Casus nr 57 - Samorządowe Kolegium Odwoławcze Kraków

Szanowni Państwo,
konferencja „Samorządowe Kolegia Odwoławcze – przeszłość i przyszłość”, pod patronatem Marszałka Sejmu RP Grzegorza Schetyny, zorganizowana w Krakowie w dniach 2627 września br., stanowi kulminację obchodów dwudziestolecia kolegiów. W związku z tym
również publikowany w tym czasie jesienny numer „Casusa” nawiązuje tematycznie do naszego jubileuszu.
Kolegia odwoławcze – powołane do życia wraz z samorządem gminnym w 1990 r. – od początku służą wspólnotom samorządowym. Należy to rozumieć nie tylko w tym sensie, że każdy
mieszkaniec danego terytorium może się odwołać do nich od decyzji organu samorządu w sprawach traktowanych jako zadania własne gminy, powiatu czy województwa, a więc
dochodzić swoich racji w postępowaniu administracyjnym, bez konieczności udawania się do
sądu, ale także dlatego, że kolegia od samego początku swego istnienia spełniają rolę formacyjną w dziedzinie prawa i postępowania administracyjnego dla samorządowców. I
choć być może przez władze samorządowe postrzegane były nieraz jak swoisty „obowiązek
szkolny” – co zawsze wymaga pewnego wysiłku i pokory – ostatecznie zarówno dla urzędników
organów samorządu, jak i dla uczestniczących w postępowaniu administracyjnym mieszkańców
są nauczycielem zasad demokratycznego państwa prawa, do których przestrzegania zobowiązuje
nas Konstytucja RP.
Warto również zwrócić uwagę na trzeci aspekt ich działalności – sondująco-prawodawczy,
gdyż podczas postępowania odwoławczego w kolegium częstokroć po raz pierwszy testowane są w praktyce nowe przepisy legislacyjne dotyczące samorządu terytorialnego i to
właśnie stąd trafiają do sejmu i rządu postulaty ustawodawcze i opinie odnośnie do prawa
administracyjnego.
Jan Paweł II powiedział kiedyś podczas spotkania opłatkowego z rodakami: „Siła państwa i jego rozwój zależą w dużej mierze od mądrej i sprawnej pracy samorządów, tak aby
dla wszystkich w domu ojczystym starczyło chleba i żeby nikt nie czuł się zapomniany”.
Myślę, że działalność sko warto widzieć w tej perspektywie.
Wypełnianie zadań nałożonych przez ustawodawcę, jak i wspomniane uczestnictwo w życiu
publicznym naszego państwa – zwłaszcza za pośrednictwem Krajowej Reprezentacji SKO – to
jeszcze nie wszystko, co kryje się pod nazwą „kolegia odwoławcze”. Przecież instytucję tę tworzyli i stanowią konkretni ludzie: prezesi, członkowie etatowi i pozaetatowi, pracownicy biura.
Jubileusz to okazja, aby im właśnie wyrazić wdzięczność – co też czynię z największą przyjemnością – w imieniu Krajowej Reprezentacji SKO. Wszystko bowiem, cokolwiek udało nam się
zrobić dobrego w ciągu dwudziestolecia dla wspólnot samorządowych, naszego kraju i prawodawstwa – to ich zasługa i im w pierwszej kolejności należą się gratulacje.
Mamy świadomość, że minione trzy dziesięciolecia były okresem wielkich przemian w Polsce i
Europie, wiązało się to z ryzykiem oraz koniecznością poszukiwania nowych dróg – również w dziedzinie prawa i postępowania administracyjnego. Wielu z nas musiało się przekwalifikować, chcąc
być użytecznymi w wielkiej transformacji systemu – w tym, co określamy procesem zagospodarowywania wolności. Nadal wszyscy się uczymy – zarówno my, członkowie kolegiów odwoławczych, jak i samorząd, ale przede wszystkim chyba ustawodawca – jak wprowadzać w życie
zasady demokratycznego, obywatelskiego państwa prawa. Trzeba z przykrością przyznać, że
temu ostatniemu nauka idzie najoporniej – może dlatego, że jest uwikłany w politykę. Z kolei
niejednoznaczne przepisy utrudniają interpretację i stosowanie samorządom i organom nadzoru, w tym również kolegiom. Dlatego pomimo że reformy w Polsce trwają już ponad
dwadzieścia lat, wciąż jest tak wiele do zrobienia w dziedzinie postępowania administracyjnego, na którym bazuje funkcjonowanie samorządu terytorialnego. Sami zresztą samorządowcy muszą wreszcie zrozumieć, że samorząd terytorialny to wspólnota
mieszkańców danego terytorium, a nie tylko organ reprezentujący zbiorowość.
Organy nadzoru i sądy powinny sobie uświadomić, że prawo należy interpretować przy pomocy wykładni celowościowej, a ustawodawca, że prawo powinno być jednoznaczne i stabilne. Dotyczy to zwłaszcza prawa powszechnego, a w odniesieniu do przepisów prawa
lokalnego nie należy obawiać się zróżnicowania, które jest naturalną konsekwencją specyfiki „małych ojczyzn” czy regionów.
Wszystko to są sprawy dobrze znane w teorii – już nawet studentom starszych lat wydziałów
prawa i administracji – nie jest jednak rzeczą łatwą stosowanie doktryn w praktyce, bo życie jest
od nich bogatsze i bardziej skomplikowane. Każdy zaś jubileusz tej wagi, co nasze dwudziestolecie
– oprócz motywacji patetyczno-inspirującej – powinien być także okazją do analiz i wyciągania wniosków na przyszłość,ażeby nie zatrzymać się w drodze, lecz wciąż szlifować to, co już zostało osiągnięte.
Po to, by ktoś nam kiedyś nie zarzucił, że skostnieliśmy w triumfalizmie, sprzeniewierzając się
ideom i zasadom, które stały u początku, gdy pragnienie wolności, demokratyzacji i praworządności przenosiliśmy z teorii w praktykę życia publicznego.
Takiego wnikliwego spojrzenia i samokrytycyzmu życzę członkom samorządowych kolegiów odwoławczych, samorządowcom i parlamentarzystom – w końcu jesteśmy to
winni obywatelowi. Albowiem jedyne tak naprawdę kryterium dla przepisów prawa
oraz działań administracji publicznej – czy to rządowej, czy w samorządach – powinien stanowić pożytek, jaki przynoszą one społeczeństwu, które ma niezbywalne
prawo czuć się podmiotem życia państwowego. To ono ostatecznie orzeknie, na ile
nasze starania były właściwe i godne upamiętnienia dla historii.
3
NASI ROZMÓWCY
O 20-LECIU
SAMORZĄDOWYCH KOLEGIÓW ODWOŁAWCZYCH
Dwugłos Krystyny Sieniawskiej,
Przewodniczącej Krajowej Reprezentacji Samorządowych Kolegiów Odwoławczych,
i prof. dr. hab. Andrzeja Zolla, Kierownika Katedry Prawa Karnego
na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego,
fot.: Attila L. Jamrozik
K.S.: - Samorządowe Kolegia Odwoławcze obchodzą 20-lecie istnienia. O
ile rok wprowadzenia ustawy z 8 marca
1990 r. o samorządzie terytorialnym
uznajemy za pierwszy również w życiu
kolegiów, o tyle właśnie jesień owego pamiętnego roku była dla większości z
nich czasem intensywnej pracy organizacyjnej – realizacji art. 81 tejże ustawy,
powołującego – przy sejmikach wojewódzkich – osobną instytucję kolegiów
odwoławczych, mających orzekać w
sprawach odwołań od indywidualnych
decyzji administracyjnych wydawanych
przez wójta, burmistrza lub prezydenta
miasta w zakresie zadań własnych
gminy.
Dwudziestolecie sko jest rocznicą
ważną i zobowiązującą przede wszystkim do tego, by podsumować przebytą
drogę. Osoby, które tworzyły kolegia
odwoławcze, to w przeważającej mierze
świadkowie i uczestnicy przemian demokratycznych zapoczątkowanych w
sierpniu 1980 r. Restytucja samorządu
terytorialnego, a więc i powstanie kolegiów wpisują się w najnowszą historię
Polski i Europy. Wydaje się więc zasadne na początku naszej rozmowy zarysowanie owego tła historycznego, w
którym pojawiły się kolegia.
A.Z.: - Słusznie. Warto powrócić do początków, które wiążę w pamięci z czerwcem 1989 r.
K.S.: - Wydaje mi się, że można by
sięgnąć nawet nieco wcześniej. Ty byłeś,
jeśli dobrze pamiętam, w komisji legislacyjnej prawa karnego, która zorganizojesień 2010
wała się przy Niezależnym Samorządnym
Związku Zawodowym „Solidarność”…
A.Z.: - Tak, od końca 1980 r. od czasu,
kiedy na przełomie roku 1980 i 1981 powstało Centrum Inicjatyw Ustawodawczych „Solidarności”. Tutaj spotykał się
krąg kilkudziesięciu osób z całej Polski.
Rozmawialiśmy głównie na temat reformy prawodawstwa. Ale też tutaj – do
Krakowa – przyjeżdżały osoby, które zajmowały się bezpośrednio samorządem
terytorialnym. Wśród nich chociażby
prof. Michał Kulesza. Wtedy to właśnie
powstawał zarys koncepcji samorządu
terytorialnego, który spotkał się z negatywną odpowiedzią władz w 1983 r.
Później jednak doszło do Okrągłego
Stołu i była już pewna gotowa koncepcja potrzebna do pertraktacji.
4
NASI ROZMÓWCY
K.S.:- Ale nawet jeszcze przy Okrągłym
Stole – pamiętam – samorządy nie potrafiły się na początku przebić. Prawie nikt
nie doceniał roli samorządu terytorialnego i dlatego w zapisach z obrad
Okrągłego Stołu – mimo że postulaty
Lecha Wałęsy dotyczyły też samorządów – jakby przemknięto nad tym
problemem...
A.Z.: - To, co ja pamiętam, to jednak
mimo wszystko to, że był osobny podstolik, choć nie od razu, w którym sprawę
samorządów forsował przede wszystkim
prof. Jerzy Regulski. Ja znalazłem się jednak w podstoliku prawniczym i u nas na
ten temat w ogóle nie rozmawiano.
Ale sprawa była na tyle ważna, że w
rządzie Tadeusza Mazowieckiego
stworzono specjalne stanowisko pełnomocnika ds. reformy samorządu terytorialnego, a więc ministra, którym
mianowano prof. Jerzego Regulskiego.
K.S.: - Rzeczywiście idea samorządu
stopniowo torowała sobie odpowiednie
miejsce w świadomości politycznej.
Przełomem było niewątpliwie wprowadzenie stosownego zapisu w ustawie z 8
marca 1990 r. o zmianie Konstytucji RP
(por. DzU nr 16 poz. 94). Nowelizacja w
art. 43 ustawy zasadniczej określiła samorząd terytorialny jako podstawową
formę organizacji życia w gminie, co
było prawdziwie rewolucyjnym posunięciem z punktu widzenia dotychczasowego ustroju totalitarnego.
A.Z.: - Mnie się wydaje, że warto podkreślić, iż właśnie w 1989 r. zmienił się
zasadniczo ustrój w naszym państwie.
Osoby, które twierdzą, że nie było zasadniczego przełomu, chyba błądzą. Jestem zwolennikiem słynnego zdania,
które 28 października 1989 r. w Dzienniku Telewizyjnym wypowiedziała aktorka Joanna Szczepkowska: „Proszę
państwa, 4 czerwca 1989 roku skończył
się w Polsce komunizm”. W moim przekonaniu to zdanie jest prawdziwe. Komunizm rzeczywiście się wtedy
skończył – przede wszystkim w mentalności ludzi. To było niezmiernie ważne –
ludzie chcieli być gospodarzami w
swoim państwie.
K.S.: - Powracały wtedy rozważania i
dyskusje na temat demokracji w ogóle,
jak ona powinna wyglądać w praktyce,
w jaki sposób „wychowywać demokrację”.
To określenie użyte zostało przez
Tocqueville’a, który pisał, że demokrację można wychowywać i że ważna w
niej jest wolność, ale – jak niektórzy
twierdzili – także i równość. W demokracji ceni się to, że każdy ma jeden równoważny głos. Tu powstaje problem, na
ile większość może forsować pomysły,
które mniejszościom się nie podobają.
Teoretycy prawa administracyjnego
zwracają uwagę na to, że właśnie samorządy, które wywodzą się jeszcze z
czasów rzymskich czy greckich, stwarzają równowagę: w swoim środowisku mamy własne zwyczaje, tradycje
i sposoby rządzenia się, a musimy się
tylko stosować do tego, co państwo na
zasadzie pomocniczości powinno nam
zapewnić. W ten sposób uzyskujemy
pewien consensus pomiędzy tymi
dwiema zasadami. Aczkolwiek są i przeciwnicy tego głoszący, że wolność i równość absolutnie się wykluczają…
A.Z.: - Według mnie wolność i równość się nie wykluczają. Nie chciałbym
tych zasad sobie przeciwstawiać. Natomiast wolność bardzo mocno wyprowadzam z godności człowieka. Tak jak
zresztą zrobiła to nasza Konstytucja –
uważam, że w tym punkcie znakomicie.
K.S.: - Czy masz na myśli preambułę,
tak świetnie zredagowaną przez Stefana
Wilkanowicza?
A.Z.: - Akurat nie. Choć, jeśli już
wspomniałaś o tej części Konstytucji, to
jednak należy ją faktycznie uznać za bardzo trafioną. Sam zresztą odegrałem w
odniesieniu do niej rolę listonosza. Stefan Wilkanowicz najpierw przyszedł do
mnie do Katedry Prawa Karnego i pokazał tekst preambuły z zapytaniem, co
ma z nim zrobić. Odpowiedziałem, że
wezmę ją i zawiozę do premiera Tadeusza Mazowieckiego i przewodniczącego
nadzwyczajnej Komisji Konstytucyjnej
parlamentu Aleksandra Kwaśniewskiego. I tak zrobiłem. Wprowadzono do
niej tylko drobne korekty, ale zasadniczo przyjęto tekst preambuły zaproponowany przez Stefana Wilkanowicza.
Wskazując na powiązanie wolności z
godnością, miałem natomiast na myśli
bardzo dobre stwierdzenie w art. 30
Konstytucji, że wolność wynika z naszej
godności. Dokładnie fragment ten
jesień 2010
brzmi tak: „Przyrodzona i niezbywalna
godność człowieka stanowi źródło wolności i praw człowieka i obywatela”.
Ale jednocześnie trzeba podkreślić, że
owa wolność jest zobowiązana do poszanowania godności innych. Uważam
to za bardzo spójne z zasadą równości.
Każdy tej wolności ma tyle samo, z tym
że musi brać pod uwagę wolność drugiego człowieka.
Natomiast to, co jest bardzo ważne
– w polskiej Konstytucji zostało to wyraźnie powiedziane – to to, że człowiek,
jednostka może robić wszystko, co nie
jest przez prawo zabronione. Tymczasem władzy wolno robić jedynie to, na
co zezwala prawo. To jest fundament.
K.S.: - Tak, ale i tę podstawę różnie w
minionym dwudziestoleciu próbowano
interpretować…
A.Z.: - …w ten sposób w końcu zrodził
się popularny neologizm falandyzacja
prawa.
K.S.: - Mówiąc o przemianach w naszym kraju – o tym, jak zmienialiśmy
gospodarkę i podjęliśmy gruntowne
zmiany ustawodawcze – myślę, że nie
powinniśmy zapomnieć o kolejnych
pielgrzymkach Ojca św. do Ojczyzny.
Dla mnie w każdym razie miały one decydujące znaczenie, zwłaszcza dla zrozumienia, czym jest wolność i że z nią
wiąże się również odpowiedzialność i
twórcza inicjatywa. Co sądzisz o roli
osoby i nauczania Jana Pawła II w tej
wielkiej polskiej transformacji?
A.Z.: - Uważam, że najważniejsza była
pierwsza wizyta Ojca św. w 1979 r. – ona
stała się impulsem wyzwalającym, otwierającym oczy. Zobaczyliśmy, ilu nas jest
razem, poczuliśmy się wspólnotą obywateli.
K.S.: - Tak, ja też to odczuwam w ten
sam sposób. Zrozumieliśmy, że możemy
zrobić coś wspólnie, jednakowo myśleć,
bez wzajemnego złego spojrzenia, które
było wtedy wszechobecne i gasiło
ducha.
A.Z.: - Myślę, że msza św. odprawiona
wówczas jeszcze na placu Zwycięstwa
w Warszawie okazała się momentem
zdecydowanie przełomowym, historycznym. Później – pamiętajmy o tym,
5
NASI ROZMÓWCY
że wizyty Ojca św. w zasadzie przebiegały różnie – klaskaliśmy, nie do końca
rozumiejąc, o czym nasz wielki rodak
mówi. Zasadniczo pielgrzymki papieża
przyjmowano bardziej emocjonalnie niż
intelektualnie.
K.S.: - Kiedy o tym mówisz, nieodparcie nasuwa mi się problem zbiorowości, już niezupełnie w odniesieniu
do naszego tematu, to, co nazywamy „psychozą tłumu”. Są pewne
analogie z tym, co obserwujemy teraz
w przypadku zgromadzeń w Warszawie: poczucie więzi międzyludzkiej.
Nawet gdy jest to mała grupa, potrafi
zdominować większość. A większość,
chcąc się zachowywać zgodnie z zasadami, traci możliwość ingerencji.
A.Z.: - Widocznie coś w nas pozostało z
warcholstwa...
K.S.: - Mają więc rację ci, którzy
mówią, że nie należy tracić z pola widzenia historii, doświadczeń pokoleń, które
nas poprzedziły…
A.Z.: - Ale chciałbym, żebyś powiedziała, jak ty oceniasz reformę 1990
roku. Zasadniczo bowiem mówi się o
niej jako o jednej z tych najbardziej udanych reform wolnej Polski. Czy to jest
również twoje zdanie?
K.S.: - Co do tego jestem przekonana.
Mało tego, każdy odnosi to do siebie.
Mając doskonałą kancelarię adwokacką
w Krakowie, jedną z najlepszych, bo ze
statystyk wtedy wynikało, że załatwiam
największą liczbę spraw, cieszyło mnie
to, bo lubiłam tę pracę. Nagle dałam się
jednak namówić na coś zupełnie nowego
– stanęłam do wyborów samorządowych. Wcześniej by mi coś takiego do
głowy nie przyszło. Dałam się więc
wciągnąć do samorządów, bo zdawało
nam się wtedy, że wreszcie będziemy
naprawdę stanowić o sobie.
A.Z.: - I tak się stało! Zwróć uwagę na
to, że istnieje jeden przepis Konstytucji,
który dla mnie stanowi punkt wyjścia.
Mam na myśli art. 164, który mówi o
tym, że samorząd terytorialny tworzą
mieszkańcy danego terytorium, czyli
gminy. Tymczasem my tak bardzo
często utożsamiamy samorząd terytorialny z wójtem, burmistrzem, radą.
To nie jest tak, bo to właśnie obywatele
są samorządem terytorialnym. Jednym
słowem – mamy tu do czynienia z podstawową komórką społeczeństwa obywatelskiego, które ma zagwarantowane
w Konstytucji partycypowanie w służbie
publicznej. I o to właśnie w wyborach, w
których biorą udział mieszkańcy, chodzi. Nawet nie obywatelstwo, tylko stałe
zamieszkanie jest ważne przy wyborze
swoich przedstawicieli.
K.S.: - Masz rację, to niewątpliwie wielkie osiągnięcie. Miałam zaszczyt uczestniczyć jako ekspert w pracach Komisji
Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego. Muszę przyznać z pewnym zdumieniem, że kierujący komisją,
późniejszy prezydent Aleksander Kwaśniewski wcale nie był przeciwko
głównym zapisom. Bój szedł o takie
drobne, dziwne rzeczy, np. o samorządy
zawodowe. Czując się adwokatem, w porozumieniu z radą adwokacką zgłosiłam
pewne postulaty i o to szła wojna, a nie o
samorząd terytorialny. Bardzo jestem
ciekawa przesłanek, dla których lewica
tak łatwo odpuściła kwestię samorządu
terytorialnego, bo na pewno nie wiedza
historyczna była tu decydująca. Może
zaważyły jakieś ustalenia Okrągłego
Stołu?
A.Z.: - Mnie by było trudno odpowiedzieć, dlaczego lewica tak radykalnie
zmieniała w tej kwestii stanowisko. Ale
rzeczywiście reforma od 1990 r. nabrała
rozmachu – obserwowałem ją co prawda
z daleka, dlatego, że znalazłem się już w
Trybunale Konstytucyjnym i nie
mogłem się angażować w żadne
działania polityczne. Byłem wtedy jednocześnie członkiem Komisji Wyborczej, ona jednak nie miała kompetencji
w wyborach samorządowych. Pamiętaj,
że dowodził wówczas tym wszystkim komisarz wyborczy, późniejszy prezes Trybunału Konstytucyjnego Jerzy Stępień,
który sprawował ten urząd od samego
początku. Była to zresztą osoba bardzo
zaangażowana w reformę samorządową
– obok prof. Jerzego Regulskiego i prof.
Michała Kuleszy. A myśmy w Komisji
Wyborczej do wyborów nie mogli się
wtrącać. W naszej kompetencji leżały
tylko wybory parlamentarne i prezydenckie. I to się zmieniło później, już nie za
mojego urzędowania w Komisji Wyborczej – byłem w niej do 1993 r. Kiedy zosjesień 2010
tałem prezesem Trybunału Konstytucyjnego, musiałem ustąpić z Komisji Wyborczej. Dopiero później doszło do
połączenia się tych obu organów.
K.S.: - To był czas, kiedy rzeczywiście
ustanowiono zręby dobrego prawa – we
wszystkich możliwych kierunkach. Chociaż nie do końca, bo do zrobienia
wciąż jest bardzo wiele. Ale patrząc na
tę późniejszą gorączkę ustawodawczą,
która dla mnie jest zbyt szybka i przede
wszystkim sprzeczna z zasadami tworzenia prawa, niemalże w każdym punkcie można mieć pretensje o to do
kolejnych kadencji parlamentu.
A.Z.: - Z tym się w pełni zgadzam,
tzn. brakuje nam przede wszystkim
stabilności, poczucia wartości prawa.
W mojej dziedzinie – w prawie karnym
– odczuwam to szczególnie. Co pojawi
się jakaś większa awantura, od razu
mamy do czynienia z próbami zmian w
prawie karnym – to bardzo zła praktyka. Ale myślę, że zła praktyka występuje i w innych dziedzinach i to działa
bardzo negatywnie przeciwko kulturze
prawnej społeczeństwa, bo wynika ona
ze stabilności; w ten sposób integruje
się w wartości. Ale odnoszę wrażenie,
że akurat prawo samorządowe jest w
dużym stopniu stabilne. Możemy je
uznać za jedną z najbardziej stabilnych
dziedzin naszego prawa.
K.S.: - Z tym się zgodzę, aczkolwiek
obserwuje się też, że samorządowcy,
tzn. władze samorządowe, które jak
mówiłeś wcześniej, utożsamiają się z
gminą, odczuwają skądinąd zrozumiałą potrzebę uzyskiwania coraz to
większych środków finansowych.
Chcąc coś robić skutecznie, trzeba
mieć na to fundusze przekazywane zasadniczo jednak przez państwo, bo te
uzyskiwane przez samorządy nie zaspokajają potrzeb. Obserwuję tę tendencję, biorąc udział w posiedzeniach
Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu
Terytorialnego. Trzeba jednak przyznać, że rząd dobrze teraz współpracuje z samorządami. W ważnych
kwestiach dotyczących tworzenia
bądź nowelizacji ustaw samorządowcy
potrafią dojść do porozumienia z ministrami, z wyjątkiem spraw finansowych. Tutaj często pojawiają się
problemy…
6
NASI ROZMÓWCY
A.Z.: - Tak, to jest chyba pewien mankament. Poszedłbym nawet dalej w tym
twierdzeniu. Jeżeli organy samorządu terytorialnego starają się ograniczyć swą
rolę tylko do kwestii prawnych, jeżeli
skupiają się wyłącznie na samej stronie
formalnej, czy nawet postulaty zmian są
czysto prawne, to jest to istotnie problem.
Przecież samorządy są organami, które
powołano do zagospodarowania przestrzeni publicznej, takiej debaty powszechnej, aktywizacji ludności do
demokracji. Jako Rzecznik Praw Obywatelskich jeździłem dość dużo po Polsce i
widziałem gminy, w których rewelacyjnie
to wyglądało. Poświadczam, że są takie
samorządy, które świetnie rozwijają taką
debatę u siebie. Nie trzeba daleko szukać, weźmy choćby Niepołomice znakomicie zarządzane za czasów burmistrza
Stanisława Kracika.
K.S.: - Jeśli już mówimy o Niepołomicach, to opowiem ci pewną autentyczną
historię. Było to na początku urzędowania burmistrza Kracika, który postanowił podnieść czynsz za mieszkania
gminne, na co lokatorzy wyrazili zgodę.
