejszym podrozdziale.
241
Zarządzenie nr 35 Dyrektora Generalnego Ministerstwa Zdrowia z dnia 21 września 2007 r. w sprawie gospodarowania środkami materiałowymi w Ministerstwie Zdrowia. Zarządzenie dotyczy następujących środków materiałowych: materiały biurowe, artykuły spożywcze, środki czystości, materiały higieniczne, taśmy, tonery, tusze do
kserokopiarek, drukarek, faksów, urządzeń wielofunkcyjnych.
242
Zarządzenie nr 34/BAD/2010 Dyrektora Generalnego Ministerstwa Finansów z dnia 5 listopada 2010 r. wprowadzające Instrukcję w sprawie zasad gospodarowania wybranymi składnikami mienia oraz finansowania niektórych
usług w Ministerstwie Finansów.
240
156
kami; zasady finansowania usług gastronomicznych i zapotrzebowania na bilety komunikacji
miejskiej, opłat za udział w spotkaniach, naradach i konferencjach oraz sposób postępowania ze
zleceniem tłumaczeń. W zarządzeniu, co należy ocenić pozytywnie, podkreśla się, że wyposażenie i materiały udostępniane pracownikom służą do wykonywania obowiązków służbowych,
a każdy pracownik, któremu powierzono mienie ministerstwa, jest osobiście odpowiedzialny za
jego stan, należyte przechowywanie, zabezpieczenie przed zniszczeniem, uszkodzeniem, zaginięciem albo kradzieżą oraz za użycie zgodne z jego przeznaczeniem, z uwzględnieniem zasad racjonalnego gospodarowania. Zarządzenie określa gospodarowanie takimi materiałami biurowymi,
jak w szczególności artykuły papiernicze, papier kserograficzny, koperty, pieczątki i wizytówki.
Zgodnie z zarządzeniem zbiorcze zapotrzebowanie na materiały składają do Biura Administracyjnego pracownicy sekretariatów (po akceptacji dyrektora komórki) na określonym formularzu
i nie częściej niż raz w miesiącu. Dyrektor Biura Administracyjnego zatwierdza asortyment i ilość
materiałów do wydania „na podstawie oceny zużycia materiałów w poszczególnych komórkach
organizacyjnych”. Przy wydaniu pracownicy sekretariatów kwitują przyjęcie materiałów i wydają
je pracownikom tych komórek organizacyjnych „stosownie do potrzeb”. W tym przypadku mamy
zatem do czynienia z pewną anonimowością pracowników, którzy pobierają materiały w swoich
sekretariatach. Zarządzenie określa także krąg podmiotów uprawnionych do wizytówek – to
członkowie kierownictwa Ministerstwa, Szef Gabinetu Politycznego Ministra Finansów oraz pracownicy urzędu zatrudnieni na stanowisku dyrektora i zastępcy dyrektora. Jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach, na wniosek dyrektora komórki organizacyjnej, dyrektor Biura
Administracyjnego może wyrazić zgodę na wykonanie wizytówek dla pracownika zatrudnionego na innym stanowisku. Zarządzenie reguluje także zasady gospodarowania artykułami spożywczymi, w szczególności kawą, herbatą, zimnymi napojami i słodyczami. Z uwagi na fakt, iż
istnieje ryzyko korzystania z tych artykułów nie tylko w celach służbowych, warto wskazać – na
gruncie zarządzenia – komu i na jakie potrzeby w urzędzie przysługują nieodpłatnie takie artykuły. Zgodnie z zarządzeniem zapotrzebowanie na artykuły spożywcze składa:
1) Szef Gabinetu Politycznego Ministra Finansów – na potrzeby zadań związanych z obsługą
Ministra Finansów (w ramach przyznanego finansowego limitu rocznego);
2) Dyrektor Biura Ministra – na potrzeby zadań związanych z obsługą Ministra Finansów
(w ramach przyznanego finansowego limitu miesięcznego);
3) dyrektorzy komórek organizacyjnych ministerstwa, kierujący pracami komórki organizacyjnej ministerstwa – na potrzeby spotkań z udziałem nadzorujących członków kierownictwa
ministerstwa i gości zewnętrznych (w ramach przyznanego finansowego limitu rocznego);
4) pracownicy sekretariatu Ministra Finansów – na potrzeby cotygodniowych spotkań kierownictwa (w ramach przyznanego finansowego limitu miesięcznego, po zaakceptowaniu
przez Dyrektora Biura Ministra albo osobę przez niego upoważnioną);
5) pracownicy sekretariatów członków kierownictwa, innych niż Minister Finansów i dyrektor generalny – na potrzeby członków kierownictwa ministerstwa i organizowanych przez
nich spotkań (w ramach przyznanych finansowych limitów miesięcznych, po zaakceptowaniu przez Dyrektora Biura Ministra albo osobę przez niego upoważnioną);
6) pracownicy sekretariatu Dyrektora Generalnego Ministerstwa Finansów – na potrzeby
dyrektora generalnego oraz organizowanych przez niego spotkań (w ramach przyznanego finansowego limitu miesięcznego, po zaakceptowaniu przez Dyrektora Biura Ministra
albo osobę przez niego upoważnioną).
157
Zarządzenie nakazuje wykorzystywać artykuły spożywcze zgodnie z przeznaczeniem.
Zgodnie z zarządzeniem przeznaczenie artykułów to jednak – jak wskazano wyżej – obsługa
ministra, potrzeby członków kierownictwa, a nie tylko potrzeby spotkań z udziałem gości zewnętrznych. Limity finansowe, dotyczące artykułów spożywczych, określa na podstawie projektu planu finansowego Biuro Administracyjne, a zatwierdza dyrektor generalny, ale niezależnie od ich wielkości należy pamiętać, że na gruncie przedmiotowego zarządzenia określonym
osobom przysługują de facto nieodpłatne usługi – na ich potrzeby243.
Zarządzenie Ministerstwa Finansów określa także kwestie dotyczące wyposażenia biurowego (meble biurowe, sprzęt radiowy, telewizyjny i artykuły techniczne i gospodarcze, a także
drobny sprzęt biurowy), z podziałem na wyposażenie pomieszczeń i indywidualne wyposażenie pracownika. Każde pomieszczenie ma swoją kartę wyposażenia, a pracownik jest odpowiedzialny za stan wyposażenia w przydzielonych pomieszczeniach biurowych. Warunkiem
wydania składnika wyposażenia jest równoczesny zwrot do magazynu zniszczonego lub zużytego składnika. Na stan indywidualnego wyposażenia pracownika przyjmuje się m.in. lustra,
wentylatory, czajniki, radia, niszczarki, lampki, zegary ścienne, tablice korkowe i sprzęt poligraficzny. Takie regulacje umożliwiają prowadzenie prawidłowej ewidencji sprzętu i rozliczanie z niego odpowiedzialnych pracowników.
Kolejna kwestia uregulowana w zarządzeniu Ministerstwa Finansów to upominki. Dyrektorzy komórek organizacyjnych składają do Biura Administracyjnego, na formularzu, zapotrzebowanie na wydanie z zasobów magazynowych ministerstwa upominków dla gości zagranicznych, wskazując cel i uzasadnienie wydania upominków. Zakup upominków niewystępujących
w zasobach magazynowych odbywa się na wniosek wnioskodawcy. Biuro Administracyjne prowadzi ewidencję wydanych upominków.
Na gruncie zarządzenia Ministerstwa Finansów pracownikom przysługuje w związku
z wyjazdami służbowymi prawo korzystania z biletów na przejazdy środkami komunikacji
miejskiej. Kwestie te w innych urzędach regulowano zazwyczaj w zarządzeniach dotyczących
gospodarki transportowej (zob. MŚ i MAiC). Zakupu tych biletów dla pracowników dokonuje
pracownik Biura Administracyjnego na podstawie zapotrzebowań komórek organizacyjnych.
W zależności od planowanej trasy, wydaje się bilety 20-minutowe, jednorazowe albo dobowe.
W razie potrzeby, dyrektor Biura Administracyjnego może przyznać inne bilety. Prowadzona jest ewidencja biletów, a pracownik, który je pobiera, kwituje to na formularzu, wskazując
miejsce i cel wyjazdu. Dyrektor Biura Administracyjnego może odmówić realizacji zapotrze243
Z taką oceną nie zgadza się Minister Finansów. W tym zakresie, w ramach opiniowania przez urzędy tej części
raportu, ministerstwo przedstawiło wyjaśnienia, zgodnie z którymi: „Zarządzenie Dyrektora Generalnego Ministerstwa Finansów Nr 34/BAD/2010 z dnia 05 listopada 2010 r. regulujące m.in. zasady gospodarowania w Ministerstwie Finansów artykułami spożywczymi oraz finansowania usług gastronomicznych wskazuje, iż zakup artykułów spożywczych następuje na potrzeby Członków Kierownictwa w związku z organizowaniem przez nich
spotkań. Błędne jest zatem założenie, iż istnieje ryzyko korzystania z artykułów spożywczych nie tylko w celach
służbowych. Produkty spożywcze przyznawane są wyłącznie w celu zapewnienia właściwej obsługi organizowanych
spotkań służbowych. Tego rodzaju dostawy są alternatywnym rozwiązaniem dla obsługi zapewnianej przez firmę
cateringową. Są one realizowane na potrzeby spotkań z udziałem mniejszej liczby osób, które nie zawsze można
przewidzieć z odpowiednim wyprzedzeniem i które mogą być obsłużone przez pracowników sekretariatów właściwych członków Kierownictwa” (pismo z dnia 12 października 2015 r.). Trudno jednak zgodzić się z tym stanowiskiem MF. Sformułowania zawarte w zarządzeniu „na potrzeby zadań związanych z obsługą Ministra Finansów”,
„na potrzeby członków kierownictwa ministerstwa”, „na potrzeby dyrektora generalnego” występują w treści tego
aktu prawnego niezależnie od sformułowań dotyczących potrzeb związanych z organizacją spotkań. Literalna interpretacja zarządzenia musi zatem prowadzić do takich konkluzji, jakie w tym zakresie zawarto w rozdziale.
158
bowania, jeżeli liczba wskazanych biletów na zapotrzebowaniu znacznie przekracza potrzeby
komórki organizacyjnej. Te regulacje umożliwiają kontrolę celu (służbowego, a nie prywatnego) wykorzystania biletów.
Artykułów spożywczych dotyczy także zarządzenie nr 1 Dyrektora Generalnego Służby
Zagranicznej z dnia 20 stycznia 2015 r. w sprawie wprowadzenia Instrukcji norm i limitów wydatków na cele recepcyjne oraz zasad gospodarowania artykułami spożywczymi przeznaczonymi do celów służbowych Ministerstwa Spraw Zagranicznych244. Instrukcja określa zasady
obsługi logistycznej delegacji zagranicznych, konferencji, narad i innych spotkań organizowanych w obiektach krajowych przez Ministerstwo Spraw Zagranicznych; zasady funkcjonowania recepcji wewnętrznej, a także obsługi sal konferencyjnych i szkoleniowych. Przydziały
artykułów spożywczych określone są z podziałem na osoby, według wykonywanych funkcji
i zajmowanych stanowisk: kierownictwo Ministerstwa Spraw Zagranicznych oraz dyrektorzy:
polityczny, gabinetu politycznego i komórki organizacyjnej właściwej do spraw obsługi Ministra Spraw Zagranicznych; rzecznik prasowy; Wydział Dyżurnej Służby Operacyjnej w komórce organizacyjnej właściwej do spraw zarządzania kryzysowego z przeznaczeniem dla Referatu
do spraw Operacyjnych; komórki organizacyjne Ministerstwa Spraw Zagranicznych. Regulacje zarządzenia są bardzo obszerne, stąd poniżej wskazane zostaną te z nich, które uznano za
szczególnie istotne dla niniejszej analizy. Artykuły spożywcze zamawiane dla członków kierownictwa Ministerstwa Spraw Zagranicznych, dyrektorów: politycznego, gabinetu politycznego i komórki organizacyjnej właściwej do spraw obsługi Ministra Spraw Zagranicznych,
przeznaczone są, zgodnie z zarządzeniem, na poczęstunek dla gości zapraszanych do obiektów
Ministerstwa Spraw Zagranicznych. Zamówienie składane jest na formularzu, a wykaz możliwych do zamówienia produktów spożywczych stanowi załącznik do instrukcji245. Zamówienie
przydziału artykułów spożywczych nieujętych w wykazie wymaga przekazania dodatkowego
zapotrzebowania w formie pisemnej. Przy składaniu zamówienia obowiązuje limit wydatków
w wysokości 400 zł na stanowisko. W uzasadnionych przypadkach ten limit może być jednorazowo lub stale zwiększony i zarządzenie dopuszcza taką możliwość w przypadku limitu określonego dla każdej ze wskazanych wyżej grup. Odrębnie uregulowane jest zamawianie owoców
dla osób z tej grupy. Owoce są także przeznaczone na poczęstunek dla gości zapraszanych do
Ministerstwa Spraw Zagranicznych. Zamówienie owoców powinno określać rodzaj asortymentu, wagę oraz terminy dostaw. Limit, jaki obowiązuje, to limit wagowy w wysokości 4 kg
244
Ministerstwo Spraw Zagranicznych nie udostępniło zarządzenia nr 13 Dyrektora Generalnego Służby Zagranicznej z dnia 4 października 2012 r. w sprawie instrukcji gospodarowania składnikami majątku Ministerstwa
Spraw Zagranicznych oraz odrębnych regulacji dotyczących placówek zagranicznych. Te zarządzenia nie są publicznie dostępne, dlatego nie było możliwe ich przeanalizowanie.
245
Załącznik bardzo szczegółowo wymienia poszczególne produkty z nazwy, począwszy od różnych marek i rodzajów kaw – Lavazza Qualita Qro, Jacobs Kronung, Cronat Gold, Tchibo Exclusive, Nescafe Classic, Nescafe Espresso
Delicate – ze wskazaniem czy są mielone, ziarniste, rozpuszczalne lub bezkofeinowe; podobnie szeroki wybór
herbat; mleko UHT o różnej zawartości tłuszczu; mleko zagęszczone, śmietanka porcjowana; wodę, napoje i soki
– Coca Cola, Coca Cola Light, Coca Cola Zero (w butelce lub w puszce), sok z czerwonych grejpfrutów, z żółtych
grejpfrutów, porzeczkowy, jabłkowy, multiwitamina z zielonych owoców, z żółtych owoców, z czerwonych owoców,
wiśniowy, pomarańczowy, gruszkowy, śliwkowy, pomidorowy. To też słodycze, paluszki, orzeszki – batony (Bounty,
Twix), ciasteczka (np. Łakotki, Krakuski, Pieguski), czekolada gorzka Wedel, czekoladki Merci, delicje (malinowe,
pomarańczowe, wiśniowe), mieszanka studencka Felix, mieszanka wedlowska, orzechy brazylijskie, orzechy laskowe, orzechy nerkowca, orzechy włoskie, orzeszki ziemne z miodem, orzeszki ziemne z papryką, orzeszki ziemne solone, pistacje prażone i solone, pierniczki alpejskie, wafelek Prince Polo Classic, ptasie mleczko, śliwka nałęczowska
w czekoladzie Solidarność, ale także syrop malinowy butelka i miód pszczeli słoik.
159
na tydzień na stanowisko. Identyczne zasady dotyczące artykułów spożywczych oraz owoców
obowiązują dla osoby zatrudnionej na stanowisku rzecznika prasowego. Z kolei w przypadku
przydziału artykułów spożywczych dla Wydziału Dyżurnej Służby Operacyjnej w komórce
organizacyjnej właściwej do spraw zarządzania kryzysowego z przeznaczeniem dla Referatu
do spraw Operacyjnych, instrukcja ustaliła nieco inny wykaz możliwych do zamówienia produktów spożywczych, a limit wydatków wynosi 1200 zł na referat. Jeśli zaś chodzi o przydziały artykułów spożywczych do celów służbowych komórek organizacyjnych, to tu także znajdziemy wskazanie, że te artykuły są przeznaczone na poczęstunek dla gości zapraszanych do
obiektów Ministerstwa Spraw Zagranicznych. Wykaz możliwych do zamówienia produktów
spożywczych jest identyczny jak dla Wydziału Dyżurnej Służby Operacyjnej. Limit wydatków
zależy od stanowiska – to 200 zł na osobę dla dyrektorów komórek organizacyjnych, 100 zł na
osobę dla zastępców dyrektorów komórek organizacyjnych oraz głównych księgowych, 160 zł
na osobę dla pełnomocników oraz 80 zł na osobę dla koordynatorów. Istotne w zarządzeniu
jest wskazanie, że artykuły spożywcze i owoce są przeznaczone na potrzeby spotkań z gośćmi
zewnętrznymi. Rodzi się jednak pytanie, w jaki sposób określono limity tych artykułów, tzn.
jak zostały one wyliczone. Druga wątpliwość dotyczy tego, czy fakt odbywania takich spotkań
jest w ogóle sprawdzany, czy też te artykuły spożywcze są przekazywane niezależnie od tego,
czy takie spotkania w danym miesiącu miały miejsce. Dodatkowo wątpliwości budzi zgodność
przedmiotowego zarządzenia z zasadami uczciwej konkurencji, ponieważ Ministerstwo Spraw
Zagranicznych z góry wskazuje określone marki i określonych producentów.
Zarządzenie Ministerstwa Spraw Zagranicznych reguluje także kwestie dotyczące obsługi
recepcyjnej spotkań służbowych w salach reprezentacyjnych, konferencyjnych i szkoleniowych
urzędu. Obsługa ta obejmuje „małą recepcję”, podanie lampki wina lub szampana, dostarczenie
flag i proporczyków oraz zapewnienie dekoracji kwiatowej w przypadku spotkań służbowych
z udziałem członków kierownictwa Ministerstwa Spraw Zagranicznych. Zarządzenie wyraźnie wskazuje, że spotkania organizowane przez komórki organizacyjne ministerstwa, w jego
obiektach, w których uczestniczy do 9 osób (za wyjątkiem spotkań, których gospodarzem jest
członek kierownictwa Ministerstwa Spraw Zagranicznych oraz spotkań, których organizatorem jest komórka właściwa do spraw osobowych), powinny być organizowane z wykorzystaniem artykułów spożywczych w ramach wyżej wskazanych przydziałów. Limity ilościowe
asortymentowe artykułów spożywczych, przysługujące uczestnikom spotkań w ramach „małej
recepcji”, są uzależnione od czasu przeznaczonego na spotkanie oraz rangi gospodarza i określono je bardzo szczegółowo i dokładnie246.
Zarządzenie Ministerstwa Spraw Zagranicznych reguluje także obsługę spotkań służbowych organizowanych w obiektach tego urzędu oraz w innych miejscach na obszarze kraju,
związaną z koniecznością zakupu usług u dostawców zewnętrznych. To m.in. śniadania, lunche i kolacje organizowane w restauracjach oraz usługi cateringowe: śniadania, lunche, kolaNa 1 osobę przypada 0,02 kg kawy mielonej (kawa serwowana w dzbanku); 0,5 saszetki herbaty ekspresowej
(herbata serwowana w dzbanku); 1 szt. śmietanki porcjowanej (śmietanka w pojemniczku o wadze 10 g); 0,02 kg
cukru (cukier serwowany w cukiernicy); 0,25 wody mineralnej (tj. 0,5 butelki) (woda w butelce plastikowej o poj. 0,5
1) lub 0,33 wody mineralnej (tj. 1 butelka) (woda w butelce szklanej o poj. 0,33 l). Na 10 osób przypada 0,2 kg kawy
mielonej (kawa serwowana w dzbanku); 5 saszetek herbaty ekspresowej (herbata serwowana w dzbanku); 10 szt.
śmietanki porcjowanej (śmietanka w pojemniczkach a wadze 10 g); 0,2 kg cukru (cukier serwowany w cukiernicy);
2,5 l wody mineralnej (tj. 5 butelek) (woda w butelkach plastikowych o poj. 0,5 1) lub 3,3 l wody mineralnej (tj. 10 butelek) (woda w butelkach szklanych o poj. 0,33 1).
246
160
cje, koktajle, poczęstunki kawowe. Na zakup poszczególnych usług, również z podziałem na
poszczególne rodzaje posiłków, ustalono limity. Przykładowo, na usługi w restauracjach obowiązują niżej wskazane limity:
1) śniadania: z udziałem członków kierownictwa Ministerstwa Spraw Zagranicznych – do
300 zł/osobę; na szczeblu dyrektorów, pełnomocników oraz rzecznika prasowego – do
200 zł/osobę; na szczeblu koordynatorów i naczelników – do 150 zł/osobę;
2) lunche: z udziałem członków kierownictwa MSZ – do 300 zł/osobę; na szczeblu dyrektorów, pełnomocników oraz rzecznika prasowego – do 200 zł/osobę; na szczeblu koordynatorów i naczelników – do 150 zł/osobę;
3) kolacje: z udziałem członków kierownictwa MSZ – do 500 zł/osobę; na szczeblu dyrektorów, pełnomocników oraz rzecznika prasowego – do 300 zł/osobę; na szczeblu koordynatorów i naczelników – do 200 zł/osobę.
W zarządzeniu określono także limity na śniadania, obiady, kolacje, koktajle z napojami
bezalkoholowymi i alkoholowymi oraz przerwy kawowe świadczone w ramach usług cateringowych z okazji oficjalnych i roboczych wizyt delegacji zagranicznych, konferencji i konsultacji
krajowych i międzynarodowych, pożegnań ambasadorów oraz innych uroczystości organizowanych lub współorganizowanych przez Ministerstwo Spraw Zagranicznych. Ponadto wskazano, że
w przypadku przygotowywania poczęstunku dla funkcjonariuszy Biura Ochrony Rządu, Policji,
Straży Miejskiej i kierowców, oddelegowanych na czas organizowanych oficjalnych i roboczych
wizyt delegacji zagranicznych na szczeblu ministrów, ustala się limit w wysokości do 70 zł/osobę.
Co istotne, zgodnie z Instrukcją Ministerstwa Spraw Zagranicznych, w uzasadnionych
wypadkach dyrektor generalny służby zagranicznej, na uprzedni pisemny wniosek dyrektora komórki organizacyjnej, zlecającej organizację spotkania, może podwyższyć te limity.
W przypadku przekroczenia limitów, dyrektor komórki organizacyjnej, zlecającej organizację spotkania służbowego w restauracji, składa pisemną informację do dyrektora generalnego
służby zagranicznej z opisem zaistniałej sytuacji, w celu uzyskania akceptacji. Po uzyskaniu
pisemnej akceptacji dyrektora generalnego służby zagranicznej i przesłaniu jej do komórki organizacyjnej właściwej do spraw administracji nastąpi rozliczenie finalne usługi restauracyjnej.
Limity na obiad czy kolację w restauracji są zatem wiążące, ale mogą także zostać podwyższone w bardzo uznaniowy sposób.
Regulacje o nieco innym charakterze znalazły się w decyzji nr 399/MON z dnia 19 grudnia
2012 r. w sprawie wprowadzenia do użytku w resorcie obrony narodowej „Przepisów o działalności
służby żywnościowej DD/4.21.1”247. Regulacja ta dotyczy zabezpieczenia żywnościowego Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w czasie pokoju, reagowania kryzysowego i w czasie wojny, w tym
normowania, planowania i rozliczania żywienia osób uprawnionych i zwierząt, magazynowania
środków, organizacji pracy w stołówkach wojskowych, gospodarki sprzętem służby żywnościowej.
Reguluje np. zasady polowe, zgodnie z którymi paczkowane normy wyżywienia powinny umożliwiać spożycie 3 posiłków w ciągu dnia na zimno lub po ich podgrzaniu. Określa także normy
i tabele należności, a także rodzaj i ilość sprzętu naliczeniowego, przysługującego obiektom służby żywnościowej, żołnierzom, pododdziałom, komórkom organizacyjnym Ministerstwa Obrony
Narodowej oraz jednostkom organizacyjnym resortu obrony narodowej w warunkach garnizonowych i polowych. Dla celów niniejszej analizy nie wydaje się zatem przydatna. Inny wewnętrzny
247
Dz. Urz. MON poz. 456 z późn. zm.
161
akt prawny, przyjęty w Ministerstwie Obrony Narodowej, to decyzja nr 51/MON z dnia 12 lutego
2010 r. w sprawie wprowadzenia do użytku „Norm należności naliczeniowego sprzętu, materiałów
i wyposażenia kulturalno-oświatowego na czas wojny i pokoju”248. Określa ona ilość sprzętu, materiałów i wyposażenia kulturalno-oświatowego niezbędnego do realizacji procesu szkolenia i wychowania, działalności kulturalno-oświatowej oraz innych form działalności służbowej w komórkach i jednostkach organizacyjnych resortu obrony narodowej, czyli także np. w Siłach Zbrojnych,
na czas wojny i pokoju. Jedyne regulacje, które warto wskazać w tej decyzji, to te, które ustalają,
komu i jaki sprzęt w urzędzie przysługuje. Minister, sekretarz stanu, podsekretarz stanu, dyrektor generalny, Szef Sztabu Generalnego Wojska Polskiego, zastępca i asystent Szefa Sztabu mogą
otrzymać zestaw nagłaśniający, magnetowid, odbiornik TV, zestaw do odbioru TV SAT. W kierownictwie Urzędu Ministra Obrony Narodowej w pomieszczeniach służbowych typu sekretariat
może być urządzenie wielofunkcyjne i wieża z kolumnami, a w sali konferencyjnej – tablica interaktywna, rzutnik obrazu, rzutnik pisma, ekran, zestaw nagłaśniający, komputerowy zestaw multimedialny. Z kolei w pomieszczeniach służbowych stanowisk merytorycznych wspomagających
i pomocniczych w kierownictwie urzędu może być radioodbiornik. Natomiast osobom funkcyjnym zajmującym kierownicze stanowiska w komórkach organizacyjnych Ministerstwa Obrony
Narodowej przysługuje zestaw: wieża z kolumnami, odbiornik TV, magnetowid, zestaw do odbioru
TV SAT; w pomieszczeniach służbowych stanowisk merytorycznych, wspomagających i pomocniczych może być odbiornik radiowy sieciowy, a w sekretariacie komórki organizacyjnej – kserokopiarka i przenośne urządzenie nagłaśniające. Podobne regulacje, ale w zakresie sprzętu innego rodzaju, zawiera decyzja nr 381/MON z dnia 12 września 2014 r. w sprawie wprowadzenia do
użytku „Norm należności naliczeniowych sprzętu sportowego, obiektów sportowych oraz zasad
gospodarowania sprzętem sportowym w resorcie obrony narodowej”249. Decyzja reguluje należności naliczeniowego sprzętu sportowego, urządzeń oraz obiektów sportowych przeznaczonych
do zabezpieczenia realizacji procesu szkolenia z wychowania fizycznego i sportu w resorcie obrony
narodowej. Określa także bazę sportową, jej wyposażenie i sprzęt, uwzględniając specyfikę uprawianych dyscyplin sportowych. Jej regulacje pozostają zatem poza niniejszą analizą. Warto jednak
wspomnieć o tych aktach prawnych – jedynie Ministerstwo Obrony Narodowej przekazało regulacje dotyczące sprzętu RTV, a pozostałe urzędy nie informowały o zarządzeniach regulujących
te kwestie, choć pytanie objęte wnioskiem nr 2 o udostępnienie informacji publicznej dotyczyło
także sprzętu RTV i AGD, a nie tylko sprzętu komputerowego.
W odpowiedzi na wniosek nr 2 o udostępnienie informacji publicznej Fundacji Klinika Rządzenia udostępniono także wewnętrzne akty prawne, dotyczące tzw. ruchu materiałowego250.
Pierwsze z tej grupy to zarządzenie nr 21 Dyrektora Generalnego Ministerstwa Pracy i Polityki
Społecznej z dnia 6 lipca 2010 r. w sprawie wprowadzenia instrukcji kontroli ruchu osobowego
i materiałowego oraz organizacji ruchu pojazdów i przydziału miejsc parkingowych w Ministerstwie Pracy i Polityki Społecznej. Jego celem jest uniemożliwienie wejścia lub wjazdu na teren
Dz. Urz. MON Nr 3, poz. 31, zał.
Dz. Urz. MON poz. 307. Wcześniej w MON obowiązywała decyzja nr 18/MON z dnia 21 stycznia 2011 r. w sprawie wprowadzenia do użytku „Norm należności naliczeniowego sprzętu sportowego oraz obiektów sportowych
w resorcie obrony narodowej”, Dz. Urz. MON Nr 2, poz. 26, zał.
250
W tym miejscu nie zostaną omówione regulacje obowiązujące w MSZ – Instrukcja nr 3 Dyrektora Generalnego Służby Zagranicznej z dnia 5 września 2014 r. w sprawie ruchu osób, pojazdów i składników majątkowych
w obiektach Ministerstwa Spraw Zagranicznych. Nie zostały one bowiem udostępnione przez MSZ Fundacji Klinika
Rządzenia.
248
249
162
ministerstwa osób nieuprawnionych, a także ochrona mienia ministerstwa przed zniszczeniem
lub kradzieżą. Zarządzenie reguluje dokumenty uprawniające do wejścia, ich wydawanie i użytkowanie; kontrolę osób i dokumentów przy wejściu; zasady przydziału miejsc parkingowych.
W zakresie ochrony mienia stanowi, że pracownicy ochrony sprawują na terenie ministerstwa
kontrolę w zakresie zgodności rzeczowej wnoszonych (wwożonych) lub wynoszonych (wywożonych) materiałów z przepustką materiałową. Pracownicy ochrony dokonują także wpisu do
„Książki osób przebywających w Ministerstwie po godzinach pracy”. Ta regulacja odnosi się
do kwestii ruchu osobowego. Inne zarządzenie w tym zakresie to zarządzenie nr 38/BOC/2010
Dyrektora Generalnego Ministerstwa Finansów z dnia 22 grudnia 2010 r. w sprawie wprowadzenia „Instrukcji kontroli ruchu osobowego, materiałowego i pojazdów oraz trybu wydawania
referentek w Ministerstwie Finansów”. Na podstawie zarządzenia w urzędzie prowadzony jest
rejestr pracowników przebywających w gmachu ministerstwa po godzinie 21.00 oraz w soboty
i dni wolne od pracy, z tym że mogą oni przebywać w gmachu jedynie na polecenie lub za zgodą dyrektora generalnego lub jego zastępcy, po wcześniejszym pisemnym zgłoszeniu do Dyrektora Biura Ochrony lub komendanta wewnętrznej służby ochrony. Zarządzenie określa także
kwestie kontroli osób, zawartości bagażu, listę osób, które mogą wchodzić do ministerstwa bez
sprawdzenia za pomocą urządzenia wykrywającego materiały niebezpieczne, kwestie wejścia do
strefy kierownictwa ministerstwa, utratę identyfikatora, zwrot identyfikatora, wprowadzanie
i odprowadzanie interesanta przez pracownika. Do wnoszenia i wynoszenia z gmachu składników majątkowych co do zasady uprawnia przepustka materiałowa, a zarządzenie reguluje, kto
i w jakim trybie ją wystawia oraz określa jej wzór. W zarządzeniu znalazły się regulacje dotyczące przepustek samochodowych, parkowania, opłat za użytkowanie miejsc na niektórych parkingach (40 zł plus VAT lub 20 zł plus VAT miesięcznie za parkowanie prywatnych pojazdów,
w zależności od parkowanego pojazdu). Istotne znaczenie – ale dla kwestii rozliczania czasu pracy – może mieć regulacja zarządzenia Ministerstwa Finansów dotycząca elektronicznych przepustek. Osoby posiadające identyfikator wchodzą do gmachu i wychodzą z niego, każdorazowo
logując się do systemu kontroli dostępu przy przejściu przez drzwi włączone do tego systemu lub
kołowrotki. Wyżej wskazane regulacje mogą zatem przeciwdziałać nieuprawnionemu wynoszeniu z urzędu sprzętu służbowego i kradzieży tego sprzętu. W kontekście tzw. ruchu osobowego
wprowadzają dodatkowe narzędzia kontroli czasu pracy, choć ich głównym celem jest ochrona
urzędu i zabezpieczenie go przed wstępem osób nieupoważnionych.
Należy wspomnieć, że w odpowiedzi na wniosek nr 2 o udostępnienie informacji publicznej wskazano także zarządzenia dotyczące procedury inwentaryzacyjnej oraz postępowania ze
zbędnymi i zużytymi ruchomościami w urzędzie. Te regulacje nie mogły jednak zostać poddane analizie. Ministerstwo Spraw Zagranicznych, które poinformowało o obowiązywaniu takich
regulacji w urzędzie, nie udostępniło Fundacji Klinika Rządzenia treści tych zarządzeń, mimo
kilkakrotnego zwrócenia się z prośbą o przekazanie tych aktów251.
Zarządzenie nr 10 Dyrektora Generalnego Służby Zagranicznej z dnia 22 lipca 2014 r. w sprawie wprowadzenia
Instrukcji w sprawie szczegółowych zasad postępowania ze zbędnymi i zużytymi składnikami majątku ruchomego w Ministerstwie Spraw Zagranicznych; Instrukcja nr 2 Dyrektora Generalnego Służby Zagranicznej w sprawie
szczegółowych zasad postępowania ze zbędnymi i zużytymi składnikami majątku ruchomego w MSZ; zarządzenie
nr 2 Dyrektora Generalnego Służby Zagranicznej z dnia 26 marca 2013 r. w sprawie wprowadzenia Instrukcji inwentaryzacyjnej w Ministerstwie Spraw Zagranicznych (Dysponent III stopnia – Centrala MSZ) oraz Instrukcja
Inwentaryzacyjna Ministerstwa Spraw Zagranicznych (Dysponenta III stopnia – Centrala).
251
163
2.8. Procedury wydatkowania środków, rachunkowości
i obiegu dokumentów
Kolejna grupa aktów obowiązujących w badanych urzędach, wskazanych przez nie w odpowiedzi na wniosek nr 2 o udostępnienie informacji publicznej Fundacji Klinika Rządzenia,
to regulacje dotyczące rachunkowości, postępowania w sprawie wydatkowania środków, w tym
udzielania zamówień publicznych, a także obiegu dokumentów księgowych i finansowych252.
Zasady rachunkowości ustalono w zarządzeniu wydanym w Ministerstwie Administracji i Cyfryzacji. Zarządzenie nr 11/2012 Dyrektora Generalnego Ministerstwa Administracji
i Cyfryzacji z dnia 30 stycznia 2012 r. w sprawie ustalenia zasad rachunkowości w komórce
organizacyjnej Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji właściwej w sprawach realizacji zadań Dyrektora Generalnego jako dysponenta budżetu państwa trzeciego stopnia odwołuje się
w swoich postanowieniach do ustawy o finansach publicznych i ustawy o rachunkowości. Zarządzenie reguluje w szczególności stosowanie zakładowego planu kont, zasady podziału wydatków budżetowych, klasyfikacji analitycznej dochodów budżetowych i wydatków budżetowych, prowadzenie ksiąg rachunkowych. Tym samym nie zawiera ono mechanizmów, które
wprost można odnieść do przeciwdziałania wydatkowaniu środków publicznych na cele prywatne w rozumieniu przyjętym w niniejszym raporcie. Warto jedynie wspomnieć, że w załączniku nr 4 do polityki rachunkowości ustalonej w zarządzeniu, w klasyfikacji analitycznej wydatków budżetowych w zakupie materiałów i wyposażenia (§ 4210) wskazano: fundusz
reprezentacyjny – kwiaty i artykuły dekoracyjne, fundusz reprezentacyjny dyrektorów i zastępców dyrektora, fundusz reprezentacyjny – upominki, zakup papieru, materiały kancelaryjno-biurowe; w zakupie środków żywności (§ 4220) występuje woda pitna, napoje, środki
żywności; w zakupie usług pozostałych (§ 4300) – fundusz reprezentacyjny podsekretarzy stanu, fundusz okolicznościowy – wydatki krajowe. Ponadto wpisane są tam podróże służbowe
krajowe, podróże służbowe zagraniczne, zakup czasopism i prasy, zakup energii, zakup usług
dostępu do Internetu, opłaty za rozmowy telefoniczne. Podobne pozycje znalazły się w załączniku nr 5, określającym zasady podziału wydatków budżetowych. W zarządzeniu w klasyfikacji i podziale wydatków budżetowych wyodrębnione są zatem określone kategorie wydatków,
interesujące z punktu widzenia projektu Fundacji Klinika Rządzenia. Umożliwia to analizę
wielkości środków wydatkowanych na zakup określonych towarów i usług i monitorowanie,
jakie koszty ponosi urząd w tym zakresie. Omawiane zarządzenie może stanowić narzędzie
do prowadzenia określonych analiz i ocen, ale jedynie w powiązaniu z innymi mechanizmami
może doprowadzić do określonych wniosków.
Innym wewnętrznym aktem prawnym udostępnionym przez Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji na wniosek nr 2 o udostępnienie informacji publicznej Fundacji Klinika
Rządzenia jest zarządzenie nr 22/2012 Dyrektora Generalnego Ministerstwa Administracji
i Cyfryzacji z dnia 23 marca 2012 r. w sprawie wprowadzenia Instrukcji obiegu dokumentów
finansowo-księgowych w Ministerstwie Administracji i Cyfryzacji. Zarządzenie to określa sposób sporządzania, przyjmowania, obiegu i kontroli dowodów księgowych; prowadzenie ksiąg
rachunkowych; dokumenty księgowe gospodarki finansowej; dokumenty gospodarki rzeczowymi składnikami majątkowymi. Jedynym interesującym nas postanowieniem zarządzenia
252
164
jest wskazanie, że „kierownicy komórek organizacyjnych są odpowiedzialni za dokonanie oceny celowości i gospodarności w zakresie wydatkowania środków finansowych w ramach powierzonych zadań i na nich spoczywa obowiązek udokumentowania celowości zakupu”. Pozostałe regulacje zarządzenia pod względem przedmiotowym nie dotyczą kwestii, które można
odnieść do wydatkowania środków publicznych na cele prywatne w rozumieniu przyjętym
w niniejszej analizie.
Podobny wniosek wynika z analizy zarządzenia obowiązującego w Ministerstwie Nauki
i Szkolnictwa Wyższego (zarządzenie nr 7/2012 Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia
31 stycznia 2012 r. w sprawie instrukcji kasowej, zasad obiegu dokumentów i dokumentowania operacji gospodarczych). Zarządzenie to reguluje zasady obiegu poszczególnych rodzajów
dokumentów (dokumenty w zakresie opracowywania budżetu i sprawozdawczości, dokumenty obrotu gotówkowego i bezgotówkowego, dokumentacja płacowa, dokumenty obciążeniowe,
formularze ubezpieczeniowe i podatkowe, dokumentacja obrotu magazynowego, inwentarzowego, podróży służbowych krajowych i zagranicznych, w zakresie udzielania zamówień publicznych, zaciągania zobowiązań, w zakresie zewnętrznych dokumentów obciążeniowych). To
także regulacje dotyczące kasy i kasjera; ochrony i transportu wartości pieniężnych; gospodarki kasowej; dokumentacji kasowej; przyjmowania wpłat i dokonywania wypłat z kasy; raportu
kasowego; zasad wypełniania formularzy i druków kasowych; czynności kontrolnych. Podobne
regulacje zawiera zarządzenie nr 6 Dyrektora Ministerstwa Sportu i Turystyki z dnia 3 sierpnia
2012 r. w sprawie gospodarki kasowej w Ministerstwie Sportu i Turystyki.
Przepisy tych zarządzeń nie odnoszą się zatem wyraźnie do przedmiotu niniejszej analizy.
Pojedyncze regulacje, które można z tym przedmiotem powiązać, znajdują się w zarządzeniach
obowiązujących w Ministerstwie Gospodarki oraz Ministerstwie Infrastruktury i Rozwoju. Zarządzenie nr 21 Dyrektora Generalnego Ministerstwa Gospodarki z dnia 28 kwietnia 2014 r.
w sprawie procedur planowania i realizacji budżetu, kontroli finansowej oraz obiegu dowodów
finansowo-księgowych w Ministerstwie Gospodarki253 reguluje m.in. kontrolę dowodów księgowych: przedwstępną, mającą na celu sprawdzenie projektów dokumentów poprzedzających
zaciągnięcie zobowiązań lub zadysponowanie mieniem pod względem celowości, gospodarności
i zgodności dokonywanych operacji z planem rzeczowo-finansowym; wstępną, mającą na celu
zapobieganie niepożądanym lub nielegalnym działaniom; bieżącą, w tym merytoryczną, polegającą m.in. na ustaleniu rzetelności danych zawartych w dowodzie księgowym, sprawdzeniu
celowości dokonanej operacji z punktu widzenia gospodarczego oraz jej zgodności z planem rzeczowo-finansowym i obowiązującymi przepisami. Kontrola przedwstępna dowodów księgowych
w zakresie celowości i gospodarności polega na sprawdzeniu zgodności planowanych wydatków
z zasadami określonymi w art. 44 u.f.p., tj. w szczególności w zakresie zachowania zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów (ust. 3 pkt 1 lit. a). Choć te regulacje pozostają
na pewnym poziomie ogólności, należy pozytywnie ocenić ich zawarcie w zarządzeniu.
Ponadto w zarządzeniu tym, w interesującym nas zakresie, odniesiono się do kwestii korzystania z materiałów biurowych, ryczałtu za używanie prywatnego samochodu do celów służbowych, magazynu upominków oraz podróży służbowych – w kontekście będącym przedmiotem
Zarządzenie to poprzedzone było zarządzeniem nr 28 Dyrektora Generalnego Ministerstwa Gospodarki z dnia
11 grudnia 2012 r. w sprawie procedur planowania, kontroli finansowej oraz obiegu dowodów finansowo-księgowych w Ministerstwie Gospodarki, które również poddano analizie. Zawierało ono podobne regulacje do zarządzenia obowiązującego od kwietnia 2014 r.
253
165
zarządzenia. W kwestii materiałów biurowych zarządzenie wskazuje, że zapotrzebowania na materiały biurowe oraz wyposażenie komórki organizacyjne składają do Biura Administracyjnego,
które ustala, na podstawie analizy cen rynkowych, kwotę niezbędną do realizacji złożonego zapotrzebowania i realizuje zamówienie. Regulacje w tym zakresie dotyczą zatem jedynie wskazania pewnych procedur i pomiotów odpowiedzialnych. W kwestii ryczałtu za używanie własnego
samochodu do celów służbowych zarządzenie określa, że podstawą do wypłaty tego ryczałtu jest
oświadczenie sporządzane co miesiąc przez pracownika używającego samochodu. Po sprawdzeniu, pod względem merytorycznym, przez Biuro Administracyjne oraz po weryfikacji przez Biuro Dyrektora Generalnego informacji o liczbie dni, w których pracownik był nieobecny w pracy
oraz uzyskaniu informacji, czy w miesiącu, w którym dokonuje się rozliczenia, korzystał z samochodu służbowego, Biuro Administracyjne akceptuje i przekazuje oświadczenie do Departamentu Budżetowo-Finansowego, w celu dokonania jego kontroli formalno-rachunkowej. Te regulacje
także dotyczą obiegu i weryfikacji pewnych dokumentów. Zarządzenie krótko reguluje również
kwestie dotyczące magazynu upominków oraz magazynu materiałów i wyposażenia. Za prowadzenie magazynu upominków, w którym przechowywane są artykuły na cele reprezentacyjne, odpowiada sekretariat ministra, a za prowadzenie magazynu materiałów i wyposażenia („artykuły
niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania ministerstwa”) – Biuro Administracyjne. Wszystkie obroty materiałów są dokonywane na podstawie odpowiednich, prawidłowo sporządzonych
i podpisanych dowodów: „Magazyn przyjmie” (Pz) i „Rozchód wewnętrzny” (Rw).
Z kolei zarządzenie w sprawie procedur planowania i realizacji budżetu, kontroli finansowej oraz obiegu dowodów finansowo-księgowych w Ministerstwie Gospodarki zawiera szersze
regulacje w zakresie podróży służbowych254. Zgodnie z zarządzeniem podstawowym środkiem
transportu do odbycia podróży krajowej jest pociąg lub autobus. Zwrot kosztów podróży krajowej obejmuje cenę biletu w II klasie pociągów lub cenę biletu autobusowego wraz z opłatami
dodatkowymi. W uzasadnionych przypadkach, na wniosek pracownika, Dyrektor Generalny może wyrazić zgodę na odbycie podróży krajowej w I klasie pociągu, samochodem osobowym niebędącym własnością pracodawcy, samochodem służbowym lub drogą lotniczą. Z kolei
przy wyborze miejsca noclegowego na obszarze kraju, na gruncie przepisów zarządzenia, pracownik kieruje się zasadą oszczędnego i racjonalnego wydatkowania środków budżetowych.
Zwrot kosztów noclegu obejmuje koszty zakwaterowania w hotelu. Koszt noclegu nie powinien
przekroczyć kwoty 400 zł, chyba że wyższe koszty uzyskają akceptację Dyrektora Generalnego. Zwrot poniesionych kosztów przejazdu taksówką następuje jedynie w przypadkach braku
dojazdu do wskazanego miejsca delegacji miejskimi środkami transportu z dworca PKP lub
do dworca oraz z przyczyn losowych. Pracownik zobowiązany jest do złożenia wyjaśnień na
piśmie zatwierdzonych przez Dyrektora Generalnego. Nie później niż w terminie 14 dni od
dnia zakończenia podróży krajowej pracownik musi dostarczyć do Departamentu Budżetu
i Finansów polecenie wyjazdu służbowego, sprawdzone pod względem merytorycznym, wraz
z załączonymi do rozliczenia fakturami, rachunkami lub biletami oraz innymi dokumentami
potwierdzającymi wydatki. W przypadku zapewnienia podczas podróży krajowej wyżywie254
Należy jednocześnie wskazać, że ani MG, ani MSiT nie przekazały w odpowiedzi na wniosek nr 2 o udostępnienie informacji publicznej regulacji wewnętrznych dedykowanych wyłącznie podróżom służbowym. Na podstawie
informacji udzielonych na pytania zawarte we wniosku nr 2 nie było zatem możliwe dokonanie pełnej analizy ewentualnych regulacji obowiązujących w tych urzędach w zakresie delegacji służbowych. Jedynie MAiC udostępniło
Fundacji Klinika Rządzenia takie regulacje; zostały one omówione w osobnym podrozdziale.
166
nia i noclegu przez organizatora pobytu, pracownik ministerstwa powinien dokonać stosownego zapisu w poleceniu wyjazdu służbowego. Do rozliczenia kosztów podróży zagranicznej
załącza się bilety, rachunki, ewentualnie inne dokumenty związane z daną podróżą. Bilety
zakupione przez Internet, zawierające kod mozaikowy, są traktowane na prawach oryginału.
Dokumenty zewnętrzne, dotyczące noclegu, powinny być wystawione na nazwisko delegowanego. Sprawdzone pod względem merytorycznym rozliczenie kosztów podróży zagranicznej
wraz z załącznikami przekazywane jest do Departamentu Budżetu i Finansów celem kontroli
formalno-rachunkowej. W tym zakresie zarządzenie obejmuje zatem bardziej konkretne postanowienia, które mogą służyć w celu przeciwdziałania wydatkowaniu środków publicznych
w ramach podróży służbowej na cele prywatne. Brakuje jednak mechanizmów weryfikacji, czy
pracownik faktycznie nie korzystał z wyżywienia zapewnionego przez organizatora, a zatem
czy rzeczywiście jest uprawniony do diety na wyżywienie.
Zarządzenie nr 3 Dyrektora Ministerstwa Sportu i Turystyki z dnia 24 marca 2015 r.
w sprawie wprowadzenia instrukcji sporządzania, obiegu i kontroli dokumentów finansowo-księgowych dysponenta III stopnia środków budżetowych w Ministerstwie Sportu i Turystyki
także zawiera pewne regulacje w zakresie podróży służbowych, choć nie tak rozbudowane jak
zarządzenie obowiązujące w Ministerstwie Gospodarki. Zarządzenie obowiązujące w Ministerstwie Sportu i Turystyki stanowi, że podstawowym środkiem transportu dla dyrektorów i zastępców komórek organizacyjnych jest pociąg I klasy, a dla pozostałych pracowników – pociąg
II klasy; środek transportu ma zostać wskazany w poleceniu wyjazdu, przy czym w szczególnie uzasadnianych przypadkach, za zgodą dyrektora generalnego, dla dyrektorów i zastępców
komórek organizacyjnych może to być samochód prywatny lub służbowy, samolot, a w przypadku szeregowych pracowników – pociąg I klasy. Podstawą do zwrotu kosztów przejazdu jest
bilet, ale nie dotyczy to diet i wydatków objętych ryczałtami. Zgodnie z zarządzeniem dieta
jest przeznaczona na pokrycie zwiększonych kosztów wyżywienia podczas podróży służbowej,
a podstawą do jej wypłacenia jest pisemna informacja pracownika na pierwszej stronie druku
polecenia służbowego o poniesionych kosztach (np. „wyżywienie we własnym zakresie”). W zarządzeniu nie ma jednak regulacji, na podstawie której oświadczenie pracownika podlegałoby weryfikacji. W ministerstwie prowadzony jest rejestr służbowych wyjazdów zagranicznych
oraz ewidencja delegacji krajowych. Możliwe jest także skorzystanie z biletów na środki transportu publicznego lub z warszawskich kart miejskich. Zarządzenie reguluje ponadto główne
kwestie związane ze swoim przedmiotem – dokumentami finansowo-księgowymi, odwołując
się do ustawy o finansach publicznych i ustawy o rachunkowości, określając przeprowadzanie
wstępnej oceny celowości dokonywania wydatków i udzielania zamówień publicznych, kontrolę bieżącą oraz następczą. W zarządzeniu podkreśla się, że kryterium efektywności kontroli
finansowej pozwala na ocenę, czy zadania komórek organizacyjnych są realizowane oszczędnie,
wydajnie i gospodarnie, a w celu przestrzegania zasady efektywności pracownicy są zobowiązani do zapewnienia wykorzystywania środków w sposób oszczędny i gospodarny. Przedmiotowe zarządzenie zawiera zatem pewne użyteczne elementy mechanizmów przeciwdziałania
wydatkowaniu środków publicznych na cele prywatne.
Kolejna grupa regulacji wewnętrznych to zarządzenia dotyczące procesu wydatkowania
środków publicznych, w szczególności udzielania zamówień publicznych. Zarządzenie nr 5
Dyrektora Generalnego Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju z dnia 31 grudnia 2013 r.
w sprawie zasad i trybu postępowania komórek organizacyjnych Ministerstwa Infrastruktury
167
i Rozwoju w procesie dokonywania wydatków publicznych reguluje te kwestie, począwszy od
planowania wydatków, poprzez zasady postępowania o udzielenie zamówienia publicznego
(przygotowanie, poszczególne czynności w postępowaniu, zawieranie i realizowanie umów), po
dokonywanie zakupów, do których nie stosuje się prawa zamówień publicznych. W Ministerstwie Infrastruktury i Rozwoju prowadzony jest plan zakupów, rejestr udzielonych zamówień
publicznych, rejestr umów. Te ewidencje mogą być pomocne w analizie praktyki i prawidłowości wydatkowania środków publicznych, ale pozostałe postanowienia dotyczą bardziej dokonywania zakupu towarów i usług, a nie korzystania z nich dla celów służbowych. Postanowienie
zawarte w zarządzeniu: „Wydatków publicznych w Ministerstwie dokonuje się w sposób celowy,
oszczędny” stanowi jedynie wyrażenie pewnej zasady, która nie znajduje rozwinięcia w omawianym zarządzeniu. Podobny charakter ma zarządzenie nr 2/FR/2014 Dyrektora Generalnego
Ministerstwa Finansów z dnia 2 stycznia 2014 r. w sprawie zamówień publicznych i dokonywania zakupów finansowanych ze środków publicznych. Określa ono regulaminy planowania
i sprawozdawczości zamówień publicznych, postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, dokonywania zakupów finansowanych ze środków publicznych, pracy komisji przetargowej, postępowania o udzielenie zamówienia niejawnego. Odwołuje się do przepisów prawa
zamówień publicznych, procedur antykorupcyjnych, zawodowych kodeksów etyki. W interesującym nas zakresie można znaleźć w nim jedynie stwierdzenie, że dokonywanie zakupów
odbywa się z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów. Pozostałe regulacje dotyczą zasad prawa zamówień publicznych, w szczególności równego traktowania wykonawców oraz zachowania zasady uczciwej konkurencji i nie odnoszą się – z uwagi na
przedmiot tej regulacji – do kolejnego etapu, czyli korzystania z zakupionych towarów i usług255.
Wskazana przez Ministerstwo Obrony Narodowej, w odpowiedzi na wniosek nr 2 o udostępnienie informacji publicznej, decyzja nr 63/MON z dnia 4 marca 2014 r. w sprawie planowania i wykonywania budżetu resortu obrony narodowej określa dysponentów środków budżetu
państwa i organy planujące, kwestie dotyczące wykonywania budżetu resortu obrony narodowej, nadzór realizacji budżetu, sprawozdawczość budżetową256. Została wydana w celu realizacji
postanowień działu III ustawy o finansach publicznych (Wieloletni Plan Finansowy Państwa
i ustawa budżetowa), a zatem nie ma bezpośredniego związku z przedmiotem niniejszej analizy.
Ostatnie zarządzenie, dotyczące kwestii księgowych i finansowych, wskazane w odpowiedziach badanych urzędów na wniosek nr 2 o udostępnienie informacji publicznej, to zarządze255
Należy wskazać, że ten fragment został krytycznie oceniony przez MF, które uznało, że zarządzenie nr 2/FR/2014
Dyrektora Generalnego Ministerstwa Finansów potraktowano „bardzo zdawkowo”, „a należy mieć świadomość jak
kluczowe dla wydatkowania środków publicznych jest przestrzeganie zasad prawa zamówień publicznych, w szczególności równego traktowania wykonawców oraz zachowania zasady uczciwej konkurencji. Wątpliwości budzi również zasadność oczekiwania, by w zarządzeniu tym były regulowane kwestie «korzystania z zakupionych towarów
i usług». Być może wynika to z braku zrozumienia, czym są zamówienia publiczne i jaki jest cel postępowania
o udzielenie zamówienia publicznego, jak również cel procedur dotyczących zamówień publicznych i dokonywania zakupów finansowanych ze środków publicznych. W celu wyeliminowania błędu metodycznego zarządzenie
to powinno być omówione w osobnym dziale opracowania, poświęconym zamówieniom publicznym, a nie wraz
z innymi procedurami, które dotyczą wydatkowania środków, rachunkowości i obiegu dokumentów” (pismo z dnia
12 października 2015 r. przesłane w ramach opiniowania przez urzędy tej części raportu). Uwagi ministerstwa zostały częściowo uwzględnione, poprzez doprecyzowanie, że kwestie korzystania z zakupionych towarów i usług nie
zostały określone w zarządzeniu „z uwagi na przedmiot tej regulacji”.
256
Dz. Urz. MON poz. 76 z późn. zm. Decyzja ta była poprzedzona decyzją nr 342/MON Ministra Obrony Narodowej z dnia 31 października 2012 r. w sprawie planowania i wykonywania budżetu resortu obrony narodowej
(Dz. Urz. MON poz. 411 z późn. zm.).
168
nie nr 32/BAD/2009 Dyrektora Generalnego Ministerstwa Finansów z dnia 13 sierpnia 2009 r.
w sprawie zasad windykacji należności w Ministerstwie Finansów. Co ciekawe, dotyczy ono
postępowania windykacyjnego zarówno zobowiązań podmiotów zewnętrznych, jak i pracowników ministerstwa. Zobowiązania tych ostatnich mogą wynikać, zgodnie z zarządzeniem,
w szczególności z korzystania z miejsc parkingowych, telefonów stacjonarnych i komórkowych,
z uszkodzenia lub zniszczenia pozycji ze zbiorów biblioteki. Zarządzenie zobowiązuje komórki organizacyjne do systematycznej kontroli terminowości spłaty zobowiązań dłużników, stanu należności i do terminowego podejmowania czynności zmierzających do wyegzekwowania
od dłużników wierzytelności. Reguluje ono także kwestie dotyczące postępowania, począwszy
od wystawienia noty obciążeniowej, postępowania w przypadku nieuregulowania należności,
wezwania do zapłaty, skierowania sprawy na drogę sądową, wezwania do dobrowolnego spełnienia świadczenia, czynności windykacyjnych, postępowania egzekucyjnego. W określonym
zakresie zarządzenie to dotyczy przedmiotu niniejszej analizy, określając procedurę postępowania wobec pracowników, którzy nie uregulowali swoich należności. Należności te mogą przecież wynikać z korzystania z telefonów stacjonarnych i komórkowych do celów prywatnych.
Zarządzenie, tym samym, stanowi mechanizm wyegzekwowania należności, które powstały
z powodu wydatkowania środków publicznych na cele prywatne i dlatego można je uznać za
przydatne w kontekście przedmiotu niniejszej analizy.
Większość omówionych wewnętrznych aktów prawnych zawiera zatem regulacje dotyczące
wydatkowania środków publicznych, ale w kontekście planowania wydatków, udzielania zamówień publicznych i dokonywania zakupów w innym trybie, a także obiegu dokumentów księgowych i finansowych. Dla niniejszej analizy interesujący jest kolejny etap wydatkowania środków
publicznych, tj. korzystanie m.in. z zakupionych towarów i usług, a to nie jest przedmiotem analizowanych zarządzeń. Jedynie pojedyncze regulacje zarządzeń Ministerstwa Sportu i Turystyki
oraz Ministerstwa Gospodarki dotyczą podróży służbowych i poprzez wskazanie określonych
dokumentów jasno wskazują podstawy rozliczenia delegacji. Zawierają także ograniczenia dotyczące korzystania z określonych środków transportu (np. II a nie I klasa pociągu) i – jak regulacje zarządzenia Ministerstwa Sportu i Turystyki – umożliwiają prawidłowe rozliczanie pobierania biletów na środki komunikacji publicznej. Brakuje w nich jednak mechanizmów weryfikacji
wydatkowania środków publicznych na diety w ramach delegacji służbowych. Diety na pokrycie
wyżywienia są przekazywane pracownikowi jedynie na podstawie adnotacji „wyżywienie we
własnych zakresie” lub informacji, że nie korzystał z wyżywienia zapewnionego przez organizatora. W końcu, zarządzenie wydane w Ministerstwie Finansów może służyć jako mechanizm
egzekwowania od pracownika należności związanych z nieuprawnionym korzystaniem przez
niego z publicznych zasobów, np. używania służbowego telefonu do celów prywatnych. Może
zatem dotyczyć sytuacji, gdy nadużycie już zostało stwierdzone, a pracownik dobrowolnie nie
pokrywa jego kosztów, choć regulacje zarządzenia wprost tego nie normują.
2.9. Wykorzystywanie kart płatniczych
Jak wskazano w pierwszej części niniejszego rozdziału, przepisy ustawy o finansach publicznych nałożyły na dysponentów części budżetowych obowiązek ustalenia sposobu dokonywania wydatków przy wykorzystaniu służbowych kart płatniczych. Obowiązek ten uregulo-
169
wano w art. 175 u.f.p., dotyczącym nadzoru i kontroli sprawowanych przez dysponentów części
budżetowych. Zgodnie z art. 175 ust. 3 u.f.p.: „dysponenci części budżetowych ustalają, w tym
w odniesieniu do podległych jednostek organizacyjnych, sposób dokonywania wydatków przy
wykorzystaniu służbowych kart płatniczych, w szczególności:
1) funkcje, stanowiska i zakres obowiązków służbowych uprawniających do korzystania ze
służbowej karty płatniczej;
2) tryb i warunki przyznawania służbowej karty płatniczej i ustalania wysokości miesięcznych limitów wydatków;
3) rodzaje towarów i usług, za które może być dokonywana zapłata za pomocą służbowej karty płatniczej;
4) przypadki, kiedy może być dokonana wypłata gotówki za pomocą służbowej karty płatniczej;
5) sposób prowadzenia ewidencji wydanych służbowych kart płatniczych;
6) sposób i terminy rozliczania płatności dokonanych przy wykorzystaniu służbowej karty
płatniczej”.
Przepisy ustawy o finansach publicznych zobowiązują zatem każdego ministra do wydania
regulacji prawnych oraz stosunkowo szczegółowo określają elementy tych regulacji. W odpowiedzi na wniosek nr 2 o udostępnienie informacji publicznej, dotyczący regulacji wewnętrznych, jednak nie wszystkie urzędy poinformowały o tym, że obowiązują u nich regulacje, których przedmiotem jest wykorzystywanie kart płatniczych – na 18 badanych urzędów tylko 7
przekazało zarządzenia lub decyzje w tym zakresie257. Te regulacje to:
1) zarządzenie nr 29 Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 września 2010 r. w sprawie sposobu dokonywania wydatków przy wykorzystaniu służbowych kart płatniczych;
2) zarządzenie nr 53 Ministra Finansów z dnia 23 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu dokonywania wydatków przy użyciu służbowych kart płatniczych;
3) zarządzenie nr 3 Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 21 stycznia 2011 r. w sprawie ustalenia regulaminu przyznawania i korzystania ze służbowych kart płatniczych oraz rozliczania dokonywanych przy ich użyciu operacji finansowych w Ministerstwie Rozwoju
Regionalnego oraz Centrum Projektów Europejskich, a także zastępujące je zarządzenie
nr 17 Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 3 kwietnia 2014 r. w sprawie ustalenia regulaminu przyznawania i korzystania ze służbowych kart płatniczych oraz rozliczania dokonywanych przy ich użyciu operacji finansowych w Ministerstwie Infrastruktury i Rozwoju oraz w jednostkach organizacyjnych podległych lub nadzorowanych przez Ministra
Infrastruktury i Rozwoju, a także „Szczegółowe zasady dokonywania wydatków przy wykorzystaniu służbowych kart płatniczych w Ministerstwie Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 9 października 2013 r.”;
4) zarządzenie nr 50/MON Ministra Obrony Narodowej z dnia 30 sierpnia 2010 r. w sprawie
korzystania w resorcie obrony narodowej ze służbowych kart płatniczych;
5) decyzja nr 4 Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 czerwca 2010 r. w sprawie sposobu dokonywania wydatków przy wykorzystaniu służbowych kart płatniczych użytkowanych w Ministerstwie Pracy i Polityki Społecznej oraz podległych jednostkach;
257
170
6) zarządzenie Ministra Skarbu Państwa nr 13 z dnia 14 lutego 2011 r. w sprawie Regulaminu użytkowania kart płatniczych BGK-VISA Business Officium przez członków Kierownictwa i pracowników Ministerstwa Skarbu Państwa;
7) zarządzenie nr 10 Ministra Sportu i Turystyki z dnia 17 kwietnia 2014 r. w sprawie wprowadzenia Regulaminu przyznawania służbowych kart płatniczych i rozliczania operacji
finansowych dokonanych przy ich użyciu w Ministerstwie Sportu i Turystyki;
8) zarządzenie nr 15 Ministra Spraw Zagranicznych z dnia 27 maja 2014 r. w sprawie służbowych kart płatniczych używanych w Ministerstwie Spraw Zagranicznych, placówkach
zagranicznych oraz innych jednostkach podległych.
Regulacje te mają postać zarządzeń lub decyzji ministra, zgodnie z art. 175 ust. 3 u.f.p.,
a nie – jak większość wewnętrznych aktów prawnych omówionych w niniejszym rozdziale –
zarządzeń dyrektora generalnego urzędu. Poniżej omówione zostaną regulacje zawarte w aktach prawnych wydanych przez ministrów według podziału na kwestie wskazane w art. 175
ust. 3 u.f.p.
Po pierwsze, regulacje ministrów powinny określać funkcje, stanowiska i zakres obowiązków służbowych uprawniających do korzystania ze służbowej karty płatniczej. Analizowane
zarządzenia i decyzja zaliczają do osób uprawnionych do korzystania z karty członków kierownictwa ministerstwa (ministra, sekretarza stanu, podsekretarzy stanu i dyrektora generalnego urzędu, przy czym w Ministerstwie Infrastruktury i Rozwoju członek kierownictwa
może być uprawniony do użytkowania karty „w związku z realizacją zadań wynikających
z podziału pracy w kierownictwie Ministerstwa”) oraz innych pracowników. Jedynie zarządzenie obowiązujące w Ministerstwie Obrony Narodowej określa swój zakres podmiotowy
poprzez odwołanie do potrzeby dokonywania określonych wydatków. Zgodnie z tym zarządzeniem do korzystania ze służbowej karty płatniczej uprawniają „funkcje, stanowiska oraz
zakres obowiązków służbowych wymagające dokonywania wydatków, o których mowa w § 6
ust. 2”, czyli płatności za towary i usługi związane z krajowymi i zagranicznymi podróżami
służbowymi, wydatkami okolicznościowymi i reprezentacyjnymi, obsługą delegacji zagranicznych, obsługą jednostek wojskowych w związku z ich użyciem lub pobytem poza granicami państwa, wykonywaniem innych zadań służbowych, w przypadku braku możliwości
dokonywania płatności w innej formie bezgotówkowej. Grupa innych pracowników – poza
członkami kierownictwa – określona jest w każdym zarządzeniu nieco inaczej. Zgodnie z zarządzeniem Ministra Spraw Zagranicznych osobami uprawnionymi do korzystania ze służbowych kart płatniczych są: Dyrektor Gabinetu Politycznego Ministra Spraw Zagranicznych,
Dyrektor Sekretariatu Ministra, pełnomocnicy Ministra Spraw Zagranicznych, a także inni
pracownicy ministerstwa – jeżeli jest to uzasadnione wielkością i charakterem dokonywanych
wydatków służbowych oraz ogranicza zakres obrotu gotówkowego. W Ministerstwie Sportu i Turystyki służbowa karta płatnicza może być przyznana w związku z wykonywanymi
obowiązkami dyrektorom, zastępcom dyrektorów komórek organizacyjnych, osobom kierującym komórkami organizacyjnymi lub innym pracownikom ministerstwa, których zakres
obowiązków uzasadnia przyznanie karty, tj. pracownikom zajmującym się zaopatrzeniem,
transportem oraz pracownikom odpowiedzialnym za zorganizowanie podróży krajowych
i zagranicznych. W Ministerstwie Edukacji Narodowej kartę wydaje się Szefowi Gabinetu Politycznego Ministra, Dyrektorowi oraz Zastępcy Dyrektora Departamentu Współpracy Międzynarodowej, a także osobom zatrudnionym na stanowiskach realizujących zadania związa-
171
ne z dokonywaniem zakupów na potrzeby ministerstwa. W Ministerstwie Finansów służbowa
karta płatnicza może być przyznana dyrektorowi lub zastępcy dyrektora departamentu lub
biura oraz innym osobom, jeżeli w związku z zajmowanym stanowiskiem, pełnioną funkcją
lub wykonywanymi obowiązkami służbowymi dokonują wydatków wskazanych w zarządzeniu, a płatność nie może być dokonana w innej formie bezgotówkowej. Zgodnie z regulacjami obowiązującymi w Ministerstwie Infrastruktury i Rozwoju uprawnionym do korzystania
z karty mogą być: Dyrektor lub Zastępca Dyrektora Biura Ministra – w związku z realizacją
zadań wynikających z regulaminu organizacyjnego; Dyrektor lub Zastępca Dyrektora Departamentu Informatyki – w związku z realizacją zadań wynikających z regulaminu organizacyjnego danej komórki organizacyjnej; pracownicy imiennie wskazani przez dyrektora generalnego, jeżeli zajmują stanowiska służbowe związane z realizacją zadań, podczas których
uzasadnione jest dokonywanie płatności służbową kartą płatniczą. Karta może być przyznana,
jeżeli zakres obowiązków służbowych pracownika uzasadnia przyznanie karty, w szczególności w związku z odbywaniem podróży służbowych na terenie kraju i poza jego granicami,
organizacją spotkań oraz koniecznością korzystania z usług transportowych. Do 2014 r. zarządzenie wymieniało tu wprost pracownika odpowiedzialnego za rezerwację miejsc hotelowych dla ministerstwa. Obecnie zawiera zatem bardziej pojemne sformułowania. Najbardziej
ogólne określenie zakresu podmiotowego występuje w regulacjach Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej, gdzie: „Służbowe karty płatnicze mogą być wydawane pracownikom, jeżeli
z charakteru obowiązków wynika konieczność ich wydania” oraz „Przyznanie służbowej karty płatniczej każdorazowo wynika z istotnych potrzeb uzasadnionych charakterem obowiązków służbowych”. To ostatnie określenie znajduje się także w zarządzeniach Ministra Skarbu
Państwa oraz Ministra Sportu i Turystyki.
Zasadniczo zakres podmiotowy zarządzeń stanowią członkowie kierownictwa urzędów
oraz pracownicy – ci ostatni zazwyczaj wtedy, gdy charakter ich obowiązków służbowych uzasadnia korzystanie z karty, szczególnie wówczas, gdy dokonują wydatków określonych w zarządzeniu, np. związanych z podróżami służbowymi.
Druga grupa kwestii określonych w zarządzeniach to tryb i warunki przyznawania służbowej karty płatniczej i ustalania wysokości miesięcznych limitów wydatków. W tym zakresie
wszystkie analizowane wewnętrzne akty prawne określają, że z użytkownikiem karty zawierana jest umowa. To w niej, zgodnie z analizowanymi regulacjami, zasadniczo ustala się okres, na
jaki jest przyznawana służbowa karta płatnicza, miesięczny limit wydatków dla służbowej karty
płatniczej, zakres upoważnienia do zaciągania zobowiązań, w tym rodzaj dozwolonych operacji
finansowych, tryb postępowania w przypadku naruszenia zasad korzystania ze służbowej karty płatniczej. Wraz z zawarciem umowy użytkownik składa oświadczenie o wyrażeniu zgody
na potrącanie z wynagrodzenia należności z tytułu nieprawidłowego wykorzystania służbowej
karty płatniczej, a także o zapoznaniu się z regulaminem oraz z ustalonym przez bank regulaminem korzystania z kart płatniczych. Zgodnie z analizowanymi aktami prawnymi miesięczne limity wydatków dokonywanych z wykorzystaniem karty płatniczej to kwoty od 5 tys. do
50 tys. zł. Nie w każdym zarządzeniu zostały one konkretnie kwotowo określone. W Ministerstwie Sportu i Turystyki miesięczny limit wydatków ustala dyrektor generalny po konsultacji
z głównym księgowym ministerstwa i po przeprowadzeniu analizy dokonywanych wydatków,
wynikających z wykonywanych obowiązków służbowych, przy czym maksymalna wysokość
limitu to 20 tys. zł – dla członka kierownictwa; 18 tys. zł – dla dyrektora, zastępcy dyrektora
172
komórki organizacyjnej lub kierującego komórką organizacyjną ministerstwa; 5 tys. zł – dla
pracownika zajmującego się zaopatrzeniem, transportem lub pracownika odpowiedzialnego za
zorganizowanie podróży krajowych i zagranicznych. W Ministerstwie Pracy i Polityki Społecznej limit miesięczny wydatków nie może przekroczyć kwoty 20 tys. zł, a w Ministerstwie Skarbu Państwa – 50 tys. zł lub 25 tys. zł, w zależności od stanowiska użytkownika karty. W Ministerstwie Spraw Zagranicznych dla członków kierownictwa, Dyrektora Gabinetu Politycznego
Ministra Spraw Zagranicznych, Dyrektora Sekretariatu Ministra, pełnomocników Ministra
Spraw Zagranicznych limit wynosi 50 tys. zł, a dla pozostałych użytkowników limit ten określają osoby zawierające umowy z użytkownikami, w zależności od wielkości i charakteru dokonywanych wydatków służbowych.
Miesięczny limit wydatków dokonywanych przy wykorzystaniu karty w Ministerstwie Infrastruktury i Rozwoju wynosi nie więcej niż 10 tys. zł, ale nie dotyczy on rezerwacji miejsc
hotelowych, zakupu biletów lotniczych i innych usług związanych z podróżami służbowymi członków kierownictwa ministerstwa i delegacji towarzyszącej, w tym saloniku VIP, usług
meet&assist oraz usług transportowych. W Ministerstwie Edukacji Narodowej miesięczny limit
wydatków dla użytkowników służbowej karty płatniczej ustala dyrektor generalny. Najpełniejsze i najbardziej konkretne regulacje w zakresie limitów wydatków zawiera zatem zarządzenie
Ministra Sportu i Turystyki – określa wysokość limitów dla wszystkich użytkowników z podziałem według ich stanowisk, zastrzegając jednocześnie, że dyrektor generalny, ustalając konkretną wysokość, konsultuje ją z głównym księgowym ministerstwa, a wcześniej analizuje wydatki, jakie wynikają z wykonywanych obowiązków służbowych. Z drugiej strony, racjonalne
jest także określenie limitów w zarządzeniu Ministra Infrastruktury i Rozwoju – koszty biletów
lotniczych i inne koszty podróży służbowych osób wchodzących w skład danej delegacji ministra
mogą być na tyle wysokie, że ustalanie miesięcznego limitu na te wydatki może nie być zasadne.
Trzecia grupa kwestii określonych w regulacjach wewnętrznych to rodzaje towarów i usług,
za które może być dokonywana zapłata za pomocą służbowej karty płatniczej. Zazwyczaj zarządzenia wymieniają tu wydatki związane z podróżami w trakcie delegacji służbowych, w tym koszty noclegów, usług gastronomicznych i transportowych (MSZ, MSiT, MON, MF, MPiPS, MIR,
MSP258); wydatki związane z obsługą delegacji zagranicznych (MON); wydatki związane z eksploatacją samochodów służbowych, w tym koszty paliwa (MSiT, MF), ale także wydatki na cele
reprezentacyjne (MSiT, MON). Ponadto kartami można dokonywać płatności za zakup artykułów
biurowych i wyposażenia ministerstwa (MSiT); zakup prasy zagranicznej (MSiT); drobne zakupy
materiałów niezbędnych na bieżące potrzeby jednostki (MIR); wydatki związane z wykonywaniem obowiązków służbowych z zakresu współpracy z zagranicą (MIR); wydatki związane z zakupem materiałów i usług informatycznych (MIR); organizację szkoleń oraz konferencji (MPiPS);
opłaty z tytułu uczestnictwa m. in. w konferencjach, sympozjach, szkoleniach, kongresach, wizytach studyjnych, warsztatach, targach (MIR), a nawet „nieprzewidziane zdarzenia losowe” (MSiT).
W Ministerstwie Skarbu Państwa karta płatnicza może być wykorzystana także do realizacji zobowiązań zaciągniętych zgodnie z zarządzeniem w sprawie zasad i trybu postępowania komórek
organizacyjnych ministerstwa w procesie dokonywania wydatków publicznych, o ile dokonanie
W MSP stosunkowo konkretnie wskazano przy tym, że użytkownik może korzystać ze służbowej karty płatniczej podczas zagranicznych podróży służbowych do realizacji wydatków zgodnie z zatwierdzonym „poleceniem
wyjazdu służbowego za granicę”, a także do realizacji w trakcie podróży służbowych wydatków służbowych, które
wcześniej nie mogły być przewidziane i których ponoszenie jest konieczne dla realizacji podróży.
258
173
płatności możliwe jest tylko za pomocą karty płatniczej, a minister lub dyrektor generalny wyrażą na taką formę płatności zgodę. Niekiedy zarządzenia dopuszczają zakup przy użyciu kart
innych towarów lub usług związanych z wykonywaniem zadań służbowych, pełnieniem funkcji
lub zajmowanym stanowiskiem – w przypadku braku możliwości dokonania płatności w innej
formie bezgotówkowej (MF, MON, MPiPS) albo pod warunkiem uzyskania wcześniej zgody ministra lub dyrektora generalnego ministerstwa (MPiPS). Najbardziej lakoniczną regulację w tym
zakresie posiada Ministerstwo Edukacji Narodowej – tu za pomocą karty można dokonywać
„operacji finansowych bezpośrednio związanych z wykonywaniem obowiązków służbowych”.
Zarządzenie obowiązujące w Ministerstwie Spraw Zagranicznych zastrzega, że kartą mogą być
opłacane wydatki w ramach limitów przyznanych w planie finansowym, a zarządzenie funkcjonujące w Ministerstwie Infrastruktury i Rozwoju – że za pomocą karty mogą być dokonywane
wyłącznie płatności związane z wykonywaniem obowiązków służbowych, gdy nie jest możliwe
uregulowanie zobowiązania z tytułu operacji gospodarczej w innej formie.
