Publikacja darmowa

„Rejent" . nok 6 * nr 10(66)
październik 1996 r.
Stanisław Zapotoczny
Doświadczenia wrocławskiego Oddziału Agencji
Własności Rolnej Skarbu Państwa w zakresie gospodarowania Zasobem Własności Rolnej Skarbu Państwa
Na przełomie lat 80 i 90-tych Polska stanęła w obliczu konieczności
przeprowadzenia gruntownej reformy, mającej na celu przystosowanie
gospodarki do wolnorynkowych zasad działania. Powodzenie oraz trwałość reform gospodarczych uzależnione były w decydującej mierze od
postępów w restrukturyzacji sektora państwowego, stanowiącego dotąd
podstawę gospodarki narodowej.
Głównym celem polityki państwa było przeprowadzenie zmian własnościowych, które w perspektywie miały zapewnić poprawę efektywności gospodarowania dzięki m.in.: racjonalizacji zatrudnienia, inwestycjom zapewniającym intensyfikację i wzrost jakości produkcji, zmianom
w systemie zarządzania przedsiębiorstwami itp.
Pierwszym aktem prawnym regulującym kierunki i zasady przekształcania przedsiębiorstw państwowych była ustawa1 o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych. Przepisy tej ustawy dotyczyły wszystkich
państwowych podmiotów gospodarczych tworzonych na podstawie
ustawy z 25.09.1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych.
Jako lex specialis w stosunku do ustawy o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych, w dniu 19.10.1991 r.2 uchwalona została ustawa
1
2
110
Z 13 lipca 1990 r. - Dz.U. Nr 51, poz. 298.
Dz.U. Nr 107, poz. 464.
Doświadczenia
wrocławskiego
Oddziału
Agencji
Własności...
o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, w której
szczegółowo uregulowano zagadnienia związane z przekształceniami w
sektorze państwowej gospodarki rolnej.
Na mocy art. 3 ust. 1 tej ustawy powołana została do życia państwowa
osoba prawna o nazwie Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa. Agencji
powierzono mienie opisane w art. 1, który w brzmieniu ustalonym ustawą
0 zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu
Państwa z 29.12.1993 r. (Dz.U. z 1994 r. Nr 1, poz. 3) stanowi, że ustawa
reguluje zasady gospodarowania mieniem Skarbu Państwa w odniesieniu
do:
1) nieruchomości rolnych w rozumieniu kodeksu cywilnego i innych
nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach
zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej, z wyłączeniem gruntów znajdujących się w zarządzie Lasów Państwowych i parków
narodowych;
2) innych nieruchomości i składników mienia pozostałych po likwidacji państwowych przedsiębiorstw gospodarki rolnej oraz ich zjednoczeń
1 zrzeszeń;
3) lasów nie wydzielonych geodezyjnie z nieruchomości, określonych
w punktach 1 i 2.
Zgodnie z ww. ustawą, mienie Skarbu Państwa miało być przejmowane do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa w okresie 3 lat od
daty wejścia jej w życie (1.01.1991 r.). Na mocy tej ustawy Agencja
przejmuje do zasobu cały areał gruntów rolnych z Państwowego Funduszu Ziemi, utworzonego na podstawie dekretu o przeprowadzeniu
reformy rolnej z 6.09.1944 r.3
W tym miejscu należy przypomnieć, że nieruchomości, które zgodnie
z planami zagospodarowania przestrzennego nie były przeznaczone na
cele gospodarki rolnej lub leśnej, ani też nie są nieruchomościami rolnymi
w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego, zostaną pominięte w niniejszych rozważaniach. Do gospodarowania tymi nieruchomościami stosuje
się przepisy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
3
Dz.U. Nr 4, poz. 17.
111
Stanisław
Zapotoczny
Mienie przejmowane przez Agencję może być przez nią rozdysponowane zgodnie z zasadami określonymi w ustawie oraz w aktach wykonawczych do ustawy, a w szczególności w statucie Agencji.
Zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy Agencja może:
1) sprzedawać mienie w całości lub częściach;
2) oddawać na czas oznaczony do odpłatnego korzystania osobom
fizycznym lub prawnym;
3) wnosić mienie w całości lub części do spółki;
4) oddawać mienie administratorowi na czas oznaczony;
5) przekazywać w zarząd.
Na podstawie art. 24 ust. 2 mienie nie rozdysponowane w ww. sposób
Agencja zabezpiecza lub przeznacza na inne cele, zgodnie z przepisami
działu V statutu Agencji. W odniesieniu do gruntów rolnych, ustawa
dopuszcza ich odłogowanie w przypadkach gospodarczo uzasadnionych
(art. 24 ust. 3 ustawy).
Fakt, że od wejścia w życie ustawy upłynęły niemal 4 lata, a zdecydowana większość majątku Skarbu Państwa została przejęta do Zasobu
i w znacznej części rozdysponowana zgodnie z przepisami art. 24,
upoważnia do podjęcia próby oceny funkcjonowania Agencji.