Wtedy burmistrz wydał w tej sprawie
decyzję administracyjną, ale my jako kolegium byliśmy zmuszeni ją uchylić.
Wtedy burmistrz Niepołomic postanowił odwiedzić krakowskie kolegium. W
rozmowie z nim zwróciłam uwagę, że
nie należy stosować trybu decyzji do
podnoszenia czynszów, a wystarczy
skorzystać z mowy cywilnoprawnej. Nie
od razu udało mi się przekonać burmistrza. Oponował, że przecież lokatorzy godzą się na podniesienie czynszu.
W końcu jednak dał za wygraną, zawarto umowę cywilnoprawną z mieszkańcami i wszystko skończyło się
pomyślnie.
A.Z.: - Tak, bo przecież – jak czytamy
w art. 165 Konstytucji RP – gmina jest
osobą prawną.
K.S.: - Właśnie nadanie osobowości
prawnej – i w ogóle pojęcie „osoby prawnej” – w tym wypadku znakomicie funkcjonuje w odniesieniu do samorządu
terytorialnego, gdyż ich możliwości
byłyby bardzo ograniczone. A tego typu
sytuacje, w których służyliśmy radą w
kwestiach prawnoadministracyjnych
wspólnotom samorządowym, były na
porządku dziennym.
Kończąc ten wątek, proponuję, byśmy
powrócili do ustawy z 8 marca 1990 r. o
samorządzie gminnym. Jak powiadają „ojcowie” tejże ustawy, nagle po napisaniu
projektu przypomnieli sobie, że przecież
mamy dwuinstancyjność w Konstytucji,
więc od decyzji gminy trzeba się gdzieś
odwołać. Ale nie było przecież wieloszczeblowości we władzach lokalnych.
Już wtedy mówiło się o tym, że nawet gdy
powstaną inne szczeble samorządu, zniknie zależność pionowa, a pozostanie jedynie układ poziomy. Powołano więc
kolegia odwoławcze – ku zmartwieniu
przyszłych ich pracowników, którym w
tamtym czasie słowo „kolegium” jednoznacznie źle się kojarzyło z szybkim trybem za rozmaite wykroczenia. Ponieważ
nie było zbyt dużo czasu, powstał jeden
ogólny przepis – art. 39 ustawy o samorządzie terytorialnym, według którego od
decyzji wójta, burmistrza lub prezydenta
miasta w sprawach należących do zadań
własnych gminy odwołanie przysługuje
do kolegium odwoławczego przy sejmiku
wojewódzkim. No i się zaczęło. Prezydentem w Krakowie był wtedy Jacek
Woźniakowski, który poprosił mnie, bym
się przyjrzała nowemu tworowi: „Idź do
tych odwołań, bo przecież musimy wiedzieć, na czym to polega” – poprosił.
Dałam się tym samym po raz drugi skusić na taką działalność i… ugrzęzłam w
niej na wiele, wiele lat. Przez pięć lat
byłam jeszcze adwokatem i jednocześnie
przewodniczącą kolegium, dopiero
potem to się zmieniło – ustawa o sko zakazywała bowiem łączenia tego rodzaju
funkcji.
W 1990 r. na fali entuzjazmu reformacyjnego wszystkim nam się wydawało, że
tworzymy nowy typ urzędu, administracji, sądu, stawiamy na nogi prawo etc. Kolegia organizowano autentycznie od
podstaw, nikt przecież nie wiedział, jak
wygląda funkcjonowanie tego typu instytucji. Przyszłam do biura na ul. Basztową
do Urzędu Wojewódzkiego, w którym
mieściła się pierwsza siedziba kolegium
krakowskiego, przyniosłam z własnej
kancelarii materiały biurowe i rozpoczęłam urzędowanie. Odbierając telefon
w kolegium, musiałam się nauczyć nowej
formułki. Zamiast „Tu mec. Krystyna Sieniawska”, należało mówić: „Słucham, Kolegium Odwoławcze przy Sejmiku” lub
„Przewodnicząca Kolegium Odwoławczego”. Wcześniej nigdy nie pracowałam
przecież w urzędzie…
jesień 2010
A.Z.: - Wszyscyśmy przez to przechodzili. Miałem podobne doświadczenia,
gdy obejmowałem urząd Prezesa Trybunału Konstytucyjnego.
K.S.: - Wciąż jednak musiałam coś wymyślać, tworzyć nowego. Na pierwszych spotkaniach, gdy już wybrano 49
przewodniczących kolegiów, przyszło
mi do głowy, żeby ujednolicić ich strukturę i orzecznictwo. Powołaliśmy wtedy
wspólną reprezentację pn. „Krajowa Reprezentacja Kolegiów Odwoławczych przy
Sejmikach Wojewódzkich”, później przemianowane na „Krajową Reprezentację
Samorządowych Kolegiów Odwoławczych”.
Nazwa „Kolegium Odwoławcze przy Sejmiku Wojewódzkim” tak bardzo utrwaliła
się w pamięci ludzi, że do dziś wśród
stron funkcjonuje potoczne sformułowanie „odwoływania się do sejmiku”. Pierwsze spotkania były poświęcone właśnie
idei ujednolicenia kolegiów. Mając jako
adwokat doświadczenie w kontaktach z
sądami, kupiłam tzw. repertoria, czyli
księgi rejestrowe spraw, i zaczęły one
funkcjonować w całej Polsce. Od początku zmierzaliśmy w kierunku quasi-sądowego charakteru postępowania w
kolegiach. Początkowo decyzje i uzasadnienia pisaliśmy na maszynie do pisania. To prawda, odwołań nie było aż
tak dużo, ludzie po prostu bali się korzystać z należnego im prawa. Wciąż pokutowały nawyki PRL-u, kiedy partia
wiedziała najlepiej i nie było czegoś takiego jak odwołanie się od zarządzenia
władzy publicznej. Jednak powoli świadomość społeczna się zmieniała, górę
brało poczucie wolności i demokratyzacji
prawa i państwa, liczba odwołań zaczęła
lawinowo rosnąć. Początkowo członkami
kolegiów byli delegaci sejmików wojewódzkich, nie bardzo znający prawo.
Przychodził np. do kolegium starszy pan,
rolnik i miał głosować przy wydawaniu
decyzji w oparciu o skądinąd świetny kodeks postępowania administracyjnego z
1965 r. Jak na tamte warunki k.p.a. był
całkiem poprawną ustawą. Stosując interpretację prof. Janusza Borkowskiego i innych wybitnych specjalistów
od komentarzy do postępowania administracyjnego, mieliśmy naprawdę
doskonałe narzędzie do działania. Czy
jednak opinia przypadkowego urzędnika mogła być świadomą, wiarygodną
decyzją człowieka, dla którego ważna
pozostawała gmina? Chyba nie…
7
NASI ROZMÓWCY
Nie bardzo było wiadomo, co z tym począć. Na szczęście ustawodawca, korzystając z opinii naszego środowiska,
zorientował się, że taki system powoływania członków kolegium nie jest
właściwy, że nie może być finansowej zależności kolegium odwoławczego od sejmiku, i od początku 1995 r. zaczęła
obowiązywać ustawa o samorządowych
kolegiach odwoławczych opracowana
przez prawników pracujących w kolegiach oraz profesorów prawa administracyjnego.
A.Z.: - Czy nie widzisz jednak w tej
zmianie charakteru kolegiów jakiegoś
zagrożenia dla samorządności? Mówisz
o samorządności w kolegium, w jego nazwie na plan pierwszy wybija się człon
„samorządowe” – czy dziś ten element
samorządności nie pozostaje już tylko
etykietą o historycznym znaczeniu? Jest
to przecież kolegium urzędnicze, mianowane przez aparat administracyjny
państwa.
K.S.: - Nie do końca, gdyż cały czas
obowiązuje konkurs na kandydatów do
pracy w kolegiach, przeprowadzane są
wybory prezesów. Kandydatów na członków opiniuje w głosowaniu zgromadzenie kolegium i również ono wybiera
dwóch kandydatów na prezesa. Premier
powołuje członków, a także prezesa
spośród dwóch proponowanych kandydatów. Ponadto istnieją różne ograniczenia, takie jak to, że członek kolegium nie
może być radnym, posłem, sędzią czy
czynnym adwokatem i musi być niekarany. Wymagania co do członków kolegium są więc dość spore…
A.Z.: - Ale nieetatowi członkowie nie
muszą być prawnikami, potrzebni są też
specjaliści z innych dziedzin, np. geodeci
czy architekci.
K.S.: - To prawda, ale nie mogą oni
pełnić funkcji publicznych w pierwszej
instancji, np. nie mogą pracować w gminie. Chodzi oczywiście o zapewnienie
warunków bezstronności postępowania.
Mówimy rzecz jasna o sytuacji prawnej
po ustawie o sko z 1994 r. Początkowo
gdy istnienie kolegiów opierało się na
wspomnianym jednym przepisie w ustawie o samorządzie gminnym z 8 marca
1990 r., nie było tego rodzaju ograniczeń, a wręcz przeciwnie – do kolegiów
delegowano – jak wspomniałam – ludzi
z sejmików wojewódzkich.
A.Z.: - To bardzo silny argument, jak
najbardziej podzielam owo stanowisko!
A.Z.: - Można by powiedzieć, że były to
kolegia samorządowe, ale niekompetentne.
K.S.: - Obecni zwolennicy zredukowania liczby kolegiów sprytnie odpowiadają
na ten mocny argument, że niezaprzeczalnie rację miał kiedyś ustawodawca,
który pozostawił 49 kolegiów, ale ze
względu na obecny podział administracyjny kraju należy i tak wprowadzić reformę zachowującą tylko 16 kolegiów.
Nie chcąc być posądzonymi o chęć
utrudniania życia odwołującym się stronom, zwolennicy wspomnianego projektu zamierzają przekształcić pozostałe
kolegia w ośrodki zamiejscowe.
Na dodatek projektodawcy zmiany
ustroju kolegiów wymyślili, że wystarczy
poprawić jeden przepis, tzn. zapisać po
prostu, że kolegiów jest 16 i powołuje się
33 ośrodki zamiejscowe, zapominając o
tym, że nieco dalej w ustawie mowa jest
o kolegium jako organie odwoławczym.
Skoro tak, to jeśli ktoś np. z Krynicy zechce się odwołać od jakiejś decyzji, to
kompetentnym organem odwoławczym
w jego sprawie zostanie tylko kolegium
krakowskie. Będzie to mniej więcej wyglądało tak: akta z organu pierwszej instancji w Krynicy zostaną przesłane do
Krakowa, stąd trafią do ośrodka zamiejscowego w Nowym Sączu, tam wydane będzie orzeczenie, które prześle
się później do Krakowa w celu uzyskania
odpowiednich podpisów i pieczątek, i
stąd dopiero powędruje do stron. Proszę
pamiętać, że mamy na to wszystko 30
dni, korzystając wielokrotnie z wcale nie
tanich i nie zawsze sprawnych usług Poczty Polskiej. A więc główny, rzekomo
oszczędnościowy, atut całego przedsięwzięcia ustawodawczego zostaje wyeliminowany.
Szczegółowo nasze wątpliwości co do
projektu redukcji kolegiów przedstawiliśmy w uchwale KRSKO. Jej powołanie,
jak mówiłam wcześniej, miało związek z
poczuciem braku jednolitości orzecznictwa, nawet w sądzie administracyjnym
– wtedy jeszcze jednoinstancyjnym. I
dziś, kiedy mamy już wieloinstancyjność
sądów administracyjnych, owej jednolitości nie ma, więc jest nad czym pracować. Ale przecież Krajowa Reprezentacja
SKO pełni również rolę przedstawiciela
naszego środowiska, wysuwającego postulaty i wątpliwości w kwestiach ustawodawstwa i prawa, zwłaszcza w
dziedzinie samorządu terytorialnego.
K.S.: - Nazwałabym je „megasamorządowymi”, czasem dochodziło nawet
do sytuacji, że przewodniczący sejmiku
kierował samym kolegium. Ustawa z
1994 r. wiele zmieniła, kolegia stały się
zupełnie niezależne finansowo, organizacyjnie i personalnie od sejmików, a tym
samym ich niezawisłość orzecznicza w
stosunku do samorządu terytorialnego
nie mogła być już przez nikogo kwestionowana. W ostatnich latach coraz częściej pojawiają się głosy o potrzebie zmian
w odniesieniu do drugiej instancji administracyjnej. Wśród nich na szczególną
uwagę zasługują postulaty dwóch profesorów Uniwersytetu Łódzkiego, a jednocześnie sędziów Naczelnego Sądu
Administracyjnego Zbigniewa Kmieciaka
i Wojciecha Chróścielewskiego. Jeszcze
w 2005 r. opublikowali oni raport badawczy: Niezależny organ kontroli w postępowaniu administracyjnym („Samorząd
Terytorialny” nr 11/2005), w którym postulują powołanie tzw. „administracyjnych
kolegiów odwoławczych”. Organy te, powstałe na bazie obecnie funkcjonujących
samorządowych kolegiów odwoławczych, miałyby odciążyć sądownictwo administracyjne, poprawić efektywność
funkcjonowania administracji i jednocześnie zapewnić merytoryczne załatwienie sprawy. Zmodyfikowane kolegia
rozpoznawałyby odwołania od decyzji samorządu również w tych sprawach, które
teraz rozpatruje wojewoda. Nie byłoby
więc dualizmu polegającego na tym, że
np. w sprawach decyzji o warunkach zabudowy odwołanie przysługuje do kolegiów, a do zezwolenia na budowę, które
jest drugim etapem, kierowane jest do
wojewody.
Z kolei w kwestii ustroju kolegiów w
Sejmie pojawił się niedawno projekt
zakładający zmniejszenie liczby kolegiów z 49 do 16. Zwolennicy tej zmiany
chcieliby, żeby liczba kolegiów odpowiadała liczbie województw. Przez 20 lat
przekonywałam różne ciała ustawodawcze do liczby 49 kolegiów ze względu na
potrzebę zapewnienia bliskości drugiej
instancji (w sensie odległości) do odwołującego się obywatela.
jesień 2010
8
NASI ROZMÓWCY
W zasadzie jest to nasz organ reprezentatywny wobec rządu i parlamentu,
dzięki czemu kolegia są dostrzegane w
życiu publicznym. W ten sposób, oprócz
zadań nałożonych przez ustawę, mamy
możliwość angażowania się w aktualne
sprawy naszego państwa, jak też
wpływania na jakość prawa administracyjnego.
Nie wiem, czy pamiętasz, że pierwsza
rozmowa z tobą z 1997 r., kiedy pełniłeś
funkcję prezesa Trybunału Konstytucyjnego, zamieszczona w drugim numerze
„Casusa”, dotyczyła pytań prawnych
kierowanych przez sko do Naczelnego
Sądu Administracyjnego. Takie uprawnienie dobrze służyło ujednolicaniu
orzecznictwa. NSA odpowiadał na
wątpliwość prawną któregoś sko, a ta
odpowiedź nabierała charakteru w pewnym sensie obowiązującej linii orzecznictwa dla wszystkich kolegiów w
Polsce. Pewnie można było mieć niemiłe skojarzenia z dawnymi wytycznymi
z czasów PRL-u, np. w sprawach rozwodowych, ale to nie zmienia faktu, że w
kolegiach odbieraliśmy instytucję pytań
prawnych pozytywnie. Część z nich została opublikowana „Casusie”, a na pamiątkę we wkładce z orzecznictwem
NSA do dziś pozostawiliśmy paginę „Pytania i wątpliwości prawne”, chociaż
właściwa instytucja pytań prawnych kolegiów została wykreślona z naszej
ustawy. Oczywiście, istnieją też inne instrumenty wypracowywania jednomyślności orzecznictwa, np. praktykowane
od początku przez kolegia ogólnopolskie i regionalne konferencje z udziałem
prezesów i sędziów sądów administracyjnych. Mam wrażenie, że problem
braku jednolitości orzecznictwa dotyczy
nie tylko sądów, ale również wszelkich
organów orzekających. Może jest on
nieuniknioną konsekwencją pielęgnowanej w demokratycznym państwie
prawa zasady niezawisłości?
A.Z.: - Myślę, że można na to spojrzeć
z jeszcze innej strony. Brak jednolitości
orzecznictwa nie trzeba koniecznie rozpatrywać jako coś negatywnego. Jest to
niewątpliwie droga do wykształcenia
coraz lepszego orzecznictwa. Jeżelibyśmy z góry określili, że zawsze ma
być tak i tak, to byłby to powrót do decyzji sądów sprzed 1989 r. –
orzekających na zasadzie wytycznych
dla organu sprawiedliwości, traktowa-
nych na równi z ustawą. Tu natomiast
ścierają się różne racje i wchodzi w grę
wykładnia operacyjna, podejmowana w
konkretnej, indywidualnej sprawie.
Oczywiście, Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrujący daną sprawę wyda
orzeczenie, w którym ustosunkuje się
do tego, co powiedziało kolegium, być
może skasuje decyzję kolegium.
Ponadto rozbieżność w orzecznictwie
widzę również jako pewien czynnik
chroniący nas przed częstymi zmianami
w prawie. Bo jeżeli będzie tak, że orzecznictwo skostnieje, to parcie grup nacisku,
np. inwestorów, pójdzie w kierunku
zmiany przepisu, aby zdezaktualizować
orzecznictwo.
K.S.: - Niewątpliwie co do zasady masz
rację. Ale myślę, że powinniśmy wziąć
pod uwagę obecne realia ustawodawstwa w Polsce. Moim zdaniem, podstawą
wielu postępowań administracyjnych,
których jest bez liku – jako kolegia
uczestniczymy w ponad 200 tysiącach
rocznie – wydają się błędy ustawodawcy.
Rozpatrzmy dla przykładu używane
określenie „ład przestrzenny”, ale co ono
w ogóle znaczy?
A.Z.: - A dlaczego nie ma planu zagospodarowania przestrzennego?
K.S.: - Dlatego, że inwestorzy naciskają na samorządowców, żeby go nie
wprowadzać, bo bez niego wygodniej im
prowadzić interesy.
A.Z.: - No właśnie, to jest to wykonywanie prawa, realizacja, która bywa bardzo często zła, a my nie do końca
konsekwentni. Często poprawiamy
prawo, nie bardzo wnikając w to, co jest
przyczyną złego funkcjonowania dotychczasowego prawa. Jeżeli poprawiamy je na ślepo, to najczęściej
zmienione prawo nadal nie będzie funkcjonować jak należy. Trzeba by poprawić egzekucję prawa.
K.S.: - A tej nie mamy w naszym prawie administracyjnym. W zasadzie nie
istnieje odpowiedzialność samorządowców po skończeniu urzędowania za popełnione błędy…
A.Z.: - Myślę, że w Polsce przedstawiciel samorządu może być pociągnięty do
odpowiedzialności nawet przed końcem
jesień 2010
kadencji, bo przecież nie przysługuje
mu żaden immunitet. Przypominam
sobie, że jako Rzecznik Praw Obywatelskich występowałem do różnych organów, które mogły takie osoby pociągać
do odpowiedzialności, łącznie z prokuraturą. W końcu mówimy o funkcjonariuszu publicznym. W każdym razie w
prawie jest podstawa do tego, bo jeżeli
mamy do czynienia z nadużyciem
prawa, z jakimś karygodnym zaniechaniem przez urzędnika, to są w prawie instrumenty, z których trzeba korzystać.
K.S.: - A pamiętasz takie określenie,
kto wie, czy nie wprowadził go twój pradziadek Fryderyk Starszy, jak go tytułują w publikacjach, w odniesieniu do
zaboru austriackiego: „U nas się to nie
przyjęło”? Myślę, że można je z powodzeniem stosować i dzisiaj w tym znaczeniu, że w stosowaniu prawa –
zwłaszcza w organach samorządów – istnieją przepisy, które są w porządku, a
inne po prostu „się nie przyjmują”.
A.Z.: - Od tego, żeby się przyjęło, są
właśnie kolegia!
K.S.: - Skoro już padło imię twego zacnego przodka, to może warto mu poświęcić parę słów, bo to chyba bardzo
barwna postać. Czy dysponujesz jakąś
książką tego wybitnego znawcy prawa
rzymskiego, który w praktyce miał też
dużo do czynienia z samorządem?
A.Z.: - Mój przodek był posłem do
Sejmu Krajowego, potem znalazł się w
Izbie Panów, ale w tym pierwszym okresie zajmował się również samorządem
wiejskim. Jednak jeszcze w większym
stopniu samorządem wiejskim zajmował
się mój dziadek, czyli Fryderyk Młodszy, który zresztą w 1914 r. był wiceprezydentem Krakowa.
K.S.: - W ostatnim czasie możemy obserwować wzmożenie starań parlamentarzystów na rzecz ulepszania prawa
administracyjnego. Nie wszystkie jednak inicjatywy są trafne, np. zaczęto
gwałtownie poprawiać k.p.a., widać w
tym dążenie do przyspieszania postępowań administracyjnych, a nie zawsze
jest to możliwe. Daje się 30 dni na rozstrzygnięcie sprawy, przy jednoczesnym
obowiązku korzystania z usług Poczty
Polskiej w relacji ze stronami.
9
NASI ROZMÓWCY
A.Z.: - A propos szybkości przeprowadzania postępowania… Byłaś uprzejma
nawiązać w naszej rozmowie do działalności moich dziadków, więc sięgnę do
pewnego epizodu z tej dawnej historii.
Akurat ostatnio, kończąc pisanie książki
o rodzinie, grzebałem w dokumentach w
archiwum. Otóż natknąłem się tam m.in.
na sprawę administracyjną dotyczącą
Krakowa. Trwa I wojna światowa, a Kraków był w tamtym czasie fortecą i traktowano go na prawach fortu. Chciano do
tego obszaru włączyć jeszcze 18 okolicznych gmin i władze wojskowe wydały
stosowną decyzję. Magistrat odwoływał
się do ministerstwa wojny, które jednak
utrzymało decyzję w mocy. Miasto Kraków, w końcu ośrodek historycznie z natury polski, czyli zasadniczo niezwiązany
kulturalnie i etnicznie z narodowością,
która przeważała w Cesarstwie Austriackim, odwołało się do trybunału administracyjnego. W ciągu zaledwie
jednego miesiąca, pomimo zawieruchy
wojennej, trybunał uchylił wszystkie decyzje ministerstwa wojny oraz władz wojskowych, przyznając rację Krakowowi.
Kiedy zapoznałem się z dokumentacją
tej sprawy, naszła mnie refleksja, jak
nam daleko do tamtej sprawności postępowania administracyjnego, mimo że
dzisiaj szczycimy się niepodległością i
mianem demokratycznego państwa
prawa.
Na koniec powiedz parę słów o przewidywaniach co do przyszłości kolegiów.
K.S.: - Jeśli chodzi o wizję przyszłości z
punktu widzenia Krajowej Reprezentacji
SKO, wyrażającej opinię naszego środowiska i mającej umocowanie, chociaż
bez mocy egzekucyjnej, to optymalne
byłoby nie tylko zachowanie 49, ale
nawet uzupełnienie ich liczby do 51 lub
więcej. Chodzi o zapełnienie pewnej luki
co do obszaru właściwości na obszarze
w pobliżu Ełku oraz np. dla Warszawy-Centrum. Były takie postulaty ze strony
posłów, aby tam powołać kolegia. Wydaje się to słuszne.
Chociaż według mnie najbardziej interesujący projekt na dzisiejsze czasy wysunęli
wspomniani profesorowie administratywiści z Łodzi stworzenia administracyjnego kolegium odwoławczego, które by
rozpatrywało wszystkie odwołania od decyzji samorządu terytorialnego. W ten sposób mieszkaniec danego terytorium
miałby jednoznaczność sytuacji, wie-
działby, gdzie się odwołać od decyzji
wspólnoty samorządowej, do której należy. Zgodnie ze wspominanym raportem
badawczym ów organ odwoławczy wpisany byłby do Konstytucji, co też by miało
znaczenie stabilizujące system postępowania administracyjnego w Polsce. Wydaje się, że zbyt ogólny przepis o
dwuinstancyjności tegoż postępowania nie
wystarcza i słuszniej by było nazwać konkretnie organ II instancji, do którego
przysługuje odwołanie. Takie zintegrowanie postępowania odwoławczego w jednym, niezależnym organie odpowiada też
trendom ogólnoeuropejskim i jest w zgodzie z postulatem decentralizacji. Warunek bezpartyjności członka kolegium
chroni nas przed ugrzęźnięciem w układy
polityczne, co niestety zauważamy w
znacznej mierze w sposobie wybierania,
jak też sprawowania funkcji władz samorządowych.
A.Z.: - Uważam, że w tej sytuacji tym
bardziej trzeba bronić tego typu bezpartyjnych instytucji życia publicznego. Co
do tego jestem absolutnie przekonany,
że niezależność kolegiów w znaczeniu
partyjności i stabilności – niepoddawanie się koniunkturze politycznej, bezstronność w rozstrzyganiu spraw – musi
być zagwarantowana i takie organy są w
administracji bardzo potrzebne. Ale jednak nie rezygnowałbym z tego samorządowego kolegium odwoławczego…
K.S.: - Myślę, że użycie sformułowania
„administracyjne kolegium odwoławcze”
sugeruje ukierunkowanie na prawo publiczne w szerokim znaczeniu.