Zgodnie z art. 175 ust. 3 u.f.p. wewnętrzne regulacje wydane przez ministrów powinny
określać przypadki, kiedy za pomocą służbowej karty płatniczej można dokonać wypłaty gotówki. Zasadniczo analizowane akty wewnętrzne dopuszczają wypłatę gotówki jedynie wyjątkowo, najczęściej w przypadku zdarzeń losowych, których zaistnienie powinien udowodnić
następnie użytkownik karty (MSiT, MEN) lub „niemożliwych do przewidzenia zdarzeń losowych”, ale tylko podczas podróży służbowych (MPiPS). Do podróży odnosi się także zarządzenie Ministra Skarbu Państwa, które dopuszcza „pobór gotówki z bankomatu w celu uzupełnienia (…) diet z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju”. Z kolei w Ministerstwie
Spraw Zagranicznych wypłata gotówki przy użyciu służbowej karty płatniczej jest co do zasady niedozwolona, chyba że wypłata taka jest konieczna w krajach lub miejscowościach, w których nie ma polskich placówek, na skutek niemożliwych do przewidzenia zdarzeń losowych,
takich jak odwołanie wylotu w przewidzianym terminie, zmiana trasy lub przebiegu podróży
przez przewoźnika. Ministerstwo Obrony Narodowej dopuszcza wypłatę gotówki za pomocą
służbowej karty płatniczej w przypadku, gdy umowa przewiduje taką możliwość oraz gdy nie
ma możliwości dokonania płatności w formie bezgotówkowej, podobnie Ministerstwo Infrastruktur i Rozwoju. Najbardziej ogólnie reguluje tę kwestię Minister Finansów, dopuszczając
wypłatę gotówki przy użyciu karty płatniczej „w uzasadnionych okolicznościach”.
Z regulowanych analizowanymi aktami wewnętrznymi spraw, dla niniejszego raportu
znaczenie mają ponadto kwestie związane z rozliczaniem płatności dokonanych za pomocą
kart, kontrolą wykorzystywania kart oraz sankcjami za użycie kart niezgodnie z przepisami
lub umową. Z pewnością znaczenie w tym zakresie ma podkreślenie w regulacjach wewnętrznych, a także w umowach zawieranych z użytkownikami, że karty płatniczej można używać
wyłącznie do celów służbowych. Takie postanowienia zawierają regulacje Ministerstwa Spraw
Zagranicznych, Ministerstwa Sportu i Turystyki, Ministerstwa Obrony Narodowej, Ministerstwa Skarbu Państwa, Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju, Ministerstwa Edukacji Narodowej. Ministerstwo Sportu i Turystyki oraz Ministerstwo Skarbu Państwa dookreśliły przy tym,
że niedopuszczalne jest używanie służbowej karty płatniczej w celach osobistych lub dokonywanie za pomocą służbowej karty płatniczej wydatków o charakterze prywatnym. We wzorze
umowy zawieranej z użytkownikiem karty w Ministerstwie Infrastruktury i Rozwoju zawarto
natomiast następujące postanowienia: „Niedopuszczalne jest wykorzystanie karty na cele prywatne oraz dokonywanie zakupu upominków”.
174
W zakresie rozliczania wydatków dokonanych kartą płatniczą najszersze regulacje zawarto
w zarządzeniu Ministra Spraw Zagranicznych. Zgodnie z obowiązującym w jego urzędzie zarządzeniem każdą operację finansową dokonaną za pomocą służbowej karty płatniczej użytkownik dokumentuje rachunkiem, fakturą, fakturą VAT lub fakturą VAT korygującą lub innym równoważnym dowodem księgowym, stwierdzającym dokonanie lub powstanie operacji
gospodarczej. Użytkownik jest zobowiązany do właściwego opisania dokumentu księgowego,
potwierdzającego dokonanie zakupu za pomocą służbowej karty płatniczej. Przez właściwy
sposób opisania rozumie się przedstawienie związku dokonanego wydatku z wykonywaniem
obowiązków służbowych, a ponadto charakteru, okoliczności i celu dokonania wydatku. W zarządzeniu podano przykłady właściwego opisu:
„1) Kolacja w restauracji …, w dniu … z …
2) Zakup kwiatów przez Internet z okazji Święta Narodowego … dla Pani Ambasador …
3) Zakup biletu lotniczego linii lotniczych … na trasę … (w załączeniu) w związku z anulowaniem wszystkich rejsów przez linię lotniczą … po wypadku lotniczym. Linia … zobowiązała się zwrócić pieniądze za bilet na konto Ambasady RP w … (pismo w załączeniu)”.
Zarządzenia innych ministrów wskazują rodzaj dokumentu (oryginał faktury VAT, rachunku lub innego równoważnego dowodu księgowego, a w przypadku operacji finansowych
dokonanych za pośrednictwem Internetu – wydruk z Internetu potwierdzający dokonanie operacji – MSiT, podobnie MON, MPiPS, MEN, MIR) oraz obowiązek odpowiedniego go opisania,
w sposób umożliwiający ustalenie charakteru, okoliczności i celu dokonania wydatku oraz jego
związku z wykonywaniem obowiązków służbowych (MSiT, MF, MEN, MIR). W zarządzeniu
wydanym przez Ministra Obrony Narodowej zastrzega się, że kwota wynikająca z rachunku
lub faktury musi być zgodna z kwotą na potwierdzeniu dokonania płatności wydrukowanym
przez terminal, a zarządzenie obowiązujące w Ministerstwie Infrastruktury i Rozwoju, że do
faktury w przypadku usługi gastronomicznej należy dołączyć specyfikację usługi.
Kwestie nieprawidłowego wykorzystania karty płatniczej unormowane są w regulacjach
wskazujących obowiązek zwrotu bezpodstawnych wydatków, rodzaj sankcji, jakie grożą w takiej sytuacji, przypadki, w których rozwiązuje się umowę o używanie karty płatniczej. Obowiązek niezwłocznego zwrotu wydatkowanej kwoty, niekiedy wraz z opłatami bankowymi,
wynikającymi z dokonanej operacji finansowej oraz wszelkich wiążących się z nią kosztów,
a także – w przypadku opóźnienia w realizacji zobowiązania – odsetkami w wysokości ustawowej od należnych kwot, wynikający z wykorzystania służbowej karty płatniczej niezgodnie
z przepisami i postanowieniami umowy, wyraźnie uregulowany jest w akcie prawnym wydanym przez Ministra Sportu i Turystyki, Ministra Spraw Zagranicznych, Ministra Pracy i Polityki Społecznej, Ministra Edukacji Narodowej, Ministra Infrastruktury i Rozwoju. Większość
tych aktów prawnych przewiduje także, że w przypadku niedokonania zwrotu lub dokonania
go w nieprawidłowej wysokości, należność podlega potrąceniu z najbliższego wynagrodzenia
za pracę. Zarządzenie Ministra Finansów także przewiduje obowiązek zwrotu, ale wydający
może na pisemny wniosek użytkownika, uzasadniający związek dokonanego wydatku z wykonywaniem zadań służbowych oraz wskazujący okoliczności i cel jego dokonania, wyrazić zgodę
na rozliczenie go jako wydatku na objęte zarządzeniem cele. W zarządzeniu obowiązującym
w Ministerstwie Spraw Zagranicznych z kolei wskazuje się, że w przypadku, gdy przy dokonywaniu opłaty za nocleg w hotelu pozostają do uregulowania należności, stanowiące prywatne
wydatki użytkownika karty (np. za prywatne rozmowy telefoniczne, płatną telewizję, czysz-
175
czenie lub pranie odzieży), powinny one być uregulowane przez użytkownika z jego własnych
środków. W tym celu należy zwrócić się o wystawienie oddzielnych faktur, a jeżeli nie jest to
możliwe, to o opłacenie faktury w dwóch częściach: wydatki służbowe – służbową kartą płatniczą, wydatki prywatne – prywatną kartą płatniczą lub gotówką.
Wykorzystanie służbowej karty płatniczej w sposób niezgodny z przepisami lub umową
powoduje, zgodnie z analizowanymi regulacjami, odpowiedzialność pracowniczą, dyscyplinarną, cywilną lub karną na zasadach określonych w odrębnych przepisach, w szczególności
za wyrządzoną szkodę (MSZ, podobnie MPiPS, MSP oraz MIR); odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (MPiPS, MSP); odpowiedzialność na zasadach określonych w odrębnych przepisach (MEN). W przypadku naruszenia zasad używania karty płatniczej, umowa z użytkownikiem ulega rozwiązaniu ze skutkiem natychmiastowym i użytkownik
musi zwrócić kartę (MF, MEN, a w MSZ tylko „w przypadku rażącego naruszenia przez użytkownika postanowień niniejszej umowy, Regulaminu korzystania ze służbowych kart płatniczych (…) lub stosownego regulaminu banku”, natomiast w MSiT „w razie stwierdzenia przez
Użytkownika wykorzystania przez pracownika służbowej karty płatniczej dla celów innych
niż określone w § 4, w tym dla celów prywatnych”). Brak jest natomiast w analizowanych zarządzeniach i decyzji wyraźnego określenia mechanizmów kontroli sposobu wykorzystywania
karty płatniczej. Jedynie w zarządzeniu Ministra Sportu i Turystyki wskazuje się, że w tym celu
przeprowadzane są kontrole merytoryczne i formalno-rachunkowe.
Analizowane akty prawa wewnętrznego zasadniczo regulują wszystkie kwestie wskazane
w upoważnieniu ustawowym, określonym w art. 175 ust. 3 u.f.p. Sposób sformułowania norm
zawartych w tych regulacjach, w zależności od ministerstwa, jest zróżnicowany. Postanowienia
niektórych aktów prawnych są lakoniczne, np. w zakresie określenia rodzaju stanowisk, których zajmowanie uzasadnia wydanie karty płatniczej oraz rodzajów wydatków, które mogą być
dokonywane za jej pomocą. Optymalne wydaje się takie określenie tych dwóch kwestii, które
ograniczy wykorzystywanie kart jedynie do osób, których zakres obowiązków faktycznie wymaga dokonywania płatności za pomocą karty w związku z określonymi kategoriami wydatków, np. przez pracownika, który rezerwuje usługi hotelarskie podczas podróży służbowych,
w szczególności zagranicznych, i opłaca wydatki związane z tymi usługami (zob. np. zarządzenia obowiązujące w Ministerstwie Obrony Narodowej oraz Ministerstwie Finansów). Ponadto wydatki dokonywane przy pomocy kart płatniczych powinny być ograniczone do tych,
których nie można dokonać w inny sposób. Limity wydatków powinny być powiązane z planem finansowym urzędu. Istotna jest także kwestia rozliczania tych wydatków oraz weryfikacja prawidłowości wykorzystywania kart płatniczych. Im bardziej precyzyjnie sformułujemy
obowiązki w zakresie opisu dokumentów poświadczających celowość dokonania wydatku za
pomocą karty płatniczej, tym łatwiej sprawdzić zgodność korzystania z karty z przepisami.
2.10. Podsumowanie
Fundacja Klinika Rządzenia zapytała 17 ministerstw oraz Kancelarię Prezesa Rady Ministrów, czy na dzień 1 stycznia 2014 r. obowiązywały w nich regulacje wewnętrzne, mające na
celu przeciwdziałanie wydatkowaniu przez osoby zatrudnione w urzędzie środków publicznych
na cele prywatne, a także czy po 1 stycznia 2014 r. urząd wprowadził nowe regulacje w tym za-
176
kresie (wniosek nr 2 o udostępnienie informacji publicznej). W odpowiedzi urzędy przekazały
ponad 130 aktów wewnętrznych, głównie zarządzeń dyrektorów generalnych, z których część
była w analizowanym okresie nowelizowana, a część została zastąpiona nowymi. Z analizy tych
regulacji nie wynika jednak, aby zmiany dokonywane w tych regulacjach były podyktowane
chęcią bardziej efektywnego przeciwdziałania nadużyciom, szczególnie po ujawnieniu nagrań
w tzw. aferze taśmowej.
Poza tym urzędy przekazywały różną liczbę aktów wewnętrznych, które to dokumenty dotyczyły zróżnicowanych zagadnień. W tym zakresie z pewnością brak jest jednolitej polityki
i skoordynowanych działań oraz współpracy międzyresortowej w celu wypracowania spójnych
narzędzi przeciwdziałania wydatkowaniu środków publicznych na cele prywatne.
Przekazane wewnętrzne akty prawne pogrupowano na obszary odpowiadające liście nadużyć opracowanej przez Fundację Klinika Rządzenia, przekazanej także do urzędów, i analizowano w niniejszej części według tego podziału.
Grupa regulacji, odnosząca się do przeciwdziałania nadużyciom wskazanym w pkt 1 i 2
listy, a więc polegającym na korzystaniu przez pracowników w celach prywatnych na terenie
urzędu z produktów i materiałów będących w posiadaniu urzędu (np. z długopisów, papieru do
drukarki, kawy, herbaty, wody) lub na wynoszeniu przez pracowników z urzędu do wykorzystania na cele prywatne takich produktów i materiałów, to regulacje dotyczące tzw. gospodarki
materiałowej i ruchu materiałowego. Wątpliwości budzą w tym obszarze takie postanowienia
zarządzeń, które – niekiedy wyraźnie – wskazują, że np. artykuły spożywcze przysługują osobom na określonych stanowiskach na ich potrzeby, a nie tylko na potrzeby spotkań z gośćmi
zewnętrznymi. Ale nawet takie regulacje, na podstawie których określone artykuły spożywcze są zapewniane na potrzeby spotkań, bez jednoczesnej weryfikacji, czy spotkania się odbyły,
także rodzą ryzyko nadużyć. Te artykuły, w ramach określonych limitów, przysługują bowiem
osobom na określonych stanowiskach – np. członkom kierownictwa, dyrektorom komórek
organizacyjnych, ale nikt nie sprawdza, czy zostały one wykorzystane zgodnie z przeznaczeniem. Pozytywnie należy natomiast ocenić wszelkie regulacje, na podstawie których planowanie i dokonywanie zakupów materiałów biurowych odbywa się po dokładnej analizie potrzeb,
a zużycie tych materiałów jest rozliczane, gdyż prowadzona jest ich ewidencja, na której każdy
pracownik podpisuje, co i w jakiej ilości pobrał. Wydawanie materiałów z magazynu sekretariatom komórek organizacyjnych, skąd pracownicy biorą – w sposób nieewidencjonowany
– potrzebne im materiały, powoduje, że brak jest kontroli wykorzystywania tych materiałów.
Regulacje dotyczące korzystania z samochodów dotyczą pkt 3 listy nadużyć, tj. używania
samochodu służbowego do celów prywatnych lub innych niesłużbowych celów. Pozytywnie
należy ocenić te regulacje, które z zasady ograniczają możliwość skorzystania z samochodu
służbowego i wyraźnie określają, w jakich wyjątkowych sytuacjach pracownik może skorzystać z pojazdu, w innych sytuacjach dysponując ściśle wyliczonymi biletami na komunikację
miejską. Krytycznie natomiast trzeba podejść do tych regulacji, które nie zawierają praktycznie
żadnych ograniczeń, a jedynie wskazują, że zgłoszenie zapotrzebowania na samochód odbywa
się telefonicznie. Odrębną częścią zarządzeń dotyczących samochodów są regulacje odnoszące się do korzystania z samochodu służbowego – zazwyczaj z kierowcą – przez członków kierownictwa. Tu jako dobrą praktykę można wskazać składanie przez te osoby oświadczenia, czy
i w jakim zakresie (liczba godzin pracy kierowcy, liczba kilometrów) w danym miesiącu członek kierownictwa korzystał z samochodu służbowego do jazd prywatnych. Wątpliwości budzi
177
jednak możliwość korzystania z samochodu służbowego z kierowcą do codziennego powrotu
do miejsca zamieszkania, gdy znajduje się ono poza Warszawą – w niektórych zarządzeniach
to miejsce zdefiniowano jako miejsce na terenie województwa mazowieckiego albo w odległości do 100 km od Warszawy – oraz cotygodniowego dojazdu do stałego miejsca zamieszkania
(bez względu na odległość). Z nadużyciem z pkt 3, a także pkt 8 (wykorzystywanie stanowiska
służbowego do uzyskania osobistych korzyści) bądź 9 (płacenie publicznymi środkami za towary i usługi nabywane do celów prywatnych) wiąże się kwestia podróży służbowych krajowych
i zagranicznych. W tym obszarze jednak trudno wyciągać bardziej ogólne wnioski, gdyż tylko
jeden urząd przekazał zarządzenia dedykowane tej kwestii, a pojedyncze regulacje w tym zakresie znalazły się w wydanych przez dwa inne urzędy zarządzeniach dotyczących innych jeszcze obszarów. Z pewnością jednak zabrakło w tych regulacjach mechanizmów „rozliczalności”
diet na wyżywienie. Diety te przysługują wówczas, gdy organizator danego wydarzenia nie zapewnił wyżywienia. Ten fakt nie podlega jednak, na gruncie analizowanych regulacji, żadnej
kontroli ze strony urzędu, który opiera się wyłącznie na informacji pracownika.
Punktowi 4 na liście nadużyć, czyli używaniu telefonu służbowego do celów prywatnych
lub innych niesłużbowych celów, odpowiada kolejna grupa regulacji. Niektóre z urzędów bardzo wyraźnie i precyzyjnie uregulowały konieczność weryfikacji korzystania z telefonów służbowych poprzez comiesięczne monitorowanie i kontrolowanie bilingów rozmów. Pracownik po
zakończeniu okresu rozliczeniowego otrzymuje biling rozmów prowadzonych z jego telefonów
i określa na nim, które rozmowy prowadzone były w celu służbowym, a które miały charakter
prywatny, ponosząc następnie koszty prywatnych rozmów. Natomiast wszelkie zarządzenia,
które w sposób nieprecyzyjny określają uprawnienie do korzystania z telefonu służbowego, nie
określają limitu kosztów, nie zawierają żadnych mechanizmów weryfikacji, w jakim celu pracownik z tego telefonu korzystał i czy był to wyłącznie cel służbowy, zasługują na krytykę. Takich mechanizmów zabrakło także w wielu zarządzeniach regulujących korzystanie ze sprzętu komputerowego i biurowego, tj. odnoszących się do pkt 5 listy nadużyć – używanie sprzętu
biurowego (np. drukarka, komputer, kserokopiarka, skaner) lub innego sprzętu znajdującego
się w urzędzie (np. RTV, AGD) do celów prywatnych lub innych niesłużbowych celów. Warto
w tym miejscu zauważyć, że wewnętrzne akty prawne przekazane przez urzędy praktycznie
w ogóle nie dotyczyły korzystania w nich ze sprzętu RTV i AGD. Rodzi się pytanie, czy ministerstwa tylko nie przekazały takich aktów prawnych, czy ich po prostu nie posiadają. W zakresie sprzętu informatycznego nieliczne zarządzenia „wyposażone” są w mechanizmy kontrolne
dotyczące weryfikacji, czy pracownik korzysta z komputera, Internetu, poczty elektronicznej
wyłącznie w celach służbowych. Na uwagę zasługują te regulacje, które zakładają monitorowanie korzystania z Internetu, kontrolę skrzynek pocztowych oraz zainstalowanie specjalnego
oprogramowania, które ma służyć monitorowaniu korzystania z komputera.
Płacenie publicznymi środkami za towary i usługi nabywane do celów prywatnych (np. płacenie środkami publicznymi za wydatki związane z prywatnymi lub innymi niesłużbowymi
spotkaniami w restauracji lub innych lokalach tego typu), czyli pkt 9 listy nadużyć, to regulacje dotyczące kart płatniczych. Mimo że ich wydanie (i obowiązywanie) w każdym urzędzie
jest obligatoryjne, na podstawie przepisów ustawy o finansach publicznych, to nie wszystkie
urzędy poinformowały, że posiadają te wewnętrzne akty prawne. W zarządzeniach i decyzjach
ministrów należy docenić wszystkie regulacje, które precyzyjnie odnoszą się do tego, kto i na
potrzeby jakich wydatków może korzystać z karty oraz ustanawiające zastrzeżenie, że korzy-
178
stanie z karty możliwe jest tylko wtedy, gdy nie można zapłacić w inny bezgotówkowy sposób.
Udostępnianie kart osobom na określonych stanowiskach bez odniesienia do kategorii wydatków, które można ponieść z użyciem karty, rodzi ryzyko nadużyć.
Odrębną grupą zarządzeń były regulaminy pracy, które przede wszystkim odnosiły się do
przeciwdziałania takim nadużyciom, jak wcześniejsze wychodzenie z pracy, późniejsze przychodzenie do pracy, wychodzenie z pracy podczas godzin pracy w celach prywatnych – bez
wiedzy i zgody pracodawcy oraz bez odpracowania tego czasu, a także załatwianie prywatnych
spraw lub innych niesłużbowych spraw w urzędzie w godzinach pracy (pkt 6 i 7). W regulaminach pracy niektórych urzędów unormowano także niektóre z wyżej omówionych kwestii. Jeśli chodzi o pkt 6 i 7 listy nadużyć, to analizowano postanowienia regulaminów pracy, odnoszące się do czasu pracy w aspekcie ilościowym (normy, rozliczanie spóźnień i nieobecności)
oraz jakościowym. Przestrzeganie czasu pracy w sposób stosunkowo wyczerpujący regulowane
jest w wielu zarządzeniach. Pozytywnie należy ocenić prowadzenie różnego rodzaju ewidencji,
elektroniczne potwierdzanie obecności i rejestrowanie wszystkich wyjść oraz dostęp przełożonych do tych systemów w celu monitorowania przestrzegania przez podległych pracowników
tych przepisów. Jakościowy aspekt czasu pracy z kolei najczęściej regulowany jest jedynie przez
stwierdzenie, że pracownik powinien efektywnie wykorzystywać czas pracy lub że pracownik
powinien wykorzystywać czas w pełni na pracę zawodową. Nie ma mechanizmów weryfikacji
realizacji tych zasad.
W pierwszej kolejności w niniejszej części omówione zostało zarządzenie nr 70 Prezesa
Rady Ministrów z dnia 6 października 2011 r. w sprawie wytycznych w zakresie przestrzegania zasad służby cywilnej oraz w sprawie zasad etyki korpusu służby cywilnej. Ten akt prawny ustanawia jednak tylko pewne standardy, dotyczące racjonalnego wykorzystywania środków publicznych, czy efektywnego wykorzystania czasu pracy. Najczęściej jednak, jak wynika
z powyższego, standardy te nie znajdują rozwinięcia w innych wewnętrznych aktach prawnych
i pozostają niejako w sferze postulatów i apeli.
Na zakończenie warto wspomnieć, że twierdząco na końcowe pytanie zawarte we wniosku nr 2 o udostępnienie informacji publicznej o to, czy w urzędzie zastosowano udostępnione
regulacje, odpowiedziały pojedyncze urzędy. Zazwyczaj informowały one, że regulacje zastosowano w sytuacji przekroczenia limitu kosztów połączeń telefonicznych, które pracownicy
musieli następnie zwracać.
W niniejszym rozdziale omówione zostały wewnętrzne akty prawne przekazane Fundacji
Klinika Rządzenia w odpowiedzi na wniosek nr 2 o udostępnienie informacji publicznej. Niektóre urzędy niejako uzupełniły swoje informacje w odpowiedzi na wniosek Fundacji – przekazany urzędom w późniejszym czasie – w którym zapytano o wybrane obszary nadużyć. Te akty
i wynikające z tego wnioski będą przedmiotem dalszej części raportu.
Konkluzje analizy
Podsumowując rozważania prowadzone w niniejszym rozdziale, należy zadać następujące
pytanie: czy rząd chroni interes publiczny przed wydatkowaniem środków publicznych na cele
prywatne? Literalnie podchodząc do zadanego w ten sposób pytania, należy na nie odpowiedzieć przecząco. Jak pokazała analiza aktów prawa powszechnie obowiązującego, ich przepisy
konkluzje analizy
179
co do zasady nie odnoszą się wprost i wyraźnie do nadużyć będących przedmiotem niniejszej
analizy lub zawierają zbyt ogólne normy, wymagające uszczegółowienia w aktach wewnętrznych, wydawanych przez urzędy. Ponadto niektóre regulacje same w sobie ograniczają skuteczność pewnych mechanizmów, np. stanowiąc, że nadużycie obejmujące kwotę poniżej określonej
wartości nie stanowi naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Przechodząc na poziom wewnętrznych aktów prawnych, należy podkreślić, że – po pierwsze – brak jest spójnych, jednolitych standardów, a zatem rząd jako całość, konstytucyjny organ państwa – Rada Ministrów
oraz jako zbiór resortów nie tworzy jednego spójnego systemu chroniącego interes publiczny
przed nadużyciami, polegającymi na wykorzystywaniu środków publicznych na cele prywatne, np. inicjując proces legislacyjny. Badane podmioty wskazują w przedmiotowym obszarze
różną liczbę aktów, różne akty, a akty te charakteryzują się różnym poziomem szczegółowości
i zakresem przedmiotowym. Powoduje to, że badane podmioty funkcjonują w przedmiotowym
obszarze nie jako jeden organizm (rząd), ale jako grupa wielu niezależnych, niepowiązanych
ze sobą podmiotów. Ta sytuacja jest szczególnie istotna w kontekście podmiotowym projektu,
tj. osób zatrudnionych w badanych urzędach, których pracowniczy status jest co do zasady regulowany przez szczególną pragmatykę zawodową – ustawę o służbie cywilnej. Te osoby powinny zatem funkcjonować na podstawie takich samych regulacji i działać w ramach takich
samych standardów. Tylko w takim modelu możliwe jest wypracowanie efektu synergii i skali
między podmiotami tworzącymi rząd w badanym zakresie.
Analiza wewnętrznych aktów prawnych przekazanych przez poszczególne urzędy wykazała z kolei, że większość badanych regulacji nie zawiera jednoznacznych zakazów, mechanizmów
kontrolnych i sankcji. Może to utrudniać skuteczne przeciwdziałanie wydatkowaniu środków
publicznych na cele prywatne w danym urzędzie. Ogólne stwierdzenia zawarte w tych aktach
prawnych, odnoszące się do wykorzystywania czasu pracy na pracę zawodową oraz wykorzystywania telefonu, sprzętu i samochodu służbowego na cele służbowe, nieopatrzone narzędziami kontrolnymi, pozostaną w sferze apeli i deklaracji. Nieliczne akty wewnętrzne zawierają modelowe postanowienia, które można traktować jako dobre praktyki i rekomendować
innym urzędom do wdrożenia.
W ostatniej części niniejszego raportu przedstawione zostaną wnioski o charakterze de lege
ferenda oraz inne rekomendacje, stanowiące dobre praktyki, które pozwolą i podmiotom badanym, i ogólnie – podmiotom w ramach administracji publicznej – skorygować funkcjonujące w nich regulacje i wprowadzić nowe, które umożliwią bardziej skuteczne przeciwdziałanie
określonym nadużyciom.
180
rozdział iii. praktyka adMiniStracji rządowej…
Rozdział III
Praktyka administracji rządowej
w procesie przeciwdziałania anomii pracowniczej
Marcin Anaszewicz
1. Występowanie anomii pracowniczej w administracji rządowej
na podstawie informacji publicznych udzielonych
przez badane urzędy
Jedną z inspiracji do przeprowadzenia przedmiotowych analiz były wyniki badań,
wspomnianych we Wprowadzeniu do niniejszej publikacji, pod tytułem Anomia pracownicza w Polsce 2012. Raport. Skala oszustw i kradzieży w firmach. Autorzy we wstępie do
raportu podkreślają, że wraz z wejściem w życie Konstytucji RP z 1997 r. zaczęli wierzyć,
że ustrój społecznej gospodarki rynkowej oznacza pojawienie się nowych wartości – także w biznesie i w relacjach pomiędzy pracodawcą a pracownikami. W ich opinii, niestety,
okazało się, że społecznie dziedziczone zaszłości poprzedniego systemu ciągle utrudniają
budowanie wzajemnego zaufania i lojalności. Podkreślają, że niezmiennym problemem,
z którym pracodawcom trudno sobie poradzić, pozostają kradzieże w przedsiębiorstwach.
Jak wspomniano szerzej we Wprowadzeniu, psychologowie opisali nowy termin „anomia
pracownicza” – oznaczający stan, kiedy pracownicy okradają swojego pracodawcę bez
poczucia winy. Pracodawcy zwracają uwagę, iż w okresie przed 1989 r. praca została pozbawiona jakiegokolwiek etosu, kontekstu moralnego, jak i poczucia zobowiązania wobec
pracodawcy. Ich zdaniem obowiązek dbania o dobro zakładu pracy – zapisany w kodeksie
pracy – stał się dla wielu zatrudnionych martwą literą prawa. Zdaniem Pracodawców RP,
pomimo panowania w Polsce – od ponad 20 lat – ustroju wolnorynkowego, patologiczne
zachowania pozostają obecne, a wręcz są zdecydowanie bardziej powszechne, niż mogłoby się wydawać. Tylko w sektorze handlu detalicznego straty finansowe przedsiębiorców
1. wyStępowanie anoMii pracowniczej w adMiniStracji rządowej…
181
z tytułu okradania ich przez pracowników wyniosły w 2011 r. ponad 1,7 mld zł, a problem
anomii – jak pokazują badania – dotyczy 78% pracodawców w Polsce259.
W związku z tym, autorzy niniejszego raportu postawili sobie pytanie, jak – w kontekście przytoczonych doświadczeń pracodawców prywatnych oraz budzących wątpliwości zachowań decydentów politycznych, opisanych przez media w 2014 r. m.in. przy okazji afery
„taśmowej” – z anomią pracowniczą (i szerzej – wydatkowaniem środków publicznych na
cele prywatne) radzi sobie administracja rządowa w Polsce. Jaka jest skala możliwych nadużyć i jakich zachowań dotyczą ewentualne nadużycia w tym sektorze? W związku z tym,
zapytano monitorowane urzędy, czy w okresie objętym monitoringiem w tych resortach zostały wykryte nadużycia, polegające na wydatkowaniu przez osoby tam zatrudnione środków publicznych na cele prywatne. W celu doprecyzowania tego pytania, wskazano rodzaje
takich zachowań260:
1) korzystanie w celach prywatnych na terenie urzędu z produktów i materiałów, będących
w posiadaniu urzędu (na przykład z długopisów, papieru do drukarki, kawy, herbaty,
wody itp.);
2) wynoszenie z urzędu do wykorzystania w celach prywatnych produktów i materiałów będących w posiadaniu urzędu;
3) używanie samochodu służbowego do celów prywatnych lub innych niesłużbowych celów;
4) używanie telefonu służbowego do celów prywatnych lub innych niesłużbowych celów;
5) używanie sprzętu biurowego (np. drukarki, komputera, kserokopiarki, skanera) lub innego sprzętu znajdującego się w urzędzie (np. RTV, AGD) do celów prywatnych lub innych
niesłużbowych celów;
6) wcześniejsze wychodzenie z pracy, późniejsze przychodzenie do pracy, wychodzenie z pracy podczas godzin pracy w celach prywatnych – bez wiedzy i zgody pracodawcy oraz bez
„odrobienia” tego czasu;
7) załatwianie prywatnych spraw lub innych niesłużbowych spraw w urzędzie w godzinach
pracy;
8) wykorzystywanie stanowiska służbowego do uzyskania osobistych korzyści;
9) płacenie publicznymi środkami za towary i usługi nabywane do celów prywatnych (np. płacenie środkami publicznymi za wydatki związane z prywatnymi lub innymi niesłużbowymi spotkaniami w restauracjach lub innych lokalach tego typu).
Zachowania te zostały zdefiniowane z jednej strony na podstawie doświadczeń pracodawców prywatnych (omówione w wyżej wskazanych badaniach przykłady anomii pracowniczej
w przedsiębiorstwach prywatnych)261, a z drugiej – na podstawie zdarzeń i zachowań ujawnioPracodawcy RP, Anomia pracownicza w Polsce 2012…, s. 3.
Wniosek nr 1 o udostępnienie informacji publicznej.
261
Jak wynika z badań przeprowadzonych przez Euler Hermes oraz organizację Pracodawcy Rzeczypospolitej
Polskiej przy współpracy CMB Indicator, najczęstsze zachowania o charakterze anomii pracowniczej, występujące
w sektorze przedsiębiorstw dotyczą: okradania pracodawcy z produktów, półproduktów i surowców; pozorowania
pracy; używania samochodu służbowego i telefonu służbowego do celów prywatnych; wcześniejszego wychodzenia
z pracy bez wiedzy i zgody pracodawcy; załatwiania prywatnych spraw podczas godzin pracy; wynoszenia do domu
dobrego sprzętu i spisywanie go na straty w czasie remanentu; poświadczania nieprawdy w raportach; wykorzystywania stanowiska do nacisków na kontakty seksualne; spania w pracy; wykorzystywania kart rabatowych stałych
klientów celem wynoszenia pieniędzy z kasy pracodawcy, a także robienia prywatnych zakupów na koszt nieświadomych tego klientów pracodawcy. Por. Anomia pracownicza w Polsce 2012…, s. 7–8.
259
260
182
nych w 2014 r. przez media przy okazji afer „podsłuchowej” i „madryckiej” oraz innych zdarzeń
o takim charakterze w obszarze polityki i sfery publicznej (tabela 3.1).
Tabela 3.1. Przykłady możliwych zachowań o charakterze anomii pracowniczej
– korzystanie w celach prywatnych
z produktów i materiałów, będących
w posiadaniu urzędu
– wynoszenie z urzędu do wykorzystania
w celach prywatnych produktów
i materiałów
– używanie samochodu służbowego do celów
prywatnych
– używanie telefonu służbowego do celów
prywatnych czy płacenie publicznymi
środkami za towary i usługi nabywane
do celów prywatnych
– używanie sprzętu biurowego lub innego
sprzętu znajdującego się w urzędzie
do celów prywatnych
– wychodzenie z pracy, późniejsze
przychodzenie do niej, bez wiedzy/zgody
pracodawcy i odpracowania tego czasu
– załatwianie prywatnych spraw lub
innych niesłużbowych spraw w urzędzie
w godzinach pracy
– wykorzystywanie stanowiska służbowego
do uzyskania osobistych korzyści
Na pytanie dotyczące wykrycia nadużyć, polegających na wydatkowaniu środków publicznych na cele prywatne znaczna większość monitorowanych urzędów (89% badanych)
odpowiedziała zdecydowanie przecząco, negując występowanie takich zachowań w ich organizacjach. Resorty odpowiadały: „Nie” (MKiDN); „nie odnotowano żadnych z wymienionych nadużyć” (MRiRW); Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego – „nie odnotowano
przypadków wystąpienia nadużyć”, wyjaśniając jednocześnie, że „zgodnie z § 13 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych
przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. z 2003, Nr 169, poz. 1650), pracodawca
jest obowiązany zapewnić pracownikom dostateczną ilość wody zdatnej do picia, w związku z tym pracownicy tego resortu korzystają z wody zapewnionej przez pracodawcę”; „na
podstawie informacji otrzymanych z komórek merytorycznych, w MAiC nie zostały wykryte nadużycia, o których była mowa we wniosku” (MAiC); „nie zostały wykryte nadużycia polegające na wydatkowaniu przez osoby zatrudnione w MPiPS środków publicznych
na cele prywatne, według obszarów tematycznych wskazanych we wniosku” (MPiPS); „nie
stwierdzono nadużyć” (MIR); „nie wykryto zdarzeń o charakterze wskazanym we wniosku” (MSP); nie wykryto „nadużyć polegających na wydatkowaniu przez osoby zatrudnione w MON środków publicznych na cele prywatne” (MON); „nie stwierdzono nadużyć”
(MSW); „kontrole przeprowadzone w Ministerstwie Spraw Zagranicznych przez komórkę
kontroli oraz instytucje zewnętrzne nie wykazały nadużyć polegających na wydatkowaniu
przez osoby zatrudnione w urzędzie środków publicznych na cele prywatne” (MSZ); „nie
wykryto nadużyć polegających na wydatkowaniu przez osoby zatrudnione w urzędzie środków publicznych na cele prywatne” (MG); „nie odnotowano nadużyć” (MF); „nie wykryto
nadużyć”, „nie zanotowano przypadków wykorzystywania stanowiska służbowego do uzyskania osobistych korzyści” oraz „przypadków płacenia publicznymi środkami za towary
183
i usługi nabywane do celów prywatnych – Ministerstwo Zdrowia nie użytkuje służbowych
kart płatniczych” (MZ)262.
Podobnie było w przypadku resortu sprawiedliwości, gdzie również „nie stwierdzono nadużyć”. Jednocześnie Ministerstwo Sprawiedliwości – inaczej niż wyżej wskazane urzędy – odnosząc się do zadanych pytań, bardziej rzeczowo wyjaśniło, że pracownicy tego urzędu nie
korzystają w celach prywatnych z produktów i materiałów, takich jak długopisy, papier do
drukarki, kawa, herbata itp., przy czym w przypadku artykułów spożywczych w czasie spotkań i narad w gabinetach dyrektorów jest określony miesięczny ich przydział. Również ich
spożycie na salach konferencyjnych jest określone, w zależności od rodzaju spotkania i liczby
uczestniczących. Ministerstwo Sprawiedliwości sprecyzowało również, że nie wykryto tam
nadużyć pracowniczych, polegających na wcześniejszym wychodzeniu z pracy bez wiedzy
i zgody pracodawcy, załatwianiu spraw prywatnych i innych niesłużbowych w godzinach pracy oraz wykorzystywaniu stanowiska służbowego do uzyskania osobistych korzyści263.
W sposób najbardziej szeroki, precyzyjny i jednoznaczny, do postawionego wyżej pytania odniósł się resort środowiska, w którym – podobnie jak w większości badanych urzędów – „nie wykryto nadużyć, polegających na wykorzystywaniu przez pracowników Ministerstwa Środowiska produktów i materiałów będących w posiadaniu urzędu”. Resort
– inaczej niż większość pytanych w tym kontekście urzędów – wyjaśnił bardziej szczegółowo niż pozostałe badane resorty i Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, że nabywane
przez Ministerstwo Środowiska produkty i materiały biurowe przeznaczone są wyłącznie
do celów służbowych. Materiały biurowe są reglamentowane, to jest wydawane z magazynu
na druk ścisłego zarachowania – „Rw” (z informacją skąd–dokąd trafia dany produkt/artykuł i w jakich ilościach), po uprzednim podpisaniu dokumentu przez bezpośredniego
przełożonego. Sekretariaty nadzorują ilość materiałów biurowych wydawanych poszczególnym pracownikom urzędu (np. długopisów, ołówków, segregatorów itp.). Urząd wyjaśnił, że artykuły spożywcze przeznaczone są wyłącznie na potrzeby kierownictwa resortu,
do obsługi sekretariatów oraz narad i konferencji, szkoleń, wykonywanych w ramach działalności statutowej ministerstwa. Woda mineralna dostarczana jest dodatkowo pracownikom, zgodnie z obowiązującymi przepisami (rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny
pracy). Odnosząc się do wskazanych we wniosku nr 1 pytań i przykładowych zachowań
pracowników, resort poinformował, że nie wykryto nadużyć, polegających na wynoszeniu
z urzędu np. długopisów, papieru do drukarki, kawy, herbaty, czy wody. Majątek publiczny
w Ministerstwie Środowiska – w ocenie resortu – strzeżony jest przez profesjonalną firmę
ochroniarską, która zabezpiecza go przed kradzieżą. Dodatkowo budynek tego urzędu jest
monitorowany, a nagrania z monitoringu są sprawdzane. Nie wykryto również nadużyć
w kwestii wykorzystywania przez pracowników ministerstwa samochodów służbowych
do celów prywatnych lub innych niesłużbowych celów. Samochody służbowe użytkowane są tam przez ścisłe kierownictwo urzędu oraz przez pracowników podczas wykonywania obowiązków służbowych. Zasady korzystania z pojazdów służbowych uregulowane są
Wszystkie zacytowane wypowiedzi pochodzą z odpowiedzi udzielonych na wniosek nr 1 o udostępnienie informacji publicznej; por. Informacje 17 resortów i KPRM 02.04–12.06.2015.
263
Ibidem.
262
184
w stosownej regulacji wewnętrznej. Jazdy w celach innych niż służbowe mogą odbywać się
tam za pełnym zwrotem kosztów poniesionych przez urząd, na podstawie odrębnej umowy cywilno-prawnej. Nie wykryto także nadużyć w sferze używania przez pracowników
Ministerstwa Środowiska telefonów służbowych do celów prywatnych. W wyniku weryfikacji połączeń (telefonia komórkowa i stacjonarna), pracownicy pokrywają koszty rozmów
prywatnych lub innych niż służbowe. Weryfikacja połączeń odbywa się comiesięcznie, po
zamknięciu okresu rozliczeniowego z operatorami. Ministerstwo Środowiska nie pokrywa
kosztów prywatnych rozmów i innych usług. Rachunki za telefony są analizowane i weryfikowane – każdy pracownik na wezwanie przełożonego musi określić charakter wykonanych połączeń. W przypadku wystąpienia połączenia o charakterze prywatnym, pracownik
pokrywa koszt takiego połączenia. Dodatkowo, w celu obniżenia rachunków za połączenia
telefoniczne, w Ministerstwie Środowiska zostały wprowadzone limity na połączenia o charakterze służbowym. Jeżeli przekroczenie limitu kosztów nastąpiło w celach służbowych,
użytkownik może złożyć do Dyrektora Generalnego wniosek o jednorazowe zwiększenie
limitu kosztów – wraz z uzasadnieniem. Według informacji przekazanych przez to ministerstwo, nie wykryto w nim także nadużyć, polegających na wykorzystywaniu przez pracowników tego urzędu sprzętu biurowego do celów prywatnych lub innych niesłużbowych
celów. Sprzęt służbowy nabywany przez ten resort – w ocenie ministerstwa – przeznaczony
jest wyłącznie do celów służbowych. W urządzeniach wielofunkcyjnych (drukarka, skaner,
kserokopiarka, fax) zainstalowane są liczniki, które monitorują ilości wydruków/skanów,
z przypisaniem do pracownika. Ilość wykonanych wydruków/skanów jest monitorowana
na bieżąco przez przełożonych. Z kolei kwestie dotyczące czasu pracy zostały obszernie
uregulowane w regulaminie pracy, który określa m.in. godziny rozpoczynania i kończenia
pracy przez pracowników, sposoby usprawiedliwiania nieobecności i spóźnień, a także zasady zwolnienia od pracy na czas niezbędny do załatwienia spraw osobistych pracownika.
Za przestrzeganie zasad wynikających z regulaminu odpowiedzialni są pracodawca i pracownicy. Ponadto kierujący komórkami organizacyjnymi na bieżąco dbają o przestrzeganie
postanowień regulaminu, w tym dotyczących szeroko rozumianego czasu pracy. Jednocześnie pracownicy zapoznają się z regulaminem, a podpisane oświadczenie pracownika o zapoznaniu się z jego treścią włącza się do akt pracownika. Biuro Kadr i Szkoleń tego urzędu,
w okresie objętym monitoringiem, nie odnotowało sygnałów, świadczących o pojawianiu
się przypadków, o których mowa w pytaniach 6 i 7 wniosku, dotyczących wcześniejszego
wychodzenia z pracy, późniejszego przychodzenia do pracy, wychodzenia z pracy podczas
godzin pracy w celach prywatnych – bez wiedzy i zgody pracodawcy oraz bez odpracowania
tego czasu, a także załatwiania prywatnych spraw lub innych niesłużbowych spraw w urzędzie w godzinach pracy (do aspektu wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia i pochodne oraz ryzyk z tym związanych wrócimy w rozdziale IV). We wspomnianym
okresie nie odnotowano też przypadków wykorzystywania stanowiska służbowego do uzyskania osobistych korzyści. Ministerstwo Środowiska – co podkreśliło w przekazanych informacjach – nie pokrywa ze środków publicznych kosztów zakupu towarów i usług przeznaczonych do celów prywatnych264.
264
Ibidem.
185
Wykres 3.1. Czy w okresie objętym monitoringiem zostały wykryte nadużycia, polegające na
Wykres 3.1. Czy
w okresie
objętym monitoringiem
zostały wykryte
nadużycia,
polegawydatkowaniu
przez
osoby zatrudnione
środków publicznych
na cele
prywatne?
jące na wydatkowaniu przez osoby zatrudnione środków publicznych na cele prywatne?
11%
6%
nie stwierdzono nadużyć
nie stwierdzono nadużyć, ale miały miejsce w przeszłości
brak informacji nt. takich nadużyć
83%
Z kolei Ministerstwo Edukacji Narodowej, podobnie jak większość pozostałych urzędów,
poinformowało, że „we wskazanym okresie – nie stwierdzono nadużyć w zakresie użytkowania
środków publicznych na cele prywatne”, wskazując jednocześnie, iż wcześniej wystąpił w tym
zakresie incydent, polegający na znaczącym przekroczeniu limitu przyznanego pracownikowi
na służbowe rozmowy telefoniczne. Pracownik ten, zobowiązany zgodnie z przyjętą w ministerstwie procedurą, do zwrotu kwoty przekroczenia, nie zwrócił jednak Skarbowi Państwa
kwoty, o którą został przekroczony limit, w związku z czym sprawa została skierowana na drogę sądową i do chwili obecnej (na dzień przekazania informacji przez MEN) się nie zakończyła.
Pracownik ten zakończył współpracę z resortem. Ministerstwo Edukacji Narodowej, odpowiadając na wyżej przytoczone pytanie, poinformowało również, że mając na uwadze konieczność
przestrzegania przepisów prawa, w tym dotyczących wydatkowania środków publicznych, podejmowane są przez ten resort m.in. działania informacyjne i szkoleniowe, uzupełniające wiedzę pracowników265. Do działań prewencyjnych podejmowanych przez badane urzędy wrócimy w dalszej części niniejszego rozdziału. Jednak, w kontekście informacji udzielonej przez
Ministerstwo Edukacji Narodowej, na szczególną uwagę zasługuje fakt, iż jest to jedyny z badanych urzędów, który wskazał jakiekolwiek zachowanie, które w ocenie tego resortu zostało
zaklasyfikowane jako nadużycie w kontekście przedmiotu niniejszych badań, to jest zachowania o charakterze anomii pracowniczej.
Z kolei Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, w odpowiedzi na wniosek, poinformowała, że
„właściwe komórki organizacyjne KPRM nie dysponują informacjami o nadużyciach w wymienionych obszarach”266. Podobnie odpowiedział resort sportu i turystyki, stwierdzając, że
„z posiadanych przez MSiT dokumentów nie wynika, żeby takie nadużycia wystąpiły”. Mini265
266
Ibidem.
Ibidem.
186
sterstwo Sportu i Turystyki poinformowało, iż w związku z tym, że resort nie dysponuje dokumentami, które mogłyby stwierdzić wystąpienie takich nadużyć, należy przyjąć, że urząd
ten nie posiada informacji publicznej, o której mowa we wniosku267. W przypadku tych dwóch
resortów nie otrzymano jednoznacznej odpowiedzi na postawione pytanie, jak to miało miejsce w przypadku pozostałych badanych urzędów.
Tabela 3.2. Wiedza administracji rządowej (informacje przekazane przez urzędy) vs wiedza sektora prywatnego na temat występowania zjawiska anomii pracowniczej (wyniki
badań zainicjowane przez ten sektor)
Administracja rządowa
Sektor przedsiębiorstw prywatnych
Z udzielonych informacji wynika, że w przypadku 89% urzędów takie zachowania nie miały miejsca. Pozostałe urzędy nie posiadają informacji na ten temat
Tylko w sektorze handlu detalicznego straty finansowe z tytułu okradania przez pracowników
wyniosły w 2011 r. ponad 1,7 mld zł, a problem
anomii dotyczy 78% pracodawców w Polsce
Źródło: opracowanie własne na podstawie Informacji 17 resortów i KPRM 02.04–12.06.2015
oraz raportu Anomia pracownicza w Polsce 2012…, s. 3.
W kontekście uzyskanych informacji, o których wyżej, bezprzedmiotowe okazały się pozostałe pytania, odnoszące się do skali i rodzajów możliwych nadużyć (wniosek nr 1 o udostępnienie informacji publicznej z dnia 28 marca 2015 r.). Warto w tym miejscu przypomnieć,
że celem przedmiotowego monitoringu było ustalenie nie tylko czy, ale również ile było takich
nadużyć i na czym one polegały. Tak więc w oparciu o uzyskane od badanych ministerstw
i Kancelarii Prezesa Rady Ministrów informacje nie było możliwe ustalenie skali nadużyć,
gdyż w ocenie tych urzędów takie zjawiska w ich strukturach nie występują. Dodatkowo,
w tej części monitoringu zapytano badane urzędy o to, jaka była prawna kwalifikacja nadużyć, o których mowa we wniosku nr 1, jeśli je wykryto, a także o to, czy jeśli wykryto takie
nadużycia, to jakie konsekwencje zostały wyciągnięte wobec osób ich dokonujących. Pytano
również, w jaki sposób udokumentowano postępowania związane z tymi nadużyciami. Ponieważ praktycznie wszystkie urzędy poinformowały, że przedmiotowe zachowania nie miały
miejsca lub że nie posiadają wiedzy na temat takich zachowań (łącznie 89% takich odpowiedzi), na wskazane pytania nie udzielono żadnej odpowiedzi.
Zgromadzone w wyniku monitoringu dane (oświadczenia badanych urzędów) wyglądają
zaskakująco w porównaniu z wynikami przytoczonych wcześniej badań przeprowadzonych
przez Euler Hermes oraz organizację Pracodawcy Rzeczypospolitej Polskiej przy współpracy
CMB Indicator, z których wynika, że w 2011 r. blisko 78% ankietowanych przedsiębiorstw
padło ofiarą zjawiska anomii pracowniczej. Warto nadmienić, że dane te dotyczą sektora
prywatnego, w którym – można przyjąć hipotetycznie – dbałość o dobro przedsiębiorcy jest
na wyższym poziomie niż dbałość o dobro wspólne, rozumiane jako dobro ogółu obywateli
(w tym o majątek Skarbu Państwa). W kontekście wyników przedmiotowych badań w sektorze prywatnym z 2011 r. oraz prezentowanych w niniejszej publikacji wyników badań prze267
Ibidem.
187
prowadzonych w sektorze publicznym, warto wskazać, że blisko 42% przedsiębiorców pytanych o to, czy ich zdaniem ryzyko nadużyć pracowniczych lub korupcji jest zagrożeniem
niedocenianym przez pracodawców, zgodziło się z tym stwierdzeniem. Jako przyczynę wskazywali oni najczęściej „niechęć przyznania się do takiego problemu” (71%), a rzadziej – „brak
zauważania takiego zagrożenia” (29%). Pocieszające jest to, iż 48% ankietowanych ma świadomość istnienia tego zjawiska i wynikających z niego zagrożeń dla finansów i wizerunku
firmy, jednak nadal tylko 30% pytanych wie, jak sobie z nim radzić268. Warto w tym miejscu przypomnieć, iż jednym z celów niniejszych badań jest zwrócenie uwagi administracji
rządowej na ten problem i zachęcenie jej do podjęcia systemowych działań, ograniczających
ryzyka obywateli wynikające z zachowań (nadużyć) związanych z wydatkowaniem środków
publicznych na cele prywatne. Na uwagę zasługuje fakt, iż mimo świadomości przedsiębiorców, tylko jedna czwarta zdecydowała się na zgłoszenie sprawy na policję i wystąpienie na
drogę prawną przeciwko pracownikowi. Jest to bardzo niski wynik, pomimo posiadania
przez przedsiębiorców wiedzy dotyczącej sankcji prawnych oraz odpowiedzialności karnej
z tytułu nadużyć. To wskazuje, że w Polsce nadal niepopularne jest mówienie o tym problemie, choć ponad 60% ankietowanych (przedsiębiorców) deklaruje, iż wie, jakie konsekwencje prawne ciążą na pracownikach269. Pokazuje to, iż anomia pracownicza stanowi kategorię
zachowań o wyjątkowo wysokiej sensytywności, stąd poziom wiedzy badanych urzędów lub
chęć dzielenia się informacjami na ten temat wydawać się może zrozumiały z uwagi na taki
właśnie charakter zjawiska. W swojej ankiecie Euler Hermes oraz Pracodawcy RP zapytali
również o to, jakie kroki podejmuje firma po wykryciu nadużyć. Za najczęstsze reakcje zostały uznane konsekwencje dyscyplinarne stosowane wobec osoby bądź osób, których dotyczyły omawiane zdarzenia (56%). Natomiast 48% ankietowanych przedsiębiorstw po wykryciu
konkretnego przestępstwa wdrożyło nowe lub zmieniło istniejące procedury. Jednocześnie
40% zadeklarowało przeprowadzenie kampanii informacyjnych, dotyczących polityki bezpieczeństwa, dla wszystkich pracowników270.
Niestety na podstawie danych zgromadzonych w ramach niniejszego rozdziału, nie jesteśmy w stanie wyciągnąć podobnych (do sektora prywatnego) wniosków. Z danych uzyskanych
z sektora publicznego (objęte monitoringiem ministerstwa i KPRM) wynika, że problem anomii pracowniczej w administracji rządowej nie istnieje, nie licząc pojedynczego zachowania
wskazanego przez jeden z badanych obiektów. Jeżeli przyjmiemy, że badane urzędy w pełni
kontrolują objęty analizą obszar aktywności administracji, to dane te możemy uznać za pozytywne. Jednak jeżeli przyjmiemy, że udzielone przez te resorty i Kancelarię Prezesa Rady Ministrów informacje są wynikiem braku ich wiedzy na temat przedmiotowych zachowań (na co
wskazywać może choćby przykład KPRM), a także braku wyraźnych i precyzyjnych regulacji
prawnych (o czym świadczy analiza przeprowadzona w rozdziale poświęconym powszechnie
obowiązującym i wewnętrznym regulacjom), to dane te pokazują, iż nie jest znana skala możliwych nadużyć, a tym samym ryzyk i kosztów społecznych oraz finansowych, jakie tworzą decydenci polityczni i członkowie korpusu służby cywilnej. Brak wiedzy w tej sprawie nie pozwala
również wdrożyć skutecznych rozwiązań naprawczych, zarówno tych o charakterze norma268
269
270
Anomia pracownicza w Polsce 2012…, s. 13.
Ibidem, s. 15.
Ibidem.
188
tywnym, jak i pozanormatywnym (miękkich), takich jak szkolenia czy kampanie edukacyjne.
Niepokojące jest również to, że wiedza badanych urzędów tak bardzo kontrastuje z przedstawionymi we Wprowadzeniu wynikami badania OmniPBS na temat postrzegania anomii pracowniczej przez pracowników administracji publicznej. Jak wspomniano we Wprowadzeniu,
niezależnie od możliwego błędu szacunku i ograniczeń przyjętej metody badawczej, nie można już jednoznacznie stwierdzić, że zachowania o charakterze anomii pracowniczej w polskiej
administracji rządowej nie występują.
2. System szkoleń w administracji rządowej
w kontekście anomii pracowniczej
Skoro sytuacja – w ramach badanej grupy urzędów – wygląda tak dobrze (zasadniczo według informacji przekazanych przez badane urzędy brak jest zachowań o charakterze anomii
pracowniczej), przyjrzyjmy się, jakie działania pozanormatywne (działania normatywne są
przedmiotem analiz w rozdziale II) podejmują badane urzędy w celu prewencyjnego przeciwdziałania takim zachowaniom. Na początek zobaczmy, jakie działania o charakterze edukacyjnym badane urzędy podejmują i adresują do swoich pracowników, a także jakie inne mechanizmy prewencyjne wprowadzają w celu ograniczania ewentualnych ryzyk związanych z takimi
zachowaniami (nadużyciami).
W tym celu zapytano urzędy o to, czy w okresie objętym monitoringiem podejmowane
były określone działania na etapie rekrutacji pracowników w celu przeciwdziałania wydatkowaniu przez osoby zatrudnione w urzędzie środków publicznych na cele prywatne – jeśli tak,
to jakie działania były podejmowane w tym zakresie; czy urzędy szkoliły i edukowały pracowników lub w inny sposób podnosiły ich świadomość – jeśli tak, to jakie szkolenia zostały przeprowadzone, ilu pracowników zostało przeszkolonych lub objętych innymi działaniami podnoszącymi świadomość pracowników271.
Zanim przejdziemy do odpowiedzi, jakich udzieliły badane ministerstwa i Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, warto odwołać się w tym aspekcie do doświadczeń sektora prywatnego.
Z powołanych w raporcie Anomia pracownicza w Polsce 2012. Raport. Skala oszustw i kradzieży
w firmach danych The Global Retail Theft Barometer („Światowy raport o kradzieży w handlu
detalicznym”) wynika, że firmy prowadzące handel detaliczny broniły się przed kradzieżami
w Europie i na świecie w 2011 r. w pierwszej kolejności (95%) realizując szkolenia pracowników.
Dodatkowo, co istotne w kontekście wyżej wskazanych pytań, 24% (dane dla Europy) i 30%
(dane globalne) badanych przedsiębiorców wskazało również zwiększenie działań sprawdzających przy procesie rekrutacji272. Dlatego też w celu zbadania, jak badane urzędy przeciwdziałają
opisywanym tutaj zjawiskom, w pierwszej kolejności przyjrzyjmy się, jakie działania szkoleniowe podejmują na etapie rekrutacji nowych pracowników, a następnie – czy i w jaki sposób
w tym zakresie edukują zatrudnione już osoby.
Z analizy zgromadzonych informacji wynika, że badane resorty najczęściej ograniczają swoje działania w tym zakresie jedynie do podstawowych – wynikających z regulacji po271
272
2. SySteM Szkoleń w adMiniStracji rządowej w kontekście anoMii pracowniczej
189
wszechnie obowiązujących – działań, określających obowiązki i standardy procesu rekrutacji
pracowników na stanowiska w służbie cywilnej. Najczęściej badane urzędy odwoływały się do
ustawy o służbie cywilnej, która – jak pokazujemy w rozdziale dotyczącym norm prawnych
– ustala generalne obowiązki członków korpusu służby cywilnej, a także podstawowe normy
związane z kryteriami, jakie muszą spełniać kandydaci na pracowników, procedurę naboru
oraz podstawowe sprawy związane z ich zatrudnieniem. W regulacji tej nie odnajdujemy jednak postanowień wprost odwołujących się do przedmiotu niniejszych badań ani regulacji zobowiązujących urzędy administracji rządowej do podejmowania szerszych działań prewencyjnych, mających na celu przeciwdziałanie nadużyciom związanym z wydatkowaniem środków
publicznych na cele prywatne. Z przekazanych informacji wynika, że podejmowanie określonych działań prewencyjnych (mogących przeciwdziałać niepożądanym zachowaniom ze strony
nowych pracowników) na etapie rekrutacji, to jest przed nawiązaniem stosunku pracy, wprost
deklarują zaledwie 4 resorty (MSiT, MŚ, MG, MPiPS) na 13 urzędów, które udzieliły w tym
zakresie odpowiedzi. Z kolei na etapie „wprowadzania” nowego pracownika do urzędu takie
działania wyraźnie deklaruje 5 resortów (KPRM, MON, MS, MG, MSP). Przykładem dobrej
praktyki może być przewodnik „Na dobry początek” wręczany nowo zatrudnionym pracownikom w Ministerstwie Gospodarki, w sposób stosunkowo kompleksowy wyjaśniający zakres
ich obowiązków, wynikający z regulacji prawnych273.
Z informacji przekazanych przez Kancelarię Prezesa Rady Ministrów wynika, iż zatrudniane osoby mają obowiązek zapoznania się z regulaminem pracy oraz zasadami służby cywilnej
i zasadami etyki korpusu służby cywilnej, które regulują te kwestie w tym urzędzie. Ministerstwo Obrony Narodowej poinformowało, że na etapie rekrutacji informuje się w tym resorcie
kandydatów do pracy o obowiązującym w ministerstwie regulaminie pracy (resort nie poinformował o innych działaniach), a nowo zatrudniony pracownik w dniu rozpoczęcia pracy jest
zapoznawany z regulaminem pracy, co potwierdza stosownym oświadczeniem (wskazano tylko
to jedno działanie). Podobnie w przypadku Ministerstwa Sprawiedliwości, które wyjaśniło, że
na etapie samej rekrutacji pracowników nie były podejmowane działania w celu przeciwdziałania wydatkowaniu przez osoby zatrudnione w urzędzie środków publicznych na cele prywatne, niemniej jednak – jak podkreślił resort – nowo zatrudnieni pracownicy, podejmujący po
raz pierwszy pracę w służbie cywilnej, kierowani są do odbycia służby przygotowawczej (stanowiącej przecież, na gruncie powszechnie obowiązujących regulacji, obowiązkowe działanie
urzędu), w ramach której zapoznają się z zasadami etyki w służbie cywilnej.
Ministerstwo Zdrowia z kolei poinformowało jedynie, że działania podejmowane w procesie rekrutacji na wolne stanowiska pracy w ministerstwie są zgodne z zarządzeniem nr 1 Dyrektora Generalnego Ministerstwa Zdrowia z dnia 13 stycznia 2012 r. w sprawie sposobu organizowania i przeprowadzenia postępowania naborowego kandydatów na wolne stanowiska
pracy w korpusie służby cywilnej w Ministerstwie Zdrowia. Ministerstwo Sportu i Turystyki,
w odpowiedzi na postawione pytanie, wskazało procedurę naboru do służby cywilnej (zgodnie
ze wspomnianą już ustawą o służbie cywilnej), która wymaga złożenia przez osoby ubiegające się o zatrudnienie stosownych oświadczeń, to jest: oświadczenia o nieskazaniu prawomocnym wyrokiem za umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe; oświadczenia
o niekaraniu zakazem zajmowania stanowisk kierowniczych w urzędach organów władzy pub273
190
licznej lub pełnienia funkcji związanych z dysponowaniem środkami publicznymi (dotyczy
wyższych stanowisk w służbie cywilnej). Ponadto, podczas naborów Ministerstwo Sportu i Turystyki uwzględnia informacje przekazywane przez Departament Służby Cywilnej Kancelarii
Prezesa Rady Ministrów o osobach, które na podstawie wyroków sądowych podlegają zakazowi zajmowania stanowisk w administracji publicznej. Wprost do ustawy o służbie cywilnej
odwołał się również resort środowiska. Ministerstwo Środowiska podkreśliło także, że przed
rozpoczęciem procedury naboru, przy opracowywaniu opisu stanowiska pracy, ze szczególną
starannością identyfikuje się w urzędzie wymagania stawiane kandydatom do zatrudnienia,
przede wszystkim na stanowiskach narażonych na korupcję czy związanych z dysponowaniem
środkami publicznymi274.
Tabela 3.3. Przykłady najczęściej wskazywanych rozwiązań w ramach systemu edukacji w procesie przeciwdziałania anomii pracowniczej w administracji rządowej na etapie
rekrutacji i zatrudnienia nowego pracownika
– prowadzenie procesu naboru pracowników
w oparciu o ustawę o służbie cywilnej
– zapoznanie pracownika z regulaminem
pracy
– analiza kandydatów pod kątem osób,
wobec których orzeczono zakaz
zajmowania stanowisk w administracji
– zapoznanie pracownika z zasadami służby
cywilnej i zasadami etyki korpusu służby
cywilnej
– zapoznanie z tematyką zdarzeń
o charakterze korupcyjnym, konfliktu
interesów oraz innych zachowań
niepożądanych
– skierowanie pracownika do odbycia służby
przygotowawczej
– poinformowanie nowego pracownika
o zakresie obowiązków i obowiązującym
czasie pracy
– zapoznanie z ustawą o służbie cywilnej
Z kolei Ministerstwo Gospodarki wskazało następujące działania, które w opinii tego resortu mają na celu (na etapie rekrutacji i adaptacji nowo zatrudnionych pracowników) przeciwdziałanie wydatkowaniu środków publicznych na cele prywatne:
1) informowanie kandydatów podczas rozmowy kwalifikacyjnej o czekających ich obowiązkach, w tym o obowiązującym czasie pracy;
2) podpisywanie przez nowo zatrudnionych pracowników:
a) zakresów obowiązków, które – obok zindywidualizowanych zadań – wskazują również
na ogólne obowiązki pracowników, w tym m.in. przestrzeganie ustalonego czasu pracy
w urzędzie, dbałość o dobro zakładu i jego mienie,
b) oświadczeń o zapoznaniu się z regulaminem pracy, określającym m.in. kwestię wychodzenia w godzinach pracy w celu załatwiania prywatnych spraw;
3) wręczanie nowo zatrudnionym pracownikom przewodnika „Na dobry początek”, poruszającego m.in. kwestie związane z obowiązującym w służbie cywilnej zarządzeniem w sprawie wytycznych w zakresie przestrzegania zasad służby cywilnej oraz w sprawie zasad ety274
Ibidem.
191
ki korpusu służby cywilnej, wprowadzającym m.in. zasadę racjonalnego gospodarowania
środkami publicznymi oraz zasadę bezinteresowności, a także poruszającego aspekt podstawowych obowiązków pracownika, wynikających z Regulaminu pracy, w tym dotyczących przestrzegania obowiązujących w Ministerstwie Gospodarki przepisów275.
Ministerstwo Edukacji Narodowej, podobnie jak większość analizowanych w tym zakresie urzędów, wskazało, że nabory na wolne stanowiska pracy w służbie cywilnej odbywają się zgodnie z przepisami ustawy o służbie cywilnej, a w przypadku naborów na wyższe
stanowiska w służbie cywilnej – kandydaci są zobligowani do złożenia m.in. oświadczenia
o niekaraniu zakazem pełnienia funkcji związanych z dysponowaniem środkami publicznymi. Dodatkowo procedura wprowadzania nowego pracownika w środowisko pracy obejmuje
w tym resorcie m.in. zapoznanie z obowiązującymi w resorcie procedurami i regulaminami,
w tym z zasadami służby cywilnej oraz zasadami etyki korpusu służby cywilnej, z regulaminem pracy (określającym m.in. zasady zwalniania od pracy w celu załatwienia spraw osobistych i odpracowania czasu tego zwolnienia, zasady uzyskiwania indywidualnego rozkładu
czasu pracy)276.
Ministerstwo Skarbu Państwa w pierwszej kolejności, podobnie jak pozostałe resorty, odwołało się do – jak wykazujemy w części poświęconej regulacjom prawnym – stosunkowo
ogólnych obowiązków członków korpusu służby cywilnej, wynikających z ustawy o służbie
cywilnej, takich jak: przestrzeganie Konstytucji RP i innych przepisów prawa, ochrona interesów państwa oraz praw człowieka i obywatela, racjonalne gospodarowanie środkami publicznymi. Resort poinformował również, że w pierwszym dniu zatrudnienia pracownik podczas
przeprowadzonego instruktażu ogólnego i stanowiskowego zostaje przeszkolony z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy oraz ochrony przeciwpożarowej. Ponadto pracownik oświadcza,
że zapoznał się z treścią regulaminu pracy, obowiązującego w Ministerstwie Skarbu Państwa,
wytycznymi z zakresu przestrzegania zasad służby cywilnej oraz zasad etyki korpusu służby
cywilnej, regulaminem gospodarowania zakładowym funduszem świadczeń socjalnych, zasadami odbycia służby przygotowawczej w ministerstwie oraz zakresem, sposobem i warunkami
zaliczenia egzaminu ze służby przygotowawczej, regulaminem wewnętrznej polityki wspierania pozytywnych relacji pracowniczych oraz zagrożeniami i poziomem ryzyka zawodowego
związanego z czynnościami wymienionymi na danym stanowisku pracy. Nowy pracownik
ministerstwa zapoznaje się również z tematyką związaną ze zdarzeniami o charakterze korupcyjnym, konfliktu interesów oraz zachowań niepożądanych z punktu widzenia działalności tego urzędu277.
Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej – w odpowiedzi na przedmiotowe pytanie – podkreśliło dbałość i troskę o przestrzeganie wysokich standardów etycznych i zaznaczyło nacisk
na kształtowanie kultury organizacyjnej, zapewniającej przyswajanie zasad etycznych, w tym
dotyczących użytkowania mienia publicznego. W ocenie resortu znajomość ustawy o służbie
cywilnej jest wymaganiem niezbędnym, weryfikowanym w trakcie naboru na wolne stanowiska pracy w ministerstwie. Dzięki temu do zatrudnienia kwalifikowane są osoby optymalnie
spełniające wymagania określone w opisach stanowisk pracy. Ocena stopnia spełniania tych
275
276
277
Ibidem.
Ibidem.
Ibidem.
192
wymagań dokonywana jest w trakcie postępowania rekrutacyjnego przez kilkuosobową komisję prowadzącą dany nabór278.
Celem drugiej części wniosku nr 3 o udostępnienie informacji publicznej było ustalenie,
czy monitorowane urzędy szkoliły i edukowały pracowników lub w inny sposób podnosiły ich
świadomość w przedmiotowym zakresie, a także jakie szkolenia zostały przeprowadzone, ilu
pracowników zostało przeszkolonych lub objętych innymi działaniami podnoszącymi świadomość pracowników. W tym zakresie tylko 2 urzędy z 16 analizowanych w ramach tego obszaru
udzieliły wprost przeczącej odpowiedzi. Były to resorty rolnictwa i rozwoju wsi oraz zdrowia.
Pierwszy z nich poinformował, że w okresie objętym monitoringiem (to jest od 1 stycznia 2014 r.
do 4 kwietnia 2015 r.) nie przeprowadzał szkoleń w zakresie określonym w pytaniu, to jest szkoleń mających na celu przeciwdziałanie wydatkowaniu środków publicznych na cele prywatne.
Z kolei, jak się dowiadujemy, w Ministerstwie Zdrowia nie przeprowadzano szkoleń w zakresie
zapobiegania wydatkowaniu przez osoby zatrudnione w urzędzie środków publicznych na cele
prywatne, z uwagi na brak zapotrzebowania na szkolenia w tym zakresie. Pozostałe urzędy, które potwierdziły organizację szkoleń w przedmiotowym zakresie, w przekazanych informacjach
położyły szczególny nacisk na szkolenia z zakresu szeroko rozumianej etyki w służbie cywilnej
oraz przeciwdziałania korupcji i konfliktom interesu. W kontekście zachowań (nadużyć), które stanowią przedmiot niniejszych rozważań, badane urzędy zwróciły uwagę na fakt, iż zasady
w tym zakresie zostały określone w powszechnie i wewnętrznie obowiązujących regulacjach, do
których pracownicy tych urzędów mają stały dostęp, m.in. za pośrednictwem wewnętrznych sieci informatycznych typu intranet. Żaden z badanych urzędów nie wskazał przeprowadzonych
lub planowanych szkoleń wprost z zakresu stanowiącego przedmiot niniejszych analiz279, a jak
wynika z części tego opracowania, poświęconej analizie aktów prawnych, wskazane przez te
urzędy regulacje jedynie w niewielkim stopniu odnoszą się do tych nadużyć.
Kancelaria Prezesa Rady Ministrów we wskazanym okresie poinformowała o organizacji
szkolenia z zakresu etyki, przeciwdziałania korupcji i konfliktu interesów. Ponadto, zgodnie
z informacjami przekazanymi przez ten urząd, za pośrednictwem jego portalu wewnętrznego
udostępniono wszystkim pracownikom materiały szkoleniowe dotyczące zasad służby cywilnej, zasad etyki korpusu służby cywilnej oraz film „Etyka w służbie cywilnej” z uwzględnieniem profilaktyki antykorupcyjnej, a także quiz z zakresu znajomości zasad obowiązujących
w służbie cywilnej. Kwestia etyki została również uwzględniona w programie służby przygotowawczej, w ramach bloku tematycznego „Etyka w służbie cywilnej i przeciwdziałanie korupcji” dla osób podejmujących po raz pierwszy pracę w służbie cywilnej. Z informacji przekazanych przez Kancelarię Prezesa Rady Ministrów nie wynika, jakie szkolenia dokładnie zostały
przeprowadzone, ilu pracowników zostało przeszkolonych lub objętych innymi działaniami
podnoszącymi świadomość pracowników tego urzędu – w zakresie zachowań o charakterze
anomii pracowniczej280.
Z kolei Ministerstwo Gospodarki poinformowało, iż w ramach edukowania pracowników, kierujący komórkami organizacyjnymi tego resortu cyklicznie przypominają pracownikom o konieczności przestrzegania przepisów obowiązujących w resorcie, w tym zasad ety278
279
280
Ibidem.
Ibidem.
Ibidem.
193
ki korpusu służby cywilnej. Dodatkowo Zespół Doradców Etycznych, funkcjonujący w tym
ministerstwie, podejmuje działania informacyjno-edukacyjne wśród pracowników w zakresie zagadnień etycznych. Ponadto w 2014 r. pracownicy tego urzędu uczestniczyli, w ramach
przydzielonych miejsc, w organizowanym przez Kancelarię Prezesa Rady Ministrów szkoleniu
centralnym – „Etyka, przeciwdziałanie korupcji i konfliktowi interesów” (w szkoleniu wzięły
udział 3 osoby). Pracownicy Ministerstwa Gospodarki brali również udział w cyklu szkoleń,
przeprowadzonych we współpracy z Centralnym Biurem Antykorupcyjnym, z zakresu przeciwdziałania zagrożeniom korupcyjnym w pracy urzędnika. W trakcie szkoleń omówione zostało
zjawisko korupcji oraz procedura postępowania w przypadku zaistnienia zdarzenia korupcyjnego. Jak poinformowało Ministerstwo Gospodarki, szczegółowo określono podczas szkolenia
także sposoby postępowania w celu przeciwdziałania wydatkowaniu środków publicznych na
cele prywatne i zapobiegania nadużyciom (w cyklu szkoleń uczestniczyło 127 pracowników)281.
Ministerstwo Obrony Narodowej – w odpowiedzi na wyżej przedstawione pytanie dotyczące organizowanych szkoleń – odwołało się w pierwszej kolejności do wydatkowania środków publicznych w kontekście udzielania zamówień publicznych, informując, że prowadzone
są one w oparciu o regulamin udzielania przez ministerstwo zamówień publicznych na terenie Polski. Resort obrony oznajmił również, iż obowiązuje w nim regulamin pracy, w którym
unormowane są m.in. zagadnienia związane z czasem pracy i jego dyscypliną (np. kwestie potwierdzania obecności w pracy, spóźnień do pracy czy wyjść w godzinach pracy). W okresie
objętym monitoringiem „w wymienionych w zapytaniu kwestiach w urzędzie MON nie prowadzono odrębnych szkoleń dla pracowników”. Resort poinformował również, że każdy z pracowników ministerstwa został zapoznany z obowiązującym regulaminem pracy, co potwierdzone jest stosownym oświadczeniem282.
Z kolei, jak już wspomniano, resort zdrowia wskazał, iż w tym okresie w Ministerstwie
Zdrowia nie przeprowadzano szkoleń w zakresie zapobiegania wydatkowaniu przez osoby zatrudnione w urzędzie środków publicznych na cele prywatne, z uwagi na brak zapotrzebowania na szkolenia w tym aspekcie. Dodatkowo resort zwrócił uwagę, iż pracownicy ministerstwa
mają stały dostęp do wewnętrznych zarządzeń dyrektora generalnego, regulujących sprawy objęte przedmiotowym badaniem, w tym dotyczące „gospodarowania środkami materiałowymi,
w zakresie trybu postępowania w przypadku wyrządzenia szkody w mieniu pracodawcy, korzystania ze służbowych samochodów osobowych oraz w sprawie zasad używania służbowych
telefonów komórkowych”. Ministerstwo Zdrowia podkreśliło również, że wszyscy pracownicy
zobowiązani są do zapoznawania się z wszelkimi zmianami dotyczącymi powyższych zarządzeń, a także z nowymi zarządzeniami dyrektora generalnego ministerstwa283.
Resort sportu i turystyki, w odpowiedzi na pytania z wniosku nr 3 o udostępnienie informacji publicznej, wskazał następujące szkolenia: „Etyka, przeciwdziałanie korupcji i konfliktowi interesów”, „Korupcja w biznesie”, „Korupcja w administracji publicznej”, „Społeczne
skutki korupcji”. Ministerstwo Sportu i Turystyki podkreśliło również, że zatrudnieni w resorcie pracownicy mają zapewniony dostęp do informacji o wydaniu, zmianie bądź uchyleniu
aktów wewnętrznych w ministerstwie. W opinii resortu informowanie wszystkich pracow281
282
283
Ibidem.