Głównym celem niniejszej pracy będzie znalezienie odpowiedzi na
pytanie, czy Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa prawidłowo realizuje
postawione przed nią zadania, wynikające expressis verbis z art. 6 ustawy.
Jest to bardzo istotny przepis, gdyż w oparciu o jego treść można dokładnie
określić podstawowe kierunki polityki państwa w stosunku do sektora
rolniczego oraz mienia przekazanego do Zasobu Własności Rolnej Skarbu
Państwa.
Przepis ten stanowi, że Agencja realizuje zadania wynikające z polityki
państwa, w szczególności w zakresie:
1) tworzenia warunków sprzyjających racjonalnemu wykorzystaniu
potencjału produkcyjnego Zasobu Skarbu Państwa;
2) restrukturyzacji i prywatyzacji mienia Skarbu Państwa użytkowanego na cele rolnicze;
3) obrotu nieruchomościami i innymi składnikami majątku Skarbu
Państwa użytkowanego na cele rolne;
4) administrowanie zasobami majątkowymi Skarbu Państwa przeznaczonymi na cele rolne;
112
Doświadczenia wrocławskiego Oddziału Agencji
Własności...
5) tworzenia gospodarstw rolnych, a zwłaszcza powiększania już
istniejących gospodarstw rodzinnych;
6) zabezpieczenia majątku Skarbu Państwa;
7) prowadzenia prac urządzeniowo-rolnych na gruntach Skarbu
Państwa oraz popierania organizowania na gruntach Skarbu Państwa
prywatnych gospodarstw rolnych;
8) tworzenia miejsc pracy w związku z restrukturyzacją państwowej
gospodarki rolnej.
Niezależnie od powziętego przez władze kursu prywatyzacyjnego, od
szeregu lat toczy się debata dotycząca sposobów i tempa prywatyzacji.
Z palety przeróżnych pomysłów - w oparciu o powyższe kryteria można wyodrębnić zasadniczo dwie wybijające się i przeciwstawne zarazem
koncepcje. Pierwsza oparta jest na założeniu, że mienie państwowe powinno
być jak najszybciej prywatyzowane w drodze sprzedaży po cenach
rynkowych osobom fizycznym i prawnym. Zwolennicy drugiej opcji
uważają, że szybkie wyprzedawanie majątku to - siłą rzeczy - sprzedaż
po bardzo niskich cenach. Dlatego uważają, że proces prywatyzacji należy
hamować w celu osiągania wyższych wpływów w przyszłości. Wydaje
się, że obecna polityka Agencji w zakresie gospodarowania nieruchomościami rolnymi zmierza do tymczasowej konserwacji obecnego stanu
rzeczy - czyli zachowania własności państwowej w stosunku do nieruchomości rolnych, znajdujących się w Zasobie Własności Rolnej Skarbu
Państwa. Taką tezę uzasadniają dane pochodzące z Terenowego Oddziału
Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa we Wrocławiu. Pomimo tego,
że wspomniane wyżej dane dotyczą tylko Dolnego Śląska, to jednak
wskazują na politykę realizowaną przez Agencję.
Agencja w pierwszej kolejności dąży do wyzbycia się lokali mieszkalnych. Podobnie postępuje z mieniem ruchomym, które sprzedawane jest
wraz z wynajęciem lub wydzierżawieniem nieruchomości. W przypadku
braku zainteresowania zakupem po stronie najemców bądź dzierżawców,
Agencja sprzedaje osobom trzecim - oczywiście na przetargach. Takie
postępowanie należy uznać za uzasadnione, a to dlatego, że zarówno
utrzymanie i zabezpieczenie mieszkań, jak też zazwyczaj cennego sprzętu
rolniczego oznacza poważne koszty dla i tak bardzo zadłużonej Agencji.
Postępowanie to zgodne jest z celami polityki rolnej państwa, do realizacji
których, w myśl art. 6 ustawy, Agencja została zobowiązana.
113
Stanisław
Zapotoczny
Inaczej rzecz się przedstawia, gdy idzie o grunty rolne. Spośród kilku
sposobów gospodarowania mieniem tego rodzaju, najczęściej stosowanym przez Agencję jest dzierżawa, gdyż około 90 procent ofert przetargowych ogłaszanych przez Oddział Terenowy we Wrocławiu dotyczy
dzierżawy gruntów. Wysokość czynszu ustalana jest w trybie przetargu
ofertowego lub licytacji. Tryb przetargowy wyłączony jest jedynie w
przypadku, gdy dzierżawcą jest jednoosobowa spółka utworzona przez
Agencję lub dzierżawcą który zamierza kontynuować dzierżawę na nowych,
uzgodnionych z Agencją warunkach (art. 39 ust. 2 ustawy).