A.Z.: - Ale czy wtedy jego charakter nie
będzie się kierował w jeszcze większym
stopniu w stronę urzędu? Ów organ administracji publicznej powinien być jednak
związany z samorządem terytorialnym.
Pytanie, które rodzi się we mnie, dotyczy
kwestii liczby kolegiów. Przecież kolegium nie jest organem związanym jakoś
z organem wojewódzkim, nie jest to
żaden szczebel w administracji województwa. Dlatego nie do końca rozumiem pomysł zredukowania ich liczby
do szesnastu. W końcu jest to organ odwoławczy od decyzji samorządu terytorialnego szczebla podstawowego.
Oczywiście, nie można tworzyć w każdej
gminie kolegium odwoławczego, bo to
wydaje się nierealne. Również chyba
jesień 2010
nonsensem byłoby powstanie 360 kolegiów na szczeblach powiatów. Ale czy ta
mająca co prawda swoje historyczne
uzasadnienie, ale dziś już przypadkowa,
liczba 49 kolegiów nie jest optymalnym
rozwiązaniem? I tu tak łatwo nie poddawałbym się dążeniu do tego rodzaju
zmiany, która zawsze wiąże się z kosztami, pewnym bałaganem i niesnaskami.
Gdyby miało być 16 kolegiów, to jeszcze
można by jakoś zrozumieć motywacje
projektodawców, ale tworzenie kolegiów
i ośrodków zamiejscowych jest według
mnie pewną fikcją. Wydaje się to nowelizacją przeprowadzaną dla samej
zmiany. Nikt nie bierze pod uwagę kosztów, również społecznych, tego rodzaju
reformy. Dwadzieścia lat funkcjonowania kolegiów stanowi przecież jakąś
część dorobku naszego systemu administracyjnego, osiągniętego niemałym
wysiłkiem praktyki i myśli administracyjnej – po cóż tak łatwo z niego rezygnować czy choćby uszczuplać to, co
wypracowaliśmy?
K.S.: - To, o czym mówisz w tej chwili,
wydaje mi się, że współbrzmi ze zdaniem prof. dr hab. Ireny Lipowicz,
pełniącej obecnie funkcję Rzecznika
Praw Obywatelskich, która nieraz zapewniała nas, iż kolegia są oryginalną,
polską drogą w postępowaniu administracyjnym, niemającą co prawda odpowiednika w Europie, ale jednocześnie
bardzo dobrze gwarantującą postulaty
demokratycznego państwa prawa w postępowaniu administracyjnym. Bardzo
się cieszę, że podzielasz ten pogląd i że
za pośrednictwem tego numeru „Casusa” upamiętniającego dwudziestolecie
działalności samorządowych kolegiów
odwoławczych mogę przekazać owe
słowa uznania dla roli kolegiów całemu
naszemu środowisku. Dziękuję ci bardzo serdecznie za rozmowę.
Kraków, 23 sierpnia 2010 r.,
Collegium Wróblewskiego, Wydział Prawa
i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego
10
DZIAŁ NAUKOWY
SAMORZĄDOWE KOLEGIA
ODWOŁAWCZE
W ŚWIETLE KONSTYTUCJI
RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ*
Prof. dr hab. DARIUSZ DUDEK
Uwagi wprowadzające
Dokonana przed ponad 20 laty restytucja w Polsce samorządu terytorialnego u progu tzw. transformacji, restytucja na
poziomie normatywnym konstytucyjnym i ustawowym oraz
faktycznym, w praktyce ustrojowej i w sferze świadomości
społecznej, a także wprowadzona później w życie istotna reforma samorządu, rozbudowanie jego struktury o szczebel powiatowy i wojewódzki – mogą być przedmiotem wielu
rozważań i analiz. Zwłaszcza że w literaturze uznaje się reaktywowanie w Polsce samorządu terytorialnego za „jedną z lepiej przeprowadzonych reform w ramach transformacji
ustrojowej”1. Niniejszy artykuł zawiera uwagi dotyczące niektórych uwarunkowań konstytucyjnych istnienia samorządowych kolegiów odwoławczych oraz ich funkcjonowania w
strukturze jednostek samorządu terytorialnego.
Konstytucja RP z dnia 2 kwietnia 1997 r.2 poświęca samorządowi terytorialnemu względnie dużo miejsca, poczynając
od wartości i zasad ustrojowych wyrażonych w preambule
– zasada pomocniczości i solidaryzmu społecznego oraz
współdziałania władz czy wyartykułowanych w rozdziale I
Rzeczpospolita – zasada republikańska, dobra wspólnego, decentralizacji władzy, zasada samorządności w sferze państwowej i społecznej, a także przepisów w rozdziale III Źródła prawa
– normującym m.in. akty prawa miejscowego, stanowionego
przez organy samorządu (art. 93), zwłaszcza zaś w odrębnym
rozdziale VII, specjalnie poświęconym samorządowi terytorialnemu (art. 163-172). Jak wiadomo, konstytucyjna koncepcja i unormowanie samorządu nie przyniosły zasadniczych
modyfikacji poprzedniego stanu prawnego, czyli przyjętego na
gruncie tzw. małej konstytucji z 1992 r.3 Przypomnijmy, że istota funkcji samorządu terytorialnego polega nadal na wykonywaniu zadań publicznych, które nie są zastrzeżone przez
Konstytucję lub ustawy dla innych władz publicznych, przy
czym Konstytucja odróżnia dwie grupy kompetencji wykonywanych przez jednostki samorządu terytorialnego: zadania
własne, czyli służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej, oraz zadania zlecone, czyli przekazywane przez
ustawę, jeżeli wynika to z uzasadnionych potrzeb państwa, z
określeniem trybu i sposobu wykonywania tych zadań. Ustrojowe cechy wszystkich jednostek samorządu terytorialnego,
w tym gminy jako jednostki podstawowej oraz innych jedno-
stek określonych ustawow4, stanowi ich osobowość prawna, z
czym wiąże się podmiotowość w sferze własności i innych
praw majątkowych oraz samodzielność jednostek samorządu,
podlegająca ochronie sądowej. Określeniu kategorii zadań jednostek samorządu terytorialnego towarzyszy wymóg zapewnienia udziału w dochodach publicznych, ogólne określenie
kategorii źródeł tych dochodów oraz uprawnień tych jednostek do ustalania podatków i opłat lokalnych. Konstytucja przewiduje wykonywanie zadań przez jednostki samorządu za
pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych,
określa zasady wyborów samorządowych, tzw. czteroprzymiotnikowych, oraz referendum lokalne jako formę decydowania członków wspólnoty samorządowej o sprawach
dotyczących tej wspólnoty, w tym o odwołaniu organu samorządu pochodzącego z wyborów bezpośrednich. Ustawa zasadnicza wskazuje jedno kryterium („punkt widzenia”)
nadzoru nad działalnością samorządu, mianowicie legalność
oraz organy nadzoru: Prezesa RM, wojewodów, a w zakresie
spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe, przy czym
nawet przewiduje ekstremalny środek nadzorczy w postaci,
rozwiązania przez sejm na wniosek prezesa Rady Ministrów
organu stanowiącego samorządu terytorialnego, rażąco naruszającego Konstytucję lub ustawy.
Co charakterystyczne, w obrębie tego unormowania obowiązująca Konstytucja dość często (dziesięciokrotnie wyraźnie oraz parokrotnie implicite) posługuje się techniką tzw.
zapowiedzi konstytucyjnych, czyli odesłań do uregulowania
wielu istotnych kwestii w drodze ustaw zwykłych. Dotyczy to
tak podstawowych zagadnień, jak m.in. określenie: zakresu,
trybu przekazywania i sposobu wykonywania zadań zleconych
(art. 166 ust. 2), źródeł dochodów jednostek samorządu terytorialnego (art. 166 ust. 3), zakresu ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych (art. 168), zasad i trybu wyborów
organów stanowiących i wykonawczych samorządu oraz odwoływania tych ostatnich, a także zasad i trybu referendum lokalnego (art. 169 ust. 2-3 i art. 170) oraz określenia ustroju
wewnętrznego jednostek samorządu terytorialnego przez ich
organy stanowiące w granicach ustaw (art. 169 ust. 4).
Widoczne też jest, że niezależnie od dość solidnych podstaw
konstytucyjnych istnienia samorządu ustawa zasadnicza z niejednakową dokładnością podchodzi do zagadnień natury
organizacyjnej, czego spektakularnym przejawem jest fakt,
jesień 2010
11
DZIAŁ NAUKOWY
że oprócz gminy jako podstawowej jednostki trójszczeblowa
struktura samorządu i towarzyszący jej zasadniczy podział terytorialny kraju, obejmujące także powiaty i województwa, zostały zreformowane w latach 1998-1999 w drodze wyłącznie
ustawowej, podobnie jak bezpośrednie wybory wójta, burmistrza i prezydenta miasta wprowadzono w 2002 r. w oparciu
o przepisy rangi ustawowej, niejako „obok” konstytucji, nie zaś
w wyniku realizacji jej ścisłych przepisów.
Wśród kilku prima facie irrelewantnych, a w każdym razie
słabo zdeterminowanych konstytucyjnie zagadnień, skądinąd
nader istotnych dla samorządu terytorialnego, wskazać można
także instytucję samorządowych kolegiów odwoławczych
(dalej: „SKO”, „Kolegium”).
Przyjmuję założenie następujące: fakt, że SKO nie mają statusu konstytucyjnego, tzn. ich samo istnienie, ale też charakter ustrojowy, kompetencje oraz obsada składu personalnego
(kwalifikacje, tryb obsady, odpowiedzialność) nie mają wyraźnych podstaw konstytucyjnych – nie oznacza, że zagadnienia
te są całkowicie obojętne w świetle Konstytucji. Ujmując inaczej: minimum wymiaru konstytucyjnego interesującej nas instancji polega na tym, że jej uregulowanie ustawowe, a także w
aktach wykonawczych objęte są elementarnym wymogiem
zgodności z Konstytucją i podlegają potencjalnej kontroli pod
tym względem, na podstawie wszystkich kryteriów kontroli
konstytucyjności, stosowanych w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym5.
Zarazem tzw. najwyższa moc prawna norm Konstytucji
obejmuje nie tylko aspekt negatywny, czyli wskazany
wymóg niesprzeczności, ale też aspekt pozytywny, który polega na tym, że ustawodawstwo zwykłe powinno realizować
normy Konstytucji.
Nie jest celem niniejszych rozważań prowadzenie bliższej
analizy i dokonywanie próby oceny zgodności z Konstytucją
przepisów ustawy o SKO, dość powiedzieć, że ustawa ta objęta
jest (analogicznie do innych aktów normatywnych w systemie
prawnym) pozaprawnym domniemaniem zgodności z Konstytucją. Rzecz jasna: domniemaniem obalalnym. Niemniej interesujące jest to, czy instytucja SKO ma odniesienie pozytywne
do zasad i przepisów obowiązującej Konstytucji RP.
Z kolei, w ramach rozlicznych możliwych aspektów konstytucyjnych kolegiów, wyróżnić należy dwa podstawowe problemy:
po pierwsze, czy zasadny jest postulat konstytucjonalizacji kolegiów, po drugie zaś, czy (ujmując „drastycznie”) wobec braku
rangi konstytucyjnej kolegiów dopuszczalna byłaby ich ustawowa i faktyczna likwidacja, z przekazaniem ich kompetencji,
jako organów odwoławczych w postępowaniu administracyjnym, innym organom władzy publicznej (np. wojewodom jako
organom administracji rządowej)? Jeśli przy tym możliwe
byłoby wykazanie zgodności z konstytucją takiej likwidacji, zapewne w sposób naturalny wyzwalałoby to „kontrę” w postaci
postulatu konstytucjonalizacji SKO i w efekcie stabilizacji ich
istnienia.
W obu wszelako wariantach konieczne wydaje się wprowadzenie zastrzeżenia, wymagającego w pierwszej kolejności dokonania oceny rzeczywistego obrazu funkcjonowania
kolegiów. Dopiero globalna (a nie tylko indywidualna) ocena,
oparta na racjonalnych i zobiektywizowanych kryteriach oraz
rzetelnych badaniach empirycznych, mogłaby stanowić przekonywający, praktyczny argument na rzecz określonych
działań, modyfikujących kształt prawny interesującej nas instytucji.
Warto poczynić tu dwa zastrzeżenia. Pierwsze to uwaga natury ogólniejszej: w każdym przypadku podejmowania decyzji
legislacyjnej o zmianie obowiązującego unormowania prawnego przesłanką i podstawą tego powinna być istotna oraz uzasadniona przyczyna, w szczególności ocena istniejącego
unormowania za ewidentnie dysfunkcjonalne, tak ze względów
prawnych, jak i innych (społecznych, ekonomicznych, etc.);
brak tego rodzaju przesłanek albo co najmniej niewykazanie
ich w uzasadnieniu projektu regulacji i w toku prac legislacyjnych, może rodzić zasadniczą dezaprobatę dla ratio legis projektowanej legislacji. Po drugie, nie mam wystarczających
przesłanek i danych faktycznych dla dokonywania jakichkolwiek ocen praktyki funkcjonowania kolegiów. Dlatego ten obszar praktyki pozostaje poza zakresem rozważań niniejszego
artykułu6.
Konstytucyjne i ustawowe podstawy kolegiów
Analizując unormowanie Konstytucji RP z 1997 r. w bliższym
kontekście problematyki SKO, warto podkreślić następujące
momenty. Konstytucja nie determinuje konkretnego kształtu
systemu samorządu terytorialnego; dopuszczalność powołania
samorządu regionalnego i lokalnego obok gminy jako jednostki podstawowej oznacza logiczne podstawy dla powołania
jednostek „ponadpodstawowych”, przy czym bezpośrednie „zakotwiczenie” konstytucyjne posiadają jednostki na szczeblu województwa, wspomnianego w art. 152 ustawy zasadniczej.
Jądro funkcji jednostek samorządu terytorialnego polega na
wykonywaniu zadań publicznych: zadań własnych, służących
zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej oraz zadań
ustawowo zleconych, wynikających z uzasadnionych potrzeb
państwa (art. 166).
Z konstytucyjnych zasad, określających naszą państwowość
jako dobro wspólne oraz państwo prawa (art. 1 i 2) wynika, że
nie ma przeciwieństwa ani konkurencji w realizacji tych zadań
publicznych, potrzeb lokalnych i centralnych; oba rodzaje to
potrzeby społeczne, a zatem także działalność innych (niż samorząd) terenowych organów administracji w strukturze administracji rządowej. Bez wątpienia ma to służyć zaspokajaniu
potrzeb społeczności lokalnych7.
W literaturze i już dość dawno ukształtowanym orzecznictwie
Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje się na ogół, że zasada
podziału władz odnosi się do organów władz państwowych, a
nie organów wspólnot samorządowych, które wszakże wykazują tylko pośredni związek z władzą wykonawczą8. Należy
podkreślić, że zadania samorządu terytorialnego, posiadającego analogiczny stopień legitymizacji wyborczej jak parlament, nie mieszczą się bez reszty w sferze władzy
wykonawczej9. Zresztą współczesny kształt podziału władz wykracza daleko poza model Monteskiuszowski nie tylko za
sprawą samorządu, ale i władzy kontrolującej10. Aczkolwiek
zatem model konstytucyjnego ustroju władzy publicznej oparty
jest na zasadzie decentralizacji (art. 15 ust. 1)11, nie obejmuje
ona decentralizacji zasady podziału władz. W szczególności samorząd nie posiada autonomii w sferze stanowienia prawa, a
jego kompetencje w zakresie prawa miejscowego są realizowane w wykonaniu ustaw12. Konstytucja przewiduje tylko dwa
jesień 2010
12
DZIAŁ NAUKOWY
rodzaje organów jednostek samorządu, mianowicie organy stanowiące i wykonawcze, co zdaje się wykluczać powoływanie
przez same wspólnoty innych organów, o kompetencjach rozstrzygających. Według radykalnego poglądu „konstytucyjna decyzja o funkcjonowaniu dwu powyższych rodzajów organów
wspólnot samorządowych sprawia, że ani ustawy, ani też same
wspólnoty nie mogą powoływać żadnych dalszych organów jako
organów wspólnot, tj. uprawnionych do rozstrzygania w ich imieniu, o realizacji ich zadań, czy to ‘stanowiąc’ o kształcie realizacji zadań, czy też bezpośrednio je realizując”13. Natomiast
niewątpliwe wydaje się wykluczenie możliwości tworzenia w
strukturach samorządu terytorialnego organów „orzekających”
na zasadach przewidzianych dla wymiaru sprawiedliwości,
zmonopolizowanego przez organy państwowe, a obejmującego
także kontrolę legalności działania administracji publicznej, w
tym samorządu terytorialnego (por. art. 175 ust. 1 i art. 184
Konstytucji). Tej ostatniej konstatacji, wykluczającej funkcje
jurysdykcyjne samorządu terytorialnego, nie podważa fakt, iż
wśród organów sprawujących nadzór nad działalnością samorządu pod względem legalności ustawa zasadnicza wskazuje
w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe
(art. 171 ust. 2).
Skoro jednak wykonywanie zadań publicznych to działalność
administracyjno-zarządzająca, powstaje pytanie, czy w jej
ramach mieści się działalność usytuowanego w strukturze
samorządowej organu odwoławczego w postępowaniu administracyjnym, czyli właśnie samorządowych kolegiów
odwoławczych. A jeśli tak, to czy należą one do organów wykonawczych samorządu, których forma nie jest wyraźnie zdeterminowana konstytucyjnie, czy też stanowią organ innego
typu.
Rezygnując z omawiania historii, ewolucji, stanu obecnego i
perspektyw samorządowych kolegiów odwoławczych, przypomnijmy jedynie, iż w ramach reformy samorządowej z 1990 r.14,
wprowadzającej dualistyczny i zdecentralizowany model terenowej administracji publicznej, powołano kolegia odwoławcze
przy sejmikach samorządowych we wszystkich 49 istniejących
wtedy województwach, jako organy właściwe do rozpatrywania
odwołań od decyzji administracyjnych, wydawanych przez organy gminy w zakresie ich zadań własnych. Składy osobowe
kolegiów były powoływane na czas kadencji sejmiku, a ich
działalności finansowano z budżetu sejmiku15.
Obecnie, w świetle ustawy z dnia 12 października 1994 roku
o samorządowych kolegiach odwoławczych16, samorządowe
kolegium odwoławcze jest organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego
i ustawy z 29 sierpnia 1997 roku – Ordynacja podatkowa, w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego,
jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej (art. 1 ust. 1).
W sprawach tych kolegia są organami właściwymi w szczególności do rozpatrywania odwołań od decyzji, zażaleń na
postanowienia, żądań wznowienia postępowania i do stwierdzania nieważności decyzji (art. 2), a na zasadach określonych
w odrębnych ustawach kolegia orzekają także w innych sprawach (art. 1 ust. 2). Tak więc funkcję (zadanie) kolegiów stanowi kontrola instancyjna i nadzór pozainstancyjny nad
działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego w
indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej.
Ustawowe unormowanie ustroju kolegiów nie jest wolne od
pewnych sprzeczności. Ustawa eksponuje status kolegiów jako
państwowych jednostek budżetowych (art. 3), co wprawdzie zapewnia finansowanie ich działalności z budżetu państwa, ale nie
jest rozwiązaniem jedynie możliwym ani całkiem „bezpiecznym”.
Wydaje się, że finansowanie kolegiów z budżetu samorządowego, z zapewnieniem środków na te cele, bardziej podkreślałoby ich „samorządowy” charakter, wykluczając zarazem
niebezpieczeństwo swoistej „etatyzacji” kolegiów, widocznej
wszak w unormowaniu nadzoru, radykalnie zmodyfikowanym
przez nowelizację ustawy w 2005 r.17.
Dodany nowelą art. 3a stanowi, iż nadzór nad działalnością
administracyjną kolegiów sprawuje prezes Rady Ministrów
(ust. 1), który wykonywanie tego nadzoru może powierzyć ministrowi właściwemu do spraw administracji publicznej (ust.
2), a nadto określa w drodze rozporządzenia szczegółowy tryb
sprawowania nadzoru, przy uwzględnieniu tego, że nadzór
„ma służyć sprawnemu i rzetelnemu wykonywaniu zadań powierzonych kolegiom” oraz „nie może naruszać uprawnień sądu
administracyjnego sprawującego kontrolę orzecznictwa kolegium” (ust. 3 pkt 1 i 2)18.
Nie wchodząc w szczegóły, ustawa rzeczywiście przyznaje prezesowi Rady Ministrów spore kompetencje w stosunku do kolegiów, nie tylko nadzorcze, ale i kreacyjne oraz normodawcze.
Obejmują one m.in.: określenie maksymalnej liczby etatowych
członków kolegium (art. 4 ust. 5), powoływanie na wniosek
zgromadzenia ogólnego kolegium prezesa kolegium spośród
dwóch kandydatów będących etatowymi członkami kolegium
(art. 5 ust. 1), odwoływanie prezesa kolegium w ustawowo
określonych przypadkach (art. 6 ust. 1 i 2), w tym, fakultatywnie, ale ewidentnie „sanacyjnie” w przypadku stwierdzenia przez
ministra właściwego do spraw administracji publicznej powtarzającego się naruszania prawa podczas wykonywania obowiązków lub uchylania się od ich wykonywania (art. 6 ust. 1a),
powoływanie wiceprezesa i członków kolegium (art. 7 ust. 2 i 5)
czy określanie w drodze rozporządzeń: trybu przeprowadzania
konkursu na członków kolegium (art. 8 ust. 5), szczegółowych
zasad wynagradzania prezesa, wiceprezesa i pozostałych członków kolegium oraz pracowników biura kolegium (art. 15 ust.
5), a także zasad i trybu postępowania wyjaśniającego i postępowania dyscyplinarnego oraz wykonywania kar dyscyplinarnych i ich zatarcia (art. 16e ust. 4).
Nadto to m.in. prezesowi Rady Ministrów (a także ministrowi
właściwemu do spraw administracji publicznej i sejmikowi województwa) prezes kolegium przedkłada, przyjętą przez zgromadzenie ogólne kolegium, roczną informację o działalności
kolegium w terminie do końca I kwartału roku następującego
po roku objętym informacją (art. 11 ust. 1 pkt 2).
Warto zwrócić uwagę na szereg przepisów ustawy o SKO,
m.in. dotyczących ustroju i zasad działania kolegium, nadających tym organom rysy typowe dla organów jurysdykcyjnych. Już samo określenie organów kolegium, zgromadzenia
ogólnego kolegium oraz prezesa powoływanego na 6-letnią kadencję (art. 4 ust. 1) i unormowanie trybu jego wyłaniania oraz
powoływania (art. 5) przypomina strukturę organizacyjną i mechanizmy stosowane w sądownictwie powszechnym. Wprawdzie członkostwo w kolegium ma charakter etatowy lub
pozaetatowy (art. 4 ust. 6), ale również w sądach powszechnych
w orzekaniu bierze udział czynnik nieprofesjonalny, mianowi-
jesień 2010
13
DZIAŁ NAUKOWY
cie ławnicy – co prawda, w praktyce, niemal zupełnie wyparci.
Jasne, że kwalifikacje etatowych członków kolegium nie są identyczne, jak w odniesieniu do sędziów, ale też nie są one zupełnie
błahe, skoro ustawa wymaga obywatelstwa polskiego i pełni
praw publicznych, ukończenia magisterskich studiów prawniczych lub administracyjnych, wysokiego poziomu wiedzy prawniczej w zakresie administracji publicznej oraz doświadczenia
zawodowego oraz niekaralności za przestępstwo popełnione z
winy umyślnej (art. 7 ust. 1), przy czym modyfikacja wymagań
wobec pozaetatowych członków kolegium dotyczy jedynie posiadania wyższego wykształcenia – w domyśle: bez względu na
jego profil (ust. 1a). Etatowi członkowie są powoływani na czas
nieokreślony, pozaetatowi zaś są wybierani na okres 6 lat, z rotacją co 3 lata połowy ich składu, przy czym prezes oraz etatowi
członkowie kolegium nie mogą należeć do partii politycznej ani
prowadzić działalności politycznej (art. 7 ust. 4,7 i 8)19.
Zwraca uwagę konkursowy tryb wyłaniania kandydatów na
członków kolegium (art. 8), skrupulatnie traktowana zasada incompatibilitatis (art. 9 ust. 1 i 2), gwarancje ich stabilizacji zawodowej (art. 9 ust. 3), przyznanie, w zakresie wykonywania
czynności określonych ustawą, ochrony prawnej przysługującej
funkcjonariuszom publicznym (art. 10) oraz unormowanie niezależnej od czynnika administracyjnego (rządowego i samorządowego) odpowiedzialności dyscyplinarnej, pozostającej pod
kontrolą sądownictwa powszechnego (art. 16a-16e). Jednak
zwłaszcza niepołączalność członkostwa w SKO z mandatem
posła lub senatora, mandatem radnego lub członkostwem w organie wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego, zatrudnieniem w urzędzie gminy, starostwie lub urzędzie
marszałkowskim, członkostwem w kolegium regionalnej izby
obrachunkowej, a etatowego członkostwa kolegium także z zatrudnieniem na stanowisku sędziego i prokuratora oraz zatrudnieniem w tym samym województwie w administracji
państwowej – świadczy o istotnych gwarancjach niezależności
oraz bezstronności, stanowiących fundamentalne atrybuty również władzy sądowniczej.