Ibidem.
Ibidem.
194
ników ministerstwa o obowiązujących wewnętrznych przepisach, również tych dotyczących
wydatkowania środków publicznych, wpływa na podnoszenie świadomości i wzrost poczucia
odpowiedzialności zatrudnionych w tej instytucji osób. Szkolenia z zakresu etyki w służbie
cywilnej wskazał także resort sprawiedliwości. W okresie objętym monitoringiem, to jest od
stycznia 2014 do kwietnia 2015 r., przeszkolono 4 osoby, a zaplanowano do realizacji w całym
2015 r. szkolenie dla 262 osób284.
Resort środowiska poinformował, że nowi pracownicy – członkowie korpusu służby cywilnej – mają obowiązek odbycia służby przygotowawczej (działanie to, jak wspomniano wyżej, dotyczy wszystkich członków korpusu służby cywilnej zatrudnionych we wszystkich badanych urzędach). Służba przygotowawcza ma na celu teoretyczne i praktyczne przygotowanie
pracownika podejmującego po raz pierwszy pracę w służbie cywilnej do należytego wykonywania obowiązków służbowych. Jeden z bloków tematycznych służby przygotowawczej obejmuje
zagadnienia etyki korpusu służby cywilnej, problematykę równego traktowania oraz przeciwdziałania korupcji. W okresie od 1 stycznia 2014 r. do 31 marca 2015 r. w Ministerstwie Środowiska zorganizowane zostały szkolenia podnoszące świadomość pracowników z obszaru etyki,
etosu pracowniczego, przeciwdziałania korupcji i konfliktowi interesów, a także szeroko rozumianych zamówień publicznych (łącznie przeszkolono 120 pracowników). Ponadto w 2013 r.
przyjęto w urzędzie Strategię antykorupcyjną, zgodnie z którą cyklicznie przeprowadzana jest
analiza stanowisk zagrożonych korupcją. W maju 2014 r. powołany został Koordynator ds. Rządowego Programu Przeciwdziałania Korupcji na lata 2014–2019, który regularnie uczestniczy
w spotkaniach dotyczących tematyki przeciwdziałania korupcji i koordynuje realizację rządowego programu w resorcie. Ponadto w 2014 r. wszystkim pracownikom ministerstwa udostępniono szkolenia e-learningowe przygotowane przez Centralne Biuro Antykorupcyjne. Nowo
przyjmowani pracownicy zapoznają się z zarządzeniem nr 70 Prezesa Rady Ministrów z dnia
6 października 2011 r. w sprawie wytycznych w zakresie przestrzegania zasad służby cywilnej
oraz w sprawie zasad etyki korpusu służby cywilnej, a podpisane oświadczenie pracownika
o zapoznaniu się z jego treścią włącza się do akt osobowych. Do upowszechniania informacji
z zakresu racjonalnego wydatkowania środków publicznych, przeciwdziałania korupcji, konfliktu interesów oraz zasad etycznych wykorzystywany jest w tym urzędzie ponadto intranet.
Publikuje się tam akty prawne, rządowe programy i poradniki poruszające powyższe kwestie285.
W przypadku Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji, w okresie objętym analizą, w ramach działalności edukacyjnej ministerstwa, podnoszącej świadomość pracowników w zakresie etycznego postępowania, podjęto działania, polegające na obowiązkowym zapoznaniu się
każdego pracownika ministerstwa z zarządzeniem nr 70 Prezesa Rady Ministrów z dnia 6 października 2011 r. w sprawie wytycznych w zakresie przestrzegania zasad służby cywilnej oraz
w sprawie zasad etyki, organizacji w ramach planu szkoleń warsztatów z zakresu etyki i antykorupcji w służbie cywilnej (w 2014 r. udział w tych warsztatach wzięło 44 pracowników), a w ramach służby przygotowawczej dla nowozatrudnionych pracowników ministerstwa realizowany
był temat z zakresu etyki zawodowej w służbie cywilnej (w roku 2014 służbę przygotowawczą
odbyło tam 21 pracowników)286.
284
285
286
Ibidem.
Ibidem.
Ibidem.
195
W przypadku resortu Skarbu Państwa, w badanym okresie pracownicy ministerstwa
uczestniczyli w szkoleniach, zgodnie z informacją przekazaną przez urząd, „mających na celu
przeciwdziałanie nadużyciom w zakresie wydatkowania środków publicznych”. W 2014 r. były
to: „Etyka, przeciwdziałanie korupcji i konfliktowi interesów” (5 pracowników); „Dyscyplina
finansów publicznych” (2 pracowników); „Dyscyplina finansów publicznych – uwarunkowania prawne i ekonomiczne” (1 pracownik); „Zamówienia publiczne po nowelizacji z 29.08.2014
roku w kontekście dyscypliny finansów publicznych” (26 pracowników); „Służba przygotowawcza w służbie cywilnej” (19 nowo zatrudnionych pracowników). Z kolei w roku 2015 były
to następujące szkolenia: „Rządowy Program Przeciwdziałania Korupcji na lata 2014–2019 –
praktyczne warsztaty” (3 pracowników); „Służba przygotowawcza w służbie cywilnej” (5 nowo
zatrudnionych pracowników). Ponadto w planie szkolenia na 2015 r. ujęte zostały następujące
projekty szkoleniowe: „Finanse publiczne i odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych” (planowany udział około 50 pracowników), a także „Przeciwdziałanie korupcji” (planowany udział około 50 pracowników)287.
Resort edukacji narodowej, podobnie jak wcześniejsze omawiane urzędy, zwrócił uwagę na dostęp pracowników do aktualnych przepisów prawa, a także do obowiązujących
w Ministerstwie Edukacji Narodowej procedur i regulaminów, materiałów informacyjnych
(na przykład z zakresu etyki, w tym narzędzi pozwalających pracownikom na sprawdzenie
swojej wiedzy). Pracownicy mają również możliwość zasięgnięcia porady u osób pełniących
w urzędzie funkcje doradców etycznych. W celu zwiększenia świadomości pracowników
w zakresie postaw etycznych, na lata 2013–2015 przewidziano cykl szkoleń z tego zakresu.
Dotychczas przeszkolono 117 osób (w 2014 r. było to 28 osób). W okresie objętym monitoringiem pracownicy ministerstwa uczestniczyli ponadto w szkoleniach m.in. z zakresu: finansów publicznych (7 osób), dyscypliny finansów publicznych (5 osób), etyki, przeciwdziałania korupcji i konfliktom interesów (5 osób), służby przygotowawczej w służbie cywilnej
(9 osób), czasu pracy w administracji publicznej (1 osoba) oraz zasad rozliczania podróży
służbowych (2 osoby)288.
Ministerstwo Spraw Wewnętrznych stwierdziło, iż urząd w roku 2014, podobnie jak pozostałe badane resorty, podnosił świadomość pracowników m.in. w ramach organizowanej dla
pracowników zatrudnionych po raz pierwszy w służbie cywilnej – służby przygotowawczej
w służbie cywilnej. Ponadto ministerstwo, jak poinformowało, cyklicznie organizuje szkolenia
podnoszące świadomość w szczególności w zakresie wyzwań etycznych, stojących przed członkami korpusu służby cywilnej, korupcji oraz konfliktu motywu wartości z motywem korzyści
własnych. W roku 2014 zostało przeszkolonych 25 osób (z czego 18 w ramach służby przygotowawczej oraz 7 osób w ramach szkolenia centralnego)289.
W resorcie infrastruktury i rozwoju, w celu podnoszenia świadomości osób zatrudnionych
w ministerstwie, od grudnia 2014 r. prowadzone są szkolenia adaptacyjne dla nowo zatrudnionych pracowników w zakresie zapoznania z Rządowym Programem Przeciwdziałania Korupcji
na lata 2014–2019. Do chwili obecnej przeprowadzono 3 szkolenia i przeszkolono około 45 osób.
Jak poinformowało Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju, podczas szkoleń przedstawiane są
287
288
289
Ibidem.
Ibidem.
Ibidem.
196
działania ministerstwa w zakresie tego programu, osoby, które pełnią kluczowe funkcje w jego
wdrażaniu oraz poszczególne etapy prac nad planami działań. Resort zaznaczył, że szkolenie
nie obejmuje tematyki przeciwdziałania wydatkowaniu przez pracowników środków publicznych na cele prywatne, jednakże porusza temat związany z nadużyciami jako zachowaniem
nagannym. Dodatkowo ministerstwo podkreśliło, iż istotną funkcję informacyjną pełni w nim
intranet, dzięki któremu zatrudnione osoby mają dostęp do zasobów informacyjnych urzędu.
Wszystkie regulacje wewnętrzne tego resortu podlegają udostępnieniu poprzez zamieszczenie w intranecie, celem umożliwienia pracownikom zapoznania się z ich treścią. Za jego pośrednictwem pracownicy ministerstwa mają także możliwość zapoznania się z przygotowanymi przez Centralne Biuro Antykorupcyjne wskazówkami antykorupcyjnymi dla urzędników
oraz rekomendacjami postępowań antykorupcyjnych przy stosowaniu procedury udzielenia
zamówień publicznych290.
Tabela 3.4. Przykłady najczęściej wskazywanych bieżących rozwiązań w ramach systemu edukacji i szkoleń w procesie przeciwdziałania anomii pracowniczej
– szkolenia z zakresu etyki, przeciwdziałania
korupcji i konfliktu interesów
– cyklicznie przypominanie o konieczności
przestrzegania regulacji wewnętrznych
i powszechnie obowiązujących
– zapewnienie pracownikom dostępu
do regulacji wewnętrznych
– szkolenia z zakresu przeciwdziałania
zagrożeniom korupcyjnym w pracy
urzędnika
– zapoznanie pracownika z regulaminem
pracy
– obowiązek odbycia służby
przygotowawczej
Z kolei pracownicy Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej „w celu kształtowania, upowszechniania i wzmacniania pożądanych postaw” obligatoryjnie uczestniczą w szkoleniu
z zasad i etyki służby cywilnej. Jest to szkolenie ustawiczne, realizowane cyklicznie od 2012 r.
W 2014 r. uczestniczyło w nim 57 pracowników, a w roku 2015 – 56 pracowników (plan). Niezależnie od działań szkoleniowych, w ramach akcji edukacyjnej na bieżąco udostępniane są
wszystkim pracownikom materiały z tego zakresu w formie zarówno drukowanej, jak i elektronicznej291.
Jedyne resorty, które w odpowiedzi na zadane pytanie wskazały wyłącznie standardowe
działania związane z organizacją służby przygotowawczej, to resort spraw zagranicznych oraz
resort finansów. Jak poinformował resort dyplomacji, wszyscy pracownicy Ministerstwa Spraw
Zagranicznych, którzy przechodzą służbę przygotowawczą, mają obowiązek odbyć szkolenie
„Etyka w służbie cywilnej i przeciwdziałanie korupcji”, które kończy się testem zaliczeniowym.
Pracownicy Ministerstwa Finansów składają oświadczenia o zapoznaniu się z treścią zarządze-
290
291
Ibidem.
Ibidem.
197
nia w sprawie wytycznych w zakresie przestrzegania zasad służby cywilnej oraz w sprawie zasad etyki służby cywilnej, które są włączane do ich akt osobowych292.
Podsumowując tę część niniejszej analizy, należy stwierdzić, że w zakresie działań edukacyjnych – prowadzonych przez administrację rządową w kontekście przedmiotu badań – widoczne są następujące tendencje. Po pierwsze, główną programową osią prowadzonych działań
są zasady etyki w służbie cywilnej wdrażane w szczególności w trakcie procesu służby przygotowawczej, a więc adresowane wyłącznie do nowych pracowników i to pracowników stanowiących korpus służby cywilnej. Drugą osią programową jest profilaktyka antykorupcyjna, utożsamiana przez urzędy wprost z zachowaniami o charakterze anomii pracowniczej,
a tym samym postrzegana wyłącznie w wąskim ujęciu (działania o charakterze korupcyjnym
– na przykład wykorzystywanie stanowiska służbowego do uzyskania osobistych korzyści
– stanowią tylko jeden z elementów szerszej palety zachowań związanych z anomią pracowniczą). Kolejna tendencja, to przekonanie, że sam fakt istnienia regulacji prawnych (ich zakres
i treści w kontekście przedmiotu niniejszych badań zostały omówione w rozdziale II) i samo
ich udostępnienie pracownikom (np. w intranecie) działa prewencyjnie, zapobiegając przedmiotowym zachowaniom (nadużyciom). Z przekazanych w tym zakresie informacji nie wynika również, czy podejmowane działania (bez względu na ich ocenę) dopasowywane są do
określonych grup pracowników. Można odnieść wrażenie, na podstawie uzyskanych informacji, że główną grupę pracowników w procesie edukacji stanowią pracownicy zajmujący niższe
stanowiska w służbie cywilnej. Brak jest bowiem wskazania programów dedykowanych do
wyższej kadry kierowniczej (osób zajmujących wyższe stanowiska w służbie cywilnej), a tym
bardziej działań adresowanych do decydentów politycznych (osób zajmujących kierownicze
stanowiska w państwie). Z przekazanych informacji nie wynika fakt wdrożenia, w żadnym
ze zbadanych podmiotów, programów dedykowanych kluczowej kadrze kierowniczej, w tym
w szczególności na etapie rekrutacji.
Pozytywnym faktem, wynikającym z udzielonych odpowiedzi, jest wskazywanie przez
badane urzędy zasad etycznych służby cywilnej jako fundamentalnych wartości, odnoszących się do procesu podnoszenia świadomości i zmiany postaw w kontekście prowadzonych
badań. Świadczy to też o tym, iż większość z badanych urzędów zachowania o charakterze anomii pracowniczej, wskazane w trakcie badań (wniosek nr 1), uznaje za sprzeczne
z tymi zasadami. Brak jest jednak informacji (a nie wynikają one wprost także ze wskazywanej przez badane urzędy ustawy o służbie cywilnej), jak w praktyce prowadzonych
działań określone zasady etyczne służby cywilnej są łączone z opisywanymi w niniejszych
badaniach zachowaniami (nadużyciami). Byłoby to szczególnie istotne z uwagi na fakt, iż
zasady służby cywilnej i zasady etyki korpusu służby cywilnej, ze względu na ich generalny
charakter, nie oddają w pełni zakazów dotyczących nadużyć, będących przedmiotem niniejszego opracowania.
Udzielone przez badane ministerstwa i Kancelarię Prezesa Rady Ministrów odpowiedzi
pokazują, że w obszarze systemu edukacji na etapie rekrutacji i zatrudniania nowego pracownika oraz przeprowadzania szkoleń stosowane są podstawowe działania w postaci np. służby
przygotowawczej, instruktażu z obowiązującego regulaminu pracy czy szkoleń z zakresu prawa
292
Ibidem.
198
pracy, etyki czy służby cywilnej293. Ekspertka z zakresu audytu i kontroli wewnętrznej podkreśla, że zagadnienia te przekazywane są pracownikom jedynie w zakresie podstawowym, ograniczającym się do informacji takich jak wymiar czasu pracy, prawa i obowiązki pracownika,
zasady zgłaszania nieobecności, przestrzeganie przepisów bhp, zjawiska korupcji czy konfliktu interesów. Podkreśla jednocześnie, iż w świetle regulacji obowiązującej ustawy o finansach
publicznych (art. 68 ust. 2 i art. 69 ust. 1 pkt 1) jednym z celów kontroli zarządczej jest zapewnienie przestrzegania i promowania zasad etycznego postępowania, należące do obowiązków
m.in. każdego ministra kierującego działem administracji rządowej. Zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie standardami kontroli zarządczej, opartymi na międzynarodowych standardach kontroli wewnętrznej INTOSAI i COSO, przestrzeganie wartości etycznych przez
pracowników powinno być poprzedzone wprowadzeniem kodeksu etycznego postępowania
oraz wspieraniem i promowaniem przez osoby zarządzające wartości etycznych w codziennym postępowaniu i podejmowanych decyzjach. Obecnie wprowadzone w administracji rządowej – w ramach monitorowanych resortów i Kancelarii Prezesa Rady Ministrów – regulacje
dotyczące etyki nie definiują zjawiska anomii pracowniczej jako postępowania nieetycznego,
w związku z tym w obecnym kształcie nie mogą stanowić skutecznego narzędzia w przeciwdziałaniu anomii pracowniczej294.
3. Nowe technologie i systemy zarządzania ryzykiem
w procesie przeciwdziałania anomii pracowniczej
w administracji rządowej
Kolejnym obszarem analizy praktyki badanych urzędów w zakresie przeciwdziałania
przedmiotowym zachowaniom (nadużyciom) były instrumenty i narzędzia stosowane przez
monitorowane urzędy w celu przeciwdziałania nadużyciom o charakterze anomii pracowniczej. W związku z tym badane urzędu zostały zapytane, czy w okresie objętym monitoringiem
inwestowały w sprzęt, oprogramowanie lub systemy, mające na celu przeciwdziałanie wydatkowaniu przez osoby zatrudnione w urzędzie środków publicznych na cele prywatne; jeśli tak,
to w jaki sprzęt, jakie oprogramowanie i systemy zostały wdrożone. Urzędy zostały zapytane
również, czy w tym okresie wprowadziły wewnętrzne systemy zarządzania ryzykiem tego typu
nadużyć lub korzystały z takiego systemu już wcześniej wprowadzonego295.
Pomimo, iż – jak pokazują badania Euler Hermes oraz Pracodawców Rzeczypospolitej
Polskiej – jedynie 6% przypadków anomii pracowniczej zostaje wykrytych dzięki specjalnie
dedykowanym systemom zarządzania ryzykiem nadużyć, to autorzy niniejszego raportu postanowili przyjrzeć się, jak ten aspekt wygląda w przypadku administracji rządowej. Warto wspomnieć, iż w przypadku podmiotów komercyjnych takie procedury to nadal rzadkość w firmach działających w Polsce, co może wpływać na niski udział tych instrumentów
Odpowiedzi udzielone przez urzędy były następnie oceniane przez ekspertkę z zakresu audytu i kontroli wewnętrznej w administracji publicznej, panią Agnieszkę Klimek-Lewińską; Opinia eksperta na temat deklaracji urzędów administracji rządowej dotyczących przeciwdziałania anomii pracowniczej, 23.01.2016.
294
Ibidem.
295
293
3. nowe technologie i SySteMy zarządzania ryzykieM…
199
w wykrywalności zachowań związanych z anomią pracowniczą296. Ten aspekt jest istotny jeszcze z jednego powodu. Z przytoczonego już wyżej badania (The Global Retail Theft Barometer)
wynika, że firmy prowadzące handel detaliczny, broniąc się przed kradzieżami, w 2011 r. na
drugim miejscu (po szkoleniach) wskazywały na konieczność zwiększenia inwestycji w sprzęt
i oprogramowanie (44% wskazań w Europie i 55% wskazań w ujęciu globalnym)297. Świadczyć
to może o tym, że europejskie i światowe organizacje w większym stopniu niż polskie dostrzegają znaczenie tych rozwiązań.
Udzielone przez badane urzędy administracji rządowej odpowiedzi z jednej strony wskazują fakt wprowadzenia nowych technologii, które w ich opinii wspierają przeciwdziałanie
zachowaniom (nadużyciom) pracowników w opisywanym w niniejszym raporcie kontekście,
z drugiej strony pokazują, że badane urzędy nie widzą takich potrzeb lub też wskazują stosowanie jedynie tradycyjnych rozwiązań, które w ich opinii są wystarczające. W ramach nowych
technologii, ze wskazanych rozwiązań na uwagę zasługują systemy obejmujące elektroniczną
ewidencję i rozliczanie prywatnych i służbowych wyjść, a także ewidencję czasu wejścia i wyjścia pracowników z urzędu (MG, MZ, MŚ, MSW, MF), kontrolę wydruków dokumentów i materiałów w ramach sieci teleinformatycznej (MZ, MŚ, MAiC), a także rozwiązania umożliwiające selektywne udostępnianie serwisów internetowych w celu ograniczenia wykorzystania
przez pracowników do celów prywatnych m.in. sprzętu komputerowego i zasobów teleinformatycznych (MIR). Dodatkowo warto wspomnieć o wdrożonym przez resort zdrowia Zintegrowanym Systemie Informatycznym Wspomagającym Zarządzanie Zasobami tego urzędu,
o czym więcej poniżej298.
Resort gospodarki poinformował o wdrożeniu elektronicznego systemu wniosków służących m.in. ewidencjonowaniu i rozliczaniu wyjść prywatnych i służbowych pracowników. Jak
wspomniano wyżej, resort zdrowia wprowadził natomiast system klasy ERP (Enterprise Resource Planning) pod nazwą Zintegrowany System Informatyczny Wspomagający Zarządzanie Zasobami urzędu, obejmujący m.in. moduł magazynowy (rejestrujący zużycie materiałów
biurowych przez komórki organizacyjne) i moduł kadrowy (rozliczający czas pracy pracowników). Dodatkowo od 2012 r. do rejestracji czasu wejścia i wyjścia pracowników z urzędu wykorzystuje się tam system kontroli dostępu. Od 2007 r. ministerstwo monitoruje ponadto działania pracowników w sieci teleinformatycznej urzędu za pomocą systemów do monitorowania
ruchu internetowego. Ponadto, jak poinformował urząd, logowany i monitorowany jest każdy
wydruk wykonany w sieci teleinformatycznej tego ministerstwa299.
Jak wskazał resort środowiska – w odpowiedzi na pytanie dotyczące wdrożenia nowego
sprzętu, oprogramowania lub systemów – monitorowaniem wydatków Ministerstwa Środowiska „zajmują się jego pracownicy, którzy w ramach zakresu obowiązków monitorują wszystkie
wydatki”. Jak wynika z przekazanych informacji, do monitorowania wydatków posługują się
„specjalnymi aplikacjami oraz oprogramowaniem specjalnie do tego dedykowanym”. Dodatkowo, niektóre urządzenia posiadają zainstalowane liczniki, które monitorują na przykład ilości wydruków/skanów, z przypisaniem do pracownika, co jest monitorowane na bieżąco przez
296
297
298
299
Ibidem, s. 10.
Ibidem.
200
przełożonych. Budynek ministerstwa jest monitorowany, nagrania z monitoringu są sprawdzane, a obserwacje z użyciem monitoringu „w celu przeciwdziałania wydatkowaniu przez osoby
zatrudnione w urzędzie środków publicznych na cele prywatne mają charakter ciągły”. Resort
środowiska posiada system finansowo-księgowy do ewidencji wydatków, w którym rezerwuje się środki publiczne przed dokonaniem płatności. Przed zaangażowaniem środków osoba
dokonująca rezerwacji środków sprawdza celowość dokonania płatności. Przed 2014 r. w ministerstwie został wprowadzony nowy system kadrowo-płacowy. Wraz z systemem wdrożono powiązany z nim moduł elektronicznej informacji kadrowej, który umożliwia przełożonemu obserwowanie i kontrolowanie obecności w pracy podległych pracowników. Dzięki temu
– jak informuje urząd – przełożony może obserwować godziny przyjścia i wyjścia pracownika,
a także poruszanie się po budynku (na przykład ilość czasu spędzonego na stołówce pracowniczej). Informacje o godzinach przyjścia i wyjścia z urzędu pracowników są ponadto dostępne z poziomu systemu kadrowo-płacowego (dla pracowników Biura Kadr i Szkoleń). Zarówno
obowiązujący regulamin pracy, jak i wprowadzony moduł elektronicznej informacji kadrowej, zakładają zdecentralizowany proces kontroli obecności pracownika w pracy, to jest proces częściowo przesunięty z komórki kadrowej na kierującego komórką organizacyjną oraz na
bezpośrednich przełożonych, którzy otrzymali narzędzie, ułatwiające im monitorowanie czasu pracy w podległym zespole300.
W przypadku Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji w 2014 r. zostały wdrożone następujące systemy, których celem było – w opinii resortu – przeciwdziałanie wydatkowaniu środków publicznych na cele prywatne przez osoby zatrudnione w tym ministerstwie.
Po pierwsze, to system dedykowany do zarządzania urządzeniami mobilnymi, stanowiący
uzupełnienie zarządzenia nr 15 Dyrektora Generalnego z dnia 5 czerwca 2013 r. w sprawie
zasad służbowego korzystania z mobilnych usług oraz urządzeń telekomunikacyjnych w Ministerstwie Administracji i Cyfryzacji. Drugi system to system centralnego wydruku, dzięki któremu monitorowane są wszystkie działania użytkowników w zakresie wykorzystania
sprzętu do dokonywania wydruków301.
W przypadku Ministerstwa Spraw Wewnętrznych powodem wdrożenia nowych technologii – to jest elektronicznej ewidencji wejść i wyjść – był, zgodnie z informacją przekazaną
przez urząd, fakt wprowadzenia w nim tzw. elastycznego czasu pracy. Wprowadzony w resorcie system organizacji pracy wymaga każdorazowego ustalenia czasu pracy pracownika w danym tygodniu, z jego bezpośrednim przełożonym, przy zachowaniu ciągłości pracy
urzędu. Tym samym pracownik może opuścić swoje miejsce pracy w celu załatwienia spraw
prywatnych, natomiast jest on zobligowany do przepracowania 40 godzin tygodniowo. Celem
kontroli realizacji przez pracowników tego obowiązku wprowadzono miesięczne harmonogramy czasu pracy oraz elektroniczną ewidencję wejść do i wyjść z obiektów ministerstwa.
Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju z kolei rozszerzyło system firewall o funkcjonalność
selektywnego udostępniania serwisów internetowych w celu ograniczenia wykorzystania
przez użytkowników do celów prywatnych m.in. sprzętu komputerowego i zasobów teleinformatycznych302.
300
301
302
Ibidem.
Ibidem.
Ibidem.
201
Tabela 3.5. Przykłady wdrożenia nowych technologii w procesie przeciwdziałania anomii pracowniczej w administracji rządowej
– elektroniczny system wniosków, służący
ewidencjonowaniu i rozliczaniu wyjść
prywatnych i służbowych pracowników
– moduł elektronicznej informacji
kadrowej, umożliwiający przełożonemu
kontrolowanie obecności podległych
pracowników w pracy
– liczniki w urządzeniach, które monitorują
na przykład ilości wydruków/skanów
z przypisaniem do pracownika
– system firewall o funkcjonalności
m.in. selektywnego udostępniania
serwisów internetowych
Informacji o wdrożeniu podobnych rozwiązań technologicznych nie przekazały Kancelaria
Prezesa Rady Ministrów – „nie ma takich systemów”; Ministerstwo Obrony Narodowej – „szeroko pojęte zabezpieczenia techniczne realizowane w MON wykonywane są w celu zabezpieczenia
obiektów urzędu, a nie w celu weryfikacji wejść lub wyjść pracowników” (chociaż zadane pytanie
nie koncentrowało się tylko na tym aspekcie); Ministerstwo Sprawiedliwości – „urząd nie inwestował w sprzęt, oprogramowanie lub systemy mające na celu przeciwdziałanie wydatkowaniu
przez pracowników środków publicznych na cele prywatne”. Ten ostatni resort poinformował,
że zasadą jest, że „każdy pracownik urzędu może korzystać ze sprzętu komputerowego i systemów informatycznych, poczty elektronicznej, internetu tylko do celów służbowych” (chociaż
zadane pytanie nie koncentrowało się tylko na tym aspekcie). Ponadto urząd poinformował, że
w każdej komórce organizacyjnej Ministerstwa Sprawiedliwości jest prowadzona ewidencja czasu pracy oraz jej rozliczania przy pomocy ewidencji wyjść w sprawach służbowych i prywatnych
oraz pracy w godzinach nadliczbowych. Każdorazowe wyjście z pracy w celach prywatnych musi
zostać odpracowane w obowiązującym pracownika okresie rozliczeniowym303. Ministerstwo
Edukacji Narodowej w odpowiedzi na pytanie dotyczące wdrożonych systemów poinformowało, że „w okresie wskazanym w pytaniu nie stwierdzono przypadków naruszeń poszczególnych,
przyjętych w urzędzie zasad i regulacji. Dotychczas nie stwierdzono w Ministerstwie Edukacji
Narodowej także nadużyć w postaci wynoszenia z urzędu materiałów biurowych czy też innych
materiałów”. Urząd ten przypomniał również, że „nie odnotowano ponadto nadużyć w postaci
używania sprzętu biurowego dla celów prywatnych”. W ten sposób resort argumentował brak
potrzeby wdrażania nowych rozwiązań: „Biorąc powyższe pod uwagę, w okresie od 1 stycznia
2014 roku do chwili obecnej Ministerstwo nie inwestowało w specjalistyczny sprzęt, oprogramowania i systemy dedykowane wyłącznie zakresowi, o którym mowa w (…) zapytaniu”. Ministerstwo Spraw Zagranicznych odpowiedziało, że „w obszarze IT oraz telekomunikacji Ministerstwo Spraw Zagranicznych wdrożyło rozwiązania mające na celu ograniczenie możliwości
wydatkowania środków publicznych na cele prywatne”, nie wskazując jednocześnie, jakie konkretne rozwiązania zostały tam wdrożone. Ministerstwo Finansów wyjaśniło, że „Ze względu
na fakt, iż funkcjonujące i wykorzystywane przez Ministerstwo Finansów systemy pozwalają
Brzmienie części dotyczącej MS zostało zmodyfikowane po uwadze zgłoszonej przez ten urząd w mailu z dnia
22.01.2016 r., w ramach opiniowania przez urzędy tej części raportu.
303
202
na stałe monitorowanie i kontrolowanie zasadności ponoszonych wydatków – nie było potrzeby dokonywania inwestycji”. Jednocześnie urząd ten poinformował, że wprowadzona z dniem
1 stycznia 2015 r. elektroniczna ewidencja czasu pracy została wykonana przez pracownika ministerstwa. Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej z kolei krótko przekazało, że „od 1 stycznia 2014 r. MPiPS nie inwestowało w tym zakresie w sprzęt, oprogramowanie lub systemy”304.
Kolejnym obszarem analizy praktyki badanych urzędów w zakresie przeciwdziałania
przedmiotowym zachowaniom (nadużyciom) ze strony pracowników była kwestia istnienia lub
wdrażania przez te urzędy wewnętrznych systemów i procedur zarządzania ryzykiem w tym
obszarze. W związku z tym do badanych urzędów skierowano następujące pytanie: „Czy urząd
w celu przeciwdziałania wydatkowaniu przez osoby zatrudnione w urzędzie środków publicznych na cele prywatne, wprowadził wewnętrzny system zarządzania ryzykiem tego typu nadużyć lub korzystał z takiego systemu wcześniej już wprowadzonego?”305.
Z przekazanych w odpowiedzi na wniosek informacji wynika, że w resorcie gospodarki od
2008 r. realizowany jest System Przeciwdziałania Zagrożeniom Korupcyjnym, którego celem jest
zapewnienie rzetelnej realizacji zadań oraz zwiększenie zaufania społecznego do urzędu. Istotną
rolę w strukturze systemu pełni dwuosobowy Zespół Doradców Etycznych, z których jeden powoływany i odwoływany jest przez Dyrektora Generalnego urzędu spośród pracowników kierujących
komórkami organizacyjnymi lub ich zastępców, a drugi wybierany jest przez pracowników, w drodze głosowania, spośród pracowników spoza grupy, kierujących komórkami organizacyjnymi oraz
ich zastępców. Ministerstwo Gospodarki obszernie wyjaśniło, że zadania i uprawnienia Zespołu
Doradców Etycznych określa dokumentacja systemowa, w której zawarto w szczególności następujące zadania: doradztwo etyczne w obszarze zapobiegania zjawiskom korupcji oraz w zakresie
zasad postępowania i zagadnień etycznych związanych z realizacją zadań ministerstwa; działania
informacyjno-edukacyjne w zakresie zagadnień etycznych; walka z korupcją, w tym promowanie
zasad wprowadzonych zarządzeniem nr 70 Prezesa Rady Ministrów z dnia 6 października 2011 r.
w sprawie wytycznych w zakresie przestrzegania zasad służby cywilnej oraz w sprawie zasad etyki
korpusu służby cywilnej; inicjowanie opracowania i analizowanie nowych aktów prawnych (zasad
i norm w zakresie etyki i postępowania etycznego) oraz zgłaszanie uwag do obowiązujących regulacji wewnętrznych i ich projektów. Do zadań w ramach systemu należy również przyjmowanie
informacji o stwierdzeniu lub podejrzeniu wystąpienia korupcji, w tym też od pracowników ministerstwa, a także informowanie o zgłoszeniu stwierdzenia lub podejrzenia korupcji i wnioskowanie o przeprowadzenie doraźnej kontroli wewnętrznej oraz gromadzenie informacji o takich
zdarzeniach. W ramach systemu położono również nacisk na współpracę z doradcami etycznymi
innych instytucji w celu wymiany informacji i dobrych praktyk306. Pracownicy Ministerstwa GoIbidem.
306
MS w mailu z dnia 22.01.2016 r., przesłanym w ramach opiniowania przez urzędy tej części raportu, zwróciło
uwagę na istnienie podobnych rozwiązań w pozostałych urzędach – „W Ministerstwie Sprawiedliwości (być może
także i w innych urzędach) funkcjonują analogiczne rozwiązania w zakresie kształtowania postaw etycznych pracowników. W Ministerstwie Sprawiedliwości powołany został Doradca ds. Etyki, którego zadaniem jest świadczenie
kompleksowych usług doradczych i szkoleniowych w zakresie etyki oraz unikania i rozwiązywania sytuacji konfliktu
interesu zgodnie z obowiązującymi normami etycznymi. Jednocześnie wskazać również należy, że we wrześniu 2014
roku Minister Sprawiedliwości powołał Grupę Roboczą ds. Etyki. Jednym z kilku celów Grupy było opracowanie
poradnika ułatwiającego stosowanie zasad etycznych obowiązujących w Ministerstwie. Utworzony przez Grupę poradnik może być uzupełniany o części szczegółowe, które wynikają ze specyfiki pracy lub identyfikowanego ryzyka”.
304
305
203
spodarki oraz każda osoba z zewnątrz ma możliwość kontaktowania się z Zespołem Doradców
Etycznych poprzez dedykowany do tych celów adres poczty elektronicznej307.
Z kolei w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych uruchomiony został system zarządzania
ryzykiem korupcyjnym i wdrażany jest Rządowy Program Przeciwdziałania Korupcji na lata
2014–2019, ustanowiony uchwałą Rady Ministrów z dnia 1 kwietnia 2014 r., co ma swoje odzwierciedlenie w działaniach powołanego decyzją nr 1 Dyrektora Generalnego Ministerstwa
Spraw Wewnętrznych z dnia 10 stycznia 2013 r. zmienioną decyzją nr 2 Dyrektora Generalnego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych z dnia 11 sierpnia 2014 r. w sprawie powołania Pełnomocnika do Spraw Przeciwdziałania Zagrożeniom Korupcyjnym w Ministerstwie Spraw
Wewnętrznych. W urzędzie obowiązuje także zarządzenie nr 29 Dyrektora Generalnego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych z dnia 24 czerwca 2013 r. w sprawie standardów w zakresie
przeciwdziałania zagrożeniom korupcyjnym w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych. W ramach tego systemu funkcjonuje stanowisko Pełnomocnika do Spraw Przeciwdziałania Zagrożeniom Korupcyjnym, który jest odpowiedzialny za prowadzenie czynności związanych
z przeciwdziałaniem zagrożeniom korupcyjnym w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych oraz
prowadzenie w stosunku do pracowników tego urzędu działań informacyjno-edukacyjnych
w tym zakresie. Pełnomocnik podlega bezpośrednio dyrektorowi generalnemu ministerstwa.
Utworzono również – podobnie jak w Ministerstwie Gospodarki – „skrzynkę antykorupcyjną”
w celu zapewnienia każdemu pracownikowi Ministerstwa Spraw Wewnętrznych możliwości
bezpiecznego zgłoszenia zdarzenia o znamionach korupcji308.
Jak wygląda wdrożenie systemów i procedur zarządzania ryzykiem w pozostałych resortach? Ministerstwo Sprawiedliwości „nie posiada systemu identyfikacji ryzyk dedykowanego
wyłącznie do identyfikacji zagrożeń związanych z wydatkowaniem przez osoby zatrudnione
w ministerstwie środków publicznych na cele prywatne”. Resort ten prowadzi natomiast system zarządzania ryzykiem, który odnosi się do realizacji celów zaplanowanych do realizacji
w danym roku kalendarzowym309. Podobne rozwiązanie obowiązuje w Ministerstwie Sportu
i Turystyki, w którym w roku 2014 zostały wydane akty dotyczące zarządzania ryzykiem oraz
kontroli zarządczej. Pierwszy to komunikat nr 2 Ministra Sportu i Turystyki z dnia 25 marca
2014 r. w sprawie wytycznych w zakresie kontroli zarządczej dla Ministerstwa Sportu i Turystyki oraz dla działów administracji rządowej – kultura fizyczna i turystyka, a drugi to zarządzeInformacje 17 resortów i KPRM 16.04–10.07.2015.
Ibidem.
309
MS w ramach opiniowania przez urzędy tej części raportu poinformowało, że w 2015 r. weszły w życie dwa
zarządzenia Ministra Sprawiedliwości: z dnia 8 października 2015 r. w sprawie zasad prowadzenia polityki antykorupcyjnej w Ministerstwie Sprawiedliwości (Dz. Urz. MS poz. 221) oraz z dnia 3 listopada 2015 r. w sprawie systemu
kontroli zarządczej w Ministerstwie Sprawiedliwości (Dz. Urz. MS poz. 230). Zgodnie z § 10 ust. 1 i 2 zarządzenia
Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 listopada 2015 r. w sprawie systemu kontroli zarządczej w Ministerstwie Sprawiedliwości komórki organizacyjne ministerstwa od 2016 r. zobowiązane są do przeprowadzania analizy ryzyka
w zakresie celów i zadań określonych w propozycjach planów działań oraz do pozostałych zadań wskazanych w regulaminie organizacyjnym ministerstwa, w których zidentyfikowano występowanie ryzyk korupcyjnych, bezpieczeństwa informacji i systemów informatycznych oraz innych uznanych za szczególnie istotne. W celu ułatwienia
komórkom organizacyjnym procesu identyfikacji ryzyk, wprowadzona zostanie „Instrukcja wypełniania formularza do analizy ryzyka”. Instrukcja przewiduje określone kategorie ryzyk w ministerstwie i wskazuje przykładowe
czynniki mogące zagrażać realizacji celów i zadań. W ramach sporządzanej aktualnie i na nowych zasadach analizy
ryzyka w części planu postępowania z ryzykiem wskazuje się również jego właściciela. W przypadku identyfikowanego od 2016 r. ryzyka korupcyjnego właścicielem ryzyka są wszyscy pracownicy realizujący konkretny cel/zadanie
oraz ich przełożeni w danej komórce organizacyjnej (mail z dnia 22.01.2016 r.).
307
308
204
nie nr 7 Ministra Sportu i Turystyki z dnia 25 marca 2014 r. w sprawie wprowadzenia Polityki
zarządzania ryzykiem w Ministerstwie Sportu i Turystyki. Instrumenty związane z kontrolą
zarządczą wskazuje także resort zdrowia. W 2011 r. w Ministerstwie Zdrowia zbudowano wewnętrzny system zarządzania ryzykiem, korzystając z usług zewnętrznej firmy doradczej. W ramach zidentyfikowanych przez komórki organizacyjne ministerstwa ryzyk operacyjnych, znalazły się również te dotyczące występowania przypadków opisanych przykładowo we wniosku
nr 4 o udostępnienie informacji publicznej, w tym – jak wskazuje resort – dotyczące m.in. zasobów ludzkich. W Ministerstwie Skarbu Państwa funkcjonuje instrukcja zarządzania ryzykiem
wprowadzona zarządzeniem Ministra Skarbu Państwa nr 51 z dnia 9 listopada 2011 r. Rejestr
ryzyk związanych z celami podstawowymi tego resortu nie obejmuje jednak – co podkreśliło
samo ministerstwo – kwestii stanowiących przedmiot niniejszych badań. Działania podejmowane w komórkach organizacyjnych tego urzędu w ramach kontroli funkcjonalnej minimalizują
jednak, w jego ocenie, wystąpienie ryzyk opisanych w pytaniu. W Ministerstwie Pracy i Polityki
Społecznej w ramach systemu kontroli zarządczej funkcjonują tryby zarządzania ryzykiem oraz
samooceny kontroli zarządczej. Jak poinformował resort, wynik analizy ryzyka, jak również informacje zawarte w podsumowaniu procesu samooceny za lata 2011–2014, nie wskazują na występowanie ryzyka nadużyć związanych z wydatkowaniem środków publicznych na cele prywatne. Niezależnie od powyższego, resort uczestniczy również w realizacji Rządowego Programu
Przeciwdziałania Korupcji na lata 2014–2019. W Ministerstwie Kultury i Dziedzictwa Narodowego działania kontrolne w zakresie poruszonym we wniosku nr 4 o udostępnienie informacji
publicznej realizowane są w ramach bieżącego nadzoru osób pełniących funkcje kierownicze
w poszczególnych komórkach organizacyjnych resortu. W Ministerstwie Edukacji Narodowej
funkcjonują stosowne regulacje i przyjęte praktyki, polegające m.in. na zarządzaniu ryzykiem
(wspierane oprogramowaniem i sprzętem komputerowym), które pozwalają, zdaniem urzędu,
na bieżącą kontrolę i monitoring w zakresie, o którym mowa we wniosku310.
Z kolei Kancelaria Prezesa Rady Ministrów w odpowiedzi na pytanie o systemy zarządzania ryzykiem w przedmiotowym zakresie poinformowała, iż „W KPRM nie ma takich
systemów”311.
W opinii ekspertki ds. audytu i kontroli wewnętrznej na uwagę zasługuje wprowadzenie
zasygnalizowanych przez część badanych urzędów rozwiązań, takich jak elektroniczny system
ewidencjonowania i rozliczania prywatnych i służbowych wyjść, a także ewidencja czasu wejść
i wyjść z budynku, polegająca na każdorazowym, przy wejściu i wyjściu z budynku urzędu,
odbijaniu karty identyfikacyjnej pracownika za pomocą czytnika. Jak wynika z przekazanych
informacji, system pozwala na dokładne rozliczenie czasu pracy pracowników, uwzględniając wychodzenie w godzinach pracy w celu załatwienia prywatnych spraw. System nie rozlicza
natomiast – jak można wnioskować z udzielonych odpowiedzi – wyjść pracowników w godzinach pracy w celu palenia wyrobów tytoniowych oraz załatwiania spraw prywatnych na terenie budynku (m.in. tym aspektom poświęcony został rozdział IV, koncentrujący się na wydatkach urzędów na wynagrodzenia i pochodne). Ekspertka zwraca również uwagę na wskazane
przez część z badanych urzędów system kontroli wydruków w ramach sieci teleinformatycznej,
a także system centralnego wydruku oraz system monitorujący zużycie materiałów biurowych,
310
311
Ibidem.
Ibidem.
205
czy też liczniki na wszystkich urządzeniach kopiujących przypisanych do poszczególnych pracowników, co umożliwiać może kontrolę i monitoring dokonywanych wydruków. Na uwagę
zasługuje również wdrożenie selektywnego udostępniania serwisów internetowych, którego
skuteczności – z uwagi na brak opisu sposobu funkcjonowania – nie można niestety ocenić.
Dodatkowo wymaga wspomnienia wdrożony przez jeden z resortów Zintegrowany System Informatyczny Wspomagający Zarządzanie Zasobami urzędu, który w ocenie badanego resortu
w sposób kompleksowy przeciwdziała nadużyciom w zakresie ewidencjonowania i rozliczania
czasu pracy pracowników, a także zużycia materiałów biurowych i ruchu internetowego. Jeden
z badanych urzędów – w ramach rozwiązań informatycznych wspomagających przeciwdziałanie anomii pracowniczej – wskazał monitoring budynku za pomocą kamer oraz wykorzystanie Służby Ochrony Urzędu, czego – w ocenie ekspertki – nie można uznać za wystarczające
w przeciwdziałaniu przedmiotowym nadużyciom, ponieważ zapewne nie są nimi objęte wszystkie pomieszczenia. Ekspertka podkreśliła, że wdrażanie i stosowanie powyższych narzędzi powinno wynikać z obowiązku realizacji jednego z celów kontroli zarządczej, jakim jest ochrona
zasobów. Standard ten wskazuje, iż kadra zarządzająca odpowiada za ochronę zasobów oraz za
właściwe ich wykorzystanie. Niewątpliwie materiały biurowe, dostęp do sieci internetowej czy
wreszcie pracownik (o czym szerzej w rozdziale poświęconym wydatkom na wynagrodzenia
i pochodne) stanowią zasób jednostki, pracodawcy i zgodnie z ustawą o finansach publicznych
podlegają ochronie oraz nadzorowi nad ich właściwym wykorzystywaniem312.
Z informacji udzielonych przez badane urzędy wynika, że wdrożenie systemów zarządzania
ryzykiem – zgodnie ze skierowanymi pytaniami zawartymi we wniosku nr 4 o udostępnienie
informacji publicznej – dotyczącym anomii pracowniczej, postrzegają one praktycznie wyłącznie z perspektywy zachowań o charakterze korupcyjnym (podobnie jak w przypadku działań
edukacyjnych i szkoleniowych). Na podstawie tych informacji można jednoznacznie uznać, że
opisywane w niniejszym badaniu zjawiska nie zostały uwzględnione w obowiązujących w tych
urzędach systemach zarządzania ryzykiem, z wyłączeniem zachowań korupcyjnych, które stanowią, co należy podkreślić, tylko fragment katalogu przedmiotowych zachowań (nadużyć).
Ekspertka ds. audytu i kontroli wewnętrznej zwróciła uwagę, iż w dwóch resortach jako
mechanizm kontrolny w reakcji na ryzyko nieetycznego i korupcyjnego postępowania, istnieją komórki: Zespół Doradców Etycznych i Pełnomocnik ds. Przeciwdziałania Zagrożeniom
Korupcyjnym, które w swoich zadaniach odnoszą się do ogólnych zasad etycznego postępowania i przeciwdziałania zagrożeniom korupcyjnym. Do ich zadań należy m.in. doradztwo
etyczne związane z realizacją zadań przez resorty, walka z korupcją, promowanie zasad etyki
korpusu służby cywilnej, inicjowanie i opracowywanie nowych aktów prawnych. Z przedstawionych przez badane resorty opisów zadań, jakie realizują powyższe komórki, wynika, iż nie
obejmują one zagadnień z zakresu zjawiska anomii pracowniczej. Nie są zatem – jak można
wnioskować na podstawie przekazanych danych – prowadzone szkolenia dla pracowników,
uświadamiające, czym jest anomia pracownicza, jaką pracownik ponosi odpowiedzialność za
powstanie nadużycia z zakresu anomii pracowniczej oraz jak przeciwdziałać jej powstaniu.
Ponadto, w ocenie ekspertki, badane resorty informują o funkcjonowaniu systemu kontroli
zarządczej, w ramach którego zarządzają ryzykiem poprzez identyfikację ryzyk, ich analizę
i ocenę oraz reagowanie na ryzyko. Jednak nie obejmują, jak wynika z informacji przekaza312
A. Klimek-Lewińska, Opinia eksperta…
206
nych przez urzędy, rejestrem ryzyk nadużyć wynikających np. z niewłaściwego wykorzystania
zasobów materialnych i kadrowych jednostki. Z uwagi na powyższe aspekty, funkcjonujący
w resortach system zarządzania ryzykiem nie jest w stanie skutecznie zarządzać i przeciwdziałać nadużyciom z zakresu anomii pracowniczej. Najważniejszym elementem zarządzania jednostką jest zarządzanie ryzykiem. Nie można bowiem przeciwdziałać ryzyku, jeżeli nie
zostało ono zidentyfikowane i poddane analizie313.
Jakie obszary i w jakim zakresie – w ramach opisywanych tutaj działań administracji rządowej – powinny zostać poddane szerszej analizie w kolejnych badaniach dotyczących anomii
pracowniczej? W ocenie ekspertki, pomimo iż w tym obszarze stosowanych jest najwięcej mechanizmów kontrolnych, należałoby przeprowadzić analizę, w jaki sposób i w jakim zakresie
badane urzędy wykorzystują na przykład wdrożone rozwiązania informatyczne. Uzyskane informacje pozwoliłyby ocenić, czy stosowane mechanizmy są skuteczne i faktycznie używane.
Ponadto, w tym obszarze, z uwagi na ogólnikowe odpowiedzi udzielone przez badane resorty, wartym szerszego zbadania jest zagadnienie stosowania selektywnego udostępniania stron
internetowych oraz modułu kontroli ruchu internetowego. Z informacji nie wynika, w jaki
sposób funkcjonują systemy, czy są monitorowane i na czym to polega, czy w wyniku monitoringu kiedykolwiek stwierdzono nadużycia oraz – w przypadku stwierdzenia nadużyć – czy
pracownicy ponieśli konsekwencje. W ramach obszaru stosowania nowych technologii warte
dokładniejszej analizy są system ochrony urzędu i monitoring. Z odpowiedzi udzielonych przez
ministerstwa nie wynika, w jakich miejscach jest zainstalowany monitoring, a ponadto – czy
dokonywana jest jego analiza oraz czy w wyniku jego stosowania kiedykolwiek stwierdzono
nadużycia, a jeżeli tak, to czy pracownik poniósł ich konsekwencje314.
4. Kontrola wewnętrzna i monitoring w administracji rządowej
w kontekście nadużyć dotyczących anomii pracowniczej
Co można jeszcze zrobić, aby pracownicy nie okradali pracodawcy (w przypadku przedmiotu niniejszych badań – nie naruszali jednocześnie dobra wspólnego)? Jedną z rekomendacji
dla kadry zarządzającej jest wprowadzenie rutynowych, powszechnych audytów wewnętrznych, jako elementu zdrowej kontroli315, z zastrzeżeniem, że nie będzie to jedyny element
programu zapobiegania anomii pracowniczej. Nie można jednak tego elementu lekceważyć,
tym bardziej, że z badań przeprowadzonych przez Euler Hermes oraz organizację Pracodawcy Rzeczypospolitej Polskiej przy współpracy CMB Indicator wynika, że audyt wewnętrzny
stanowił 16% sposobów wykrywania nadużyć, a audyt zewnętrzny 8% takich sposobów316.
Przyjrzyjmy się więc, jakie działania w tym zakresie podejmują badane urzędy. W tym celu
zapytaliśmy ministerstwa i Kancelarię Prezesa Rady Ministrów, czy w objętym monitoringiem okresie podejmowały rutynowe działania kontrolne i monitoringowe w celu przeciw313
314
315
316
Ibidem.
Ibidem.
Ibidem, s. 16.
4. kontrola wewnętrzna i Monitoring w adMiniStracji rządowej…
207
działania wydatkowaniu przez osoby zatrudnione w urzędzie środków publicznych na cele
prywatne. Jeśli tak, to jakie konkretnie to były kontrole i działania monitoringowe, w jakim
zakresie i co one wykazały317?
Jak poinformował resort gospodarki, zgodnie z regulaminem organizacyjnym tego ministerstwa, kierujący daną komórką organizacyjną odpowiada za zgodność działania pracowników komórki z przepisami prawa powszechnie obowiązującego i przepisami aktów prawa
wewnętrznego, w tym z regulacjami, mającymi na celu przeciwdziałanie wydatkowaniu środków publicznych na cele prywatne. W związku z tym – jak wskazało Ministerstwo Gospodarki – w każdej komórce organizacyjnej monitoring działań pracowników prowadzony jest na
bieżąco, zgodnie z powyższymi regulacjami. W okresie objętym monitoringiem nie były przeprowadzane kontrole planowe ani doraźne (nieplanowane dotyczące przeciwdziałania wydatkowaniu przez osoby zatrudnione w tym ministerstwie środków publicznych na cele prywatne). Podobnie w Ministerstwie Zdrowia, w tym okresie, nie podejmowano planowych działań
kontrolnych w celu przeciwdziałania wskazanym zagrożeniom. Zgodnie z zarządzeniem nr 17
Dyrektora Generalnego Ministerstwa Zdrowia z dnia 16 lipca 2014 r. w sprawie ustalenia zasad przydziału i korzystania ze służbowych telefonów komórkowych w Ministerstwie Zdrowia
monitorowane jest wykorzystywanie przydzielonych telefonów służbowych. Zgodnie z § 8 tego
zarządzenia Biuro Dyrektora Generalnego przedkłada dyrektorowi generalnemu (w terminie
do końca każdego miesiąca, za miesiąc poprzedni) sprawozdanie, zawierające wykaz korzystających z telefonów służbowych i wydatków z tego tytułu, w tym w zakresie przekroczeń przyznanych limitów. W kwestiach dotyczących wcześniejszego wychodzenia z pracy, późniejszego przychodzenia do pracy, wychodzenia z pracy podczas godzin pracy w celach prywatnych
oraz w zakresie załatwiania prywatnych spraw lub innych niesłużbowych spraw w godzinach
pracy, urząd informuje, iż zgodnie z regulaminem pracy Ministerstwa Zdrowia dyrektorzy
komórek organizacyjnych są odpowiedzialni za przestrzeganie czasu pracy przez podległych
pracowników. Aspekt ten monitorują sekretariaty komórek organizacyjnych, które prowadzą
bieżącą ewidencję czasu pracy i z upływem każdego miesiąca przekazują tę ewidencję do Biura
Kadr ministerstwa wraz z listami obecności, potwierdzonymi przez dyrektorów komórek organizacyjnych. Kontrole w przedmiotowym zakresie nie były prowadzone również przez resort
sprawiedliwości – w objętym niniejszym monitoringiem okresie „Ministerstwo Sprawiedliwości nie przeprowadzało kontroli (planowych bądź nie ujętych w planie kontroli), które miałyby na celu przeciwdziałanie wydatkowaniu przez osoby zatrudnione środków publicznych na
cele prywatne”. Ministerstwo Sprawiedliwości poinformowało również, że w ramach zapewnienia funkcjonowania kontroli zarządczej Biuro Kontroli i Audytu Wewnętrznego nie monitoruje nadużyć związanych z wydatkowaniem przez osoby zatrudnione w urzędzie środków
publicznych na cele prywatne. W zakresie monitorowania pod kątem wypełniania standardów
kontroli zarządczej, określonych w komunikacie nr 23 Ministra Finansów z dnia 16 grudnia
2009 r. w sprawie standardów kontroli zarządczej dla sektora finansów publicznych, corocznie dokonywana jest samoocena funkcjonowania kontroli zarządczej za rok poprzedni przez
pracowników i kadrę zarządzającą Ministerstwa Sprawiedliwości. Powyższe narzędzie – jak
wskazał resort sprawiedliwości – pozwala zidentyfikować nieprawidłowości bądź obszary, podlegające doskonaleniu w urzędzie, i wskazać propozycje naprawy. Jedną z metod przeprowa317
208
dzenia samooceny jest badanie ankietowe, które ocenia organizację zgodnie ze standardami,
o których mowa powyżej. W efekcie przeprowadzonej samooceny w tym resorcie w 2013 r. jednym z obszarów wskazanych do doskonalenia było kształcenie i rozwijanie postaw etycznych
wśród pracowników tego resortu. W wyniku zidentyfikowanych zagadnień przeprowadzono
cykl szkoleń, mających na celu usystematyzowanie i rozwój wiedzy pracowników Ministerstwa Sprawiedliwości, związanej z realizacją obowiązków, w sposób zgodny ze standardami
etycznego postępowania318.
Resort środowiska również – w odpowiedzi na pytanie dotyczące podejmowania przez
urząd rutynowych działań kontrolnych i monitoringowych – wyjaśnił, że w zakresie ujętym
w pytaniach nie były prowadzone kontrole. Odnosząc się do innych zachowań (nadużyć wskazanych we wniosku), urząd poinformował, że artykuły spożywcze przeznaczone są wyłącznie na potrzeby kierownictwa tego resortu, „do obsługi sekretariatów oraz do obsługi narad
i konferencji, szkoleń, wykonywanych w ramach działalności statutowej MŚ”. Wskazał także, że woda mineralna dostarczana jest dodatkowo pracownikom, zgodnie z obowiązującymi przepisami (rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r.
w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy). W urzędzie obowiązuje regulamin pracy, który określa prawa i obowiązki pracodawcy oraz pracowników, wynikające
z przyjętej organizacji i porządku pracy w resorcie. Kwestie dotyczące czasu pracy – kolejny
wskazany we wniosku o informację publiczną obszar możliwych nadużyć – zostały obszernie
uregulowane w tym dokumencie. Regulamin określa m.in. godziny rozpoczynania i kończenia pracy przez pracowników; sposoby usprawiedliwiania nieobecności i spóźnień, a także
zasady zwolnienia od pracy na czas niezbędny do załatwienia spraw osobistych pracownika.
W odpowiedzi na przedmiotowe pytanie, Ministerstwo Środowiska odwołało się również do
obowiązków członka korpusu służby cywilnej, to jest do ustawy o służbie cywilnej, zarządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie wytycznych w zakresie przestrzegania zasad służby cywilnej oraz w sprawie zasad etyki korpusu służby cywilnej oraz zarządzenia dyrektora
generalnego tego urzędu w sprawie podejmowania dodatkowego zatrudnienia lub dodatkowych zajęć zarobkowych przez członków korpusu służby cywilnej zatrudnionych w ministerstwie. W kontekście tych regulacji resort poinformował, że pracownicy Biura Kadr i Szkoleń
urzędu „w swoich codziennych działaniach monitorują stosowanie zasad wynikających z wyżej wymienionych regulacji”. Urząd przypomniał również, że majątek publiczny w Ministerstwie Środowiska strzeżony jest przez profesjonalną firmę ochroniarską, która zabezpiecza go
przed kradzieżą. Dodatkowo budynek resortu jest monitorowany, a nagrania z monitoringu są
sprawdzane. Samochody służbowe w ministerstwie użytkowane są przez ścisłe kierownictwo
urzędu oraz przez pracowników podczas wykonywania obowiązków służbowych. Zasady korzystania z pojazdów służbowych uregulowane są w zarządzeniu nr 10 Dyrektora Generalnego urzędu w sprawie korzystania ze środków transportu w Ministerstwie Środowiska. Jazdy
w celach innych niż służbowe mogą odbywać się za pełnym zwrotem kosztów poniesionych
przez urząd, na podstawie odrębnej umowy cywilno-prawnej. Dodatkowo, jak już wspomniano przy analizie nowych rozwiązań informatycznych, w resorcie środowiska w urządzeniach
wielofunkcyjnych (drukarka, skaner, kserokopiarka, fax) zainstalowane są liczniki, które monitorują ilości wydruków/skanów, z przypisaniem do pracownika. Jak informuje urząd, ilość
318
209
wykonanych wydruków/skanów jest monitorowana na bieżąco przez przełożonych. Tym samym monitoring w celu przeciwdziałania wydatkowaniu przez osoby zatrudnione w urzędzie
środków publicznych na cele prywatne ma charakter ciągły. Używanie telefonów służbowych
przez pracowników urzędu odbywa się zgodnie z zarządzeniem Dyrektora Generalnego Ministerstwa Środowiska w sprawie regulaminu przydzielania i korzystania ze służbowych telefonów komórkowych oraz modemów do mobilnego dostępu do Internetu w Ministerstwie
Środowiska, a używanie telefonii stacjonarnej – na podstawie regulacji określonych przez Dyrektora Generalnego Ministerstwa Środowiska w formie pisma. Urząd ten nie pokrywa kosztów prywatnych rozmów i innych usług. Rachunki za telefon są analizowane i weryfikowane
– każdy pracownik, na wezwanie przełożonego, musi określić charakter wykonanych połączeń. W przypadku wystąpienia połączenia o charakterze prywatnym, pracownik pokrywa
koszt takiego połączenia. Dodatkowo, w celu obniżenia rachunków za telefony, w Ministerstwie Środowiska zostały wprowadzone limity na połączenia o charakterze służbowym. Jeżeli przekroczenie limitu kosztów nastąpiło w celach służbowych, użytkownik może złożyć do
dyrektora generalnego wniosek o jednorazowe zwiększenie limitu kosztów – wraz z uzasadnieniem. Sprzęt służbowy nabywany przez Ministerstwo Środowiska przeznaczony jest wyłącznie do celów służbowych. Resort – co podkreślił – nie pokrywa ze środków publicznych
kosztów zakupu towarów i usług przeznaczonych na cele prywatne319.
Resort edukacji w odpowiedzi na pytanie dotyczące rutynowych działań kontrolnych i monitoringowych poinformował, że „na co dzień funkcjonują stosowne regulacje i praktyki, realizowane przez właściwe komórki organizacyjne ministerstwa, które pozwalają na kontrolę
i monitoring” w zakresie zachowań opisanych we wniosku. Ministerstwo Edukacji Narodowej
przypomniało jednocześnie, że w objętym badaniem okresie w urzędzie „nie stwierdzono nadużyć w postaci wynoszenia z urzędu materiałów biurowych, czy też innych materiałów. Nie odnotowano ponadto nadużyć w postaci używania sprzętu biurowego do celów prywatnych, a także nie stwierdzono przypadków płacenia publicznymi środkami za towary i usługi nabywane
do celów prywatnych”. Oznacza to – zdaniem resortu – że przyjęte regulacje spełniają swoją
rolę. Jednocześnie, w okresie objętym analizą, nie zgłoszono również przypadków innych nadużyć, o których mowa we wniosku. W związku z powyższym, zdaniem Ministerstwa Edukacji
Narodowej „nie zachodziła konieczność przeprowadzania dodatkowych zapowiedzianych, czy
też niezapowiedzianych kontroli lub działań monitoringowych”320.
W przypadku resortu finansów, w urzędzie – jak poinformowało Ministerstwo Finansów – obowiązują regulacje wewnętrzne, w których „określone zostały mechanizmy kontroli oraz zasady monitoringu umożliwiające przeciwdziałanie powstawaniu ewentualnych
nieprawidłowości i zapewniające wykorzystywanie środków finansowych oraz zakupionych
składników majątkowych do realizacji celów publicznych i zadań służbowych, zgodnie z ich
przeznaczeniem, a także umożliwiające dokonywanie niezbędnych rozliczeń i ponoszenie
kosztów przez użytkowników – w przypadku, gdy dopuszczono do odpłatnego używania
określonych składników majątkowych”. Resort nie poinformował jednak, w jaki sposób
regulacje te są stosowane w praktyce w przedmiotowym zakresie. Ministerstwo wyjaśniło
ponadto, iż monitorowanie wykorzystania sprzętu oraz materiałów biurowych przez pra319
320
Ibidem.
Ibidem.
210
cowników odbywa się podczas składania zapotrzebowań przez poszczególne wydziały do
sekretariatu biura/departamentu tego urzędu i zatwierdzanie zasadności tych potrzeb przez
dyrektora departamentu/biura. Resort finansów poinformował również, że wprowadzono w urzędzie „systemy komputerowe, w których składniki majątkowe i materiały rozliczane i ewidencjonowane są w ramach odpowiednich modułów programu”. Wdrożony system umożliwia ponadto m.in. rozliczenie pracownika z powierzonego mienia, które zostało
przyjęte na stan pracownika z przeznaczeniem do wykonywania obowiązków służbowych.
Jak podkreśliło Ministerstwo Finansów przedmiotowy system „pozwala na zapobieganie
niekontrolowanemu, zbyt dużemu zużyciu materiałów będących w posiadaniu urzędu, jest
narzędziem umożliwiającym kontrolę i monitoring realizowanych wydatków, dodatkowo
przyczynia się do przeciwdziałania ewentualnym nieprawidłowościom”. Resort zaznaczył,
że mając do dyspozycji te narzędzia, prowadzone działania kontrolne i monitoringowe mają
charakter ciągły. W odniesieniu do wnoszenia/wynoszenia produktów przez pracowników
urząd poinformował, że Wewnętrzna Służba Ochrony Ministerstwa Finansów systematycznie prowadzi kontrole ruchu materiałowego, mające na celu sprawdzenie, czy sprzęt i materiały wwożone/wnoszone do gmachu lub wywożone/wynoszone z niego na podstawie przepustek materiałowych, są zgodne. Odnosząc się do pozostałych nadużyć, resort stwierdził,
że w zakresie używania samochodów służbowych do celów prywatnych lub innych celów
niesłużbowych Biuro Wsparcia Technicznego i Obsługi Ministerstwa Finansów na bieżąco dokonuje kontroli sposobu użytkowania pojazdów służbowych poprzez analizę wpisów
zamieszczanych w kartach drogowych oraz zatwierdzaniu ich przez poszczególnych dysponentów, na rzecz których realizowane były poszczególne przejazdy. Ponadto, zdaniem ministerstwa, regulacje wewnętrzne obligują dyrektorów komórek, na rzecz których realizowane są przejazdy zamiejscowe, do akceptacji merytorycznej wniosków składanych przez
podległych pracowników, co do konieczności korzystania z samochodu służbowego. Urząd
poinformował, że bieżące kontrole nie wykazały nieprawidłowości w przedmiotowym zakresie. W przypadku służbowych telefonów stacjonarnych i komórkowych (kolejny obszar
wskazany we wniosku), zgodnie z zawartymi umowami z podmiotami świadczącymi usługi
telekomunikacyjne, pracownicy Biura Administracyjnego ministerstwa korzystają z aplikacji operatorów w celu monitorowania kosztów i ich analizy, a także ewentualnego obciążenia pracowników z tytułu wykorzystania telefonów w celach niesłużbowych, zgodnie
z właściwymi regulacjami wewnętrznymi. Wykonane rozmowy bądź zrealizowane usługi
telekomunikacyjne w celach niesłużbowych rozliczane są zgodnie z cenami wskazanymi
w billingach i obciążają danego użytkownika. We wskazanych przypadkach wykonywania rozmów bądź realizacji usług telekomunikacyjnych w celach niesłużbowych, w związku z obowiązywaniem określonych regulacji wewnętrznych i zasad dokonywania ich rozliczeń, jak już wspomniano powyżej, nie można mówić o ewentualnych nadużyciach ze strony
pracowników. Ministerstwo Finansów podkreśliło, że „przewidując możliwość wystąpienia sytuacji nadzwyczajnych, w których pracownik może wykorzystać telefon służbowy do
celów prywatnych, urząd, jak wykazano, zabezpieczył interes budżetu państwa i należycie zadbał o prawidłowość wydatkowania środków publicznych”. W wyniku zastosowania
przedmiotowych mechanizmów weryfikacji, tytułem przekroczenia obowiązującego limitu
i rozliczenia rozmów i innych usług telekomunikacyjnych wykonywanych i wykorzystywanych w celach niesłużbowych, według informacji przekazanej przez resort wystawiono na
211
użytkowników, w przypadku telefonów stacjonarnych: 115 not obciążeniowych w 2014 r.
i 21 takich not w 2015 r. (stan na dzień 31 marca 2015 r.). Z kolei w przypadku telefonów
komórkowych wystawiono 438 takich not w 2014 r. i 127 w 2015 r. (stan na dzień 31 marca 2015 r.). Odnośnie do wcześniejszego wychodzenia z pracy i załatwiania niesłużbowych
spraw w godzinach pracy (zachowania wskazane we wniosku) urząd poinformował, że do
dnia 31 marca 2015 r. pracownicy Ministerstwa Finansów, wychodząc poza gmach urzędu
zarówno w celach prywatnych, jak i służbowych, byli obowiązani odnotowywać ten fakt
w prowadzonych przez sekretariaty komórek organizacyjnych książkach wyjść. Dodatkowo
w książce wyjść prywatnych pracownicy obowiązani byli do wskazania daty odpracowania
wyjścia prywatnego. Z kolei, jak wspomniano wcześniej, przy rozważaniach dotyczących
wdrożonych przez badane urzędy nowych rozwiązań technologicznych – w Ministerstwie
Finansów z dniem 1 stycznia 2015 r. wprowadzono elektroniczną ewidencję czasu pracy.
System elektronicznej rejestracji czasu pracy rozlicza czas pracy pracowników tego urzędu
na podstawie odbić z bramek dostępu do gmachu. Pracownicy rejestrują każde wyjście zarówno prywatne, jak i służbowe poza gmach ministerstwa. Każdy wniosek o wyjście z pracy
wymaga w systemie uprzedniej akceptacji bezpośredniego przełożonego. Pracownik zobowiązany jest do odpracowania „niedoborów” w czasie pracy, powstałych w wyniku wyjścia
prywatnego, jak również w wyniku na przykład spóźnienia do pracy. System elektronicznej
rejestracji czasu pracy umożliwia bezpośrednim przełożonym i kierownictwu komórek organizacyjnych bieżące monitorowanie czasu pracy podległych pracowników. W ocenie Ministerstwa Finansów zarówno poprzedni system gwarantował, jak i obecny zapewnia kontrolę czasu pracy oraz daje możliwość zminimalizowania nadużyć w tym zakresie. Z kolei
w odniesieniu do zachowań związanych z płaceniem publicznymi środkami, np. za niesłużbowe produkty i usługi, urząd poinformował, że na podstawie obowiązujących w ministerstwie przepisów wydatki mogą być dokonywane tylko wtedy, gdy zostały uprzednio ujęte
w planie finansowym jednostki i zostały zabezpieczone na ten cel środki finansowe, a stosowny wniosek został uzasadniony i zatwierdzony. Rozliczenia dokonywanych wydatków
prowadzone są zgodnie z obowiązującymi w resorcie przepisami przez właściwe komórki
organizacyjne. Wytyczne ujęte w regulacjach dotyczących obiegu dokumentów finansowych
przewidują obowiązkową, bieżącą i systematyczną kontrolę pod względem merytorycznym,
formalnym i rachunkowym wszystkich dowodów księgowych. Kontrola pod względem merytorycznym polega m.in. na sprawdzeniu autentyczności oraz zgodności ze zleceniem lub
umową, a faktycznym przebiegiem operacji wyrażonej w jednostkach miary i pieniądza oraz
poprzez podpisanie osób biorących udział w operacji. Kontrola formalno-rachunkowa polega na sprawdzeniu dokumentu m.in. pod względem jego czytelności, prawidłowości oraz
tego, czy dane liczbowe nie zawierają błędów arytmetycznych321.
Resort infrastruktury i rozwoju, w okresie objętym badaniem, nie przeprowadzał kontroli
o charakterze instytucjonalnym, których celem głównym byłaby weryfikacja zachowań (możliwych nadużyć, o których mowa we wniosku). Brak przeprowadzenia takich kontroli urząd
uzasadnia faktem, iż zgodnie z zarządzeniem nr 8 Dyrektora Generalnego Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju z dnia 13 lutego 2014 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu prowadzenia kontroli wewnętrznych instytucjonalnych w Ministerstwie Infrastruktury i Rozwoju,
321
Ibidem.
212
„kontrolę przeprowadza się w celu oceny działalności komórki organizacyjnej, na podstawie
ustalonego stanu faktycznego, przy zastosowaniu przyjętych kryteriów kontroli”. Niemniej
jednak – jak zaznaczył urząd – w ramach prowadzonych kontroli „sprawdzana jest prawidłowość wydatkowania środków publicznych”. Ministerstwo to poinformowało, że działania
monitoringowe są „wykonywane przez ten resort przede wszystkim w ramach bieżącego nadzoru, sprawowanego przez osoby pełniące funkcje kierownicze, niemniej jednak, monitorowanie prawidłowości działań w zakresie wydatkowania środków publicznych jest obowiązkiem
każdego pracownika, sankcjonowanym zarówno aktami prawa powszechnie obowiązującego,
jak i wewnętrznego”322.
Tabela 3.6. Wybrane stanowiska badanych urzędów w kontekście wewnętrznych działań
kontrolnych i monitoringu w procesie przeciwdziałania anomii pracowniczej w administracji rządowej
– „W każdej komórce organizacyjnej monitoring działań pracowników prowadzony jest na
bieżąco”
– „W zakresie ujętym w pytaniach nie były prowadzone kontrole”
– „Nie zachodziła konieczność przeprowadzania dodatkowych zapowiedzianych czy też
niezapowiedzianych kontroli lub działań monitoringowych”
– „Nie monitoruje nadużyć związanych z wydatkowaniem przez osoby zatrudnione w urzędzie
środków publicznych na cele prywatne”
– „Nie podejmowano planowych działań kontrolnych w celu przeciwdziałania wskazanym
zagrożeniom”
– „Corocznie przeprowadzane są przez NIK kontrole w zakresie prawidłowości wydatkowania
środków publicznych”
Resort pracy i polityki społecznej jako rutynowe działania kontrolne i monitoringowe
(o co był pytany we wniosku nr 5 o udostępnienie informacji publicznej) wskazał ostateczną
akceptację Dyrektora Biura Administracyjnego Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej „przy
realizacji zamówień na zakup produktów spożywczych, sprzętów, urządzeń i materiałów do
poszczególnych sekretariatów komórek organizacyjnych”. Z kolei w celu sprawowania kontroli
nad sprzętem komputerowym, RTV i AGD w sytuacji zmiany lokalizacji użytkowania sprzętu,
wystawiana jest przepustka materiałowa przedstawiana każdorazowo pracownikowi ochrony
w momencie wyjścia z terenu lub wejścia na teren danego obiektu ministerstwa. Dodatkowo do
działań kontrolnych i monitoringowych urząd zaliczył całodobową ochronę, a także system monitorujący obiekty ministerstwa oraz dostęp do obiektów na podstawie imiennych kart wstępu.
Dodatkowo resort poinformował, że obowiązujący w tym urzędzie regulamin pracy przewiduje możliwość zwolnienia od pracy na czas niezbędny do załatwienia ważnych spraw osobistych
lub rodzinnych w godzinach pracy, za uprzednią zgodą kierującego komórką organizacyjną.
Za czas zwolnienia od pracy pracownikowi przysługuje wynagrodzenie, jeżeli odpracował czas
322
Ibidem.
213
zwolnienia. W karcie ewidencji czasu pracy rejestrowany jest czas zwolnienia od pracy oraz jego
odpracowanie. Jak wskazał resort, dyrektor właściwej komórki organizacyjnej (zgodnie z obowiązującym regulaminem organizacyjnym urzędu) odpowiada m.in. za prawidłowe wykorzystanie czasu pracy przez podległych pracowników oraz przestrzeganie wspomnianego wyżej
regulaminu pracy. Urząd poinformował również, że ostatni monitoring terminowego rozpoczynania pracy przez pracowników Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej został przeprowadzony w 2013 r., a w 2014 r. nie był powtarzany. W kontekście kolejnego obszaru możliwych
nadużyć – użytkowania pojazdów służbowych – resort wskazał, że w urzędzie reguluje to zarządzenie nr 33 Dyrektora Generalnego Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej z dnia 11 grudnia 2009 r. w sprawie regulaminu ogólnych warunków użytkowania samochodów służbowych
oraz obsługi transportowej. W związku z tym, w przypadku korzystania z samochodów służbowych do celów prywatnych wymagana jest pisemna zgoda Dyrektora Generalnego urzędu
oraz zawarcie umowy użyczenia samochodu – koszty paliwa pokrywa użytkownik. Sprawa
użytkowania telefonów służbowych w ministerstwie została uregulowana w zarządzeniu nr 34
Dyrektora Generalnego Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej z dnia 28 października 2010 r.
w sprawie służbowego korzystania ze sprzętu telefonii komórkowej w Ministerstwie Pracy i Polityki Społecznej. W przypadku korzystania z telefonu – jak informuje urząd – ustalany jest miesięczny limit kosztów. „W sytuacji przekroczenia limitu, osoba używająca sprzęt wpłaca kwotę
stanowiącą różnicę między ustalonym limitem a rzeczywistymi kosztami”. Resort podkreślił,
że przestrzeganie obowiązujących procedur i regulacji wewnętrznych ministerstwa jest „gwarancją braku nadużyć i tym samym nie wymagają [one] dodatkowych działań kontrolnych”323.