Do końca maja 1995 r. Oddział Terenowy Agencji sprzedał 6 626 ha
gruntów rolnych, a nabywcami były zarówno osoby fizyczne, jak i prawne. Areał gruntów, które w tym samym czasie wydzierżawiono, wyniósł
165 275 ha. W formie aportu przekazano do spółek Agencji 218 ha, w
administrowaniu były 33 173 ha, państwowe jednostki organizacyjne nie
mające osobowości prawnej otrzymały w zarząd 863 ha, a gminom
nieodpłatnie przekazano 191 ha gruntów.
Jak wynika z przytoczonych wyżej danych, zdecydowanie dominującym sposobem dysponowania nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa jest dzierżawa. Jeżeli brać pod uwagę ogólny areał gruntów sprzedanych i wydzierżawionych do końca maja 1995 r., to nietrudno obliczyć,
że grunty sprzedane w tej masie stanowią zaledwie 4%. Jeszcze mniej
korzystna proporcja powstanie, jeżeli porównamy powierzchnię sprzedanych nieruchomości rolnych do areału gruntów rolnych podlegających
przejęciu do Zasobu przez wrocławski Oddział Terenowy Agencji. Grunty
podlegające przejęciu to 334 337 ha z byłych p.p.g.r. oraz 62 421 ha z
byłego PFZ, co łącznie daje 396 758 ha. Tak więc grunty sprzedane do
końca maja br. stanowią tylko 1,67% całości areału.
W obliczu przytoczonych wyżej danych rozważenia wymagają dwie
kwestie:
1) który ze sposobów gospodarowania nieruchomościami rolnymi
Skarbu Państwa winien być wiodącym, dominującym oraz
2) jakie są rzeczywiste przyczyny tego, że dzierżawa stała się nieomal
wyłącznym sposobem dysponowania nieruchomościami rolnymi Zasobu?
AWRSP jest podmiotem, który realizuje politykę państwa w sektorze
rolniczym. Podstawowym, obok niedokapitalizowania, problemem w
114
Doświadczenia wrocławskiego Oddziału Agencji
Własności...
naszym rolnictwie jest niekorzystna struktura obszarowa gospodarstw
rolnych, wyrażająca się bardzo niskim średnim areałem. Stąd wniosek,
że w pierwszym etapie transformacji należałoby skierować do rolnictwa
indywidualnego możliwie największą ilość ziemi uprawnej tak, aby ci,
którzy chcą rozwijać swoją działalność w tym sektorze gospodarki, mieli
szansę powiększenia areału swoich gospodarstw, a to z kolei dawałoby
przesłanki do podnoszenia efektywności gospodarowania. Również z punktu
widzenia przepisów ustawy (art. 24 ust. 1 pkt 1) pogląd ten wydaje się
uzasadniony, gdyż na pierwszym miejscu pośród sposobów dysponowania majątkiem Skarbu Państwa umieszczono sprzedaż mienia w całości
lub częściach. Faktem jest, że ustawodawca expressis verbis nie wskazał,
iż dopiero w przypadku gdy sprzedaż nie dojdzie do skutku, stosować
można inne sposoby dysponowania mieniem. Jednakowoż polityka Agencji powinna być zbieżna z kierunkami polityki państwa.
Podstawowe założenia polityki rolnej określono w cytowanym uprzednio art. 6 ustawy. Pomimo tego, że ustawa obowiązuje od 1 stycznia
1992 r., należy podkreślić, że są one zbieżne z podstawowymi założeniami
reformy w sektorze rolniczym, przyjętymi w „Strategii dla Polski".
Przytoczę niektóre tezy zawarte w tym dokumencie: „Podstawowe cechy
nowej polityki gospodarczej realizowanej przez koalicję to: (...) polityka
rolna chroniąca krajowy rynek rolniczy i konsolidująca gospodarstwa
chłopskie"4. W innym miejscu cytowanego dzieła, w części zawierającej
cele rozwoju obszarów wiejskich, czytamy o wielofunkcyjnym rozwoju
obszarów wiejskich:
- tworzeniu na wsi nowych szans,
- modernizacji i poprawie struktury rolnictwa,
- tworzeniu miejsc pracy w przetwórstwie, przemyśle, handlu, usługach, w gałęziach związanych z obsługą rolnictwa i walorami wsi5.
Autor zwraca również uwagę na potrzebę kontynuacji przekształceń
własnościowych, zorientowanych m.in. na upowszechnienie własności
w społeczeństwie oraz ograniczenie udziału własności państwowej w
4
Grzegorz W. K o ł o d k o, Strategia dla Polski, Wydawnictwo „Poltcxt", Warszawa
1994, s. 20.
5
Ibidem, s. 64-65.
115
Stanisław
Zapotoczny
gospodarce6. Z powyższego wynika, że jednym ze sposobów restrukturyzacji jest prywatyzacja mienia. Zasadnicza część gruntów rolnych
powinna trafić - zgodnie z ustawą - do istniejących gospodarstw rodzinnych, a w dalszej kolejności do nowo tworzonych gospodarstw rolnych.