Unormowanie zasad działania kolegium, w tym rozprawy jako
podstawowej formy procedowania, oraz orzeczeń kolegium,
wydawanych w formie decyzji albo postanowień, składów
orzekających, trybu narady i głosowania, zasad reprezentacji
stron, postępowania dowodowego czy postanowień sygnalizacyjnych (art. 17-20), wieńczy zasada – sit venia verbo – małej
niezawisłości: przy orzekaniu członkowie składów orzekających
kolegium są związani wyłącznie przepisami powszechnie obowiązującego prawa, a kontrolę orzecznictwa kolegiów sprawuje
sąd administracyjny (art. 21 ust. 1 i 2).
Dodajmy, że do chwili obecnej utrzymano (przy niewielkich
korektach właściwości terytorialnej) liczbę 49 funkcjonujących
SKO, przy czym, zgodnie z delegacją ustawową, obszar właściwości miejscowej kolegium określił w drodze rozporządzenia prezes Rady Ministrów na wniosek Krajowej Reprezentacji
Samorządowych Kolegiów Odwoławczych (art. 2a ust. 1)20.
Spór o ustrojowy charakter kolegiów
Na tle powyższych ustaleń rozważyć należy charakter ustrojowy samorządowych kolegiów odwoławczych, gdyż proste
stwierdzenie, iż są one organami wyższego stopnia w postępowaniu administracyjnym – zdecydowanie nie wystarcza.
W wypowiedziach literatury przedmiotu na ogół spotyka się
taką właśnie konstatację, opartą na przepisie ustawy o SKO21.
Status ustrojowy kolegiów może jednak być postrzegany w
sposób bardziej „dynamiczny”, poprzez śmiałe zakwalifikowanie ich do kategorii „quasi-sądowych organów orzekających”22,
czemu nie towarzyszy jednak bliższe uzasadnienie i co raczej
nie jest aprobowane w nauce, nawet przy uwzględnieniu istnienia tego typu organów23, a tym bardziej przy wykluczeniu takiej kategorii24.
Bezspornie SKO nie są organami administracji rządowej, co
potwierdził Trybunał Konstytucyjny jeszcze w 1999 r.25, natomiast w literaturze sporne jest to, czy SKO można w ogóle zaliczyć do struktur samorządu terytorialnego.
Jeszcze raz podkreślmy, że ustawa o SKO tej kwestii nie
przesądza, a pewną wskazówkę interpretacyjną daje unormowanie Kodeksu postępowania administracyjnego, mianowicie
w tzw. słowniczku w art. 5, zawierającym definicje ustawowe.
I tak Kodeks przez pojęcie „organów administracji publicznej”
rozumie m.in.: ministrów, centralne organy administracji
rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej oraz – co dla
nas istotne – organy jednostek samorządu terytorialnego (§ 2
ust. 3). Z kolei przez „organy jednostek samorządu terytorialnego” rozumie się: organy gminy, powiatu, województwa,
związków gmin, związków powiatów, wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starostę, marszałka województwa oraz kierowników służb, inspekcji i straży działających w imieniu
wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starosty lub marszałka
województwa, „a ponadto samorządowe kolegia odwoławcze”
(§ 2 ust. 6).
Oznacza to, że w świetle k.p.a. samorządowe kolegia odwoławcze są organami jednostek samorządu terytorialnego, te
zaś (co oczywiste) są organami administracji publicznej. Tyle
że przytoczona kwalifikacja kolegiów jako „organów jednostek
samorządu terytorialnego” – bynajmniej nie jest taka oczywista,
bo ich charakter prawny wcale nie przypomina pozycji np. rady
jako organu gminy, wójta, burmistrza czy prezydenta miasta –
niewątpliwie będących organami. Podstawowe wszak, narzucające się tu pytanie jest następujące: Organami jakich to, czyli
których konkretnie jednostek samorządu mają być kolegia?
Czy wielu jednostek, objętych właściwością miejscową danego
kolegium, a przy tym jednostek wszystkich trzech szczebli samorządu? Czy to w ogóle możliwe, by uznać za organ wielu
jednostek nie podmiot tkwiący wewnątrz danej struktury, ale
twór znajdujący się całkowicie „na zewnątrz” i, co więcej, dysponujący swoistym imperium w stosunku do podmiotów, których rzekomo jest organem?
Jak widać, unormowanie k.p.a., wprowadzając pewne uproszczenie terminologiczne i zaliczając do organów jednostek samorządu terytorialnego „ponadto” samorządowe kolegia
odwoławcze – w istocie powoduje jeszcze większe zamieszanie prawne i nie wyjaśnia spornego problemu.
O ile od początku istnienia omawianej instytucji nie budziło
wątpliwości założenie, że SKO są niezależne od sejmików wojewódzkich, a pod względem organizacyjnym i w zakresie
orzekania także od organów administracji państwowej (rządowej), w tym naczelnych26, o tyle ich przynależność do samorządu bynajmniej nie wynika z samej nazwy czy istoty funkcji
i nie jest oczywista, także po uchwaleniu nowej ustawy o SKO
jesień 2010
14
DZIAŁ NAUKOWY
z 1994 r. Dla jednych autorów uregulowania tej ustawy „nie
pozostawiają żadnej wątpliwości co do tego, że samorządowe kolegia odwoławcze są organami samorządu terytorialnego”27, dla
innych „kolegium nie jest, oczywiście, organem żadnej wspólnoty
terytorialnej”, ale jedynie „rozpatruje sprawy należące do właściwości samorządu”, a zatem kolegia jako „wyspecjalizowane
ciała (organy) administracyjne o charakterze orzeczniczym (…)
są organami samorządu terytorialnego”28.
Według jeszcze innego poglądu samorządowe kolegia odwoławcze „nie wpisują się w system administracji rządowej” ani
„w wykonywaniu swoich zadań nie podlegają organom administracji rządowej”, ale to ich wykluczenie „nie pozwala jednak na
proste ich wpisanie w system samorządu terytorialnego”, gdyż
nawet zapewnienie przez kolegia dwuinstancyjności postępowania administracyjnego w strukturze samorządu terytorialnego „nie jest wystarczającym uzasadnieniem pozwalającym
wpisać je do systematyki ustrojowej samorządu terytorialnego”.
W konkluzji, zdaniem cytowanego autora, w kontekście zawartej w art. 16 Konstytucji gwarancji samodzielność samorządu kolegia można uznać za „strażnika samodzielności
jednostek samorządu terytorialnego w wydawaniu decyzji administracyjnych, weryfikowanych merytorycznie, w sposób bezstronny i zgodny z prawem”29.
Również kolejny autor nie rozstrzyga problemu, czyniąc
oczywistą konstatację, iż „działalność kolegiów nie jest - i zgodnie z Konstytucją nie może być - wymierzaniem sprawiedliwości”,
ani tym bardziej stanowieniem prawa, ani też władzą kontrolującą oraz stwierdzając, że „kolegia są z istoty rzeczy organami
administracji publicznej i z tego punktu widzenia cała ich aktywność jest działalnością administracyjną, choć realizowaną w
szczególnych ‘orzeczniczych’ formach, tj. głównie poprzez wydawanie decyzji administracyjnych i postanowień”30.
Dodajmy, że wymieniony wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 1999 r., uznający m.in. niezgodność z art. 153 Konstytucji przepisów ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o służbie
cywilnej, w części dotyczącej zaliczenia do korpusu tej służby
urzędników regionalnych izb obrachunkowych oraz samorządowych kolegiów odwoławczych, czyli osób, zatrudnionych
poza urzędami administracji rządowej, nie zawiera pełnego
wyjaśnienia charakteru ustrojowego kolegiów. Trybunał zauważył, że SKO (w przeciwieństwie do RIO) nie mają statusu
organów konstytucyjnych, ale z norm Konstytucji, zwłaszcza
art. 78 gwarantującego prawo zaskarżania do drugiej instancji
orzeczeń i decyzji wydawanych w pierwszej instancji, wynika
„pewne generalne ukierunkowanie regulacji ustawowej”. Mianowicie SKO są „organami odwoławczymi o charakterze administracyjnym”, wyposażonymi w uprawnienia kasatoryjne,
a także reformatoryjne, tym samym są one „ustawowo dopuszczone do wykonywania kompetencji z zakresu zadań własnych
samorządu terytorialnego”. Wobec przyjętej w Konstytucji zasady rozdziału administracji rządowej i samorządowej organem odwoławczym od aktów wydawanych w sprawach
indywidualnych z zakresu zadań własnych przez organy jednostek samorządu terytorialnego nie może być organ administracji rządowej. Jednocześnie, ze względu na rzetelność i
obiektywizm w rozpatrywaniu odwołań, organ odwoławczy
musi być niezależny od organu pierwszej instancji. Tak więc,
w świetle ustawy z 1994 r., SKO „nie są organami administracji rządowej” i to nie tylko z racji występowania przymiotnika
„samorządowe” w ich nazwie, ale i dlatego, że w wykonywaniu
swych zadań nie podlegają organom administracji rządowej,
członkowie kolegiów w sprawowaniu funkcji orzeczniczych są
związani wyłącznie przepisami powszechnie obowiązującego
prawa, a orzecznictwo SKO nie jest nawet poddane nadzorowi
administracyjnemu z punktu widzenia legalności; kontrolę tę
sprawuje sąd administracyjny31. Ponieważ kolegia „służą zapewnieniu dwuinstancyjności postępowania administracyjnego
w ramach struktur samorządu terytorialnego”, a ich działalność
jest niezależna od administracji rządowej, także pracownicy
biura SKO stanowiący „zaplecze członków kolegiów” nie powinni być uzależnieni od administracji rządowej, lecz podlegać wyłącznie kolegium, konkluduje Trybunał.
W innej sprawie, w której kontrola nie dotyczyła przepisów
ustawy o SKO, Trybunał na marginesie rozważań zaliczył te kolegia expressis verbis do kategorii „innych organów administracji”32,
jeszcze innej kwalifikacji użył zaś w najnowszym wyroku, zapadłym na skutek pytania prawnego NSA, a dotyczącym niekonstytucyjności unormowania w k.p.a. instytucji braku wyłączenia
członka samorządowego kolegium odwoławczego w określonej
sytuacji procesowej. Trybunał stwierdził przy tej okazji, z powołaniem na art. 5 § 2 pkt 6 in fine k.p.a., że samorządowe kolegia odwoławcze „należą do organów jednostek samorządu
terytorialnego”, przy czym zgodnie z klasycznym, trójczłonowym
pojęciem organu administracji publicznej33 „organ, jakim jest
SKO, stanowi grupa ludzi (organ kolegialny) znajdująca się w
strukturze samorządu terytorialnego i spełniająca pozostałe cechy
organu administracji publicznej”34.
Zauważmy jedynie, że powołanie przez Trybunał w tej argumentacji niezbyt szczęśliwego przepisu k.p.a. niewiele wyjaśnia, a już szczególnie tego, jak i gdzie dokładnie „znajduje się”
samorządowe kolegium odwoławcze „w strukturze samorządu
terytorialnego”.
Biorąc pod uwagę wskazane problemy interpretacyjne oraz
wypowiedzi doktryny i Trybunału, najprostszym wyjściem
może być na przykład następująca kwalifikacja ustrojowa
SKO: „obecnie kolegia są podstawowymi organami sprawującymi w Polsce orzecznictwo administracyjne w drugiej instancji”35 i należy je zaliczyć do „szeroko pojętego systemu
samorządu terytorialnego”36.
Przyjmijmy zatem, że kolegia stanowią „hybrydalny” typ organu,
wymykający się ścisłym klasyfikacjom, zarówno zaczerpniętym
z konstytucyjnej koncepcji podziału władz, jak i opartym na dychotomicznym przeciwstawieniu administracji rządowej i samorządowej. Stanowią mianowicie organy „pośrednie”,
wprawdzie kreowane i nadzorowane przez szefa administracji
rządowej, ale niezależne i zorganizowane z zachowaniem niektórych atrybutów organów władzy sądowniczej, choć funkcjonalnie powiązane z samorządem terytorialnym i powołane dla
realizacji tych samych wartości i zasad, na których opiera się
działalność tego samorządu, a jednocześnie stanowiące instancyjny środek prawny ochrony wolności i praw stron postępowania administracyjnego.
Podsumujmy: sama nazwa „Samorządowych Kolegiów Odwoławczych” nie przesądza o ich charakterze ustrojowym jako
organów samorządu terytorialnego, w szczególności jako specyficznych organów wykonawczych, usytuowanych – jako organy wyższego stopnia w postępowaniu administracyjnym –
w jakimś sensie ponad trójszczeblową strukturą jednostek sa-
jesień 2010
15
DZIAŁ NAUKOWY
morządu. Wszak również nazwa sądów administracyjnych bynajmniej nie prowadzi do uznania ich za organy jurysdykcyjne
ulokowanie w strukturze administracji publicznej, ale bezspornie poza nią. Również fakt, że jednostki samorządu nie
mają wpływu na obsadę personalną kolegiów oraz ustalone
prawnie (ustawowo) reguły ich funkcjonowania, sprawia, iż nie
są one „samorządowe” w znaczeniu: „własne”, chociaż ich kompetencje dotyczą przede wszystkim zadań własnych samorządu
terytorialnego. Przeciwnie, zważywszy na opisany, istotny
wpływ prezesa Rady Ministrów na obsadę personalną SKO oraz
sprawowany przezeń nadzór, eufemistycznie przez ustawę
ograniczony do działalności administracyjnej kolegiów – a przecież istota ich funkcji sprowadza się do tego właśnie obszaru
władztwa publicznego – zdecydowanie bardziej widoczny jest
ich „państwowy” niż „samorządowy” charakter ustrojowy.
Konsekwencją jednakże dość luźnego, raczej funkcjonalnego
niż organizacyjnego powiązania SKO ze strukturą samorządową jest konieczność zastosowania do kolegiów konstytucyjnych zasad unormowania samorządu terytorialnego, w
tym reguł limitowanego nadzoru nad jego działalnością. Pod
tym zaś względem można mieć uzasadnione zastrzeżenia co
do niektórych rozwiązań ustawowych przyjętych w 2005 r.,
zwłaszcza w zakresie rozszerzenia jego pierwotnego przedmiotu, bez ustawowego określenia jego środków i trybu, oraz
możliwości delegowania (verba legis: powierzenia) przez premiera jego sprawowania ministrowi właściwemu do spraw administracji publicznej (art. 3a ust. 2), co w doktrynie
zakwalifikowano jako unormowanie sprzeczne z konstytucją;
„takie rozszerzenie konstytucyjnego katalogu organów nadzoru
narusza zasadę samodzielności i niezależności samorządu terytorialnego, przecząc decentralizacji władzy publicznej”37.
Na dezaprobatę zasługuje też możliwość odwołania prezesa
kolegium przez premiera w przypadku stwierdzenia przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej nieostro
określonych przesłanek, tj. „powtarzającego się naruszania
prawa podczas wykonywania obowiązków lub uchylania się od
ich wykonywania” (art. 6 ust. 1a). Poddanie tego ostatniego
działania nadzorczego kontroli sądowoadministracyjnej, nawet
z zachowaniem reguły suspensywności, tj. „iż wniesienie skargi
wstrzymuje odwołanie ze stanowiska ”(ust. 4) – nie wystarcza;
unormowanie tego i poprzedniego instrumentu nadzoru należałoby poddać kontroli Trybunału Konstytucyjnego.
Czy konstytucjonalizować kolegia?
Obecnie wypada powrócić do wskazanej wcześniej kwestii dopuszczalności ewentualnej likwidacji albo przeciwnie: postulatu konstytucjonalizacji kolegiów. Pierwszy problem został
postawiony w postaci pytania, czy w kontekście reformy, wprowadzającej w Polsce dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne, quasi-sądowa instytucja samorządowych kolegiów
odwoławczych jest jeszcze potrzebna38.
Pomysł ten (bo trudno uznać go za postulat czy ewentualną
„próbę likwidacji kolegiów”) został dość pryncypialnie
zdezawuowany w świetle konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 78 Konstytucji).
Wyeliminowanie z tego postępowania kolegium jako niezależnej instytucji doprowadziłoby do likwidacji instancyjności,
niemożliwej do zrekompensowania w ramach instrumentów
nadzorczych wojewody, a także podważałoby ochronę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, gdyż „kolegia
spełniają rolę izolatora segmentu administracji rządowej i samorządowej, stając się jednocześnie gwarancją samodzielności tej
ostatniej”39. Przywoływany autor krytycznie odnosi się także do
postulatów likwidacji części (prawie 2/3) istniejących kolegiów
i pozostawienie ich w liczbie 16, odpowiadającej zasadniczemu
podziałowi kraju na szczeblu województwa, co miałoby jedynie
walor porządkujący, ale nie generujący oszczędności ani rzeczywistych korzyści. Idzie jeszcze dalej, postulując wzmocnienie instytucji SKO „docelowo nawet jako organu konstytucyjnego”,
uregulowanego w rozdziale IX Konstytucji. Sugeruje mianowicie
powołanie niezależnego kolegialnego organu odwoławczego,
zbudowanego na podstawie „dotychczasowej kadry samorządowych kolegiów odwoławczych oraz wyselekcjonowanej kadry aparatu biurokratycznego wojewody”, z uzupełnieniem obecnych
kompetencji kolegiów m.in. o prawo zaskarżenia do sądu administracyjnego przepisu prawa miejscowego jednostki samorządu
terytorialnego, który stał się podstawą kontrolowanej decyzji.
Konkluzję tego stanowiska stanowi ocena, iż funkcjonujące SKO
przynależą do struktury demokratycznego państwa prawnego,
a „dotychczasowe doświadczenia i niekwestionowany dorobek tych
organów nakazują daleko idącą ostrożność w formułowaniu tez o
modernizacji systemu postępowania administracyjnego z jednoczesnym wyeliminowaniem z niego kolegiów”. Albowiem w efekcie mogłoby to „podważyć pozycję jednostki, która w
dotychczasowej formule ma zagwarantowane prawo do sprawnego, merytorycznego i zgodnego z prawem rozstrzygania indywidualnych spraw administracyjnych”40.
Rozbudowane propozycje legislacyjne, dotyczące pozycji
ustrojowej, kompetencji i procesowych reguł działania administracyjnych kolegiów odwoławczych, sformułowali W.
Chróścielewski, Z. Kmieciak w cytowanym już Raporcie badawczym z 2005 r. Ich pogłębione rozważania, poparte danymi
empirycznymi, wskazują m.in. dwie istotne okoliczności.
Po pierwsze, orzecznictwo SKO w porównaniu z orzecznictwem wojewodów charakteryzuje się większym stopniem poprawności i rzadziej podlega wzruszeniu w toku postępowania
sądowoadministracyjnego. Po drugie, autorzy postulują poważną przebudowę istniejącego modelu, jednak taką, aby na
bazie obecnych kolegiów stworzyć nowe, niezależne organy
kontroli. Za tym ostatnim przemawia również fakt, iż ewentualna likwidacja kolegiów, niezależnie od ich „pokaźnego dorobku i utrwalenia się tego organu w świadomości społecznej”,
mogłaby stanowić argument natury politycznej.
Autorzy dostrzegają dużą wstrzemięźliwość w sferze nowelizacji Konstytucji, jednak w kontekście posiadania statusu konstytucyjnego przez regionalne izby obrachunkowe
(art. 171 ust. 2 Konstytucji) za „pożądane” uważają „wprowadzenie także konstytucyjnego umocowania dla administracyjnych kolegiów odwoławczych”, zamieszczonego w rozdziale IX
Konstytucji – Organy kontroli państwowej i ochrony prawa.
Konkretna propozycja stosownego przepisu jest następująca:
„Kontrolę instancyjną i pozainstancyjną nad orzecznictwem
terenowych organów administracji publicznej sprawują na
zasadach określonych w ustawach administracyjne kolegia odwoławcze. Inne organy mogą sprawować taką kontrolę jedynie na podstawie wyraźnego umocowania
ustawowego” 41 .
jesień 2010
16
DZIAŁ NAUKOWY
Jest to więc propozycja utworzenia nowych, niezależnych organów kontroli, administracyjnych kolegiów odwoławczych,
przy podkreśleniu koniecznej nowelizacji przepisów k.p.a., ale
bez rozstrzygania kwestii szczegółowych, np. czy do zakresu
ich kognicji powinny należeć sprawy, w których orzeka wojewoda jako organ pierwszej instancji. Zaproponowany model
„niezależnego organu kontroli” zakłada zachowanie niepodważalnego dorobku funkcjonowania samorządowych kolegiów odwoławczych, przy czym dążenie do urzeczywistnienia
demokratycznego państwa prawnego nie zawsze musi polegać na burzeniu dotychczasowych instytucji i wprowadzaniu
zupełnie nowych, niesprawdzonych rozwiązań. „Tam gdzie
można i warto, a w przypadku samorządowych kolegiów odwoławczych oba te warunki, jak sądzimy, są spełnione, trzeba
zmierzać jedynie do ewolucyjnych zmian, zachowujących wszystkie dobre i sprawdzone rozwiązania, jednocześnie wprowadzając
nowe instytucje, podyktowane zmienionymi potrzebami, a także
koniecznością racjonalizacji przedsądowej kontroli rozstrzygnięć
organów administracji publicznej”42 – konkludują autorzy.
Nie odnosząc się bliżej do powyższych wywodów i nie rozstrzygając o trafności tych postulatów czy pochodnych43, nasuwa się jednak skojarzenie ze sfery prawa upadłościowego,
znającego dwa rodzaje upadłości, mianowicie upadłość
układową i likwidacyjną. Otóż przytoczone propozycje stanowią postulat swego rodzaju postępowania naprawczego czy
restrukturyzacyjnego (znów posługując się terminologią
prawa gospodarczego).
Warto zatem jeszcze raz podkreślić konstytucyjny kontekst
istnienia i działalności SKO. Jest przy tym nader charakterystyczne, iż w kontekście toczącej się i odżywającej periodycznie
(zwłaszcza w okresach poprzedzających wybory powszechne)
dyskusji nt. potrzeb, kierunków oraz szczegółowych propozycji zmian obowiązującej Konstytucji stosunkowo rzadko pojawiają się takie, które dotyczą samorządu. Przykładowo
najnowsza propozycja obszernej nowelizacji Konstytucji RP44
wśród kilkunastu zmian obejmujących parlament, Prezydenta,
Radę Ministrów, prokuraturę i KRRiT – w ogóle nie dotyczy
unormowania samorządu terytorialnego. Tymczasem można
by postulować stworzenie wyraźnych podstaw konstytucyjnych dla trójszczeblowej struktury samorządu czy dla kryteriów podziału kompetencji z administracją rządową. Dalej –
pewnej modyfikacji w kontekście uregulowania samorządu
podlegać mogłaby zasada pomocniczości, wynikająca z konstytucyjnej preambuły, w tym kierunku, aby nie była pojmowana i
wykorzystywana w praktyce jako instrument „pozbywania się”
niewygodnych kompetencji przez państwo, a samorząd traktowany jako efekt samoograniczania się władzy centralnej i administracji rządowej, co wyraża systematyka obecnej
konstytucji. Wreszcie dyskusyjne – także na poziomie niższej
regulacji prawnej i w praktyce – jest powierzenie prezesowi
Rady Ministrów i wojewodom funkcji nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego, skoro jedynym kryterium tego nadzoru ma być legalność (art. 171), a zarazem to
sądom administracyjnym Konstytucja powierza kontrolę
działalności (szeroko rozumianej) administracji publicznej,
obejmującą m.in. orzekanie o zgodności z ustawami uchwał
organów samorządu terytorialnego (art. 184). Co najmniej paradoksem konstytucyjnym jest też to, że „zwierzchnictwu sprawowanemu w trybie nadzorczym przez administrację rządową
poddane zostały organy samorządu terytorialnego, pochodzące
bezpośrednio z wyboru suwerena, a zatem posiadające w wymiarze lokalnym identyczną legitymację, jak Parlament i Prezydent w wymiarze ogólnopaństwowym”45.
Podsumowując, w pełni podzielam pogląd, że „zasadzie decentralizacji przez samorząd terytorialny niewątpliwie sprzyja
pozakonstytucyjna regulacja zasad funkcjonowania samorządowych kolegiów odwoławczych”, przy czym funkcje, charakter i
zakres uprawnień kolegiów, w tym przypominających uprawnienia nadzorcze, „nie naruszają samodzielności i niezależności
samorządu, mają one bowiem jedynie pośredni skutek kontrolny, bez możliwości stosowania władczych sankcji, z tego więc
punktu widzenia zasada decentralizacji nie jest zagrożona”46.