Z kolei resort obrony w odpowiedzi na powyższe pytanie poinformował, że „Ministerstwo
Obrony Narodowej realizuje przedsięwzięcia wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, które między innymi przeciwdziałają wydatkowaniu środków publicznych na
cele prywatne. Jest to przede wszystkim ustawa z dn. 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych”. Podobnie lakonicznie stanowisko w tej sprawie zajęła Kancelaria Prezesa Rady Ministrów – „Nie prowadzono w tym zakresie zinstytucjonalizowanych działań kontrolnych ani
audytowych”. Z kolei resort sportu i turystki w analizowanym kontekście odwołał się wyłącznie do kontroli prowadzonych przez Najwyższą Izbę Kontroli. Ministerstwo Sportu i Turystyki
wskazało, że w kwestii działań kontrolnych corocznie przeprowadzane są przez NIK kontrole
w zakresie prawidłowości wydatkowania środków publicznych przez ministerstwo. Resort poinformował, że wyniki przedmiotowych kontroli nigdy nie kwestionowały zasadności wydatkowania środków przez ten urząd. Przypomniał jednocześnie, że ministerstwo nie dysponuje
dokumentami, które mogłyby stwierdzać wystąpienie zachowań (nadużyć) wymienionych we
wniosku. Z posiadanej przez ten urząd wiedzy wynika, że takie nadużycia nie wystąpiły. „Biorąc pod uwagę powyższe, stwierdzić należy, że resort tego typu informacji nie posiada. Uczynienie zadość pozostałej części wniosku, w oparciu o zbyt ogólnie i nieprecyzyjnie określony
zakres żądania, nie jest możliwe. To rolą wnioskodawcy jest bowiem jednoznaczne określenie,
jakich informacji udostępnienia oczekuje”. Podobnych wątpliwości co do przedmiotu wniosku nie miały przy tym pozostałe resorty, do których zostały skierowane takie same (celowo
wystandaryzowane) pytania, zawarte we wniosku nr 5 o udostępnienie informacji publicznej.
Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego poinformowało, że „kwestie związane z odpra323
Ibidem.
214
cowywaniem zaległych godzin pracy, wykorzystaniem produktów spożywczych zakupionych
przez ministerstwo, użytkowaniem samochodów służbowych oraz telefonów przez pracowników ministerstwa są na bieżąco monitorowane przez właściwe komórki organizacyjne”. Resort
poinformował, że w okresie objętym badaniem nie podejmowano działań kontrolnych w celu
przeciwdziałania wydatkowaniu środków publicznych na cele prywatne przez pracowników
tego urzędu. W Ministerstwie Kultury i Dziedzictwa Narodowego „działania kontrolne realizowane są w ramach bieżącego nadzoru osób pełniących funkcje kierownicze w poszczególnych
komórkach organizacyjnych resortu”, zaś w Ministerstwie Rolnictwa i Rozwoju Wsi „działania
podlegają bieżącej kontroli przez przełożonych”. Ministerstwo Skarbu Państwa wskazało, że
„monitoring w zakresie przeciwdziałania wydatkowaniu przez osoby zatrudnione w urzędzie
środków publicznych na cele prywatne jest prowadzony w całym ministerstwie w ramach kontroli funkcjonalnej”. Ponadto – podobnie jak Ministerstwo Sportu i Turystyki – resort Skarbu
Państwa odwołuje się do kontroli Najwyższej Izby Kontroli, która – jak argumentuje urząd –
przeprowadza coroczne kontrole w zakresie wykonania budżetu tego urzędu oraz prawidłowości wydatkowania i rozliczania środków publicznych. „Kontrole te nie stwierdziły nadużyć,
o których mowa w pytaniach”. W Ministerstwie Spraw Zagranicznych, w oparciu o regulamin
organizacyjny, monitorowane jest przestrzeganie przez pracowników urzędu zasad etyki i pragmatyki służbowej, co służy zapobieganiu oraz ewentualnemu ujawnianiu nieprawidłowości.
„W związku z dotychczasowym brakiem stwierdzenia przez Inspektorat Służby Zagranicznej
przedmiotowych nadużyć (wskazanych we wniosku), monitorowanie tego zagadnienia wyraża
się realizowaniem przez wskazany przez MSZ podmiot standardowych czynności prewencyjnych, polegających na bieżącym przeprowadzaniu indywidualnych lub zbiorowych instruktaży oraz szkoleń dla pracowników urzędu, których przedmiotem jest między innymi silne
akcentowanie konieczności przestrzegania przez nich zasad etyki i pragmatyki służbowej”324.
We wniosku nr 5 o udostępnienie informacji publicznej badane urzędy zostały również
zapytane, czy w przedmiotowym okresie urzędy w celu przeciwdziałania wydatkowaniu przez
osoby zatrudnione w urzędzie środków publicznych na cele prywatne, badane resorty i Kancelaria Prezesa Rady Ministrów dokonały nieoczekiwanych kontroli i podjęły niezapowiedziane
działania monitoringowe. W przypadku odpowiedzi twierdzącej – badane urzędy poproszone zostały o wskazanie, jakie konkretnie to były kontrole i działania monitoringowe, w jakim
zakresie i co one wykazały325.
W odpowiedzi na to pytanie tylko nieliczne urzędy przekazały jakiekolwiek merytoryczne informacje i co do zasady miały one lakoniczny charakter. Przykładowo Kancelaria Prezesa
Rady Ministrów poinformowała, że „nie prowadzono w tym zakresie zinstytucjonalizowanych
działań kontrolnych ani audytowych”. Podobnie odpowiedział resort środowiska, informując,
że w objętym badaniem czasie nie podejmował „niezapowiedzianych kontroli i działań w komórkach organizacyjnych urzędu” w obszarach wskazanych we wniosku. Ministerstwo Środowiska poinformowało również, że działania pracowników Biura Kadr i Szkoleń ograniczają
się do bieżącego monitorowania powyższych spraw. W Ministerstwie Finansów „zagadnienia
te są przedmiotem monitorowania przez przełożonych w toku codziennej pracy”326.
324
325
326
Ibidem.
215
Z kolei resort gospodarki poinformował, że urząd działa zgodnie z regulaminem organizacyjnym Ministerstwa Gospodarki, a „kierujący komórką organizacyjną odpowiada za zgodność
działania pracowników komórki z przepisami prawa powszechnie obowiązującego i przepisami aktów prawa wewnętrznego, w tym z (…) regulacjami mającymi na celu przeciwdziałanie
wydatkowaniu środków publicznych na cele prywatne”. W związku z tym – jak podkreślił resort – w każdej komórce organizacyjnej monitoring działań pracowników prowadzony jest na
bieżąco, zgodnie z właściwymi regulacjami. Urząd wskazał również, że prowadzone w analizowanym okresie „działania monitoringowe nie wykazały nadużyć” wymienionych we wniosku. Jednocześnie poinformował, że w tym okresie nie były w ministerstwie przeprowadzane
kontrole doraźne – nieplanowane, dotyczące przeciwdziałania wydatkowaniu przez osoby zatrudnione w urzędzie środków publicznych na cele prywatne327.
Resort zdrowia w celu monitorowania godzin pracy pracowników urzędu w poszczególnych komórkach organizacyjnych przeprowadza okresowe, rutynowe kontrole dyscypliny pracy z wykorzystaniem Biura Kadr urzędu. Jak poinformowało ministerstwo, w okresie objętym
badaniem zostały przeprowadzone 4 takie kontrole. Ponadto, na polecenie dyrektora generalnego oraz na indywidualne zgłoszenia dyrektorów komórek organizacyjnych, Biuro Kadr tego
urzędu dokonuje analizy godzin pracy pracowników Ministerstwa Zdrowia, na podstawie odczytów z kart magnetycznych, które „pracownicy są zobowiązani odbijać na czytnikach kart
zbliżeniowych podczas wejść/wyjść na teren urzędu”328.
Ministerstwo Sportu i Turystyki – podobnie jak w przypadku pozostałych pytań dotyczących działań kontrolnych i monitoringowych – również w tym przypadku odnosi się do
działań kontrolnych przeprowadzanych przez Najwyższą Izbę Kontroli „w zakresie prawidłowości wydatkowania środków publicznych przez Ministerstwo Sportu i Turystyki”. Resort
ponownie poinformował, że „wyniki przedmiotowych kontroli nigdy nie kwestionowały zasadności wydatkowania” środków publicznych przez ten resort. Ponadto urząd wskazał, że nie
dysponuje dokumentami, które mogłyby stwierdzać wystąpienie nadużyć wymienionych we
wniosku. „Z posiadanej przez MSiT wiedzy wynika, że takie nadużycia nie wystąpiły. Biorąc
pod uwagę powyższe, stwierdzić należy, że resort tego typu informacji nie posiada. Uczynienie
zadość pozostałej części wniosku, w oparciu o zbyt ogólnie i nieprecyzyjnie określony zakres
żądania, nie jest możliwe. To rolą wnioskodawcy jest bowiem jednoznaczne określenie, jakich
informacji udostępnienia oczekuje” – poinformował urząd, jak w przypadku kilku innych pytań skierowanych do niego w toku całego monitoringu329.
W przypadku resortu skarbu państwa, w przedmiotowym okresie Biuro Zarządzania Zasobami Ludzkimi Ministerstwa Skarbu Państwa przeprowadziło 5 rutynowych, kwartalnych
kontroli dyscypliny pracy w poszczególnych komórkach organizacyjnych. Kontrole te zostały
przeprowadzone na podstawie Wewnętrznego Regulaminu Organizacyjnego Biura Zarządzania Zasobami Ludzkimi oraz za zgodą dyrektora generalnego urzędu „bez wcześniejszej wiedzy
dyrektora komórki kontrolowanej w oparciu o listy obecności, miesięczne zbiorcze zestawienia
ewidencji czasu pracy i ewidencji wyjść służbowych w godzinach pracy oraz poleceń wykonania
pracy w godzinach nadliczbowych”. Jak poinformował resort, celem tych działań było ustale327
328
329
Ibidem.
Ibidem.
Ibidem.
216
nie, czy ewidencja i rozliczanie czasu pracy pracowników prowadzone są zgodnie z przepisami
kodeksu pracy oraz wewnętrznymi przepisami (regulaminem pracy MSP). Jak wskazał resort,
„kontrole te wykazały nieliczne uchybienia w zakresie odpracowań czasu nieprzepracowanego
z powodu spóźnień lub wyjść w celu prywatnym, które polegały na jego odpracowywaniu po
zakończeniu okresu rozliczeniowego, a także zdarzały się przypadki wcześniejszych niż wyjścia prywatne odpracowań”330.
Resort edukacji poinformował z kolei, że w Ministerstwie Edukacji Narodowej „na co dzień
funkcjonują stosowne regulacje i praktyki, realizowane przez właściwe komórki organizacyjne
ministerstwa, które pozwalają na kontrolę i monitoring” w zakresie zachowań wskazanych we
wniosku. W tym kontekście ministerstwo przypomniało, że w tym okresie „nie stwierdzono
nadużyć w postaci wynoszenia z urzędu materiałów biurowych, czy też innych materiałów”.
Resort wskazał również, że „nie odnotowano ponadto nadużyć w postaci używania sprzętu
biurowego do celów prywatnych, a także nie stwierdzono przypadków płacenia publicznymi środkami za towary i usługi nabywane do celów prywatnych”. Zdaniem tego ministerstwa
„oznacza to, że przyjęte regulacje spełniają swoją rolę”. Jednocześnie – jak poinformował urząd
– w okresie objętym analizą nie zgłoszono również przypadków innych nadużyć, o których
mowa we wniosku. „W związku z powyższym nie zachodziła konieczność przeprowadzania
dodatkowych zapowiedzianych, czy też niezapowiedzianych kontroli lub działań monitoringowych” – uzupełniło Ministerstwo Edukacji Narodowej331.
Analiza odpowiedzi udzielonych na pytania zawarte we wniosku nr 5 o udostępnienie informacji publicznej pokazuje, że działania monitoringowe, kontrolne i audytowe różnią badane
podmioty pod każdym kątem. Różne są podejście do szeroko ujmowanych działań kontrolnych,
zakres tych działań, a także ich częstotliwość. Część z badanych urzędów za wystarczające
uznaje w tym zakresie kontrole Najwyższej Izby Kontroli, część nie prowadzi kontroli w tym
aspekcie, bo nie ma problemów z takimi zachowaniami, a część za wystarczające uznaje regulacje prawne określające konkretne obowiązki i standardy działania administracji rządowej.
Z drugiej strony – w oparciu o zgromadzone w trakcie badania informacje – mamy urzędy,
które szeroko i wyczerpująco opisują swoje bieżące i okresowe działania monitoringowe i kontrolne, ale także i takie, które mają wyraźne kłopoty z zajęciem stanowiska w przedmiotowej
sprawie. Można odnieść wrażenie, że – podobnie jak we wcześniej opisanych aspektach (działania edukacyjne, systemy informatyczne, systemy zarządzania ryzykiem) – również w zakresie
działań kontrolnych każdy z badanych urzędów inaczej rozwiązuje objęty badaniem problem.
To zdecydowanie nie sprzyja całościowemu (w ramach całego rządu), lecz cząstkowemu (w ramach poszczególnych resortów i KPRM) i jednocześnie będącemu na niskim poziomie zabezpieczeniu interesu publicznego przed takimi zachowaniami w ramach administracji rządowej.
W ocenie ekspertki ds. audytu i kontroli wewnętrznej, na podstawie udzielonych przez
resorty odpowiedzi w obszarze kontroli wewnętrznej i monitoringu, można stwierdzić, iż
najczęściej stosowanym narzędziem jest bieżący nadzór kadry kierowniczej nad podległymi
pracownikami, wynikający z zajmowanego stanowiska. Innym opisanym przykładem sprawowania kontroli wewnętrznej są zadania realizowane przez służby ochrony, działające w Ministerstwie Finansów i Ministerstwie Pracy i Polityki Społecznej, które np. kontrolują ruch ma330
331
Ibidem.
Ibidem.
5. SySteMy anoniMowej inforMacji w adMiniStracji rządowej…
217
gazynowy poprzez sprawdzenie przy wyjściu pracownika z urzędu dokumentu magazynowego,
potwierdzającego zgodę na wyniesienie materiału lub urządzenia służbowego. Z opisu systemu nie wynika, czy jest wykonywana również rutynowa kontrola pracowników przy wyjściu
z pracy, umożliwiająca wykrycie wynoszenia przez nich drobniejszych materiałów służbowych.
Prowadzony przez resorty monitoring rozmów przeprowadzonych z telefonów służbowych
w celach prywatnych, z jednoczesnym obciążeniem pracownika za przeprowadzone rozmowy
prywatne, należy uznać za skuteczny w zapobieganiu wydatkowania środków publicznych na
cele prywatne. Kontrole doraźne wykonywane w zakresie rozliczania czasu pracy pracowników poprzez weryfikację wydruków z czytników należy uznać za częściowo spełniające oczekiwania, z uwagi na fakt, iż nie są znane konsekwencje, jakie zostają wyciągnięte w stosunku
do pracowników w wyniku stwierdzenia nieprawidłowości. W żadnym z resortów nie jest kontrolowane i monitorowane używanie samochodów służbowych do celów prywatnych. Zgodnie
z obowiązującymi standardami kontroli zarządczej mechanizmy kontroli powinny stanowić
odpowiedź na ryzyko. Ponownie należy stwierdzić, iż jeżeli nie zostało zidentyfikowane i ocenione ryzyko, nie można na nie reagować332.
Jakie obszary i w jakim zakresie powinny zostać poddane szerszej analizie w tym kontekście? W ocenie ekspertki ds. audytu i kontroli wewnętrznej, w świetle przedstawionego
raportu, dla uzyskania dokładniejszych informacji określone obszary należałoby poddać
szerszej analizie. Z uwagi na fakt, iż badane resorty bardzo powierzchownie potraktowały
zagadnienie wykorzystywania samochodu służbowego do celów prywatnych, warte dodatkowej analizy jest to właśnie zjawisko, np. w trakcie podróży służbowej wykonywanej samochodem służbowym. W tym celu należałoby zweryfikować, czy dokonywane były kontrole
kart drogowych, jeśli tak – czy kiedykolwiek stwierdzone zostały nadużycia, jeżeli tak, to jakie konsekwencje służbowe zostały wyciągnięte wobec pracownika winnego powstania nieprawidłowości. Uzyskane informacje powinny pozwolić na ustalenie, czy istnieją narzędzia
w przeciwdziałaniu anomii pracowniczej w tym obszarze oraz czy spełniają swoją rolę pod
względem skuteczności333.
5. Systemy anonimowej informacji w administracji rządowej
Celem kolejnego wniosku (wniosku nr 6 o udostępnienie informacji publicznej) było
w pierwszej kolejności ustalenie, czy badane urzędy wprowadziły system anonimowej informacji od pracowników i zgłaszania przez pracowników nadużyć bądź korzystały z takiego rozwiązania wcześniej. Pytanie o istnienie takiego systemu zostało zadane z perspektywy przedmiotu
badań, to jest przeciwdziałania wydatkowaniu przez osoby zatrudnione w urzędzie środków
publicznych na cele prywatne334.
332
333
334
Ibidem.
218
Jak pokazują badania, system anonimowej informacji (systemowa możliwość zgłaszania
przez pracowników nadużyć bez ujawniania swoich danych oraz chroniący takie osoby) stanowi jeden z podstawowych instrumentów w walce ze zjawiskiem anomii pracowniczej (okradania pracodawcy). Przypomnijmy, że według badań przeprowadzonych przez Euler Hermes
oraz organizację Pracodawcy Rzeczypospolitej Polskiej przy współpracy CMB Indicator – 32%
pracowników w Polsce anonimowo informuje kierownictwo o dokonywanych kradzieżach pracowniczych, kolejne 30% zdarzeń zostaje wykrytych przez przypadek, a jedynie 6% – dzięki
systemom zarządzania ryzykiem nadużyć, o których napisano wyżej335. Wynika z tego, że nadal anonimowe informacje od pracowników oraz przypadek mają największy wpływ na wykrywalność tego rodzaju nadużyć336.
Zapytana o system informacji anonimowej Kancelaria Prezesa Rady Ministrów odpowiedziała: „Nie ma takiego systemu, natomiast na portalu wewnętrznym znajduje się zakładka «Podziel się opinią z Dyrektorem Generalnym» umożliwiająca każdemu pracownikowi anonimowe
przekazanie Dyrektorowi Generalnemu informacji na dowolny temat”. Z kolei w resorcie gospodarki – jak poinformował urząd – funkcjonuje elektroniczne narzędzie pod nazwą „System
Zgłaszania”. W ramach tego systemu została utworzona kategoria pod nazwą „Funkcjonowanie
MG”, w której wyróżnione są m.in. dwa typy zgłoszeń, to jest „kwestie etyczne: pytania/uwagi” oraz „podejrzenia korupcji”. Po wyborze typu zgłoszenia pracownik ma możliwość wyboru
sposobu zgłoszenia anonimowego lub imiennego. W tej kategorii domyślnym trybem jest zgłoszenie anonimowe. System ten jest dostępny dla wszystkich pracowników posiadających komputery. Resort sprawiedliwości z kolei informuje, że nie posiadał i nie posiada systemu, który
„służyłby wyłącznie do przesyłania przez pracowników ministerstwa anonimowej informacji
o sytuacjach nadużyć w wydatkowaniu przez osoby zatrudnione środków publicznych na cele
prywatne”. Niemniej jednak Ministerstwo Sprawiedliwości wdrożyło System Przeciwdziałania
Zagrożeniom Korupcyjnym (zintegrowany z Systemem Zarządzania Jakością), polegający na
monitorowaniu zgłoszeń, wpływających na dedykowany do tych celów adres poczty elektronicznej lub pocztą tradycyjną (z dopiskiem „Antykorupcja”). Jeżeli przesłane zgłoszenie dotyczy działań o charakterze korupcyjnym pracowników ministerstwa, wówczas taka informacja
kierowana jest w trybie natychmiastowym do Dyrektora Generalnego urzędu, który to podejmuje stosowne działania (brak jednak informacji o praktyce urzędu w sytuacji zgłoszenia
innych zdarzeń niż zachowania o charakterze korupcyjnym). Ministerstwo Sprawiedliwości
zwraca również uwagę, że w przypadku zgłoszeń przesyłanych za pośrednictwem tego adresu
nie istnieje w urzędzie narzędzie do zgłoszeń anonimowych. W przypadku, gdy zgłoszenie nie
ma charakteru działań korupcyjnych, rozpatrywane jest w trybie skargi przez Wydział Skarg
i Wniosków337. Stosownie zaś do § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2002 r.
Ibidem, s. 16.
337
W mailu z dnia 22.01.2016 r., przesłanym w ramach opiniowania przez urzędy tej części raportu, MS poinformowało, że – podobnie jak w MG i MSW – w Ministerstwie Sprawiedliwości funkcjonuje adres internetowy
[email protected], na który zarówno osoby z zewnątrz, jak i pracownicy ministerstwa mogą zgłaszać informacje o zagrożeniach korupcyjnych. Ponadto MS poinformowało, że wyżej wskazane informacje nie są już aktualne. W związku z rezygnacją przez Ministerstwo Sprawiedliwości z procesu odnowienia certyfikacji Systemu
Zarządzania Jakością określonego wymaganiami normy PN-EN ISO 9001:2009, w tym zintegrowanego z nim Systemu Przeciwdziałania Zagrożeniom Korupcyjnym (SPZK) w dniu 9 października 2015 r. weszło w życie wspomniane już zarządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 8 października 2015 r. w sprawie zasad prowadzenia polityki
335
336
219
w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków338, „skargi i wnioski
niezawierające imienia i nazwiska (nazwy) oraz adresu wnoszącego pozostawia się bez rozpatrzenia”. Dodatkowo pracownicy mają możliwość zadawania anonimowych pytań, zgłaszania
postulatów, czy też propozycji zmian funkcjonowania urzędu dyrektorowi generalnemu poprzez funkcjonalność zakładki „Pytania do Dyrektora Generalnego”, znajdującą się na stronie intranetowej urzędu. Dyrektor generalny, po przeanalizowaniu przekazanych informacji,
udziela odpowiedzi na stronie intranetowej lub jeżeli jest to skarga – przekazuje sprawę do
właściwej komórki organizacyjnej ministerstwa339.
Resort środowiska, w odpowiedzi na pytanie dotyczące funkcjonowania systemu informacji anonimowej, poinformował, że komórką organizacyjną w Ministerstwie Środowiska,
do której „można składać skargi, wnioski oraz inne informacje, jest Biuro Kontroli i Audytu
Wewnętrznego. Dodatkowo, każdy pracownik może poinformować o zauważonych nieprawidłowościach swojego bezpośredniego przełożonego, który przekaże otrzymaną informację do
właściwej komórki wewnętrznej”, to jest – w przypadku tego resortu – Biura Kontroli i Audytu
Wewnętrznego. Ponadto w ministerstwie funkcjonuje dedykowany do zachowań o charakterze
korupcyjnym adres poczty elektronicznej, na który „można zgłaszać wszelkie nieprawidłowości
i nadużycia w ramach działań tego resortu, działania sprzeczne z prawem, mogące prowadzić
do szkody w mieniu Skarbu Państwa, przypadki nadużywania lub przekraczania uprawnień,
nepotyzmu, kumoterstwa, konfliktu interesów, luki w przepisach lub procedurach (obejmujących zakres działania tego ministerstwa) mogące prowadzić do nadużyć”. Ministerstwo Środowiska dodało również, że w trakcie wykonywania obowiązków służbowych pracownicy urzędu mogą zetknąć się z sytuacjami niejednoznacznymi, budzącymi wątpliwości lub podejrzenia
o niezgodność z obowiązującymi przepisami. W związku z tym, z tak zidentyfikowanym problemem pracownik tego resortu „może zgłosić się do swojego przełożonego, a jeśli z jakichkolwiek względów jest to niemożliwe lub niecelowe może skontaktować się doradcą etycznym”340.
W Ministerstwie Skarbu Państwa „funkcjonuje system zarządzania zidentyfikowanymi
zdarzeniami o charakterze korupcyjnym, konfliktu interesów oraz zachowań niepożądanych
z punktu widzenia działalności Ministerstwa Skarbu Państwa”. Zgłoszenia zdarzeń o charakterze korupcyjnym oraz konfliktu interesów, a także na temat innych zachowań niepożądanych „można dokonać w formie notatki służbowej lub za pomocą elektronicznego formularza,
antykorupcyjnej w Ministerstwie Sprawiedliwości. Określa ono m.in. zasady oraz tryb zgłaszania i gromadzenia
w ministerstwie Sprawiedliwości informacji o zagrożeniach korupcyjnych i zachowaniach o znamionach korupcji, odnoszących się do Ministerstwa oraz jednostek organizacyjnych podległych Ministrowi Sprawiedliwości lub
przez niego nadzorowanych. Informacje mogą być zgłaszane za pomocą poczty elektronicznej na adres [email protected], przesyłką pocztową na adres: Ministerstwo Sprawiedliwości, Al. Ujazdowskie 11, 00-950 Warszawa, z dopiskiem „Antykorupcja” lub osobiście w Biurze Podawczym ministerstwa w formie pisemnej z dopiskiem
„Antykorupcja”. Ponadto pracownicy ministerstwa, którzy uzyskają informację o zagrożeniach korupcyjnych lub
zachowaniach o znamionach korupcji, oprócz ww. możliwości mogą ją zgłosić ustnie lub pisemnie Dyrektorowi Biura Ochrony – Centrum Zarządzania Kryzysowego. Zarządzenie zawiera również zapis, że dane osobowe osoby zgłaszającej informacje o zagrożeniach korupcyjnych lub zachowaniach o znamionach korupcji oraz informacje objęte
zgłoszeniem, umożliwiające jej identyfikację, podlegają szczególnej ochronie przed ujawnieniem, w szczególności
poprzez ich anonimizację, zarówno w trakcie dokonywania wstępnej oceny, jak i wyjaśniania sprawy w ministerstwie, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Wskazane powyżej zarządzenie określa również zasady oraz tryb
postępowania ze zgłoszonymi informacjami o zagrożeniach korupcyjnych i zachowaniach o znamionach korupcji.
338
Dz. U. Nr 5, poz. 46.
339
Informacje 16 resortów i KPRM 13.04–10.07.2015b.
340
Ibidem.
220
dostępnego na stronie intranetowej MSP. Osobie dokonującej zgłoszenia gwarantuje się dyskrecję”. Resort edukacji – w odpowiedzi na pytanie dotyczące systemu informacji anonimowej – wskazał jedynie, że „każdy pracownik Ministerstwa Edukacji Narodowej w momencie
przyjęcia do pracy zapoznaje się z Kodeksem etyki korpusu służby cywilnej. Kodeks ten zobowiązuje pracowników między innymi do przestrzegania zasad lojalności i rzetelności. Ponadto
w MEN funkcjonuje doradca etyczny do którego każdy pracownik może się zgłosić ze swoimi
wątpliwościami, uwagami czy spostrzeżeniami”. Podobne informacje przekazał resort kultury,
który w tym kontekście poinformował, że „każdy pracownik służby cywilnej jest zobligowany
Kodeksem Służby Cywilnej do racjonalnego gospodarowania majątkiem i środkami publicznymi, z dbałością o nie i będąc gotowy do rozliczenia swoich działań w tym zakresie. Pracownik
jest zobligowany do bezstronności w wykonywanych zadaniach i obowiązkach, nie dopuszcza
do podejrzeń o związek między interesem publicznym a prywatnym. Na etapie rekrutacji pracowników składane są tylko dokumenty określone w ogłoszeniu. Zasady rekrutacji do służby
cywilnej reguluje ustawa”. Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego poinformowało
również o procedurze związanej z obiegiem materiałów biurowych, wydatkowaniem środków
publicznych, używaniem samochodów służbowych oraz telefonów służbowych i ewidencji czasu
pracy. Brak jest jednak informacji na temat funkcjonującego w tym urzędzie systemu informacji
anonimowej, czy też innych analogicznych lub częściowych rozwiązań. Resort spraw wewnętrznych natomiast w tej konkretnej sprawie poinformował, że w okresie objętym badaniem „nie
występowały przypadki zdarzeń mających charakter nadużyć”, uzasadniających wprowadzenie
takiego systemu. Wskazał również, że utworzono w tym urzędzie „Skrzynkę antykorupcyjną”
w celu zapewnienia każdemu pracownikowi ministerstwa możliwości bezpiecznego zgłoszenia
zdarzenia o znamionach korupcji. Resort dyplomacji z kolei wyjaśnił, że „w działalność MSZ na
stałe wpisane są mechanizmy o charakterze kontrolno-monitoringowym mające na celu ciągłe
monitorowanie oraz kontrolę przebiegu i rezultatów działań w kontekście celów i zamierzeń oraz
wysokich standardów realizacji zadań, a podejmowane działania mają zapewniać przede wszystkim właściwy poziom osiągania celów systemu kontroli zarządczej MSZ”. Ministerstwo Spraw
Zagranicznych poinformowało jednocześnie, że nie wprowadzono i nie korzystano z wcześniej
wprowadzonego systemu anonimowej informacji od pracowników i zgłaszania przez nich nadużyć dotyczących wydatkowania środków publicznych na cele prywatne. Natomiast, jak dodał
urząd, „w praktyce każdorazowo podejmuje [on] stosowne czynności wyjaśniające, w przypadku
otrzymania informacji sygnalnej – niezależnie od treści (tematu) i formy jej przekazu”. Ponadto
w ramach Systemu Zapobiegania Zagrożeniom Korupcyjnym w tym ministerstwie w 2012 r. weszła w życie Procedura reakcji na zdarzenia korupcyjne lub podejrzenie takich zdarzeń. Zastosowana tam definicja korupcji obejmuje m.in. „przekroczenie uprawnień przez osobę pełniącą
funkcję publiczną, skutkujące wystąpieniem szkody dla interesu publicznego, popełnione w celu
osiągnięcia jakichkolwiek nienależnych korzyści”. W opinii resortu może mieć więc zastosowanie do „wykorzystywania stanowiska służbowego do uzyskania osobistych korzyści”. Procedura urzędu nie przewiduje rozpatrywania zgłoszeń anonimowych, jednak przewiduje możliwość
zastrzeżenia danych osoby zgłaszającej do wiadomości osoby przyjmującej zgłoszenie. W roku
2013 uruchomiono skrzynkę pod adresem dedykowanym do zachowań o charakterze korupcyjnym, na którą nadużycia mogą zgłaszać zarówno osoby z zewnętrz, jak i pracownicy resortu341.
341
Ibidem.
221
Ze strony resortu infrastruktury i rozwoju otrzymano informację o tym, iż „brak jest mechanizmów i narzędzi prawnych do formalnego wprowadzenia w urzędzie takiego systemu”.
Nie oznacza to jednak – jak podkreślił urząd – że osoby zatrudnione w Ministerstwie Infrastruktury i Rozwoju „pozbawione są możliwości przekazania informacji w przedmiocie
ewentualnych nadużyć kierownictwu resortu”. Resort zwrócił uwagę, iż odpowiednie warunki w powyższym zakresie „stwarza bezpośredni kontakt z Dyrektorem Generalnym MIiR”,
który przyjmuje pracowników ministerstwa raz w tygodniu. Istnieje zatem możliwość bezpośredniego przekazania dyrektorowi generalnemu informacji o każdym przypadku nadużycia,
o którym pracownik powziął wiedzę, a także o innych sprawach, które powinny dotrzeć do
wiadomości kierownictwa. „Niezależnie od powyższego, jeżeli nadużycie wyczerpuje znamiona
czynu zabronionego przez ustawę karną, ściganego z urzędu, przepisy prawnokarne formułują
ciążący co do zasady na każdym obywatelu obowiązek zawiadomienia o tym fakcie organów
ścigania. W odniesieniu do większości przestępstw jest to obowiązek społeczny, a nie prawny
powszechny obowiązek denuncjacji, co oznacza, że brak zawiadomienia nie stanowi przestępstwa. Jednakże w przypadku instytucji państwowej, która w związku ze swoją działalnością
dowiedziała się o popełnieniu przestępstwa ściganego z urzędu, obowiązek niezwłocznego zawiadomienia o tym organów ścigania jest obligatoryjny” – dodał w odpowiedzi urząd342.
W Ministerstwie Pracy i Polityki Społecznej „nie został wprowadzony system anonimowej
informacji przez pracowników, który służyłby zgłaszaniu wcześniejszego wychodzenia z pracy, późniejszego przychodzenia do pracy, wychodzenia z pracy podczas godzin pracy w celach
prywatnych – bez wiedzy i zgody pracodawcy oraz bez «odrabiania» tego czasu, załatwiania
prywatnych spraw lub innych niesłużbowych spraw w urzędzie w godzinach pracy jak również
zgłaszaniu innych nadużyć”. Urząd poinformował również, że „pracownicy MPiPS wykorzystując dostępne w urzędzie środki komunikacji, zawsze mogą o zaistniałych nieprawidłowościach poinformować pracodawcę lub też komórkę kadrową”343.
Analiza udzielonych odpowiedzi w zakresie wdrożenia systemu anonimowej informacji,
podobnie jak analiza praktyki badanych urzędów w pozostałych aspektach, wykazuje dużą
niejednolitość prowadzonych działań. Urzędy wskazują różne instrumenty, najczęściej niespełniające jednak w pełni kryterium anonimowości. Dodatkowo, podobnie jak w przypadku poprzednich obszarów analizy, w zakresie systemu anonimowej informacji lub rozwiązań
pokrewnych widoczna jest orientacja na tematykę i zachowania o charakterze korupcyjnym,
chociaż część z badanych urzędów podejmuje próbę definiowania zastosowania tych instrumentów do innych niż korupcja nieprawidłowości. Niemniej jednak, z przekazanych informacji wynika, że badane urzędy wdrażając, stosując i promując te instrumenty nie definiują ich
co do zasady w uniwersalny sposób, zachęcający do zgłaszania innych niż stricte korupcyjne
zdarzenia. Brak jest również całościowych, systemowych rozwiązań (regulacji) określających
prawa osób zgłaszających nieprawidłowości i obowiązki urzędu w zakresie pozyskanych anonimowo informacji.
Warto zwrócić uwagę, że w niektórych resortach (KRPM, MG, MS, MŚ) funkcjonują elektroniczne narzędzia zgłaszania nieprawidłowości, w których pracownicy anonimowo mogą informować o powstaniu lub podejrzeniu powstania nieprawidłowości w zakresie nieetycznego
342
343
Ibidem.
Ibidem.
222
zachowania lub korupcji. Pozostałe resorty wskazują – jako adekwatne dla systemów anonimowej informacji – rozwiązania, takie jak komórki np. kontroli i audytu, skarg i wniosków, czy
stanowisko doradcy etycznego, do których pracownicy mogą zgłaszać wszelkie nieprawidłowości. W oparciu o zgromadzone informacje należy stwierdzić, że stosowane narzędzia nie stanowią dostatecznego mechanizmu w przeciwdziałaniu anomii pracowniczej. Pomimo zachowania
pewnej anonimowości, w przypadku narzędzi elektronicznych – z uwagi na brak całościowych
rozwiązań systemowych – mogą one nie wzbudzać zaufania wśród pracowników, a to nie sprzyja chęci powiadamiania pracodawcy o podejrzeniach popełnienia nadużyć. W związku z tym,
stanowi to obszar, który warto objąć kolejnymi badaniami, dotyczącymi przedmiotowego zjawiska. Można wówczas zwrócić się z zapytaniem do tych badanych resortów, w których funkcjonują elektroniczne narzędzia, służące do zgłaszania nadużyć w zakresie etyki i korupcji oraz
do resortów, w których powołane są stosowne stanowiska do przyjmowania zgłoszeń nadużyć,
o liczbę zaewidencjonowanych zgłoszeń, jakich nadużyć dotyczyły te zgłoszenia oraz jakie podjęto działania w związku z otrzymanymi zgłoszeniami. Uzyskane informacje pozwoliłyby ocenić, czy ten sposób pozyskiwania informacji jest skuteczny344.
6. Współpraca administracji rządowej w procesie
przeciwdziałania anomii pracowniczej
Przedstawione wyżej informacje na temat praktyki badanych urzędów w ramach przeciwdziałania zachowaniom o charakterze anomii pracowniczej, pozyskane w trakcie realizacji projektu, pokazują, że poszczególne resorty i Kancelaria Prezesa Rady Ministrów realizują
swoje działania w sposób całkowicie od siebie odrębny. Na przykładzie tych obszarów (edukacja, inwestycje w rozwiązania informatyczne, systemy zarządzania ryzykiem, działania monitoringowe i kontrolne, czy wreszcie jeden z kluczowych dla przedmiotowego zjawiska instrumentów – to jest system informacji anonimowej) wyraźnie widać, że badane podmioty
nie współpracują ze sobą w zakresie wdrażania spójnych, zintegrowanych działań, nie szukają
w tym zakresie możliwych w ramach jednego rządu (podmiotów obsługujących i realizujących
politykę członków Rady Ministrów) efektów synergii i efektów skali. Takie wnioski wprost wynikają z dotychczasowych analiz. Ponieważ aspekt współdziałania resortów i Kancelarii Prezesa Rady Ministrów w przeciwdziałaniu przedmiotowych nadużyć stanowił jeden z elementów i celów niniejszej analizy (projektu), w ramach wniosku nr 6 o udostępnienie informacji
publicznej zostało skierowane do badanych urzędów pytanie o to, czy w celu przeciwdziałania przedmiotowym nadużyciom podejmowały współpracę z innymi jednostkami finansów
publicznych i jeśli tak, to z jakimi jednostkami i na czym polegała ta współpraca. Urzędy te
zostały zapytane również o podobną współpracę z innymi podmiotami niż jednostki finansów
publicznych, to jest z organizacjami pozarządowymi (naturalnymi partnerami w rozwiązywaniu takich problemów), np. środowiskiem przedsiębiorców, które w opisywanym aspekcie
posiada szersze niż administracja doświadczenia345.
344
345
6. wSpółpraca adMiniStracji rządowej…
223
W odpowiedzi na tak postawione pytania resort gospodarki poinformował, że w 2014 r.,
we współpracy z Wydziałem Informacji i Edukacji Antykorupcyjnej Centralnego Biura Antykorupcyjnego, w Ministerstwie Gospodarki przeprowadzono cykl szkoleń z zakresu zagrożeń
korupcyjnych w pracy urzędnika, w których uczestniczyło łącznie 127 pracowników resortu.
Dodatkowo 3 pracowników ministerstwa wzięło udział w realizowanych przez Kancelarię Prezesa Rady Ministrów – w ramach „Planu szkoleń centralnych w służbie cywilnej na 2014 r.”
– szkoleniach „Etyka, przeciwdziałanie korupcji i konfliktowi interesów”. Na rok 2015 zaplanowano również, we współpracy z Centralnym Biurem Antykorupcyjnym, organizację dwóch
szkoleń z zakresu przeciwdziałania zagrożeniom korupcyjnym (przewiduje się przeszkolenie
około 120 pracowników urzędu). Ministerstwo Środowiska z kolei „nie podejmowało współpracy (…), gdyż nie wykryto przypadków wydatkowania funduszy na cele prywatne”. Podobnie wskazało Ministerstwo Edukacji Narodowej: „nie było powodu podejmowania współpracy
z innymi jednostkami finansów publicznych, organizacjami pozarządowymi ani innymi podmiotami niż jednostki finansów publicznych i organizacji pozarządowych” w zakresie, o którym mowa we wniosku346.
Z kolei resort spraw wewnętrznych w pierwszej kolejności zwrócił uwagę na fakt, iż „ministerstwo uczestniczy we wdrażaniu Rządowego Programu Przeciwdziałania Korupcji na lata
2014–2019, który wszedł w życie z dniem 29 kwietnia 2014 r.”. Dodatkowo Ministerstwo Spraw
Wewnętrznych poinformowało, że jego przedstawiciel jest członkiem Międzyresortowego Zespołu do spraw Koordynacji i Monitorowania Wdrażania Rządowego Programu Przeciwdziałania Korupcji na lata 2014–2019. W ramach powyższego programu przygotowywane są przez
poszczególne grupy robocze plany postępowań, mających na celu wzmocnienie działań prewencyjnych i edukacyjnych oraz zwalczanie korupcji. Przygotowane plany są następnie zatwierdzane przez Ministra Spraw Wewnętrznych. Ponadto – jak poinformował urząd – zgodnie z Wytycznymi Prezesa Rady Ministrów w sprawie funkcjonowania osłony antykorupcyjnej,
które weszły w życie z dniem 26 stycznia 2015 r., ministrowie, inicjujący przedsięwzięcia rządowe o istotnym znaczeniu dla bezpieczeństwa lub ekonomicznych interesów państwa, mają
obowiązek współpracy z Agencją Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Centralnym Biurem Antykorupcyjnym lub Służbą Kontrwywiadu Wojskowego. W ramach tej formy przeciwdziałania
korupcji Minister Infrastruktury i Rozwoju wnioskuje do Prezesa Rady Ministrów o objęcie
danego przedsięwzięcia osłoną antykorupcyjną w celu prewencyjnym, to jest dla uniknięcia
ewentualnych nadużyć i nieprawidłowości. Na Rządowy Program Przeciwdziałania Korupcji
na lata 2014–2019 – jako formę współpracy w zakresie objętym pytaniem – wskazuje również
Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej347.
Przekazane w tym zakresie informacje pokazują jednoznacznie trzy kluczowe trendy. Po
pierwsze, podobnie jak w przypadku innych obszarów, w działaniach badanych urzędów dominuje tematyka zachowań korupcyjnych, co może świadczyć o tym, iż zachowania o charakterze
anomii pracowniczej nie występują również w aspekcie współpracy między badanymi podmiotami. Po drugie, podmiotowo współpraca odbywa się na linii resorty – określone służby specjalne. Brak jest zasadniczo przykładów aktywnej współpracy w przedmiotowym zakresie na linii
resort – resort, a tym bardziej nie jest widoczna w tym procesie rola Kancelarii Prezesa Rady Mi346
347
Ibidem.
224
nistrów, która z racji swojego usytuowania (urząd obsługujący Prezesa Rady Ministrów i Radę
Ministrów) mogłaby w tym procesie odgrywać rolę koordynującą. Po trzecie, co istotne, badane
urzędy nie wskazały przykładów współpracy z innymi podmiotami ani ze sfery finansów publicznych (np. szkolącą kadry administracji Krajową Szkołą Administracji Publicznej), ani z trzeciego
sektora (np. organizacjami pozarządowymi, zajmującymi się wdrażaniem systemu anonimowej
informacji wzmacniających pozycję tzw. sygnalistów), a także brak jest informacji o współpracy
z innymi podmiotami, takimi jak organizacje zrzeszające pracodawców.
Reasumując, należy stwierdzić, że badane resorty i Kancelaria Prezesa Rady Ministrów nie
podejmują współpracy z innymi resortami lub organizacjami. Wskazywane – jako przykład
współpracy – szkolenia, ze względu na ograniczony zakres tematyczny, nieobejmujący zagadnień z zakresu zjawiska anomii pracowniczej, nie stanowią skutecznego narzędzia w procesie
jej przeciwdziałania348.
7. Odpowiedzialność za przeciwdziałanie anomii pracowniczej
w strukturach urzędów
Na koniec tej części analizy przyjrzyjmy się, czy badane urzędy przypisują odpowiedzialność za przeciwdziałanie wydatkowaniu przez osoby zatrudnione w urzędzie środków publicznych na cele prywatne konkretnej komórce organizacyjnej lub konkretnym stanowiskom
pracy349. Celem ostatniej części wniosku nr 6 o udostępnienie informacji publicznej było bowiem ustalenie, czy zadania związane z przeciwdziałaniem anomii pracowniczej w administracji rządowej są jasno przypisane w strukturze urzędu. Warto w tym miejscu odwołać się
do doświadczeń podmiotów komercyjnych. Z przeprowadzonych badań wynika, że mimo faktu, iż znaczna część przedsiębiorców zdaje sobie sprawę z tego, że w ich organizacji poświęca
się niedostateczną uwagę omawianemu problemowi, działy zajmujące się zarządzaniem ryzykiem nadal nie są standardem w strukturach firm. Blisko 60% ankietowanych przedsiębiorstw
wskazuje, iż nie widzi potrzeby zatrudniania specjalnej osoby zajmującej się identyfikacją, monitoringiem i kontrolą ryzyka. Pozostałe 40% stworzyło procedury i wyznaczyło dedykowaną
osobę bądź dział do przeciwdziałania takim incydentom. Autorzy raportu na temat anomii
pracowniczej wskazują, że na przestrzeni ostatnich lat widoczny jest wzrost w tym zakresie,
co wskazywać może na rosnącą świadomość przedsiębiorstw i osób decyzyjnych w tej kwestii.
Często, szczególnie w dużych grupach międzynarodowych, stworzenie specjalnego działu to
wymóg korporacyjny350.
Jak więc wygląda sytuacja w ramach polskiej administracji rządowej? W Ministerstwie Gospodarki: „w poszczególnych komórkach organizacyjnych za odpowiednie wydatkowanie środków publicznych odpowiada kierujący komórką i osoby upoważnione przez niego”; w Ministerstwie Zdrowia: „zadania zawierają się w obszarze działania kilku komórek organizacyjnych”;
zaś w Ministerstwie Sportu i Turystyki: „wszystkie komórki organizacyjne Ministerstwa Sportu
i Turystyki są zobowiązane przestrzegać właściwych przepisów w zakresie ustawy o finansach
348
349
350
7. odpowiedzialność za przeciwdziałanie anoMii pracowniczej…
225
publicznych w kontekście właściwego wydatkowania środków publicznych”. Ponadto „wszyscy
pracownicy Ministerstwa Sportu i Turystyki są zobowiązani dbać o dobro pracodawcy, chronić
jego mienie, w tym należycie zabezpieczyć – po zakończeniu pracy – pomieszczenia pracy i wyposażenie”. Resort sportu i turystyki informuje także, że w strukturze organizacyjnej ministerstwa jest Departament Kontroli, który odpowiada m.in. za prowadzenie kontroli wewnętrznej
w komórkach organizacyjnych resortu (nie odnosząc się jednak wprost do przedmiotowego
obszaru nadużyć). Z kolei w resorcie sprawiedliwości „struktura organizacyjna Ministerstwa
Sprawiedliwości jest stworzona w sposób umożliwiający realizację powierzonych zadań i celów. Ministerstwo Sprawiedliwości podlega kontroli przez instytucje do tego powołane i dotychczasowe wyniki kontroli nie wykazały wydatkowania przez osoby zatrudnione w urzędzie
środków publicznych na cele prywatne oraz nie wykazały nadużyć” wymienionych we wniosku
jako przykładowe nadużycia o charakterze anomii pracowniczej. W Ministerstwie Pracy i Polityki Społecznej „wszystkie komórki organizacyjne MPiPS, przestrzegając Regulaminu pracy
wprowadzonego zarządzeniem nr 17 Dyrektora Generalnego MPiPS z dnia 16 grudnia 2011 r.
z późn. zm., we własnym zakresie przeciwdziałają nadużyciom”351.
Resort środowiska natomiast poinformował, że w ramach własnej struktury organizacyjnej posiada komórki wewnętrzne, które „stoją na straży przeciwdziałania wydatkowaniu
przez osoby zatrudnione w urzędzie środków publicznych na cele prywatne”. Urząd wskazał,
że wszystkie komórki organizacyjne w Ministerstwie Środowiska „zobligowane są do czuwania nad wydatkowaniem środków publicznych w sposób celowy”. Wyjaśnił w tym kontekście, że przed dokonaniem płatności są one weryfikowane pod kątem celowości przez Biuro
Dyrektora Generalnego oraz Biuro Finansowe. Dodatkowo przypomniał, że „celowość wydatków ponoszonych przez Ministerstwo Środowiska jest tematem corocznej kontroli Najwyższej Izby Kontroli oraz innych jednostek kontrolujących do tego uprawnionych”. Z kolei
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji poinformowało, że w urzędzie nie funkcjonuje komórka organizacyjna, która realizowałaby zadania określone wprost jako „przeciwdziałanie
wydatkowaniu przez osoby zatrudnione w urzędzie środków publicznych na cele prywatne
(…) jednakże zbliżone zadania wykonują następujące komórki: Departament Budżetu i Finansów, Biuro Dyrektora Generalnego”. W Ministerstwie Skarbu Państwa nie funkcjonuje
komórka organizacyjna, do której zadań należałoby przeciwdziałanie wydatkowaniu przez
osoby zatrudnione w urzędzie środków publicznych na cele prywatne, zaś „bieżące działania
w tym zakresie prowadzone są w ramach kontroli funkcjonalnej”. Podobnie, taka komórka
lub stanowisko pracy nie występuje w Ministerstwie Edukacji Narodowej, które wyjaśniło, że
„funkcjonują za to stosowne regulacje i przyjęte praktyki, realizowane przez właściwe komórki organizacyjne ministerstwa, które pozwalają na bieżącą kontrolę i monitoring” w zakresie
objętym niniejszym badaniem352.
W przypadku Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego „w strukturze Biura Dyrektora Generalnego ministerstwa, znajduje się Samodzielne Stanowisko do Spraw Kontroli Wewnętrznej, do którego zadań należy prowadzenie wewnętrznej kontroli instytucjonalnej”. W resorcie kultury jest to zadanie wpisane w obszar działania kilku komórek organizacyjnych.
W Ministerstwie Spraw Wewnętrznych „nie funkcjonuje komórka organizacyjna, do której za351
352
Ibidem.
226
dań wprost przypisano przeciwdziałanie wydatkowaniu przez osoby zatrudnione w ministerstwie środków publicznych na cele prywatne”. Należy jednak zauważyć – jak uzupełnił urząd
– że w strukturze urzędu funkcjonuje Departament Kontroli, Skarg i Wniosków Ministerstwa
Spraw Wewnętrznych, który w zakresie swojej właściwości posiada m.in. zapewnienie wykonywania zadań przez Pełnomocnika do Spraw Przeciwdziałania Zagrożeniom Korupcyjnym
w ministerstwie poprzez gromadzenie danych i informacji w zakresie zdarzeń korupcyjnych
lub podejrzeń takich zdarzeń i przeciwdziałania nim353.
W odpowiedzi na pytanie dotyczące istnienia komórki lub stanowiska pracy odpowiedzialnego za przeciwdziałanie wydatkowaniu środków publicznych na cele prywatne, Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju wyjaśniło, że „wydatkowanie środków publicznych na cele
prywatne jest zakazane zarówno przez ogólne zasady prawa, jak i akty prawa powszechnie
obowiązującego. Naruszenie tego zakazu wiąże się z odpowiedzialnością dyscyplinarną oraz
prawną”. Resort poinformował, że wewnętrzne akty prawne, obowiązujące w urzędzie, „regulujące procedury związane z wydatkowaniem środków publicznych mają na celu realizację
reguł determinujących wydatkowanie tych środków” (takich jak zasady legalności, celowości,
planowości oraz efektywności). Z tych względów – wyjaśnił urząd – stosowanie przepisów
powszechnie obowiązujących, jak i aktów prawa wewnętrznego, „jest obowiązkiem każdego
pracownika, a dbałość o przestrzeganie powyższych regulacji wpisuje się w zadania każdej
komórki organizacyjnej”. Realizacja wspomnianych wcześniej zadań związanych z pełnieniem funkcji koordynatora realizacji Rządowego Programu Przeciwdziałania Korupcji na lata
2014–2019 należy natomiast do regulaminowych zadań Departamentu Kontroli w Ministerstwie Infrastruktury i Rozwoju i polega w szczególności na wykonywaniu zadań bezpośrednio
związanych z realizacją programu, w tym opracowywaniu planu realizacji działań w zakresie
przeciwdziałania korupcji354.
Udzielone i przytoczone wyżej odpowiedzi badanych urzędów, tradycyjnie – podobnie jak
w przypadku innych wcześniej analizowanych aspektów ich działania – wykazują absolutne
różnice między tymi podmiotami w rozwiązywaniu tego samego problemu. Z udzielonych odpowiedzi wyłaniają się minimum cztery typy rozwiązań. Pierwszy model (skrajny i niekorzystny z punktu widzenia interesu publicznego) można nazwać: nie ma nadużyć – nie ma kontroli,
a tym samym komórek czy stanowisk pracy za nie odpowiedzialnych. Drugi model jest oparty
na stanowisku: kontroluje nas corocznie Najwyższa Izba Kontroli, więc nie zachodzi potrzeba
takich działań wewnętrznie (ryzykowny). Trzeci model polega na tym, że kontrola zachowań
o charakterze anomii pracowniczej przypisana jest do komórek audytu i kontroli (model zrozumiały). Czwarty model można by zaś zatytułować: „każdy odpowiada za właściwe wydatkowanie środków publicznych” – a więc każdy kontroluje siebie i zapobiega własnym nadużyciom (ryzykowny).
Oceniając informacje przekazane przez badane resorty i Kancelarię Prezesa Rady Ministrów, należy uznać, że odpowiedzialność za przeciwdziałanie anomii pracowniczej nie jest jednoznacznie – formalnie określona i przypisana do jednej komórki. Zgodnie z ustawą o finansach publicznych odpowiedzialny za funkcjonowanie systemu kontroli zarządczej w jednostce
jest jej kierownik. Standard kontroli zarządczej, jakim jest ochrona zasobów, definiuje, iż kadra
353
354
Ibidem.
Ibidem.
podSuMowanie
227
zarządzająca i pracownicy odpowiadają za zapewnienie ochrony i właściwe wykorzystanie zasobów jednostki. W tym obszarze – w ocenie ekspertki ds. audytu i kontroli wewnętrznej – nie
istnieją żadne narzędzia w przeciwdziałaniu anomii pracowniczej355.
Podsumowanie
Praktyka badanych ministerstw i Kancelarii Prezesa Rady Ministrów w procesie przeciwdziałania anomii pracowniczej analizowana była z perspektywy kilku kluczowych praktyk i instrumentów, które mają istotne znaczenie dla przeciwdziałania temu zjawisku. Analiza objęła
praktykę urzędów w zakresie systemu szkoleń w administracji rządowej w kontekście anomii
pracowniczej; stosowanie nowych technologii i systemów zarządzania ryzykiem; prowadzenie audytów i kontroli wewnętrznej; a także funkcjonowanie systemu anonimowej informacji
w administracji rządowej. Dodatkowo w trakcie analizy zwrócono uwagę na aspekt współpracy
administracji rządowej w procesie przeciwdziałania anomii pracowniczej, zarówno w ramach
systemu administracji rządowej (wewnętrznie), jak i zewnętrznie – z innymi podmiotami, takimi jak uczelnie wyższe, czy partnerzy społeczni. Dodatkowym elementem analizy była kwestia odpowiedzialności za przeciwdziałanie anomii pracowniczej w strukturach urzędów. Analizy w tym zakresie prowadzone były w oparciu o zgromadzone w trakcie realizacji projektu
informacje – oficjalne informacje przekazane przez badane ministerstwa i Kancelarię Prezesa
Rady Ministrów co do stanu faktycznego w badanym aspekcie – pozyskane w trybie ustawy
o dostępie do informacji publicznej. Warto w tym miejscu przypomnieć, że celem generalnym
projektu „Publiczne czy prywatne? Monitoring wydatkowania środków publicznych” było wyjaśnienie, jak rząd chroni interes publiczny przed wydatkowaniem tych środków na cele prywatne. Dlatego też w tej części analizy uwaga została skoncentrowana na wyżej wskazanych
praktycznych aspektach funkcjonowania badanych urzędów, które wprost odwołują się do doświadczeń sektora prywatnego i stosowanych tam rozwiązań.
Z analizy otrzymanych w trakcie realizacji projektu informacji i dokumentów wynika, że
zjawisko wydatkowania środków publicznych na cele prywatne praktycznie nie występuje w administracji rządowej – ani w świadomości, ani praktyce badanych ministerstw i Kancelarii Prezesa Rady Ministrów. Z udzielonych informacji wynika, że sytuacja w polskiej administracji
rządowej – w ramach tego problemu – jest wyjątkowo dobra. Jak wspomniano w pierwszej części niniejszego rozdziału, praktycznie wszystkie urzędy poinformowały, że przedmiotowe zachowania nie miały miejsca lub że nie posiadają wiedzy na temat takich zachowań (łącznie 89%
takich odpowiedzi). Dane te wyglądają zaskakująco w porównaniu ze statystykami wynikającymi z przytoczonych wcześniej wyników badań przeprowadzonych przez Euler Hermes oraz
organizację Pracodawcy Rzeczypospolitej Polskiej przy współpracy CMB Indicator, z których
wynika, że w 2011 r. blisko 78% ankietowanych przedsiębiorstw padło ofiarą zjawiska anomii
pracowniczej. Udzielone przez badane urzędy informacje w tym zakresie kontrastują również
z wynikami opisanego we Wprowadzeniu badania OmniPBS. W związku z takimi odpowiedziami urzędów, wykazującymi praktyczny brak takich zachowań, bezprzedmiotowe okazały
się pozostałe pytania wniosku, odnoszące się do skali i rodzajów możliwych nadużyć (wnio355
228
sek nr 1 o udostępnienie informacji publicznej). Jak wspomniano w pierwszej części rozdziału,
niechęć do przyznania się do takiego problemu lub niezauważanie go dostrzegane są również
w badaniach dotyczących sektora prywatnego. Jak już nadmieniono, jeżeli przyjmiemy, że badane ministerstwa i Kancelaria Prezesa Rady Ministrów posiadają pełną wiedzę i właściwie
kontrolują objęty analizą obszar aktywności administracji, to dane te możemy uznać za pozytywne. Jednak jeżeli uznamy, że udzielone informacje są wynikiem braku pełnej wiedzy na
ten temat, to dane są sygnałem, iż nie znamy skali możliwych nadużyć, a tym samym ewentualnych ryzyk oraz kosztów społecznych i finansowych, jakie mogą powodować decydenci polityczni i członkowie korpusu służby cywilnej. Brak wiedzy w tej sprawie nie pozwala również
wdrażać ukierunkowanych podmiotowo i przedmiotowo efektywnych rozwiązań naprawczych.
Wyniki analizy praktyki badanych urzędów mogą wskazywać na drugą ewentualność, to jest
brak świadomości zagrożenia i wiedzy na temat zjawiska i jego skali.
Na wstępie warto zwrócić uwagę, iż analizowany obszar aktywności administracji rządowej
dostarcza informacji na temat jakości rządzenia w szerszym kontekście. Wynikające z niniejszej
analizy ogólne wnioski tożsame są z wnioskami z innych badań przeprowadzonych m.in. przez
zespół badaczy pod kierunkiem J. Wilkina na temat jakości rządzenia oraz badań M. Anaszewicza dotyczących komunikowania rządowego z perspektywy instytucjonalnej. J. Wilkin
wskazuje, że jedną z barier – na drodze do wzrostu jakości rządzenia w ramach administracji
rządowej w Polsce – jest brak silnego i sprawnego centrum politycznego, a rząd przypomina
„federację resortów”356. Wniosek J. Wilkina z kolei koresponduje z hipotezą badawczą M. Anaszewicza o ministerialnym, a nie rządowym, modelu komunikowania rządowego w Polsce357.
Podobnie w przypadku niniejszych badań, udzielone przez monitorowane ministerstwa i Kancelarię Prezesa Rady Ministrów informacje pokazują, że również w obszarze przedmiotowego
problemu urzędy te działają odrębnie – nie jako jeden system administracji rządowej, ale jako
osobne, niezależne od siebie podmioty.
W kontekście prowadzonych działań edukacyjnych i szkoleniowych analiza wskazuje kilka widocznych tendencji. Główną programową osią prowadzonych działań są zasady etyki
w służbie cywilnej wdrażane i komunikowane w szczególności w trakcie procesu służby przygotowawczej, a więc działania adresowane głównie do nowych pracowników. Ponadto, jak wynika z analizy regulacji prawnych, zasady te nie mogą – z uwagi na swój generalny charakter
– spełniać roli, polegającej na przeciwdziałaniu wydatkowaniu środków publicznych na cele
prywatne. Drugim elementem programowym jest profilaktyka antykorupcyjna, utożsamiana
wprost przez badane urzędy z zachowaniami o charakterze anomii pracowniczej, podczas gdy
działania o charakterze korupcyjnym – na przykład wykorzystywanie stanowiska służbowego
do uzyskania osobistych korzyści – stanowią przecież tylko jeden z elementów szerszej palety zachowań związanych z anomią pracowniczą. Kolejną wyraźną tendencją – z perspektywy
praktyki edukacyjnej i szkoleniowej – jest przekonanie, że sam fakt istnienia regulacji prawnych i ich upowszechniania wśród pracowników działa prewencyjne i zapobiega nadużyciom.
Analiza pokazuje również, że podejmowane działania (bez względu na ich ocenę) dopasowywane są do określonych grup pracowników, w szczególności pracowników zajmujących niższe
stanowiska w służbie cywilnej. W informacjach przekazanych przez urzędy brak jest bowiem
356
357
Jakość rządzenia w Polsce: jak ją badać, monitorować i poprawiać, red. J. Wilkin, Warszawa 2013, s. 414.
M. Anaszewicz, Komunikowanie rządowe w Polsce. Perspektywa instytucjonalna, Wrocław 2015, s. 18.
podSuMowanie
229
danych odnośnie do tego, jak edukowani są członkowie wyższej kadry kierowniczej, a także
jak zwiększana jest świadomość politycznych decydentów. Pozytywnym sygnałem, wynikającym z udzielonych odpowiedzi w zakresie praktyki edukacyjnej i szkoleniowej, jest niewątpliwie uznawanie anomii pracowniczej i związanych z nią zachowań jako sprzecznych z zasadami etycznymi służby cywilnej. Brak jest jednak informacji, jak w praktyce określone zasady
etyczne są łączone z opisywanymi w niniejszych badaniach nadużyciami.
W kontekście stosowania nowych technologii (instrumentów wspomagających przeciwdziałanie anomii pracowniczej), widoczne są trzy podejścia. Część badanych urzędów wskazuje, że
takie narzędzia wspierają je w procesie przeciwdziałania przedmiotowym zachowaniom (nadużyciom). Część urzędów natomiast nie dostrzega potrzeby stosowania takich instrumentów lub też
wskazuje stosowanie jedynie tradycyjnych rozwiązań, które uznaje za wystarczające. Podobna
sytuacja występuje w przypadku systemów zarządzania ryzykiem. Można uznać, że opisywane
w niniejszym badaniu zjawiska nie zostały uwzględnione w obowiązujących w tych urzędach
systemach zarządzania ryzykiem, z wyłączeniem zachowań korupcyjnych, które stanowią – co
warto stale podkreślać – tylko jeden z elementów katalogu przedmiotowych nadużyć. Jak już
wspomniano – zgodnie z opinią ekspertki ds. audytu i kontroli wewnętrznej – mimo iż badane
urzędy deklarują funkcjonowanie systemu kontroli zarządczej, w ramach której zarządzają ryzykiem poprzez identyfikacje ryzyk, to nie obejmują one rejestrem ryzyk, jak wynika z przekazanych przez nie informacji, nadużyć wynikających z zachowań o charakterze anomii pracowniczej.
W związku z tym skuteczność tych rozwiązań pozostaje pod znakiem zapytania, gdyż nie można przeciwdziałać ryzyku, jeżeli nie zostało ono właściwie zidentyfikowane i poddane analizie.
W przypadku części badań dotyczących działań monitoringowych, kontrolnych i audytowych, badane podmioty różnią się od siebie pod każdym kątem – zarówno podejściem do
działań kontrolnych, zakresem działań, jak i ich częstotliwością. Część z badanych ministerstw
za wystarczające uznaje w tym zakresie inspekcje Najwyższej Izby Kontroli, część nie prowadzi kontroli w tym aspekcie, bo – w ich ocenie – nie ma problemów z takimi zachowaniami,
a część za wystarczające uznaje regulacje prawne, przewidujące określone obowiązki i standardy działania administracji rządowej. Z drugiej strony część urzędów szeroko i wyczerpująco
opisuje swoje bieżące i okresowe działania monitoringowe i kontrolne w ramach większości
wskazanych w trakcie badania aspektów anomii pracowniczej. Są też takie resorty, które mają
wyraźne kłopoty z zajęciem stanowiska w przedmiotowej sprawie.
Różnice w funkcjonowaniu badanych ministerstw i Kancelarii Prezesa Rady Ministrów
wykazuje również analiza postrzegania i praktyki w obszarze funkcjonowania, a właściwie niefunkcjonowania systemu anonimowej informacji. Urzędy wskazują różne koncepcje i instrumenty, najczęściej niespełniające kryterium anonimowości. Dodatkowo, podobnie jak w przypadku poprzednich obszarów analizy (programy edukacyjne, zarządzanie ryzykiem, działania
audytowe i kontrolne), w zakresie systemu anonimowej informacji lub rozwiązań pokrewnych
widoczna jest zdecydowana orientacja na tematykę przeciwdziałania zachowaniom o charakterze korupcyjnym. Brak jest również, co zostało już podkreślone, całościowych, systemowych
rozwiązań (wewnętrznych regulacji), określających prawa osób zgłaszających nieprawidłowości
i obowiązki urzędu w zakresie pozyskanych anonimowo informacji.
Kolejnym obszarem analizy, który podkreśla analogię do wyników badań na temat jakości
rządzenia prowadzonych przez J. Wilkina („federacja resortów”) i M. Anaszewicza (ministerialny, a nie rządowy charakter realizacji określonych zadań przez poszczególne resorty) jest aspekt
230
współpracy badanych urzędów w procesie przeciwdziałania przedmiotowemu zjawisku. Analiza przekazanych informacji pokazała, że taka współpraca nie występuje, a jeżeli ma miejsce, to
ma marginalny charakter (dotyczy szkoleń, a więc działań operacyjnych, a nie strategicznych)
i – podobnie jak inne opisane działania – w szczególności odnosi się do problemu korupcji. Dodatkowo współpraca odbywa się jedynie na linii resorty – określone służby specjalne. Brak jest
natomiast przykładów aktywnej współpracy na linii resort – resort. Nie jest widoczna w tym
procesie rola Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, która z racji swojego usytuowania (urząd obsługujący PRM i RM) mogłaby w tym procesie odgrywać rolę koordynującą. Badane urzędy
nie wskazały również przykładów współpracy z innymi podmiotami – ani ze sfery finansów
publicznych (np. szkolącą kadry administracji Krajową Szkołą Administracji Publicznej), ani
z trzeciego sektora (np. organizacjami pozarządowymi, zajmującymi się wdrażaniem systemu
anonimowej informacji wzmacniających pozycję tzw. sygnalistów), a także brak jest informacji
o współpracy z podmiotami takimi jak organizacje zrzeszające pracodawców.
Ostatnim aspektem analizy w ramach tej części badań była pozycja komórek lub samodzielnych stanowisk pracy odpowiedzialnych za przeciwdziałanie przedmiotowemu problemowi w strukturach organizacyjnych badanych urzędów. Nie ulega wątpliwości, że – podobnie
jak w przypadku innych wcześniej analizowanych aspektów – również „usytuowanie” tematyki przeciwdziałania zjawisku anomii pracowniczej w strukturach organizacyjnych urzędów
wykazuje różnice między tymi podmiotami. Widoczne są tutaj trzy typy rozwiązań. Pierwszy
model, skrajny i niekorzystny z punktu widzenia interesu publicznego, zakłada, że skoro nie
ma nadużyć w tym zakresie, nie ma potrzeby prowadzenia kontroli, a tym samym potrzeby
tworzenia lub wskazywania komórek czy stanowisk pracy za ten obszar odpowiedzialnych.
Drugi, ryzykowny, zakłada, że skoro odbywają się coroczne kontrole Najwyższej Izby Kontroli,
nie zachodzi potrzeba prowadzenia samodzielnych działań w tym zakresie. W tym miejscu
warto zwrócić uwagę, iż działania sprawdzające Najwyższej Izby Kontroli w zakresie realizacji
budżetu poszczególnych urzędów prowadzone są na innym (znacznie bardziej ogólnym) poziomie i nie obejmują co do zasady zjawisk, które są przedmiotem niniejszego projektu. Trzeci
model, zrozumiały i relatywnie bezpieczny, to ten, w którym monitoring zachowań o charakterze anomii pracowniczej przypisany został do komórek audytu i kontroli. I wreszcie czwarte,
ujawnione w praktyce badanych urzędów, rozwiązanie, bardzo ryzykowne z punktu widzenia
interesu publicznego, to model, w którym każdy odpowiada za właściwe wydatkowanie środków publicznych, a więc każdy kontroluje i zapobiega takim zjawiskom.
Dotychczasowa analiza w ramach niniejszych rozważań pokazuje brak świadomości badanych urzędów co do występowania anomii pracowniczej w administracji rządowej. Przytoczone na wstępie niniejszego rozdziału informacje przekazane przez urzędy nijak się mają do ogólnych trendów, chociażby w sektorze przedsiębiorstw prywatnych. Dodatkową tendencją, która
podważa wiarygodność wiedzy badanych ministerstw i Kancelarii Prezesa Rady Ministrów na
temat występowania przedmiotowego problemu, jest nikła i od lat utrzymująca się na niskim
poziomie wrażliwość Polaków na naruszanie dobra wspólnego. Skoro nadal, po 26 latach budowania państwa demokratycznego, niemal połowa obywateli jest obojętna wobec pięciu form
naruszania dobra wspólnego, a blisko połowa wyraża pogląd – „w ogóle mnie nie obchodzi”
lub „mało mnie obchodzi”, czy ktoś płaci podatki mniejsze niż powinien358, to można sobie
358
Diagnoza społeczna 2015…, red. J. Czapiński, T. Panek, s. 332.
podSuMowanie
231
wyobrazić, jak wygląda wrażliwość na opisywane w niniejszej publikacji zjawiska, związane
z anomią pracowniczą. W tym kontekście nasuwa się jasny wniosek – konieczna jest pogłębiona
analiza skali zjawiska wydatkowania środków publicznych w celach prywatnych przez organy
do takich celów powołane. Brak świadomości co do istnienia tego problemu odbijać się może
na funkcjonowaniu badanych urzędów we wszystkich poddanych analizie aspektach. Na tym
etapie naszych rozważań na pytanie, czy rząd chroni interes publiczny przed tym zjawiskiem,
należy odpowiedzieć przecząco.
232
rozdział iV. wydatki na wynagrodzenia jako potencjalny obSzar anoMii pracowniczej
Rozdział IV
Wydatki na wynagrodzenia
jako potencjalny obszar anomii pracowniczej
Marcin Anaszewicz
Wprowadzenie
Szczególnym obszarem wydatków administracji publicznej są koszty wynagrodzeń zatrudnionych tam osób. Jest to obszar szczególny zarówno ze względu na skalę finansowego ryzyka,
jakie ponoszą obywatele, jak i ze względu na łatwość występowania takich zjawisk, które dotyczą przecież codziennych sytuacji i zachowań.
Jak wskazuje Najwyższa Izba Kontroli, wydatki bieżące jednostek budżetowych (kategoria obejmująca również wydatki na wynagrodzenia i pochodne) z uwzględnieniem budżetu środków europejskich w 2014 r. wyniosły 61 384,8 mln zł (w porównaniu z 2013 r. wzrosły o 1473,9 mln zł, tj. o 2,5%, a z 2012 r. – o 2886,6 mln zł, tj. o 4,9%). Udział tych wydatków
w wydatkach ogółem w 2014 r. wyniósł 16,1% i w porównaniu z 2013 r. był wyższy o 0,5 punktu
procentowego, a z 2012 r. – o jeden punkt procentowy. W grupie tej dominowały wydatki budżetu państwa (99,1%), które w 2014 r. wyniosły 60 818,9 mln zł, tj. 90,2% planu po zmianach.
Wydatki budżetu środków europejskich wyniosły 565,9 mln zł359.
Wydatki bieżące jednostek budżetowych przeznaczane były w szczególności właśnie na
wynagrodzenia i pochodne (38 620,4 mln zł), w drugiej kolejności na zakupy towarów i usług
(16 833,7 mln zł) oraz inne wydatki (5930,7 mln zł), w tym na sfinansowanie wynagrodzeń bezosobowych oraz równoważników pieniężnych i ekwiwalentów dla żołnierzy i funkcjonariuszy,
odpisów na ubezpieczenie zdrowotne i składek na PFRON, odpisów na zakładowy fundusz
świadczeń socjalnych oraz składek do organizacji międzynarodowych. Jak pokazała Najwyższa
Izba Kontroli, dominującą pozycję w wydatkach bieżących (62,9%) stanowiły wynagrodzenia
359
Analiza wykonania budżetu państwa i założeń polityki pieniężnej w 2014 roku, Zatwierdzona przez Kolegium
Najwyższej Izby Kontroli w dniu 8 czerwca 2015 r., Warszawa, https://www.nik.gov.pl/plik/id,8696.pdf [dostęp:
10.12.2015].
233
WproWadzenie
i pochodne, których udział w porównaniu z latami 2011–2013 uległ nieznacznemu zwiększeniu
(od 0,6 do 0,7 punktu procentowego)360. Dlatego też tej kategorii wydatków w ramach przeproWykreswadzonego
4.1. Wydatki
bieżącei jednostek
budżetu
państwa
i budżetu środków
monitoringu
niniejszego budżetowych
raportu poświęcono
szczególną
uwagę.
europejskich w 2014 r.
Wykres 4.1. Wydatki bieżące jednostek budżetowych budżetu państwa i budżetu środków europejskich w 2014 r.
10%
27%
63%
Pozostałe wydatki
Zakupy towarów i usług
Wynagrodzenia i pochodne
Źródło: opracowanie własne na podstawie dokumentu Analiza wykonania budżetu państwa i założeń
polityki pieniężnej w 2014 roku.
Jak pokazują już wcześniej przytoczone w niniejszej publikacji badania przeprowadzone
przez Euler Hermes oraz organizację Pracodawców Rzeczypospolitej Polskiej przy współpracy CMB Indicator, jedną z najczęściej wskazywanych kategorii anomii pracowniczej były właśnie zjawiska bezpośrednio związane z jakością świadczonej pracy, takie jak pozorowanie pracy, wcześniejsze wychodzenie z pracy bez wiedzy i zgody pracodawcy, załatwianie prywatnych
spraw podczas godzin pracy, a nawet spanie w miejscu pracy361. W związku z tym, celem wniosku nr 11 o udostępnienie informacji publicznej było zgromadzenie informacji na temat tego, jak
administracja rządowa monitoruje wydatkowanie środków publicznych w kontekście kosztów
wynagrodzeń i kosztów pochodnych. Odwołując się do doświadczeń pracodawców prywatnych,
skierowane w tej części badań pytania nawiązywały wprost lub pośrednio do doświadczeń sfery prywatnej (anomii pracowniczej jako postaw pracowników), ale również do zachowań, które
dla potrzeb niniejszych badań nazwano instytucjonalną anomią pracowniczą – czyli do postaw
inicjowanych lub sankcjonowanych przez pracodawców (rozumianych jako kadra kierownicza).
Kategoria wydatków administracji publicznej na wynagrodzenia i pochodne (38 620,4 mln zł
w 2014 r.) jest o tyle szczególna, że każdy procent niewłaściwie (nielegalnie, niegospodarnie,
nierzetelnie i niecelowo) wydatkowanych na ten cel środków publicznych rodzi poważne konsekwencje finansowe dla ogółu. Jeden procent wydatków bieżących administracji publicznej
na wynagrodzenia i pochodne stanowi wartość aż 386,204 mln zł. Kwotę tę można zestawić
360
361
Ibidem.
Pracodawcy RP, Anomia pracownicza w Polsce 2012…, s. 7.
234
z szeregiem istotnych wydatków państwa, których finansowanie stanowi problem lub które
nie mogą zostać zwiększone z uwagi na obecną sytuację finansów publicznych. Przykładowo,
rząd od wielu miesięcy, jeżeli nie lat, ma duże problemy ze znalezieniem środków w wysokości
zaledwie 0,34 mln zł na sfinansowanie organizacji i prowadzenie telefonu zaufania dla ofiar
przemocy domowej. Inny przykład to burzliwa debata w styczniu 2016 r. nad budżetem Biura
Rzecznika Praw Obywatelskich, który w 2015 r. – według planu – wynosił 38 mln zł (co stanowi zaledwie 10% wartości hipotetycznie niewłaściwie wydatkowanych środków w ramach tej
kategorii wydatków bieżących administracji publicznej). W planie na 2016 r. Rzecznik Praw
Obywatelskich przewidział wzrost wydatków zaledwie o 7 mln zł (co stanowi jedynie 2% wartości hipotetycznie niewłaściwie wydatkowanych środków), co wywołało burzliwą dyskusję
w Sejmie nad zasadnością takich właśnie wzrostów wydatków jednego z kluczowych dla demokratycznego państwa prawa organów.