Oczywiście Agencja ma możliwość stymulowania procesów tworzenia
nowych gospodarstw rolnych. Z uwagi na cele polityki państwa oraz
perspektywę wstąpienia do Unii Europejskiej, liczba podmiotów prowadzących działalność gospodarczą w zakresie produkcji rolnej nie jest obojętna. Stąd w rejonach, gdzie istnieje wiele gospodarstw rodzinnych,
tworzenie nowych nie będzie uzasadnione. Z kolei tam, gdzie dużej ilości
gruntów rolnych w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa towarzyszy małe zainteresowanie osób prowadzących gospodarstwa rolne, w
celu prawidłowego zagospodarowania posiadanego majątku należy zachęcać do tworzenia nowych gospodarstw. Problem ów dotyczy przede
wszystkim północnych i wschodnich obszarów kraju, z uwagi na trudniejsze ekonomiczno-klimatyczne warunki gospodarowania, duży udział
gruntów państwowych w ogólnym areale oraz mały popyt.
W celu uzasadnienia tezy, iż prywatyzacja jest podstawowym obowiązkiem Agencji, należy przeprowadzić prawną i ekonomiczną analizę
dysponowania gruntami rolnymi Skarbu Państwa przez sprzedaż. Z wielu
względów sprzedaż powinna zdominować inne sposoby dysponowania
Zasobem. Najistotniejsze z nich to te, które wynikają z tradycji i zwyczaju.
Rolnik jest bardziej związany emocjonalnie z rzeczą stanowiącą jego
własność. Inny zaś ma stosunek do rzeczy, do której przysługuje mu
jedynie prawo obligacyjne, które ze swej natury jest ograniczone w czasie
oraz utrudnia swobodne, zgodne z wolą użytkownika dysponowanie rzeczą,
a ponadto nie stwarza gwarancji co do możliwości nabycia nieruchomości
na własność. Poczucie tymczasowości, przejściowości może istotnie
wpływać na sposób gospodarowania na nieruchomości. Chodzi tu głównie o prowadzenie gospodarki ekstensywnej, czyli nastawionej na osiąganie maksymalnych zysków przy minimalnych nakładach na produkcję.
Efektem takiego gospodarowania są poważne straty dla państwa i Agencji,
gdyż wskutek wyjaławiania i zakwaszania gleby dochodzi do stopniowej
6
116
Ibidem, s. 72.
Doświadczenia wrocławskiego
Oddziału Agencji
Własności...
degradacji gruntu rolnego. Są to wymierne finansowo straty, gdyż przywrócenie stanu poprzedniego wymaga kosztownych zabiegów agrotechnicznych. Idąc dalej, należy odnotować fakt, iż z prawnego punktu widzenia sprzedaż otwiera znacznie większe możliwości przed samym nabywcą. Polegają one przede wszystkim na tym, że nieruchomość nabyta
może być obciążona przez właściciela. Również Agencja mogłaby
wówczas zabezpieczyć własne wierzytelności względem nabywcy nieruchomości rolnych, poprzez ustanowienie hipoteki na zbytej uprzednio
nieruchomości. Status właściciela ma również doniosłe znaczenie z
ekonomicznego punktu widzenia. W obecnym okresie poważną barierę
rozwoju naszego rolnictwa stanowi brak kapitałów. Przeniesienie własności umożliwia nabywcy ubieganie się o kredyty inwestycyjne, których
spłatę można również zabezpieczyć poprzez ustanowienie hipoteki na
zakupionych uprzednio do Agencji nieruchomościach.
Przejawem woli ustawodawcy, wskazującym na dążenie do prywatyzacji sektora rolniczego, są postanowienia zawarte w ustawie o podatku
rolnym7. W rozdziale IV tej ustawy przewidziano ulgi i zwolnienia dla
podatników, którzy zmierzają do powiększenia gospodarstw w drodze
nabywania gruntów rolnych na własność. Zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt
4, ust. 2 i 3 ustawy, grunty nabyte w drodze kupna, w celu utworzenia
lub powiększenia gospodarstwa oraz grunty PFZ objęte w trwałe zagospodarowanie przez pierwsze pięć lat, licząc od roku podatkowego
następującego po roku podatkowym, w którym zawarto umowę sprzedaży lub objęto w trwałe zagospodarowanie, zwolnione są od podatku
rolnego. Po upływie 5-letniego okresu, w pierwszym roku podatkowym
stosuje się ulgę w podatku w wysokości 75% , a w drugim roku ulgę
w wysokości 50%.
Wyraźnych preferencji ustawodawcy dla rolników, którzy nabywają
ziemię na własność, można dopatrzyć się również w rozdziale 6 ustawy
o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Chodzi
tutaj w szczególności o przepis art. 31, który upoważnia Agencję do
rozkładania ceny sprzedaży na raty, z zastosowaniem odpowiedniego oprocentowania rat, zapewniającego waloryzację należnych kwot w warun-
7
Z dnia 15.11.1994 r.