Nie znajduję zatem żadnych przeszkód, aby w ramach ewentualnej nowelizacji Konstytucji RP z 1997 r. zamieścić w jej tekście odpowiedni przepis, poświęcony samorządowym
kolegiom odwoławczym, niekoniecznie w rozdziale IX, który
wymagałby znacznej przebudowy i w tytule, i w treści, ale
nawet bezpośrednio w rozdziale VII. Przykładowo, możliwe
byłoby uzupełnienie art. 171, normującego nadzór nad działalnością samorządu o przepis (ust. 4), przewidujący, iż „W indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej,
należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego,
orzekają w drugiej instancji niezależne samorządowe kolegia odwoławcze. Ustrój i właściwość kolegiów oraz postępowanie przed
kolegiami określa ustawa”. Walor „niezależności” odnosiłby się
przy tym zarówno do jednostek samorządu terytorialnego i ich
organów, jak i do wszystkich organów administracji rządowej.
Nie obawiałbym się więc dowartościowania „jurydysdykcyjnego”
charakteru kolegiów kosztem ich dotychczasowego, bynajmniej niekoniecznego powiązania z administracją rządową.
Jednak i przy obecnym brzmieniu Konstytucji instytucja niezależnych i fachowych samorządowych kolegiów odwoławczych, choć utworzona wyłącznie na poziomie ustawowym,
znajduje dość silne oparcie w ustawie zasadniczej, zarówno w
jej aksjologii, jak i na poziomie zasad oraz szczegółowych przepisów prawnych. Obowiązująca Konstytucja stanowić zatem
może dostateczną podstawę normatywną istnienia i pożytecznego funkcjonowania kolegiów, gwarantowaną przez orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego.
prof. dr hab. DARIUSZ DUDEK
Autor jest profesorem Katolickiego Uniwersytetu Lubelskiego Jana Pawła II,
prodziekanem Wydziału Prawa, Prawa Kanonicznego i Administracji, kierownikiem Katedry Prawa Konstytucyjnego KUL, adwokatem
*
Artykuł stanowi zmodyfikowaną wersję referatu przygotowanego na konferencję
rocznicową Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie w dniu 25
czerwca 2010 r. pt. „Konstytucyjne uwarunkowania samorządowych kolegiów odwoławczych”, [w:] „Dwadzieścia lat odrodzonego samorządu terytorialnego w Polsce”, pod red. P. Smolenia, W. Tarasa, Lublin 2010, s. 40-56
jesień 2010
17
DZIAŁ NAUKOWY
Przypisy:
1
Warszawa 2008, s. 38 i n.
P. Sarnecki, [w:] idem (red.), Samorząd terytorialny. Zasady ustrojowe i prak-
22
tyka, Warszawa 2005, s. 5.
2
Dz.U. nr 78, poz. 483 z późn. zm.
3
Ustawa konstytucyjna z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej
23
Por. M. Szwarczyk, Quasi-sądowe organy orzekające, [w:] B. Szmulik, M. Żmi-
24
Por. M. Kruk, (red.), System organów ochrony prawnej w Polsce, Warszawa
grodzki, (red.), Ustrój organów ochrony prawnej, Lublin 2005, s.229 i n.
2006, passim.
oraz o samorządzie terytorialnym, Dz.U. nr 84, poz. 426 z późn. zm.
4
Konstytucja dopuszcza istnienie samorządu regionalnego albo regionalnego
25
i lokalnego oraz przewiduje prawo zrzeszania się jednostek samorządu, także
26
Zgodności treściowej, kompetencyjnej i proceduralnej – art. 42 ustawy z
27
dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym, Dz.U. nr 102, poz. 643
Jest jednak przedmiotem pogłębionych badań w literaturze; por. zwłaszcza
W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, Niezależny organ kontroli w postępowaniu
8
Por. P. Sarnecki [w:] L. Garlicki (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej.
29
M. Kulesza, Czy będzie rewizja nadzwyczajna, „Rzeczpospolita” nr 216 (5381)
M. Bąkiewicz, Samorządowe kolegia odwoławcze. Ewolucja, stan obecny i perspektywy instytucji, http://www.samorzad.pap.pl, wersja: 17 września 2008 r.
30
Por. P. Czarny, Uwagi o rządowym projekcie ustawy o zmianie ustawy o sa-
Komentarz, Warszawa 2005, tom IV, t. 3, s. 2 i n.
morządowych kolegiach odwoławczych, ustawy o działach administracji rządo-
Por. orzeczenie TK z 23 października 1995 r., sygn. K 4/95, OTK 1995 cz.
wej oraz ustawy o administracji rządowej w województwie (druk sejmowy nr
II, s. 86.
9
J. P. Tarno, Samorządowe kolegia odwoławcze, „Samorząd Terytorialny”
z 15 września 1999 r.
administracyjnym (Raport badawczy), „Samorząd Terytorialny” 2005/11.
7
Z. Janowicz, Nowe prawo procesowe w sferze administracji publicznej, RPEiS
1995/4 s. 30.
28
z późn. zm.
6
Por. wyrok z 28 kwietnia 1999 r., sygn. akt K 3/99, OTK ZU 1999/4/73.
1996/1 s. 21.
na forum międzynarodowym.
5
Tak: S. Serafin, [w:] S. Serafin, B. Szmulik, Organy ochrony prawnej RP,
Warszawa 2007, s. 205 i n.
3041 z 25 czerwca 2004 r.), „Casus” 2004/4 s. 45.
Podkreśla to A. Sylwestrzak, Władza trzecia – „neutralna”, [w:] P. Tuleja
31
i in.( red.), Prawa człowieka – społeczeństwo obywatelskie – państwo demo-
32
Por. wyrok TK z 14 listopada 2006 r. sygn. akt SK 41/04, OTK ZU
2006/10A/150
kratyczne; Księga jubileuszowa dedykowana Profesorowi Pawłowi Sarnec33
kiemu, Warszawa 2010, s. 386.
tj. w stanie prawnym w dacie wyroku TK - Naczelny Sąd Administracyjny.
Człowiek lub grupa ludzi jako organ w strukturze organizacyjnej państwa
10
ibidem, s. 394.
lub samorządu terytorialnego, powołany w celu realizacji norm prawa admi-
11
Por. bliższe omówienie tej zasady: D. Dąbek, J. Zimerman, Decentralizacja
nistracyjnego, w sposób i ze skutkami właściwymi temu prawu, działający w
poprzez samorząd terytorialny w ustawodawstwie i orzecznictwie prokonstytu-
granicach przyznanych mu przez prawo kompetencji – z powołaniem na:
cyjnym, [w:] P. Sarnecki (red.), Samorząd terytorialny…, s. 7 i n. oraz: S. Fun-
J. Boć, (red.), Prawo administracyjne, Kolonia Limited 2002, s. 133.
dowicz, Decentralizacja administracji publicznej w Polsce, Lublin 2005.
34
Wyrok z 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07, OTK ZU 2008/10A/178.
12
D. Dąbek, J. Zimerman, op.cit., s. 10.
35
W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, Niezależny organ kontroli w postępowaniu
13
P. Sarnecki, ibidem.
143
Ustawa z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie terytorialnym, Dz.U. nr 16,
36
D. Dąbek, J. Zimmermann, Decentralizacja poprzez samorząd terytorialny...,
nach rządowej administracji ogólnej, Dz.U. nr 21, poz. 123 z późn. zm.
37
Ibidem, s.41
Zob. analizę pierwotnego modelu, [w:] Cz. Martysz, Kolegia odwoławcze przy
38
administracyjnym…, ibidem.
poz. 90 z późn.zm. i ustawa z dnia 22 marca 1990 roku o terenowych orga15
s. 40.
sejmikach – zagadnienia wybrane, „Samorząd Terytorialny” 1991/11-12.
16
17
18
19
Dz.U. nr 122, poz. 593, tekst jednol. Dz.U. z 2001 r. nr 79, poz. 856
39
z późn. zm.
40
ibidem.
Por. ustawa z dnia 25 listopada 2004 r. o zmianie ustawy o samorządowych
41
ibidem.
kolegiach odwoławczych, ustawy o działach administracji rządowej oraz
42
ustawy o administracji rządowej w województwie, Dz.U. nr 33, poz. 288.
43
Por. rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 8 września 2005 r. w spra-
j.w.
W rodzaju ograniczenia liczby SKO do 16 z siedzibą w stolicach województw,
a z pozostałych uczynienia ich ośrodków zamiejscowych
44
racyjną samorządowych kolegiów odwoławczych, Dz.U. nr 175, poz. 1463.
45
Por. A. Sylwestrzak, op.cit., s. 395 i n.
Podkreślmy, że ustawowy zakaz przynależności etatowych członków SKO
46
D. Dąbek, J. Zimmermann, op.cit., s. 39 i n.
2002 r., sygn. akt K 26/00, OTK ZU 2002/2A/18
Por. rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w
sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych, Dz.U. nr 198, poz. 1925.
21
M.Bąkiewicz, op.cit.
wie szczegółowego trybu sprawowania nadzoru nad działalnością administ-
do partii politycznej został zaaprobowany przez TK w wyroku z 10 kwietnia
20
J. Jendrośka, Potrzeba nowego modelu procedury prawnej w administracji,
Państwo i Prawo 2003/3, s. 27
Por. m.in.: W. Chróścielewski, J. P. Tarno, Postępowanie administracyjne.
Zagadnienia podstawowe, Warszawa 2002 s.45 i n. oraz tychże: Postępowanie
administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa
2004, s. 71 n.; G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne ogólne, Warszawa 2003, s. 203 i n.; B. Adamiak, J. Borkowski,
Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, s. 118 i n.;
M. Wierzbowski, (red.), Postępowanie administracyjne – ogólne, podatkowe, egzekucyjne i przed sądami administracyjnymi, Warszawa
2008, s. 36 i n.; R. Kędziora, Ogólne postępowanie administracyjne,
jesień 2010
Zgłoszona przez posłów PO w dniu 19 lutego 2010 r.
18
DZIAŁ NAUKOWY
OCHRONA SAMODZIELNOŚCI GMINY
WOBEC AKTÓW WSPÓŁDZIAŁANIA
PODEJMOWANYCH
PRZEZ INNE ORGANY
P rof. dr hab. ANDRZ EJ MATAN
Uwagi wstępne
Regulacje zawarte w materialnym prawie administracyjnym
niejednokrotnie wymagają współdziałania organów gminy z innymi organami przy podejmowaniu rozstrzygnięć. W tych sytuacjach, kiedy chodzi o współdziałanie polegające na
uzyskaniu stanowiska przy wydawaniu decyzji administracyjnych, zasady postępowania określa art. 106 k.p.a. Natomiast
w innych przypadkach współdziałania zazwyczaj brak tego rodzaju rozwiązań procesowych, co rodzi cały szereg pytań m.in.
o tryb współdziałania, ochronę prawną jego uczestników, terminy podejmowania czynności oraz ich formę prawną.
Lukę w tym zakresie, w pewnej mierze, wypełnia art. 89
ustawy o samorządzie gminnym. Jeżeli prawo uzależnia
ważność rozstrzygnięcia organu gminy od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, zajęcie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić nie później
niż w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia
lub jego projektu (ust. 1). Termin ten wynosi jednak 30 dni,
jeżeli zatwierdzenie, uzgodnienie lub zaopiniowanie wymagane jest od organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego (ust.1a).
W ust. 2 art. 89 ustawodawca przewidział szczególny skutek
bezczynności organu uprawnionego (zobowiązanego) do
współdziałania we wskazanych formach. Jeżeli organ ten nie
zajmie stanowiska w sprawie, rozstrzygnięcie uważa się za
przyjęte w brzmieniu przedłożonym przez gminę, z upływem
terminu określonego w ust. 1 (14 dni) lub 1a (30 dni).
Warto w tym miejscu zauważyć, że art. 89 zawiera również
ust. 3 odnoszący się do sytuacji odwrotnych, kiedy to organy
gminy są uprawnione (zobowiązane) do zatwierdzania,
uzgadniania lub opiniowania rozstrzygnięć innych organów.
W takich przypadkach stosuje się odpowiednio przepisy ust.
1, 1a i 2.
Rozwiązanie przyjęte w art. 89 u.s.g., jak i analogiczne konstrukcje zawarte w art. 77b u.s.p. i art.80a u.s.w. mają charakter porządkujący i ogólny. Znajdują one zastosowanie w tych
sytuacjach, w których przepisy szczególne (względem u.s.g.)
nie określają zasad współdziałania. Mogą mieć także odpowiednie zastosowanie, jeśli przepisy szczególne pewnych
kwestii nie regulują.
Przepis art. 89 u.s.g. zamieszczony jest w rozdziale 10 zatytułowanym: „Nadzór nad działalnością gminną”, w związku
czym rodzi się pytanie o charakter aktów tam wymienionych.
Z całą pewnością nie można zaliczyć ich do rozstrzygnięć organów nadzoru (rozstrzygnięć nadzorczych), traktowanych
jako władcze i jednostronne rozstrzygnięcie sprawy indywidualnej zakresu nadzoru, podejmowane przez wskazany organ
administracyjny, na podstawie przepisów ustawowych, w
układzie pewnej zależności organizacyjnej, mającej postać
określonych uprawnień nadzorczych1. Przepis art. 98 ust. 1
u.s.g. wyraźnie rozdziela rozstrzygnięcia organu nadzorczego
określone w art. 96 ust. 2, art. 97 ust. 1 od zajęcia stanowiska
w trybie art. 89. Część autorów zalicza je do środków nadzoru
o charakterze korygującym2, natomiast zdaniem innych nie
będą one środkami nadzoru ze względu na ochronne funkcje
art. 893. K. Ziemski, analizując problematykę aktu administracyjnego, uznaje je za szczególne postacie tego aktu, proponując dla nich określenie „akty zajęcia stanowiska”4.
Nie budzi natomiast wątpliwości zaliczenie omawianych czynności do aktów nadzoru w rozumieniu art. 3 § 2 pkt. 7
u.p.p.s.a.. Zakres tego pojęcia obejmuje rozstrzygnięcia nadzorcze oraz „inne akty i czynności podejmowane przez organy
nadzoru lub przez inne organy administracji rządowej (niż wskazane ustawowo organy nadzoru), mające charakter szczególnych
aktów lub czynności administracyjnych jednostronnych, jednostkowych i konkretnych, stanowiących ingerencję w działalność
nadzorowanych organów samorządu terytorialnego. Mogą one
kończyć postępowanie nadzorcze, mieć charakter pomocniczy lub
prewencyjny”5.
Nie rozstrzygając definitywnie pytania o charakter prawny
aktów współdziałania, zgodzić się trzeba z poglądem, że stanowią one pewną formę ingerencji w samodzielność gminy.
Konsekwencją tego jest, w szczególności, możliwość zaskarżania przez gminę tych aktów do sądu administracyjnego
w trybie art. 98 u.s.g., obok rozstrzygnięć nadzorczych. Akty
jesień 2010
19
DZIAŁ NAUKOWY
współdziałania wymienione w art. 89, co warto pokreślić, mogą
pełnić również funkcję środków nadzoru nad samorządem terytorialnym. Zatwierdzenie jest zaliczane do środków nadzoru
represyjnego, a uzgodnienie i opiniowanie do środków nadzoru prewencyjnego. Zważywszy na to istnieją uzasadnione
podstawy do przyjęcia tezy, iż zasady stosowania tych aktów
powinny się odbywać na podobnych zasadach jak stosowanie
środków nadzoru. Wobec tego akty zajęcia stanowiska mogą
być podejmowane tylko w sytuacjach, które wskazuje ustawa,
i tylko takie, których użycie w tego rodzaju wypadkach zostało
przez ustawodawcę dopuszczone6. Niedopuszczalne jest
posługiwanie się tutaj zasadą a fortiori ad minorem, tj. stosowanie środków łagodniejszych, niż te, które ustawodawca przyznał organowi współdziałającemu7.
Przedmiotem artykułu są zagadnienia związane z ochroną samodzielności gminy w sytuacjach, kiedy ważność rozstrzygnięć (niemających charakteru decyzji administracyjnych)
podejmowanych przez jej organy (radę gminy, wójta) będzie
prawnie uzależniona od współdziałania innych organów w
określonych formach (zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania). Problem jest o tyle istotny, że akty współdziałania są
traktowane jako akty nadzoru, stąd zachodzi oczywista konieczność zapewnienia gminie właściwej ochrony wobec
działań podejmowanych przez organy, które formalnie nie
mają statusu organów nadzoru, natomiast faktycznie taką rolę
mogą pełnić. Rozważania zostaną ograniczone do instytucji
chroniących samodzielność gminy w tym zakresie, przewidzianych w przepisach u.s.g., a ściślej rzecz ujmując w art. 89
ust. 2 oraz art. 98 u.s.g. Pierwszy z nich zawiera rozwiązanie
rzadko stosowane w polskim prawie administracyjnym,
zakładające prawne domniemanie pozytywnego stanowiska organu współdziałającego w przypadku niepodjęcia aktu
współdziałania w terminie zakreślonym ustawą. Drugi zaś
otwiera gminie drogę do zaskarżania aktów współdziałania do
sądu administracyjnego.
Podstawy prawne oraz przedmiotowy i podmiotowy
zakres współdziałania w art. 89 u.s.g.
Przepis art. 89 u.s.g. znajduje zastosowanie do przypadków,
w których „prawo” uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu
gminy do stanowiska innego organu. Pojęcie „prawa” użyte
przez ustawodawcę w art. 89 ust. 1 u.s.g., zważywszy na charakter stosunków zachodzących między organami podejmującymi rozstrzygnięcia a organami wyrażającymi
stanowiska, odnosić należy do przepisów prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 Konstytucji RP). Jak trafnie zauważa P. Chmielnicki, formy współdziałania, do których
odwołuje się art. 89 u.s.g., dotyczą relacji w sferze zewnętrznej
działania administracji, ponieważ chodzi o stosunki między organami gminy a innymi organami administrującymi, niepozostającymi z organami gminy w układzie hierarchicznego
podporządkowania (albo też na odwrót)8. Tego rodzaju relacje
powinny być regulowane przepisami ustawy, wyjątkowo aktami podustawowymi.
Pojęcia „prawa” nie można jednak ograniczać do regulacji administracyjnoprawnych sensu stricto. Zauważyć trzeba i to, że
organy uprawnione do podejmowania aktów nadzoru sprawują
funkcje nadzorcze w zakresie zgodności z prawem działalności
jednostki samorządu terytorialnego. Nie ma przy tym
znaczenia, czy dotyczy to naruszenia prawa pracy, prawa administracyjnego, czy innej gałęzi prawa (teza z uzasadnienia
wyroku NSA z 2.04.2008 r., II OSK 16/08)
Zakres podmiotowy współdziałania regulowanego art. 89 ust.
1 i 2 u.s.g. obejmuje z jednej strony organy gminy, z drugiej
zaś – „inne organy” wyposażone w kompetencje do zajęcia stanowiska. Organy gminy to zgodnie z art. 11a u.s.g. rada gminy
oraz wójt (burmistrz, prezydent miasta). Na zasadzie art. 99
u.s.g. przepis art. 89 ust. 1, 1a i 2 znajduje zastosowanie również wobec organów związku komunalnego.
Organami współdziałającymi (uprawnionymi do zajęcia stanowiska) będą organy samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej. Nie można wykluczyć, że w grę wchodzą
również inne organy władzy publicznej, o ile przepisy prawa
przewidują dla nich kompetencje do uzgadniania, zatwierdzania czy opiniowania rozstrzygnięć organów gminy. Czasami
uprawnienia opiniodawcze posiadają podmioty niebędące organami administracji, w związku z czym pojawia się problem
stosowania w takich przypadkach art. 89 u.s.g. (np. stanowisko dyrektora szkoły lub placówki oświatowej organ prowadzący powierza ustalonemu przez siebie kandydatowi, po
zasięgnięciu opinii rady szkoły lub placówki i rady pedagogicznej, w sytuacji kiedy do konkursu nie zgłosi się żaden kandydat albo w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata - art.
36a ust. 4 ustawy z dnia 27 września 1991 r. o systemie oświaty,
Dz.U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572 ze zm.). Analogicznie jak w postępowaniu administracyjnym przyjąć można, że art. 89 operuje
pojęciem „organu” w znaczeniu funkcjonalnym. Powierzenie
przez ustawodawcę tego rodzaju uprawnień określonemu podmiotowi (jednostce organizacyjnej) nadaje mu status organu
współdziałającego.
Zakres przedmiotowy aktów współdziałania obejmuje czynności zatwierdzenia, uzgodnienia bądź zaopiniowania rozstrzygnięć podejmowanych przez organy gminy. Czynności te
następują na różnym etapie procesu podejmowania rozstrzygnięć, jak również różni je stopień związania organu podejmującego rozstrzygnięcie. Uzgodnienie ma charakter wiążący
i powinno następować na etapie przygotowania rozstrzygnięcia
(przed jego podjęciem). Brak zgody innego organu w zasadzie
wyklucza możliwość podjęcia rozstrzygnięcia. Zdaniem P.
Chmielnickiego nie ma jednak przeszkód, aby hipoteza art. 89
obejmowała także takie rozstrzygnięcia, co do których brak
zgody właściwego organu może być konwalidowany zgodą następczą9. Opinia ma charakter niewiążący i powinna zostać
uzyskana przed podjęciem rozstrzygnięcia. Zatwierdzenie dotyczy już podjętego rozstrzygnięcia, którego „ważność” (byt
prawny, wejście w życie, skuteczność) uzależnione jest od formalnej akceptacji innego organu. Nie wydaje się, aby zatwierdzenie obejmowało przypadki, kiedy brak akceptacji pozbawia
mocy już obowiązujące rozstrzygnięcie (np. sprzeciw wobec
rozstrzygnięcia organu gminy).
Zajęcie stanowiska dotyczy rozstrzygnięć organów gminy.
Zdaniem T. Wosia, przez określenie „rozstrzygnięcie” należy
rozumieć akt normatywny, generalny lub indywidualny
(z wyłączeniem decyzji administracyjnych ze względu na postanowienia art. 102 u.s.g.), podlegający – na mocy odrębnych
przepisów – zatwierdzeniu uzgodnieniu lub zaopiniowaniu
jesień 2010
20
DZIAŁ NAUKOWY
przez odpowiedni centralny organ administracji państwowej
lub terenowy organ administracji rządowej10. Rozstrzygnięcie,
jak należy domniemywać, będzie wywoływało określone
skutki prawne w sferze materialnoprawnej (bezpośrednio bądź
pośrednio), wiążące jego adresatów. Tym samym zostają
wyłączone czynności organów gminy oraz „innych organów”
niemające charakteru rozstrzygnięć (np. opinie, wnioski itp.).
Prawo uzależnia „ważność” rozstrzygnięcia od zajęcia stanowiska w formie określonej w art. 89 u.s.g.. W pierwszej kolejności pojawia się pytanie o to, kiedy i w jaki sposób prawo takie
uzależnienie przewiduje, w szczególności zaś czy z przepisu
prawa wyraźnie musi wynikać sankcja nieważności. W każdym
razie przyjąć trzeba, że przepis art. 89 samodzielnie sankcji takiej nie ustanawia. Wedle niektórych, brak takiego stanowiska
wymaganego przepisami prawa wywołuje skutki prawne o charakterze materialnym, powodując nieważność rozstrzygnięcia11. Jeśli zaakceptujemy taką tezę, to rodzi się kolejny
problem dotyczący charakteru tej nieważności: Czy jest to nieważność bezwzględna, powodująca bezskuteczność rozstrzygnięcia od momentu jego podjęcia i to bez konieczności
formalnego stwierdzania nieważności, czy też mamy do czynienia z nieważnością względną, wymagającą jej stwierdzenia
w drodze formalnego aktu (deklaratoryjnego)? Domniemanie
ważności aktów podejmowanych przez władze publiczne przemawia na rzecz drugiej z tych opcji. Co prawda, przepisy prawa
nie zawsze otwierają drogę do stwierdzania nieważności rozstrzygnięć w trybie administracyjnym, ale zawsze będzie to
możliwe w trybie sądowym.
W literaturze przedmiotu zwraca się uwagę na konieczność
stosowania art. 89 u.s.g. tylko do tych przepisów kompetencyjnych, które określają uprawnienia organów współdziałających
za pomocą zwrotów użytych w tym przepisie, tj. „uzgodnienie”,
„zaopiniowanie” i „zatwierdzenie”. Jeśli ustawodawca posługuje
się innymi wyrażeniami, to art. 89 nie znajduje zastosowania12. W
ocenie piszących na ten temat niedopuszczalne byłoby zastosowanie analogii bądź wykładni rozszerzającej wobec środków
nadzorczych stosowanych w systemie zdecentralizowanym,
gdyż muszą mieć one wyraźne umocowanie w konkretnym
przepisie prawa. Co do zasady, pogląd taki nie budzi zastrzeżeń,
trzeba jednak mieć na uwadze dwie okoliczności: po pierwsze
– czasami w przepisach prawa pojawiają się jednak określenia
nieco inne, jednakowoż mieszczące się niewątpliwie w zakresie form współdziałania wskazanych w art. 89 (np. zgoda)13; po
drugie – może także zaistnieć sytuacja odwrotna, kiedy określenie jest tożsame ze wskazaną formą, natomiast oznacza coś
innego (np. opinia, która nie jest wyrażeniem stanowiska organu). Dokonanie stosowanych ustaleń w tym zakresie będzie
zatem wymagało analizy konkretnych przepisów prawa materialnego regulujących współdziałanie organów.