We wspomnianym wniosku (wniosek nr 11 o udostępnienie informacji publicznej) skierowano do 17 badanych resortów i Kancelarii Prezesa Rady Ministrów następujące pytania. Po
pierwsze pytano, czy w 2014 r. pracownicy zatrudnieni w tych urzędach wychodzili w godzinach pracy z urzędu w celach niesłużbowych. Zapytano również, czy jeżeli miały miejsce takie sytuacje, to czy badane urzędy prowadzą ewidencję wyjść w godzinach pracy w celach niesłużbowych. Zapytano także, ile było takich wyjść, ilu pracowników wychodziło w godzinach
pracy z urzędu i jaki był czas ich nieobecności w urzędzie z powodu wyjść z pracy w celach niesłużbowych zgodnie z tą ewidencją, a także czy pracownicy zatrudnieni w tych urzędach odpracowali czas swojej nieobecności, spowodowanej wyjściem z pracy w celach niesłużbowych.
Po drugie, zapytano badane resorty, czy w latach 2011–2014 pracownicy zatrudnieni w tych
urzędach skończyli pracę wcześniej, decyzją pracodawcy, bez obowiązku odpracowania tego
czasu (pytanie weryfikujące występowanie instytucjonalnej anomii pracowniczej). Jeśli tak, to
ile było takich zdarzeń w latach 2011–2014, jakie było uzasadnienie decyzji pracodawcy i jaki
w tym okresie był czas pracy, z którego zostali zwolnieni pracownicy bez obowiązku odpracowania tego czasu? Po trzecie, czy w 2014 r. pracownicy zatrudnieni w tych urzędach rozpoczynali pracę z opóźnieniem lub wychodzili z pracy przed upływem czasu pracy. Jeżeli miały miejsce sytuacje, o których mowa w tym pytaniu, to czy prowadzona jest ewidencja takich
sytuacji (spóźnienia, wcześniejsze wyjścia z pracy). Ile było takich sytuacji, ilu pracowników
rozpoczynało pracę z opóźnieniem, a ilu skończyło pracę przed upływem czasu pracy zgodnie
z tą ewidencją, a także czy pracownicy odpracowali ten czas? Po czwarte, czy w 2014 r. badane
urzędy prowadziły ewidencję czasu spędzanego przez pracowników na paleniu wyrobów tytoniowych. Jeśli nie, to czy taka ewidencja została wprowadzona w 2015 r. lub też planowane
jest jej wprowadzenie? Zapytano również, czy czas pracy spędzony w 2014 r. przez pracowników zatrudnionych w tych urzędach na paleniu wyrobów tytoniowych został przez tych pracowników odpracowany. Po piąte, czy w latach 2010–2014 w tych urzędach zatrudnieni byli
pracownicy, którzy w tym okresie zasiadali jednocześnie w radach nadzorczych spółek prawa
handlowego z udziałem Skarbu Państwa (pytanie weryfikujące występowanie instytucjonalnej anomii pracowniczej). Jeżeli tak, to ilu było takich pracowników w latach 2010–2014, a także czy ci pracownicy brali udział w posiedzeniach rad nadzorczych tych spółek w czasie pracy
w urzędzie? Jeżeli tak, to czy ten czas pracy został przez nich odpracowany362?
362
1. prawo do inforMacji a organizacja pracy…
235
1. Prawo do informacji a organizacja pracy i organizacja urzędu
w kontekście wydatkowania środków publicznych
na wynagrodzenia
Zanim przejdziemy do przedstawienia i analizy udzielonych odpowiedzi na wymienione
wyżej pytania, należy wskazać, że część z badanych urzędów uznała, że sprawa wydatkowania
środków publicznych na wynagrodzenia (według struktury opisanej we wniosku nr 11 o udostępnienie informacji publicznej) co do zasady nie stanowi informacji publicznej. Ministerstwo
Administracji i Cyfryzacji, odnosząc się do zawartych w tym wniosku pytań (pytania 1–9) wyjaśniło, że „kwestie w nich poruszone nie są informacją publiczną, ponieważ nie dotyczą spraw
publicznych, a jedynie spraw organizacyjnych i porządkowych”. Resort ten odwołuje się w tym
zakresie do opinii Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 15 lipca 2010 r.363
stwierdził, że dokumenty czy też informacje, o ile nie odnoszą się do spraw publicznych, a jedynie do spraw organizacyjnych i porządkowych i nie są umieszczone w aktach sprawy, o tyle
nie podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji argumentowało ponadto, że Wojewódzki Sąd
Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 11 kwietnia 2013 r.364 uznał, iż pomimo szerokiego rozumienia pojęcia informacji publicznej, należy podkreślić, że ustawa o dostępie do
informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania w celu wystąpienia z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Oznacza to, że zakres przedmiotowy ustawy
wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich
informacji. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji przytoczyło również opinię Naczelnego
Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 17 października 2013 r.365 orzekł, iż nie można
uznać, że każdy, najdrobniejszy nawet przejaw działalności i każdy wytworzony przez podmiot
zobowiązany do udzielania informacji publicznej „dokument” zawiera informację publiczną,
która podlega udostępnieniu w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Resort argumentował, że w niniejszym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż
żądana przez skarżącego informacja w postaci pisemnych wyjaśnień złożonych przez pracowników organu ma jedynie charakter porządkowy i dotyczy sposobu wykonywania obowiązków
służbowych. Nie ma więc związku z realizacją przez organ zadań publicznych i bez wątpienia
stanowi wewnętrzną korespondencję urzędową, pozbawioną waloru publiczności366.
W związku z tak przedstawioną opinią resortu cyfryzacji i administracji publicznej, należałoby uznać, iż wydatki bieżące administracji publicznej (w tym wydatki na wynagrodzenia
i pochodne), których udział w wydatkach budżetu państwa wynosi aż 16% – stanowią drobny
przejaw aktywności administracji publicznej.
Podobne problemy z zajęciem stanowiska w przedmiotowej sprawie miała Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, która w zakresie pytań 1, 2, 3, 5, 6 i 7 przedmiotowego wniosku poinformowała, iż „informacje na temat wychodzenia przez pracowników w godzinach pracy z urzędu
w celach nie służbowych oraz liczby takich przypadków, rozpoczynania pracy z opóźnieniem,
363
364
365
366
I OSK 707/10, LEX nr 672928.
II SAB/Bk 6/13, LEX nr 1328622.
I OSK 1105/13, CBOSA.
236
czy wychodzenia przed upływem czasu pracy oraz odpracowywanie tychże godzin są kwestiami uregulowanymi w ogólnie dostępnym prawie pracy i nie zawierają elementów publicznych. Dotyczą wykonywania przez pracowników obowiązków wynikających z umów o pracę
i regulacji wewnętrznych, co nie stanowi wyrazu poglądów, czy zamierzeń publicznych, a tym
samym nie są informacją publiczną”. Mając na uwadze – jak wyjaśnia Kancelaria Prezesa Rady
Ministrów – powyższe pytania, dane te nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 6
ust. 1 u.d.i.p. Resort finansów z kolei poinformował, iż informacje dotyczące liczby wyjść prywatnych w roku 2014; liczby pracowników wychodzących w godzinach pracy urzędu; czasu
nieobecności pracowników, w związku z wyjściami prywatnymi pracowników; rozpoczynania
przez pracowników pracy z opóźnieniem i wcześniejszych wyjść z pracy; liczby pracowników,
którzy rozpoczynali pracę z opóźnieniem i wychodzili wcześniej; liczby pracowników zasiadających w radach nadzorczych spółek prawa handlowego z udziałem Skarbu Państwa w poszczególnych latach okresu 2010–2014 – „stanowią informacje przetworzone”. Ministerstwo Finansów poinformowało, że resort finansów „nie dysponuje gotowymi danymi w tym zakresie,
a do sporządzenia tak szczegółowych zestawień konieczne byłoby wykonanie szeregu pracochłonnych czynności angażujących wszystkie komórki organizacyjne MF, w tym w przypadku rad nadzorczych (pytania nr 10–11) – przeanalizowania okresu zasiadania poszczególnych
pracowników we wszystkich radach nadzorczych spółek Skarbu Państwa i przyporządkowania
okresu zasiadania w poszczególnych radach każdego pracownika do poszczególnych lat. Natomiast w przypadku czasu pracy pracowników MF należałoby podjąć czynności polegające na
zliczaniu z ewidencji poszczególnych wyjść, przyjść oraz czasu nieobecności każdego pracownika ze wszystkich 40 departamentów i biur w całym roku 2014 oraz analizowania czasu pracy
każdego pracownika figurującego w ewidencji pod kątem rozkładu czasu pracy”. Z kolei resort
sportu i turystyki poinformował, że pojęcie „informacji publicznej” zostało przez ustawodawcę określone w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W związku z tym, w myśl tych przepisów, w ocenie
tego resortu „informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2 u.d.i.p.”. Resort podkreślił, iż „dokumentem urzędowym, zgodnie z ust. 2 art. 6 ww. ustawy jest tylko i wyłącznie treść oświadczenia
woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego
w rozumieniu przepisów kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego
podmiotu lub złożona do akt sprawy”367.
2. Wychodzenie z pracy w celach prywatnych
i innych niesłużbowych
Na podstawie odpowiedzi udzielonych na pytanie „Czy w 2014 roku pracownicy zatrudnieni w Państwa urzędzie wychodzili w godzinach pracy z urzędu w celach niesłużbowych?”
(wniosek nr 11 o udostępnienie informacji publicznej, pytanie 1) przyjrzyjmy się, jak badane
resorty i Kancelaria Prezesa Rady Ministrów przeciwdziałają anomii pracowniczej w ramach
wskazanych wyżej obszarów i potencjalnych zachowań, a także jak postrzegają badany obszar.
Z kolei celem kolejnego pytania (pytanie 2 z wniosku nr 11 o udostępnienie informacji publicz367
Ibidem.
2. wychodzenie z pracy w celach prywatnych i innych nieSłużbowych
237
nej) było ustalenie, czy badane urzędy prowadzą ewidencję wyjść w godzinach pracy w celach
niesłużbowych i na ile szczegółowa jest ta ewidencja oraz czy w efekcie urząd podsiada zdolność
do kontrolowania i analizy zachowań pracowników i nadzorujących ich menadżerów w ramach
przedmiotowych zachowań. W związku z tym, odnosząc się do pytania pierwszego, zapytano
badane ministerstwa i Kancelarię Prezesa Rady Ministrów, czy jeżeli miały miejsce sytuacje,
o których mowa w tym pytaniu, to czy urzędy prowadzą ewidencję wyjść w godzinach pracy
w celach niesłużbowych. Zapytano również, ile było takich wyjść, ilu pracowników wychodziło
w godzinach pracy z urzędu i jaki był czas ich nieobecności w urzędzie z powodu wyjść z pracy
w celach niesłużbowych zgodnie z tą ewidencją368.
W odpowiedzi na te pytania resort środowiska poinformował, że pracownicy urzędu w 2014 r.
„korzystali z wyjść w celach prywatnych w godzinach pracy, a także że wyjścia prywatne są ewidencjonowane w załączniku do listy obecności pod nazwą «Ewidencja nieobecności w godzinach
służbowych – wyjścia prywatne»”. W przypadku tego resortu w 2014 r. 474 pracowników skorzystało z wyjść w celach pozasłużbowych 5157 razy, łącznie w ilości 6291 godzin i 9 minut369. Warto
przy tym zwrócić uwagę na precyzyjność udzielonej przez to ministerstwo odpowiedzi, a także
brak jego zastrzeżeń co do zastosowanej przez Fundację Klinika Rządzenia podstawy prawnej
złożenia wniosku, to jest ustawy o dostępie do informacji publicznej, szczególnie w kontekście
przedstawionych powyżej opinii części badanych urzędów na temat istoty informacji publicznej
w zakresie badanego obszaru. Dodatkowo Ministerstwo Środowiska poinformowało, że w 2014 r.
do Biura Kadr i Szkoleń resortu nie wpłynęły sygnały, świadczące o pojawieniu się przypadków wychodzenia w trakcie pracy w celach prywatnych, bez wiedzy i zgody przełożonego oraz
bez odpracowania tego czasu. Ponadto przełożeni i pracownicy komórki kadrowej mają podgląd
(w module elektronicznej informacji kadrowej) godzin przyjścia i wyjścia – taka funkcjonalność
pozwala przełożonym na bieżąco monitorować czas pracy pracowników, a tym samych sprawdzać czas odpracowania wyjść w celach prywatnych przez pracowników.
Z kolei resort obrony w odpowiedzi na powyższe pytanie poinformował, iż zgodnie z obowiązującym w Ministerstwie Obrony Narodowej regulaminem pracy, w komórkach organizacyjnych wchodzących w skład tego urzędu, „prowadzone są rejestry wyjść w celach prywatnych”, a „w przypadku wyjść w celach prywatnych w godzinach pracy i spóźnień do pracy
pracownicy są zobowiązani do odpracowania tego czasu”. Jednak w opinii urzędu te rejestry są
„dokumentami wewnętrznymi, niezawierającymi danych publicznych i tym samym również
nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji
publicznej”370. Tym samym urząd nie poinformował o skali takiego zjawiska w Ministerstwie
Obrony Narodowej.
Ministerstwo Gospodarki, podobnie jak dwa poprzednie resorty, potwierdziło, że pracownicy tego resortu wychodzili w godzinach pracy z urzędu w celach niesłużbowych, dodając, iż
odbywało się to „po uzyskaniu zgody bezpośredniego przełożonego lub w razie jego nieobecności – kierującego komórką organizacyjną, w której są zatrudnieni”. Urząd prowadzi ewidencję
wyjść w godzinach pracy w celach niesłużbowych, a pracownicy ministerstwa, po uprzednio
uzyskanej zgodzie na wyjście poza urząd w godzinach pracy, „są zobowiązani dokonać stosow368
369
370
Ibidem.
238
nego wpisu wyjścia w elektronicznym systemie wniosków, w tym podać termin odpracowania
nieobecności”. Jednocześnie Ministerstwo Gospodarki poinformowało – podobnie szczegółowo jak resort środowiska – że w 2014 r. z możliwości wyjścia z urzędu w celach niesłużbowych
skorzystało 688 jego pracowników. We wskazanym okresie w elektronicznym systemie wniosków odnotowano 4724 wyjścia prywatne o łącznym czasie 7374 godzin. Powyższe wskazuje,
że średni czas nieobecności przypadający na pracownika korzystającego z wyjść prywatnych
wyniósł w 2014 r. w tym urzędzie około 11 godzin.
Ministerstwo Skarbu Państwa w odpowiedzi na tak postawione pytania, dotyczące wyjść
pracowników w trakcie pracy w celach prywatnych, odwołało się do regulaminu pracy ministerstwa, który – jak wynika z informacji urzędu – reguluje „kwestię wychodzenia z pracy w celach
nie służbowych w godzinach pracy”. Resort dodał, że zgodnie z obowiązującymi przepisami
pracownicy urzędu „nie mogą opuszczać gmachu urzędu w godzinach pracy bez zgody przełożonego, a w przypadku każdorazowego wyjścia pracownik jest zobowiązany dokonać stosownego wpisu w rejestrach ewidencyjnych”. Urząd wskazał również, że „w wyjątkowych sytuacjach
pracownik może być zwolniony od pracy na czas niezbędny dla załatwienia ważnych spraw
osobistych, wymagających załatwienia w godzinach pracy. Zwolnienia udziela przełożony pracownika”. W takiej sytuacji „czas nieprzepracowany z powodu spóźnienia, wyjścia w celu poza
służbowym musi być odpracowany do końca okresu rozliczeniowego, a jeżeli jest to niemożliwe
z przyczyn uzasadnionych, w kolejnym okresie rozliczeniowym”. Ministerstwo Skarbu Państwa
wyjaśniło ponadto, iż „powyższe wpisy dokonywane są przez pracownika w indywidualnej elektronicznej karcie czasu pracy”. Urząd wskazał również, że „za organizację, wykorzystanie i ewidencję czasu pracy odpowiedzialny jest dyrektor komórki organizacyjnej”.
Odnosząc się do pytań 1–3 z wniosku nr 11 o udostępnienie informacji publicznej resort
edukacji narodowej również odwołał się do regulaminu pracy, wskazując, że „zgodnie z tą regulacją pracownik może być zwolniony od pracy na czas niezbędny do załatwienia ważnych
spraw osobistych lub rodzinnych, które wymagają załatwienia w godzinach pracy. Zwolnienia
udziela kierownik komórki organizacyjnej, w której pracownik jest zatrudniony. Czas zwolnienia od pracy musi zostać odpracowany, w terminie uzgodnionym z kierownikiem komórki
organizacyjnej. Nie prowadzi się tam „centralnej ewidencji wyjść pracowników w celach osobistych”. Za rozliczenie czasu wyjść prywatnych w godzinach pracy odpowiada kierownik komórki organizacyjnej. Ministerstwo Edukacji Narodowej poinformowało również, że kierownicy komórek organizacyjnych tego urzędu „nie zgłaszali przypadków nieodpracowania czasu
zwolnienia na załatwianie spraw osobistych”371. Resort edukacji nie przekazał jednak danych
dotyczących skali przedmiotowego zjawiska.
Resort finansów, który – jak wspomniano wyżej – wyraził stanowisko, iż informacje objęte niniejszą analizą co do zasady wykraczają poza zakres spraw publicznych, poinformował, iż
pracownicy zatrudnieni w Ministerstwie Finansów „wychodzili w godzinach pracy z urzędu
w celach prywatnych zgodnie z regulaminem pracy i każdorazowe wyjście w sprawach prywatnych zgłaszane było bezpośrednim przełożonym oraz odnotowywane w książkach wyjść
znajdujących się w sekretariatach komórek organizacyjnych”. Urząd poinformował ponadto,
iż „czas zwolnień od pracy, niezbędny dla załatwienia ważnych spraw osobistych i rodzinnych,
które wymagały wyjścia w godzinach pracy, był każdorazowo odpracowywany przez pracow371
Ibidem.
239
ników. Ta procedura dotyczyła również rozpoczynania pracy z opóźnieniem, jak również zakończenia pracy przed upływem czasu pracy, z czego również korzystali pracownicy MF”.
Do regulaminu pracy, podobnie jak wyżej wskazane urzędy, w kontekście wychodzenia
z pracy w celach prywatnych odwołał się także resort rolnictwa i rozwoju wsi, wskazując, iż
„czas nieprzepracowany przez pracownika z powodu spóźnienia lub wyjścia w ważnych sprawach osobistych jest ewidencjonowany w każdej komórce organizacyjnej urzędu w tak zwanej
«Ewidencji wyjść w godzinach służbowych», a następnie odpracowywany po uzgodnieniu z kierującym departamentem/biurem”. Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi w tym aspekcie odwołało się również do kodeksu pracy, który – jak wskazał urząd – w art. 151 § 21 reguluje kwestie odpracowywania zwolnienia od pracy, udzielonego pracownikowi na jego wniosek w celu
załatwienia spraw osobistych. Resort nie był jednak w stanie podać innych informacji, w tym
danych dotyczących skali takich zachowań372. Co istotne, podany przez resort rolnictwa przepis
został wskazany w sposób nieadekwatny do omawianej tematyki. Stanowi on bowiem, że czas
odpracowania zwolnienia od pracy udzielony pracownikowi na jego wniosek, w celu załatwienia spraw osobistych, nie stanowi pracy w godzinach nadliczbowych. Nie odnosi się on zatem
do kwestii odpracowywania czasu pracy w tym znaczeniu, które jest interesujące z punktu widzenia przedmiotu niniejszych rozważań.
Z kolei Ministerstwo Spraw Wewnętrznych w odpowiedzi na pytania 1–3 oraz 5 i 7 (o których również w dalszej części niniejszego rozdziału) poinformowało, iż od 1 czerwca 2015 r.
w tym urzędzie obowiązuje elastyczny czas pracy wprowadzony zarządzeniem nr 45 Dyrektora Generalnego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych z dnia 25 maja 2012 r. w sprawie systemu elastycznego czasu pracy w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych. Urząd poinformował, iż
„w ramach elastycznego czasu pracy pracownicy ministerstwa ustalają na dany tydzień, w porozumieniu z bezpośrednim przełożonym, mając na uwadze pełną i niezakłóconą realizację
obowiązków służbowych, godziny rozpoczęcia i zakończenia pracy z uwzględnieniem ewentualnych wyjść prywatnych. Pracownik może zatem wyjść w godzinach pracy w celu załatwienia
spraw prywatnych, przy czym ma obowiązek odpracowania nieobecności związanej z wyjściem
prywatnym w przyjętym miesięcznym okresie rozliczeniowym, w wymiarze przeciętnie 40 godzin w tygodniu”. Resort dodał również, że rozkład czasu pracy poszczególnych pracowników
ustala w harmonogramie czasu pracy danej komórki organizacyjnej bezpośredni przełożony.
Na pytanie o dane na temat wychodzenia pracowników z pracy w celach prywatnych, ministerstwo odpowiedziało, że nie jest prowadzona w urzędzie „zbiorcza ewidencja wyjść prywatnych
pracowników w godzinach pracy w celach prywatnych”.
Ministerstwo Zdrowia, podobnie jak pozostałe urzędy, które odpowiedziały na przedmiotowe pytanie, odwołało się do regulaminu pracy resortu. Ministerstwo wskazało, że zgodnie
z tą regulacją pracownicy urzędu „zobowiązani są do wpisywania każdorazowo w ewidencji
czasu pracy – prowadzonej przez sekretariaty komórek organizacyjnych – wyjść w godzinach
pracy poza Ministerstwo Zdrowia”. Urząd podkreślił, że „każde wyjście, zarówno służbowe
jak i prywatne odbywa się za zgodą przełożonego, ponieważ to kierownicy komórek organizacyjnych odpowiedzialni są za organizację i dyscyplinę pracy w kierowanej komórce organizacyjnej”. Resort poinformował ponadto, iż obowiązek ewidencjonowania wyjść pracowników
poza urząd jest realizowany na bieżąco. Ministerstwo wskazało również, że urząd „nie groma372
Ibidem.
240
dzi ilościowych danych statystycznych w zakresie wyjść pracowników w sprawach nie służbowych w godzinach pracy, liczby pracowników wychodzących w godzinach pracy, ani czasu
nieobecności w urzędzie z powodu wyjść w celach prywatnych”. Resort podkreślił również, że
„każde wyjście pozasłużbowe winno zostać odpracowane, za co odpowiedzialni są dyrektorzy
komórek organizacyjnych”. Ministerstwo poinformowało, iż „każde spóźnienie do pracy bądź
wcześniejsze jej zakończenie pracownik jest zobowiązany odnotować w ewidencji czasu pracy,
prowadzonej przez sekretariaty komórek organizacyjnych, a także powinno odbywać się za
zgodą i wiedzą bezpośredniego przełożonego”. Ministerstwo Zdrowia „nie gromadzi ilościowych danych statystycznych dotyczących ilości spóźnień bądź ilości przypadków wcześniejszego zakończenia pracy przez pracowników”373.
Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, która, jak wspomniano wcześniej, miała wątpliwości
co do publicznego charakteru omawianych w niniejszym rozdziale kwestii, poinformowała, że
zgodnie z obowiązującym w niej regulaminem pracy, w komórkach organizacyjnych prowadzone są ewidencje wyjść służbowych i prywatnych. W przypadku wyjść w celach prywatnych
w godzinach pracy i spóźnień do pracy pracownicy są zobowiązani do odpracowania tego czasu. Ewidencje są dokumentami wewnętrznymi, niezawierającymi danych publicznych i tym
samym również nie stanowią informacji publicznej.
Z kolei resort kultury, odnosząc się do pytania pierwszego i drugiego wniosku, wyjaśnił,
że zgodnie z regulaminem pracy urzędu, przyjście do pracy pracownicy potwierdzają na liście obecności. Pracownik Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego jest zobowiązany
również do wpisywania w książce wyjść każdorazowo wyjścia poza ministerstwo w godzinach
pracy w celach służbowych lub prywatnych. „Książki wyjść znajdują się w sekretariacie każdej
komórki organizacyjnej MKiDN”. Urząd ten nie przekazał jednak – inaczej niż wspominane
resorty środowiska i gospodarki – informacji na temat skali takiego zjawiska, co – jak można
przypuszczać – wynika z faktu, iż resort kultury wykorzystuje jedynie tradycyjne, papierowe
rozwiązania374.
Ewidencja wyjść z pracy w celu załatwienia spraw osobistych „prowadzona jest w formie
papierowych rejestrów” także w Ministerstwie Sportu i Turystyki – „w każdej komórce organizacyjnej odrębnie i stanowi dokumentację tej komórki w zakresie rozliczenia czasu pracy”.
Resort poinformował, że za prawidłowe prowadzenie ewidencji wyjść prywatnych jest odpowiedzialny kierujący komórką organizacyjną i pracownik sekretariatu. Ministerstwo wskazało
również, że „nie prowadzi w tym zakresie zestawienia całościowego danych”, a ich przygotowanie, zgodnie z wnioskiem, „wymaga przetworzenia informacji z dwunastu komórek organizacyjnych za okres dwunastu miesięcy 2014 roku w skali wszystkich pracowników tych komórek
rejestrujących swoje wyjścia jednostkowo, chronologicznie”. Urząd dodał, że sprawozdawczość
wymagana obowiązującymi przepisami w zakresie czasu pracy nie obejmuje takich danych,
informacji i statystyk, „zatem udzielenie informacji w tym zakresie wymaga przeprowadzenia
bardzo szczegółowych analiz w celu wytworzenia żądanej informacji objętej wnioskiem oraz
odpowiedniego przetworzenia danych”. Resort, na dzień złożenia wniosku, nie dysponował
gotową informacją w takim zakresie375.
373
374
375
Ibidem.
Ibidem.
Ibidem.
241
W ramach pytania nr 1, dotyczącego wychodzenia z pracy w celach prywatnych, odpowiedzi udzieliły również resorty pracy i polityki społecznej, sprawiedliwości oraz nauki i szkolnictwa wyższego. Urzędy te, podobnie jak pozostałe wyżej wskazane, odwołały się do kodeksu
pracy oraz regulaminów pracy. Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej, odnosząc się dodatkowo do pytań 2, 3, 5, 6 i 7 wniosku nr 11 o udostępnienie informacji publicznej, wyjaśniło, że
pracownik tego resortu „może być zwolniony od pracy na czas niezbędny do załatwienia ważnych spraw osobistych lub rodzinnych, wymagających załatwienia w godzinach pracy za odpracowaniem”. Podobnie jak w przypadku innych urzędów, w tym ministerstwie zwolnienia
udziela kierujący komórką organizacyjną. W przypadku tego resortu czas zwolnienia od pracy
i jego odpracowanie rejestrowane są w karcie ewidencji czasu pracy prowadzonej dla każdego
pracownika w Wydziale Kadr tego urzędu.
Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej to kolejna, po resortach środowiska i gospodarki,
komórka posiadająca całościowe dane ilościowe. W tym urzędzie w okresie od dnia 1 stycznia
2014 r. do dnia 31 grudnia 2014 r. „z wyjść w celu załatwienia ważnych spraw osobistych lub
rodzinnych, wymagających załatwienia w godzinach pracy za odpracowaniem” skorzystało
229 pracowników ministerstwa, wykorzystując na to w sumie 1356 godzin i 52 minuty. Urząd
wyjaśnił dodatkowo, że w przypadku spóźnienia się do pracy pracownik niezwłocznie zawiadamia kierującego komórką organizacyjną o przyczynie spóźnienia. „Uznanie spóźnienia za
usprawiedliwione lub nieusprawiedliwione należy do kierującego komórką organizacyjną i następuje po przedstawieniu przez pracownika dowodów potwierdzających przyczynę spóźnienia
lub zobowiązany jest do wykonywania pracy przez 8 godzin od momentu faktycznego stawienia się do pracy. Jeżeli wykonywanie pracy przez 8 godzin od momentu faktycznego stawienia
się do pracy w tym dniu nie jest możliwe, pracownik zobowiązany jest do wykonania pracy
w wymiarze równym okresowi spóźnienia w terminie uzgodnionym z kierującym komórką
organizacyjną, w której zatrudniony jest pracownik”376.
Tabela 4.1. Wybrane informacje badanych ministerstw i KPRM na temat wiedzy dotyczącej skali wyjść pracowników tych urzędów w celach prywatnych i innych niesłużbowych
MF
„(…) informacje objęte niniejszą analizą wykraczają poza zakres spraw publicznych (…)”
MG
„z możliwości wyjścia z urzędu w celach niesłużbowych skorzystało 688 pracowników
(…). We wskazanym okresie w elektronicznym systemie wniosków odnotowano 4724
wyjść prywatnych o łącznym czasie 7374 godzin. Powyższe wskazuje, że średni czas
nieobecności przypadający na pracownika korzystającego z wyjść prywatnych wyniósł
w 2014 roku około 11 godzin”
MNiSW
„nie prowadzi zbiorczej ewidencji wyżej wymienionych zdarzeń i nie posiada gotowych
danych w tym zakresie”
MON
„(…) rejestry są dokumentami wewnętrznymi, niezawierającymi danych publicznych
i tym samym również nie stanowią informacji publicznej (…)”
376
Ibidem.
242
MPiPS
„z wyjść w celu załatwienia ważnych spraw osobistych lub rodzinnych, wymagających
załatwienia w godzinach pracy za odpracowaniem” skorzystało 229 pracowników ministerstwa, w sumie 1356 godzin i 52 minuty
MRiRW
„czas nieprzepracowany przez pracownika z powodu spóźnienia lub wyjścia w ważnych
sprawach osobistych jest ewidencjonowany w każdej komórce organizacyjnej urzędu w tak
zwanej «Ewidencji wyjść w godzinach służbowych (…)»”
MS
Ewidencję wyjść prywatnych w godzinach pracy urzędu prowadziła „dana komórka organizacyjna w której zatrudniony był dany pracownik korzystający z takiego przywileju
i kierownik komórki organizacyjnej danej komórki organizacyjnej odpowiadał za ewidencję oraz odpracowywanie przez podległych mu pracowników takich nieobecności”
MSiT
Ewidencja wyjść z pracy w celu załatwienia spraw osobistych „prowadzona jest w formie
papierowych rejestrów w każdej komórce organizacyjnej odrębnie i stanowi dokumentację tej komórki w zakresie rozliczenia czasu pracy”
MSP
„powyższe wpisy dokonywane są przez pracownika w indywidualnej elektronicznej karcie czasu pracy”
MŚ
„(…) w 2014 roku – 474 pracowników MŚ skorzystało z wyjść w celach pozasłużbowych
5157 razy, łącznie w ilości 6291 godzin i 9 minut”
MZ
Urząd „nie gromadzi ilościowych danych statystycznych w zakresie wyjść pracowników
w sprawach nie służbowych w godzinach pracy, liczby pracowników wychodzących w godzinach pracy, ani czasu nieobecności w urzędzie z powodu wyjść w celach prywatnych”
Ministerstwo Sprawiedliwości, odwołując się do kodeksu pracy, poinformowało, że pracownicy urzędu mają prawo do zwolnienia od pracy na czas niezbędny do załatwienia ważnych spraw osobistych lub rodzinnych pod warunkiem odpracowania tej nieobecności w innym
terminie. Dodatkowo urząd poinformował, że – zgodnie z § 23 ust. 2 zarządzenia nr 33/2007
Dyrektora Generalnego Ministerstwa Sprawiedliwości z dnia 27 kwietnia 2007 r., którego załącznikiem jest Regulamin pracy w Ministerstwie Sprawiedliwości – „Pracownik może być
zwolniony od świadczenia pracy na czas niezbędny dla załatwienia ważnych spraw osobistych
lub rodzinnych. Zwolnienia udziela kierownik komórki organizacyjnej” oraz na podstawie
ust. 3: „Za czas zwolnienia od świadczenia pracy, o którym mowa w ust. 2, pracownik zachowuje prawo do wynagrodzenia, jeżeli czas ten odpracował w innym terminie”. Urząd poinformował również, że ewidencję wyjść prywatnych w godzinach pracy urzędu na gruncie przepisów obowiązującego w 2014 r. regulaminu pracy, prowadziła w tym ministerstwie komórka
organizacyjna, w której zatrudniony był dany pracownik, korzystający z takiego „przywileju” i kierownik danej komórki organizacyjnej odpowiadał za ewidencję oraz odpracowywanie
przez podległych mu pracowników takich nieobecności.
Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego poinformowało, iż wyjścia pracowników tego
urzędu w celach prywatnych są ewidencjonowane poprzez dokonywanie stosownych wpisów
w indywidualnych kartach czasu pracy. Według informacji przekazanych przez urząd, zgodnie z § 19 ust. 1 i 2 Regulaminu pracy w Ministerstwie Nauki i Szkolnictwa Wyższego, „każdy
pracownik MNiSW jest zobowiązany do uzyskania zgody przełożonego na wyjście do celów
243
prywatnych oraz do wykazania tego zdarzenia w swojej karcie czasu pracy”. Resort poinformował również, że „nie prowadzi zbiorczej ewidencji wyżej wymienionych zdarzeń i nie posiada
gotowych danych w tym zakresie”. Urząd ten wskazał jednocześnie, że opracowanie takich danych „wymagałoby przetworzenia posiadanych informacji, polegającego na analizie indywidualnych kart czasu pracy wszystkich pracowników MNiSW i wyodrębnieniu z nich informacji
jednostkowych, a następnie na zsumowaniu danych uzyskanych w ten sposób z poszczególnych
okresów rozliczeniowych”, co – jak można przypuszczać – jest efektem funkcjonowania w tym
urzędzie tradycyjnej (papierowej), a nie elektronicznej ewidencji377.
Naturalną konsekwencją zadanych na wstępie pytań 1 i 2 wniosku, to jest pytań o wyjścia
z pracy oraz o sposób ewidencjonowania i skalę takich zdarzeń, było pytanie 3, którego celem
była próba zdobycia informacji na temat tego, czy pracownicy odpracowali czas swojej nieobecności. Zadane zostało następujące pytanie: „Czy pracownicy zatrudnieni w Państwa urzędzie
odpracowali czas swojej nieobecności w urzędzie spowodowanej wyjściem z urzędu w celach
niesłużbowych?”378. Część badanych urzędów miało kłopot z jednoznacznym odniesieniem się
i zajęciem klarownego stanowiska w odpowiedzi na tak postawione pytanie.
Tabela 4.2. Odpowiedzi udzielone przez badane podmioty na pytanie: „Czy pracownicy
zatrudnieni w Państwa urzędzie odpracowali czas swojej nieobecności w urzędzie spowodowanej wyjściem z urzędu w celach niesłużbowych?”
MG
„Czas nieobecności w urzędzie pracowników Ministerstwa spowodowany wyjściami w celach niesłużbowych powinien być odpracowany (…)”
MKiDN
„Pracownicy, w przypadku wyjścia prywatnego w godzinach pracy mają obowiązek odpracowania tego czasu”
MNiSW
„Pracownicy MNiSW są zobowiązani do odpracowania wyjść do celów prywatnych”
MS
„Pracownicy urzędu na gruncie obowiązujących przepisów byli zobligowani do odpracowywania takich zwolnień od pracy”
MSiT
„(…) pracownicy Ministerstwa Sportu i Turystyki, którzy korzystają ze zwolnienia od
pracy w celu załatwienia ważnych spraw osobistych lub rodzinnych w godzinach pracy,
w całości odpracowują czas wyjścia nie służbowego”
MZ
„(…) każde wyjście prywatne poza urząd winno zostać przez pracownika odpracowane”
Resort kultury poinformował, że „pracownicy, w przypadku wyjścia prywatnego w godzinach pracy mają obowiązek odpracowania tego czasu” (warto zwrócić uwagę na stwierdzenie „mają obowiązek”). Resort gospodarki z kolei wskazał, iż „czas nieobecności w urzędzie
pracowników ministerstwa spowodowany wyjściami w celach niesłużbowych powinien być
odpracowany w dniu roboczym, w którym zdarzenie nastąpiło lub, w przypadku braku takiej
377
378
244
możliwości, w najbliższym możliwym terminie. Pracownicy w celu rozliczenia wyjścia prywatnego są zobowiązani uzupełnić każdorazowy wniosek w elektronicznym systemie o rzeczywiste godziny odpracowania nieobecności” (warto zwrócić uwagę na stwierdzenie „powinien być
odpracowany”). Podobnej odpowiedzi udzieliło Ministerstwo Sprawiedliwości, które poinformowało, iż „pracownicy urzędu na gruncie obowiązujących przepisów byli zobligowani do odpracowywania takich zwolnień od pracy” (warto zwrócić uwagę na stwierdzenie „byli zobligowani”) oraz przez Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego, które przekazało informację,
że „pracownicy MNiSW są zobowiązani do odpracowania wyjść do celów prywatnych” (warto zwrócić uwagę na stwierdzenie „są zobowiązani”). Jednoznacznej odpowiedzi nie udzieliło
również Ministerstwo Sportu i Turystyki, które odwołując się do kodeksu pracy i regulaminu
pracy ministerstwa poinformowało, że pracownicy tego urzędu, którzy „korzystają ze zwolnienia od pracy w celu załatwienia ważnych spraw osobistych lub rodzinnych w godzinach
pracy, w całości odpracowują czas wyjścia nie służbowego” (warto zwrócić uwagę na stwierdzenie „odpracowują czas wyjścia”). Ministerstwo Zdrowia poinformowało, iż „każde wyjście
prywatne poza urząd winno zostać przez pracownika odpracowane”, dodając jednocześnie, że
odpowiadają za to dyrektorzy komórek organizacyjnych. Żaden z tych urzędów nie wskazał
jednoznacznie, że pracownicy, o których mowa, faktycznie odpracowali czas swojej nieobecności w urzędzie, spowodowanej wyjściem z urzędu w celach niesłużbowych.
Analiza odpowiedzi udzielonych przez badane resorty i Kancelarię Prezesa Rady Ministrów w tym zakresie pokazuje, że wszystkie z analizowanych urzędów podkreślają obowiązek
ewidencjonowania takich zdarzeń, uzyskiwania zgody na takie zachowania od bezpośredniego
przełożonego, a także na obowiązek odpracowania czasu pracy w związku z wychodzeniem
z pracy w celach prywatnych i innych niesłużbowych. W tym zakresie badane urzędy nie wykazują istotnych różnic strukturalnych i normatywnych. Widoczny jest jednak podział na,
nazwijmy to, tradycjonalistów i urzędy stosujące nowe technologie (elektroniczne rejestry)
w procesie ewidencjonowania i kontrolowania czasu pracy, a tym samym kontrolowania wydatków bieżących, związanych z wynagrodzeniami i pochodnymi. Stanowiący zdecydowaną
większość tradycjonaliści stosują co do zasady ewidencję papierową, zlokalizowaną na poziomie poszczególnych komórek organizacyjnych. Tylko nieliczne urzędy (3 z 18 badanych) były
więc w stanie określić szczegółowo skalę takich sytuacji, a tym samym posiadają zdolność do
analizy i wprowadzania ewentualnych działań korygujących w przedmiotowym zakresie. Na
podstawie tak udzielonych odpowiedzi można uznać, że badane urzędy co do zasady obowiązkiem za ewidencję, rozliczanie i egzekucję odpracowania czasu wolnego obarczają kierowników komórek organizacyjnych. Z udzielonych informacji nie wynika holistyczna rola monitorująca przypisana do konkretnej, jednej komórki organizacyjnej. Z jednej strony można uznać,
że analizowane urzędy gotowe są do przeciwdziałania niewłaściwemu wydatkowaniu środków
publicznych na wynagrodzenia, jednak z drugiej – niepokojące wydają się odpowiedzi na pytanie dotyczące odpracowania przedmiotowego czasu wolnego. Żaden z badanych urzędów
nie udzielił bowiem jednoznacznej odpowiedzi na jasno postawione pytanie (nr 3). Brzmiało
ono: „Czy pracownicy zatrudnieni w Państwa urzędzie odpracowali czas swojej nieobecności
w urzędzie spowodowanej wyjściem z urzędu w celach niesłużbowych?”. Na tak postawione
pytanie padły odpowiedzi wskazujące obowiązek odpracowania tego czasu, ale żaden z urzędów najwyraźniej nie był gotowy, nie posiadał informacji do jednoznacznej odpowiedzi na
tak postawione pytanie.
3. Spóźnienia do pracy i wcześniejSze wychodzenie z pracy
245
3. Spóźnienia do pracy i wcześniejsze wychodzenie z pracy
Kolejne pytania w ramach wniosku nr 11 o udostępnienie informacji publicznej –
związane z wydatkowaniem środków publicznych na wynagrodzenia i pochodne – dotyczyły zarządzania czasem pracy w kontekście spóźnień lub wychodzenia z pracy przed
końcem czasu pracy. Podobnie jak w wyżej przytoczonych odpowiedziach (wyjścia w trakcie pracy), badane ministerstwa i Kancelaria Prezesa Rady Ministrów zostały zapytane,
czy prowadzą ewidencję takich sytuacji (spóźnienia, wcześniejsze wyjścia z pracy), a także
ile było takich sytuacji, ilu pracowników rozpoczynało pracę z opóźnieniem, a ilu skończyło pracę przed upływem czasu pracy zgodnie z tą ewidencją. Dodatkowo, podobnie jak
w przypadku pierwszego z omawianych zjawisk, badane urzędy zostały zapytane, czy pracownicy odpracowali ten czas379. W tym zakresie tylko część badanych urzędów udzieliła
bezpośrednio odpowiedzi na tak postawione pytanie.
Resort środowiska poinformował, że wdrożenie w tym urzędzie systemu elastycznego
rozpoczynania pracy „znacznie ograniczyło spóźnienia pracowników”. W tym systemie,
jak poinformował urząd, pracownik może rozpocząć pracę między godziną 7.00 a 9.00,
a zakończyć ją po przepracowaniu swojego dobowego wymiaru czasu pracy. Obowiązujący
w tym resorcie regulamin pracy umożliwia pracownikowi „przyjście do pracy z opóźnieniem, wyjście w trakcie godzin pracy lub wcześniejsze wyjście w celu załatwienia ważnych
spraw osobistych”. Urząd wyjaśnia, iż późniejsze przyjście do pracy, np. po godzinie 9.00, jest
możliwe po uprzednim poinformowaniu o tym bezpośredniego przełożonego i uzyskaniu
jego zgody. Powyższe zdarzenie nie jest traktowane w Ministerstwie Środowiska jako spóźnienie, lecz jako „wyjście z pracy w celu pozasłużbowym”. Wszystkie wyjścia pracowników
w czasie pracy odbywają się według podobnych zasad i są uzależnione od zgody przełożonego. Czas tych wyjść powinien zostać niezwłocznie odpracowany. Resort środowiska poinformował, że w 2014 r. do Biura Kadr i Szkoleń Ministerstwa Środowiska „nie wpłynęły
sygnały, świadczące o pojawieniu się przypadków rozpoczynania pracy z opóźnieniem lub
wcześniejszego wychodzenia w trakcie pracy w celach prywatnych, bez wiedzy i zgody przełożonego oraz bez odpracowania tego czasu”. W przypadku Ministerstwa Edukacji Narodowej za przestrzeganie ustalonego dla pracownika czasu pracy odpowiedzialny jest kierownik
właściwej komórki organizacyjnej. Jak informuje urząd, zdarzają się sytuacje rozpoczynania
i kończenia pracy o innych godzinach, ale z zachowaniem obowiązującego wymiaru dziennego czasu pracy. Dotyczy to m.in. pracowników zatrudnionych w niepełnym wymiarze
czasu pracy oraz pracowników, którzy uzyskali zgodę na indywidualny rozkład czasu pracy (w 2014 r. to 51 pracowników tego urzędu). Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego wyjaśniło, iż czas pracy członków korpusu służby cywilnej określa ustawa o służbie
cywilnej oraz rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 25 kwietnia 2007 r. w sprawie czasu pracy pracowników urzędów administracji rządowej. Zgodnie z tymi regulacjami praca powinna być wykonywana od poniedziałku do piątku, w godzinach między 8:15
a 16:15. Resort kultury wyjaśnił, że możliwa jest na indywidualną i umotywowaną prośbę
pracownika, skierowaną do dyrektora generalnego, okresowa zmiana godzin pracy, zawsze
379
246
zgodnie z postanowieniami powyższych aktów prawnych. Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego wyjaśniło, że pracownicy rozpoczynali pracę z opóźnieniem lub wychodzili z pracy przed upływem ustalonego czasu pracy, „co traktowane było jako wyjście w celach prywatnych i wiązało się z koniecznością odpracowania tych nieobecności”. Podobnie
w Ministerstwie Sportu i Turystyki występowały przypadki rozpoczęcia pracy z opóźnieniem lub wyjścia z pracy przed upływem czasu pracy „w związku z załatwieniem ważnych
spraw osobistych lub rodzinnych”. Urząd wyjaśnił, że terminy i godziny nieobecności były
uzgadniane z przełożonymi380.
W odpowiedzi na pytanie dotyczące ewidencji takich sytuacji (spóźnienia, wcześniejsze
wyjścia z pracy) oraz o skalę takich zdarzeń, Ministerstwo Gospodarki poinformowało, że
„czas nieprzepracowany przez pracowników ministerstwa z powodu późniejszego rozpoczęcia
pracy lub wcześniejszego wyjścia z pracy jest rozliczany na tych samych zasadach jak wyjścia
w celach nie służbowych”, o czym wyżej. Zatem – jak wskazał urząd – w przypadku późniejszego rozpoczęcia pracy „pracownik jest zobowiązany wystawić wniosek w elektronicznym
systemie ze wskazaniem terminu odpracowania nieobecności”. W sytuacji kończenia pracy
przez pracownika przed upływem czasu pracy jest on obowiązany uzyskać zgodę bezpośredniego przełożonego lub kierującego komórką organizacyjną na wcześniejsze wyjście z urzędu
oraz wypełnić wniosek w elektronicznym systemie. Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego w kontekście tego pytania poinformowało, iż takie „zdarzenia są rozumiane jako wyjścia w celach prywatnych i wykazywane przez pracowników w indywidualnych kartach czasu
pracy”. Urząd nie prowadzi zbiorczej ewidencji takich zdarzeń i nie posiada gotowych danych
w tym zakresie. Ministerstwo Sportu i Turystyki z kolei poinformowało, iż jest w nim „prowadzona (…) dla pracowników ewidencja zwolnienia od pracy w celu załatwienia spraw osobistych”, a pracownicy urzędu „mają obowiązek odpracować w całości czas nieświadczenia
pracy w związku ze sprawami osobistymi”381. Jak wynika z przytoczonych informacji przekazanych przez urzędy, żaden z badanych resortów ani Kancelaria Prezesa Rady Ministrów
nie były w stanie określić skali takich zachowań.
Czy w związku z tym pracownicy badanych urzędów odpracowali ten czas? Z informacji
przekazanych przez resorty nie wynika to jednoznacznie. Ministerstwo Gospodarki poinformowało, że wskazane nieobecności „powinny być odpracowane w dniu, w którym wystąpiły lub, w przypadku braku takiej możliwości, w najbliższym możliwym terminie”. Ponadto
wskazało, że pracownicy resortu w celu rozliczenia tych nieobecności „są zobowiązani uzupełnić każdorazowy wniosek w elektronicznym systemie o rzeczywiste godziny odpracowania nieobecności”. Ministerstwo Sprawiedliwości z kolei wskazało, że pracownicy urzędu, korzystający ze zwolnienia w celu załatwienia ważnych spraw prywatnych czy rodzinnych, „są
zobligowani do odpracowania takich nieobecności w innym terminie”. Jedynie Ministerstwo
Nauki i Szkolnictwa Wyższego jednoznacznie potwierdziło fakt odpracowania („Tak”), wyjaśniając jednocześnie, że pracownicy urzędu „są zobowiązani do odpracowania wyjść do celów prywatnych”382.
380
381
382
Ibidem.
Ibidem.
4. zwalnianie pracowników z obowiązku pracy…
247
Tabela 4.3. Odpowiedzi udzielone przez badane podmioty na pytanie: „Czy pracownicy, o których mowa w pytaniu 5, odpracowali ten czas?” (spóźnienia do pracy, wcześniejsze wyjścia z pracy)
MG
„Wskazane nieobecności powinny być odpracowane (…)”
MKiDN
„Pracownicy, w przypadku wyjścia prywatnego w godzinach pracy mają obowiązek odpracowania tego czasu”
MS
„(…) są zobligowani do odpracowania takich nieobecności (…)”
4. Zwalnianie pracowników z obowiązku pracy
bez potrzeby odpracowania tego czasu
Celem kolejnego pytania w ramach wniosku nr 11 o udostępnienie informacji publicznej było
sprawdzenie, czy w badanych urzędach mogły mieć miejsce zdarzenia, które dla potrzeb niniejszych rozważań zostały określone jako instytucjonalna anomia pracownicza, czyli postawy
i zdarzenia inicjowane lub sankcjonowane przez pracodawców (szeroko rozumianych jako kadra
kierownicza zobowiązana w pierwszej kolejności do przeciwdziałania anomii pracowniczej oraz
innym negatywnym i niepożądanym z punktu widzenia interesu ogółu zjawiskom). W związku z tym zapytano badane urzędy, czy w latach 2011–2014 pracownicy zatrudnieni w ministerstwach i Kancelarii Prezesa Rady Ministrów skończyli pracę wcześniej decyzją pracodawcy bez
obowiązku odpracowania tego czasu. Jeśli tak, to ile było takich zdarzeń w tym okresie, jakie było
uzasadnienie decyzji pracodawcy i jaki w tym okresie był czas pracy, z którego zostali zwolnieni
pracownicy bez obowiązku odpracowania tego czasu? Pytania zostały skonstruowane na podstawie wiedzy autora tej części badań, który na etapie ich planowania był w posiadaniu informacji,
iż taka praktyka była od lat stosowana przynajmniej przez jeden z objętych badaniem urzędów,
który co najmniej 2 razy w roku, w Wielki Piątek oraz Wigilię Bożego Narodzenia, zwalniał pracowników (najczęściej kobiety) z ostatnich godzin pracy bez obowiązku odpracowania tego czasu.
Jak na to pytanie odpowiedziały monitorowane ministerstwa i Kancelaria Prezesa Rady
Ministrów? Ministerstwo Obrony Narodowej poinformowało, że w grudniu 2014 r. pracownicy tego resortu – w związku z ogłoszeniem alarmu bombowego spowodowanego podejrzeniem
podłożenia ładunku wybuchowego – byli zwolnieni z obowiązku świadczenia pracy. Pracownicy, jak wskazał resort, zostali zwolnieni do domu na około 2 godziny przed zakończeniem
pracy. Urząd zaznaczył, iż w tym czasie wyspecjalizowane służby prowadziły długotrwałą procedurę sprawdzania budynku i nie było możliwości powrotu do miejsc pracy. Do analogicznego zdarzenia odwołał się resort finansów, który poinformował, iż 10 lutego 2014 r. „w sytuacji
zagrożenia życia pracowników, po otrzymaniu informacji o podłożeniu materiałów wybuchowych w gmachu urzędu, pracodawca zdecydował zwolnić pracowników w tym dniu ze świadczenia pracy”. Ministerstwo Finansów wskazało, iż pracownicy tego urzędu zostali zwolnieni
około godziny 9.00 bez konieczności powrotu do pracy i odpracowania tego czasu. Jednocześnie resort poinformował, iż poza powyższą okolicznością, w latach 2011–2014 (zakres czasowy
248
objęty wnioskiem nr 11 o udostępnienie informacji publicznej w ramach pytania nr 11) „pracownicy zatrudnieni w MF na skutek decyzji pracodawcy nie kończyli pracy wcześniej”. Do
sytuacji kryzysowej odwołał się również inny urząd – Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju,
które stwierdziło, iż zdarzyła się sytuacja zagrożenia bezpieczeństwa siedziby ministerstwa,
wobec czego urząd, mając na względzie zapewnienie bezpieczeństwa swoim pracownikom oraz
przeprowadzenie działań przez właściwe służby, zwolnił pracowników z obowiązku świadczenia pracy z zachowaniem prawa do wynagrodzenia. Urząd wyjaśnił ponadto, iż z uwagi na
„obowiązujące przepisy prawa pracodawca w takiej sytuacji nie miał możliwości zobowiązania
pracowników do odpracowania w innym terminie czasu zwolnienia ze świadczenia pracy”383.
Ministerstwo Sprawiedliwości z kolei poinformowało, że jako „pracodawca zawsze kieruje
się dobrem swoich pracowników”, w związku z czym „w okresie wzmożonej fali upałów w Polsce na przełomie lat 2011–2014 Dyrektor Generalny w porozumieniu z dyrektorami komórek
organizacyjnych urzędu podejmował decyzję o skróceniu czasu pracy grupy pracowników (na
przykład kobiety w ciąży czy osoby z różnymi dolegliwościami układu krążenia), które w danym dniu były szczególnie narażone na wysokie temperatury (na przykład brak w pokoju klimatyzacji)”. Resort dodał, iż w takiej sytuacji „dyrektor danej komórki organizacyjnej podejmował indywidualne decyzje o skróceniu czasu pracy niektórym pracownikom, ale nie mogło
to kolidować z wykonywanymi obowiązkami służbowymi czy zakłócać pracy urzędu”. Ministerstwo poinformowało, że tego typu decyzje były podejmowane incydentalnie. Do problemu
wysokich temperatur odwołał się również resort spraw wewnętrznych, informując, iż w przedmiotowym przedziale czasowym, w związku z okresem występowania wysokich temperatur
w pomieszczeniach pracy, spowodowanych warunkami atmosferycznymi, uniemożliwiającymi pracownikom wykonywanie obowiązków służbowych, Dyrektor Generalny Ministerstwa
Spraw Wewnętrznych „wyrażał każdorazowo zgodę na samodzielne podejmowanie przez dyrektorów komórek organizacyjnych ministerstwa decyzji o skracaniu, bądź przesuwaniu czasu
pracy podległych pracowników, przy założeniu zapewnienia ciągłości pracy w danej komórce
organizacyjnej”. Urząd poinformował również, że dzień, w którym na podstawie decyzji dyrektora komórki organizacyjnej nastąpiło skrócenie czasu pracy, spowodowane takimi okolicznościami, rozliczany był jako 8-godzinny dzień pracy. Ministerstwo podkreśliło jednocześnie, że dyrektorzy komórek organizacyjnych zobowiązani byli do bieżącego przekazywania do
komórki właściwej do spraw kadrowych imiennej listy pracowników, którym w danym dniu
skrócono czas pracy, zawierającej także wskazanie godzin okresu skrócenia. Kancelaria Prezesa
Rady Ministrów z kolei jako sytuację, w której – decyzją pracodawcy – skrócono czas pracy, bez
konieczności jego odpracowania, wskazała, iż 30 września 2011 r. część pracowników urzędu
„była zwolniona z obowiązku świadczenia pracy ze względu na organizowany w KPRM Szczyt
Partnerstwa Wschodniego, bez obowiązku odpracowania tego zwolnienia”384.
Żadnych podobnych zdarzeń i zachowań nie wskazały następujące resorty: kultury i dziedzictwa narodowego, gospodarki, edukacji narodowej, nauki i szkolnictwa wyższego, rolnictwa
i rozwoju wsi, sportu i turystyki oraz pracy i polityki społecznej (10 na 18 badanych). Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdziło, że nie było takich przypadków. Ministerstwo Gospodarki poinformowało, iż „w latach 2011–2014 dyrektor generalny urzędu nie wy383
384
Ibidem.
Ibidem.
4. zwalnianie pracowników z obowiązku pracy…
249
dał decyzji o możliwości wcześniejszego kończenia pracy bez obowiązku odpracowania tego
czasu”. Resort edukacji narodowej z kolei wskazał, iż „w okresie, o którym mowa w zapytaniu,
w Ministerstwie Edukacji Narodowej nie było przypadków wydawania przez pracodawcę decyzji o skróceniu obowiązującego czasu pracy bez obowiązku jego odpracowania”. Resort nauki i szkolnictwa wyższego przekazał informację, że „w latach 2011–2014 pracodawca nie zezwolił pracownikom MNiSW na wcześniejsze ukończenie pracy bez obowiązku odpracowania
tego czasu”. Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi poinformowało, że „w latach 2011–2014 nie
było przypadków aby pracownicy decyzją pracodawcy skończyli pracę wcześniej bez obowiązku odpracowania”. Podobnie stwierdziły resorty: sportu i turystyki, który wskazał, że „w okresie od 2011 roku do 2014 roku pracownicy Ministerstwa Sportu i Turystyki nie kończyli pracy
wcześniej decyzją pracodawcy bez obowiązku odpracowania tego czasu” oraz pracy i polityki
społecznej, informując, że „Biuro Dyrektora Generalnego informuje, że w latach 2011–2014 nie
została wydana przez Dyrektora Generalnego Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej decyzja,
na podstawie której pracownicy skończyli pracę wcześniej bez obowiązku odpracowania”385.
Jedynie 2 urzędy ze wszystkich 18 badanych potwierdziły znaną praktykę, związaną ze
skracaniem czasu pracy w okresie przedświątecznym. Były to resorty zdrowia oraz środowiska. Ministerstwo Zdrowia poinformowało, że „w latach 2011–2014 decyzją pracodawcy pracownicy Ministerstwa Zdrowia byli zwalniani z obowiązku świadczenia pracy, bez obowiązku
odpracowania tego czasu, w Wigilię Bożego Narodzenia oraz w Wielki Piątek. Czas zwolnienia obejmował średnio 2 godziny”386. Gwoli ścisłości – ani resort zdrowia, ani środowiska nie
są wyżej wskazanym urzędem, w którym – według wcześniej uzyskanej wiedzy autora niniejszej analizy – podobne praktyki były od lat stosowane. Urząd ten nie poinformował, w odpowiedzi na wniosek, o takich zdarzeniach. Natomiast Ministerstwo Środowiska, podobnie jak
Ministerstwo Zdrowia, wskazało, że w latach 2011–2014 wystąpiło kilka sytuacji – jak wskazał
urząd, nie więcej niż 3 w roku – „kiedy pracownikom umożliwiono wcześniejsze zakończenie
pracy”. Resort wskazał tutaj „Wigilię, Wielki Piątek czy podczas wzmożonych upałów, w pomieszczeniach, których temperatura przekraczała ponad 30°C”387.
Analiza udzielonych odpowiedzi pokazuje, że w przypadku badanych resortów i Kancelarii Prezesa Rady Ministrów możliwe są trzy – zasługujące na omówienie – sytuacje, w których
pracodawca w ocenie badanych urzędów może zdecydować o zwolnieniu pracownika z pracy
bez obowiązku jego odpracowania. Pierwsza okoliczność, którą wskazują badane urzędy, to sytuacje kryzysowe, stanowiące zagrożenie dla zdrowia i życia pracowników, wynikające z okoliczności zewnętrznych – jak najbardziej zrozumiałe. Druga dotyczy zwalniania pracowników
z pracy w sytuacji wystąpienia wysokich temperatur – to okoliczność budząca wątpliwości co
do uznaniowości takich decyzji, ale także co do jakości organizacji stanowisk pracy w administracji, nieprzygotowanych najwyraźniej do pracy biurowej w okresie występowania wysokich
temperatur. Rodzi się w tym wypadku pytanie o porównanie kosztów finansowych, wynikających z niskiej jakości pracy lub jej przerywania, z kosztami jednorazowych inwestycji lub modernizacji, w celu dostosowania miejsc pracy do współczesnych standardów. Trzecia okoliczność to zwalnianie pracowników z pracy z okazji świąt – okoliczność stanowiąca ewidentny
385
386
387
Ibidem.
Ibidem.
Ibidem.
250
przykład instytucjonalnej anomii pracowniczej. Mamy tutaj do czynienia z sytuacją, w której
instytucje gospodarujące środkami publicznymi (w tym środkami przeznaczonymi na wynagrodzenia i pochodne) uznaniowo i pozaprawnie podejmują decyzję o skróceniu czasu pracy
bez obowiązku jego odpracowania.
Ze zgromadzonych na podstawie informacji przekazanych przez urzędy danych na temat
trzeciej ze wskazanych wyżej okoliczności wynika, że zaledwie 2 z 18 badanych urzędów, to
jest Ministerstwo Środowiska i Ministerstwo Zdrowia, praktykują zwalnianie pracowników
ze świadczenia pracy bez obowiązku odpracowania. Należy w związku z tym wnioskować, że
wszystkie pozostałe urzędy w każdy Wielki Piątek i każdą Wigilię w latach 2010–2014 pracowały w sposób niezakłócony, w pełnym, 8-godzinnym wymiarze czasu pracy. Można mieć w tym
zakresie wątpliwości, szczególnie że – według wiedzy autora – taka sytuacja dotyczy nie tylko
tych 2 urzędów. Inne urzędy nie przyznały się jednak do takich praktyk, a co za tym idzie – nie
podały wiarygodnych danych, umożliwiających oszacowanie tego czasu. Należy jednak podkreślić, że – nawet przy założeniu zwalniania pracowników tylko 2 razy w roku na 2 godziny
przed czasem zakończenia pracy – wartość „podarowanego” urzędnikom czasu w ramach całej administracji publicznej byłaby ogromna.
Większość badanych resortów nie wskazała stosowania zwyczaju zwalniania pracowników z części dnia pracy bez konieczności odpracowania tego czasu. Kilka urzędów wskazało
następujące powody, dla których kierownictwo podjęło decyzje o wcześniejszym zakończeniu
dnia pracy podległych pracowników bez obowiązku odpracowania: zagrożenie kryzysowe,
wystąpienie wysokich temperatur oraz w dni przedświąteczne (Wielki Piątek, Wigilia Bożego
Narodzenia). Spośród przedstawionych sytuacji ostatnia, w ocenie ekspertki ds. audytu i kontroli w administracji publicznej, stanowi przejaw anomii pracowniczej dokonywanej za przyzwoleniem kadry kierowniczej. W tym obszarze nie są stosowane jakiekolwiek mechanizmy
kontrolne, z uwagi na przyzwolenie kadry zarządzającej388.
5. Palenie wyrobów tytoniowych
w kontekście instytucjonalnej anomii pracowniczej
Kolejnym przykładem możliwej instytucjonalnej anomii pracowniczej mogą być sankcjonowane przez pracodawców nieformalne przerwy na palenie wyrobów tytoniowych. Zdaniem
Work Service polskie firmy za nałóg swoich pracowników płacą 22,5 mln zł dziennie. Jak wynika z danych Eurobarometru, wyroby tytoniowe w 2014 r. paliło 28% Polaków, średnio po
15,6 papierosa dziennie. Może to oznaczać, że uzależniony od palenia papierosów pracownik,
pracując 8 godzin dziennie, robi sobie średnio 2–3 przerwy na papierosa, co – zdaniem Polskiego Towarzystwa Programów Zdrowotnych – łącznie zabiera około 40 minut, a w skali roku
– 22 dni389. Problem ten powoduje realne straty finansowe, w szczególności tam, gdzie wydatkowane są środki publiczne, w tym w ramach administracji rządowej. W związku z tym zapytano
badane ministerstwa i Kancelarię Prezesa Rady Ministrów, czy w 2014 r. wprowadziły ewidenA. Klimek-Lewińska, Opinia eksperta…
22,5 mln zł dziennie za przerwy na papierosa, http://vlogmag.pl/2015/08/21/225-mln-zl-dziennie-za-przerwy-na-papierosa/ [dostęp: 28.12.2015].
388
389
5. palenie wyrobów tytoniowych…
251
cję czasu spędzanego przez pracowników na paleniu wyrobów tytoniowych, a jeśli nie, to czy
taka ewidencja została wprowadzona w 2015 r. lub też czy planowane jest jej wprowadzenie.
Przyjrzyjmy się, jak przedmiotowe zjawisko postrzegają badane ministerstwa i Kancelaria
Prezesa Rady Ministrów. Ministerstwo Gospodarki poinformowało, że nie prowadzi ewidencji
czasu spędzanego przez pracowników urzędu na paleniu wyrobów tytoniowych. Urząd wyjaśnił, że zgodnie z § 7 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 1 grudnia 1998 r.
w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy na stanowiskach wyposażonych w monitory ekranowe390 „pracodawca jest obowiązany zapewnić pracownikom: 1) łączenie przemienne pracy związanej z obsługą monitora ekranowego z innymi rodzajami prac nie obciążającymi narządu wzroku i wykonywanymi w innych pozycjach ciała – przy nieprzekraczaniu godziny nieprzerwanej
pracy przy obsłudze monitora ekranowego lub 2) co najmniej pięciominutową przerwę, wliczaną do czasu pracy, po każdej godzinie pracy przy obsłudze monitora ekranowego”. Należy jednak podkreślić, że w oparciu o przytoczoną regulację, interpretując ją literalnie, pracodawca ma
obowiązek zapewnić pracownikowi przerwę od pracy przy komputerze, a nie przerwę od pracy
w ogóle, która może być wykorzystana np. na wyjście na papierosa. Ponadto, intencją prawodawcy z pewnością nie było doprowadzenie do sytuacji, aby formę odpoczynku odciążającą wzrok
od pracy przy komputerze stanowiło palenie wyrobów tytoniowych. Ministerstwo Gospodarki wyjaśniło przy tym, że zgodnie z kodeksem pracy oraz regulaminem pracy obowiązującym
w Ministerstwie Gospodarki pracownicy, których wymiar czasu pracy wynosi co najmniej 6 godzin, mają prawo do przerwy w pracy, wliczanej do czasu pracy. W związku z tym urząd argumentował – „pracownicy urzędu mogą palić wyroby tytoniowe w ramach przysługujących im
przerw w pracy”. Również w tym miejscu można zadać pytanie, czy intencją ustawodawcy było,
aby czas ten poświęcany był przez pracowników na palenie papierosów. Ministerstwo Sprawiedliwości, odwołując się do regulaminu pracy, również wyjaśniło, że pracownik, którego dobowy
wymiar czasu pracy wynosi co najmniej 6 godzin, ma prawo do 15-minutowej przerwy wliczanej
do czasu pracy. „Pracownik w tym czasie ma prawo do odpoczynku, lub spożycia posiłku, bądź
wykorzystania przerwy zgodnie z jego wolą”. Oczywiście resort argumentował, iż pracownicy
mają swobodę w wyborze rodzaju aktywności w trakcie przerwy od pracy, a „pracodawca nie ma
obowiązku sporządzania listy tego typu aktywności”. Urząd poinformował, iż nie planuje wprowadzić w 2015 r. „listy spędzonego czasu przez pracowników na paleniu wyrobów tytoniowych”.
Ministerstwo Edukacji Narodowej wyjaśniło, że w urzędzie nie jest prowadzona ewidencja czasu spędzonego przez pracowników na paleniu wyrobów tytoniowych. Resort, podobnie jak poprzednie, poinformował, że „palenie tytoniu przez pracownika odbywa się w ramach przerw
w pracy zagwarantowanych przez kodeks pracy”, a bieżący nadzór nad czasem pracy podległych
pracowników sprawuje kierownik komórki organizacyjnej. Z kolei w przypadku Ministerstwa
Finansów, które – podobnie jak wyżej przytoczone resorty – odwołało się do regulaminu pracy,
każdy pracownik, którego dobowy wymiar czasu pracy wynosi co najmniej 6 godzin korzysta
z 30-minutowej przerwy w pracy, wliczanej do czasu pracy. Urząd poinformował, że pracownicy
palący wyroby tytoniowe wykorzystują na palenie swoją 30-minutową przerwę w pracy, „co było
i jest nadzorowane przez bezpośrednich przełożonych”. W 2014 r. w resorcie finansów nie było
wprowadzonej odrębnej ewidencji czasu spędzanego przez pracowników na paleniu wyrobów
tytoniowych. Warto wskazać, że – zgodnie z analizą regulacji wewnętrznych urzędów – także
390
Dz. U. Nr 148, poz. 973.
252
pracownicy innych niż Ministerstwo Finansów urzędów korzystają z 30-minutowej przerwy. Są
to pracownicy: Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego, Ministerstwa Edukacji Narodowej,
Ministerstwa Gospodarki oraz Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej
Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi, odwołując się do kodeksu pracy, wyjaśniło, iż jeżeli
dobowy wymiar czasu pracy pracownika wynosi co najmniej 6 godzin, pracownik ma prawo
do przerwy w pracy, trwającej co najmniej 15 minut, wliczanej do czasu pracy391.
Pozostałe resorty odniosły się bardzo lakonicznie do przedmiotowego pytania. Kancelaria Prezesa Rady Ministrów poinformowała (w odpowiedzi na pytania 8 i 9) – „nie ma takich
ewidencji”; zaś inne resorty: „Nie. Taka ewidencja nie jest prowadzona w MNiSW i nie planuje
się jej wprowadzenia” (MNiSW); „obowiązuje zakaz palenia wyrobów tytoniowych, w związku
z tym pracodawca nie prowadzi ewidencji czasu spędzanego przez pracowników resortu na paleniu wyrobów tytoniowych” (MSiT); „w 2014 roku i do chwili obecnej w Ministerstwie Spraw
Wewnętrznych nie jest prowadzona ewidencja czasu wykorzystywanego przez pracowników
na palenie wyrobów tytoniowych” (MSW); „nie podlega ewidencjonowaniu czas spędzany
przez pracowników na paleniu wyrobów tytoniowych, a także nie planuje się w roku bieżącym
wprowadzenia obowiązku takiej ewidencji” (MZ); „nie prowadzi i nie planuje wprowadzenia
ewidencji czasu spędzanego przez pracowników na paleniu wyrobów tytoniowych” (MPiPS);
„nie prowadzi ewidencji czasu spędzanego przez pracowników na paleniu wyrobów tytoniowych” (MKiDN); „zgodnie z regulaminem pracy na terenie urzędu obowiązuje zakaz palenia
wyrobów tytoniowych. Z przepisów prawa pracy nie wynika obowiązek prowadzenia ewidencji pracowników palących wyroby tytoniowe” (MSP). Ministerstwo Środowiska poinformowało, że nie jest tam prowadzona ewidencja czasu spędzanego przez pracowników na paleniu
wyrobów tytoniowych, nie planuje się wprowadzania takiej ewidencji, a pracownicy w ramach
przysługujących im przerw w pracy mogą korzystać z palarni zlokalizowanej w urzędzie, zaś
czas kodeksowej przerwy od pracy nie jest ewidencjonowany392.
Analiza informacji urzędów dotyczących ich kontroli nad czasem, który pracownicy urzędów poświęcają na palenie wyrobów tytoniowych pokazuje, po pierwsze, że żaden z badanych resortów i Kancelaria Prezesa Rady Ministrów nie posiadają wypracowanej w tym obszarze procedury postępowania. Co istotne, część z badanych resortów niewłaściwie interpretuje
rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy na stanowiskach wyposażonych w monitory ekranowe, błędnie uznając, że gwarantowana
na mocy tej regulacji przerwa nie jest przerwą w pracy przy monitorze, ale przerwą od pracy
w ogóle, którą można wykorzystać np. na palenie wyrobów tytoniowych, tak jakby palenie papierosów można było uznać za formę odciążenia narządu wzroku. Pozostałe urzędy uznają, że
palenie wyrobów tytoniowych w ramach kodeksowej przerwy od pracy służy realizacji prawa
pracowników do odpoczynku. Wreszcie, na podstawie udzielonych odpowiedzi, można wyciągnąć wniosek, iż osoby palące wyroby tytoniowe (urzędnicy) wykorzystują do tego kodeksową
lub regulaminową przerwę od pracy. W związku z tym pojawia się pytanie, w jakim czasie realizują inne czynności, na przykład związane ze spożywaniem posiłków, czy innymi potrzebami. Udzielone odpowiedzi – pomijając błędne interpretacje przepisów prawa – pokazują, że
problem ten nie został dotychczas rozwiązany przez żaden z badanych resortów ani Kancelarię
391
392
Ibidem.
6. zaSiadanie w radach nadzorczych Spółek Skarbu pańStwa…
253
Prezesa Rady Ministrów, a rodzi, jak wskazano na wstępie niniejszego podrozdziału, istotne
straty finansowe. Warto również zauważyć, że na mocy przepisów powszechnie obowiązujących, w urzędach obowiązuje zakaz palenia wyrobów tytoniowych i jedynym miejscem do tego
przeznaczonym mogą być odrębne wentylowane pomieszczenia. Jeżeli pracodawca nie wyznacza miejsca na palenie, to należy przyjąć, że pracownicy nie palą w pracy w ogóle albo wychodzą
w tym celu na zewnątrz. W tym drugim przypadku czas „przerwy” się wydłuża i z pewnością
taka przerwa w pracy powinna podlegać ewidencjonowaniu.
6. Zasiadanie w radach nadzorczych spółek Skarbu Państwa
a czas pracy w urzędzie
Ostatnim obszarem objętym monitoringiem w ramach wniosku o udostępnienie informacji publicznej nr 11 – dotyczącym wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia
i pochodne – była sprawa zasiadania pracowników monitorowanych urzędów w spółkach prawa handlowego z udziałem Skarbu Państwa, co – według wiedzy autorów niniejszych badań –
od lat jest powszechną praktyką w ramach funkcjonującego w administracji rządowej modelu
nadzoru właścicielskiego. Według wiedzy ekspertów projektu, jest to obszar, w którym dochodzić może do sytuacji i zachowań o charakterze anomii pracowniczej lub instytucjonalnej anomii pracowniczej w sytuacjach, kiedy udział pracowników badanych urzędów w posiedzeniach
organów tych spółek ma miejsce w czasie pracy w urzędzie za zgodą lub wiedzą pracodawcy.
Chociaż skala ewentualnego ryzyka nie jest tutaj tak duża, jak w przypadku wcześniej opisywanych kwestii, to jednak obszar ten, który z założenia dotyczy kadry kierowniczej urzędu, może
mieć istotny wpływ na kształtowanie generalnej kultury organizacyjnej (właściwych postaw
i standardów) w ramach opisywanego w niniejszej publikacji zjawiska anomii pracowniczej.
W związku z tym badane ministerstwa i Kancelaria Prezesa Rady Ministrów zostały zapytane o to, czy w latach 2010–2014 w tych urzędach zatrudnieni byli pracownicy, którzy w tym
okresie zasiadali jednocześnie w radach nadzorczych spółek prawa handlowego z udziałem
Skarbu Państwa, a jeżeli tak, to ilu było takich pracowników. Zapytano również, co jest kluczowe dla przedmiotu niniejszych rozważań, o to, czy pracownicy ci brali udział w posiedzeniach rad nadzorczych tych spółek w czasie pracy w urzędzie, a jeżeli tak, to czy ten czas pracy
został przez nich odpracowany393.