117
Stanisław
Zapotoczny
kach wysokiej inflacji, albo zastosowania innego aniżeli pieniądze miernika
wartości. Na podstawie delegacji zawartej w art. 31 ust. 4 ustawy, Minister
Finansów wydał 8 kwietnia 1994 r. zarządzenie opublikowane w MP 94/
24/195, w którym określił, iż wysokość oprocentowania rat w skali roku
odpowiadać będzie stopie redyskontowej weksli przyjmowanych od
banków przez NBP, ustalonej przez Prezesa NBP w drodze zarządzenia.
Zgodnie z zarządzeniem Prezesa NBP nr 9/95 z 15 września 1995 r.,
opublikowanym w „Dzienniku Urzędowym NBP" Nr 18, poz. 45, stopa
redyskontowa wynosi począwszy od 18 września 1995 r. 25 % w skali
roku. Oznacza to, że Agencja wyposażona została w instrument ekonomicznego stymulowania procesów przekształceniowych w rolnictwie.
Jak łatwo zauważyć, jest to bardzo korzystna oferta dla rolników, gdyż
wysokość oprocentowania odpowiada stopie inflacji zaplanowanej na
rok bieżący.
Obraz systemowych rozwiązań zachęcających rolników do nabywania gruntów rolnych na własność nie byłby pełny, gdyby pominięte zostały
rozwiązania ustawy o restrukturyzacji i modernizacji rolnictwa (Dz.U. z
1994 r. Nr 1, poz. 2). Jednym z zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jest poprawa struktury agrarnej. Cel ten może być
realizowany poprzez dopłatę do oprocentowania kredytów bankowych.
Zgodnie z § 11 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych
kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz
sposobów ich realizacji (Dz.U. z 1995 r. Nr 47, poz. 244) rolnik, który
uzyska kredyt na zakup nieruchomości rolnej, zobowiązany jest do spłacania
tylko połowy oprocentowania kredytu, resztę spłaca Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Wysokość spłat nie może przekraczać
20 % kwoty kredytu w stosunku rocznym. Ponadto wysokość dopłat
do oprocentowania kredytów bankowych może być zwiększona i w
praktyce Agencja z uprawnienia tego korzysta.
W celu pełnego przedstawienia problematyki sprzedaży z rozłożeniem
ceny na raty, należy jeszcze odwołać się do § 10 rozporządzenia Ministra
Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 6.04.1994 r., wydanego
na podstawie art. 32 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Przepis ten stanowi, że w przypadkach uzasadnionych względami społeczno-gospodarczymi, w szczególności w razie
nabycia nieruchomości w celu utworzenia lub powiększenia gospodar-
118
Doświadczenia wrocławskiego Oddziału Agencji
Własności...
stwa rolnego, a także tworzenia miejsc pracy, należność z tytułu sprzedaży nieruchomości może być rozłożona na półroczne lub roczne raty,
na okres nie przekraczający 15 lat. Jak z cytowanego przepisu wynika,
nie tylko stopa oprocentowania rat, ale ich liczba oraz częstotliwość spłat
w ciągu roku są bardzo korzystne dla nabywcy, gdyż rzeczywiście
umożliwiają osobom nie mającym dużych rezerw kapitałowych podjęcie
lub rozwinięcie działalności rolniczej.
Mniej korzystnym, ale godnym polecenia sposobem dysponowania
mieniem należącym do Zasobu jest dzierżawa, vide art. 38a ustawy.
Możliwość tę wprowadzono do ustawy w końcu 1993 r. Przepis ten
znalazł się w rozdziale zatytułowanym „Dzierżawa i najem". Pomimo
takiego umiejscowienia, umowa ta posiada cechy umowy leasingu finansowego. Podstawową cechą odróżniającą rzeczoną umowę od typowej
umowy dzierżawy lub najmu jest zapewnienie dzierżawcy lub najemcy
prawa kupna przedmiotu najmu lub dzierżawy najpóźniej z upływem okresu, na jaki została zawarta umowa.
Drugą, specyficzną dla tej umowy cechą jest określenie wartości
dzierżawionej nieruchomości oraz ustalenie czynszu rocznego w taki
sposób, iż stanowi on iloraz ceny nieruchomości oraz sumy lat trwania
dzierżawy. Każda rata jest oprocentowana wg stopy kredytu redyskontowego udzielanego przez NBP, czyli obecnie 25% rocznie. Podobnie jak
w przypadku sprzedaży na raty, nabywca nieruchomości rolnej może
uzyskać częściowe umorzenie odsetek, jeśli wpłaci w terminie wymagalności ratę i 1/4 kwoty oprocentowania naliczonego wg powyższych
zasad, przy czym oprocentowanie to nie może być niższe niż 4% w
stosunku rocznym. Jednakże w przypadku rozwiązania umowy przed
upływem okresu, na jaki została zawarta, wpłacony czynsz nie podlega
zwrotowi. Z uwagi na oszczędność regulacji tego typu umowy, ustawodawca poświęcił jej tylko jeden artykuł, w praktyce mogą pojawić się
poważne wątpliwości co do formy, w jakiej powinna być zawarta.