Analiza postanowień ust. 1 art. 89 u.s.g. in fine prowadzi do
wniosku, iż rozstrzygnięcie organu gminy powinno zostać doręczone organowi współdziałającemu. Użycie terminu „doręczenie” może wskazywać na konieczność odpowiedniego
zastosowania przepisów o doręczeniach zawartych w rozdz. 8
działu I k.p.a., a w istocie rzeczy regulacji odnoszących się do
doręczania pism jednostkom organizacyjnym (art. 39,art. 39
(1), art. 40, art. 41, art. 44, art. 45, art. 46 ). Rozstrzygnięcie doręcza się za pokwitowaniem przez pocztę, przez pracownika
organu gminy lub przez inne upoważnione osoby lub organy.
Doręczenie jest także dopuszczalne przy użyciu środków komunikacji elektronicznej.
Zajęcie stanowiska powinno nastąpić nie później niż w ciągu
14 dni od dnia doręczenia właściwemu organowi rozstrzygnięcia organu gminy lub jego projektu. Jeśli zatwierdzenia,
uzgodnienia lub zaopiniowania dokonuje organ stanowiący
jednostki samorządu terytorialnego, termin ten wynosi 30 dni.
Początek biegu terminu do zajęcia stanowiska liczony będzie
zatem od daty formalnego „doręczenia” rozstrzygnięcia. Na zasadzie analogii do obliczania terminów znajdą zastosowanie
postanowienia k.p.a. Przy obliczaniu terminu nie uwzględnia
się dnia, w którym nastąpiło doręczenie (art. 57 § 1 k.p.a.) Jeśli
koniec terminu przypada na dzień ustawowo wolny od pracy,
za ostatni dzień terminu uznać należy najbliższy następny
dzień powszedni (art. 57 § 4 k.p.a.). Zakreślone w art. 89 terminy odnoszą się do „zajęcia stanowiska”, a nie do jego doręczenia określonemu organowi. Można stąd wnosić, że w tych
terminach powinno nastąpić podjęcie aktu zatwierdzenia,
uzgodnienia bądź opinii, samo zaś przekazanie organowi
gminy (innemu organowi) może nastąpić później. Stanowisko
podlega doręczeniu w trybie przewidzianym w art. 45 k.p.a. (w
siedzibie organu, do rąk osób uprawnionych do odbioru pisma),
z możliwością zastosowania doręczenia subsydiarnego (art. 44
k.p.a.) zakładającego fikcję doręczenia. Dopuścić także trzeba
możliwość doręczenia elektronicznego. Materialny charakter
wskazanego terminu wyklucza możliwość jego przywrócenia w
trybie art. 58 k.p.a., który swoim zakresem obejmuje tylko terminy procesowe. Można rozważać wydłużenie terminu ze
względu na pojawienie się okoliczności określonych w art. 35 § 5
k.p.a., a zwłaszcza opóźnień spowodowanych z winy organu rozstrzygającego czy z przyczyn niezależnych od organu
współdziałającego.
Ochrona gminy w przypadku niewyrażenia stanowiska
w przewidzianym terminie
Jeśli organ nie zajmie stanowiska w sprawie, rozstrzygnięcie
uważa się za przyjęte w brzmieniu przedłożonym przez gminę,
z upływem wskazanych wyżej terminów. Tym samym ustawodawca w przepisie ust. 2 art. 89 przyjmuje domniemanie
prawne zakładające akceptację rozstrzygnięcia (projektu) organu gminy przez organ współdziałający. Domniemanie to ma
postać fikcji prawnej wobec braku możliwości jego wzruszenia. Zajęcie stanowiska przez organ współdziałający po upływie
terminu nie powoduje żadnych skutków prawnych, bez
względu na to, czy jest ono pozytywne czy negatywne.
Pogląd taki znajduje oparcie w stanowisku wyrażonym przez
NSA w wyroku z dnia 3.03.2009 r. (I OSK 1322/08): „Zauważyć
w tym miejscu należy, że w literaturze pojawiły się wątpliwości,
czy termin do zajęcia stanowiska można uznać za termin prekluzyjny, czy też w przypadku, gdy organ zobowiązany do zajęcia
stanowiska uchybił terminowi bez swojej winy, nie powinien on
być przywrócony. Stanowisko takie jest jednak, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niedopuszczalne. Uznać bowiem
należy, że z upływem terminu ustawowego organ zobowiązany do
zajęcia stanowiska traci swoje uprawnienie. Nie może on po upływie terminów ustawowych zatwierdzać, uzgadniać ani opiniować,
a jeżeli tego dokona, to jego stanowisko nie wywołuje żadnych
skutków prawnych. Nie można bowiem traktować ustawowego
jesień 2010
21
DZIAŁ NAUKOWY
terminu wprowadzonego w art. 89 ust. 2 ustawy o samorządzie
gminnym jako terminu instrukcyjnego, gdyż taka wykładnia jest
sprzeczna z art. 89 ust. 2 tejże ustawy, który przyjmuje wprost, że
upływ ustawowego terminu powoduje wygaśnięcie kompetencji
organu współdziałającego do zajęcia stanowiska odmiennego od
przedstawionego przez gminę. W związku z tym zajęcie
stanowiska po upływie ustawowego terminu nie można interpretować jako obalenie domniemania stanowiska pozytywnego,
gdyż przepisy prawa nie wiążą z nim skutków prawnych.
Przesądza o tym jednoznacznie art. 89 ust. 2 powołanej wyżej
ustawy”.
Podjęcie przez organ gminy rozstrzygnięcia bez zasięgnięcia stanowiska innego organu stanowi istotne naruszenie
prawa, uzasadniając stwierdzenie jego nieważności w oparciu
o art. 91 u.s.g.. Pogląd taki należy przyjąć, nawet jeśli stanowisko przybiera postać niewiążącej opinii. Na gruncie prawa
administracyjnego tego typu sytuacja traktowana jest jako istotne naruszenie przepisów prawa o znamionach formalnych,
które może mieć wpływ na meritum rozstrzygnięcia. W procedurze administracyjnej wydanie decyzji bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu nakazuje
wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną
(art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.).
4. Sądowa ochrona gminy w przypadku wyrażenia
negatywnego stanowiska przez inny organ
Stanowiska zajęte w trybie art. 89, podobnie jak rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1,
podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu
niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia na zasadach określonych w art. 98 ust. 1 u.s.g.
W dalszych postanowieniach art. 98 u.s.g. ustawodawca nakazał odpowiednie stosowanie ust. 1 do rozstrzygnięć dotyczących organów związków i porozumień międzygminnych
(ust. 2), określił legitymację skargową (ust. 3), szczególną legitymację skargową rady gminy nowej kadencji (ust. 3a), zobligował do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących
zaskarżania decyzji do postępowania w sprawach zaskarżania
do sądu administracyjnego aktów wymienionych w ust. 1 (ust.
4) oraz określił moment uzyskania prawomocności przez rozstrzygnięcia nadzorcze (ust. 5).
Przywołane przepisy w odnoszą się przede wszystkim do rozstrzygnięć nadzorczych. Zostały one wyraźnie wskazane w ust.
3 oraz w ust. 5 art. 98 u.s.g. W ust. 2 mowa jest o „rozstrzygnięciach”, a w ust. 3a o „rozstrzygnięciach organu nadzorczego”.
Także w komentarzach do u.s.g. oraz w orzecznictwie sądowym przepis art. 98 u.s.g. analizowany jest zazwyczaj w kontekście rozstrzygnięć nadzorczych. Odmienny charakter
aktów współdziałania przesądza o tym, że ustalenia dotyczące
rozstrzygnięć można odnosić do aktów współdziałania podlegających zaskarżeniu w trybie tego przepisu jedynie w ograniczonym zakresie i to na zasadzie „odpowiedniości”.
Art. 98 ust. 2 przewiduje odpowiednie stosowanie postanowień ust. 1 do rozstrzygnięć dotyczących organów związków
i porozumień międzygminnych. Literalna wykładnia tego
przepisu prowadzi do wniosku, że chodzi tylko o dopuszczalność zaskarżania rozstrzygnięć nadzorczych skierowanych do
wskazanych podmiotów, natomiast już nie o zaskarżanie stanowisk zajmowanych w trybie art. 89 u.s.g. Rezultaty tej
wykładni pozostają w sprzeczności z art. 99 u.s.g., który
zakłada odpowiednie stosowanie przepisów o nadzorze nad
gminami do związków i porozumień, oraz z zasadą sądowej
ochrony gminy.
Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone (art. 98 ust. 3). W wyroku z dnia 24
kwietnia 2006 r., II OSK 142/06, LEX nr 209187, NSA stwierdza: „Legitymację do zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego posiada wyłącznie gmina, a kwestię tę w sposób jednoznaczny
normuje art. 98 ust. 3 u.s.g. Zaskarżenie bowiem rozstrzygnięcia
nadzorczego jest środkiem obrony konstytucyjnie chronionej samodzielności gminy i w związku z tym tylko gminie przysługuje
skarga do sądu administracyjnego”. Teza ta znajduje pełne odniesienie do aktów współdziałania. Potwierdza ją analiza postanowień ust. 3 zdanie 1, gdzie ustawodawca nie ogranicza
przedmiotowego zakresu legitymacji gminy.
Prawo zaskarżenia aktów współdziałania przyznać należy
także gminie realizującej zadania publiczne przejęte na podstawie porozumienia, jak i gminie, która zadania takie przekazała w wyniku zawartego porozumienia (interes prawy obu
gmin może zostać naruszony takim aktem, a więc akt taki dotyczy gminy w rozumieniu art. 98 ust. 1).
Ze względu na tak określoną legitymację skargową stroną
postępowania sądowadministracyjnego wszczętego na skutek skargi wniesionej na podstawie art. 98 jest gmina
(związek międzygminny), której organ pozostawał w układzie
współdziałania.
Wobec wymogów wynikających z art. 50 § 1 p.p.s.a., które
wiążą się z posiadaniem interesu prawnego przez skarżącego
(uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym
interes prawny), przesłanka „naruszenia” interesu prawnego
jest dalej idąca. Przepis art. 98 ust. 1 trzeba traktować w
związku z tym jako lex specialis w stosunku do art. 50 p.p.s.a.
„Uprawnienie do wniesienia skargi na akt współdziałania, o którym mowa w art. 89 ust. 1 u.s.g., ma wyłącznie gmina, a wobec
tego inne podmioty nie mogą wnieść skargi z powołaniem się na
to, że mają w tym interes prawny. W tym przypadku legitymacja
do wniesienia skargi wynika z art. 98 ust. 3 u.s.g., a przepis art.
50 § 1 p.p.s.a. nie ma zastosowania. Legitymacji do wniesienia
skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze nie można wyprowadzić
także z przepisu art. 28 k.p.a.” (postanowienie NSA z dnia 30 listopada 2005 r., II OSK 281/05, LEX nr 203719).
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że
legitymację do zaskarżenia do sądu administracyjnego rozstrzygnięcia organu nadzoru reguluje wyłącznie art. 98 ust. 3 i
ust. 3a. Z tej racji odmawia się przyznania takiej legitymacji
prokuratorowi. „Prokurator nie jest uprawniony do zaskarżenia
do sądu administracyjnego rozstrzygnięcia organu nadzoru.
Ograniczenie legitymacji do zaskarżenia rozstrzygnięcia organu
nadzoru wynika też expressis verbis z art. 148 powołanej ustawy
– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który
stanowi: »Sąd, uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego, uchyla ten akt«. Skarga prokuratora na rozstrzygnięcie organu nadzoru do sądu administracyjnego jest
niedopuszczalna. Zaskarżenie przez gminę rozstrzygnięcia organu nadzoru jest środkiem obrony konstytucyjnie chronionej sa-
jesień 2010
22
DZIAŁ NAUKOWY
modzielności gminy i z tego względu tylko gminie (związkowi
międzygminnemu) służy prawo skargi do sądu administracyjnego” (wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2005 r., OSK 1598/04,
LEX nr 450229). Akty współdziałania pełnią w systemie nadzoru rolę podobną do rozstrzygnięć nadzorczych i tak samo
odnosi się do nich problem obrony konstytucyjnie ochronionej
samodzielności gminy, wobec czego przyjąć trzeba analogiczne zasady ustalania legitymacji skargowej.
Stanowisko Sądu wyrażone w przywołanym wyroku nie znajduje pełnej akceptacji w doktrynie. W ocenie A. Kisielewicza,
zastosowanie przepisów p.p.s.a. w sprawach objętych rozdziałem 10 u.s.g. jest wyłączone, jeżeli przepis wyraźnie tak
stanowi bądź u.s.g. bezpośrednio reguluje określoną kwestię
procesową. Za taką odrębną i wyczerpującą regulacją, mającą
pierwszeństwo przed przepisem art. 50 § 1 p.p.s.a., nie można
uznać bezdyskusyjnie art. 98 ust. 3 u.s.g.14.
Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie
organu, którego dotyczy akt współdziałania. Konstrukcja przyjęta w art. 98 ust. 3 zdanie drugie może budzić pewne wątpliwości, zwłaszcza w kwestii legitymacji skargowej. Pogląd o
legitymacji gminy (związku międzygminnego) jest do utrzymania, o ile przyjmiemy, że w tej konstrukcji prawnej chodzi
nie o samą legitymację, ale o reprezentację gminy w zakresie
zaskarżania aktów nadzoru do sądu administracyjnego. Reprezentacja w tym zakresie należy do tego organu gminy,
który pozostawał w układzie współdziałania. Podmiotem praw
i obowiązków jest gmina wyposażona w stosowne atrybuty (w
szczególności w osobowość prawną). Gmina działa poprzez
swoje organy, stąd nie mogą być one traktowane jako podmioty od niej niezależne. Zakres tej reprezentacji podlega jednak istotnemu ograniczeniu, gdyż obejmuje jedynie podjęcie
uchwały (zarządzenia) w sprawie zaskarżenia aktu nadzoru.
W konsekwencji tego, w sytuacji kiedy akt współdziałania dotyczy rady gminy, generalne uprawnienia wójta do reprezentacji gminy wynikające z art. 31 u.s.g. podlegają w takim (tylko
w takim) zakresie ograniczeniu15.
Przepis art. 98 ust. 3a przewiduje swoistą sukcesję w zakresie
reprezentacji gminy. Do złożenia skargi na rozstrzygnięcie organu nadzorczego, dotyczące uchwały rady gminy doręczone
po upływie kadencji rady, uprawniona jest rada gminy następnej kadencji w terminie 30 dni od dnia wyboru przewodniczącego rady. Jak się jednak wydaje, mimo wyraźnego
wskazania na sukcesję legitymacji rady gminy nowej kadencji
jedynie wobec rozstrzygnięć nadzorczych powinna ona obejmować także pozostałe akty nadzoru wymienione w art. 98 ust.
1, w tym akty współdziałania. Trudno wskazać argumenty na
rzecz odmiennego stanowiska. Nie można przecież, wbrew
podstawowym zasadom determinującym samodzielność
gminy, pozbawić jej prawa do sądu. Co więcej, przytoczony argument przemawia na rzecz sukcesji legitymacji także w odniesieniu do wójta nowej kadencji.
Podstawą zaskarżenia aktu współdziałania przez gminę
(związek międzygminny) jest naruszenie interesu prawnego,
uprawnienia albo kompetencji. Należy jednak podkreślić, że
sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonych aktów z
obiektywnym porządkiem prawnym. Zatem zadaniem sądu
jest zbadanie, czy akt nadzoru był zgodny z prawem, czy też
nie, a nie tylko to, czy narusza on interes prawny, uprawnienie
lub kompetencję danej gminy16. W związku z tym pojawia się
pytanie, czy przesłanka ta odgrywa jakąkolwiek rolę. Nie wydaje się możliwe, aby sąd administracyjny mógł oddalić
skargę, jeżeli akt nadzoru naruszył wprawdzie prawo, ale nie
naruszył interesu prawnego, uprawnienia czy kompetencji
gminy17.
Problematyczne jest także, przyjęte w komentowanym przepisie art. 98 ust. 3, rozdzielenie interesu prawnego, uprawnień
i kompetencji. Jak się wydaje, w pojęciu „interesu prawnego”
mieszczą się tak uprawnienia, jak i kompetencje.
Przesłanką dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na akt współdziałania jest wniesienie jej w terminie 30
dni od daty doręczenia tego aktu oraz podjęcie w tej kwestii
uchwały (zarządzenia) przez organ, którego akt dotyczy.
Uchwała (zarządzenie) powinna być podjęta w terminie do
wniesienia skargi18. WSA w Opolu w postanowieniu dnia 9 października 2008 r., II SA/Op 517/08 ( LEX nr 504535), dotyczącym rozstrzygnięć nadzorczych, przyjął: „Skarga, nawet
wniesiona do sądu administracyjnego przez organ wykonawczy
jednostki samorządu terytorialnego w przewidzianym w art. 98
ust. 1 u.s.g. 30-dniowym terminie, nie może zostać uznana za
wniesioną skutecznie, jeżeli nie została podjęta uchwała organu
uchwałodawczego tej jednostki o skierowaniu skargi do sądu.
Wniesienie skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze bez załączenia
uchwały rady gminy o wniesieniu skargi uznać należy zatem za
brak formalny tej skargi, który w świetle art. 49 § 1 w zw. z art.
58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. może być uzupełniony na wezwanie sądu,
który wzywa stronę skarżącą do jego uzupełnienia w terminie 7
dni pod rygorem odrzucenia skargi. Fakt poinformowania radnych zarówno o treści rozstrzygnięcia nadzorczego, jak i o treści
skargi wniesionej do sądu, a także okoliczność, że radni nie kwestionowali skargi, nie mogą stanowić braku formalnego skargi”.
Wyrażony przez Sąd pogląd w pełni należy odnieść do aktów
współdziałania.
Akt współdziałania jest aktem administracyjnym szczególnego rodzaju, niebędącym decyzją administracyjną. Nie mają
do niego zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego regulujące wykonalność (skuteczność) decyzji
administracyjnych. Przepis art. 98 ust. 4 nakazuje jedynie odpowiednie stosowanie do rozstrzygnięć nadzorczych i aktów
współdziałania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w kwestii zaskarżania do sądu administracyjnego decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji
publicznej. To odesłanie nie obejmuje zatem regulacji kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wykonalności decyzji administracyjnych. W świetle przepisu art.
98 ust. 5 rozstrzygnięcia nadzorcze stają się prawomocne z
upływem terminu do wniesienia skargi bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd. Ze względu na brak
jakichkolwiek regulacji w tym zakresie odnoszących się
do aktów współdziałania, jak i zbliżony charakter tych
aktów do rozstrzygnięć nadzorczych problem ich wykonalności (skuteczności) należałoby więc łączyć z ich prawomocnością, rozumianą jako niezaskarżalność aktu do
sądu administracyjnego 19 .
Do rozważenia pozostaje problem, czy nie są one jednak wykonalne już z momentem doręczenia organowi gminy z tej
racji, że nie stanowią samodzielnych rozstrzygnięć, ale są elementem procesu decyzyjnego organów gminy. Przyjęcie
pierwszego z zaprezentowanych stanowisk skutkuje zatamo-
jesień 2010
23
DZIAŁ NAUKOWY
waniem tego procesu do czasu uzyskania prawomocności (rozumianej jako niezaskarżalność aktu współdziałania do sądu
administracyjnego) Oznaczałoby to, że stosownie do przepisu
art. 98 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym nieprawomocny
akt współdziałania nie wywierałby skutku prawnego i rozstrzygnięcie organu gminy, którego ważność jest od niego uzależniona,
nie dochodzi do skutku w okresie tej nieprawomocności. Akt
współdziałania stawałby się wykonalny dopiero z chwilą uzyskania prawomocności.
5. Uwagi końcowe
Teza o potrzebie ochrony samodzielności gminy nie budzi
zastrzeżeń. Ochrona ta obejmuje zarówno obszar cywilnoprawnych uprawnień gminy, jak i uprawnień publicznoprawnych. Akty współdziałania, określone w art. 89 u.s.g., odnoszą
się do rozstrzygnięć pozostających w zakresie właściwości
(kompetencji) organów gminy, warunkując ich ważność.
Tym samym, zwłaszcza w przypadku bezczynności w ich podejmowaniu albo też podjęciu z przekroczeniem uprawnień
organu współdziałającego, mogą one ograniczać kompetencje gminy, co uzasadnia poszukiwanie rozwiązań prawnych,
gwarantujących gminie stosowną ochronę wobec tego rodzaju oddziaływań.
W doktrynie oraz orzecznictwie sądowym zwraca się przede
wszystkim uwagę na ochronę realizowaną przez sądy, co pozostaje standardem konstytucyjnym. Samodzielność jednostek
samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej (art. 165
ust. 2 Konstytucji RP). Standard ten jest zachowany wobec
aktów współdziałania określonych w art. 89 u.s.g., ze względu
na możliwość zaskarżania ich przez gminę do sądu administracyjnego w oparciu o art. 98 u.s.g. w związku z art. 3§ 2 pkt 7
u.p.p.s.a. Można oczywiście rozważać, czy poza zakresem art.
89 nie pozostają takie akty współdziałania, które także mogą
ograniczać uprawnienia organów gminy, i czy w stosunku do
nich gminie przysługuje ochrona sądowa. Jeśli dopuszczalność
skarżenia tego rodzaju aktów do sądu administracyjnego będzie wynikała z przepisów szczególnych, to problem nie istnieje. Jeśli zaś w przepisach szczególnych nie znajdujemy
odpowiedzi na to pytanie, to konieczne będzie podjęcie zabiegów interpretacyjnych, zmierzających do otwarcia drogi do
sądu (np. poprzez analizę zakresu pojęcia „akty nadzoru nad
działalnością jednostek samorządu terytorialnego” zamieszczonego w art. 3§ 2 pkt 7 u.p.p.s.a. ).
Funkcję ochronną pełni także konstrukcja domniemanej akceptacji rozstrzygnięcia podejmowanego przez organ gminy
w sytuacji, kiedy w zakreślonym terminie upoważniony organ
nie zajmie stanowiska w sprawie. Z punktu widzenia czysto
formalnego rozstrzygnięcie organu gminy, mimo braku stanowiska innego organu wymaganego przepisami prawa materialnego, będzie ważne i skuteczne. Rozważając tę kwestię
w płaszczyźnie materialnej, można dojść do przekonania, że
rozwiązanie przyjęte przez ustawodawcę jest zbyt radykalne.
Istotą współdziałania jest bowiem możliwość merytorycznego
wyrażenia stanowiska w określonej sprawie, która pozostaje w
zakresie właściwości organu uprawnionego do współdziałania
i tym samym oddziaływanie na rozstrzygnięcie podejmowane
przez organ gminy. Zauważyć trzeba, że w przypadku aktów
współdziałania przybierających postać zatwierdzenia i uzgod-
nienia oddziaływanie to ma decydujący wpływ na byt prawny
rozstrzygnięcia organu gminy. Inaczej będzie w przypadku
opinii, która powinna być wyrażona, natomiast jej nieuwzględnienie nie ma zasadniczego wpływu na losy rozstrzygnięcia. Być może w pierwszym przypadku
(uzgodnienia i zatwierdzenia) ustawodawca powinien stworzyć organom współdziałającym dodatkową możliwość wyrażenia stanowiska, np. przewidując obowiązek wezwania
przez organ gminy do podjęcia aktu współdziałania w zakreślonym terminie. Dopiero upływ tego terminu skutkowały
domniemaniem akceptacji rozstrzygnięcia w brzmieniu
przedłożonym przez gminę.
Pewnym ograniczeniem ochrony wynikającej z art. 89 ust. 2
jest fakt, że wyraźnie wiąże on domniemanie akceptacji rozstrzygnięcia organu gminy w brzmieniu przedłożonym przez
niego z sytuacją, kiedy organ współdziałający nie zajmie stanowiska w wyznaczonym terminie. Nie wyjaśnia natomiast, co
w przypadku zajęcia stanowiska jedynie w odniesieniu do
części rozstrzygnięcia, nie na temat czy też wyrażenia stanowiska negatywnego.
W tym ostatnim przypadku gmina w zasadzie nie dysponuje żadnymi środkami ochrony prawnej. Jedynie w
wyjątkowych sytuacjach środki takie będą jej przysługiwały.
Dotyczy to w szczególności aktów współdziałania podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego,
przybierających formę uchwał i zarządzeń organów gminy
(art. 101 u.s.g.), uchwał organów powiatu (art. 87 u.s.p.)
oraz aktów prawa miejscowego podejmowanych przez organy samorządu województwa (art. 90 u.s.w.). O ile akty
takie naruszają interes prawny gminy, dysponuje ona legitymacją skargową, pozwalającą na zaskarżanie ich do sądu
administracyjnego. Na podobnych zasadach gmina może
skarżyć akty prawa miejscowego podejmowane przez wojewodę oraz organy administracji niezespolonej administracji
rządowej20.