W odpowiedzi na tak postawione pytanie Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji wyjaśniło, że z informacji zebranych od komórek organizacyjnych wynika, że w tym resorcie są zatrudnione 2 osoby, które jednocześnie zasiadały w radach nadzorczych spółek prawa handlowego z udziałem Skarbu Państwa. Resort wskazał, że pracownicy ci „brali udział
w posiedzeniach rad nadzorczych w czasie wolnym od pracy (to jest w czasie urlopu lub poza
godzinami pracy)”. W przypadku Ministerstwa Obrony Narodowej, w latach 2011–2014 każdego roku wydawana była jedna zgoda przez dyrektora generalnego tego urzędu na podjęcie zajęć zarobkowych, polegających na członkostwie pracowników w radach nadzorczych
spółek z udziałem Skarbu Państwa. Największa skala przedmiotowego zjawiska miała miejsce, co nie jest zaskakujące, w resorcie skarbu, gdzie w latach 2010–2014 liczba pracowników
393
254
w organach nadzoru podmiotów, będących w nadzorze Ministra Skarbu Państwa, wynosiła
średniorocznie 318,8 osób. Resort skarbu nie udzielił jednak odpowiedzi na pozostałe pytania, w tym dotyczące tego, czy pracownicy ci brali udział w posiedzeniach rad nadzorczych
tych spółek w czasie pracy w urzędzie, a jeżeli tak, to czy ten czas pracy został przez nich
odpracowany394. Brak odpowiedzi na to pytanie wydaje się tym bardziej niepokojący z uwagi na skalę tego zjawiska w tym urzędzie. W przypadku Kancelarii Prezesa Rady Ministrów
w tym samym okresie w radach nadzorczych spółek prawa handlowego z udziałem Skarbu
Państwa zasiadało 9 pracowników urzędu. Kancelaria wyjaśniła jednocześnie, że „podejmowanie przez pracowników takich zajęć nie może kolidować z obowiązkami wynikającymi
z tytułu zatrudnienia w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, to jest być wykonywana w czasie pracy”. W ramach Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi w badanym okresie Dyrektor
Generalny ministerstwa wydał zgodę na takie zajęcie 18 pracownikom. Jednocześnie resort
wyjaśnił, że zgodnie z art. 80 u.s.c. zgoda dyrektora generalnego urzędu wymagana jest tylko w przypadku podjęcia przez członka korpusu służby cywilnej dodatkowego zatrudnienia,
natomiast zgoda na podjęcie zajęcia zarobkowego, w tym polegającego na pełnieniu funkcji
członka rady nadzorczej spółek z udziałem Skarbu Państwa, wymagana jest w przypadku
urzędnika służby cywilnej oraz pracownika służby cywilnej zajmującego wyższe stanowisko
w służbie cywilnej. Urząd wskazał ponadto, że podejmowanie przez pracowników takich zajęć nie może kolidować z obowiązkami wynikającymi z tytułu zatrudnienia w ministerstwie,
to jest „być wykonywanym w czasie pracy”. W Ministerstwie Sportu i Turystyki – w analogicznym czasie – w radach nadzorczych spółek zasiadało 2 pracowników tego urzędu. Resort wyjaśnił, że nie gromadzi informacji o udziale swoich pracowników w posiedzeniach
rad nadzorczych spółek w godzinach pracy urzędu. Pracownicy, którym została udzielona
zgoda na dodatkowe zajęcia, polegające na zasiadaniu w radach nadzorczych spółek, „zostali zobowiązani do przestrzegania zasady, że zajęcia te nie mogą kolidować z wykonywaniem
obowiązków służbowych w Ministerstwie Sportu i Turystyki”. W przypadku Ministerstwa
Spraw Wewnętrznych było to średniorocznie 5,8 osoby. Urząd wyjaśnił ponadto, że pracownicy ministerstwa, zasiadający w radach nadzorczych spółek prawa handlowego z udziałem
Skarbu Państwa, to głównie pracownicy zatrudnieni na wyższych stanowiskach w służbie
cywilnej (dyrektorzy i zastępcy dyrektorów), których – na podstawie art. 1514 kodeksu pracy
– obowiązuje nienormowany czas pracy. W stosunku do jednego pracownika zasiadającego
394
W ramach opiniowania przez urzędy tej części raportu, MSP zwróciło uwagę, że „uczestnictwo pracowników MSP w posiedzeniach RN SSP, o ile następuje ono w godzinach pracy urzędu, reguluje Regulamin Pracy MSP. Informacja na ten temat została Panu przekazana w mailu z dnia 5 sierpnia 2015 r.”. W korespondencji mailowej MSP jednak wyjaśniło jedynie, że: „kwestie wychodzenia z pracy w celach nie służbowych w godzinach pracy reguluje regulamin pracy w Ministerstwie Skarbu Państwa z którym zapoznani są wszyscy pracownicy (mail z dnia 22.01.2016). Zgodnie z obowiązującymi przepisami pracownicy MSP nie mogą opuszczać gmachu urzędu w godzinach pracy bez zgody przełożonego, a w przypadku każdorazowego wyjścia pracownik jest zobowiązany dokonać stosownego wpisu w rejestrach ewidencyjnych. W wyjątkowych sytuacjach pracownik może być zwolniony od pracy na czas niezbędny dla załatwienia ważnych spraw osobistych, wymagających załatwienia w godzinach pracy. Zwolnienia udziela przełożony pracownika. Czas nieprzepracowany m.in. z powodu spóźnienia, wyjścia w celu poza służbowym musi być odpracowany do końca okresu rozliczeniowego, a jeżeli jest to niemożliwe z przyczyn uzasadnionych, w kolejnym okresie rozliczeniowym. Powyższe wpisy dokonywane są przez pracownika w indywidualnej elektronicznej karcie czasu pracy. Ponadto informuję, że za organizację, wykorzystanie i ewidencję czasu pracy odpowiedzialny jest dyrektor komórki organizacyjnej”. MSP nie odniosło się zatem wprost do kwestii, czy pracownicy urzędu brali udział w posiedzeniach rad nadzorczych tych spółek w czasie pracy w urzędzie, a jeżeli tak, to czy ten czas pracy został przez nich odpracowany.
6. zaSiadanie w radach nadzorczych Spółek Skarbu pańStwa…
255
w radzie nadzorczej spółki prawa handlowego z udziałem Skarbu Państwa mają zastosowanie
odrębne przepisy. Pracownik ten świadczył pracę na rzecz Ministerstwa Spraw Wewnętrznych według ustalonego harmonogramu czasu pracy. Resort zdrowia (3,6 osoby w radach
nadzorczych w badanym okresie) wyjaśnił, że pracownicy reprezentujący Ministra Zdrowia w tych spółkach „posiadają zgodę Dyrektora Generalnego na powyższe, a w przypadku
uczestnictwa w posiedzeniach rad nadzorczych w dni robocze, wyżej wymienieni pracownicy uczestniczyli w spotkaniach w ramach urlopu wypoczynkowego”. W ramach Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego w latach 2010–2014 członkiem rady nadzorczej był
jeden pracownik i – jak informuje urząd – „w celu udziału w posiedzeniach rady brał urlop
wypoczynkowy” (z kolei od roku 2014 w radach nadzorczych reprezentuje MKiDN 3 pracowników). Urząd wyjaśnił, że najczęściej posiedzenia są organizowane poza czasem pracy,
na przykład w soboty, a jeśli są organizowane w czasie pracy, pracownicy odpracowują godziny wynikające z ich zatrudnienia. Ministerstwo Środowiska poinformowało, iż w latach
2010–2014 w urzędzie była zatrudniona jedna osoba, która była członkiem rady nadzorczej
spółki z udziałem Skarbu Państwa. Resort wskazał, że w ewidencjach kadrowych urzędu za
przedmiotowy okres brak jest informacji o udziale tego pracownika w posiedzeniach rady
nadzorczej tej spółki w ramach godzin służbowych. Ministerstwo Finansów poinformowało,
że w analizowanym czasie w urzędzie byli zatrudnieni pracownicy zasiadający w radach nadzorczych spółek prawa handlowego z udziałem Skarbu Państwa, którzy „brali udział w posiedzeniach rad nadzorczych w czasie wolnym od obowiązków służbowych w MF”, to jest
– jak wyjaśniło ministerstwo – „w ramach urlopu bezpłatnego, wypoczynkowego lub wyjścia
w sprawach prywatnych”, które podlegało odpracowaniu na innych zasadach. Resort finansów nie wskazał jednak, ile było takich osób395.
Problem z udzieleniem informacji na temat skali tego zjawiska miały również inne resorty. Przykładowo Ministerstwo Gospodarki poinformowało, że „nie są prowadzone rejestry lub
ewidencje umożliwiające udzielenie odpowiedzi na powyższe pytanie”, co do faktu zasiadania pracowników tego resortu w radach nadzorczych takich spółek. Podobnie w Ministerstwie
Edukacji Narodowej, w którym urząd „nie dysponuje danymi pozwalającymi na udzielenie odpowiedzi” na takie pytanie. Ministerstwo Sprawiedliwości poinformowało, że „w aktach osobowych pracowników prowadzonych przez Ministerstwo Sprawiedliwości nie wystąpiły przypadki zawarte w niniejszym pytaniu”. Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej wyjaśniło, że
Biuro Dyrektora Generalnego „nie ma prawnych podstaw do gromadzenia informacji o pracownikach zatrudnionych w ministerstwie w latach 2010–2014, którzy zasiadali jednocześnie
w radach nadzorczych spółek prawa handlowego z udziałem Skarbu Państwa”. Podobnie Biuro
Ministra tego urzędu, jak wskazał resort pracy, „nie prowadzi ewidencji pracowników zasiadających w radach nadzorczych spółek prawa handlowego z udziałem Skarbu Państwa oraz nie ma
wiedzy w sprawie udziału pracowników urzędu w posiedzeniach rad nadzorczych tych spółek
w czasie pracy”. Ewidencji w tym zakresie nie prowadzi także Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego, które wyjaśniło jednocześnie, że zgodnie z przepisami ustawy o służbie cywilnej członkowie korpusu służby cywilnej nie mogą podejmować dodatkowego zatrudnienia
bez pisemnej zgody dyrektora generalnego urzędu ani wykonywać czynności lub zajęć sprzecznych z obowiązkami wynikającymi z ustawy lub podważających zaufanie do służby cywilnej,
395
256
a urzędnicy służby cywilnej i osoby zatrudnione na wyższych stanowiskach w służbie cywilnej
– podejmować dodatkowego zajęcia zarobkowego bez uzyskania zgody dyrektora generalnego
urzędu. W tym resorcie wprowadzony jest jednocześnie rejestr udzielonych przez dyrektora
generalnego zgód w przedmiotowym zakresie, z którego wynika iż w 2011 i 2014 r. zostały wydane odpowiednio po jednej zgodzie na zasiadanie w radach nadzorczych spółek prawa handlowego z udziałem Skarbu Państwa. Rejestr ten nie obejmuje jednak – co podkreślił urząd
– zgód, które mogły zostać wydane przez dyrektorów generalnych innych urzędów w stosunku
do osób zatrudnionych w tych urzędach, następnie przeniesionych do pracy w resorcie nauki
i szkolnictwa wyższego na podstawie art. 64 u.s.c. Urząd wyjaśnił ponadto, iż jego pracownicy,
którzy uzyskali zgodę dyrektora generalnego na takie zajęcie zarobkowe, „deklarowali wykonywanie tych czynności w ramach urlopu wypoczynkowego”396.
Analiza udzielonych odpowiedzi pokazuje, że badane resorty i Kancelaria Prezesa Rady
Ministrów nie mają wypracowanych w tym zakresie jasnych procedur postępowania. Nie jest
widoczna w tym aspekcie współpraca między badanymi urzędami chociaż, jak one same wskazały, istnieje możliwość wystąpienia sytuacji, w której pracownik jednego urzędu jest wyznaczany przez kierownika innego urzędu (ministra) do spółki Skarbu Państwa. Brak jasnych procedur w tej kwestii jest szczególnie rażący w przypadku Ministerstwa Skarbu Państwa, które
pomimo dużej skali przedmiotowego zjawiska nie było w stanie odpowiedzieć na pytanie, czy
zatrudnieni w tym urzędzie brali udział w posiedzeniach rad nadzorczych tych spółek w czasie pracy w urzędzie i czy w takiej sytuacji ten czas pracy został przez nich odpracowany. Na to
pytanie jednoznacznie nie odpowiedział żaden z badanych urzędów. Wskazywały one standardy i zasady, świadczące o tym, że czynności wykonywane przez ich pracowników nie powinny
kolidować z obowiązkami służbowymi, a także, że czynności te powinny odbywać się w czasie
wolnym od pracy. Brak jest jednak w tym zakresie jednoznacznych deklaracji, czy te standardy są rzeczywiście – zarówno przez pracowników, jak i przez badane urzędy – przestrzegane.
W tym aspekcie niniejszych badań, ekspertka ds. audytu i kontroli w administracji publicznej zwraca uwagę na jeszcze inne możliwe zjawisko (niezależne od przedmiotu i wyników
przedmiotowych badań), stwarzające ryzyko o charakterze anomii pracowniczej, tj. dodatkowe
zatrudnienie pracowników w podległych jednostkach organizacyjnych resortów. W obszarze
tym z doświadczenia ekspertki wynika, iż istnieje ryzyko dodatkowego zatrudniania się pracowników sektora finansów publicznych w podległych jednostkach. Ze względu na zbliżone
godziny funkcjonowania obu instytucji, pracownik równolegle wykonuje obowiązki wynikające z dwóch stosunków pracy. Czas poświęcony na wykonywanie przez pracownika czynności
wynikających z dodatkowego zatrudnienia należy traktować jako wykonywanie spraw prywatnych w godzinach służbowych, ale w ocenie ekspertki uzasadnione jest podejrzenie, iż czas ten
nie podlega odpracowaniu. Jako mechanizm kontrolny należałoby wprowadzić zakaz zatrudniania się pracowników w podległych jednostkach sektora finansów publicznych. Powyższe
ryzyko należałoby również rozpatrzyć w aspekcie postawy moralnej i etycznej funkcjonariusza publicznego. Po wprowadzeniu proponowanych przez ekspertkę rozwiązań, w przypadku
ponownego wystąpienia nadużycia ze strony pracownika, zasadne jest rozwiązanie stosunku
pracy z pracownikiem397.
396
397
Ibidem.
podSuMowanie
257
Podsumowanie
Czy badane resorty i Kancelaria Prezesa Rady Ministrów skutecznie chronią interes publiczny przed wydatkowaniem przez decydentów politycznych i urzędników środków publicznych na cele prywatne? W tej części badania skupiliśmy uwagę na szczególnej kategorii
zachowań, to jest takich, które mają związek z wydatkowaniem środków publicznych na wynagrodzenia i pochodne od wynagrodzeń. Jak wspomniano wyżej, jest to jedna z największych
kategorii wydatków w budżecie państwa i jedna z najbardziej narażonych na jej niewłaściwe
wydatkowanie. W celu zebrania danych dotyczących tej części działalności badanych urzędów,
a następnie ich analizy i oceny, zdefiniowano pięć możliwych zjawisk w ramach anomii pracowniczej, w tym 2, które mogą mieć jednocześnie charakter instytucjonalny (są inicjowane
lub sankcjonowane przez pracodawcę). W ramach tych obszarów znalazły się takie, które odnoszą się do codziennych sytuacji i zdarzeń oraz takie, które mają charakter specjalny i takie,
które dotyczą wybranej – wąskiej grupy pracowników administracji rządowej. W pierwszej
grupie (codziennych zdarzeń) znalazło się wychodzenie w godzinach pracy z urzędu w celach
niesłużbowych oraz rozpoczynanie pracy ze spóźnieniem, a także palenie wyrobów tytoniowych w trakcie pracy. W tym zakresie weryfikowano, czy takie zachowania podlegają ewidencjonowaniu, a także czy urzędy egzekwują od pracowników „odrobienie” tego czasu. W drugiej grupie (zdarzenia specjalne) znalazło się kończenie pracy wcześniej decyzją pracodawcy
bez obowiązku odpracowania tego czasu. W tym zakresie weryfikowano skalę takich zdarzeń
i procedurę „odrabiania” takiego czasu. W trzeciej grupie znalazło się zjawisko związane z pełnieniem przez pracowników badanych urzędów funkcji członków rad nadzorczych spółek prawa handlowego z udziałem Skarbu Państwa. To zjawisko z kolei analizowane było pod kątem
tego, czy pracownicy ci brali udział w posiedzeniach rad nadzorczych w czasie pracy, a jeżeli
tak, to czy ten czas pracy został przez nich odpracowany.
Odnosząc się do pierwszej grupy zdarzeń, to jest zdarzeń codziennych, takich jak wychodzenie w trakcie pracy w celach niesłużbowych czy spóźnianie się do pracy, analiza odpowiedzi udzielonych przez badane resorty i Kancelarię Prezesa Rady Ministrów pokazuje, że
wszystkie z analizowanych urzędów podkreśliły obowiązek ewidencjonowania takich zdarzeń,
uzyskiwania zgody na takie zachowania od bezpośredniego przełożonego, a także obowiązek
odpracowania czasu pracy w związku z wychodzeniem z pracy w celach prywatnych i innych
niesłużbowych. W tym zakresie badane urzędy nie wykazały istotnych różnic strukturalnych
i normatywnych. Co do zasady odpowiedzialność za te procesy jest lokalizowana na poziomie właściwych komórek organizacyjnych i przypisana do kierowników tych komórek. Na
podstawie udzielonych odpowiedzi widoczny jest jednak podział na tradycjonalistów i urzędy
stosujące nowe technologie w procesie ewidencjonowania i kontrolowania czasu pracy, a tym
samym kontrolowania wydatków bieżących, związanych z wynagrodzeniami i pochodnymi.
Druga grupa podmiotów (stanowiąca zdecydowaną mniejszość) zadeklarowała wprowadzenie rozwiązań, które – jak w przypadku Ministerstwa Środowiska – pozwalają przełożonym
na bieżąco monitorować czas pracy pracowników, a tym samym sprawdzać czas odpracowania
wyjść w celach prywatnych przez pracowników. Stanowiący jednak zdecydowaną większość
tradycjonaliści stosują co do zasady ewidencję papierową, zlokalizowaną, jak wspomniano wyżej, na poziomie poszczególnych komórek organizacyjnych. W związku z tym tylko nieliczne
urzędy były w stanie określić szczegółowo skalę takich sytuacji. Można wnioskować, że tylko te
258
urzędy posiadają pełną zdolność do bieżącej analizy skali i struktury przedmiotowego zjawiska
oraz wprowadzania na podstawie wyników z tej analizy ewentualnych działań korygujących
w przedmiotowym zakresie. Z udzielonych przez badane resorty i Kancelarię Prezesa Rady
Ministrów informacji nie wynika fakt przypisywania holistycznej funkcji monitorującej konkretnej komórce organizacyjnej (o charakterze pomocniczym), a jedynie – jak już wspomniano
– monitoring pozostaje na poziomie komórek liniowych, czyli tam, gdzie skala takich zjawisk
– z uwagi na liczbę takich komórek organizacyjnych – jest największa. Na podstawie udzielonych odpowiedzi można wnioskować, że analizowane urzędy są świadome opisywanych tutaj
zjawisk i gotowe są do przeciwdziałania niewłaściwemu wydatkowaniu środków publicznych
na wynagrodzenia. Podkreślają obowiązek ewidencjonowania takich zjawisk, jak np. wychodzenie w trakcie pracy w celach niesłużbowych, istnienie procedur uzyskiwania zgód, a także obowiązek odpracowania czasu na nie poświęconego. Z drugiej jednak strony, niepokojące
wydają się niejednoznaczne odpowiedzi na pytanie dotyczące odpracowania przedmiotowego
czasu. Żaden bowiem z badanych urzędów – ani tradycjonaliści, ani urzędy posiadające elektroniczne rejestry – nie udzielił jednoznacznej odpowiedzi na jasno postawione pytanie nr 3,
które brzmiało: „Czy pracownicy zatrudnieni w Państwa urzędzie odpracowali czas swojej
nieobecności w urzędzie spowodowanej wyjściem z urzędu w celach niesłużbowych?”. Na tak
postawione pytanie padły odpowiedzi o charakterze „ucieczkowym”, wskazując – co oczywiste – obowiązek odpracowania takiego czasu (wyjście z pracy w celach niesłużbowych lub
rozpoczęcie pracy ze spóźnieniem). Nie ulega wątpliwości, że mamy tutaj do czynienia z pytaniem drażliwym, weryfikującym jakość nadzoru badanych urzędów nad tym obszarem. Można
odnieść wrażenie, że badane urzędy nie odpowiadają wprost, chcąc uniknąć „utraty twarzy”.
Rodzi się pytanie, czy tak udzielane odpowiedzi spowodowane są brakiem wiedzy, czy też niepewnością i brakiem (w tym technologicznej) możliwości zweryfikowania stanu faktycznego.
Ten obszar niewątpliwie wymaga dodatkowych, pogłębionych analiz (kontroli), w tym weryfikacji dokumentów źródłowych. Taka analiza powinna zostać uwzględniona w planie działań
audytowych i kontrolnych w poszczególnych urzędach.
W ramach drugiej grupy zachowań (o charakterze specjalnym), dotyczących zwalniania
pracowników ze świadczenia pracy przez pracodawcę bez obowiązku odpracowania tego czasu, analiza pokazuje występowanie trzech typów sytuacji. Pierwsza z nich to taka, w której
pracodawca zwalnia pracowników z obowiązku świadczenia pracy w sytuacjach kryzysowych
lub takich, kiedy przebywanie na terenie zakładu pracy stanowi bezpośrednie lub pośrednie
zagrożenie dla zdrowia i życia pracowników. Druga dotyczy zwalniania pracowników z pracy w chwili wystąpienia wysokich temperatur. Trzecia odnosi się do zdarzeń okolicznościowych, takich jak święta. Szczególnego komentarza wymaga trzeci typ omawianych sytuacji, to
jest zwalniania z obowiązku świadczenia pracy pracowników w okresie okołoświątecznym bez
obowiązku odpracowania tego czasu. Stanowi to ewidentny przykład instytucjonalnej anomii
pracowniczej. Mamy tutaj do czynienia z sytuacją, w której instytucje gospodarujące środkami publicznymi (w tym środkami przeznaczonymi na wynagrodzenia i pochodne) uznaniowo
podejmują decyzję o skróceniu czasu pracy bez obowiązku jego późniejszego odpracowania. Ze
zgromadzonych informacji wynika, że zaledwie 2 z 18 badanych resortów i Kancelarii Prezesa
Rady Ministrów, to jest Ministerstwo Środowiska i Ministerstwo Zdrowia przyznały, że praktykują zwalnianie pracowników ze świadczenia pracy bez obowiązku odpracowania. Mogłoby
to świadczyć o tym, że wszystkie pozostałe urzędy w każdy Wielki Piątek i każdą Wigilię pra-
podSuMowanie
259
cują w pełnym, 8-godzinnym wymiarze czasu pracy. Jednak istnieją co do tego wątpliwości.
Tymczasem problem jest istotny, a wartość „podarowanego” urzędnikom z okazji świąt czasu
może być ogromna. Przypomnijmy, że łączne wydatki jednostek budżetowych w 2014 r. na wynagrodzenia i pochodne wyniosły 38 620,4 mln zł. Przyjmując, że całkowity, roczny wymiar
czasu pracy w 2014 r. wyniósł 2000 godzin (250 dni × 8 godz.), to wartość 4 godzin w ramach
całej administracji publicznej (2 godziny w Wielki Piątek i 2 godziny w Wigilię) stanowi równowartość ponad 77 mln zł, co stanowi np. dwukrotność rocznego budżetu Biura Rzecznika
Praw Obywatelskich. Ten obszar – potencjalnej anomii pracowniczej – stanowi niewątpliwie
drażliwy temat, dlatego można założyć, że pozostałe resorty i Kancelaria Prezesa Rady Ministrów nie przekazały w tym zakresie pełnej, szczerej informacji. To kolejny przykład praktyki badanych urzędów, wymagający dodatkowej, pogłębionej analizy. Powinien on znaleźć się
w planie standardowych działań kontrolnych organów zobowiązanych do kontroli wydatkowania środków publicznych w ogóle.
Kolejnym, sensytywnym obszarem, który został poruszony w tej części badań, był czas pracy spędzany na paleniu wyrobów tytoniowych. Analiza w tym zakresie pokazuje po pierwsze,
że żaden z badanych resortów ani Kancelaria Prezesa Rady Ministrów nie posiadają wypracowanej w tym obszarze procedury postępowania, a jedynie odwołują się w wątpliwy sposób
do regulacji powszechnie obowiązujących lub regulaminów pracy. Część z badanych resortów
niewłaściwie interpretuje rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy na stanowiskach wyposażonych w monitory ekranowe. Niepokojące
i wręcz humorystyczne wydaje się postrzeganie przez badane urzędy gwarantowanej na mocy
tej regulacji przerwy odpoczynku od pracy przy komputerze, jako przerwy, którą można wykorzystać na palenie wyrobów tytoniowych. Można – co oczywiście absurdalne – zastanawiać
się, czy urzędy te uznają, że palenie wyrobów tytoniowych jest jedną z form odciążenia narządu
wzroku od pracy przy komputerze. Przerwa, o której mowa w przedmiotowym rozporządzeniu, nie jest przerwą od pracy, a jedynie przerwą od pracy przy komputerze i czas ten powinien
być wykorzystywany do wykonywania innych czynności o charakterze służbowym, a nie prywatnym. Wreszcie, na podstawie udzielonych odpowiedzi, można wyciągnąć wniosek, iż osoby
(urzędnicy) palące wyroby tytoniowe wykorzystują do tego kodeksową lub regulaminową przerwę od pracy. W tym kontekście pojawia się pytanie, w jakim czasie realizują inne czynności,
np. związane ze spożywaniem posiłków w pracy. Udzielone odpowiedzi – pomijając błędne
interpretacje przepisów prawa – pokazują, że problem ten nie został dotychczas rozwiązany
przez żaden z badanych resortów ani Kancelarię Prezesa Rady Ministrów i nie ma planów co
do jego rozwiązania. Ponieważ co do zasady przekazane przez badane ministerstwa i Kancelarię Prezesa Rady Ministrów stanowiska i wyjaśnienia budzą istotne wątpliwości co do właściwej interpretacji – literalnej i celowościowej – wskazanych regulacji prawnych, można przyjąć,
że przedmiotowe zjawisko (palenie wyrobów tytoniowych w trakcie pracy) stanowi ewidentny przykład instytucjonalnej anomii pracowniczej. Analiza udzielonych odpowiedzi pokazuje
również, że badane resorty ani Kancelaria Prezesa Rady Ministrów nie mają wypracowanych
w tym zakresie jasnych procedur postępowania i nie dostrzegają potrzeby uregulowania tego
problemu. Sytuacja ta wydaje się tym bardziej rażąca, że – jak wskazano wyżej – wydatki na
wynagrodzenia i pochodne wynoszą 38 620,4 mln (NIK); wyroby tytoniowe w 2014 r. paliło
28% Polaków (Eurobarometr), można więc oszacować, że uzależniony od palenia papierosów
pracownik, pracując 8 godzin dziennie, robi sobie średnio 2–3 przerwy na papierosa, co zabie-
260
ra około 40 minut, a w skali roku – 22 dni (Polskie Towarzystwo Programów Zdrowotnych).
To oznacza, że koszt czasu na palenie (wykonywanie czynności prywatnych, a nie publicznych)
wynosić może blisko 1 mld zł.
Brak konkretnych regulacji – a tym samym ryzyka możliwych nadużyć – widoczny jest
przy analizie praktyki badanych urzędów, związanej z delegowaniem pracowników tych urzędów do pracy w radach nadzorczych w spółkach Skarbu Państwa. W tym obszarze, podobnie
jak we wszystkich innych analizowanych w niniejszym rozdziale, nie jest widoczna współpraca między badanymi urzędami, chociaż – jak one same wskazują – istnieje możliwość wystąpienia sytuacji, w której pracownik jednego urzędu jest wyznaczany przez kierownika innego
urzędu (ministra) do spółki Skarbu Państwa. Brak jest tutaj jasnych procedur (nie wskazują ich
badane urzędu) w tym zakresie, co szczególnie rażące jest w przypadku Ministerstwa Skarbu
Państwa, które, pomimo dużej skali przedmiotowego zjawiska (ponad 300 pracowników), nie
było w stanie odpowiedzieć na pytanie, czy zatrudnieni w tym urzędzie brali udział w posiedzeniach rad nadzorczych tych spółek w czasie pracy w urzędzie i czy w takiej sytuacji ten czas
pracy został przez nich odpracowany. Na to pytanie jednoznacznie nie odpowiedział żaden
z badanych urzędów. Przypuszczalnie, podobnie jak w przypadku wcześniejszego zwalniania
pracowników z pracy bez obowiązku odpracowania tego czasu, czy palenia wyrobów tytoniowych w trakcie pracy, również te pytania miały dla badanych urzędów sensytywny charakter.
Pomimo że zdecydowana większość podkreślała, że czynności wykonywane przez ich pracowników nie powinny kolidować z pracą w urzędzie, a także że czynności te powinny odbywać
się w czasie wolnym od pracy, to brak jest jednak w tym zakresie jednoznacznych deklaracji,
czy te standardy są faktycznie przestrzegane.
Czy badane resorty i Kancelaria Prezesa Rady Ministrów skutecznie chronią interes publiczny przed wydatkowaniem przez decydentów politycznych i urzędników środków publicznych na cele prywatne? Na podstawie zgromadzonych w tym obszarze danych (informacji
przekazanych przez urzędy) nie można udzielić – co do całego katalogu zdefiniowanych zjawisk – twierdzącej odpowiedzi na to pytanie. Z jednej strony mamy zjawiska, które wymagają
wzmocnienia nadzoru nad ewidencją czasu pracy, który pracownicy powinni odrabiać. Z drugiej strony, mamy przykłady zjawisk, które wprost nasuwają skojarzenia z instytucjonalną anomią pracowniczą, kiedy pracodawca (reprezentująca go kadra kierownicza) sankcjonuje (jak
w przypadku palenia wyrobów tytoniowych) lub inicjuje (jak w przypadku skracania czasu
pracy w dni świąteczne) tego rodzaju zachowania. Można mieć nadzieję, że wskazane w tej części badań wnioski zachęcą urzędy administracji publicznej do własnych, pogłębionych analiz,
w tym do uwzględnienia tych zjawisk w definiowanych wewnętrznie obszarach ryzyka i tym
samym do uwzględnienia w planach audytów prowadzonych w tych podmiotach.
261
WproWadzenie
Rozdział V
Aspekty finansowo-prawne i ilościowe
na podstawie analizy wydatków bieżących
Marcin Anaszewicz
Wprowadzenie
Jak wspomniano wcześniej, wydatki bieżące jednostek budżetowych (w roku 2014 – 16,1%
w wydatkach ogółem), przeznaczane były w szczególności na wynagrodzenia i pochodne
(63% wydatków bieżących w 2014 r.), w drugiej kolejności na zakupy towarów i usług (27%) oraz
inne wydatki (10%). Wartość wydatków na towary i usługi oraz na pozostałe koszty wyniosła
w roku 2014 – 22 764,4 mln zł398. Warto w tym miejscu zaznaczyć, że zaledwie 1% tej kwoty, jeśli
wydatkowany niewłaściwie – nielegalnie, niegospodarnie, nierzetelnie lub niecelowo – stanowiłby
równowartość blisko 227 mln zł. Dlatego też właśnie tym kategoriom wydatków w zakresie oceny
finansowo-ilościowej, podobnie jak wydatkom na wynagrodzenia i pochodne, poświęcono szczególną uwagę w ramach przeprowadzonego monitoringu. Postanowiono sprawdzić, jaka jest wartość wydatków bieżących związanych z tą kategorią kosztów w badanych ministerstwach i na tej
podstawie – biorąc pod uwagę zabezpieczenie od strony formalnej, tj. przez wewnętrzne regulacje
prawne, prawidłowości wydatkowania tych środków – określić, które rodzaje wydatków (obarczonych ryzykiem występowania anomii pracowniczej na przykład w wyniku niewystarczających lub
nieprecyzyjnych rozwiązań prawnych) mają największą wartość. W tej części badań – podobnie jak
w części poświęconej wydatkom na wynagrodzenia i pochodne – uwagę skupiono na próbie identyfikacji zakresu i skali zjawiska anomii pracowniczej. W tym celu na podstawie zgromadzonych
danych podjęto próbę oszacowania wielkości i wartości ewentualnych nieprawidłowości i strat,
na które narażony jest interes publiczny, poprzez określenie wartości wydatków w ramach rodzajów kosztów narażonych na niewłaściwe wydatkowanie oraz korelację tych wydatków z praktyką
Analiza wykonania budżetu państwa i założeń polityki pieniężnej w 2014 roku, Zatwierdzona przez kolegium
Najwyższej Izby Kontroli w dniu 8 czerwca 2015 roku, Warszawa, https://www.nik.gov.pl/plik/id,6907.pdf [dostęp:
10.12.2015].
398
262
rozdział V. aSpekty finanSowo-prawne i ilościowe…
badanych urzędów (skala liczbowa – częstotliwość występowania wydatków), a także regulacjami wewnętrznymi (ocena zasad ustalonych wewnątrz każdej organizacji). Do monitorowanych
urzędów w pierwszej kolejności skierowano wniosek nr 7 o udostępnienie informacji publicznej
z pytaniem, jakie wydatki poniosły te urzędy w okresie od 1 stycznia do 31 grudnia 2014 r. z tytułu
zakupu określonych towarów i usług, takich jak materiały biurowe i produkty spożywcze, koszty
związane z utrzymaniem pojazdów służbowych oraz telefonów służbowych i usług związanych
z dostawą Internetu, a także koszty związane z abonamentem RTV, szkoleniami, zakupem prasy, wydawnictw i upominków, czy wreszcie koszty usług gastronomicznych i delegacji. Dodatkowo, w przypadku części rodzajów kosztów (na przykład artykuły biurowe i spożywcze) zapytano
również o wydatki cząstkowe dotyczące określonych towarów i usług399. W tym przypadku celem
wniosku było nie tylko ustalenie wartości, ale również weryfikacja, na ile szczegółowe dane posiadają monitorowane urzędy, a tym samym na ile przygotowane są do bieżącego monitoringu tych
wydatków oraz na ile urzędy otwarte są na ich przekazywanie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Na tak przygotowany wniosek informacje przekazało 16 na 18 badanych urzędów,
z czego informacje 15 resortów były na tyle spójne i całościowe, że możliwe było ich porównanie,
a następnie analiza. Pozostałe urzędy (KPRM, MSP, MON) nie przekazały danych lub przekazały
je w układzie odbiegającym od struktury danych, które były przedmiotem wniosku. Zdecydowana
większość (15 urzędów) przekazała dane, pokazujące wydatki we wszystkich głównych rodzajach
kosztów, z czego 6 resortów (MZ, MS, MSZ, MNiSW, MPiPS, MKiN) potraktowało i udostępniło te dane jako prostą (a nie przetworzoną) informację publiczną, z uwzględnieniem danych na
temat wydatków przypisanych precyzyjnie do konkretnych towarów i usług, takich jak papier do
drukarek i kserokopiarek, tonery i tusz do drukarek i kserokopiarek, koszulki na dokumenty itp.
Do końcowej analizy uwzględniono następujące rodzaje kosztów: materiały biurowe i produkty
spożywcze (obszar intuicyjnie określony przez badacza jako obarczony ryzykiem), utrzymanie samochodów służbowych (przedmioty nadużyć wskazane w raporcie na temat anomii pracowniczej
w przedsiębiorstwach prywatnych), koszty związane z dostawą usług telefonicznych i Internetu
(wskazane nadużycia w badaniu ilościowym CAPI OMNIPBS, o czym szerzej we Wprowadzeniu), a także inne określone intuicyjnie przez autorów badań rodzaje kosztów, takie jak abonament
RTV, szkolenia oraz koszty zakupu prasy, wydawnictw i upominków oraz usługi gastronomiczne
(jeden z elementów afery „podsłuchowej”) i koszty delegacji (główny wątek afery „madryckiej”)400.
W drugiej kolejności do badanych urzędów i KPRM skierowano wniosek nr 8 z dnia 27 kwietnia
2015 r., którego celem było zgromadzenie informacji na temat skali, praktyki i regulacji wewnętrznych związanych z wydatkami bieżącymi na delegacje służbowe, telefony i Internet, samochody
służbowe. W ramach tego wniosku gromadzone były dane również na temat skali i praktyki związanej z użytkowaniem służbowych kart płatniczych. Informacji w tym zakresie udzieliło 15 resortów. Dodatkowo, w celu pogłębienia tej części analizy, do badanych urzędów skierowano wnioski
nr 14 i 15 o udostępnienie informacji publicznej, których celem było ustalenie wartości i rodzajów
wydatków dokonywanych przy użyciu kart płatniczych. W tym zakresie analiza objęła informacje udzielone przez 13 resortów. Monitoring w tej części badań objął również funkcjonowanie tak
zwanego funduszu reprezentacyjnego (wniosek nr 9 o udostępnienie informacji publicznej). Informacje na temat kwestii funkcjonowania tego instrumentu przekazało 16 badanych urzędów.
399
400
Informacje 15 resortów 11.05–01.07.2015.
263
1. analiza przykładowych koSztów na wydatki bieżące…
1. Analiza przykładowych kosztów na wydatki bieżące
Analiza pozyskanych w ramach projektu danych pokazuje, że badane ministerstwa i Kancelaria Prezesa Rady Ministrów wydają na koszty (wykres 5.1) związane z zakupem towarów
i usług oraz z tzw. pozostałymi wydatkami średnio 6,3 mln zł rocznie (średnia dla 15 z 18 analizowanych urzędów). Łącznie na 8 wyodrębnionych w tej części głównych kategorii kosztów
urzędy te wydają rocznie blisko 100 mln zł. Przy założeniu, że zaledwie 10% tej kwoty stanowić mogłyby zachowania o charakterze anomii pracowniczej, dawałoby to stratę dla interesu
publicznego w wysokości blisko 10 mln zł (i to zaledwie w skali kilkunastu urzędów centralnej
administracji rządowej, a nie całej administracji publicznej). Największą wartościowo pozycję
kosztową (w ramach zawężonej do analizy grupy wydatków) stanowią delegacje, na które badane
urzędy w 2014 r. wydawały 58% analizowanej części wydatków bieżących. W następnej kolejności znalazły się koszty usług telefonicznych i Internetu (12%), utrzymania samochodów służbowych (9%) i zakupu materiałów biurowych (7%). Koszty te generują łącznie 86% analizowanych
Wykres
5.1.Pozostałe
Struktura
wydatków
bieżących
badanych resortów
wybrane wydatków.
rodzaje
kosztów (14%)
stanowią wydatki
na zakup
artykułówna spożywczych,
abonament RTV, zakup prasy, wydawnictw i upominków, a także usług gastronomicznych401.
(obarczon
hipotetycznie ryzykiem) rodzaje kosztów w ramach wydatków bieżących w 2014 r. (zł)
Wykres 5.1. Struktura wydatków bieżących badanych resortów na wybrane (obarczone hipotetycznie ryzykiem) rodzaje kosztów w ramach wydatków bieżących w 2014 r.
razem
delegacje
telefony i Internet
samochody służbowe
materiały biurowe
prasa, wydawnictwa, upominki
usługi gastronomiczne
produkty spożywcze
abonament RTV
0 zł
40 000 000 zł
80 000 000 zł
Źródło: opracowanie własne na podstawie Informacji 15 resortów 11.05–01.07.2015.
W niniejszym rozdziale przyjrzymy się trzem wybranym kategoriom o największej wartości (według informacji przekazanych przez urzędy), to jest wydatkom na delegacje, telefony
oraz na samochody służbowe. Przedstawione w dalszej części dane pokazują, jakie koszty ponoszą badane urzędy w związku z poszczególnymi rodzajami wydatków.
401
Ibidem.
rozdział V. ministerstw
aSpekty finanSowo-prawne
i ilościowe…z
Wykres264
5.2. Struktura wydatków bieżących badanych
i KPRM związanych
kosztami delegacji w 2014 r. (%)
Wykres 5.2. Struktura wydatków bieżących badanych ministerstw i KPRM związanych
z kosztami delegacji w 2014 r.
11%
delegacje krajowe
delegacje zagraniczne
89%
Jak wspomniano wyżej, największą co do wartości kategorią kosztów dotyczących wydatków bieżących (w ramach zdefiniowanych we wniosku nr 7 o udostępnienie informacji
publicznej rodzajów kosztów), stanowiły delegacje. Piętnaście analizowanych w tym zakresie
ministerstw, w okresie objętym badaniem (rok 2014), wydało na ten cel blisko 55 mln zł. Zdecydowana5.3.
większość
wydatków
Wykres
Wydatki
bieżącetobadanych
resortów w(89%).
2014 r. na delegacje krajowe i
zagraniczne (%)
Wykres 5.3. Wydatki bieżące badanych resortów w 2014 r. na delegacje krajowe i zagraniczne
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
delegacje krajowe
265
Dominacja wydatków na delegacje zagraniczne jest wyraźna, nie tylko w ujęciu wszystkich
badanych urzędów, ale również w ramach poszczególnych ministerstw. Najwięcej na delegacje
zagraniczne wydawały resorty: spraw zagranicznych, sprawiedliwości, środowiska, gospodarki
oraz nauki i szkolnictwa wyższego; a na delegacje krajowe – sportu i turystyki oraz zdrowia.
Niezależnie od tych różnic, to właśnie delegacje zagraniczne stanowią wyraźnie większą część
łącznych wydatków zagranicznych w przypadku każdego badanego ministerstwa. Dlatego też
ta część kosztów rodzić może (w wymiarze wartościowym) największe ryzyka wystąpienia zachowań o charakterze anomii pracowniczej i tym samym powinna podlegać szczególnej kontroli ze strony właściwych komórek kontrolnych w poszczególnych urzędach, a także powinna
Wykres
5.4. Wydatki
bieżące
badanych regulacji
resortówwewnętrznych.
w 2014 r. na delegacje krajowe i
być przedmiotem
szczególnie
precyzyjnych
zagraniczne (zł)
Wykres 5.4. Wydatki bieżące badanych resortów w 2014 r. na delegacje krajowe i zagraniczne [zł]
25 000 000
20 000 000
15 000 000
10 000 000
5 000 000
0
delegacje łącznie
delegacje krajowe
Jak wspomniano wyżej, największy udział w wydatkach na delegacje miał resort dyplomacji, który w roku 2014 wydał na ten cel ponad 20 mln zł (37% wydatków wszystkich badanych
urzędów na delegacje). Na drugim miejscu znalazł się resort infrastruktury i rozwoju (11%).
Kolejne miejsca to resorty gospodarki i finansów, których wydatki na delegacje stanowiły odpowiednio 10% i 9%. Średnio na delegacje łącznie analizowane 15 urzędów wydało w 2014 r.
kwotę 3,6 mln zł. Jak wspomniano, najwięcej na delegacje wydawały: Ministerstwo Spraw Zagranicznych, Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju, Ministerstwo Gospodarki i Ministerstwo
Finansów (łącznie około 66%). Przyjrzyjmy się, jak te resory – w ramach rozwiązań normatywnych – monitorują poprawność wydatkowania tych środków.
266
Jak wskazano w rozdziale poświęconym analizie prawoznawczej (rozdział II), w odpowiedzi
na wniosek nr 2 o udostępnienie informacji publicznej, dotyczący wewnętrznych regulacji obowiązujących w urzędach w badanym okresie, jedynie Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
poinformowało o zarządzeniach dotyczących podróży służbowych zagranicznych i krajowych.
Dopiero na kolejny wniosek402, w którym wprost zapytano o takie zarządzenia, otrzymano także
od innych urzędów regulacje obowiązujące w tym zakresie, co może oznaczać, że nie wszystkie
urzędy dostrzegają, że podróże służbowe to kwestia wydatkowania środków publicznych, która może rodzić ryzyko określonych nadużyć (zachowania o charakterze anomii pracowniczej).
Jak wspomniano wyżej, najwięcej środków publicznych na podróże służbowe (delegacje) wydały resorty spraw zagranicznych, gospodarki, infrastruktury i rozwoju, finansów, środowiska
oraz rolnictwa i rozwoju wsi403 – dlatego poniżej przedstawione zostaną regulacje wewnętrzne
obowiązujące w tych urzędach. Analiza tych regulacji przeprowadzona została pod kątem zabezpieczenia interesu publicznego przed nadużyciami związanymi z wydatkami na podróże.
Zarządzenia wewnętrzne tych urzędów najczęściej regulują kwestie polecenia wyjazdu służbowego, zaliczki na poczet wydatków, sprawozdania i rozliczenia podróży, a w przypadku podróży zagranicznej – także przewodnictwa delegacji, instrukcji wyjazdowej, posiadania karty
Europejskiego Ubezpieczenia Zdrowotnego. Zarządzenia często obejmują wytyczne dotyczące
odbycia podróży najbardziej ekonomicznym środkiem transportu, autobusem lub pociągiem
II klasy, niektóre nakazują pracownikom sprawdzenie, czy środki mogą zostać zrefundowane
(np. przez organizatora konferencji) lub zobowiązują ich do zakwaterowania w pokoju gościnnym polskiej placówki zagranicznej. Zazwyczaj są to jednak jedyne postanowienia, które można odnieść do oszczędnego gospodarowania środkami publicznymi, a w ten sposób pośrednio
do przeciwdziałania pewnym nadużyciom. Na etapie planowania podróży także trudno o takie
regulacje. Pojedyncze zarządzenia obejmują takie mechanizmy, jak ocenę celowości podróży i jej
kosztów lub – co wydaje się najbardziej optymalnym rozwiązaniem – roczny plan współpracy
z zagranicą, który stanowi podstawę opracowania harmonogramu podróży i pozwala na bardziej racjonalne decyzje co do wydatków na podróże, w tym dostosowanie składów delegacji do
rzeczywistych potrzeb urzędów, a nie partykularnych potrzeb i interesów jednostki. Inne zarządzenia nie zawierają jednak takich regulacji dotyczących oceny zasadności odbycia podróży, co
jest szczególnie istotne w przypadku, gdy rodzi ona dla urzędu koszty niepokrywane przez zapraszającego. Co ważne, zasadniczo zarządzenia nie zawierają żadnych mechanizmów kontroli
kosztów podróży służbowej. Regulacje te zakładają najczęściej weryfikację, czy podróż odbyła
się zgodnie z wnioskiem wyjazdowym, przewidują nadzór nad terminowym złożeniem rozliczenia oraz kompletnością złożonych w rozliczeniu dokumentów. Taka kontrola odnosi się zatem jedynie do określonych, formalnych kwestii. Często zarządzenia odsyłają do rozporządzenia
Ministra Pracy i Polityki Społecznej404, omówionego szerzej w rozdziale II, które – jak wskazano
– nie zawiera mechanizmów przeciwdziałania wydatkowaniu środków publicznych na cele prywatne. Na uwagę zasługuje jedynie regulacja ustanawiająca wzór oświadczenia pracownika. Na
podstawie oświadczenia ustala się właściwą wysokość kosztów poniesionych przez delegowaneWniosek nr 8 o udostępnienie informacji publicznej.
404
Rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 stycznia 2013 r. w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży
służbowej (Dz. U. poz. 167).
402
403
267
go w zakresie diet oraz koszt dojazdów i przejazdów. W oświadczeniu delegowany szczegółowo
wskazuje, jakie koszty w tym zakresie (wyżywienie oraz transport) sam poniósł, a jakie zapewnił
organizator i własnoręcznie się podpisuje (zarządzenie MŚ). Precyzyjnie i konkretnie określony
wzór takiego oświadczenia powoduje, że pracownik, podając szczegółowe dane, musi wyraźnie
odnieść się do określonych kategorii kosztów, co może zapobiegać nadużyciom. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Pracy i Polityki Społecznej kwotę diety na wyżywienie zmniejsza się
o koszt zapewnionego bezpłatnego wyżywienia, a ryczałt na dojazdy – o kwotę zapewnionych
bezpłatnych dojazdów405. Istotne w tym zakresie jest zatem precyzyjne określenie, w jaki sposób
weryfikować, czy i w jakim zakresie pracownikowi należy się dieta i ryczałt406. Jak wynika z powyższego, brak zatem w tych zarządzeniach, poza pojedynczymi przykładami, mechanizmów
Wykres 5.5. Wydatki
bieżące badanych
resortów w 2014
r. prywatne.
na telefonię i Internet (zł)
przeciwdziałania
wydatkowaniu
środków publicznych
na cele
Wykres 5.5. Wydatki bieżące badanych resortów w 2014 r. na telefonię i Internet [zł]
6 000 000
5 000 000
4 000 000
3 000 000
2 000 000
1 000 000
0
Przyjrzyjmy się teraz skali, praktyce i regulacjom, określającym zasady wydatkowania
środków publicznych w ramach telefonii i Internetu (druga pod względem wydatków kategoria
kosztów). Analiza w tym zakresie prowadzona była w oparciu o dane wybranego aspektu tego
rodzaju kosztów, to jest telefonii komórkowej i mobilnego Internetu również na przykładzie
wybranych resortów, które na te cele wydawały w roku 2014 najwięcej środków, i jednocześnie
udzieliły relatywnie kompletnych informacji, możliwych do analizy i porównania. Były to: Ministerstwo Spraw Zagranicznych, Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej, Ministerstwo Finansów, Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju, Ministerstwo Spraw Wewnętrznych, Ministerstwo
Ibidem.
Jednak zdaniem Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej usztywnianie sposobów wydatkowania
środków na podróże służbowe niekoniecznie zapobiegnie wydatkowaniu środków publicznych na cele prywatne –
zob. pismo z dnia 4.03.2016 r., BPM.II.053.13.2016.MP. Z kolei Ministerstwo Obrony Narodowej uważa, że oświadczenie pracownika korzysta z domniemania prawdziwości i urząd na gruncie powszechnie obowiązujących przepisów nie może tych kwestii doprecyzowywać – zob. mail z dnia 7.03.2016 r.
405
406
268
Gospodarki i Ministerstwo Sprawiedliwości. Jak wskazano we wniosku nr 7 o udostępnienie informacji publicznej, badane resorty i Kancelaria Prezesa Rady Ministrów obok informacji na temat wielu innych obarczonych ryzykiem rodzajów wydatków poproszone zostały o przekazanie
informacji na temat kosztów związanych z używaniem telefonów i Internetu (12% wszystkich
analizowanych wydatków), na co składały się następujące rodzaje kosztów: używanie telefonów
stacjonarnych; używanie telefonów komórkowych; ryczałty na używanie telefonów prywatnych
do celów służbowych oraz koszty związane z dostawą Internetu używanego przez pracowników
stacjonarnie w siedzibie urzędu oraz zakupu usługi Internetu mobilnego407.
W zakresie wydatkowania środków publicznych na telefonię komórkową zapytaliśmy badane resorty i Kancelarię Prezesa Rady Ministrów o to, czy w tych urzędach były zatrudnione
osoby, które posiadały służbowe telefony komórkowe, ile było takich osób, a także poprosiliśmy
o wskazanie, jakie stanowiska te osoby zajmowały i jakie przyznano im limity408. Resort gospodarki – pierwszy z urzędów wybranych do analizy w tym zakresie – poinformował, że „z uwagi
na szczególny charakter wykonywanej pracy niektórzy pracownicy ministerstwa zostali uprawnieni do korzystania ze służbowych telefonów”. Jak poinformowało ministerstwo, według stanu
na dzień 31 grudnia 2014 r. urząd posiadał „230 kart głosowych”, a limit miesięcznego abonamentu telefonicznego został ustalony na kwotę 63,96 zł brutto. Resort sprawiedliwości natomiast
poinformował, że w Ministerstwie Sprawiedliwości w tym samym okresie zatrudnionych było
około 227 pracowników tego urzędu (jak poinformowało MS w różnych przedziałach czasowych), którzy posiadali służbowe telefony komórkowe. Były to – jak poinformował urząd – osoby
zajmujące stanowiska „od kierownictwa resortu po szeregowych pracowników”. Zgodnie z § 3
pkt 2 Regulaminu korzystania ze służbowych telefonów w Ministerstwie Sprawiedliwości limity miesięczne kosztów korzystania ze służbowych telefonów komórkowych dla poszczególnych grup pracowników przedstawiały się następująco: w przypadku ministra, sekretarza stanu,
podsekretarza stanu oraz dyrektora generalnego, rzecznika prasowego i szefa gabinetu politycznego ministra – telefony zostały przyznane bez limitu kosztów, w przypadku dyrektorów i zastępców dyrektorów komórek organizacyjnych Ministerstwa Sprawiedliwości – 50 zł brutto,
a w przypadku naczelników, członków gabinetu politycznego ministra i ekspertów – 25 zł brutto. W przypadku pozostałych pracowników urzędu ustalono limit w wysokości 15 zł brutto409.
Inną politykę w tym aspekcie wskazał resort pracy, w którym w analogicznym okresie wykorzystywanych było 106 sztuk telefonów komórkowych. Zostały one przyznane „kierownictwu
ministerstwa” (bez limitu kosztów), dyrektorom i ich zastępcom oraz głównym księgowym i naczelnikom z limitem w wysokości 100 zł brutto miesięcznie. Telefony w tym ministerstwie posiadali również „kierowcy oraz inni pracownicy, którzy uzyskali pisemną zgodę od Dyrektora
Generalnego MPiPS”, z limitem w wysokości 50 zł brutto miesięcznie. W przypadku Ministerstwa Spraw Zagranicznych, w roku 2014 telefony służbowe i „terminale BlackBerry” posiadało
„ok. 1100 pracowników”. Jak wskazał urząd, zakres stanowisk osób posiadających telefony jest
zgodny z załącznikiem nr 1 zarządzenia nr 3 Dyrektora Generalnego Służby Zagranicznej z dnia
26 maja 2009 r., a wysokość limitów kosztów dla osób posiadających telefony określa załącznik
nr 2 do tego zarządzenia. Wspomniane zarządzenie ustanawia szeroki, ale – co warte podkre407
408
409
269
ślenia – szczegółowy z celowościowego punktu widzenia katalog stanowisk pracy. Zgodnie z tą
regulacją telefony komórkowe w tym resorcie – podobnie jak w innych analizowanych urzędach
– przysługują członkom kierownictwa, to jest ministrowi, sekretarzowi stanu oraz podsekretarzom stanu i Dyrektorowi Generalnemu Służby Zagranicznej. Podobnie jak w innych urzędach
(wybranych do analizy), z tego świadczenia korzystają również dyrektorzy i zastępcy dyrektorów
komórek organizacyjnych, naczelnicy wydziałów i kierownicy referatów, a także rzecznik prasowy, doradcy lub asystenci w gabinecie politycznym ministra oraz asystenci członka kierownictwa ministerstwa. Dodatkowo telefony służbowe i terminale przysługują:
– dyrektorowi i zastępcy oraz naczelnikom wydziałów lub kierownikom zespołów w Zarządzie Obsługi Ministerstwa Spraw Zagranicznych;
– kierownikom i zastępcom kierownika placówki zagranicznej lub pracownikom wyznaczonym do zastępowania kierownika placówki zagranicznej, jak również kierownikom
wydziału lub referatu w tych placówkach, a w przypadku mniejszych placówek – pracownikom zatrudnionym na samodzielnym stanowisku do spraw politycznych i ekonomicznych oraz pracownikowi przedstawicielstwa dyplomatycznego wyznaczonemu do pełnienia funkcji konsula;
– pełnomocnikowi lub specjalnemu wysłannikowi resortu, a także innym osobom wykonującym szczególne funkcje określone przez Ministra Spraw Zagranicznych w akcie prawa
wewnętrznego oraz osoby pełniące funkcje asystenta tych osób;
– kierownikom projektu oraz członkom zespołu projektowego;
– kierownikom administracyjno-finansowym placówki zagranicznej lub osobom wykonującym takie obowiązki;
– pracownikom placówki zagranicznej odpowiedzialnym za sprawy protokolarne;
– konsulowi wykonującemu czynności w zakresie opieki konsularnej oraz konsulowi pełniącemu dyżur;
– pracownikom Protokołu Dyplomatycznego odpowiedzialnym za obsługę wizyt oficjalnych;
– pracownikowi odpowiedzialnemu za reagowanie kryzysowe oraz sprawy bezpieczeństwa
placówek zagranicznych;
– pracownikom komórki właściwej w sprawach teleinformatyki oraz regionalnemu administratorowi systemów teleinformatycznych w placówce zagranicznej.
Telefon i terminal przysługują również pracownikowi nadzoru telekomunikacji obiektów ministerstwa, pracownikowi obsługi prasowej urzędu, a także osobom zatrudnionym na
stanowisku radcy prawnego. Wspomniane wyżej zarządzenie Dyrektora Generalnego Służby
Zagranicznej z dnia 26 maja 2009 r. określa również szczegółowo strukturę limitów kosztów
w podziale na rodzaje stosowanych w tym resorcie urządzeń oraz w podziale na rodzaje zajmowanych stanowisk pracy. Ministerstwo określiło precyzyjną strukturę podmiotowo (wykaz
stanowisk pracy) oraz przedmiotowo w podziale na koszty transmisji danych (połączenia internetowe) oraz koszty połączeń krajowych i zagranicznych410.
W resorcie spraw wewnętrznych – jak wskazał urząd – telefony zostały przyznane na czas
pełnienia obowiązków służbowych zgodnie z obowiązującymi w tym urzędzie regulacjami wewnętrznymi: członkom kierownictwa oraz dyrektorom i zastępcom dyrektorów departamentów lub biur. Pozostali pracownicy – jak poinformowało ministerstwo – otrzymywali służbo410
Ibidem.
270
we telefony komórkowe w związku z wykonywanymi zadaniami służbowymi i koniecznością
zapewnienia bieżącego kontaktu w ramach realizowanych zadań. Z przekazanych informacji
wynika, że w roku 2014 w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych takich osób było łącznie 280411.
Tabela 5.1. Przykładowa struktura liczby użytkowników vs limity kosztów w zakresie
służbowych telefonów komórkowych na przykładzie Ministerstwa Spraw Wewnętrznych
Liczba
[os.]
Limit do 13 lipca 2014 r.
[zł brutto]
Limit po 13 lipca 2014 r.
[zł brutto]
minister
1
bez limitu kwotowego
bez limitu kwotowego
wiceministrowie
4
250
500
dyrektor generalny, szef
gabinetu politycznego,
rzecznik prasowy
3
250
250
dyrektor
17
55
55
zastępca dyrektora
22
55
55
naczelnik
55
30
30
178
20
20
Stanowisko
pozostali pracownicy
Przyjrzyjmy się skali i praktyce w tym zakresie na przykładzie resortu finansów. Ministerstwo Finansów w odpowiedzi na wniosek nr 8 poinformowało, iż na koniec roku 2014 „spośród
zatrudnionych w urzędzie pracowników (ponad 2000) – 363 osoby użytkowały służbowe telefony komórkowe z aktywnymi kartami SIM” (372 osób według struktury opisanej w tabeli 5.2).
Odnosząc się do analizowanego aspektu wydatkowania środków publicznych na cele prywatne
(wydatki bieżące na usługę telefonii komórkowej), urząd poinformował, że procedurę użytkowania służbowych telefonów komórkowych określa zarządzenie Dyrektora Generalnego Ministerstwa Finansów Nr 10/BAD/2009. Zgodnie z przywołaną regulacją przydzielanie służbowego
telefonu komórkowego pracownikowi ministerstwa następuje w oparciu o „odpowiednio umotywowany wniosek wymagający akceptacji dyrektora komórki organizacyjnej, w której pracownik
jest zatrudniony oraz zatwierdzenia przez Dyrektora Generalnego”. Jak wskazał urząd „głównym kryterium stanowiącym o możliwości przyznania służbowego telefonu komórkowego jest
konieczność pełnej dyspozycyjności w związku z pełnioną funkcją lub zakresem obowiązków”.
Resort podkreślił, że służbowe telefony komórkowe pracowników ministerstwa „wykorzystywane są wyłącznie z uwagi na potrzebę realizowanych zadań – kontaktu pomiędzy współpracownikami”. Urząd poinformował również, że ma to miejsce w szczególności „w przypadku wykonywania zadań poza siedzibą urzędu jak również w czasie poza podstawowymi godzinami pracy,
co ma na celu usprawnienie funkcjonowania instytucji i procesu wykonywania zadań”. Resort
wyjaśnił dodatkowo (najszerzej ze wszystkich analizowanych w tym zakresie), że niezależnie od
411
Ibidem.
271
powyższych wyjaśnień, dotyczących zasadności używania służbowych telefonów komórkowych,
należy również uwzględnić „uwarunkowania dotyczące zadań i struktury samego Ministerstwa
Finansów oraz resortu finansów”. Ministerstwo odwołało się do realizacji przedsięwzięć z zakresu
trzech działów administracji rządowej: budżetu, finansów publicznych i instytucji finansowych,
a także do obsługi kilku części budżetowych, dla których dysponentem jest Minister Finansów.
Urząd podkreślił, że wiąże się to bezpośrednio z potrzebą współpracy resortu z różnymi podmiotami. „Przedsięwzięcia te wiążą się również z koordynacją zadań jednostek aparatu skarbowego,
celnego i kontroli skarbowej zlokalizowanych na terenie całego kraju oraz działaniami podejmowanymi w ramach kontroli i nadzoru. Ponadto w ramach obowiązków urzędu pozostaje współpraca z organizacjami międzynarodowymi i instytucjami Unii Europejskiej” – dodał urząd412.
Tabela 5.2. Przykładowa struktura limitów kosztów w zakresie służbowych telefonów
komórkowych na przykładzie Ministerstwa Finansów
Stanowisko
członkowie kierownictwa
ministerstwa
Liczba [os.]
11
Limit [zł brutto]
bez limitu
członkowie gabinetu
politycznego
2
bez limitu – szef gabinetu politycznego;
28 zł – pracownik gabinetu politycznego
rzecznik prasowy
1
bez limitu
dyrektorzy komórek
organizacyjnych ministerstwa
33
28 zł – dla pracowników zatrudnionych na stanowiskach dyrektorów, osób pełniących obowiązki dyrektorów
zastępcy dyrektorów komórek
organizacyjnych ministerstwa
75
24 zł – dla pracowników zatrudnionych na stanowiskach zastępców dyrektorów oraz osób pełniących
obowiązki zastępców dyrektorów
naczelnicy wydziałów
62
20 zł
(w tym służba cywilna oraz
stanowiska pomocnicze)
188
20 zł – dla pracowników zatrudnionych w grupie stanowisk średniego szczebla zarządzania, specjalistycznych, koordynujących, samodzielnych oraz wspomagających w służbie cywilnej, a także na stanowiskach
kierowców; 7 zł – dla pracowników zatrudnionych na
stanowiskach pomocniczych, robotniczych i obsługi
W przypadku resortu infrastruktury i rozwoju, w roku 2014 ze służbowych telefonów komórkowych korzystało 344 pracowników. Ministerstwo poinformowało, że przyznanie telefonów komórkowych „pracownikom podyktowane było koniecznością zapewnienia stałego
412
Ibidem.
272
kontaktu telefonicznego między innymi w trakcie realizacji zadań wykonywanych poza siedzibą MIiR”. W przypadku tego urzędu wysokość limitów miesięcznych kosztów (to jest koszt
rozmów telefonicznych i pakietowej transmisji danych) wynosi dla dyrektorów komórek organizacyjnych ministerstwa, Sekretarza Krajowej Rady Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego – do
130 zł brutto, a w przypadku zastępców dyrektorów komórek organizacyjnych ministerstwa
– do 80 zł brutto i do 50 zł brutto dla pozostałych użytkowników. Urząd tego nie wskazał, ale
– jak można przypuszczać – pozostali użytkownicy, w tym w szczególności członkowie kierownictwa urzędu oraz gabinetu politycznego ministra, korzystają z telefonów bez limitu. Co
istotne, zasady i limity korzystania z telefonów komórkowych przez tę grupę pracowników nie
zostały także uregulowane we wskazanym przez urząd (jako regulacja właściwa dla tej kwestii) zarządzeniu nr 6 Dyrektora Generalnego Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju z dnia
31 grudnia 2013 r. w sprawie zasad korzystania ze służbowych telefonów komórkowych oraz
kart SIM służących do bezprzewodowego dostępu do Internetu413.
Przyjrzyjmy się, jak badane urzędy regulują zasady związane z używaniem służbowych telefonów komórkowych w wewnętrznych aktach. Na tej podstawie – podobnie jak w innych wymiarach analizy – podjęto próbę identyfikacji zakresu i skali zjawiska, a także oszacowania wielkości i wartości ewentualnych nieprawidłowości i strat. Jak wskazano wyżej, największe koszty
związane z wydatkami na telefony i Internet odnotowano w następujących resortach: gospodarki, sprawiedliwości, pracy i polityki społecznej, finansów, spraw wewnętrznych, infrastruktury
i rozwoju oraz spraw zagranicznych. Regulacje obowiązujące w tych urzędach przedstawione zostały już szczegółowo w części poświęconej analizie prawnej. Jedynie zarządzenie obowiązujące
w Ministerstwie Spraw Zagranicznych (nr 3 z dnia 26 maja 2006 r.) zostało poniżej uwzględnione dodatkowo, udostępniono je bowiem dopiero na kolejny, szczegółowy wniosek (wniosek nr 8
o udostępnienie informacji publicznej). Oznacza to, że resort ten nie uznał (w ramach wniosku
nr 2 o udostępnienie informacji publicznej), że regulacja wewnętrzna dotycząca korzystania z telefonów komórkowych stanowi regulację dotyczącą obszaru obarczanego ryzykiem wydatkowania środków publicznych na cele prywatne jako jednego z obszarów anomii pracowniczej414.
Jak wskazano w części poświęconej analizie prawnej w rozdziale II, wewnętrzne regulacje co
do zasady stanowią, co istotne, że służbowe telefony komórkowe służą do wykonywania połączeń
jedynie w celach służbowych, a – jak np. w wypadku Ministerstwa Spraw Zagranicznych – gdy
pracownik skorzysta z telefonu w celach prywatnych, ma ponieść koszty tych rozmów. Regulacje wewnętrznych aktów obowiązujących w urzędach co do zasady wskazują także stanowiska,
na których przysługują służbowe telefony komórkowe oraz limity kosztów połączeń – zazwyczaj
zależne od stanowiska. Najwyższe limity przysługują w resortach: spraw zagranicznych, spraw
wewnętrznych oraz infrastruktury i rozwoju, choć limity w większości wyżej wymienionych
urzędów nie dotyczą członków ścisłego kierownictwa (MPiPS, MG, MS, MF, MSZ). Pozytywnie należy ocenić, że analizowane zarządzenia regulują postępowanie w sytuacji, gdy te limity
zostały przekroczone – wówczas pracownik zobowiązany jest zapłacić kwotę stanowiącą różnicę między ustalonym limitem a rzeczywistymi kosztami. Z drugiej strony warto podkreślić,
że w badanych urzędach przyjęto, co do zasady, że monitoringiem i analizą celowości objęte są
jedynie sytuacje, w których pracownik przekroczył ustalony limit kosztów. Można w ten sposób
413
414
Ibidem.
Ibidem.
273
domniemywać, że urzędy nie monitorują tego, czy w ramach ustalonych limitów prowadzone są
jedynie rozmowy służbowe. W ten sposób możemy przyjąć hipotetycznie, że w przypadku niewłaściwie przyznanego limitu (wyższy niż potrzebny na danym stanowisku) pracownicy urzędów prowadzą z telefonu służbowego zarówno rozmowy służbowe, jak i prywatne, a więc może
dochodzić do wykorzystywania środków publicznych (w ramach limitu i w ramach środków
publicznych) do celów prywatnych. Urzędami, które poinformowały o systemowym rozwiązaniu w tym zakresie, tj. comiesięcznej kontroli bilingów – jednak wyłącznie w odniesieniu do telefonów stacjonarnych – były Ministerstwo Sprawiedliwości oraz Ministerstwo Infrastruktury
i Rozwoju, o czym szerzej w rozdziale II. Przykład ten można wskazać jako dobrą praktykę do
zastosowania w przypadku telefonów w ogóle, w tym kosztów związanych z telefonami komórkowymi. Dodatkowo w rozdziale II opisano inne rozwiązania prewencyjne wprowadzone przez
Ministerstwo Środowiska i Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego, które jednak nie są stosowane regularnie, a jedynie ad hoc, w zależności od uznania przełożonych415.
Tabela 5.3. Regulacje w zakresie używania telefonii komórkowej i Internetu przenośnego
Nazwa
urzędu
W zakresie telefonii komórkowej
W zakresie Internetu mobilnego
MF
Zarządzenie nr 10/BAD/2009 Dyrektora
Generalnego Ministerstwa Finansów z dnia
20 lutego 2009 r. w sprawie przydzielania
i użytkowania służbowych telefonów komórkowych w Ministerstwie Finansów wraz
z komunikatem w sprawie wysokości limitów
Załącznik do zarządzenia nr 9/DI/2013
Dyrektora Generalnego Ministerstwa Finansów z dnia 22 maja 2013 r. w sprawie
świadczenia powszechnych usług informatycznych w Ministerstwie Finansów
MG
Zarządzenie nr 6 Dyrektora Generalnego
Ministerstwa Gospodarki z dnia 25 marca 2011 r. w sprawie korzystania ze służbowych telefonów komórkowych w Ministerstwie Gospodarki
Ministerstwa Gospodarki z dnia 25 marca 2011 r. w sprawie korzystania ze służbowych telefonów komórkowych w Ministerstwie Gospodarki
MIR
Zarządzenie nr 6 Dyrektora Generalnego Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju z dnia 31 grudnia 2013 r. w sprawie zasad korzystania ze służbowych telefonów
komórkowych oraz kart SIM służących do
bezprzewodowego dostępu do Internetu
Zarządzenie nr 6 Dyrektora Generalnego Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju z dnia 31 grudnia 2013 r. w sprawie zasad korzystania ze służbowych telefonów
komórkowych oraz kart SIM służących do
bezprzewodowego dostępu do Internetu
MPiPS
Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej
z dnia 28 października 2010 r. w sprawie
służbowego korzystania ze sprzętu telefonii
komórkowej w Ministerstwie Pracy i Polityki Społecznej
Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej
z dnia 28 października 2010 r. w sprawie
służbowego korzystania ze sprzętu telefonii
komórkowej w Ministerstwie Pracy i Polityki Społecznej
415
Ibidem.
274
Nazwa
urzędu
W zakresie telefonii komórkowej
W zakresie Internetu mobilnego
MS
Zarządzenie nr 150 Dyrektora Generalnego Ministerstwa Sprawiedliwości z dnia
3 listopada 2013 r. w sprawie regulaminu
korzystania z telefonów służbowych w Ministerstwie Sprawiedliwości
3 listopada 2013 r. w sprawie regulaminu
korzystania z telefonów służbowych w Ministerstwie Sprawiedliwości
MSW
MSW z dnia 25 stycznia 2012 r. w sprawie
zasad przyznawania i korzystania ze służbowych urządzeń telekomunikacyjnych
oraz rozliczania bezprzewodowych usług
w zakresie połączeń głosowych i transmisji
danych w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych oraz Zarządzenie nr 28 Dyrektora
Generalnego MSW z dnia 14 lipca 2014 r.
w sprawie zasad przyznawania i korzystania ze służbowych urządzeń telekomunikacyjnych oraz rozliczania bezprzewodowych usług w zakresie połączeń głosowych
i transmisji danych w Ministerstwie Spraw
Wewnętrznych
MSW z dnia 25 stycznia 2012 r. w sprawie
zasad przyznawania i korzystania ze służbowych urządzeń telekomunikacyjnych
oraz rozliczania bezprzewodowych usług
w zakresie połączeń głosowych i transmisji
danych w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych oraz Zarządzenie nr 28 Dyrektora
Generalnego MSW z dnia 14 lipca 2014 r.
w sprawie zasad przyznawania i korzystania ze służbowych urządzeń telekomunikacyjnych oraz rozliczania bezprzewodowych usług w zakresie połączeń głosowych
i transmisji danych w Ministerstwie Spraw
Wewnętrznych
MSZ
Służby Zagranicznej z dnia 26 maja 2009 r.
wraz z załącznikiem nr 3, który stanowi
wzór umowy podpisywanej przez każdego
z użytkowników
Modemy wydane są jako akcesoria w ramach
doposażenia służbowych komputerów typu
notebook i nie odnoszą się do nich osobne
wzory umowy ani osobne regulacje dotyczące korzystania z nich. Umowa podpisywana
jest na korzystanie ze służbowego notebooka
Jak podkreślono wcześniej, analizowane wewnętrzne akty prawne nie wprowadzają mechanizmów szczegółowej weryfikacji kosztów połączeń i ich charakteru – nie zawierają żadnych
mechanizmów weryfikacji, w jakim celu pracownik z telefonu korzystał i czy był to wyłącznie
cel służbowy. Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju co prawda zastrzega sobie prawo do udostępniania wykazów połączeń realizowanych przez pracowników z telefonów służbowych dla
potrzeb audytowych, rozliczeń lub postępowań wyjaśniających, ale brak jest szerszych regulacji
dotyczących tego mechanizmu. W Ministerstwie Spraw Zagranicznych nie rzadziej niż raz na
kwartał administrator dokonuje analizy rachunków za eksploatację telefonów komórkowych,
a następnie przekazuje je użytkownikowi. Użytkownik jest obowiązany zidentyfikować koszty
przeprowadzonych rozmów prywatnych oraz wiadomości SMS i MMS, a następnie przekazać informacje o nich do komórki organizacyjnej właściwej w sprawach finansów (ta sporządza wówczas wezwanie do zwrotu kosztów). Jak stanowi zarządzenie ministerstwa „Użytkownik ponosi
odpowiedzialność za rzetelność i kompletność informacji o kosztach przeprowadzonych przez
siebie rozmów prywatnych oraz przesłanych prywatnych wiadomości SMS i MMS”. Oznacza to,
275
że urząd pozostawił użytkownikowi wskazanie tych informacji i sam już tego nie sprawdza –
przynajmniej na gruncie zarządzenia brak jest takiego mechanizmu weryfikacji przekazanych
przez użytkownika informacji416. Biorąc pod uwagę stosunkowo szerokie wskazanie w zarządzeniach kręgu użytkowników, niejednolite uregulowanie przez urzędy wysokości limitów kosztów,
brak limitów w przypadku określonych osób, należy uznać, że brak mechanizmów weryfikacji
charakteru wykonywanych połączeń tym bardziej może powodować nadużycia.
W ramach wniosku nr 8 zapytano również o zasady związane z używaniem służbowych
przenośnych modemów internetowych (jeden z rodzajów kosztów w ramach wydatków bieżących na telefony i Internet, który ze względu na specyfikę naturalnie obarczony jest ryzykiem
anomii pracowniczej). Przyjrzyjmy się skali i praktyce w tym zakresie. Zapytano badane urzędy, czy w 2014 r. były w nich zatrudnione osoby, które posiadały służbowe przenośne modemy
internetowe, a także ile było takich osób i jakie zajmowały stanowiska417.
W odpowiedzi na pytania dotyczące stosowania przenośnych modemów internetowych, resort gospodarki poinformował, że „z uwagi na szczególny charakter wykonywanej pracy niektórzy pracownicy ministerstwa zostali uprawnieni do korzystania ze służbowych modemów lub kart
internetowych zainstalowanych w tabletach bądź laptopach”. Jak poinformował urząd, według
stanu na dzień 31 grudnia 2014 r. ministerstwo posiadało 138 kart internetowych lub modemów.
W przypadku resortu sprawiedliwości przenośne modemy internetowe posiadało łącznie około
88 pracowników. Były to osoby „zajmujące stanowiska od kierownictwa resortu po szeregowych
pracowników”. Zgodnie z § 3 pkt 4 Regulaminu korzystania ze służbowych telefonów w Ministerstwie Sprawiedliwości limity miesięczne kosztów korzystania z modemów internetowych dla
poszczególnych grup pracowników przedstawiają się następująco: minister, sekretarz stanu i podsekretarze stanu oraz dyrektor generalny, rzecznik prasowy i szef gabinetu politycznego ministra – bez limitu kosztów, a w przypadku pozostałych pracowników limitem kosztów był abonament (zgodnie z umową wynosił 35,67 zł brutto). W Ministerstwie Pracy i Polityki Społecznej
w roku 2014 przenośne modemy internetowe posiadało 46 osób, w tym kierownictwo ministerstwa, dyrektorzy, zastępcy dyrektorów oraz inni pracownicy, którzy uzyskali pisemną zgodę od
dyrektora generalnego (abonament miesięczny wynosił tam 35,67 zł brutto). W przypadku Ministerstwa Spraw Zagranicznych przenośne modemy internetowe wydawane były „pracownikom,
którzy z racji powierzonych obowiązków służbowych muszą posiadać bezprzewodową łączność
z internetem”. Jak poinformował resort dyplomacji, w roku 2014 łącznie wydano około 10 sztuk
takich modemów. Urząd wyjaśnił dodatkowo, że korzystanie z modemów, zgodnie z podpisaną
umową, nie generuje dodatkowych – rosnących kosztów transmisji danych, w związku z czym,
w ocenie ministerstwa, nie było konieczne określenie limitów kosztów.
Ministerstwo Spraw Zagranicznych poinformowało również, że modemy takie wydawane są
jako „akcesoria w ramach doposażenia służbowych komputerów typu notebook i nie odnoszą się
do nich osobne wzory umowy ani osobne regulacje dotyczące korzystania z nich”. Jak wyjaśnił
urząd, umowa podpisywana jest na korzystanie ze służbowego notebooka. W przypadku resortu
finansów, w tym samym okresie z mobilnego dostępu do sieci internetowej korzystało 480 pracowników Ministerstwa Finansów, a limit miesięczny kosztów dla każdego użytkownika wynosił
38,57 zł brutto, w ramach którego do wykorzystania był transfer 30 GB danych. Przekroczenie
416
417
Ibidem.
Ibidem.