Nie ulega wątpliwości, że w takim zakresie, w jakim strony zobowiązują się do oddania przedmiotu dzierżawy do używania i pobierania pożytków oraz wzajemnie do terminowego wpłacania czynszu wraz z należnym oprocentowaniem, wystarczająca będzie forma pisemna. Problemy
występować będą z pewnością w zakresie ustalenia charakteru prawnego
zapewnień Agencji, dotyczących sprzedaży przedmiotu dzierżawy po
119
Stanisław
Zapotoczny
upływie okresu, na który umowa została zawarta. Z przepisu art. 38a ust.
3 ustawy wynika, że umowa sprzedaży, w każdym wypadku, będzie
zawierana osobno, niezależnie od umowy dzierżawy, a to dlatego, że może
do niej dojść dopiero po wywiązaniu się z zobowiązań w niej zawartych.
Można więc postawić tezę, że zapewnienie może być złożone w umowie
dzierżawy zawartej w formie pisemnej. Treść powołanego uprzednio
przepisu wskazuje na to, że zapewnienie przypomina konstrukcję umowy
przedwstępnej z art. 389 k.c. Ustawodawca jednoznacznie określił sposób
ustalenia ceny sprzedaży przedmiotu transakcji oraz termin jej zawarcia,
co jest wiadome stronom umowy dzierżawy. Kwestią, która wymaga
rozważenia, są skutki prawne złożenia zapewnienia w formie pisemnej
bądź też w jakiejkolwiek innej formie. Wydaje się, że ze względu na
podobieństwo z konstrukcją zawartą w kodeksie cywilnym właściwe jest
odpowiednie stosowanie przepisów art. 389 i 390 k.c. do zapewnienia
o sprzedaży zawartego w umowie dzierżawy nieruchomości rolnej. Oznacza to, że inne konsekwencje prawne wynikać będą z faktu złożenia
zapewnienia w formie aktu notarialnego, a inne wówczas, gdy będzie to
tylko forma pisemna. Zgodnie z art.. 390 k.c., przy zachowaniu formy
właściwej dla umowy przyrzeczonej, można dochodzić w sądzie zawarcia
umowy przyrzeczonej. Niedochowanie formy aktu notarialnego będzie
uprawniało osobę, która liczyła na zawarcie umowy, do występowania
z roszczeniami o odszkodowanie. Tezę o odpowiednim stosowaniu przepisów o umowie przedwstępnej do oświadczenia Agencji, zapewniającego zbycie nieruchomości po okresie dzierżawy, wzmacnia fakt nieprzyznania dzierżawcom i najemcom roszczenia o przeniesienie prawa
własności. Ta pobieżna analiza, wskazująca na mogące się pojawić w
praktyce kwestie w zakresie stosowania art. 38a ustawy, skłania do refleksji, że z punktu widzenia pewności obrotu gospodarczego z jednej
strony oraz utrwalenia poczucia zaufania do obowiązującego prawa z
drugiej, najwłaściwsze byłoby subsydiarne stosowanie przepisów k.c. o
umowie przedwstępnej. Jak wspomniałem wyżej, problemy na tle stosowania ww. przepisu mogą dopiero się pojawić, gdyż w rzeczywistości
(przynajmniej w Oddziale Terenowym we Wrocławiu) nie zawarto dotąd
ani jednej umowy leasingu. Dlaczego tak się dzieje? Jak zwykle, jest co
najmniej kilka przyczyn. Nie ulega wątpliwości, że dla rolników jest to
znacznie mniej korzystny sposób nabywania własności. Przeniesienie prawa
120
Doświadczenia wrocławskiego
Oddziału Agencji
Własności...
może nastąpić dopiero po upływie okresu dzierżawy, nie ma również
możliwości uzyskania zwolnienia i ulg w podatku rolnym, nie można
nieruchomości obciążać ograniczonymi prawami rzeczowymi, jak choćby hipoteka, co często jest poważnym atutem w negocjacjach z bankami
przy zabiegach o kredyty produkcyjne, inwestycyjne lub na zakup sprzętu
rolniczego. Ponadto przez cały czas dzierżawy istnieje element ryzyka
polegającego na tym, że w przypadku rozwiązania umowy przed upływem okresu, na który została zawarta, dzierżawca traci wszystkie wpłacone uprzednio raty dzierżawne. Strata jest o tyle dotkliwsza, że raty
dzierżawne w umowach leasingowych z natury rzeczy muszą być wyższe
niż zwykłe raty dzierżawne, gdyż przy ich ustalaniu należy uwzględnić
wartość przedmiotu dzierżawy. Jedynymi cechami, pozytywnie odróżniającymi umowę leasingu od umowy dzierżawy z punktu widzenia rolnika,
jest to, że leasingobiorca w konsekwencji zostanie właścicielem dzierżawionych gruntów, a raty dzierżawne oprocentowane są niżej od kredytów
komercyjnych, bo według stopy kredytu redyskontowego weksli w NBP.