Na marginesie zauważyć należy, że organ współdziałający
(którym może być organ innej gminy) jest pozbawiony
ochrony prawnej (w tym sądowej). Można jedynie rozważać,
czy w pewnych przypadkach nie przysługuje mu prawo zaskarżenia rozstrzygnięć organu gminy (przybierającego postać
uchwały rady lub zarządzenia wójta) na podstawie art. 101
u.s.g. Oczywiście, warunkiem dysponowania legitymacją skargowa będzie naruszenie jego interesu prawnego. Pozostaje pytanie o umocowanie tego interesu w normach prawa
materialnego określających kompetencje organu administracji publicznej.
Poczynione wyżej uwagi dotyczyły kwestii związanych
z ochroną gminy wobec aktów współdziałania. Pozostają
one aktualne także w przypadku samorządu powiatowego oraz wojewódzkiego ze względu na analogiczne (do
art. 89 u.s.g.) rozwiązania przyjęte w art. 77b u.s.p. i
art.80a u.s.w.
jesień 2010
prof. dr hab. ANDRZEJ MATAN
Autor jest profesorem w Katedrze Prawa i Postępowania Administracyjnego
Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Śląskiego w Katowicach
oraz Prezesem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie
24
DZIAŁ NAUKOWY
Przypisy:
1
sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 83.
W przepisach prawa materialnego administracyjnego znajdujemy przykłady
11
B. Dolnicki, Klasyfikacja środków nadzorczych nad samorządem terytorial-
takich aktów. Regulamin utrzymania porządku i czystości w gminie, będący
aktem prawa miejscowego, uchwala rada gminy po zasięgnięciu opinii po-
nym w ustawodawstwie polskim, ST 1997, nr 6, s. 47.
12
Tak B. Dolnicki, Samorząd terytorialny…, s. 405; G. Jyż, [w:] A. Szewc,
wiatowego inspektora sanitarnego (art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września
G. Jyż, Z. Pławecki, Ustawa o samorządzie…, s. 428; Z. Leoński, Nadzór nad
1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, tekst jednolity z 2005 r., Dz.U.
samorządem terytorialnym w świetle ustawy z 8 marca 1990 r., PiP 1990, z.
12, s. 57.
nr 236, poz. 2008 ze zm.). Plan ochrony parku kulturowego sporządza wójt
(burmistrz, prezydent miasta) w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwato-
13
W przepisach prawnych mogą być używane pojęcia: „w porozumieniu”, „po
rem zabytków (art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie za-
porozumieniu”, „w uzgodnieniu”, „po uzgodnieniu” lub „wymagające uzgod-
bytków i opiece nad zabytkami, Dz.U. nr 162, poz. 1568 ze zm.). Plan ten
nienia”, „za zgodą”, „po wyrażeniu zgody”. Wszystkie te pojęcia zakładają jed-
wymaga ponadto zatwierdzenia przez radę gminy. Statut publicznego
nolitość stanowiska i zgodność poglądów zainteresowanych podmiotów w
zakładu opieki zdrowotnej, podobnie jak i zmiany do statutu, uchwala rada
danej sprawie. Moim zdaniem, wszystkie tak określone sposoby
społeczna zakładu i przedkłada go do zatwierdzenia organowi, który utwo-
współdziałania mieszczą się w „zatwierdzeniu” lub „uzgodnieniu”, o jakich
rzył zakład (organem tworzącym może być jednostka samorządu teryto-
traktuje art. 80a u.s.w. (R. Skwarło, Glosa do wyroku WSA z dnia 21 czerwca
2006 r., IV SA/Wr 432/05, ST 2008 r., nr 11, s. 86).
rialnego) (art. 39 ust. 2i 3 ustawy z dnia 30.07.1991 r. o zakładach opieki
zdrowotnej, tekst jednolity z 2007 r., Dz.U. nr 14, poz. 89 ze zm.).
2
14
A. Kisielewicz, Wygaśnięcie mandatu radnego w orzecznictwie Naczelnego
15
Podobnie T. Woś, Skarga gminy do NSA na rozstrzygnięcie organu nadzor-
B. Dolnicki, Samorząd terytorialny, Warszawa 2009, wyd. 4, s. 404, G. Jyż,
[w:] A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki, Ustawa o samorządzie gminnym. Komen-
Sądu Administracyjnego, „Samorząd Terytorialny” 2005 r., nr 8, s. 112.
czego – aspekty procesowe, PiP 1993, nr 7, s. 45. Jego zdaniem w postępowa-
tarz, Warszawa 2010, wyd. 3, s. 685.
3
A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o samorządzie terytorialnym. Ko-
4
7
8
terytorialnym, PiP 1991, nr 10, s. 48-49.
17
A. Agopszowicz, [w:] A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa..., s. 504.
Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorial-
Podobnie T. Woś, Skarga gminy…, s. 44.
18
nego, ST 2001, nr 1-2, s. 97.
6
J. Zimmermann, Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem
Zatwierdzenie, uzgodnienie i opinia dokonywane w trybie art. 89 u.s.g. dalej
będą określane jako „akty współdziałania”, co najlepiej oddaje ich istotę.
5
niu przed sądem administracyjnym reprezentować gminę może tylko wójt.
16
mentarz, Warszawa 1999, s. 485.
W. Chróścielewski, Sądowa kontrola rozstrzygnięć nadzorczych dotyczących
J. Starościak, Prawo administracyjne, Warszawa 1977, s. 71.
samorządu terytorialnego, „Samorząd Terytorialny” 1994, nr 10, s. 54.
19
Tamże, s. 71
B. Dolnicki, Wykonalność a prawomocność rozstrzygnięć nadzorczych organów
P. Chmielnicki, [w:] K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, P. Dobosz, W. Kisiel,
nadzoru na samorządem terytorialnym, [w:] Adminstracja i prawo admi-
P. Kryczko, M. Mączyński, S. Płażek, pod red. P. Chmielnickiego, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, s. 644. Dalej powoływany jako
nistracyjne u progu trzeciego tysiąclecia, Łódź 2000, s. 49-60.
20
Art. 63 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. nr 31, poz. 206).
P. Chmielnicki, [w:] P. Chmielnicki, (red), Komentarz…
9
Tamże, s. 645.
10
T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed
UDZIAŁ SPOŁECZEŃSTWA
W POSTĘPOWANIACH ADMINISTRACYJNYCH
W SPRAWACH OCHRONY ŚRODOWISKA
Prof. dr hab. B O G U SŁ AW SYGIT, dr Z BIGNIEW BUKOWSKI
1. Wstęp
Społeczny udział w sprawach dotyczących środowiska jest
jedną z podstawowych kwestii regulowanych w ostatnich latach
tak w prawie międzynarodowym, jak i prawie Unii Europejskiej1.
W jednym z kluczowych dokumentów konferencji ONZ z Rio
de Janeiro z 1992 r. - Agendzie 21 odpowiednie regulacje zawarto
w rozdziale 8 „Włączenie problemów środowiska i rozwoju do procesu podejmowania decyzji”. Ich celem stało się zagwarantowanie jak najszerszego udziału społecznego w procesach
decyzyjnych związanych z polityką, planowaniem i zarządzaniem.
Udział społeczny polega na stworzeniu prawnej możliwości
uczestnictwa w specjalnym postępowaniu, toczącym się w ramach postępowania administracyjnego (w przypadku decyzji
administracyjnych) lub legislacyjnym (w przypadku planów i
programów) osobie, która nie musi wykazać przy tym swojego interesu prawnego bądź faktycznego i ma prawo składania uwag i wniosków. Jednakże wnioski te i uwagi nie muszą
być obligatoryjnie przez organ prowadzący postępowanie
uwzględnione – jest to swobodna decyzja organu.
Jednym z istotnych celów tej procedury jest umożliwienie się
wypowiedzenia co do danego działania (czy działań) przed
jesień 2010
25
DZIAŁ NAUKOWY
podjęciem przez organ rozstrzygnięcia w danej sprawie. Ma
on wówczas w przypadku złożenia zasadnych wniosków możliwość ich uwzględnienia. Jest tutaj także czas na wyjaśnienie
wszelkich wątpliwości, jakie są w sprawie zgłaszane, tak aby
nie dopuścić do społecznych protestów lub je zminimalizować.
Procedura udziału społecznego zaczyna być wprowadzana dla
coraz większej liczby rozstrzygnięć, co zdaje się potwierdzać
zasadność wyżej wspomnianych założeń. Jej rozwój przebiegał
od pojedynczych decyzji w sprawach jednostkowych, które
budzą największe zainteresowanie lokalnie, do programów i
planów, które są przesłankami indywidualnych postanowień
podejmowanych tak przez władze publiczne, jak i często prywatne podmioty działające na rynku2.
W artykule przedstawiono w sposób ogólny procedurę
udziału społeczeństwa w podejmowaniu decyzji administracyjnych w prawie międzynarodowym, unijnym i krajowym.
Szczegółowo natomiast skoncentrowano się na wpływie tej procedury na postępowanie dowodowe. Pominięto procedurę
udziału społeczeństwa w podejmowaniu dokumentów (mimo
wielu podobieństw pomiędzy nimi) oraz kwestię uprawnień organizacji ekologicznych, jako sprawy odrębne, wymagające
osobnego rozpatrzenia i rozwinięcia.
2. Udział społeczeństwa w prawie międzynarodowym
Problematyka udziału społeczeństwa uregulowana została na
poziomie prawa międzynarodowego w konwencji z Aarhus o
dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska3.
Przepisy dotyczące bezpośrednio udziału społecznego znajdują się w jej artykułach 6-8. Każdy z nich odnosi się do odrębnego typu aktu. Art. 6 do decyzji dotyczących konkretnych
przedsięwzięć, art. 7 do planów, programów i wytycznych polityki mających znaczenie dla środowiska, a art. 8 do przygotowywania przepisów wykonawczych lub powszechnie
obowiązujących aktów normatywnych. Różny jest natomiast
walor prawny tych przepisów oraz stopień rozbudowania procedur. W pełni obligujące dla państw są przepisy art. 6. Są one
także najbardziej skonkretyzowane i procedura jest najszersza.
Lista przedsięwzięć, na podjęcie których decyzje objęte są
udziałem społecznym, określona została w załączniku I. Ponadto państwa w swoim ustawodawstwie określają zakres stosowania tych przepisów do decyzji nieobjętych zakresem tego
załącznika, ale które mogą mieć znaczące oddziaływanie na
środowisko. Lista ta w zasadzie odpowiada przedsięwzięciom
wymagającym według prawa unijnego czy polskiego oceny oddziaływania na środowisko oraz pozwolenia zintegrowanego4.
Przyjęta procedura przewiduje poinformowanie na wczesnym
etapie podejmowania decyzji zainteresowanej społeczności,
przez którą rozumie się część społeczeństwa, która jest lub
może być dotknięta skutkami lub ma interes w podejmowaniu
decyzji dotyczącej środowiska, w tym organizacje pozarządowe
działające na rzecz ochrony środowiska i spełniające wymagania
przewidziane w prawie krajowym. Bardzo szczegółowo określono treść tego powiadomienia i towarzyszących mu dokumentów. Informacje przekazywane w ramach tej procedury powinny
być bezpłatne. Winna ona być podjęta na tyle wcześnie, aby
wszelkie warianty były możliwe. Muszą zostać zapewnione
także rozsądne ramy czasowe, umożliwiające efektywny udział
społeczny.
– postępowanie składa się z trzech etapów:
– powiadomienia o planowanym przedsięwzięciu;
składania przez społeczeństwo w formie pisemnej lub na rozprawie publicznej lub przesłuchaniu z udziałem wnioskodawcy,
uwag, informacji, analiz i opinii odnoszących się do planowanego przedsięwzięcia;
– powiadomienia o podjętej przez władzę publiczną decyzji w
zakresie przedsięwzięcia. W decyzji takiej winny być należycie uwzględnione rezultaty uzyskane w wyniku udziału
społeczeństwa.
Art. 7 dotyczący planów, programów i wytycznych polityki
mających znaczenie dla środowiska ma także obligujący państwa charakter, lecz pozostawiono tu im o wiele większą swobodę regulacji prawnej, przyjmując jedynie stosunkowo ogólne
przepisy utrudniające jego praktyczne, bezpośrednie stosowanie. Strony mają podjąć praktyczne lub inne postanowienia dla
zagwarantowania tegoż udziału w ramach przejrzystych i bezstronnych mechanizmów, zapewniając społeczeństwu wcześniej niezbędne informacje.
Najsłabszy prawnie walor ma art. 8. Zakłada on, że państwa
będą się starać promować taki typ udziału społecznego – nie obliguje to do bezwzględnego wprowadzenia takich przepisów. Pokazuje to bardziej kierunki rozwoju prawa krajowego w tym
zakresie, wytyczając nowe standardy „zielonej demokracji”. Notabene coraz częściej w różnych formach mamy do czynienia z
konsultacjami społecznymi przed przyjęciem najrozmaitszych
aktów prawnych, nie tylko związanych z ochroną środowiska.
Zasada taka przyjmowana jest w coraz większej liczbie państw
demokratycznych.
3. Udział społeczeństwa w prawie unijnym
Udział społeczeństwa w postępowaniu w sprawach ochrony
środowiska wymagany jest przez szereg przepisów wspólnotowych – na czele z dyrektywą 2003/35/WE z dnia 26
maja 2003 r. wprowadzającą udział społeczny przy podejmowaniu pewnych planów i programów dotyczących środowiska oraz zmieniającej w zakresie udziału społecznego i
dostępu do sprawiedliwości dyrektywy Rady 85/337/EWG i
96/61/WE, ale też przez dyrektywy dotyczące: zapobiegania
poważnym awariom tzw. Seveso II, w sprawie zamierzonego
uwalniania do środowiska genetycznie zmodyfikowanych organizmów czy w sprawie oceny i zarządzania hałasem w środowisku5.
Przyjęcie zobowiązań wynikających z konwencji z Aarhus
przez Unię Europejską nastąpiło właśnie w drodze dyrektywy
Parlamentu Europejskiego i Rady 2003/35/WE z dnia 26 maja
2003 r. wprowadzającej udział społeczny przy podejmowaniu
pewnych planów i programów dotyczących środowiska oraz
zmieniającej w zakresie udziału społecznego i dostępu do sprawiedliwości dyrektywy Rady 85/337/EWG i 96/61/WE6. Jako
bezpośredni cel jej podjęcia wymieniono w art. 1 implementację zobowiązań wynikających z Konwencji z Aarhus, w szczególności poprzez:
a) zapewnienie udziału społeczeństwa względem sporządzania niektórych planów i programów odnoszących się do środowiska;
jesień 2010
26
DZIAŁ NAUKOWY
b) polepszenie udziału społeczeństwa i wprowadzenie dostępu do wymiaru sprawiedliwości w zakresie indywidualnych
ocen oddziaływania na środowiska oraz pozwolenia zintegrowanego.
Wśród podstawowych przesłanek, na których oparto dyrektywę, przyjęto konieczność zagwarantowania efektywnego
udziału społecznego, umożliwiającego społeczeństwu wyrażenie swojej opinii, a podejmującemu decyzję wzięcia ich pod
uwagę. Ma to służyć zwiększeniu odpowiedzialności i przejrzystości procesu podejmowania rozstrzygnięć, wpływając w ten
sposób na zwiększenie publicznej świadomości w sprawach
środowiskowych. Udział społeczny obejmuje także uczestnictwo stowarzyszeń, organizacji i grup, w szczególności pozarządowych organizacji ekologicznych. Zgodnie z VI programem
działań Unii Europejskiej w zakresie ochrony środowiska celowi temu ma służyć wzmocnienie organizacyjne takich organizacji m.in. poprzez ich wsparcie finansowe przez Unię.
Dyrektywa 2003/35/WE jest pierwszą dyrektywą dotyczącą
bezpośrednio procedury udziału społecznego. Pomimo iż
wprowadza ona zmiany do dwóch już istniejących dyrektyw,
sama zawiera normy odnoszące się bezpośrednio do udziału
społecznego w podejmowaniu enumeratywnie w niej wymienionych planów i programów. Stanowi więc pierwszy krok w
kierunku wydzielenia samej procedury społecznej partycypacji
z innych przepisów proceduralnych oraz skodyfikowania jej.
Dyrektywa przewiduje szeroką wykładnię pojęcia „społeczeństwo” w ślad za Konwencją z Aarhus – oznacza ono jedną lub
więcej osób fizycznych lub prawnych oraz, zgodnie z krajowym ustawodawstwem lub praktyką, ich stowarzyszenia, organizacje lub grupy. W znacznym stopniu to więc państwa w
krajowym ustawodawstwie precyzują, kto może wziąć udział
w tym postępowaniu. Państwa mają zapewnić wczesną i efektywną możliwość udziału w przygotowywaniu, zmianach i ocenach planów i programów określonych w załączniku I7.
W przepisach podkreślono zwłaszcza konieczność ustalenia
takich ram czasowych, które dostarczą wystarczającą ilość
czasu do uczestnictwa w postępowaniu. Powyższe programy
są często wysoce specjalistyczne i wymagają przeprowadzenia
ich dogłębnej analizy przez fachowców.
Procedura udziału społecznego obejmuje następujące
działania. Po pierwsze poinformowanie społeczeństwa poprzez
ogłoszenia lub w inny sposób np. przez elektroniczne media o
projekcie planu czy programu. Informacja ta musi zawierać
sposób uczestnictwa w podejmowaniu rozstrzygnięcia oraz
określenie kompetentnych władz w tym zakresie. Dalej
społeczeństwo musi mieć możliwość złożenia wniosków i
uwag, zakładając, że istnieje możliwość wyboru opcji alternatywnych programu lub planu. Po złożeniu uwag i wniosków
następuje już proces podejmowania rozstrzygnięcia, w którym
bierze się pod uwagę rezultaty udziału społecznego. Wreszcie
podawana jest do publicznej wiadomości powzięta decyzja
wraz z jej uzasadnieniem, które zawiera informacje o procesie
udziału społecznego.
4. Udział społeczeństwa w prawie polskim
Przepisy o udziale społeczeństwa pojawiły się już w ustawie z
dnia z dnia 9 listopada 2000 r. o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na śro-
dowisko (Dz.U. z 2000 r. nr 109, poz. 1157 z późn.zm.). Regulacja ta została wkrótce przeniesiona do pierwotnego tekstu
ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska8.
Aktualna regulacja dotycząca udziału społeczeństwa w ochronie środowiska znajduje się w ustawie z dnia 3 października
2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. nr 199, poz. 1227 z
późn.zm.). W ustawie tej zmieniono strukturę, uporządkowano
i rozbudowano przepisy dotyczące tej procedury.
Regulacje dotyczące udziału społeczeństwa znajdują się w
różnych miejscach ustawy. W dziale pierwszym zawierającym
przepisy ogólne wprowadzono zasadę powszechnego prawa
uczestniczenia, na warunkach określonych ustawą, w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa (art. 5).
Problematyce udziału społeczeństwa w ochronie środowiska
poświęcony jest cały dział III składający się z czterech rozdziałów: przepisy ogólne (rozdział 1) udział społeczeństwa w
podejmowaniu decyzji (rozdział 2) udział społeczeństwa w
opracowywaniu dokumentów (rozdział 3) oraz uprawnienia
organizacji ekologicznych (rozdział 4).
W rozdziale pierwszym znajdują się przepisy o charakterze
ogólnym i nadrzędnym wobec pozostałych rozdziałów. Wprowadzono tam powszechne prawo składania uwag i wniosków
w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa (art. 29)
oraz wskazano na obowiązek organów administracji właściwych do wydania decyzji lub opracowania projektów dokumentów, w przypadku których przepisy niniejszej ustawy lub
innych ustaw wymagają zapewnienia możliwości udziału
społeczeństwa, do zapewnienia możliwości udziału społeczeństwa odpowiednio przed wydaniem tych decyzji lub ich zmianą
oraz przed przyjęciem tych dokumentów lub ich zmianą (art. 30).
Regulacje szczegółowe związane z postępowaniem administracyjnym znajdują się w rozdziale drugim – udział społeczeństwa w podejmowaniu decyzji. Zgodnie z nimi oraz
znajdującymi się w kolejnym rozdziale i przepisach szczegółowych procedura ta wymagana jest przy m.in. następujących postępowaniach:
1. opracowywaniu polityk, strategii, planów i programów wymagających postępowania w sprawie oceny oddziaływania na
środowisko;
2. opracowywaniu polityki ekologicznej państwa i programów
ochrony środowiska,
3. opracowywaniu programów naprawczych;
4. wydawaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach,
gdy przeprowadzana jest ocena oddziaływania na środowisko;
5. ponownej ocenie oddziaływania na środowisko;
6. ocenie oddziaływania na obszary Natura 2000;
7. wydawaniu pozwoleń zintegrowanych;
8. opracowywaniu zewnętrznego planu operacyjno-ratowniczego związanego z ryzykiem awarii przemysłowych;
9. niektórych postępowaniach określonych w ustawie z dnia
22 czerwca 2001 r. o organizmach genetycznie zmodyfikowanych (Dz.U. nr 76, poz. 811 z późn. zm.)9.
Procedura udziału społeczeństwa dla postępowań indywidualnych składa się z następujących faz:
1. podanie do publicznej wiadomości informacji o udziale
społeczeństwa;
2. zapoznanie się z dokumentacją sprawy;
jesień 2010
27
DZIAŁ NAUKOWY
3. złożenie uwag i wniosków;
4. fakultatywnie rozprawa administracyjna;
5. rozpatrzenie przez organ uwag i wniosków;
6. podanie do publicznej wiadomości o podjęciu rozstrzygnięcia i możliwości zapoznania się z nim.
W postępowaniu z udziałem społeczeństwa uczestniczyć
może zgodnie z ustawą każdy. Obejmuje to pojęcie zarówno
osoby fizyczne, niezależnie od wieku, obywatelstwa, miejsca
zamieszkania oraz interesu prawnego lub faktycznego w sprawie, jak i jednostki organizacyjne, instytucje czy organizacje,
niezależnie od ich siedziby czy wyżej określonych interesów w
sprawie. Prawo to przysługuje także stronom postępowania
oraz organizacjom uczestniczącym na prawach strony10.
Uczestniczący w tym postępowaniu nie stają się stronami w rozumieniu k.p.a. w postępowaniu o wydanie konkretnej decyzji.
Pierwszą czynnością postępowania z udziałem społeczeństwa
jest podanie do publicznej wiadomości informacji o procedurze udziału społeczeństwa11, przy czym powiadomienie musi
zawierać konkretnie określone informacje12.
Zapoznanie się z dokumentacją sprawy polega na wglądzie
do wniosku w sprawie wydania decyzji lub projektu programu,
planu czy innego dokumentu wraz z całą towarzyszącą im informacją, o ile nie została na podstawie odrębnych przepisów
wyłączona ich jawność. W przypadku wniosków o wydanie decyzji, ponieważ zostały one zamieszczone w publicznie dostępnym wykazie, oznacza to dostęp w tym samym dniu i bez
opłaty za wyszukiwanie informacji.
Zgłaszanie uwag i wniosków13 następuje w wyznaczonym terminie 21-dniowym14. W powiadomieniu musi być wskazane
miejsce ich składania.
W okresie pomiędzy powiadomieniem a rozpatrzeniem
zgłoszonych uwag i wniosków organ administracji ma również
możliwość przeprowadzenia publicznej rozprawy administracyjnej. Rozstrzygnięcie o tym organ podejmuje na podstawie
przepisów działu II rozdziału 5 k.p.a.15. Udział społeczeństwa
ma z reguły miejsce w potencjalnie konfliktogennych postępowaniach, w których przeprowadza się tę procedurę m.in. po
to, żeby tych konfliktów uniknąć lub je maksymalnie złagodzić. Ma to mieć miejsce przez m.in. dostarczenie społeczeństwu odpowiednich informacji (w tym zweryfikowanych przez
organy administracji), zagwarantowanie mu możliwości
składania uwag i wniosków i uzyskania na nie odpowiedzi, co
ma bezpośrednio miejsce właśnie w trakcie rozprawy (ewentualnie w późniejszym czasie, jeśli odpowiedź nie może być
natychmiast udzielona). Zauważyć przy tym trzeba, że przepisy k.p.a. dotyczące rozprawy administracyjnej nie są w ogóle
dostosowane do jej otwartego charakteru. Kodeks postępowania administracyjnego dotyczy rozprawy o charakterze
zamkniętym dla uczestników postępowania administracyjnego
(chociaż oczywiście pamiętać trzeba o możliwości zaproszenia przez organ także innych podmiotów na bazie art. 90 § 3).
Zupełnie inny charakter ma mieć rozprawa otwarta dla
społeczeństwa. Specyfiki tej nie dostrzeżono w ustawodawstwie regulującym udział społeczeństwo nakazując choćby
ogólnie stosować odpowiednio przepisy o rozprawie z k.p.a.
(z jednym wyjątkiem art. 91 § 3), przy czym wydaje się, że
nawet odpowiednie stosowanie nie rozwiązałoby wszelkich
problemów (chociażby kwestia podpisania protokołu, zabierania głosu, udzielania wyjaśnień).