276
tego limitu nie generowało dodatkowych kosztów, tylko zwolnienie transferu i blokadę pobierania danych. W przypadku Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju były to 173 osoby, a przyznanie przenośnych modemów internetowych pracownikom urzędu – jak argumentował resort
– podyktowane było koniecznością zapewnienia im dostępu do Internetu poza siedzibą ministerLiczba telefonów
służbowych
i przenośnych
modemów
stwa.Wykres
Urząd ten5.6.
poinformował,
że wysokość limitów
miesięcznych
kosztów transmisji
pakieto-internetowych
418
wej realizowanej
pomocą
karturzędach
SIM stanowiła
równowartość
wybranychzado
analizy
w roku
2014 (szt.)abonamentu (35,67 zł brutto) .
Wykres 5.6. Liczba telefonów służbowych i przenośnych modemów internetowych w wybranych do analizy urzędach w roku 2014 [szt.]
średnio
MSZ
MPiPS
MS
MSW
MG
MIR
MF
0
200
400
600
telefony
800
1000
1200
modemy
Tabela 5.4. Przykładowa struktura liczby użytkowników vs limity kosztów w zakresie
służbowych przenośnych modemów internetowych na przykładzie Ministerstwa Spraw
Wewnętrznych
Stanowisko
kierownictwo
Liczba [os.]
Limit
Koszt
9
30 GB
stała opłata abonamentowa
dyrektor
19
30 GB
zastępca dyrektora
14
30 GB
naczelnik
12
30 GB
34
30 GB
418
Ibidem.
277
Ostatnim urzędem analizowanym w ramach tej grupy kosztów było Ministerstwo Spraw
Wewnętrznych, które – odwołując się regulacji wewnętrznych ministerstwa – wyjaśniło, że
„służbowe przenośne modemy Internetowe przydzielane były do 13 lipca 2014 roku członkom
Kierownictwa MSW oraz rzecznikowi prasowemu. Pozostali pracownicy otrzymywali urządzenie w związku z wykonywanymi zadaniami służbowymi i koniecznością zapewnienia bieżącego kontaktu w ramach realizowanych zadań”. Z kolei od 14 lipca 2014 r. wniosek kierowany jest
do Dyrektora Biura Administracyjno-Finansowego ministerstwa. Rozszerzono również – jak
poinformował urząd – katalog stanowisk, którym przysługują przenośne modemy internetowe. Limit na korzystanie ze służbowego modemu internetowego jest stały i wynika z umowy
z operatorem (wynosi 29,00 zł netto).
Analiza pokazuje, że badane urzędy, w przypadku kosztów telefonii komórkowej i przenośnych modemów, stosują różne polityki, w szczególności w zakresie liczby osób i rodzajów
stanowisk korzystających w poszczególnych resortach z takich uprawnień. Różnice dotyczą
zarówno skali (liczby używanych urządzeń), jak i wartości limitów kosztów. Część urzędów
(MSZ w przypadku modemów internetowych) nie określa limitów w ogóle. Za pozytywne zjawisko należy uznać, że badane urzędy co do zasady określają katalog stanowisk, którym takie
uprawnienia są przyznawane, a także określają jasną strukturę limitów kosztów w podziale na
rodzaje zajmowanych stanowisk, choć w każdym z badanych urzędów jest grupa pracowników (co do zasady członkowie kierownictwa) wyłączonych z polityki limitów. Urzędy te nie
określają jednak zasad – jak wynika z udzielonych informacji – monitoringu wykorzystywania służbowych telefonów i modemów w ramach limitu kosztów zgodnie z przeznaczeniem, to
jest do celów służbowych, a nie prywatnych. Również w tym zakresie największe wątpliwości
budzą różnice w liczbie telefonów komórkowych i przenośnych modemów w poszczególnych
resortach. Niezależnie od różnej specyfiki i zadań resortów, rozbieżności te mogą świadczyć
o braku jasno określonej celowości wydatków w tym zakresie, co w konsekwencji może zachęcać pracowników do sytuacji o charakterze anomii pracowniczej (na przykład w postaci
wykorzystywania telefonów służbowych, czy mobilnego Internetu do celów prywatnych w ramach przyznanego limitu kosztów). Z udzielonych przez badane resorty i Kancelarię Prezesa Rady Ministrów informacji (również w ramach wniosków analizowanych w rozdziale II)
wynika, że najczęściej urzędy te jako jedyny mechanizm kontrolny przyjmują ustalone limity kosztów. Brak innych mechanizmów uniemożliwia m.in. analizę i modyfikację (optymalizację) zasadności wysokości przyznanych limitów w kontekście rzeczywistych potrzeb na
danym stanowisku pracy.
Jak wspomniano wyżej, kolejną kategorią wydatków – na trzecim miejscu – według wartości były w 2014 r. te związane z używaniem samochodów służbowych. W tym kontekście
badane resorty i Kancelaria Prezesa Rady Ministrów zostały poproszone m.in. o przekazanie informacji – w celu określenia skali korzystania z samochodów służbowych i innych wydatków z nimi związanych – na temat liczby pracowników korzystających w tych urzędach
w 2014 r. z przejazdów samochodami służbowymi, a także tego, jakie stanowiska zajmowali
ci pracownicy i ile było takich przejazdów. Zapytano również o to, czy w badanych urzędach
były zatrudnione osoby, którym przysługiwał pojazd służbowy z kierowcą na wyłączność (lub
też na wyłączność, ale bez kierowcy), ile było takich osób i jakie zajmowały stanowiska419. Na
419
278
tej podstawie podjęta została próba określenia skali zjawiska poprzez korelację wartości wydatków z jakością wdrożonych zasad (wewnętrznych regulacji) korzystania z samochodów
służbowych.
Analiza wskazanych przez te urzędy wydatków pokazuje, że ich największą część stanowią
zakup paliwa (44%) oraz naprawy (16%). Pozostałe koszty, stanowiące 40%, to inne wydatki
związane z samochodami służbowymi, zakup nowych pojazdów, ryczałty na używanie samochodów prywatnych do celów służbowych oraz ubezpieczenia420.
Wykres 5.7. Struktura wydatków bieżących badanych resortów związanych z użytkowaniem samochodów w 2014 r.
zakupu pojazdów
służbowych
13%
naprawy
16%
ubezpieczenia
5%
inne koszty
14%
ryczałty na
używanie
samochodów
prywatnych
8%
zakup paliwa
44%
W obszarze wydatków bieżących badanych urzędów, związanych z używaniem samochodów służbowych, uwagę badanych resortów i Kancelarii Prezesa Rady Ministrów zwrócono
również (ze względu na istotny udział w wydatkach) na aspekt przyznawania ryczałtów na
korzystanie z samochodu prywatnego do celów służbowych. W związku z tym zapytano, czy
w roku 2014 były zatrudnione w tych urzędach osoby, które miały przyznany taki ryczał, a także
ile było takich osób. Poproszono również o podanie stanowisk, które zajmowały te osoby oraz
o wskazanie uzasadnienia przyznania tym osobom ryczałtów421. Uwagi na temat tego aspektu
przedstawiono w dalszej części niniejszego rozdziału.
420
421
279
Wykres 5.9. Wydatki bieżące badanych resortów związanych z użytkowaniem samochodów
w 2014 r.
Wykres 5.8. Wydatki bieżące badanych resortów związane z użytkowaniem samochodów w 2014 r.
7 000 000 zł
6 000 000 zł
5 000 000 zł
4 000 000 zł
3 000 000 zł
2 000 000 zł
1 000 000 zł
0 zł
Udzielone w trakcie prowadzonego monitoringu informacje pokazują, że wydatki poszczególnych resortów w tym badanym aspekcie znacznie się od siebie różnią. Liderem w tej kategorii jest resort obrony, który poinformował, że wydatki tego urzędu wyniosły w 2014 r. łącznie ponad 6,2 mln zł, jednak blisko 2,3 mln zł stanowiły koszty zakupu pojazdów służbowych
używanych przez urząd. Najmniejsze wydatki, bo 110 tys. zł, zadeklarowały resorty środowiska, sportu i turystyki oraz nauki i szkolnictwa wyższego422. Istotne rozbieżności w wydatkach
pokazują, jak w różny sposób ministerstwa kształtują swoje wydatki, co budzić może wątpliwości co do zasadności kosztów, które ponoszą urzędy o największych wydatkach, co do ich
celowości, a w efekcie – co do właściwego (publicznego a nie prywatnego) pożytkowania tej
części finansów publicznych. Rozbieżności pomiędzy poszczególnymi resortami budzą wątpliwości co do tego, na ile wydatki te wynikają z realnych potrzeb poszczególnych urzędów,
a na ile stają się dodatkowym elementem „wynagradzania” (motywowania) pracowników, co
wpisywałoby się w „instytucjonalny” charakter anomii pracowniczej. Wymagałoby to odrębnej analizy – oceny zasadności przyznawania służbowych samochodów lub innych świadczeń
o tym charakterze. Przyjrzyjmy się, jak wygląda skala i praktyka w tym zakresie, na przykładzie kilku wybranych resortów, które według przekazanych w trakcie badań informacji wydawały najwięcej, w roku 2014, na paliwo do samochodów służbowych (MON, MRiRW, MG,
MSZ, MKiDN, MIR, MS)423. Jak wspomniano wyżej, wydatki na paliwo były jednym z sześciu
422
423
Ibidem.
280
analizowanych rodzajów wydatków związanych z samochodami służbowymi. W ramach tych
rodzajów wydatków obok kosztów zakupu paliwa do pojazdów służbowych znalazły się również koszty ubezpieczenia, napraw pojazdów, zakupu nowych pojazdów oraz inne związane
z pojazdami służbowymi używanymi przez urząd, a także koszty ryczałtów na używanie sa424
mochodów
prywatnych
celów badanych
służbowychresortów
.
Wykres 5.10.
Wydatki do
bieżące
na paliwo do samochodów służbowych
2014 r.
Wykres 5.9. Wydatki bieżące badanych resortów na paliwo do samochodów służbowych 2014 r.
700 000 zł
600 000 zł
500 000 zł
400 000 zł
300 000 zł
200 000 zł
100 000 zł
0 zł
Przyjrzyjmy się, jaka była skala korzystania z takich samochodów i komu (jakim pracownikom – zatrudnionym na jakich stanowiskach) przysługiwały takie świadczenia. W odpowiedzi na pytanie: „Ilu pracowników zatrudnionych w państwa urzędzie skorzystało w 2014 roku
z przejazdów samochodami służbowymi? Jakie stanowiska zajmowali pracownicy korzystający
z samochodów?”425, resort gospodarki poinformował, że w 2014 r. zrealizowanych zostało około
5000 przejazdów „na potrzeby kierownictwa i pracowników Ministerstwa Gospodarki”. Urząd
ten poinformował jednocześnie, że nie dysponuje bardziej szczegółowymi zestawieniami w tym
obszarze. W miarę szczegółowej odpowiedzi udzielił resort spraw zagranicznych, który poinformował, że w roku 2014 ze służbowych samochodów w ministerstwie „w związku z wypełnianiem obowiązków” skorzystało około 7200 osób, w tym – co podkreślił urząd – „członkowie
kierownictwa MSZ, dyrektorzy komórek organizacyjnych, pracownicy”. Resort poinformował
424
425
281
również, że zrealizowano około 6000 przejazdów, a średni koszt paliwa wykorzystanego podczas
jednego przejazdu wyniósł 65 zł 426. Pozostałe z analizowanych w tym zakresie urzędów miały
wyraźny kłopot z zajęciem stanowiska w tej sprawie. Żadnych informacji na tak postawione pytanie nie przekazało Ministerstwo Sprawiedliwości ani resort obrony narodowej, który – na co
warto wskazać – zadeklarował największe wydatki związane z używaniem samochodów służbowych, w tym najwyższe koszty zakupu paliwa427. Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego poinformowało, że „(…) zgodnie z dyspozycją art. 3 ust. 1 pkt 1 Ustawy prosimy o wskazanie
szczególnego interesu publicznego uzasadniającego pozyskanie tej informacji. Po otrzymaniu
korespondencji wniosek zostanie rozpatrzony”. Dodało jednocześnie, że z uwagi na to, że „do
pozyskania tych informacji MKiDN zmuszone będzie zaangażować środki finansowe i osoby,
wnioskodawca powinien liczyć się z koniecznością poniesienia kosztów sporządzenia informacji”. Resort infrastruktury i rozwoju odwołał się do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 5 kwietnia 2013 r.428, z którego – co podkreślił urząd – wynika, iż „informacją prostą jest informacja, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie,
w jakiej ją posiada. Natomiast informacją przetworzoną jest informacja publiczna opracowana
przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych
przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych, czyli innymi słowy informacja, która zostanie przygotowana «specjalnie» dla
wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów”. W związku z tym, konieczne byłoby
wykazanie, iż uzyskanie wnioskowanej informacji publicznej (przetworzonej w ocenie MIR)
jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Urząd wyjaśnił jednocześnie, że „(…) obsługa transportowa komórek organizacyjnych ministerstwa realizowana jest w miarę posiadanych
możliwości, na podstawie zleceń zgłaszanych przez sekretariaty komórek organizacyjnych ministerstwa. Przejazdy samochodami służbowymi w roku 2014 realizowane były niezależnie od
zajmowanego stanowiska przez pracownika resortu – uzależnione były natomiast od stopnia
ważności sprawy służbowej”. Z kolei resort rolnictwa poinformował, że samochody służbowe
w Ministerstwie Rolnictwa i Rozwoju Wsi „(…) służą do realizacji potrzeb transportowych wynikających z nałożonych zadań związanych z obsługą czterech działów administracji rządowej,
za które odpowiedzialny jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi”. Urząd poinformował, że z samochodów służbowych korzystali „Minister, Sekretarz Stanu, Podsekretarze Stanu i Dyrektor
Generalny oraz dyrektorzy i pracownicy Departamentów/Biur wykonujący zadania wymagające szczególnej dyspozycyjności”, dodając jednocześnie, że resort nie posiada informacji, ilu
pracowników tego urzędu skorzystało z pojazdów służbowych, „ponieważ rozliczana jest sumaryczna trasa przejazdu danego auta, a nie udział/wyjazd pojedynczego pracownika. Często
w delegacjach uczestniczy od jednej do kilkudziesięciu osób. Z tego też względu brak jest szczegółowych danych w tym zakresie”429.
Dla oceny zasadności przyznawania świadczeń w formie samochodów służbowych, zapytano urzędy o to, czy zatrudnione były w nich w roku 2014 osoby, którym przysługiwał pojazd
służbowy z kierowcą na wyłączność, ile było takich osób i jakie stanowiska one zajmowały.
426
427
428
429
Ibidem.
I OSK 89/13, LEX nr 521462664.
282
Dzięki tak postawionym pytaniom podjęto próbę ustalenia skali takich świadczeń i jednocześnie zbadania, czy w ramach całej administracji rządowej wypracowana została w tym zakresie
jedna polityka wydatkowania środków publicznych w ramach kosztów związanych z samochodami służbowymi430. W odpowiedzi na te pytania resort gospodarki poinformował, że „(…)
żaden z pracowników nie posiada pojazdu służbowego z kierowcą na wyłączność”. Ministerstwo to poinformowało, że z pojazdów służbowych ze wskazanym kierowcą korzystają jedynie
członkowie kierownictwa tego resortu (czyli jednak pracownicy tego ministerstwa). Znacznie
szerszą i bardziej szczegółową informację przekazało Ministerstwo Obrony Narodowej, które
– jak już wskazywano wyżej – deklarowało największe wydatki bieżące związane z samochodami służbowymi. Resort obrony wskazał, iż na podstawie wewnętrznej regulacji (wskazane
w tabeli 5.5) określone zostało kilka typów pojazdów służbowych, z których wynika zakres
podmiotowy ich przeznaczenia. Ministerstwo poinformowało, że w urzędzie funkcjonowały 2 „samochody funkcyjne z kartą drogową A”, przysługujące na stanowisku Ministra Obrony Narodowej, sekretarza stanu oraz Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego; „samochód
funkcyjny z kartą drogową A”, przysługujący na stanowisku podsekretarza stanu, dyrektora
generalnego Ministerstwa Obrony Narodowej, zastępcy Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego oraz „samochód funkcyjny z kartą drogową B”, przysługujący na stanowisku szefa Gabinetu Politycznego Ministra oraz dyrektora komórki organizacyjnej, liczącej co najmniej 15
stanowisk etatowych. Resort poinformował również, że w roku 2014 w urzędzie (oprócz Ministra Obrony Narodowej) pracowało (lub pełniło służbę wojskową) 9 osób, którym przysługiwał
pojazd służbowy z kierowcą na wyłączność. Urząd wskazał w tym zakresie sekretarza stanu,
podsekretarzy stanu (3 osoby), dyrektora generalnego oraz Szefa Sztabu Generalnego Wojska
Polskiego i jego zastępców (3 osoby)431.
Resort sprawiedliwości poinformował, że w ministerstwie w roku 2014 było 6 osób, którym
przysługiwał pojazd służbowy z kierowcą na wyłączność. Urząd wskazał w tym zakresie: ministra, sekretarza stanu, podsekretarzy stanu oraz dyrektora generalnego. W przypadku resortu
kultury, samochód służbowy z kierowcą na wyłączność przysługiwał 5 osobom zajmującym
następujące stanowiska: minister, sekretarz stanu, podsekretarz stanu, dyrektor generalny oraz
– na co warto zwrócić uwagę – szef gabinetu politycznego (osoba spoza grona kierownictwa
resortu). W przypadku kolejnego urzędu analizowanego w tym zakresie, to jest resortu rolnictwa, w roku 2014 takich osób było 7. Jak wskazało ministerstwo, z samochodu służbowego „do
wyłącznej i stałej dyspozycji” korzystały osoby zajmujące następujące stanowiska: minister, sekretarz stanu, podsekretarze stanu i dyrektor generalny. Ostatni z analizowanych w tym zakresie urzędów (MIR), poinformował, że „(…) nie było w 2014 r. takich przypadków” (pytanie
dotyczyło skali korzystania z samochodów służbowych z kierowcą na wyłączność). Resort infrastruktury i rozwoju poinformował jednocześnie, że „samochody służbowe wraz z kierowcami pozostają w dyspozycji członków kierownictwa”, a w miarę dostępności – co podkreślił
urząd – samochody wykorzystywane są także do realizacji obowiązków służbowych pozostałych pracowników ministerstwa, tworząc tzw. (przez urząd) kolumnę transportową. Na pytanie nie odpowiedziało Ministerstwo Spraw Zagranicznych432.
430
431
432
Ibidem.
283
We wniosku nr 8 zapytano również, czy niezależnie od samochodów służbowych na wyłączność z kierowcą (o czym wyżej) praktykowana jest zasada przyznawania samochodów służbowych
bez kierowcy na wyłączność, co mogłoby dotyczyć innych osób niż członków kierownictwa poszczególnych urzędów. Tradycyjnie, jak w przypadku pozostałych aspektów, zapytano m.in. o to,
czy w tych urzędach zatrudnione były w 2014 r. osoby, którym przysługiwał pojazd służbowy na
wyłączność, ile było takich osób, a także jakie stanowiska te osoby zajmowały433. Resort gospodarki poinformował, że „(…) żaden z pracowników nie posiada pojazdu służbowego na wyłączność”,
podobnie Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Ministerstwo Obrony Narodowej, w odpowiedzi
na te pytania, poinformowało, że zgodnie z przepisami obowiązującymi w tym urzędzie „samochodami służbowymi kierują etatowi kierowcy”, dodając jednocześnie, że dopuszcza się możliwość
kierowania „samochodami funkcyjnymi” przez osoby uprawnione (stosownie do posiadanych
uprawnień i kategorii prawa jazdy). Zabrakło jednak jednoznacznej odpowiedzi na postawione
pytanie. Ministerstwo Sprawiedliwości, w odpowiedzi na pytanie, odwołało się jedynie do zarządzenia nr 89 Dyrektora Generalnego Ministerstwa Sprawiedliwości z dnia 25 czerwca 2013 r.
w sprawie warunków ustalania i zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów
osobowych niebędących własnością pracodawcy oraz zasad korzystania z pojazdów służbowych
Ministerstwa Sprawiedliwości. Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego poinformowało,
że w urzędzie nie przysługuje innym osobom, niż osoby wskazane wyżej (tj. członkowie ścisłego
kierownictwa oraz szef gabinetu politycznego) samochód służbowy na wyłączność. Ostatni z analizowanych w tym aspekcie urzędów, to jest resort infrastruktury i rozwoju, poinformował, że nie
było w roku 2014 „takich przypadków”. Ministerstwo wyjaśniło, że samochody służbowe wraz
z kierowcami „pozostają w dyspozycji członków kierownictwa, a w miarę dostępności wykorzystywane są także do realizacji obowiązków służbowych pozostałych pracowników ministerstwa
(…)”. Ministerstwo Spraw Zagranicznych nie odniosło się do tego pytania434.
Ostatnim analizowanym aspektem wydatkowania środków publicznych na cele prywatne
w zakresie kosztów pojazdów służbowych była kwestia ryczałtów na korzystanie z samochodu
prywatnego do celów służbowych. Standardowo zapytano badane resorty i Kancelarię Prezesa
Rady Ministrów o to, czy były osoby, które miały przyznany taki ryczałt, ile było takich osób,
a także o to, jakie te osoby zajmowały stanowiska435. W przypadku resortu gospodarki takich osób
było 40. Jak wskazuje lakonicznie urząd, osoby te „zajmowały stanowiska od starszego specjalisty do dyrektora departamentu”, a miesięczny limit kosztów wahał się od około 170 zł do około
415 zł. W przypadku Ministerstwa Obrony Narodowej – przypomnijmy, urzędu, który zadeklarował największe wydatki w zakresie kosztów związanych z samochodami służbowymi – „ryczałt
miesięczny przydzielony osobie uprawnionej na pokrycie kosztów używania pojazdu do celów
służbowych” przysługuje na następujących stanowiskach: szefa sekretariatu (osoby zajmującej
kierownicze stanowisko MON), Głównego Księgowego Budżetu Resortu, Głównego Księgowego
Urzędu Ministra Obrony Narodowej oraz osobom „zaszeregowanym do stopnia etatowego pułkownika (komandora) z grupą uposażenia 16 C”, a także radcy generalnemu – koordynatorowi,
radcy generalnemu (występującemu na etacie osoby zajmującej kierownicze stanowisko MON),
dyrektorom komórek organizacyjnych liczących mniej niż 15 stanowisk etatowych oraz zastęp433
434
435
Informacje 15 resortów i KPRM 11.05–01.07.2015
284
com dyrektorów tych komórek. W tym miejscu warto przypomnieć, że dyrektorzy komórek organizacyjnych zostali wskazani przez resort obrony również w kontekście korzystania ze służbowych samochodów, będących własnością urzędu, a więc – zgodnie z informacją przekazaną
przez urząd – przysługuje im prawo do korzystania z samochodów służbowych i ryczałtu na korzystanie z samochodu prywatnego do celów służbowych, co może rodzić – bez właściwego monitoringu – ryzyko wydatkowania środków publicznych w sytuacji korzystania z dwóch różnych
świadczeń przez tego samego pracownika, któremu zostało przyznane stałe świadczenie w postaci
ryczałtu436. Ministerstwo Obrony Narodowej wskazało jednocześnie, że w roku 2014 pracowało
lub pełniło służbę wojskową w urzędzie 31 osób, którym na podstawie zawartych umów przyzna437
Wykres
5.11. Struktura
wydatków
bieżących
na do
ryczałty
na używanie
ny
został ryczałt
na używanie
samochodów
prywatnych
celów służbowych
. samochodów
służbowych do celów prywatnych vs łączne wydatki bieżące związane z utrzymaniem
samochodów (%) Wykres 5.10. Struktura wydatków bieżących na ryczałty na używanie samochodów
służbowych do celów prywatnych vs łączne wydatki bieżące związane z utrzymaniem
samochodów
7 000 000 zł
6 000 000 zł
5 000 000 zł
wydatki na ryczałty
wydatki łączne
4 000 000 zł
3 000 000 zł
2 000 000 zł
1 000 000 zł
0 zł
W przypadku resortu sprawiedliwości, w analizowanym okresie zatrudnionych było
14 osób, które miały przyznany ryczałt na korzystanie z samochodu prywatnego do celów
służbowych. Jak poinformowało ministerstwo, były to osoby zatrudnione na następujących
stanowiskach: dyrektor, zastępca dyrektora, naczelnik wydziału, referendarz, inspektor, główny specjalista – sędzia oraz starszy wizytator. W przypadku resortu kultury przyznano 41 ryczałtów na korzystanie z samochodu prywatnego do celów służbowych, a korzystały z nich
Ministerstwo Obrony Narodowej w ramach konsultacji treści raportu wskazało w mailu z dnia 7.03.2016 r., że
realizacja wprowadzonych w tym resorcie wewnętrznych regulacji „nie daje możliwości aby osoba, której przydzielono samochód funkcyjny pobierała jednocześnie ryczałt miesięczny”.
437
436
285
osoby na stanowisku naczelnika wydziału oraz dyrektorzy departamentów lub biur. Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego poinformowało jednocześnie, że „zdarzają się
nieliczne przypadki zawarcia takiej umowy z głównymi specjalistami”. Urząd wyjaśnił dodatkowo, że umowy zawierane są z pracownikami wykorzystującymi prywatny samochód
do poruszania się w celach służbowych. Urząd wskazał tutaj takie czynności, jak „dotarcie na
różnego rodzaju spotkania, złożenie dokumentów w innych instytucjach administracji państwowej oraz instytucjach kultury”. W przypadku Ministerstwa Spraw Zagranicznych z ryczałtów na używanie samochodów prywatnych do celów służbowych korzystało – jak wskazuje urząd – średnio 50 pracowników. W Ministerstwie Infrastruktury i Rozwoju w tym samym
okresie (rok 2014) ryczałt przyznano 39 pracownikom – do celów służbowych „podczas jazd
lokalnych”. Urząd wskazał, że ryczałt został przyznany: dyrektorom biur lub departamentów,
a także zastępcom tych komórek oraz osobom zatrudnionym na stanowiskach naczelnika wydziału i głównego specjalisty. Ministerstwo poinformowało ponadto, że ryczałt za korzystanie z samochodu prywatnego do celów służbowych podczas jazd lokalnych jest przyznawany
osobom, które „uczestniczą w dużej liczbie spotkań realizowanych poza siedzibą resortu”. Jak
wyjaśnił resort, przedmiotowe spotkania „organizowane są także w godzinach popołudniowych, w wyniku czego kończą się poza godzinami pracy ministerstwa”. Jedynym urzędem,
który poinformował, iż niestosuje takich ryczałtów był resort rolnictwa, który poinformował, że w ministerstwie „nie ma osób posiadających uprawnienia w zakresie ryczałtu na korzystanie z samochodu prywatnego do celów służbowych”438. Ponadto wydatków na taki cel
nie wykazało – w ramach analizy wydatków bieżących – także 6 innych resortów (MŚ, MSiT,
MNiSW, MF, MAiC, MPiPS)439.
Analiza skali, zakresu podmiotowego i przedmiotowego w powyższym aspekcie pokazuje,
że analizowane w tym obszarze resorty dowolnie kształtują swoją politykę związaną z wydatkowaniem środków publicznych w zakresie kosztów związanych z utrzymaniem pojazdów służbowych i innych kosztów związanych z tym obszarem. Co do zasady wszystkie badane w tym
kontekście urzędy wskazały, że samochody służbowe (w tym z kierowcą i kierowcą na wyłączność) przysługują wąskiemu gronu pracowników wchodzących w skład kierownictwa urzędu,
chociaż przykład resortu kultury pokazuje, że w ramach całej grupy badanych resortów i Kancelarii Prezesa Rady Ministrów możliwe są odstępstwa. W Ministerstwie Kultury i Dziedzictwa
Narodowego oraz Ministerstwie Sprawiedliwości – jak wynika z informacji przekazanych przez
urzędy – służbowy samochód z kierowcą oprócz członków kierownictwa przysługuje również
szefowi gabinetu politycznego ministra, a więc osobie zajmującej stanowisko niewchodzące
– zgodnie z powszechną praktyką w administracji rządowej – ani formalnie, ani praktycznie
w skład kierownictwa resortu. Dodatkowo, na szczególną uwagę zasługuje pełna różnorodność
zasad przyznawania ryczałtu na korzystanie z samochodów prywatnych do celów służbowych.
Różnice dotyczą zarówno liczby osób posiadających takie uprawnienia, jak i rodzajów stanowisk, co budzić może wątpliwości co do tego, na ile te wydatki są celowe (związane z potrzebami urzędu a nie potrzebami poszczególnych pracowników), a tym samym, czy nie dochodzi do
ryzyka wydatkowania środków publicznych (związanych z kosztami samochodów) do celów
prywatnych. W gronie badanych urzędów znalazło się również 7 resortów, które nie wykaza438
439
Ibidem.
Ibidem.
286
ły wydatków na ten cel, co oznacza, że możliwe jest funkcjonowanie ministerstwa bez ponoszenia takich kosztów. W ocenie ekspertki ds. audytu i kontroli wewnętrznej uwagę na zasady
przyznawania i rozliczania ryczałtów na samochody prywatne należy zwrócić jeszcze z innego
powodu. Jak wskazuje ekspertka, pracodawca co do zasady zawiera z pracownikiem umowę
na wykorzystywanie samochodu prywatnego do celów służbowych, określając wysokość limitu kilometrów, które może wykorzystać w danym okresie (głównie w miesiącu) w celu wykonywania obowiązków służbowych oraz za które otrzyma ryczałtowe wynagrodzenie z tytułu
wykorzystywania samochodu prywatnego do celów służbowych. W obszarze tym istnieje ryzyko zawarcia niekorzystnej dla finansów publicznych umowy, poprzez: określenie nieuzasadnionej, wygórowanej wysokości limitu kilometrów, wskazanie nieuzasadnionych obowiązków
służbowych, do jakich pracownik w ramach przyznanego limitu kilometrów może wykorzystać
samochód prywatny, na przykład do przemieszczania się z domu do pracy i z pracy do domu.
Ponadto – jak wskazuje ekspertka – innym ryzykiem, równie istotnym w sytuacji niewystarczającego nadzoru, może być składanie przez pracowników nieprawdziwych oświadczeń, stanowiących podstawę otrzymania wynagrodzenia za używanie samochodu prywatnego do celów
służbowych. Zgodnie z obowiązującym w tym zakresie rozporządzeniem Ministra Infrastruktury440, pracownik, z którym pracodawca zawarł umowę, składa – w ustalonym okresie rozliczeniowym (najczęściej stosowany jest okres miesiąca) – oświadczenie, w którym deklaruje,
ile dni w danym okresie rozliczeniowym spędził na wykonywanie obowiązków służbowych
za pomocą samochodu prywatnego. Odliczeniu podlegają dni zwolnienia lekarskiego, urlopu, delegacji służbowych oraz innych nieobecności. Jak wskazała ekspertka, w administracji
publicznej, w przypadku niewystarczającego nadzoru lub nieprecyzyjnych regulacji wewnętrznych, może dojść do sytuacji, w której pracownicy pomimo niewykorzystywania codziennie
samochodu prywatnego do celów służbowych oświadczają, iż był on wykorzystywany. Taka
praktyka skutkuje wypłacaniem pracownikowi wynagrodzenia z tytułu wykorzystywania samochodu prywatnego do celów służbowych, który faktycznie nie był wykorzystywany. Ponadto oświadczenie, zgodnie z ustawą o rachunkowości, powinno być sprawdzone pod względem
merytorycznym przez bezpośredniego przełożonego. Rolą kierownika jednostki jest zweryfikowanie zasadności złożonego przez pracownika oświadczenia poprzez sprawdzenie wpisów
w ewidencji wyjść służbowych441.
Podobnie jak w przypadku innych analizowanych wydatków bieżących, również
w przypadku wydatków na samochody służbowe zapytano urzędy (wniosek nr 8 o udostępnienie informacji publicznej) o to, jakie dokumenty wewnętrzne określają (na przykład
regulacje wewnętrzne, czy dedykowane do tych celów umowy) zasady korzystania z samochodów służbowych. Z analizy wynika, że wszystkie – analizowane w tym zakresie – urzędy wprowadziły wewnętrze regulacje o charakterze zarządzenia lub decyzji właściwego
ministra, których celem jest, jak informują, kompleksowe uregulowanie zasad korzystania
z samochodów służbowych, w tym z kierowcą na wyłączność (zadano dodatkowe pytanie
z uwagi na to, iż ten tryb wprowadza dodatkowe koszty) oraz zasad korzystania z samochodu służbowego na wyłączność bez kierowcy (zadano dodatkowe pytanie z uwagi na ceRozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 25 marca 2002 r. w sprawie warunków ustalania oraz sposobu
dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów
niebędących własnością pracodawcy (Dz. U. Nr 27, poz. 271 z późn. zm.).
441
440
287
lowość takiego świadczenia dla innych niż kierownictwo urzędu stanowisk lub funkcji).
Dodatkowo większość z badanej w tym zakresie grupy 7 resortów zadeklarowała posiadanie regulacji, określającej zasady odpłatnego (w formie ryczałtu) korzystania z samochodu prywatnego do celów służbowych. Część z badanych urzędów wskazała w tym zakresie
generalne regulacje, o których mowa wyżej, a część (MKiDN, MG) wskazało istnienie odrębnej regulacji dedykowanej do tego konkretnego trybu442.
Analiza wskazanych przez tę grupę urzędów regulacji wewnętrznych (zob. tabela 5.5) pokazuje, że analizowane w ramach wniosku nr 8 o udostępnienie informacji publicznej wewnętrzne
akty prawne – dotyczące korzystania z samochodów służbowych lub samochodów prywatnych
do celów służbowych – zostały już co do zasady wcześniej wskazane przez badane urzędy w ramach wniosku nr 2 o udostępnienie informacji publicznej, a tym samym zostały szczegółowo
omówione w części poświęconej analizie prawnej (rozdział II). Jedynie Ministerstwa Gospodarki oraz Kultury i Dziedzictwa Narodowego w odpowiedzi na wniosek nr 8 o udostępnienie
informacji publicznej uzupełniły przesłane informacje o dodatkowe zarządzenia. Może to oznaczać, że większość z analizowanych w niniejszym rozdziale urzędów w zakresie wydatków na
samochody służbowe postrzega tę kategorię kosztów jako obarczoną wydatkowaniem środków
publicznych na cele prywatne (patrz wniosek nr 2 o udostępnienie informacji publicznej)443. Poniższe podsumowanie dotyczy regulacji obowiązujących w 7 resortach, których wydatki – jak
wspomniano wyżej – w zakresie gospodarki transportowej były największe: gospodarki, infrastruktury i rozwoju, kultury i dziedzictwa narodowego, obrony narodowej, rolnictwa i rozwoju
wsi, sprawiedliwości oraz spraw zagranicznych.
Jak wcześniej wskazano (w rozdziale II) część zarządzeń zawiera stwierdzenia podkreślające, że samochody służbowe mogą być wykorzystywane wyłącznie do celów służbowych. Bez
obudowania jednak takiej regulacji mechanizmami weryfikacji charakteru i skali korzystania
z samochodów, stwierdzenie to stanowi tylko pewną wytyczną. W zarządzeniach wskazuje się
kartę drogową, ewentualnie książkę kontroli pracy pojazdu, jako dokumenty ewidencji użytkowania pojazdu, w których określa się przebieg pojazdu, stany liczników, trasę, ale zazwyczaj brak jest konkretnego wskazania, kto i w jakim trybie sprawdza i porównuje dane zawarte w tych dokumentach. Niewystarczające jest w szczególności określenie, że książka kontroli
podlega „formalnemu” sprawdzeniu pod kątem „prawidłowości” wypełnienia książki i obliczeń
rachunkowych. W ten sposób nie jest bowiem weryfikowana celowość użycia samochodu do
określonej jazdy i racjonalność korzystania z samochodu. Zlecenie na przejazd samochodem
jest w niektórych urzędach zgłaszane jedynie telefonicznie, co także ogranicza możliwość kontroli korzystania z samochodów służbowych przez pracowników444.
W niewielu zarządzeniach zawarto regulacje pokazujące pewne standardy racjonalnego
i oszczędnego korzystania z samochodów służbowych, np. konieczność korzystania ze środków
transportu publicznego lub wyjątkowość użycia samochodu służbowego – np. jedynie w sytuacji, gdy to zmniejszy koszty podróży lub w podróży bierze udział kilka osób. W większości
analizowanych urzędów brak jest takich regulacji445.
442
443
444
445
Ibidem.
Ibidem.
Ibidem.
288
Tabela 5.5. Regulacje w zakresie używania samochodów w wybranych resortach
Dotyczące korzystania z samochodów
służbowych, w tym z kierowcą
na wyłączność oraz zasad korzystania
z samochodu służbowego na wyłączność
Dotyczące korzystania z samochodu
prywatnego do celów służbowych
MG
Ministerstwa Gospodarki z dnia 28 marca
2014 r. w sprawie wprowadzenia Regulaminu użytkowania samochodów służbowych
oraz obsługi transportowej Ministerstwa
Gospodarki
Ministerstwa Gospodarki z dnia 16 kwietnia 2010 r. w sprawie zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów
osobowych niebędących własnością pracodawcy
MIR
Zarządzenie nr 27 Dyrektora Generalnego Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju z dnia 1 lipca 2014 r. w sprawie zasad
obsługi transportowej, korzystania z samochodów służbowych i prywatnych oraz
transportu obcego w Ministerstwie Infrastruktury i Rozwoju
Zarządzenie nr 27 Dyrektora Generalnego Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju z dnia 1 lipca 2014 r. w sprawie zasad
obsługi transportowej, korzystania z samochodów służbowych i prywatnych oraz
transportu obcego w Ministerstwie Infrastruktury i Rozwoju
MKiDN
Zarządzenie nr 8/Z/2013 Dyrektora Generalnego MKiDN z dnia 15 lipca 2013 r.
w sprawie korzystania z samochodów służbowych w MKiDN
Zarządzenie nr 15/Z/2011 Dyrektora Generalnego MKiDN z dnia 29 listopada 2011 r.
w sprawie używania prywatnych samochodów osobowych do celów służbowych
w ministerstwie oraz zwrotu kosztów z tego
tytułu
MON
Decyzja Nr 162/MON Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 kwietnia 2008 r.
w sprawie zasad korzystania ze służbowych samochodów osobowych i samochodów dyżurnych w resorcie obrony narodowej; Decyzja Nr 322/MON Ministra
Obrony Narodowej z dnia 15 września
2009 r. w sprawie ustalenia wykazu stanowisk, na których przysługują samochody
funkcyjne o określonej formie dysponowania lub ryczałt miesięczny
Decyzja Nr 162/MON Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 kwietnia 2008 r.
w sprawie zasad korzystania ze służbowych samochodów osobowych i samochodów dyżurnych w resorcie obrony narodowej; Decyzja Nr 322/MON Ministra
Obrony Narodowej z dnia 15 września
2009 r. w sprawie ustalenia wykazu stanowisk, na których przysługują samochody
funkcyjne o określonej formie dysponowania lub ryczałt miesięczny
MRiRW
Zarządzenie nr 30 Dyrektora Generalnego Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi
z dnia 30 grudnia 2011 roku w sprawie korzystania z samochodów służbowych kolumny transportowej
nie została wskazana
Nazwa
urzędu
289
Dotyczące korzystania z samochodów
służbowych, w tym z kierowcą
na wyłączność oraz zasad korzystania
z samochodu służbowego na wyłączność
Dotyczące korzystania z samochodu
prywatnego do celów służbowych
MS
25 czerwca 2013 r. w sprawie warunków
ustalania i zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych
niebędących własnością pracodawcy oraz
zasad korzystania z pojazdów służbowych
Ministerstwa Sprawiedliwości
25 czerwca 2013 r. w sprawie warunków
ustalania i zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych
niebędących własnością pracodawcy oraz
zasad korzystania z pojazdów służbowych
Ministerstwa Sprawiedliwości
MSZ
Zarządzenie nr 21 Dyrektora Generalnego Służby Zagranicznej z dnia 9 września 2011 r. w sprawie zasad prowadzenia
gospodarki samochodowej w Ministerstwie Spraw Zagranicznych oraz Zarządzenie nr 7 Dyrektora Generalnego Służby Zagranicznej z dnia 30 września 2013 r.
zmieniające zarządzenie w sprawie zasad
prowadzenia gospodarki samochodowej
w Ministerstwie Spraw Zagranicznych
nie została wskazana
Nazwa
urzędu
Choć w analizowanych regulacjach wiele miejsca poświęca się prawu członków ścisłego
kierownictwa urzędu do korzystania z samochodów służbowych z kierowcą, to regulacje w tym
zakresie często również nie obejmują gwarancji racjonalności i celowości wydatkowania środków publicznych. Co więcej, zastrzeżenia budzi uregulowanie kwestii używania samochodu
służbowego z kierowcą do dojazdów z miejsca zamieszkania do miejsca pracy i z powrotem
(szerzej o tym w rozdziale II). Po pierwsze, te codzienne dojazdy uznawane są za przejazdy w celach służbowych. Po drugie, niektóre zarządzenia dopuszczają codzienne dojazdy do miejsca
zamieszkania, które nie musi pozostawać w granicach Warszawy, ale może być oddalone od
ministerstwa nawet do 100 km, a pewne regulacje w ogóle nie określają tej odległości. W końcu,
określone – uprawnione osoby mogą „służbowo” dojechać samochodem z kierowcą do miejsca
stałego zamieszkania poza Warszawą i z powrotem na weekend. Tylko czasami zastrzega się,
że te uprawnienia nie dotyczą jazd w trakcie korzystania z urlopu wypoczynkowego, przebywania na zwolnieniu lekarskim lub podczas innej nieobecności w pracy446.
Analizowane regulacje wewnętrzne często dopuszczają korzystanie przez członków ścisłego kierownictwa z samochodu do celów prywatnych, przy czym niektóre umożliwiają to bez
dopełnienia dodatkowych formalności. W najbardziej restrykcyjnych regulacjach osoba uprawniona może korzystać z samochodu służbowego do celów prywatnych na podstawie umowy
użyczenia, ponosi koszty zużytego paliwa i opłat drogowych, a nieodpłatne użyczenie samo446
Ibidem.
290
chodu służbowego do celów prywatnych powoduje „skutki wynikające z przepisów art. 12 ust. 1
i 3 w związku z art. 11 ust. 1a ustawy z dnia 26 lipca 1999 r. o podatku dochodowym od osób
fizycznych”447. Nie jest to jednak jednolicie unormowane w analizowanych urzędach. Ponadto
najczęściej to na podstawie oświadczenia samego zainteresowanego dokonywane jest rozliczenie kosztów, a wewnętrzne akty prawne nie przewidują w tym wypadku specjalnych mechanizmów kontroli. Nieco większe restrykcje dotyczą szeregowych pracowników448.
Jeśli chodzi o wykorzystanie samochodu prywatnego do celów służbowych, to rzadkością są regulacje, definiujące cele służbowe takiego korzystania oraz takie, w których zastrzega
się, że „za potrzeby służbowe nie będą uznawane przejazdy z miejsca zamieszkania do pracy
i z pracy do miejsca zamieszkania”449. Zazwyczaj ryczałt obliczany jest na podstawie oświadczenia pracownika o używaniu przez niego pojazdu prywatnego do celów służbowych w danym miesiącu i zasadniczo brak w zarządzeniach określenia mechanizmów weryfikacji prawdziwości informacji podanych w takim oświadczeniu450.
Na zakończenie analizy w zakresie wydatkowania środków publicznych na wybrane rodzaje
kosztów w kontekście anomii pracowniczej, warto pokazać, w jaki sposób do pytań w tym zakresie odniosła się Kancelaria Prezesa Rady Ministrów. Tak jak wspomniano we Wprowadzeniu do
niniejszych rozważań, większość badanych resortów przekazywała wnioskowane dane w stopniu
zadawalającym w stosunku do potrzeb niniejszego projektu. Jedynym urzędem, który co do zasady nie udzielał odpowiedzi na pytania i nie przekazywał wszystkich danych, była właśnie Kancelaria Prezesa Rady Ministrów. Zarówno wnioski dotyczące danych na temat wydatków bieżących
urzędów (według struktury określonej we wniosku nr 7 o udostępnienie informacji publicznej),
jak i wnioski dotyczące praktyki związanej z wydatkowaniem środków publicznych (na przykład
wniosek nr 8 o udostępnienie informacji publicznej), sprawiały temu urzędowi ogromne trudności.
Przykładem może być odpowiedź udzielona przez Kancelarię Prezesa Rady Ministrów
w dniu 19 maja 2015 r., w której poinformowano, że analiza wniosków o udostępnienie informacji publicznej odnoszących się do „różnych wydatków urzędu w 2014 r.; wykorzystywania
samochodów służbowych w 2014 r.; faktur z tytułu różnych zakupów w okresie od 1 stycznia do
31 marca 2014 r. oraz od 1 października do 31 grudnia 2014 r.; organizowania w 2014 r. różnych
wydarzeń na terenie urzędu przez inne podmioty”, uzasadnia – w ocenie urzędu – „wszczęcie
postępowania administracyjnego i wydanie decyzji odmawiającej udostępnienia wnioskowanych informacji”. Podobnie w odpowiedzi udzielonej w dniu 14 maja 2015 r. urząd poinformował, że „przygotowanie odpowiedzi na oba wnioski z 27 kwietnia oraz wniosek z 3 maja br.
dotyczący udostępnienia faktur wymaga przejrzenia dużej liczby dokumentów, wyodrębnienia
i wnikliwego zanalizowania znajdujących się w nich informacji/danych, a następnie odpowiedniego ich zestawienia według wskazanych kryteriów”. W związku z tym, w ocenie Kancelarii
Prezesa Rady Ministrów, wnioski te dotyczyły „udostępnienia informacji przetworzonej”. Tym
447
Zarządzenie nr 27 Dyrektora Generalnego Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju z dnia 1 lipca 2014 r. w sprawie obsługi transportowej, korzystania z samochodów służbowych i prywatnych oraz transportu obcego w Ministerstwie Infrastruktury i Rozwoju
448
449
Zarządzenie nr 6 Dyrektora Generalnego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych z dnia 24 stycznia 2012 r. w sprawie gospodarki transportowej w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych oraz zarządzenie nr 7/2015 Dyrektora Generalnego Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji z dnia 30 stycznia 2015 r. w sprawie prowadzenia gospodarki
transportowej w Ministerstwie Administracji i Cyfryzacji.
450
2. funduSz reprezentacyjny w adMiniStracji rządowej
291
samym urząd wezwał do wykazania, że udzielenie tych informacji jest „szczególnie istotne dla
interesu publicznego”. Pozostawiamy te odpowiedzi bez dodatkowego komentarza. Jak wynika
bowiem z przedstawionych w niniejszym podrozdziale (i całym raporcie) danych i informacji
– pozostałe monitorowane urzędy (w zdecydowanej większości) co do zasady nie miały większych trudności z przedstawieniem całościowych lub przynajmniej cząstkowych danych i informacji zarówno jakościowych, jak i ilościowych w odpowiedzi na poruszone we wnioskach
zagadnienia. Warto również podkreślić, że znacząca część pytań (objętych wnioskami nr 7 i 8
o udostępnienie informacji publicznej) dotyczących wydatkowania środków publicznych odnosiła się do wewnętrznie obowiązujących regulacji, na przykład zarządzeń, które trudno uznać
przecież za informację przetworzoną. Udzielane przez Kancelarię Prezesa Rady Ministrów informacje mogą stanowić obraz nie tylko nastawienia tego urzędu do przedmiotu projektu, ale
do udzielania informacji publicznej na wniosek w ogóle.
2. Fundusz reprezentacyjny w administracji rządowej
Dane do analizy i oceny skali finansowego ryzyka wynikającego ze zjawiska i cząstkowych
zachowań o charakterze anomii pracowniczej, zbierane były również z wykorzystaniem wniosku nr 9 o udostępnienie informacji publicznej. Celem tego wniosku było ustalenie, czy badane
ministerstwa i Kancelaria Prezesa Rady Ministrów posiadają fundusz reprezentacyjny lub inną
kategorię kosztów wyodrębnioną w planie finansowym urzędu, obejmującą wydatki reprezentacyjno-okolicznościowe, a także jakie wydatki urzędy te poniosły z tego tytułu w okresie od
1 stycznia do 31 grudnia 2014 r. Ponadto w przedmiotowym wniosku o udostępnienie informacji publicznej poproszono o wskazanie wszystkich kosztów, które zostały zaksięgowane w tym
czasie w ramach funduszu reprezentacyjnego lub innej analogicznej kategorii kosztowej, a także
o przekazanie skanu wszystkich faktur lub innych dokumentów zaksięgowanych przez urząd
w tym okresie tytułem przedmiotowej kategorii kosztów451.
Odpowiedzi na ten wniosek udzieliło 16 urzędów, z czego tylko jeden, to jest Ministerstwo
Spraw Wewnętrznych, potwierdził wyodrębnienie w planie finansowym takiej kategorii wydatków. Resort ten poinformował, że w planie finansowym na rok 2014 ujęte zostały wydatki
na fundusz reprezentacyjny, na który w okresie od 1 stycznia do 31 grudnia 2014 r. ministerstwo poniosło ogółem koszty w kwocie ponad 60 tys. zł. Urząd ten wskazał ponadto, iż fundusz
reprezentacyjny przysługuje kadrze kierowniczej ministerstwa, a przykładowy limit funduszu
reprezentacyjnego dla dyrektora biura lub departamentu wynosi 100 zł, dla zastępcy dyrektora
biura lub departamentu – 50 zł. Resort, odnosząc się do pozostałych, ujętych we wniosku nr 9
o udostępnienie informacji publicznej pytań, poinformował, iż odpowiedź na te pytania „wymaga analizy, wyodrębnienia i skopiowania wnioskowanych dokumentów z posiadanego zasobu dokumentacji finansowo-księgowej liczącej ok. 51 tys. pozycji wprowadzonych do ewidencji
księgowej. Wiąże się to z dodatkowym nakładem pracy poza bieżącą realizacją zadań”. Ministerstwo Spraw Wewnętrznych, prosząc o wykazanie, iż otrzymanie informacji publicznej przetworzonej (co podkreśla urząd) we wnioskowanym zakresie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, odwołało się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazując
451
292
w tym przypadku wyrok z dnia 5 kwietnia 2013 r.452 Urząd na tej podstawie wykazał, że „Informacją prostą jest informacja, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie,
w jakiej ją posiada. Natomiast informacją przetworzoną jest informacja publiczna opracowana
przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych
przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych, czyli innymi słowy informacja, która zostanie przygotowana «specjalnie» dla
wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów”. Ministerstwo odwołało się również do
stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu453, w którym – co podkreślił
urząd – sąd stwierdził, że „wytworzenie informacji objętej wnioskiem wymagającej znacznego
zaangażowania pracowników, w szczególności, gdy wymaga to zanalizowania całego zasobu
posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych, których oczekuje wnioskodawca, stanowi informację przetworzoną”. Biorąc powyższe pod uwagę oraz regulację zawartą w art. 3 ust. 1
pkt. 1 u.d.i.p., urząd poprosił o wykazanie, iż otrzymanie informacji publicznej przetworzonej
we wnioskowanym zakresie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego454.
Pozostałe resorty, jak już wspomniano, poinformowały, iż w tych urzędach nie występuje wyodrębniona w planie finansowym kategoria o charakterze funduszu reprezentacyjnego. Ministerstwo Sprawiedliwości przykładowo zaznaczyło, iż urząd „nie posiada funduszu reprezentacyjnego, ani innej kategorii kosztów obejmującej [wskazane we wniosku – przyp. aut.] wydatki w planie
finansowym urzędu”. Podobnie Ministerstwo Skarbu Państwa wskazało, iż „nie posiada funduszu
reprezentacyjnego oraz innej kategorii wyodrębnionej w planie finansowym urzędu obejmującej
wydatki reprezentacyjno-okolicznościowe”. Szerszej informacji udzielił resort dyplomacji, który
stwierdził, że nie ma w nim „wyodrębnionych wydatków reprezentacyjno-okolicznościowych”.
Resort poinformował, iż wydatki budżetowe klasyfikowane są zgodnie z rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych455. Odnosząc
się jednocześnie do wybranych – wskazanych przez urząd – rodzajów wydatków, Ministerstwo
Spraw Zagranicznych poinformowało, że „wykorzystanie produktów spożywczych oraz usług
gastronomicznych do celów reprezentacyjnych odbywa się zgodnie z Zarządzeniem nr 1 Dyrektora Generalnego Służby Zagranicznej z dnia 20 stycznia 2015 r., wprowadzającym Instrukcję
w sprawie norm i limitów wydatków na cele recepcyjne oraz zasad gospodarowania artykułami
spożywczymi przeznaczonymi do celów służbowych Ministerstwa Spraw Zagranicznych” (szerzej na ten temat napisano w rozdziale II, poświęconym analizie prawoznawczej). Ministerstwo
Kultury i Dziedzictwa Narodowego, podobnie jak pozostałe, poinformowało, że nie posiada wydzielonego funduszu reprezentacyjnego, dodając jednocześnie, że planowanie w jednostce sektora finansów dokonuje się w oparciu o przepisy ustawy o finansach publicznych i rozporządzeń
wykonawczych, zgodnie z ustawą budżetową. O braku takiej kategorii kosztów (fundusz reprezentacyjny) poinformowały również resorty gospodarki, nauki i szkolnictwa wyższego, finansów, sportu i turystyki, pracy i polityki społecznej, rolnictwa i rozwoju wsi, a także zdrowia, infrastruktury i rozwoju, edukacji narodowej oraz administracji i cyfryzacji456.
452
453
454
455
456
I OSK 89/13, LEX nr 521462664.
Wyrok z dnia 10 grudnia 2014 r., IV SA/Po 940/14, LEX nr 521669618.
3. Służbowe karty płatnicze w adMiniStracji rządowej
293
Fundusz reprezentacyjny nie występuje również w Ministerstwie Środowiska, które poinformowało jednak, iż urząd „realizuje zadania z zakresu ochrony środowiska naturalnego, klimatu,
wody, odpadów, transgranicznych spraw środowiskowych”, które – w opinii urzędu – wymagają
„spotkań i uzgodnień partnerów środowiskowych z całego świata”. W związku z tym, co podkreślił urząd, występują sytuacje, w których ministerstwo „pokrywa koszty obsługi wydarzeń/spotkań
z tym związanych”. Na te cele resort przeznaczył w 2014 r. około 57 tys. zł, w tym m.in. na usługi hotelowe, gastronomiczne oraz wynajem sal konferencyjnych, a także usługi transportowe457.
W oparciu o zgromadzone dane (informacje przekazane przez urzędy) nie było możliwe
określenie wartości wydatków, w oparciu o poniesione koszty powszechnie i potocznie utożsamiane z funduszem reprezentacyjnym, ponieważ – jak wynika z informacji przekazanych przez
urzędy – taka kategoria wydatków co do zasady nie występuje w administracji rządowej. Tym
samym urzędy nie przekazały wykazu wydatków ani, tym bardziej, źródłowych dokumentów,
które mogłyby zostać poddane analizie i ocenie. W związku z brakiem – powszechnie „podejrzewanej” o nadużycia – kategorii wydatków, konieczne wydaje się badanie skali opisywanego w niniejszej publikacji zjawiska przy okazji kolejnych badań w przedmiotowym zakresie,
w oparciu o inne występujące w administracji kategorie wydatków458.
3. Służbowe karty płatnicze w administracji rządowej
Kolejnym obszarem analizy, który w kontekście wydatkowania środków publicznych na
cele prywatne budzi wątpliwości i rodzi ryzyka, była praktyka badanych ministerstw i Kancelarii Prezesa Rady Ministrów w zakresie stosowania kart płatniczych. W związku z tym –
w celu identyfikacji zakresu i skali zjawiska – do monitorowanych urzędów skierowane zostały
wnioski, których celem było ustalenie, czy i w jaki sposób oraz w jakich celach urzędy z takich
kart korzystają. Przypomnijmy tylko, że płacenie służbową kartą za towary nabywane do celów prywatnych było elementem nagłośnionej w 1995 r. przez szwedzki dziennik „Expressen”
afery „Toblerone”. Dziennikarze gazety ujawnili wówczas nadużycia szwedzkiej minister kultury Mony Sahlin, która w latach 1990–1991, jako minister pracy, korzystała ze służbowej karty
kredytowej do celów prywatnych. Wynajmowała samochody i robiła prywatne zakupy – nabyła
m.in. dwie tabliczki czekolady Toblerone, które stały się symbolem afery.
W związku z tym, badane urzędy zostały poproszone o przekazanie wyciągu z rachunków wszystkich służbowych kart płatniczych za okres od 1 stycznia do 31 marca 2014 r. oraz
za okres od 1 października do 31 grudnia 2014 r. (zakres czasowy wybrany do analizy), a także
Ibidem.
W mailu z dnia 7.03.2016 r., w ramach konsultacji treści raportu, Ministerstwo Obrony Narodowej wskazało,
że wydatki tego resortu w ramach funduszu reprezentacyjnego były planowane w Planie finansowym Dyrektora
Generalnego w § 430-05 jako wyodrębniona kategoria, zgodnie z załącznikiem nr 7 do Rozporządzenia Ministra
Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa,
budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych,
państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami
Rzeczypospolitej Polskiej. MON podkreślił, że wydatki w ramach funduszu reprezentacyjnego dokonywane były
i są zgodnie z Decyzją Nr 94/MON Ministra Obrony Narodowej z dnia 21 marca 2014 r. w sprawie wydatków reprezentacyjnych i okolicznościowych (ze zm.) oraz przy uwzględnieniu zapisów art. 44 i 162 ustawy z dnia 27 sierpnia
2009 r. o finansach publicznych.
457
458
294
o podanie łącznej wartości płatności dokonanych wszystkimi służbowymi kartami płatniczymi oraz o przekazanie skanu wszystkich rachunków, faktur lub innych dowodów księgowych
dokumentujących operacje dokonane tymi kartami459.
Na początek jednak przyjrzyjmy się, jaka jest skala korzystania z kart płatniczych w badanych ministerstwach i Kancelarii Prezesa Rady Ministrów. W tym celu zapytano urzędy, czy
w 2014 r. były w nich zatrudnione osoby, które posiadały służbową kartę płatniczą lub służbową kartę kredytową. Poproszono również o podanie stanowisk, które zajmowały te osoby
oraz wysokości miesięcznych limitów wydatków ustalonych dla tych osób. We wniosku nr 8
o udostępnienie informacji publicznej proszono również o wskazanie uzasadnienia przyznania
tym osobom takich kart, a także o wskazanie stosowanych w tych urzędach dokumentów, na
przykład regulacji wewnętrznych, czy umów określających zasady korzystania z takich kart460.
Kto korzysta z takich kart w monitorowanych urzędach? Jak wynika z udzielonych odpowiedzi,
wszystkie urzędy za wyjątkiem dwóch – Ministerstw Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz Zdrowia – deklarują używanie służbowych kart płatniczych. Resort sprawiedliwości poinformował, że w 2014 r.
służbowe karty płatnicze posiadały 2 osoby, zatrudnione na stanowiskach Dyrektora Biura Ministra
oraz Naczelnika Wydziału Prezydialno-Protokolarnego Biura Ministra. Urząd poinformował również, że wysokość miesięcznego limitu wydatków dla każdej karty wynosi 10 tys. zł. Ministerstwo
Sprawiedliwości uzasadniło przyznanie służbowej karty płatniczej tym pracownikom potrzebą dokonywania płatności i rezerwacji związanych z wyjazdami krajowymi i zagranicznymi członków
kierownictwa tego resortu oraz towarzyszących im delegacji, a także obsługą delegacji przyjeżdżających na zaproszenie Ministra Sprawiedliwości. Z kolei w przypadku Ministerstwa Obrony Narodowej, w tym samym okresie, w urzędzie „pracowało lub pełniło służbę wojskową dwadzieścia osób,
którym na podstawie zawartych umów umożliwiono korzystanie ze służbowych kart płatniczych”.
Resort obrony wyjaśnił, iż wydanie takiej karty każdorazowo uwarunkowane jest uzasadnionymi
potrzebami dokonywania wydatków budżetowych, związanych bezpośrednio z zakresem wykonywanych obowiązków na zajmowanym stanowisku służbowym. Średniomiesięczny limit ustalony
w tym resorcie wynosił 12 450 zł (najwyższy 50 tys. zł a najniższy 1500 zł)461.
Tabela 5.6. Przykładowa struktura przyznanych limitów wydatków na służbowych kartach płatniczych na przykładzie MON
l.p.
459
460
461
Nazwa stanowiska/funkcji
Limit (zł)
1
Szef Zespołu w Sekretariacie MON
50 000
2
Główny specjalista w Sekretariacie MON
25 000
3
Szef Sztabu Generalnego
20 000
4
Podsekretarz stanu
20 000
5
Młodszy specjalista w Sekretariacie Podsekretarza Stanu
20 000
6
Główny specjalista w Departamencie Wychowania i Promocji Obronności
15 000
Wnioski nr 14 i 15 o udostępnienie informacji publicznej.
295
l.p.
Nazwa stanowiska/funkcji
Limit (zł)
7
Starszy specjalista w Sekretariacie Podsekretarza Stanu
15 000
8
Główny specjalista w Departamencie Wojskowych Spraw Zagranicznych
12 000
9
Inspektor w Departamencie Administracyjnym
12 000
10
Szef Zarządu Planowania Logistyki P-4
10 000
11
Starszy podoficer specjalista w Sekretariacie Podsekretarza Stanu
10 000
12
Inspektor w Sekretariacie MON
7 000
13
Główny specjalista w Sekretariacie Podsekretarza Stanu
7 000
14
Starszy podoficer specjalista w Sekretariacie Podsekretarza Stanu
5 000
15
Starszy specjalista w Sekretariacie Sekretarza Stanu
5 000
16
Specjalista w Departamencie Administracyjnym
5 000
17
Rzemieślnik wykwalifikowany w Departamencie Administracyjnym
5 000
18
Starszy referent w Biurze Koordynacyjnym SGWP
3 000
19
Podoficer specjalista w Sekretariacie Dyrektora Generalnego MON
1 500
20
Starszy specjalista w Sekretariacie Sekretarza Stanu
1 500
Łączny limit
249 000
W resorcie spraw wewnętrznych służbową kartą płatniczą dysponowało trzech zastępców dyrektora Biura Administracyjno-Finansowego, a każdy z nich posiadał miesięczny limit w wysokości 10 tys. zł. W udzielonej odpowiedzi urząd podkreślił, że „karty płatnicze były wykorzystywane szczególnie do rezerwacji hoteli w związku z realizacją zagranicznych podróży służbowych”.
W przypadku resortu gospodarki były to 2 osoby, to jest pracownicy Departamentu Budżetu
i Finansów „zajmujący się podróżami służbowymi pracowników ministerstwa”, miesięczny limit
kart wynosił łącznie 15 tys. zł. W przypadku Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego,
które podkreśla, że przyznane karty „służyły do rezerwacji hoteli dla pracowników odbywających
podróże służbowe”, takich kart przyznano łącznie 6 – członkom kierownictwa resortu. Posiadali
je minister (2 karty z limitem 5 i 20 tys. zł), sekretarz stanu (limit 20 tys. zł), podsekretarz stanu
(5 tys. zł) i dyrektor generalny (15 tys. zł) oraz jeden dyrektor komórki organizacyjnej (5 tys. zł).
Urząd – zapytany o celowość funkcjonowania kart płatniczych – poinformował, że „przeznaczone są do wydatków służbowych posiadacza karty”. W przypadku Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji służbowe karty płatnicze zostały przyznane 4 osobom, to jest dyrektorowi Departamentu Budżetu i Finansów z limitem wydatków w wysokości 10 tys. zł, zastępcy dyrektora
Departamentu Budżetu i Finansów (limit 10 tys. zł), głównemu księgowemu ministerstwa (limit
5 tys. zł) oraz naczelnikowi Wydziału Finansowego w Departamencie Budżetu i Finansów (limit 5 tys. zł). Resort administracji wyjaśnił, że służbowe karty płatnicze zostały przyznane osobom, które „w związku z wykonywanymi obowiązkami służbowymi dokonują płatności, które
nie mogą być wykonane w innej formie bezgotówkowej”. Karty płatnicze w tym ministerstwie
296
– jak poinformował urząd – mogą być wykorzystywane do dokonywania płatności związanych
z obsługą delegacji służbowych w kraju i zagranicą, a także do innych zadań służbowych, wyłącznie w przypadku braku możliwości dokonywania płatności w innej formie bezgotówkowej462.
Tabela 5.7. Porównanie struktury limitów wydatków na służbowych kartach płatniczych
w wybranych ministerstwach
Liczba kart funkcjonujących w urzędzie
Średni limit miesięczny
na karcie (zł)
Łączna wartość
ustalonego limitu
w urzędzie (zł)
l.p.
Nazwa urzędu
1
MON
20
12 450
249 000
2
MEN
11
9 091
100 000
3
MSP
9
5 556
50 000
4
MKiDN
6
11 667
70 000
5
MIR
4
12 000
48 000
6
MSW
3
6 667
20 000
7
MAiC
3
6 667
20 000
8
MS
2
10 000
20 000
9
MPiPS
2
10 000
20 000
10
MG
2
7 500
15 000
W przypadku resortu edukacji takich kart przyznano 11 (drugi urząd po resorcie obrony
według liczby przyznanych kart w ramach analizowanej grupy resortów). Karty w Ministerstwie
Edukacji Narodowej posiadają: dyrektor komórki organizacyjnej (jak wyjaśnia urząd – w celu
realizacji płatności dotyczących zagranicznych podróży służbowych, a także zabezpieczenia rezerwacji oraz dokonywania opłat za hotele zagraniczne), dyrektor innej komórki, a także zastępca dyrektora i naczelnik (w celu regulowania należności za zakupy towarów i usług lub z tytułu innych wydatków związanych bezpośrednio z organizacją pracy urzędu). Dodatkowo kartę
służbową posiadają osoby zatrudnione na następujących stanowiskach pracy: ekspert, specjalista, główny specjalista, koordynator ds. obsługi transportowej, zaopatrzeniowiec oraz kierowca
samochodu osobowego. W przypadku resortu finansów, służbowe karty płatnicze były przyznane Ministrowi Finansów (z limitem 25 tys. zł), sekretarzom i podsekretarzom stanu (z limitem
w wysokości 20 tys. zł), a także dyrektorom i zastępcom dyrektorów komórek organizacyjnych
ministerstwa (z limitem od 6 do 10 tys. zł). Urząd nie wskazał jednak, ile łącznie takich kart
funkcjonowało w resorcie. Ministerstwo Finansów poinformowało, że służbowe karty płatnicze
zostały przyznane „wyłącznie w związku z wykonywaniem obowiązków służbowych w ramach
462
Ibidem.
297
delegacji krajowych i zagranicznych, w szczególności do dokonywania rezerwacji i opłacania
usług hotelowych oraz przejazdów publicznymi środkami transportu. Służbowe karty płatnicze posiadają także pracownicy zaopatrzenia – do dokonywania płatności za zakupy materiałów
i wyposażenia biurowego niezbędnego do bieżącej działalności jednostki i zapewnienia warunków do wykonywania zadań służbowych”. Jak podkreślił resort finansów, „wskazane limity to
jedynie graniczne wartości, które nie mogą zostać przekroczone w danym miesiącu”. Ministerstwo podkreśliło ponadto, iż zgodnie z warunkami dotyczącymi przyznawania i użytkowania
kart płatniczych każdy zakup – przed jego dokonaniem i sfinansowaniem – za pomocą karty
może zostać dokonany wyłącznie, o ile został uprzednio ujęty w planie finansowym jednostki
oraz zatwierdzony, a środki zostały zabezpieczone na ten cel przed ich wydatkowaniem. W resorcie infrastruktury w 2014 r. funkcjonowały 4 służbowe karty płatnicze o łącznym limicie 48 tys.
Posiadały je 4 osoby. Urząd jednak nie wskazał stanowisk pracy lub funkcji, które zajmowali
pracownicy Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju, posługujący się takimi kartami. Urząd wyjaśnił ponadto, że służbową kartą płatniczą dokonywane są „głównie płatności związane z koniecznością dokonania rezerwacji miejsc hotelowych”. W przypadku resortu skarbu w roku 2014
takimi kartami dysponowało 9 osób z miesięcznym limitem wydatków w wysokości 50 tys. zł.
Byli to: sekretarz stanu, podsekretarz stanu, dyrektor, zastępca dyrektora i radca ministra. Ministerstwo Skarbu Państwa wyjaśniło, że przyznanie służbowej karty płatniczej „każdorazowo wynika z istotnych potrzeb, uzasadnionych charakterem obowiązków służbowych i przede
wszystkim dotyczy możliwości regulowania wydatków związanych z zagranicznymi podróżami służbowymi”. W przypadku Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej w tym samym czasie
zatrudnione były 2 osoby posiadające służbowe karty płatnicze. Osoby te były zatrudnione na
takich stanowiskach, jak specjalista oraz starszy księgowy. Urząd poinformował, że miesięczny limit wydatków kartą wynosił po 10 tys. zł na osobę, a karty płatnicze były używane „w celu
rezerwacji hoteli dla pracowników odbywających służbowe wyjazdy zagraniczne, a także sporadycznie w celu zakupu biletów kolejowych i ubezpieczenia na czas podróży”463. Z kolei w resorcie dyplomacji, „karty kredytowe w centrali MSZ” użytkowali sekretarz stanu, dwóch podsekretarzy stanu, a także szef gabinetu politycznego ministra, dyrektor Sekretariatu Ministra.
Urząd nie poinformował jednak, jakie zostały ustalone limity wydatków464.
Jak wspomniano wcześniej, 2 resorty to jest Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz
Zdrowia poinformowały, iż nie są tam stosowane służbowe karty płatnicze465. Kancelaria Prezesa Rady Ministrów z kolei wskazała, iż w roku 2014 służbową kartą płatniczą dysponował
Naczelnik Wydziału Współpracy Międzynarodowej w Departamencie Służby Cywilnej KPRM
i karta została zwrócona do banku w październiku 2014. „W tym okresie nie dokonano żadnych płatności służbową kartą płatniczą” – poinformował urząd466.
Ile faktycznie i na co wydają badane resorty przy użyciu kart płatniczych? W celu uzyskania
takich informacji, jak wspomniano wyżej, badane ministerstwa i Kancelaria Prezesa Rady Ministrów zostały poproszone o przekazanie informacji na temat wartości płatności dokonanych
wszystkimi służbowymi kartami płatniczymi, będącymi w posiadaniu tych urzędów. Popro463
464
465
466
Ibidem.
298
szono o wskazanie tych danych za okres od 1 stycznia do 31 marca 2014 r. i od 1 października
do 31 grudnia 2014 r., to jest za pierwszy i czwarty kwartał, w celu zawężenia czasu i możliwości ponoszonych w ten sposób wydatków467. Dane w tym zakresie przekazało 13 na 18 badanych
urzędów. Jednak tylko 8 urzędów przekazało dodatkowo kopie faktur, rachunków lub innych
dowodów księgowych, na podstawie których możliwe było poznanie przedmiotu tych wydatków.
Wykres 5.12. Średniomiesięczne wydatki wybranych badanych resortów przy użyciu
służbowych kart płatniczych w oparciu o dane za I i IV kw. 2014 r. (zł)
Wykres 5.11. Średniomiesięczne wydatki wybranych badanych resortów przy użyciu
służbowych kart płatniczych w oparciu o dane za I i IV kw. 2014 r.
60 000 zł
50 000 zł
40 000 zł
30 000 zł
20 000 zł
10 000 zł
0 zł
W ramach wniosków nr 14 i 15 o udostępnienie informacji publicznej poproszono badane resorty i Kancelarię Prezesa Rady Ministrów o przekazanie wszystkich rachunków, faktur
lub innych dowodów księgowych, dokumentujących operacje dokonane służbowymi kartami
płatniczymi, posiadanymi przez dany urząd w okresie od 1 stycznia do 31 marca 2014 r. i od
1 października do 31 grudnia 2014 r.468 Na tej podstawie – zgodnie z przyjętymi w ramach projektu założeniami – miała zostać przeprowadzona analiza, mająca na celu określenie skali i zakresu wydatków w kontekście przedmiotu projektu. Większość badanych urzędów przekazała
albo wyciągi bankowe z wykazem prowadzonych operacji przy użyciu kart, albo faktury dokumentujące zakup towarów lub usług w tym trybie. Informacji w tym zakresie nie przekazały
4 resorty (MEN, MIR, MSZ i MF) oraz Kancelaria Prezesa Rady Ministrów. Resort finansów,
odnosząc się do wniosku o przekazanie skanu wszystkich faktur dokumentujących wydatki ministerstwa dokonywane przy użyciu kart, poinformował, że ze względu na „obowiązek
467
468
299
ochrony prywatności osób fizycznych lub tajemnic przedsiębiorcy, wnioskowane informacje
publiczne wymagają odpowiedniego przygotowania, to jest w szczególności analizy danych
zawartych w fakturach i ich anonimizacji”. W związku z tym, odwołując się do art. 3 ust. 1
pkt 1 u.d.i.p. (prawo do informacji publicznej), urząd wezwał do „wykazania, że uzyskanie żądanych informacji publicznych przetworzonych (w ocenie resortu) jest szczególnie istotne dla
interesu publicznego”. Resort infrastruktury i rozwoju poinformował z kolei, że w jego ocenie
„faktury i rachunki oraz inne dowody księgowe dokumentujące operacje dokonane służbowymi kartami płatniczymi nie stanowią dokumentów urzędowych i w związku z tym nie podlegają udostępnieniu w trybie przewidzianym przez ustawę z dnia 6 września 2001 r. o dostępie
do informacji publicznej”. Do ustawy o dostępie do informacji publicznej odwołał się również
resort edukacji, wskazując, że „rachunki, faktury oraz inne dowody księgowe, na przykład wyciągi bankowe, nie są dokumentami urzędowymi, o których mowa w art. 3 ust. 1 ww. ustawy”.
Analiza przedstawionych dokumentów źródłowych za okres pierwszego i czwartego kwartału roku 2014 (dwa okresy roku wybrane do porównania), pokazuje, że co do zasady zdecydowana większość badanych urzędów wykorzystuje służbowe karty płatnicze do rezerwacji i płacenia za bilety lotnicze i kolejowe, a także za usługi noclegowe. Część urzędów sporadycznie
wykorzystuje je do niewielkiej wartości zakupów upominków, książek i podobnych towarów.
Szczególnym wyjątkiem jest resort obrony (gdzie było najwięcej wydanych kart płatniczych),
który przy użyciu tego środka płatności dokonuje szeregu bieżących płatności związanych
z funkcjonowaniem urzędu, a także wydatków o charakterze reprezentacyjno-okolicznościowych. Ministerstwo Obrony Narodowej przy użyciu służbowych kart płatniczych dokonuje
zakupu zarówno artykułów budowlanych, jak i artykułów spożywczych dla potrzeb kierownictwa urzędu. Podobnie jak pozostałe resorty (jednak rzadziej niż one) wykorzystuje karty do
zakupu biletów lotniczych i kolejowych. Dodatkowo, wyraźnie w większym stopniu niż pozostałe urzędy, Ministerstwo Obrony Narodowej przy użyciu kart płatniczych dokonuje płatności za usługi gastronomiczne poza siedzibą urzędu. Analiza przekazanych przez ten resort
dokumentów źródłowych (należy podkreślić, że przygotowanych wyjątkowo rzetelnie i przekazanych w pełnym zakresie) rodzi wątpliwości co do celowości i gospodarności wydatkowania
środków publicznych. Po pierwsze, pewne zakupy towarów (np. artykuły spożywcze) dokonywane są z dużą częstotliwością w różnych sieciach handlowych, co może budzić wątpliwości
co do procesu i procedur zakupowych, których celem powinno być z założenia grupowanie
zakupów, ograniczanie liczby dostawców w celu maksymalizacji rabatów i ograniczania kosztów logistycznych. Po drugie, przekazany przez urząd wykaz produktów spożywczych jest na
tyle szeroki (kilkadziesiąt różnych produktów), że można mieć wątpliwości, na ile zakupy artykułów spożywczych są dopasowywane do celów urzędu i potrzeb gości, a na ile do potrzeb
i gustów pracowników urzędu, w tym członków jego kierownictwa. Po trzecie, wątpliwości co
do przeznaczania kupowanych artykułów spożywczych budzi procedura opisu faktur za zakup
takich towarów. Na każdej z takich faktur widnieje następujący opis: „(…) zakup artykułów
spożywczych. Artykuły wydano do spożycia (…)”, co nie wskazuje jednoznacznie celowości takich wydatków. Co prawda, jak wskazano wcześniej, wydatki na artykuły spożywcze stanowią
zaledwie 3% wszystkich analizowanych w ramach tych urzędów wydatków, ale – jak napisano we Wprowadzeniu – nie chodzi tylko o wartość wydatków, bo pozornie drobne czynności
i koszty stanowią integralną część dobra wspólnego i mogą być wykorzystywane tylko zgodnie
z przeznaczeniem, tj. na rzecz ogółu, a nie interesów i potrzeb jednostek.