Ten rodzaj umowy jest bez wątpienia korzystniejszy dla Agencji, gdyż
jeśli dzierżawca zalega w płaceniu rat czynszu, bez większych trudności
można od umowy odstąpić. Agencja ma również większy wpływ na
dzierżawcę w sytuacji, gdy jego działalność jest sprzeczna z przeznaczeniem gruntu oraz zasadami prawidłowej gospodarki. Tym samym może
realizować postulat racjonalnego wykorzystania potencjału produkcyjnego Zasobu Skarbu Państwa, zawarty w art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa.
Najczęściej stosowanym przez Agencję sposobem gospodarowania
mieniem wchodzącym w skład Zasobu jest dzierżawa. Ten stosunek prawny
jest najmniej korzystny dla rolnika, gdyż nie rodzi trwałego stanu na
przyszłość. Z ekonomicznego punktu widzenia dzierżawa jest bardzo
kosztowna dla rolnika, z uwagi na fakt, iż obok czynszu zobowiązany
jest do opłacania podatku rolnego.
Nawet jeżeli strony zastrzegą prawo pierwokupu na rzecz dzierżawcy
lub też będzie ono wynikało z ustawy, nie oznacza to, że dzierżawca będzie
właścicielem. Wykonująca uprawnienia właścicielskie Agencja może nie
przeznaczyć dzierżawionego gruntu na sprzedaż.
Nie ulega wątpliwości, że to co z punktu widzenia dzierżawcy jest
wadą, dla Agencji jest zaletą. Dzięki wydzierżawianiu Agencji służy
121
Stanisław
Zapotoczny
wykonywanie uprawnień właścicielskich, a zatem istnieje źródło systematycznego dopływu środków z tytułu opłat czynszowych. W tych rejonach
kraju, gdzie ceny gruntów nie są wysokie, daje możliwość przeczekania
dekoniunktury rynkowej, a tam gdzie brakuje gruntów rolnych, można
uzyskać wysokie czynsze na przetargach. Wydaje się, że istnieje tylko
jeden stan faktyczny, kiedy umowa dzierżawy mogłaby satysfakcjonować
osobę, która w perspektywie zamierza nabywać grunty rolne na własność. Zachodzi on wówczas, gdy dzierżawca nie posiada pieniędzy na
zakup ziemi, a popyt na ziemię jest tak mały, że czynsze ustalane na
przetargach miałyby poziom minimalny. W takich okolicznościach dzierżawa pozwala na zgromadzenie kapitału umożliwiającego w przyszłości
nabycie nieruchomości na własność. W takich razach najwłaściwsze
wydawałoby się zawieranie umów na okresy dłuższe niż 10 lat, w celu
umożliwienia uzyskania zwolnienia i ulg w podatku rolnym. Agencja,
realizując zadania państwowe, musi w swej polityce zabezpieczać interesy
państwa, w szczególności gdy idzie o wszelakie inwestycje centralne,
będące w stadium realizacji w przyszłości. Powinna brać pod uwagę
ewentualną reprywatyzację części nieruchomości rolnych, wywłaszczonych w okresie powojennym. W powyższych przypadkach jedynie słusznym, z perspektywy społecznego interesu, jest wydzierżawianie nieruchomości, gdyż w razie potrzeby możliwe jest stosunkowo szybkie
rozwiązanie stosunku umownego za wypowiedzeniem. Dzierżawa zatem
zapewnia właściwe wykorzystanie potencjału produkcyjnego Zasobu
Własności Rolnej Skarbu Państwa do chwili wygaśnięcia stosunku zobowiązaniowego. Konieczna jest również ścisła współpraca oddziałów
Agencji z władzami gmin, gdyż dzięki niej można uniknąć problemów
związanych z gospodarką przestrzenną na obszarach gmin. Jak wynika
z informacji oraz danych statystycznych Oddziału Terenowego we Wrocławiu, na tym odcinku współpraca układa się dobrze. Agencja przekazała
gminom nieodpłatnie 191 ha gruntów na cele związane z inwestycjami
infrastrukturalnymi, służącymi wykonywaniu zadań własnych.
Reasumując, należy stwierdzić, że Agencja Własności Rolnej Skarbu
Państwa nie w pełni realizuje założenia polityki państwa określone w
ustawie. Zgodnie z art. 6 ustawy, działania Agencji winny zmierzać do
ochrony i racjonalnego gospodarowania mieniem państwowym.
122
Doświadczenia wrocławskiego
Oddziału Agencji
Własności...