300
Rycina 5.1. Przykładowa faktura za zakup towarów przez Ministerstwo Obrony Narodowej przy użyciu służbowych kart płatniczych
Źródło: Informacje 15 resortów i KPRM 11.05–01.07.2015.
301
302
Na koniec, w ramach rozważań dotyczących używania służbowych kart płatniczych przyjrzyjmy się – podobnie jak w przypadku pozostałych obszarów analizy związanych z wydatkami bieżącymi urzędów – jak badane resorty i Kancelaria Prezesa Rady Ministrów (spośród
tych, które dysponowały największą liczbą służbowych kart lub najwięcej wydały z wykorzystaniem kart) regulują formalnie zasady korzystania z takich kart. Analiza udzielonych odpowiedzi pokazuje, że zdecydowana większość analizowanych urzędów – z tych, które deklarują używanie kart – wprowadziła wewnętrzną regulację w formie zarządzenia lub decyzji
właściwego ministra. Dodatkowo na uwagę zasługuje resort kultury, w którym zamiast zarządzenia lub decyzji ministra funkcjonowała pozbawiona daty sporządzenia oraz daty wejścia w życie notatka pod nazwą „Zasady korzystania z kart kredytowych”469. Jak wskazano
w analizie prawnej (rozdział II), przepisy ustawy o finansach publicznych nałożyły na ministrów obowiązek wydania regulacji prawnych dotyczących dokonywania wydatków przy wykorzystaniu służbowych kart płatniczych oraz szczegółowo określiły elementy tych regulacji
(art. 175 ust. 3 u.f.p.).
W odpowiedzi na generalny wniosek nr 2 o udostępnienie informacji publicznej, na 18 badanych urzędów tylko 7 przekazało zarządzenia lub decyzje w tym zakresie. Dopiero na szczegółowy kolejny wniosek (wniosek nr 8 o udostępnienie informacji publicznej) kolejne 7 resortów udostępniło regulacje w tym zakresie. Pokazuje to, że urzędy te nie postrzegają wprost
użytkowania służbowych kart płatniczych jako obszaru narażonego na niewłaściwe wydatkowanie środków publicznych. Poniżej zostaną przedstawione regulacje 6 resortów, z czego
zarządzenia Ministerstwa Edukacji Narodowej, Ministerstwa Finansów, Ministerstwa Pracy
i Polityki Społecznej oraz Ministerstwo Skarbu Państwa, a także częściowo Ministerstwo Obrony Narodowej zaprezentowano szczegółowo w analizie prawnej, zaś regulacje Ministerstwa
Kultury i Dziedzictwa Narodowego i jedna decyzja Ministerstwa Obrony Narodowej zostały
przesłane przez te urzędy w późniejszym czasie. Te 6 resortów wykazało bowiem za rok 2014
największą liczbę kart lub największe wydatki z ich wykorzystaniem (w pierwszym i czwartym kwartale 2014). Regulacje te mają postać zarządzeń lub decyzji ministra, jako dysponenta
części budżetowej, zgodnie z art. 175 ust. 3 u.f.p., choć w resorcie kultury zasady korzystania
z kart ujęte są w jednostronicowym dokumencie pod nazwą „Zasady korzystania z kart kredytowych”, podpisanym przez dyrektora generalnego470.
Analizowane akty prawa wewnętrznego zasadniczo regulują wszystkie kwestie wskazane
w upoważnieniu ustawowym, określonym w art. 175 ust. 3 u.f.p. Ale już sposób sformułowania
norm zawartych w tych regulacjach, w zależności od ministerstwa, jest zróżnicowany i postanowienia niektórych aktów prawnych są bardzo lakoniczne, np. w zakresie określenia rodzaju stanowisk, których zajmowanie uzasadnia wydanie karty płatniczej oraz rodzajów wydatków, które mogą być dokonywane za jej pomocą. Większość analizowanych dokumentów do
osób uprawnionych do korzystania z karty zalicza nie tylko członków ścisłego kierownictwa
ministerstwa, ale także innych pracowników. Nie wszystkie zarządzenia wiążą wydanie karty z koniecznością dokonywania w związku z zajmowanym stanowiskiem ściśle określonych
wydatków lub ograniczają dokonywanie płatności kartą do sytuacji, gdy płatność nie może
być dokonana w innej formie bezgotówkowej. Optymalna jest taka regulacja, która ogranicza
469
470
Ibidem.
303
wykorzystywanie kart jedynie do osób, których zakres obowiązków faktycznie wymaga dokonywania płatności za pomocą karty w związku z określonymi kategoriami wydatków i to
takich, które nie mogą być dokonywane w innej formie bezgotówkowej, na przykład przez
pracownika, który rezerwuje usługi hotelarskie podczas podróży służbowych, w szczególności zagranicznych, i opłaca wydatki związane z tymi usługami. Często jednak brak jest takich
zastrzeżeń. W niektórych zarządzeniach rażą lakoniczne stwierdzenia: „Służbowe karty płatnicze mogą być wydawane pracownikom, jeżeli z charakteru obowiązków wynika konieczność ich wydania”.
Zgodnie z analizowanymi aktami prawnymi miesięczne limity wydatków dokonywanych
z wykorzystaniem karty płatniczej to kwoty nawet do 50 tys. zł. Nie w każdym zarządzeniu zostały one konkretnie kwotowo określone i ustalane są indywidualnie dla użytkownika. Rzadko
limity wydatków są powiązane z planem finansowym urzędu. Kartami pokrywa się wydatki
związane z podróżami w trakcie delegacji służbowych, w tym koszty noclegów, usług gastronomicznych i transportowych, czasami wydatki związane z obsługą delegacji zagranicznych,
eksploatacją samochodów służbowych, organizacją szkoleń oraz konferencji, ale także wydatki
na cele reprezentacyjne. Niektóre zarządzenia określają jedynie, że za pomocą karty można dokonywać operacji finansowych bezpośrednio związanych z wykonywaniem obowiązków służbowych. Udostępnianie kart osobom na określonych stanowiskach bez odniesienia do kategorii
wydatków, które można ponieść z użyciem karty, rodzi z pewnością ryzyko nadużyć. Jeśli chodzi o określenie w aktach wewnętrznych przypadków, kiedy za pomocą służbowej karty płatniczej można dokonać wypłaty gotówki, to najczęściej regulacje dopuszczają wypłatę gotówki
jedynie wyjątkowo, choć w niektórych zarządzeniach przewiduje się taką możliwość w sposób
bardzo lakoniczny – „w uzasadnionych okolicznościach”.
Analizowane wewnętrzne akty prawne wskazują zazwyczaj rodzaj dokumentu przedkładanego w celu rozliczenia karty i sposób jego opisania, zakładają obowiązek zwrotu wydatku
i odpowiedzialność pracowniczą lub dyscyplinarną w przypadku nieprawidłowego wykorzystania karty. Brak jest natomiast w analizowanych zarządzeniach i decyzjach wyraźnego określenia mechanizmów kontroli sposobu wykorzystywania karty płatniczej.
Tabela 5.8. Wykaz regulacji wewnętrznych określających zasady korzystania z kart płatniczych
l.p.
Nazwa
urzędu
1.
MAiC
Zarządzenie nr 15 Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 13 września 2012 r.
w sprawie dokonywania w resorcie administracji i cyfryzacji wydatków przy wykorzystaniu służbowych kart płatniczych
2.
MEN
Zarządzenie nr 29 Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 września 2010 r. w sprawie dokonywania wydatków przy wykorzystaniu służbowych kart płatniczych
3.
MF
Zarządzenie nr 53 Ministra Finansów z dnia 23 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu
dokonywania wydatków przy użyciu służbowych kart płatniczych
Rodzaj/nazwa regulacji
304
l.p.
Nazwa
urzędu
4.
MG
Zarządzenie Ministra Gospodarki z dnia 17 stycznia 2012 r. w sprawie sposobu
dokonywania wydatków przy wykorzystaniu służbowych kart płatniczych w Ministerstwie Gospodarki
5.
MIR
Art. 175 ust. 3 u.f.p. oraz zarządzenie nr 17 Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia
3 kwietnia 2014 r. w sprawie ustalenia regulaminu przyznawania i korzystania ze
służbowych kart płatniczych oraz rozliczania dokonywanych przy ich użyciu operacji
finansowych w Ministerstwie Infrastruktury i Rozwoju oraz w jednostkach organizacyjnych podległych lub nadzorowanych przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju
6.
MKiDN
Notatka pod nazwą „Zasady korzystania z kart kredytowych” (brak daty sporządzenia oraz daty wejścia w życie)
7.
MNiSW
Zarządzenie nr 54/2011 Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 2 czerwca
2011 r. w sprawie dokonywania wydatków przy wykorzystaniu służbowych kart
płatniczych
8.
MON
Zarządzenie nr 50/MON Ministra Obrony Narodowej z dnia 30 sierpnia 2010 r.
w sprawie korzystania w resorcie obrony narodowej ze służbowych kart płatniczych; decyzja nr 403 Dyrektora Departamentu Administracyjnego Ministerstwa
Obrony Narodowej z dnia 18 września 2013 r. wprowadzająca nowy wzór umowy
dotyczącej przyznania służbowej karty płatniczej
9.
MPiPS
Decyzja Nr 4 Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 czerwca 2010 r. w sprawie sposobu dokonywania wydatków przy wykorzystaniu służbowych kart płatniczych użytkowanych w Ministerstwie Pracy i Polityki Społecznej oraz podległych
jednostkach organizacyjnych
10.
MRiRW
brak kart płatniczych i regulacji w tym zakresie
11.
MS
Zarządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 maja 2011 r. w sprawie sposobu
dokonywania wydatków przy wykorzystaniu służbowych kart płatniczych użytkowanych w Ministerstwie Sprawiedliwości oraz w jednostkach organizacyjnych
podległych lub nadzorowanych przez Ministra Sprawiedliwości
12.
MSP
Zarządzenie nr 13 Ministra Skarbu Państwa z dnia 14 lutego 2011 r. w sprawie wprowadzenia Regulaminu użytkowania kart płatniczych BGK-VISA Business Officium
przez członków kierownictwa i pracowników Ministerstwa Skarbu Państwa
13.
MSW
Zarządzenia nr 45 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 21 czerwca 2012 r. w sprawie dokonywania w resorcie spraw wewnętrznych wydatków przy wykorzystaniu
kart płatniczych
14.
MSZ
Zarządzenie nr 15 Ministra Spraw Zagranicznych z dnia 27 maja 2014 r. w sprawie
służbowych kart płatniczych używanych w Ministerstwie Spraw Zagranicznych,
placówkach zagranicznych oraz innych jednostkach podległych
15.
MZ
brak kart płatniczych i regulacji w tym zakresie
Rodzaj/nazwa regulacji
305
Rycina 5.2. Dokument przekazany przez Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego, regulujący – w ocenie ministerstwa – zasady korzystania ze służbowych kart płatniczych lub służbowych kart kredytowych
Źródło: Informacje 15 resortów i KPRM 11.05–01.07.2015.
306
Odrębnego omówienia wymaga dokument przekazany przez Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Jak wskazano wyżej, jest to dokument pod nazwą „Zasady korzystania
z kart kredytowych”. Po pierwsze, wątpliwości natury prawnej budzi jego forma. Nie ma on
bowiem postaci decyzji ani zarządzenia i nie został wydany przez ministra, choć to właśnie
minister – jako dysponent części budżetowej – powinien, zgodnie z art. 175 u.f.p., te zasady
ustalić. Dokument podpisał dyrektor generalny na papierze bez żadnego nagłówka lub nawet
wskazania nazwy urzędu. Dokument ten nie jest także opatrzony datą i nie wiadomo, od kiedy
obowiązuje. Po drugie, zawiera on 12 punktów, stosunkowo ogólnych stwierdzeń, i nie przewiduje żadnych wyżej wspomnianych mechanizmów ograniczenia ryzyk określonych nadużyć.
Karty mogą być przyznane członkom ścisłego kierownictwa oraz – za zgodą dyrektora generalnego – innym pracownikom, mogą być wykorzystane do realizacji transakcji bezgotówkowych, do wysokości limitu ustalonego dla karty, a do rozliczania wydatków dokonywanych
kartą w związku z delegacjami służbowymi stosuje się przepisy „rozporządzeń Ministra Pracy
i Polityki Społecznej dotyczące rozliczania kosztów podróży służbowych”.
Zgodnie z dokumentem obowiązującym w Ministerstwie Kultury i Dziedzictwa Narodowego (choć kwestia obowiązywania budzi z wyżej wskazanych powodów wątpliwości) „Karta
przeznaczona jest gównie do dokonywania płatności związanych trudnymi do przewidzenia
płatnościami w trakcie zagranicznych podróży służbowych, na które nie wypłacono zaliczki
oraz ewentualnych innych wydatków bezpośrednio związanych z wykonywaniem obowiązków służbowych posiadacza karty” (pisownia oryginalna). Posiadacz karty zobowiązany jest
do przedstawienia dowodów potwierdzających dokonanie wydatku, to jest faktur, rachunków,
innych dowodów księgowych, niezwłocznie po ich otrzymaniu, a w wyjątkowo uzasadnionych
przypadkach, w których uzyskanie dowodów księgowych nie jest możliwe z przyczyn niezależnych od posiadacza karty, dopuszcza się oświadczenia o dokonaniu wydatku. Posiadacz karty
podpisuje oświadczenie, iż upoważnia pracodawcę do potrącenia z wynagrodzenia nierozliczonych kwot wydatków dokonanych kartą. W tym kontekście warto przypomnieć – jak już
wspomniano wcześniej – że resort ten nie przekazał ani informacji na temat wartości wydatków dokonywanych kartami służbowymi, ani tym bardziej dokumentów źródłowych dotyczących tych wydatków. Nie była więc możliwa ocena tego, jak wydatkowane są środki publiczne
w oparciu o opisaną wyżej „regulację wewnętrzną”.
Podsumowanie
Zacznijmy od tego, że na podstawie przekazywanych przez badane urzędy informacji nie
było możliwe jednoznaczne określenie skali i zakresu występowania anomii pracowniczej,
związanej z niewłaściwym wydatkowaniem środków publicznych w ramach wydatków bieżących. Ale też celem niniejszych rozważań było nie tyle „łapanie kogoś za rękę”, co wskazywanie luk i wynikających z nich zagrożeń i ryzyk. Co się udało? Na podstawie zebranych danych
ilościowych i wartościowych oraz informacji na temat praktyki i stosowanych wewnętrznie
przepisów prawnych udało się stworzyć katalog rodzajów kosztów obarczonych (z uwagi na
niewystarczające lub nieprecyzyjne unormowania prawne lub pozanormatywną praktykę) ryzykiem występowania anomii pracowniczej i anomii pracowniczej „instytucjonalnej”. W ten
sposób – niezależnie od wyników analizy wydatków na wynagrodzenia i pochodne, o czym
podSuMowanie
307
w rozdziale IV – możemy wskazać wartość i zakres innych wydatków bieżących obarczonych
ryzykiem i tym samym możemy określić obszary wymagające wzmocnienia nadzoru, szerszych
analiz i wprowadzenia rozwiązań naprawczych.
Przypomnijmy, że aspekty finansowo-prawne i ilościowe przedstawione zostały w niniejszej części na podstawie analizy wydatków bieżących w zakresie towarów i usług oraz pozostałych, innych niż wynagrodzenia i zakup towarów i usług, wydatków. Analiza objęła w szczególności wydatki na delegacje, korzystanie z telefonów i samochodów, używanie kart płatniczych
i wydatki w ramach funduszu reprezentacyjnego. Trzy pierwsze obszary analizy, to jest koszty
delegacji oraz wydatki na telefony i samochody służbowe, stanowiły w badanym okresie (rok
2014), w ramach badanej grupy urzędów i wybranych rodzajów kosztów, kategorie o największych wartościach, a więc uznano, że to właśnie im należy poświęcić szczególną uwagę. Informacje i dane wykorzystane w niniejszym rozdziale zostały pozyskane w szczególności na
podstawie informacji udzielonych przez urzędy w odpowiedzi na wnioski o udostępnienie informacji publicznej nr 7, 8 oraz 14 i 15.
Największą co do wartości kategorią kosztów dotyczących wydatków bieżących w ramach
zdefiniowanych we wniosku nr 7 rodzajów kosztów, stanowiły delegacje. W 2014 r. 15 analizowanych w tym zakresie ministerstw wydało na ten cel blisko 55 mln zł, najwięcej na delegacje zagraniczne (89%). Praktyka w tym zakresie była analizowana na podstawie regulacji
wewnętrznych, o których przekazanie poproszone zostały badane resorty i Kancelaria Prezesa Rady Ministrów. Analiza zarządzeń 6 urzędów, które wydały w tym zakresie najwięcej pieniędzy, pokazała, że na każdym etapie wydatkowania środków publicznych na podróże służbowe pracowników brakuje mechanizmów, mających na celu przeciwdziałanie nadużyciom.
Na gruncie analizowanych zarządzeń urzędy co do zasady nie mają obowiązku planowania
podróży i tym samym analizy celowości danego wyjazdu i celowości wydatkowania na ten cel
środków publicznych. Pojedyncze zarządzenia obejmują regulacje dotyczące planowania i oceny celowości danej podróży przed wydaniem pracownikowi zgody na wyjazd oraz zawierają
wytyczne dotyczące zasadności kosztów (np. poprzez obowiązek pracownika co do sprawdzenia, czy koszty nie mogą zostać pokryte przez organizatora danego wydarzenia). Urzędy nie
oceniają na przykład, czy wyjazd jest zasadny, czy zaproponowane koszty są racjonalne i muszą zostać poniesione, czy delegacja musi być tak liczna i jechać na określoną liczbę dni. Po odbyciu podróży służbowej – biorąc pod uwagę treść zarządzeń – brakuje także mechanizmów
weryfikacji wydatkowania środków, co szczególnie dotyczy diet i ryczałtów, w odniesieniu do
których nie przedstawia się rachunków i faktur, a wydatkowanie oparte jest o ogólne, najczęściej nieweryfikowane, oświadczenie pracownika. Brak zatem w tych zarządzeniach, poza pojedynczymi przykładami, mechanizmów przeciwdziałania wydatkowaniu środków publicznych na cele prywatne.
W przypadku telefonii i Internetu (druga kategoria wydatków bieżących pod względem
wartości w ramach grupy badanych wydatków i ministerstw) analizowano zarządzenia 7 urzędów, które na ten cel wydały najwięcej. Ich najsłabszą stroną jest brak regulacji normujących
weryfikację przez urząd, czy użytkownik telefonu korzystał z niego w celach służbowych, to
jest czy wszystkie wykonane połączenia i wysłane SMS-y czy MMS-y były służbowe. Szczególne znaczenie ma to w przypadku tych użytkowników, których nie dotyczą ustanowione w zarządzeniach limity kosztów. Są to zazwyczaj osoby ze ścisłego kierownictwa, które niekiedy
wyłączone są z zasad – ustanowionych dla innych pracowników urzędu – użytkowania tele-
308
fonów służbowych. W przypadku innych pracowników określone mechanizmy wprowadzono w sytuacji przekroczenia limitu, ale zazwyczaj polegają one na nałożeniu na pracowników
obowiązku zwrotu kwoty przekroczenia limitu. W sytuacji, gdy limit nie zostanie przekroczony, urzędów co do zasady – na gruncie analizowanych zarządzeń – nie interesuje, w jaki sposób wykorzystywany jest telefon. Gdy przyznany limit jest wysoki, gdyż np. został niewłaściwie oszacowany i jest wyższy niż limit potrzebny na danym stanowisku, pracownicy resortów
– jak wynika z regulacji i informacji na temat praktyki tych urzędów – mogą prowadzić zarówno rozmowy służbowe, jak i prywatne ze służbowego telefonu, a więc dochodzić może do
wykorzystywania środków publicznych do celów prywatnych. Brak przy tym w zarządzeniach
mechanizmów analizy i ewentualnej modyfikacji (optymalizacji) zasadności wysokości przyznanych limitów w kontekście rzeczywistych potrzeb na danym stanowisku pracy. Biorąc pod
uwagę stosunkowo szerokie wskazanie w zarządzeniach kręgu użytkowników telefonów służbowych (oraz, jak wynika z informacji przekazanych przez urzędy, dużą liczbę przyznawanych
telefonów), niejednolite uregulowanie przez urzędy wysokości limitów kosztów, brak limitów
w przypadku określonych osób, należy uznać, że brak mechanizmów weryfikacji charakteru
wykonywanych połączeń tym bardziej może powodować nadużycia. W ramach tej kategorii
kosztów (telefony komórkowe i mobilne modemy internetowe) analiza pokazuje – podobnie
jak w przypadku innych analizowanych obszarów – że badane urzędy różnią się od siebie całkowicie pod kątem skali użytkowania tego typu urządzeń.
W przypadku kolejnej kategorii – wykorzystania samochodów – poziom wydatków w poszczególnych resortach znacznie się różni, co budzi wątpliwości co do tego, czy faktycznie
urzędy mają tak zróżnicowane potrzeby w zakresie korzystania z samochodów, czy też prawo
korzystania z samochodów służbowych lub porównywalnych świadczeń (na przykład ryczałtów na używanie samochodów służbowych do celów prywatnych) stanowi dodatkowy element
„wynagradzania” pracowników. Największą część stanowią przy tym wydatki na zakup paliwa
(44%) oraz koszty napraw (16%). Pozostałe koszty, stanowiące 40%, to inne wydatki związane
z samochodami służbowymi, koszty zakupu nowych pojazdów, ryczałtów na używanie samochodów prywatnych do celów służbowych oraz ubezpieczeń. W zakresie prawnym analizowano sytuację 7 urzędów (generujących największe wydatki na zakup paliwa). Ich wewnętrzne regulacje najczęściej wyrażają zasadę korzystania z samochodów służbowych wyłącznie do
celów prywatnych. Najczęściej brak jest jednak mechanizmów weryfikacji realizacji tej zasady
w praktyce przez użytkowników, co lokuje ją na poziomie apelu czy pewnej wytycznej. Ponadto niektórzy użytkownicy uprawnieni są do używania samochodu służbowego z kierowcą do
dojazdów z miejsca zamieszkania do miejsca pracy i z powrotem, przy czym miejsce zamieszkania może być oddalone od ministerstwa nawet do 100 km. W wewnętrznych regulacjach
panuje także pełna różnorodność zasad przyznawania ryczałtu na korzystanie z samochodów
prywatnych do celów służbowych, co budzić może wątpliwości co do tego, na ile te wydatki są
celowe, a tym samym, czy nie dochodzi do ryzyka wydatkowania środków publicznych w celach
prywatnych. Kolejne ryzyko dotyczy zawarcia niekorzystnej dla finansów publicznych umowy,
na przykład poprzez określenie wygórowanej wysokości limitu kilometrów oraz składanych
przez pracowników oświadczeń, stanowiących podstawę otrzymania wynagrodzenia za używanie samochodu prywatnego do celów służbowych.
W przypadku kart płatniczych – kolejny obszar analizy w ramach niniejszego rozdziału
– w wyniku analizy stwierdzono, że większość urzędów przekazuje karty płatnicze do dyspo-
podSuMowanie
309
zycji pracowników. Również w tym zakresie badane urzędy różnią się od siebie co do liczby
używanych kart płatniczych, ustalonych limitów wydatków, rodzajów stanowisk użytkujących karty, a także rodzajów kosztów. Na podstawie rachunków, faktur lub innych dowodów
księgowych, dokumentujących operacje dokonane służbowymi kartami płatniczymi za okres
pierwszego i czwartego kwartału roku 2014, należy stwierdzić, że karty wykorzystywane są do
rezerwacji i płacenia za bilety lotnicze i kolejowe, a także za usługi noclegowe. Część urzędów
sporadycznie wykorzystuje je do zakupów upominków, książek i podobnych towarów o stosunkowo niewielkiej wartości (biorąc pod uwagę budżet państwa), choć zdarza się dość niepokojąca
praktyka dokonywania przy użyciu karty szeregu bieżących płatności związanych z funkcjonowaniem urzędu – od artykułów budowlanych, przez artykuły spożywcze dla potrzeb kierownictwa urzędu (przy czym faktury opisywane są dość lakonicznie, czego przykładem może
być MON: „Zakup artykułów spożywczych. Artykuły wydano do spożycia”), do artykułów reprezentacyjno-okolicznościowych. Należy przyznać, że wydatki na artykuły spożywcze stanowią zaledwie 3% wszystkich analizowanych w ramach badanej grupy urzędów wydatków, ale
przecież nie chodzi tylko o wartość wydatków, jak podkreślono we Wprowadzeniu. Pozornie
drobne koszty stanowią integralną część dobra wspólnego i mogą być wykorzystywane tylko
zgodnie z przeznaczeniem, tj. na rzecz ogółu, a nie interesów i potrzeb jednostek.
Warto na koniec wspomnieć, że w ramach projektu podjęto także próbę oszacowania skali
nadużyć w zakresie tzw. wydatków reprezentacyjnych, czy z funduszu reprezentacyjnego. Jednak większość urzędów nie potwierdziła wyodrębnienia w planie finansowym takiej kategorii wydatków oraz nie przekazała wykazu wydatków, ani tym bardziej źródłowych dokumentów, które mogłyby zostać poddane analizie i ocenie. Z pewnością wymaga to dalszych badań
i analiz.
311
podSuMowanie i wnioSki końcowe
Podsumowanie i wnioski końcowe
Marcin Anaszewicz, Sylwia Spurek
Przypomnijmy, że celem projektu „Publiczne czy prywatne? Monitoring wydatkowania
środków publicznych”471 była kontrola obywatelska wydatkowania środków publicznych na
cele prywatne oraz wyjaśnienie, jak rząd chroni interes publiczny przed takimi zjawiskami.
Jak wynika z przedstawionych w niniejszej publikacji wyników badań, rozważania te nie były
zorientowane na budowanie teorii, czy jej weryfikację, ale były to badania o charakterze stricte
technicznym. Polegały one na zbieraniu faktów niezbędnych do opisania, wyjaśnienia i rozwiązania podjętego w ramach projektu problemu badawczego, którym są zjawiska i zachowania o charakterze anomii pracowniczej w administracji publicznej. Jednocześnie opisywane
badania skoncentrowane były nie tyle na samych organizacjach (instytucjach administracji
publicznej), co na regułach w nich zachodzących, które sterują zachowaniem poszczególnych
aktorów i uczestników sfery publicznej i jednocześnie ograniczają lub powinny ograniczać ich
zachowania. W ten sposób, o czym napisano we Wprowadzeniu, niniejsze badania odwołują
się również do diagnostycznego Modelu 3 Sił Anomii Pracowniczej, a konkretnie do dwóch
jego wymiarów, to jest środowiska i zarządzania. Wymiar środowiska rozumiany jest jako otoczenie organizacji i regulacje prawne określające jej działanie. Z kolei zarządzanie odnosi się
do organizacji pracy oraz obowiązujących w badanych urzędach systemów i procesów związanych z analizowanym zjawiskiem. W związku z tak zarysowanym podejściem badawczym,
w przedstawionych w niniejszej publikacji badaniach kluczową rolę odegrała analiza prawoznawcza norm prawnych powszechnie i wewnętrznie obowiązujących, które – jak pokazują autorzy niniejszej publikacji – szeroko wpływają lub mogą wpływać na badany obszar, tzn. wykorzystywanie przez administrację środków publicznych przeznaczonych na wydatki bieżące.
Przypomnijmy również, że z perspektywy głównego celu niniejszej publikacji przyjęto
następujące cele operacyjne. Po pierwsze, było to wyjaśnienie, jakie regulacje prawne i w jakim zakresie chronią interes publiczny przed wydatkowaniem przez decydentów politycznych
i urzędników środków publicznych na cele prywatne. Po drugie, celem było ustalenie, czy i w jaProjekt był dofinansowany z programu Obywatele dla Demokracji prowadzonego przez Fundację im. Stefana
Batorego we współpracy z Polską Fundacją Dzieci i Młodzieży, finansowanego ze środków Mechanizmu Finansowego Europejskiego Obszaru Gospodarczego.
471
312
kim zakresie urzędy tworzą wewnętrzne regulacje chroniące interes publiczny przed takimi
zachowaniami. Po trzecie, była to próba określenia skali zjawiska i tego, jakich dokładnie kategorii może ono dotyczyć. Po czwarte, z uwagi na innowacyjność projektu, jego celem operacyjnym było poznanie nastawienia badanych urzędów do kontroli obywatelskiej związanej z tym
zjawiskiem. I wreszcie po piąte, celem było przygotowanie – na podstawie przeprowadzonych
badań – rekomendacji, w tym w formie wniosków dotyczących zmian prawnych. Dodatkowo
celem operacyjnym tego projektu było zwrócenie uwagi administracji publicznej na problem
anomii pracowniczej, a także zainicjowanie debaty wewnętrznej (w ramach systemu administracji publicznej) i zewnętrznej z udziałem opinii publicznej. Celem operacyjnym projektu było
również zainicjowanie zmiany nieprawidłowych praktyk w administracji, poprzez pokazanie
skali i przykładów wydatków narażonych na niewłaściwe wykorzystywanie środków publicznych lub poprzez zdefiniowanie luk prawnych tworzących ryzyko powstania takich zjawisk.
Celem niniejszej publikacji było również pokazanie, jaką rolę odegrały polskie media w ramach
afer politycznych roku 2014 (które stały u podstaw projektu), w procesie nagłaśniania widocznych w tych aferach zachowań o charakterze anomii pracowniczej, a tym samym zmiany lub
korekty zachowań politycznych decydentów i urzędników w tym aspekcie.
Jaka jest więc skala anomii pracowniczej w administracji publicznej w Polsce? Analizując przytoczone w niniejszej publikacji wyniki badań, dotyczących skali tego zjawiska, można odnieść wrażenie, że sfery publiczna i prywatna funkcjonują w dwóch różnych światach,
gdzie żyją inni (różni) ludzie, mający różne systemy wartości. Sytuacja wygląda następująco. Statystyczna organizacja traci rocznie średnio 5% swoich dochodów w wyniku oszustw
i nadużyć swoich pracowników (Międzynarodowe Stowarzyszenie Certyfikowanych Biegłych
ds. Przestępstw Gospodarczych472). Problem anomii pracowniczej dotyczy 78% pracodawców
w Polsce, a straty finansowe przedsiębiorców w sektorze handlu detalicznego z tytułu okradania ich przez pracowników wyniosły w 2011 r. ponad 1,7 mld zł (raport Euler Hermes oraz
organizacji Pracodawców Rzeczypospolitej Polskiej przy współpracy CMB Indicator). Niemal co czwarty pracownik administracji publicznej (24%) zaobserwował używanie przez innych pracowników sprzętu znajdującego się w zakładzie pracy do celów prywatnych. Blisko
co piąta osoba była świadkiem załatwiania w miejscu pracy w godzinach pracy prywatnych
spraw (21%) i używania telefonu służbowego do celów prywatnych (19%) przez pracowników
jej zakładu (pomiar OmniPBS Fundacji Klinika Rządzenia i PBS Sp. z o.o.). Blisko połowa
Polaków wyraża pogląd – „w ogóle mnie nie obchodzi” lub „mało mnie obchodzi”, czy ktoś
płaci podatki mniejsze niż powinien473. Badane ministerstwa i Kancelaria Prezesa Rady Ministrów prezentują zgoła inny pogląd. Praktycznie wszystkie badane urzędy (89% takich odpowiedzi) poinformowały, że analizowane w niniejszej publikacji zachowania (rozdział III)
nie miały tam miejsca lub że nie posiadają wiedzy na temat takich zachowań. Jak już napisano, niechęć do przyznania się do takiego problemu lub niezauważanie go, dostrzegane są
również w badaniach dotyczących sektora prywatnego. Jeżeli przyjmiemy, że badane ministerstwa i Kancelaria Prezesa Rady Ministrów posiadają pełną wiedzę i właściwie kontrolują
objęty analizą obszar aktywności administracji, to dane te możemy uznać za pozytywne. Jed472
Jak kradną Polacy w pracy? Czasem naprawdę bezczelnie, http://www.pulshr.pl/zarzadzanie/jak-kradna-polacyw-pracy-czasem-naprawde-bezczelnie,24856.html [dostęp: 09.01.2016].
473
Diagnoza społeczna 2015…, red. J. Czapiński, T. Panek, s. 332.
313
nak jeżeli uznamy – co w kontekście innych badań, w tym dotyczących sfery prywatnej, jest
bardziej prawdopodobne – że udzielone informacje są wynikiem braku wiedzy na ten temat,
to dane te są sygnałem, iż nie znamy skali możliwych nadużyć, a tym samym ewentualnych
ryzyk oraz kosztów społecznych i finansowych, jakie mogą powodować decydenci polityczni
i członkowie korpusu służby cywilnej. Brak wiedzy w tej sprawie nie pozwala przecież wdrażać ukierunkowanych podmiotowo i przedmiotowo efektywnych rozwiązań naprawczych.
Wyniki analizy praktyki badanych urzędów (rozdział III) mogą wskazywać na drugą ewentualność, to jest brak świadomości zagrożenia i wiedzy na temat zjawiska i jego skali. Z kolei
wyniki analiz dotyczących wydatków na wynagrodzenia i pochodne (rozdział IV) oraz wydatków na zakup towarów i usług (rozdział V) wskazują konkretne przykłady instytucjonalnej anomii pracowniczej oraz luki prawne i organizacyjne, które mogą sprzyjać innym zachowaniom o takim charakterze. Wniosek jest taki – administracja rządowa (w ramach grupy
badanych urzędów) nie jest świadoma faktu i skali występowania takich zjawisk i zachowań.
Odnosząc się do pytania o skalę, warto przypomnieć również o jakie pieniądze tutaj chodzi. Jak wskazano (rozdział IV), wydatki bieżące jednostek budżetowych (kategoria obejmująca
m.in. wydatki na wynagrodzenia i pochodne oraz zakup towarów i usług) z uwzględnieniem
budżetu środków europejskich w 2014 r. wyniosły 61 384,8 mln zł. Każdy 1% tej kwoty (hipotetycznie niewłaściwie wydatkowany) to 613,840 mln zł. Jeżeli jednak przyjmiemy wartość
możliwych strat określoną przez Międzynarodowe Stowarzyszenie Certyfikowanych Biegłych
ds. Przestępstw Gospodarczych, to jest 5%, to wartość skutków anomii pracowniczej w ramach wydatków bieżących jednostek budżetowych może urosnąć nawet do 3 mld zł. Jakby nie
liczyć, to mówimy o problemie, którego z uwagi zarówno na finansowe, jak i społeczne skutki
nie można pominąć. Należy również podkreślić, że na podstawie przekazywanych przez badane urzędy informacji nie było możliwe jednoznaczne określenie (policzenie) skali i zakresu
występowania anomii pracowniczej (rozdział V), związanej z niewłaściwym wydatkowaniem
środków publicznych w ramach wydatków bieżących badanych urzędów. Ale też celem niniejszych rozważań – co należy podkreślić – było nie tyle łapanie kogoś za rękę, co wskazywanie
luk i wynikających z nich zagrożeń i ryzyk. Co się udało? Na podstawie zebranych danych ilościowych i wartościowych oraz informacji na temat praktyki i stosowanych wewnętrznie przepisów prawnych stworzono autorski katalog rodzajów kosztów obarczonych (z uwagi na niewystarczające lub nieprecyzyjne unormowania prawne lub niewystarczającą pozanormatywną
praktykę) ryzykiem występowania anomii pracowniczej i anomii pracowniczej „instytucjonalnej”, czyli takiej, która inicjuje lub sankcjonuje określone zachowania w organizacji. Katalog ten
opracowano na podstawie zebranych danych ilościowych i wartościowych oraz informacji na
temat praktyki i stosowanych wewnętrznie przepisów prawnych. Możemy w ten sposób wskazać wartość i zakres wydatków bieżących obarczonych ryzykiem i określić obszary wymagające wzmocnienia nadzoru, dalszych analiz i wprowadzenia rozwiązań naprawczych (szerzej we
wnioskach końcowych). Warto w tym miejscu podkreślić, że zaproponowane przez autorów
niniejszych rozważań, z perspektywy administracji publicznej, kategorie wydatków obarczonych ryzykiem anomii pracowniczej stanowią wyjściową – autorską propozycję do bardziej
pogłębionej dyskusji. Jest to bowiem pierwsza taka próba w ramach jednostek sektora finansów publicznych. Proponując katalog takich kosztów, autorzy niniejszej publikacji otwarci są
na twórczą i konstruktywną krytykę, której efektem – jak mają nadzieję – staną się systemowe
rozwiązania i wytyczne dla wszystkich instytucji i podmiotów publicznych.
314
Tabela 1. Autorski katalog rodzajów kosztów obarczonych ryzykiem występowania anomii pracowniczej w administracji publicznej
l.p.
Rodzaje kosztów/zachowania
Główne uwagi/uzasadnienie
1.
Wydatki na wynagrodzenia i pochodne w kontekście odpracowywania czasu pracy wykorzystywanego
do celów prywatnych (spóźnienia,
wcześniejsze wyjścia z pracy, wyjścia
w czasie pracy w celach prywatnych)
– technologiczne ograniczenia bieżącego monitoringu i stałego zarządzania czasem pracy
– brak jednoznacznych stanowisk badanych urzędów
co do faktycznego odpracowania czasu pracy wykorzystanego do celów prywatnych
2.
Wydatki na wynagrodzenia i pochodne w kontekście czasu pracy spędzanego na paleniu wyrobów tytoniowych
– brak wewnętrznych regulacji prawnych określających zasady rozliczania tego czasu
– niewłaściwa (co do litery prawa lub intencji ustawodawcy) interpretacja przepisów
3.
Wydatki na wynagrodzenia i pochodne w kontekście zwolnienia z pracy
bez obowiązku odpracowania tego
czasu (święta)
– brak wewnętrznych regulacji prawnych określających zasady rozliczania tego czasu
– uznaniowość urzędów i swoista anomia instytucjonalna
4.
Wydatki bieżące związane z przyznawaniem świadczeń dodatkowych (samochód służbowy, ryczałt na używanie samochodu prywatnego do celów
służbowych)
– brak mechanizmów weryfikacji korzystania z samochodu służbowego wyłącznie do celów służbowych
– przykłady rozwiązań prawnych dopuszczających
korzystanie z samochodów do celów prywatnych
(dojazdy do pracy i z pracy do domu)
– niejednolitość zasad w zakresie korzystania z samochodu prywatnego do celów służbowych
5.
Wydatki bieżące związane ze świadczeniami posiadającymi określony limit wydatków (np. telefonia komórkowa, czy Internet mobilny)
– brak mechanizmów weryfikacji korzystania z telefonu służbowego wyłącznie do celów służbowych
– brak określenia limitów kosztów telefonu służbowego dla użytkowników na niektórych stanowiskach
– brak weryfikacji połączeń w ramach limitu kosztów
6.
Wydatki bieżące związane z kosztami delegacji
– brak mechanizmów weryfikacji celowości wyjazdu
– brak mechanizmów weryfikacji racjonalności kosztów wyjazdu
– brak weryfikacji faktycznego poniesienia przez delegowanego kosztów wyżywienia i przejazdów
Zanim jednak przejdziemy do omówienia tego katalogu, krótko przypomnijmy konkluzje
wynikające z analizy regulacji prawnych w zakresie ochrony interesu publicznego przed wydatkowaniem przez decydentów politycznych i urzędników środków publicznych na cele prywatne (rozdział II). Analiza aktów prawa powszechnie obowiązującego oraz obowiązujących we-
315
wnętrznie w urzędach, a także odpowiedzi udzielone przez urzędy w tym zakresie wykazały, po
pierwsze, że urzędy w sposób niejednolity podchodzą do systemowego – czyli wykorzystującego
regulacje prawne – przeciwdziałania wydatkowaniu środków publicznych na cele prywatne. Brak
jest zatem w urzędach obsługujących ministrów, składających się przecież na jeden organ – Radę
Ministrów, spójnych, jednolitych standardów i jednego systemu chroniącego interes publiczny
przed nadużyciami, polegającymi na wykorzystywaniu środków publicznych na cele prywatne.
Szczególnie widać to na poziomie tworzonych i obowiązujących wewnętrznie w poszczególnych
urzędach aktów prawnych, które charakteryzują się różnym poziomem szczegółowości i zakresem przedmiotowym. Powoduje to, że osoby zatrudnione w badanych urzędach nie funkcjonują
na podstawie takich samych regulacji, choć ich pracowniczy status jest co do zasady regulowany
przez szczególną pragmatykę zawodową – ustawę o służbie cywilnej.
Po drugie, analiza prawna wykazała, że z jednej strony przepisy prawa powszechnie obowiązującego zasadniczo nie odnoszą się wprost i wyraźnie do nadużyć będących przedmiotem
niniejszej analizy lub zawierają zbyt ogólne normy, a z drugiej strony akty prawa wewnętrznego, które mogłyby na poziomie operacyjnym uregulować te kwestie szczegółowo i bardzo konkretnie, takich postanowień nie zawierają. Większość badanych regulacji wewnętrznych nie
zawiera bowiem jednoznacznych zakazów, mechanizmów kontrolnych i sankcji.
Tyle na początek, na temat aspektu normatywnego przedmiotowych badań. A jak wygląda praktyka badanych urzędów w zakresie ochrony interesu publicznego przed wydatkowaniem środków publicznych na cele prywatne? Analiza każdego z badanych w ramach niniejszej publikacji obszarów praktyki urzędów w procesie przeciwdziałania anomii pracowniczej
(rozdział III) pokazuje, że badane ministerstwa i Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, podobnie jak w wymiarze normatywnym, różnią się od siebie całkowicie. Każdy z badanych urzędów inaczej kształtuje swoje struktury, wprowadza inne procedury i stosuje inne narzędzia
monitorowania prawidłowości wydatkowania środków publicznych w kontekście opisywanych
w niniejszej publikacji zjawisk. Analiza wszystkich zdefiniowanych w niniejszych badaniach
wymiarów praktycznego działania – takich jak edukacja i szkolenia, stosowanie nowych technologii i systemów zarządzania ryzykiem, prowadzenie audytów i kontroli wewnętrznej, funkcjonowanie systemów anonimowej informacji, współpraca z innymi podmiotami, pozycjonowanie odpowiedzialności za przeciwdziałanie anomii pracowniczej w strukturach urzędów
– pokazuje, że zachowania związane z przeciwdziałaniem anomii pracowniczej, w tym szacowanie ryzyk, są praktycznie nieobecne, a jeżeli występują, to mają marginalny wymiar. Analiza praktyki badanych urzędów w przedmiotowym obszarze pokazuje, że główną programową
osią prowadzonych działań są zasady etyki w służbie cywilnej. Drugim elementem programowym – wskazywanym przez badane urzędy – jest przeciwdziałanie korupcji, utożsamianej
wprost przez badane urzędy z zachowaniami polegającymi na anomii pracowniczej, podczas
gdy zachowania o charakterze korupcyjnym stanowią tylko jeden z elementów szerszej palety
zachowań związanych z tym zjawiskiem.
Jak wspomniano wyżej, różne podejścia widoczne są w wymiarze działań edukacyjnych
i szkoleniowych, a ponadto można odnieść wrażenie, że dla badanych urzędów sam fakt istnienia regulacji prawnych i informowania o nich pracowników działa prewencyjnie i zapobiega
nadużyciom. Niewątpliwie pozytywnym sygnałem, płynącym z badań w zakresie praktyki tych
urzędów, jest uznawanie przez nie zachowań związanych z anomią pracowniczą jako sprzecznych z zasadami etycznymi służby cywilnej. W zakresie stosowania nowych technologii, jako
316
instrumentów wspomagających przeciwdziałanie anomii pracowniczej, część badanych urzędów wskazała, że takie narzędzia wspierają je w procesie przeciwdziałania przedmiotowym
zachowaniom (nadużyciom). Część urzędów natomiast nie dostrzegła potrzeby stosowania takich instrumentów lub też wskazała stosowanie jedynie tradycyjnych rozwiązań, które uznała
za wystarczające. Podobna sytuacja występuje w przypadku systemów zarządzania ryzykiem.
Opisywane w niniejszym badaniu zjawiska, poza zachowaniami korupcyjnymi, nie zostały
uwzględnione w obowiązujących w urzędach systemach zarządzania ryzykiem. Mimo iż badane resorty deklarują funkcjonowanie systemu kontroli zarządczej, w ramach której zarządzają
ryzykiem poprzez jego identyfikację, to nie obejmują one rejestrem ryzyk nadużyć wynikających z zachowań o charakterze anomii pracowniczej. W związku z tym, skuteczność tych rozwiązań pozostaje pod znakiem zapytania, nie można bowiem przeciwdziałać ryzyku, jeżeli nie
zostało ono właściwie zidentyfikowane. W przypadku działań monitoringowych, kontrolnych
i audytowych, badane podmioty różnią się od siebie pod każdym kątem – zarówno podejściem
do działań kontrolnych, ich zakresem, jak i częstotliwością. Część z badanych ministerstw za
adekwatne uznała w tej kwestii kontrole Najwyższej Izby Kontroli, część w ogóle nie prowadzi
kontroli w tym aspekcie, gdyż – w ich ocenie – nie ma problemów z zachowaniami o charakterze anomii pracowniczej lub wystarczające, ich zdaniem, są regulacje prawne, przewidujące
określone obowiązki i standardy działania administracji rządowej. Różnice między badanymi
urzędami dotyczą również funkcjonowania, a właściwie niefunkcjonowania, systemu anonimowej informacji. Resorty wskazują w tej kwestii różne koncepcje i instrumenty, najczęściej
niespełniające kryterium anonimowości.
Kolejnym obszarem analizy, który podkreśla analogię do wyników badań na temat jakości
rządzenia prowadzonych przez J. Wilkina („federacja resortów”) i M. Anaszewicza (ministerialny, a nie rządowy charakter realizacji określonych zadań przez poszczególne resorty) jest
aspekt współpracy badanych urzędów w procesie przeciwdziałania zjawisku anomii pracowniczej. Analiza przekazanych informacji pokazała, że taka współpraca nie występuje, a jeżeli
ma miejsce, to ma marginalny charakter (dodatkowo, na co należy zwrócić uwagę, dotyczy wyłącznie szkoleń, a więc działań operacyjnych, a nie strategicznych) i – podobnie jak inne opisane działania – odnosi się przede wszystkim do problemu korupcji. Dodatkowo współpraca odbywa się jedynie na linii resorty – określone służby specjalne. Brak jest natomiast przykładów
aktywnej współpracy na linii resort – resort. Badane urzędy nie wskazały również przykładów współpracy z innymi podmiotami – ani ze sfery finansów publicznych, ani też z podmiotami trzeciego sektora. Nie ulega wątpliwości, że podobnie jak w przypadku innych, wcześniej
analizowanych, aspektów praktycznych działań badanych urzędów, również „usytuowanie”
w strukturach urzędów przeciwdziałania przedmiotowemu zjawisku wykazuje różnice między
tymi podmiotami. Widoczne są tutaj cztery typy rozwiązań. Pierwszy zakłada, że skoro nie ma
nadużyć dotyczących anomii pracowniczej, nie ma potrzeby prowadzenia kontroli, a tym samym nie ma potrzeby tworzenia lub wskazywania komórek czy stanowisk pracy za ten obszar
odpowiedzialnych. Drugi zakłada, że skoro odbywają się coroczne kontrole Najwyższej Izby
Kontroli, nie zachodzi potrzeba prowadzenia samodzielnych działań. Trzeci to model, w którym monitoring zachowań o charakterze anomii pracowniczej przypisany został do komórek
audytu i kontroli. I wreszcie czwarty model to taki, w którym – zgodnie ze stanowiskiem niektórych urzędów – skoro każdy odpowiada za właściwe wydatkowanie środków publicznych,
to każdy kontroluje i zapobiega anomii pracowniczej.
317
Jaka może być skala zjawiska anomii pracowniczej w administracji publicznej i jakich dokładnie kategorii może dotyczyć? Jakie obszary wydatków mogą być na nią w szczególności
narażone? Odpowiedzią na tak postawione pytanie jest przedstawiony wyżej katalog rodzajów
kosztów obarczonych – z uwagi na niewystarczające lub nieprecyzyjne unormowania prawne
lub niewystarczającą pozanormatywną praktykę – ryzykiem występowania anomii pracowniczej. Co istotne, w trakcie prowadzonych badań w ramach tego katalogu zarysowały się w nim
dwie kategorie. Pierwsza obejmuje zachowania i zjawiska, których aktorami są pracownicy
(powiedzmy, klasyczna anomia pracownicza). Druga z kolei, to zachowania i zjawiska, które
inicjuje lub sankcjonuje organizacja, przez swoją kadrę kierowniczą i politycznych decydentów – nazwana została w niniejszych rozważaniach „instytucjonalną” anomią pracowniczą.
Ta druga, z uwagi na – hipotetycznie – niższą niż w sektorze prywatnym wrażliwość na naruszanie dobra wspólnego, powinna podlegać szczególnemu monitoringowi. Przypomnijmy, że
celem badań nie było łapanie kogokolwiek za rękę, ale – co należy podkreślić – wskazywanie
luk i wynikających z nich zagrożeń i ryzyk, a następnie (na podstawie zidentyfikowanych ryzyk) propozycja działań naprawczych.
Jak wynika z przeprowadzonej analizy, jeden z obszarów obarczonych ryzykiem to zachowania, które mają związek z wydatkowaniem środków publicznych na wynagrodzenia i pochodne
(rozdział IV). Koszty wynagrodzeń i pochodnych to przede wszystkim jedna z największych kategorii wydatków w budżecie państwa, a poza tym – biorąc pod uwagę cały przekrój zachowań
związanych z czasem i dyscypliną pracy – jedna z najbardziej narażonych na jej niewłaściwe wydatkowanie. W tym zakresie zidentyfikowano takie zachowania, które mogą mieć miejsce na co
dzień – jak wychodzenie w godzinach pracy z urzędu w celach niesłużbowych oraz rozpoczynanie pracy ze spóźnieniem, a także palenie wyrobów tytoniowych w trakcie pracy – a następnie weryfikowano, czy podlegają one ewidencjonowaniu i obowiązkowi odpracowania. W tym
obszarze sprawdzano również, czy w badanych urzędach miało miejsce kończenie pracy wcześniej decyzją pracodawcy bez obowiązku odpracowania tego czasu. W końcu podjęto także próbę ustalenia, czy pracownicy urzędów, którzy pełnią funkcję członków rad nadzorczych spółek
prawa handlowego z udziałem Skarbu Państwa, brali udział w posiedzeniach rad nadzorczych
w czasie pracy, a jeżeli tak, to czy ten czas został przez nich odpracowany.
Zdarzenia mogące mieć miejsce codziennie, takie jak wychodzenie w trakcie pracy w celach niesłużbowych czy spóźnianie się do pracy, podlegają – zgodnie z informacjami przekazanymi przez urzędy – obowiązkowi ewidencjonowania i odpracowania czasu pracy nieprzepracowanego. Ale tylko nieliczne urzędy były w stanie wykazać, że faktycznie kontrolują te
sytuacje i egzekwują obowiązki, np. poprzez nowe technologie wykorzystywane w procesie ewidencjonowania czasu pracy, a tym samym mogą kontrolować wydatki bieżące, związane z wynagrodzeniami i pochodnymi. Większość urzędów, najczęściej stosująca ewidencję papierową,
nie dała nawet rady określić skali wyjść w czasie pracy w celach niesłużbowych, czy spóźnień.
Dodatkowo, żaden z badanych urzędów – ani „tradycjonaliści”, stosujący ewidencję papierową, ani urzędy posiadające elektroniczne rejestry – nie udzielił jednoznacznej odpowiedzi na
pytanie: „Czy pracownicy zatrudnieni w Państwa urzędzie odpracowali czas swojej nieobecności w urzędzie spowodowanej wyjściem z urzędu w celach niesłużbowych?”, co może oznaczać, że urzędy nie mają możliwości zweryfikowania stanu faktycznego – operacyjnie, na co
dzień, bez potrzeby prowadzenia czasochłonnych analiz. Nie można uznać, że samo istnienie
wewnętrznych regulacji, nakazujących odpracowanie tego czasu, jest wystarczające. Konieczne
318
jest faktyczne egzekwowanie tego obowiązku, a – co wykazały badania – urzędy nie są w stanie
nawet ilościowo wykazać, jaka może być skala spóźnień, czy wyjść z pracy w godzinach pracy
w celach niesłużbowych. Tym samym, skoro nie znają skali zjawiska, nie mogą skutecznie egzekwować obowiązków z nim związanych.
Kolejna codzienna sytuacja, to palenie papierosów w czasie pracy. Analiza w tym zakresie
pokazuje, przede wszystkim, że żaden z badanych urzędów nie posiada wypracowanej w tym
obszarze procedury postępowania. Część z urzędów odwołuje się do 15-minutowej kodeksowej przerwy w pracy, a część – do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy na stanowiskach wyposażonych w monitory ekranowe.
Tymczasem przerwa, o której mowa w przedmiotowym rozporządzeniu, nie jest przerwą od
pracy, a jedynie przerwą od pracy przy komputerze i czas ten powinien być wykorzystywany
do wykonywania innych czynności o charakterze służbowym, a nie prywatnym. Wydaje się,
że określenie w kodeksie pracy minimalnej długości przerwy na 15 minut oznacza, po pierwsze, że przerwa nie może być krótsza niż 15 minut; po drugie, że nie może być ona dzielona,
a zatem nie może się składać np. z dwóch lub więcej przerw o łącznej długości 15 minut. Tym
samym wykorzystywanie jej na kilkakrotne przerwy, np. na palenie tytoniu, jest niedopuszczalne. Ponadto, o czym napisano w rozdziale IV, zgodnie z szacunkami Polskiego Towarzystwa Programów Zdrowotnych uzależniony od palenia papierosów pracownik, pracując 8 godzin dziennie, robi sobie średnio 2–3 przerwy na papierosa, co zabiera około 40 minut (a nie
15 minut kodeksowej przerwy w pracy). W skali roku to 22 dni. Wyroby tytoniowe pali 28%
Polaków. Biorąc pod uwagę te dane oraz wartość wydatków na wynagrodzenia i pochodne
(38 620,4 mln zł), można szacować, że koszt czasu pracy pracowników przeznaczonego na
palenie (czyli wykonywanie czynności prywatnych, a nie publicznych) wynosić może blisko
1 mld zł. Tak istotnego ryzyka nie powinno się i nie można pomijać, a stan faktyczny – zarówno w wymiarze prawnym, jak i praktycznym – nie tylko nie przeciwdziała, ale wręcz sankcjonuje anomię w tym zakresie.
Druga grupa sytuacji, nazwana na potrzeby badania „zachowaniami o charakterze specjalnym”, dotyczy zwalniania pracowników ze świadczenia pracy przez pracodawcę bez obowiązku odpracowania tego czasu. Poza zwolnieniami w sytuacjach kryzysowych (np. alarm
bombowy) lub innych specjalnych (wysokie temperatury latem), do części tego rodzaju zwolnień dochodzi w sytuacjach okolicznościowych, związanych ze świętami, np. w Wigilię,
Wielki Piątek, Sylwestra. Można powiedzieć, że to „instytucjonalna” anomia pracownicza.
Instytucje gospodarujące środkami publicznymi (w tym środkami przeznaczonymi na wynagrodzenia i pochodne) uznaniowo podejmują decyzję o skróceniu czasu pracy bez obowiązku jego późniejszego odpracowania. Co prawda zaledwie 2 z 18 badanych urzędów przyznały,
że zwalniają w takich sytuacjach pracowników ze świadczenia pracy bez obowiązku odpracowania tego czasu, ale powszechnie mówi się o zwalnianiu pracowników w takie dni nawet
4 godziny wcześniej. Niewątpliwie jest to sensytywna kwestia i urzędy mogły w tym zakresie
nie przekazać pełnej informacji. Wartość „podarowanego” urzędnikom z okazji świąt czasu może być ogromna. Przypomnijmy, że łączne wydatki jednostek budżetowych w 2014 r.
na wynagrodzenia i pochodne wyniosły 38 620,4 mln zł. Przyjmując, że całkowity, roczny
wymiar czasu pracy w 2014 r. wyniósł 2000 godzin (250 dni × 8 godz.), to wartość 4 godzin
w ramach całej administracji publicznej (2 godziny w Wielki Piątek i 2 godziny w Wigilię)
wynosi równowartość ponad 77 mln zł, co stanowi np. dwukrotność rocznego budżetu Biura
319
Rzecznika Praw Obywatelskich. To kolejny przykład praktyki badanych urzędów, wymagający dodatkowej, pogłębionej analizy. Chociaż już na podstawie zebranych w ramach niniejszych badań w tym zakresie danych można stwierdzić, iż mamy tutaj do czynienia z istotnym
wartościowo zachowaniem (niemającym podstawy prawnej) – zjawiskiem „instytucjonalnej”
anomii pracowniczej.
Ryzyko nadużyć występuje także w przypadku praktyki badanych urzędów związanej
z delegowaniem pracowników tych urzędów do pracy w radach nadzorczych w spółkach
Skarbu Państwa. Badane urzędy nie podają jasnych procedur w tym zakresie i nie są w stanie odpowiedzieć na pytanie, czy zatrudnieni w tym urzędzie brali udział w posiedzeniach
rad nadzorczych tych spółek w czasie pracy w urzędzie i czy w takiej sytuacji ten czas pracy
został przez nich odpracowany. Zdecydowana większość podkreśliła co prawda, że czynności
wykonywane przez ich pracowników powinny odbywać się w czasie wolnym od pracy, ale
brak jest zarówno jednoznacznych deklaracji, czy te standardy są faktycznie przestrzegane,
jak i wyraźnych procedur. Mamy tu zatem do czynienia ze zjawiskami i sytuacjami, wymagającymi wzmocnienia nadzoru. Ponadto, dalszej analizy – szczególnie pogłębionej z uwagi
na charakter i wartość – wymagają sytuacje i zachowania nazwane „instytucjonalną” anomią pracowniczą, kiedy pracodawca sankcjonuje (jak w przypadku palenia wyrobów tytoniowych) lub inicjuje (jak w przypadku skracania czasu pracy w dni świąteczne) tego rodzaju zachowania.
Kolejna grupa analizowanych wydatków bieżących, to wydatki na towary i usługi oraz
pozostałe – inne niż wynagrodzenia i zakup towarów i usług. Na podstawie przekazanych
przez badane urzędy informacji nie było możliwe jednoznaczne określenie skali i zakresu
występowania anomii pracowniczej, związanej z niewłaściwym wydatkowaniem środków
publicznych w ramach wydatków bieżących, ale udało się stworzyć katalog rodzajów kosztów
obarczonych ryzykiem występowania anomii pracowniczej i anomii pracowniczej „instytucjonalnej”. Analiza (rozdział V) objęła w szczególności wydatki na delegacje, korzystanie ze
służbowych telefonów i samochodów oraz używanie kart płatniczych. Trzy pierwsze obszary analizy, to jest koszty delegacji oraz wydatki na telefony i samochody służbowe, stanowiły w badanym okresie (rok 2014), w ramach badanej grupy urzędów i zdefiniowanych na
potrzeby badań rodzajów kosztów, kategorie o największych wartościach. Odnosząc się do
analiz związanych z podróżami służbowymi – na gruncie analizowanych zarządzeń urzędy co do zasady nie mają obowiązku planowania podróży i tym samym analizy celowości
danego wyjazdu i wydatkowania na ten cel środków publicznych. Delegując pracownika na
wyjazd, w tym wyjazd zagranicznych, co do zasady bardziej kosztowny, urzędy nie oceniają,
czy wyjazd jest zasadny – leży w interesie urzędu – i czy zaproponowane koszty są racjonalne
i powinny zostać poniesione przez urząd. Brakuje także mechanizmów weryfikacji wydatkowania środków po powrocie pracownika z podróży służbowej. W przypadku telefonii i Internetu mamy do czynienia ze stosunkowo dużą liczbą użytkowników telefonów służbowych,
przy jednoczesnym niejednolitym uregulowaniu przez urzędy wysokości limitów kosztów
oraz braku limitów w przypadku określonych użytkowników, a także braku mechanizmów
weryfikacji charakteru wykonywanych połączeń. Brak jest bowiem ze strony urzędów kontroli tego, czy użytkownik telefonu korzystał z niego wyłącznie w celach służbowych. Szczególne znaczenie ma to w przypadku tych pracowników resortów, których nie dotyczą ustanowione w zarządzeniach limity kosztów. W sytuacji, gdy nie ustalono limitu lub gdy ustalony
320
limit nie został przekroczony, urzędów co do zasady – na gruncie analizowanych regulacji
wewnętrznych – nie interesuje, w jaki sposób wykorzystywany jest telefon. To rodzi ryzyko
korzystania ze służbowego telefonu w celach prywatnych, a więc do wykorzystywania w tych
celach środków publicznych.
W przypadku kolejnej kategorii – wykorzystania samochodów służbowych – przeprowadzona analiza (rozdział V) pokazała, że choć wewnętrzne regulacje ustanawiają zasadę
korzystania z nich wyłącznie do celów służbowych, to najczęściej brak jest jakichkolwiek
mechanizmów weryfikacji realizacji tej zasady w praktyce przez użytkowników. Ponadto,
w niektórych urzędach wprost stwierdza się, że dojazdy z miejsca zamieszkania do miejsca
pracy i z powrotem samochodem służbowym z kierowcą stanowią przejazdy w celach służbowych. Taka zasada budzi duże wątpliwości, szczególnie że – na gruncie wewnętrznych regulacji niektórych urzędów – miejsce zamieszkania jest definiowane jako takie, które może
być oddalone od ministerstwa nawet do 100 km. W wewnętrznych regulacjach panuje także
pełna różnorodność zasad przyznawania ryczałtu na korzystanie z samochodów prywatnych
do celów służbowych, co budzić może wątpliwości co do tego, na ile te wydatki są celowe,
a tym samym – czy nie dochodzi do ryzyka wydatkowania środków publicznych w celach
prywatnych.
Przeprowadzona w rozdziale V analiza objęła także kwestie dotyczące służbowych kart
płatniczych. Problem ich wykorzystywania został bowiem dostrzeżony przez samego ustawodawcę, który w ustawie o finansach publicznych zobowiązał kierowników jednostek (w przypadku niniejszych badań – ministrów) do wydania regulacji wewnętrznych normujących
zasady korzystania ze służbowych kart płatniczych i wyraźnie wskazał, jakie elementy muszą być ujęte w tych wewnętrznych regulacjach. Większość urzędów takie regulacje posiada i przekazuje karty płatnicze do dyspozycji pracowników, ale badane urzędy różnią się od
siebie co do liczby używanych kart płatniczych, rodzajów stanowisk je użytkujących, ustalonych limitów wydatków, a także rodzajów kosztów. Z rachunków, faktur lub innych dowodów
księgowych, dokumentujących operacje dokonane służbowymi kartami płatniczymi, wynika, że karty wykorzystywane są przede wszystkim do rezerwacji i płacenia za bilety lotnicze
i kolejowe, a także za usługi noclegowe. Część urzędów jednak wykorzystuje je również do
bieżących płatności, związanych z funkcjonowaniem urzędu – od artykułów budowlanych,
przez artykuły spożywcze dla potrzeb kierownictwa urzędu, do artykułów reprezentacyjno-okolicznościowych. Jednocześnie należy zwrócić uwagę, że nie wszystkie urzędy przyjęły
wewnętrzne regulacje dotyczące wykorzystywania kart. Jeden z urzędów, w odpowiedzi na
wniosek, przekazał jednostronicowy dokument, który z pewnością zarówno co do formy
prawnej, jak i co do treści nie realizuje dyspozycji art. 175 ust. 3 u.f.p. Nawet zatem na poziomie normatywnym, mimo dyspozycji ustawodawcy, ten urząd nie zabezpieczył interesu
publicznego przed nadużyciami.
Jakie było nastawienie badanych urzędów do kontroli obywatelskiej związanej z tym
zjawiskiem? Jak napisano we Wprowadzeniu, wnioski o udostępnienie informacji publicznych oraz sam proces zbierania źródeł do analiz pełniły bowiem podwójną funkcję. Z jednej
strony były to narzędzia wykorzystane do prowadzenia przedmiotowych badań, a z drugiej
– stanowiące monitoring sam w sobie. Niezależnie od gromadzenia danych do analizy, sam
przebieg zbierania danych pokazał, jak urzędy reagują w procesie udzielania informacji publicznych na wniosek zainteresowanej organizacji. Im bardziej pytanie było precyzyjne i doty-
321
czyło konkretnego postępowania urzędów w zakresie wydatkowania środków publicznych,
tym trudniej było pozyskać konieczne dane, choć niektóre urzędy nie odpowiadały nawet na
pytania dotyczące regulacji prawnych, twierdząc, że to informacja przetworzona (KPRM).
Warto wspomnieć, że w celu wyjaśnienia nastawienia urzędów do przedmiotu badań, po
ich przeprowadzeniu i opracowaniu wstępnej wersji raportu autorzy przekazali go do zaopiniowania do badanych urzędów – wszystkich ministerstw oraz Kancelarii Prezesa Rady
Ministrów, z prośbą o uwagi. W procesie opiniowania uzyskano – jedynie od nielicznych
urzędów – kilka cennych opinii i komentarzy (zostały umieszczone w aneksie). Mamy także
nadzieję, że poprzez same procesy pozyskiwania danych, a następnie opiniowania raportu
udało się zwrócić uwagę urzędów na problem anomii pracowniczej. Częściowo potwierdziły
to – jeszcze przed wydaniem niniejszej publikacji – odpowiedzi udzielone na ostatni, wysłany na zakończenie projektu, wniosek (20.02.2016 r.). Jego celem była próba pozyskania informacji, czy badane urzędy wykorzystały wcześniejsze wnioski o udostępnienie informacji
publicznej oraz robocze części raportu jako inspirację lub materiał pomocniczy do wprowadzenia zmian, mających na celu przeciwdziałanie wydatkowaniu środków publicznych na
cele prywatne (zob. aneks).
Co dalej? Poniżej wskazane zostaną dobre praktyki oraz rekomendacje, w większości stanowiące wnioski de lege ferenda, odnoszące się do aktów prawa wewnętrznego urzędów. Uznano bowiem, że przepisy prawa powszechnie obowiązującego obejmują określone standardy
i zasady, a to na poziomie aktów prawa wewnętrznego należy zapewnić ich efektywne wdrożenie i realizację. Szczególnie istotne w tym zakresie są zasady wynikające z ustaw o służbie cywilnej oraz o pracownikach urzędów państwowych, które regulują kwestie dotyczące zatrudnienia de facto większości osób pracujących w ministerstwach i Kancelarii Prezesa
Rady Ministrów. Te standardy wyraża w przedmiotowych ustawach obowiązek rzetelnego,
sprawnego i terminowego wykonywania zadań. Inne określone normy, dotyczące ilościowego i jakościowego aspektu wykonywania obowiązków, zawiera kodeks pracy, na który również – w tym kontekście – powoływały się badane urzędy. Z ustaw o służbie cywilnej i o pracownikach urzędów państwowych wynika również obowiązek racjonalnego gospodarowania
środkami publicznymi. Zasadę celowego, racjonalnego i oszczędnego wydatkowania środków
publicznych wprowadza także ustawa o finansach publicznych. Z pewnością te zasady i standardy wymagają operacyjnego określenia w aktach prawa wewnętrznego, zarówno w odniesieniu do czasu i dyscypliny pracy, jak i do korzystania z materiałów i sprzętu. Z kolei przepisy rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej w sprawie należności przysługujących
pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej
z tytułu podróży służbowej wymagają – w celu ich efektywnej realizacji na poziomie urzędu
– wykonywania poprzez szczegółowe regulacje dotyczące w szczególności rozliczania diet na
wyżywienie oraz ryczałtów na dojazdy. Ponieważ nie każde naruszenie przepisów prawa, regulujących publiczną działalność finansową, skutkuje odpowiedzialnością za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (vide ustawa o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych), konieczne jest wyraźne podkreślenie w aktach prawa wewnętrznego, że
za konkretnie i precyzyjnie określone zachowania grozi odpowiedzialność służbowa, porządkowa i dyscyplinarna. Ponadto istotne jest właściwe przygotowanie regulacji, które – zgodnie
z ustawą o finansach publicznych – obligatoryjnie miały być wprowadzone przez ministrów
w urzędach, to jest regulacji w sprawie zasad wykorzystywania służbowych kart płatniczych.
322
Dlatego poniższe rekomendacje i wnioski zwracają uwagę na właśnie te standardy i zasady,
a także mają na celu efektywne ich wdrożenie. W ten sposób koncentrują się również na obszarach związanych z realizacją obowiązków i uprawnień pracowniczych, których wykonywanie ma wpływ na środki publiczne oraz wydatkowanie środków publicznych sensu stricto,
w szczególności z wykorzystaniem kart płatniczych. Co istotne, te obszary uznano, na podstawie praktyki badanych urzędów i wysokości kosztów ponoszonych przez administrację, za
rodzące ryzyka w zakresie nieprawidłowego wydatkowania – na cele niesłużbowe, prywatne
– środków publicznych. Dotyczy to czasu pracy, korzystania z telefonów i samochodów służbowych, ale także innego sprzętu i materiałów pracodawcy publicznego, korzystania ze służbowych kart płatniczych oraz wyjazdów w delegacje.
Biorąc pod uwagę powyższe wyniki analiz, należy uznać, że zarówno rząd (jako całość),
jak i poszczególne badane urzędy nie chronią w sposób wystarczający interesu publicznego
przed zjawiskami i zachowaniami o charakterze anomii pracowniczej. W związku z tym,
poniżej wskazano rekomendacje co do treści regulacji wewnętrznych w obszarze dotyczącym czasu pracy, korzystania z telefonów, samochodów służbowych i sprzętu pracodawcy,
wykorzystywania kart płatniczych, wyjazdów służbowych. Rekomendacje te zostały wypracowane na podstawie wniosków z badań, a także dobrych praktyk przyjętych w niektórych urzędach. Przedstawione poniżej rekomendacje mogą być pomocne dla wszystkich
jednostek finansów publicznych, w tym dla badanych urzędów administracji rządowej, innych urzędów administracji rządowej, a także podmiotów administracji samorządowej. Nie
powtarzamy przy tym treści, które już funkcjonują we wszystkich lub większości urzędów,
a jedynie odnosimy się do braków dostrzeżonych w ramach analizy. Zanim jednak przejdziemy do omówienia rekomendacji w ramach poszczególnych rodzajów wydatków, zatrzymajmy się chwilę nad bardziej generalnym wnioskiem. Analiza udzielanych odpowiedzi,
a także dokumentów źródłowych pokazuje, że zachowania i zjawiska związane z anomią
pracowniczą co do zasady nie są ujęte ani w normach, ani w praktyce, a jeżeli już, to dotyczą – o czym już wcześniej wspomniano – wybranego jej aspektu, to jest zachowań korupcyjnych, które stanowią tylko jedno z możliwych zachowań w ramach szeroko rozumianej
anomii pracowniczej. Stąd też zasadne wydaje się zaktualizowanie i poszerzenie zarządzenia nr 70 Prezesa Rady Ministrów z dnia 6 października 2011 r. w sprawie wytycznych
w zakresie przestrzegania zasad służby cywilnej oraz w sprawie zasad etyki korpusu służby
cywilnej, określającego m.in. zasadę profesjonalizmu, która oznacza efektywne i racjonalne zarządzanie posiadanymi zasobami kadrowymi i wykorzystywanie w taki sposób czasu pracy oraz zasadę racjonalnego gospodarowania środkami publicznymi. W celu wyjaśnienia przedmiotowego zjawiska i stworzenia katalogu stanowiącego punkt wyjściowy do
planowania i organizacji szkoleń, a także kształtowania regulacji wewnętrznych (np. regulaminów pracy), wytyczne mogłyby zawierać katalog zachowań o charakterze anomii wraz
z zasadami szacowania ryzyka w poszczególnych urzędach oraz w poszczególnych rodzajach komórek organizacyjnych i stanowisk pracy. W ten sposób zachowania o charakterze
anomii pracowniczej zostałyby w pełni skorelowane z zasadami etyki korpusu służby cywilnej. Ponadto, dla efektywnego zapewnienia przestrzegania tych zasad służby cywilnej,
dyrektor generalny w podległym sobie urzędzie powinien zapewnić przeszkolenie członków korpusu służby cywilnej w zakresie szeroko rozumianej (nie tylko w aspekcie zjawisk
korupcyjnych) anomii pracowniczej.
323
Tabela 2. Rekomendacje zmian lub uzupełnień w regulacjach wewnętrznych w kontekście skuteczniejszego przeciwdziałania zachowaniom o charakterze anomii pracowniczej w administracji publicznej
L.p.
Obszar wydatków
Rekomendowane zapisy/rozwiązania
1.
Czas pracy (obszar
co do zasady
unormowany
w regulaminach
pracy)
– zapoznanie się z regulaminem pracy pracownik potwierdza własnoręcznym podpisem, a jego oświadczenie dołączane jest do jego akt
osobowych
– czas pracy może być wykorzystany wyłącznie na pracę zawodową
– pracownik ma obowiązek wykonywania pracy w sposób sumienny,
staranny, terminowy, rzetelny i efektywny
– bezpośredni przełożony jest zobowiązany do organizowania pracy
w sposób zapewniający pełne wykorzystanie czasu pracy oraz osiąganie przez pracowników, przy wykorzystaniu ich uzdolnień i kwalifikacji, wysokiej wydajności i należytej jakości pracy
– pracownik ma obowiązek przestrzegania ustalonego czasu pracy
– pracownik ma obowiązek własnoręcznego podpisywania listy obecności, czym potwierdza stawienie się do pracy, a w przypadku ruchomego czasu pracy – pracownik wskazuje dokładną godzinę rozpoczęcia pracy
– pracownik ma obowiązek dokonania zapisu elektroniczną kartą
zbliżeniową na czytniku rejestrującym godziny przyjścia i wyjścia
z urzędu [w przypadku funkcjonowania czytników, co jest zalecanym rozwiązaniem]
– w przypadku spóźnienia, pracownik ma obowiązek zawiadomienia
przełożonego niezwłocznie po przybyciu do pracy o przyczynie spóźnienia, przy czym kierownik komórki organizacyjnej może zażądać
usprawiedliwienia spóźnienia w formie pisemnej
– sekretariat komórki organizacyjnej przekazuje każdego dnia do
godz. 8.30 [przy wskazaniu tej godziny należy uwzględniać przyjętą godzinę rozpoczynania pracy] listę obecności do komórki organizacyjnej do spraw osobowych [może to dyscyplinować pracowników
w zakresie niezwłocznego, zaraz po przybyciu do pracy, potwierdzania swojej obecności na liście, a ponadto umożliwia przełożonemu
ustalenie – wobec braku podpisu na liście do godz. 8.30 – ewentualnych spóźnień]
– zwolnienia na czas załatwienia ważnych spraw osobistych lub rodzinnych udziela bezpośredni przełożony; czas, w którym pracownik skorzystał ze zwolnienia, musi być odpracowany, a sytuacje te są odnotowywane w ogólnej ewidencji pracy lub w ewidencji wyjść z pracy
– pracownik ma obowiązek zgłaszać przełożonemu oraz ewidencjonować [w zależności od przyjętych rozwiązań – w ewidencji pracy,
karcie pracy, karcie ewidencji wyjść w celach służbowych] wyjścia
z urzędu w celach prywatnych oraz służbowych
324
L.p.
Obszar wydatków
Rekomendowane zapisy/rozw

Monitoring wydatkowania środków publicznych Raport z badań

Transkrypt

Podobne dokumenty

nas sprawdził czas