Takie obowiązki ciążą na każdym podmiocie prowadzącym działalność
w cudzym imieniu. Jednakże podstawowymi zadaniami Agencji jest
restrukturyzacja i prywatyzacja mienia, mająca na celu: tworzenie miejsc
pracy, powiększanie istniejących gospodarstw rodzinnych oraz tworzenie
nowych gospodarstw rolnych. Z założeń polityki państwa jednoznacznie
wynika, iż docelowym modelem w polskim rolnictwie jest duże, indywidualne, rodzinne gospodarstwo rolne. Nie ulega wątpliwości, że w
skład takiego gospodarstwa mogą wchodzić nie tylko grunty stanowiące
własność osoby gospodarującej bądź małżonków. Działalność rolniczą
można prowadzić także na gruntach dzierżawionych, użytkowanych,
użyczonych przez osoby fizyczne i osoby prawne, w tym Agencję.
Wymienione wyżej cechy polskiego modelu gospodarstwa rolnego wskazują na to, że działalność rolnicza powinna być prowadzona zasadniczo
przez rolnika i członków jego najbliższej rodziny. Nie wyklucza to możliwości
korzystania z różnego rodzaju usług wymagających w szczególności użycia
kosztownego specjalistycznego sprzętu.
Druga cecha to odpowiedni areał gospodarstwa. Powszechna zgoda
panuje co do tezy, że struktura obszarowa naszych gospodarstw cechuje
się nadmiernym rozdrobnieniem. Większy problem stanowi uzgodnienie
modelowego areału gospodarstwa. Mając wciąż na uwadze założenia
modelowe dla gospodarstw rolnych, wynikające z art. 6 ustawy, rzeczą
oczywistą jest, że nie mogą to być gospodarstwa wielusethektarowe,
gdyż do ich prowadzenia konieczne byłoby korzystanie z pomocy najemnej i to nie tylko w okresach spiętrzonych prac sezonowych. Stąd
wniosek, że gospodarstwo nie powinno zasadniczo przekraczać 100 ha,
przy czym należy uwzględnić także profil jego produkcji.
Agencja zobowiązana została także do realizacji tych założeń poprzez
umożliwienie rolnikom nabywania na własność gruntów z Zasobu.
Ustawodawca odpowiednio wzmocnił rolę sprzedaży pośród sposobów
gospodarowania nieruchomościami Zasobu, umożliwiając rozkładanie
ceny na raty, obniżając oprocentowanie rat, udzielając zwolnień i ulg
w podatku rolnym oraz poprzez dodanie do art. 29 ustępu 3a, który
upoważnia Agencję do obniżania ceny wywoławczej nawet o połowę w
stosunku do ceny ustalonej w myśl zasad zawartych w art. 30 ustawy.
Jak zatem winna postępować Agencja? Wszędzie tam, gdzie nie ma żadnych
przeszkód, należy ogłaszać oferty sprzedaży nieruchomości rolnych. Jeżeli
123
Stanisław
Zapotoczny
przetarg nie dojdzie do skutku, należy obniżyć cenę wywoławczą o
połowę i ogłosić ponownie przetarg. Jeżeli drugi przetarg również nie
dojdzie do skutku, wówczas można ogłosić przetarg na dzierżawę.
Dopuszczalna jest również praktyka ogłaszania przetargów na sprzedaż
lub dzierżawę, przy czym w przypadku jednoczesnego zgłoszenia się
chętnych do nabycia oraz wydzierżawienia, należy przeprowadzić przetarg na sprzedaż. W przypadku braku chętnych do wydzierżawienia,
należy przede wszystkim ustanawiać administratorów. Ze względu na to,
że oddanie nieruchomości rolnych w administrowanie posiada cechy
typowego kontraktu menedżerskiego, może to być wstępem do przyszłej
prywatyzacji, a potencjalnymi nabywcami mogliby być m.in. menedżerowie, jako osoby doskonale zorientowane w specyfice prowadzonego
przez siebie gospodarstwa oraz w realiach lokalnego rynku żywnościowego.
Nie można mieć wątpliwości co do tego, że administrowanie jest
dobrym sposobem zagospodarowania gruntów rolnych Skarbu Państwa,
gdyż z pewnością tak nie jest. Jednakże wydaje się, że ryzyko tego rodzaju
należy podejmować, a ewentualne straty wkalkulować do ogólnego bilansu działalności Agencji.
Wreszcie, gdy idzie o zarząd, to powinien być traktowany jako swego
rodzaju ostateczność, gdyby nie było przesłanek do zastosowania wyżej
wymienionych sposobów gospodarowania.
Jako formę zabezpieczenia mienia, w rozumieniu art. 24 ust. 2 ustawy
oraz działu V statutu Agencji, można traktować umowę użyczenia gruntów rolnych. Za tym sposobem dysponowania, zanim dopuści się do
odłogowania gruntów rolnych, przemawiają dwa zasadnicze argumenty:
grunt użytkowany rolniczo nie ulega degradacji, a biorący w użyczenie
zobowiązany jest do opłacania podatku rolnego.
124