Kolejnymi etapami procedury są rozpatrzenie zgłoszonych
uwag i wniosków oraz podanie do publicznej wiadomości przez
organ administracji właściwy do wydania decyzji informacji o
wydanej decyzji i o możliwościach zapoznania się z jej treścią.
Do sposobu wykorzystania zgłoszonych uwag i wniosków organy obowiązkowo ustosunkowują się bądź w uzasadnieniach
do decyzji, bądź w załącznikach do przyjętych dokumentów,
przy czym jest to indywidualne stanowisko do pojedynczych
złożonych uwag i wniosków, a nie zbiorowe do wszystkich16.
5. Istota postępowania dowodowego
Celem postępowania dowodowego jest dokładne wyjaśnienie
stanu faktycznego sprawy administracyjnej. Oznacza to poznanie tego fragmentu rzeczywistości, który jest przedmiotem
postępowania administracyjnego w konkretnej sprawie17.
Postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie prawdy
obiektywnej. Wynika z niej obowiązek ciążący na organie administracji zbadania wszelkich okoliczności faktycznych
związanych z daną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania
przepisów prawa.
Przekonanie o istnieniu bądź nieistnieniu określonych faktów następuje najczęściej poprzez dowody. Dowodem może
być wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy,
a nie jest sprzeczne z prawem. Przedmiotem dowodu są tylko
fakty, które mają znaczenie dla sprawy, a nie jakiekolwiek
okoliczności. Te muszą dotyczyć przedmiotu sprawy oraz
mieć znaczenie dla jej rozstrzygnięcia.
Kodeks postępowania administracyjnego określa następujące
typy dowodów: dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych,
oględziny, przesłuchanie stron, oświadczenia stron (art. 75 § 1).
Nie jest to jednak katalog zamknięty. Dopuszczalne są też wszelkie inne środki, takie jak przykładowo opinie instytutów naukowych czy naukowo-badawczych, filmy, fotokopie, plany, rysunki,
taśmy dźwiękowe, billingi telefoniczne18.
Z zasady oficjalności (art. 77 § 1 k.p.a.) wynika, że organ ma
obowiązek przeprowadzenia z urzędu dowodów służących
ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Do organu należy ocena,
jakie fakty mają istotne znaczenie dla sprawy, czy wymagają
one udowodnienia oraz jakie dowody dla udowodnienia tych
faktów są potrzebne. Z żądaniem przeprowadzenia dowodu
może także wystąpić strona (art. 78 § 1 k.p.a.). Organ może
nie uwzględnić tego żądania tylko wtedy, gdy nie zostało
zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla
sprawy. Przedmiotem dowodu musi być okoliczność mająca
znaczenie dla sprawy administracyjnej, czyli dotyczyć przedmiotu sprawy i mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.
W postępowaniu administracyjnym przyjęta została zasada
swobodnej oceny dowodów przez organ. Oznacza to, że ocenia
on samodzielnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.
6. Udział społeczeństwa a kwestie dowodowe
W procedurze udziału społeczeństwa w podejmowaniu decyzji
kwestie dowodowe związane będą z możliwością składania
jesień 2010
28
DZIAŁ NAUKOWY
uwag i wniosków oraz obowiązkiem rozpatrzenia ich przez
organ prowadzący postępowanie. Pamiętać tu trzeba o tym, że
procedura udziału społeczeństwa w podejmowaniu decyzji nie
ma charakteru samodzielnego (w przeciwieństwie do udziału
społeczeństwa w opracowywaniu dokumentów), jest zawsze
towarzyszącą konkretnemu postępowaniu administracyjnemu,
a zatem znajduje do niej zastosowanie k.p.a. (z wyjątkiem
wyłączonego w art. 32 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o
udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale
społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko działu VIII k.p.a.).
Pierwszą kwestią wymagającą rozpatrzenia jest charakter
uwag i wniosków. Pojęcia te nie zostały w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale
społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko zdefiniowane. Przyjąć można, że
uwaga ma charakter wtórny w stosunku do przedstawionej dokumentacji sprawy administracyjnej, a wniosek ma charakter
pierwotny, wskazując na jakiś nowy element. Uwagi i wnioski
mogą dotyczyć zarówno kwestii proceduralnych, jak i materialnych. Ich zakres nie został w żaden sposób ograniczony,
jest nim więc problematyka danej sprawy administracyjnej.
Mogą więc także, w szczególności wnioski, dotyczyć przeprowadzenia dowodów. Takie uwagi i wnoszone wnioski muszą
być w trakcie 21-dniowego terminu do ich składania (musi on
być w sposób jednoznacznie konkretny określony w pierwszym powiadomieniu o udziale społeczeństwa) w sposób
określony w art. 34 omawianej ustawy. Kwestią otwartą pozostaje to, czy taki charakter mają też uwagi i wnioski składane
w trakcie fakultatywnej rozprawy administracyjnej otwartej dla
społeczeństwa. Jeżeli rozprawa odbywa się w trakcie 21-dniowego terminu do ich składania, należy je uznać za uwagi i wnioski w rozumieniu tych przepisów, tym bardziej że zostają
złożone w sposób przewidziany w art. 34 (z reguły ustnie do
protokołu). Jeśli natomiast rozprawa odbywa się już po tym terminie, w związku z art. 35 nie będzie już konieczności zastosowania wymogów z art. 37 (czyli ich rozpatrzenia, a w
następstwie także poinformowania o sposobie wykorzystania w
uzasadnieniu). Notabene należy tutaj zauważyć, że możliwość
złożenia uwag i wniosków przez każdego powoduje znaczące
rozszerzenie kręgu podmiotów, które mogą składać wnioski
dowodowe (właściwie trudno sobie wyobrazić szersze jego rozszerzenie, bo to obejmuje już każdego).
Organ administracji publicznej prowadzący postępowanie w
sprawie określonej decyzji administracyjnej decyduje o uwzględnieniu wniosku kierując się wyżej przytaczanymi przepisami
k.p.a. Jednakże obligatoryjne jest rozpatrzenie wniosku
złożonego w terminie i indywidualne ustosunkowanie się do
niego. Jego zewnętrzną oznaką jest wskazanie w uzasadnieniu
decyzji, w jaki sposób wniosek został wzięty pod uwagę i w jakim
zakresie uwzględniony. Organ musi się więc merytorycznie do
niego odnieść i bez względu na to, czy jest on uwzględniony czy
odrzucony, wyjaśnić swoje rozstrzygnięcie, a wszystkie związane
z tym argumenty przedstawić formalnie w uzasadnieniu decyzji.
Procedura udziału społeczeństwa w podejmowaniu decyzji
nie pozwala niezadowolonym ze sposobu załatwienia ich
wniosku, w tym dowodowego, na zaskarżenie takiego rozstrzygnięcia. Jednakże każda ze stron postępowania może
użyć takiego argumentu w swoim odwołaniu.
7. Podsumowanie
Procedura udziału społeczeństwa w podejmowaniu decyzji regulowana jest zarówno przez prawo międzynarodowe, prawo
unijne, jak i prawo krajowe. Odgrywa ona istotną społeczną
rolę, umożliwiając wypowiedzenie się w ważnych sprawach z
zakresu ochrony środowiska wszelkim możliwym przedstawicielom społeczeństwa. Organy administracji prowadzące
określone postępowania mają natomiast obowiązek ustosunkowania się do tego głosu społecznego. Nie jest to konieczność uwzględnienia składanych uwag i wniosków, gdyż te
mogą mieć także niezasadny charakter. Organ musi jednakże
uzasadnić zaprezentowane przez siebie stanowisko.
W ten sposób społeczeństwo uzyskało bezpośredni wpływ na
postępowanie administracyjne w niektórych sprawach z
ochrony środowiska. Wpływ ten jest na tyle ważki, że może od
niego zależeć zakres postępowania dowodowego, tego podstawowego nurtu procedury administracyjnej, zmierzającego
do wydania merytorycznie uzasadnionego rozstrzygnięcia.
prof. dr hab. BOGUSŁAW SYGIT
Autor jest kierownikiem Zakładu Kryminalistyki w Katedrze Postępowania
Karnego i Kryminalistyki Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Łódzkiego
dr ZBIGNIEW BUKOWSKI
Autor jest adiunktem w Katedrze Prawa Administracyjnego i Prawa Ochrony
Środowiska Uniwersytetu Kazimierza Wielkiego w Bydgoszczy
Przypisy:
1
Zob. szerzej: J. Jabłoński, Udział społeczeństwa w ochronie środowiska w świetle
2
W szczególności stwarzających w Polsce znaczne problemy przedsięwzięć in-
prawa międzynarodowego i wewnętrznego, Warszawa 2002.
westycyjnych. Zob. B. Sygit, A. Baranowski, Inwestycje infrastruktury liniowej
– problematyczny społecznie obszar działania administracji, „Casus” 2010, nr
56, s. 6-9.
3
J. Jendrośka, W. Radecki, Konwencja o dostępie do informacji, udziale
społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska z komentarzem, Wrocław 1999, s. 83-98.
4
J. Jendrośka, Konwencja z Aarhus, Prawo i Środowisko 1999, nr 2, s. 46.
5
Z. Bukowski, Nowe przepisy Unii Europejskiej o udziale społeczeństwa
6
Directive 2003/35/EC of the European Parliament and of the Council of 26
w ochronie środowiska, Prawo i Środowisko 2003 nr 3, s. 27-35.
May 2003 providing for public participation in respect of the drawing up of
certain plans and programmes relating to the environment and amending
with regard to public participation and access to justice Council Directives
85/337/EEC and 96/61/EC; O.J. L 2003.156.17.
7
Wynikają one z następujących przepisów:
art. 7(1) dyrektywy Rady 75/442/EWG z dnia 15 lipca 1975 r. o odpadach
– akt ten został zastąpiony dyrektywą Rady 2006/12/WE z dnia 5 kwietnia 2006 r.
w sprawie odpadów (Dz.Urz. UE nr L 114, 27.4.2006, s. 9);
- art. 6 dyrektywy Rady 91/157/EWG z dnia 18 marca 1991 r. o bateriach
i akumulatorach zawierających pewne niebezpieczne substancje;
- art. 5 (1) dyrektywy Rady 91/676/EWG z dnia 12 grudnia 1991 r. w sprawie ochrony wód przed zanieczyszczeniem azotanami pochodzącymi ze źródeł rolniczych;
- art. 6 (1) dyrektywy Rady 91/689/EWG z dnia 12 grudnia 1991 r. o odpadach niebezpiecznych,
art. 14 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 94/62/WE z dnia
20 grudnia 1994 r. o opakowaniach i odpadach opakowaniowych;
- art. 8 (3) dyrektywy Rady 96/62/WE z dnia 27 września 1996 r. o ocenie
jesień 2010
i zarządzaniu jakością powietrza atmosferycznego.
29
DZIAŁ NAUKOWY
5) możliwościach zapoznania się z niezbędną dokumentacją sprawy1 oraz o
Wyłączone są jedynie programy lub plany służące potrzebom obrony narodowej lub nagłym wypadkom. Przepisów tych nie stosuje się także do pla-
miejscu, w którym jest ona wyłożona do wglądu;
nów i programów dla których procedura udziału społecznego wynika z
6) możliwości składania uwag i wniosków;
dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2001/42/WE z dnia 27 czerwca
7) sposobie i miejscu składania uwag i wniosków, wskazując jednocześnie
2001 r. w sprawie oceny oddziaływania na środowisko niektórych planów i
21-dniowy termin ich składania;
programów oraz z dyrektywy ramowej Parlamentu Europejskiego i Rady
8) organie właściwym do rozpatrzenia uwag i wniosków;
2000/60/WE z dnia 23 października 2000 r. w sprawie działania Wspólnoty
9) terminie i miejscu rozprawy administracyjnej otwartej dla społeczeństwa,
w zakresie polityki wodnej.
8
jeżeli ma być ona przeprowadzona;
Zob. szerzej: A. Tvevad, J. A. Farr, J. Jendrośka, D. Szwed, Udział społeczeń-
10) postępowaniu w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowi-
stwa w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, War9
10
11
sko, jeżeli jest prowadzone.
13
szawa 2002, s.10-23.
Ponadto procedura wymagana jest przy krajowym planie rozdziału upraw-
1) w formie pisemnej;
nień do emisji oraz planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza.
2 )ustnie do protokołu;
Chociaż może to powodować pewne problemy z zakwalifikowaniem
3) za pomocą środków komunikacji elektronicznej bez konieczności
złożonych uwag i wniosków.
opatrywania ich bezpiecznym podpisem elektronicznym, o którym mowa
Przez podanie informacji do publicznej wiadomości -– rozumie się:
w ustawie z dnia 18 września 2001 r. o podpisie elektronicznym (Dz.U. nr
a) udostępnienie informacji na stronie Biuletynu Informacji Publicznej, organu
30, poz. 1450, z późn. zm.).
14
właściwego w sprawie;
Uwagi lub wnioski złożone po upływie terminu pozostawia się bez rozpatrzenia – w oparciu o przepisy omawianej ustawy. Natomiast naszym zda-
b) ogłoszenie informacji, w sposób zwyczajowo przyjęty, w siedzibie organu
niem winny one zostać rozpatrzone na podstawie przepisów k.p.a. o skar-
właściwego w sprawie;
gach i wnioskach.
c) ogłoszenie informacji przez obwieszczenie w sposób zwyczajowo przyjęty w
miejscu planowanego przedsięwzięcia, a w przypadku projektu dokumentu
15
Zgodnie z nimi przeprowadza się ją w następujących przypadkach:
wymagającego udziału społeczeństwa - w prasie o odpowiednim do rodzaju
- gdy zapewni to przyśpieszenie postępowania;
dokumentu zasięgu;
- gdy zapewni to uproszczenie postępowania;
- gdy zapewni to osiągnięcie celu wychowawczego;
d) w przypadku gdy siedziba organu właściwego w sprawie mieści się na terenie innej gminy niż gmina właściwa miejscowo ze względu na przedmiot po-
- gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia sprzecznych interesów stron;
stępowania – także przez ogłoszenie w prasie lub w sposób zwyczajowo
- gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub
biegłych albo w drodze oględzin;
przyjęty w miejscowości lub miejscowościach właściwych ze względu na
- gdy wymaga tego przepis prawa.
przedmiot postępowania.
12
Uwagi i wnioski mogą być wnoszone:
O: 1)przystąpieniu do przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięw zię-
16
Chyba że uwagi i wnioski mają identyczną merytoryczną treść.
cia na środowisko;
17
Z. Janowicz, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądem ad ministracyjnym, Warszawa-Poznań 1982, s. 160.
2) wszczęciu postępowania;
18
3) przedmiocie decyzji, która ma być wydana w sprawie;
B. Sygit, Kwestie dowodowe w kodeksie postępowania administracyjnego,
Samorząd Terytorialny 1999 nr 7/8 s. 124-133.
4) organie właściwym do wydania decyzji oraz organach właściwych do wydania opinii i dokonania uzgodnień;
ZAGADNIENIE PRAWA
DO ODWOŁANIA ADMINISTRACYJNEGO
– ŹRÓDŁO, ISTOTA I GRANICE
D r P AWEŁ DĄBROWSKI
W polskiej doktrynie prawa administracyjnego już od dawna
wzmiankuje się istnienie tzw. prawa do odwołania administracyjnego, traktowanego jako jedno z praw podmiotowych
publicznych. Celem niniejszego artykułu jest próba uzasadnienia istnienia prawa tej treści w polskim systemie prawa administracyjnego, a zarazem refleksja – w dość zasadniczym
wymiarze – nad podstawowymi elementami konstrukcyjnymi
tego prawa, a w szczególności próba uchwycenia jego granic.
Sam termin „odwołanie administracyjne” wydać się może niefortunny, zważywszy że odwołanie rozumiane w kategoriach
postępowania administracyjnego zawsze ma charakter środka
administracyjnego. Takie sformułowanie zostało jednak przy-
jęte jeszcze w polskiej literaturze okresu przedwojennego,
kiedy mianem „odwołania” prawo określało środki zaskarżenia
rozpatrywane w postępowaniu sądowym, a w 1928 r. pojęcie to
zostało przeniesione na grunt postępowania administracyjnego1, zastępując wcześniejszą niejednorodną nomenklaturę
posługującą się pojęciami „zażalenia” lub „rekursu”2. Przymiotnik „administracyjny” miał zatem wówczas charakter precyzujący i służył odróżnieniu od innych środków zaskarżenia.
W odniesieniu do współczesności można nadmienić, że odwołanie administracyjne ma swój wyraźny odpowiednik w języku angielskim, w którym funkcjonuje zwrot „administrative
appeal”, oznaczający środek wnoszony w administracyjnym
jesień 2010
30
DZIAŁ NAUKOWY
toku instancji (samo zaś „appeal”, tak jak w Polsce przedwojennej „odwołanie” może oznaczać także środek zaskarżenia
do sądu).
Wątpliwości co do istnienia prawa do odwołania nie miał
S. Kasznica, który pisał, że jest ono „podmiotowem prawem
publicznem każdego obywatela, jest zrealizowaniem roszczenia
o ochronę prawną. Przy pomocy odwołania można się domagać
usunięcia każdego pogwałcenia prawa lub naruszenia interesu”3.
Prawo podmiotowe publiczne rozumiał jako taką sytuację jednostki, w której posiada ona na normie prawnej opartą
możność żądania czegoś od państwa czy innego związku publicznoprywatnego, o ile zachodzą warunki w tejże normie
określone4. Autor nie precyzował, jakiego typu – w wyróżnionej przez siebie klasyfikacji – jest to publiczne prawo podmiotowe, niemniej jednak w jednej z wyróżnionych grup, nazwanej
„prawami do pozytywnych świadczeń”, wyróżniał bardziej generalne prawo do ochrony państwa. Biorąc pod uwagę, że istotę
tego prawa autor rozumiał jako roszczenie o ochronę prawną,
można stąd wnosić, że także prawo do odwołania umieszczał w
tej właśnie kategorii.
Podstawowymi elementami poglądu Kasznicy na temat prawa
do odwołania administracyjnego zdają się być: przyjęcie jego
istnienia w związku z normą prawną wyprowadzoną z prawa
stanowionego (art. 82 i 84 r.p.a.5), traktowanie go jako składowej szerszego prawa jednostki do ochrony prawnej i ujmowanie jego treści jako żądania ponownego rozpatrzenia sprawy
przez wyższą instancję.
Zainteresowanie doktryny tą tematyką ożyło po dodaniu w
1980 r. do zasad ogólnych k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15). Szerszej analizy dokonał J. Zimmermann, posługujący się nieco odmiennym
określeniem „prawa do uruchomienia toku instancji”. Autor postrzegał je jako wywodzące się z prawa do uzyskania danej decyzji administracyjnej, wobec której tok instancji może być
uruchomiony. Podstawowym prawem strony jest wedle tej
koncepcji uzyskanie decyzji w II instancji, a sama czynność odwołania ma dwoisty charakter, jako z jednej strony środek zaskarżenia, a z drugiej wniosek o wszczęcie ponownego
postępowania przed organem II instancji i służy przede wszystkim ponownemu przeprowadzeniu procesu stosowania prawa
materialnego i powtórzeniu wydania decyzji6.
Stanowisko autora co do natury tego prawa, zwłaszcza początkowo, było dość powściągliwe. J. Zimmermann stwierdzał,
że prawo do uruchomienia toku instancji, będąc konsekwencją
prawa do uzyskania decyzji administracyjnej, może być zrealizowane tylko w postępowaniu administracyjnym i tylko przez
podjęcie sformalizowanych czynności procesowych. Z tego
względu jest ono prawem procesowym i należy do zespołu
uprawnień, którymi dysponuje strona w toku postępowania administracyjnego, ewentualnie inne podmioty na prawach
strony. Autor wzbraniał się natomiast przed uznaniem go za
osobną kategorię prawa podmiotowego, wskazując że samo
prawo musi przyznawać konkretnym podmiotom uprawnienie
do uruchomienia toku instancji i w tym sensie nie może być
ono oderwane od zdarzeń prawnych związanych z daną sprawą
administracyjną. Autor zastrzegał także, że: „Prawo do wniesienia odwołania nie jest też (…) osobnym prawem podmiotowym, które oznaczałoby moc zaskarżenia wszystkich decyzji
administracyjnych. Tak rozumiane prawo podmiotowe mogłoby
być realizowane tylko poza tokiem instancji, poprzez środki uruchamiające nadzór lub przez skargę (actio popularis)”.
J. Zimmermann dostrzegł jednocześnie wielopłaszczyznowość (wielość możliwych kwalifikacji jako prawa podmiotowego), pisząc, że „prawo do uruchamiania toku instancji jest
czymś więcej niż tylko częścią ogólnego prawa obywatela do zaczepiania rozstrzygnięć administracyjnych. Takie ogólne prawo
można przyjąć nawet mimo braku szczegółowego pozytywnoprawnego uregulowania i odwrotnie: dopiero jego wykluczenie
powinno być unormowane przez ustawę. Prawo to, zwane prawem do »ochrony (reakcji)«”, powstaje automatycznie wtedy, gdy
naruszono prawo i obywatel może wymagać, żeby administracja
działała zgodnie z nim”7.
Charakterystykę poglądów Zimmeramanna na temat powyższego
prawa w ważny sposób uzupełnia stwierdzenie, że po stronie administracji jego korelatem jest obowiązek przyjęcia i rozpatrzenia środka
prawnego, który jednocześnie stanowi wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy administracyjnej8.
Bardziej zdecydowane stanowisko co do podmiotowego charakteru tego prawa J. Zimmermann zajął w późniejszej publikacji, już po przemianach ustrojowych (co ma znaczenie ze
względu na inny kontekst konstytucyjny), w której stwierdził,
że w każdym państwie prawnym istnieje podmiotowe prawo
obywatela do odwołania administracyjnego od każdej decyzji
nieostatecznej9. Podmiotem tego prawa w zasadzie może być
tylko adresat danej decyzji administracyjnej albo podmiot
będący stroną lub mający prawa strony w postępowaniu, które
zakończyło się tą decyzją. Podmiot ten ma zatem w odniesieniu
do odwołania ten sam interes prawny, na którym oparta była
sama możliwość wydania decyzji, czyli prawo do uruchomienia
toku instancji wywodzi się z prawa do uzyskania danej decyzji
administracyjnej, wobec której tok instancji może być uruchomiony.
Oprócz powrotu do „klasycznej” terminologii (prawa do odwołania administracyjnego) oraz wyraźnego przesądzenia jego
charakteru jako prawa podmiotowego zwraca uwagę wskazanie jako na jego źródła zasady państwa prawa.
W nowszej literaturze prawniczej prawo do odwołania administracyjnego jest niekiedy postrzegane w kontekście europejskim, z powołaniem się na dorobek prawny Rady Europy. W.
Taras wskazywał, że w rezolucji Komitetu Ministrów Rady Europy z dnia 28 września 1977 r. o ochronie jednostki w sprawach rozstrzyganych aktami administracyjnymi (nr 31/77) do
elementarnych reguł postępowania administracyjnego zaliczono m.in. prawo odwołania się od decyzji. Powyższa rezolucja stała się podstawą dalszych aktów Rady Europy.
Rekomendacja nr R (80) 2 Komitetu Ministrów tej organizacji
międzynarodowej z dnia 11 marca 1980 r. dotycząca wykonywania dyskrecjonalnych kompetencji administracji postanawia,
że akt administracyjny podjęty dla wykonania takiej kompetencji podlega kontroli legalności przed sądem lub innym niezależnym organem. Podobne zasady zostały przewidziane w
rekomendacji R (87) 16 Komitetu Ministrów z dnia 17 września
1987 r. o postępowaniu administracyjnym interesującym wielką
liczbę osób. Istotną rolę odgrywa również art. 13 Konwencji o
Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności – prawo
do skutecznego środka odwoławczego („Każdy, czyje prawa i
wolności zawarte w niniejszej Konwencji zostały naruszone, ma
prawo do skutecznego środka odwoławczego do właściwego or-
jesień 2010
31
DZIAŁ NAUKOWY
ganu państwowego także wówczas, gdy naruszenia dokonały
osoby wykonujące swoje funkcje urzędowe”)10. Niewątpliwie art.
13 Konwencji ma zastosowanie dla tych spraw administracyjnych, które wiążą się z konwencyjnymi prawami i wolnościami.
Jak zauważa Z. Kmieciak, teza o istnieniu publicznego prawa
podmiotowego jednostki do odwołania administracyjnego doznała pełnej legitymizacji wraz z wejściem w życie obowiązującej Konstytucji RP11. Jej art. 78 stanowi: „Każda ze stron
ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżenia określa
ustawa”. Wykładnia powyższego artykułu nie jest wolna od
kontrowersji, a w odniesieniu do poglądu o legitymizacji prawa
do odwołania administracyjnego wyrażane były zarówno głosy
aprobujące, jak i polemiczne12. Spór ten przebiega głównie na
gruncie wykładni językowej, a jego istotę oddaje pytanie, czy
użycie w przepisie wyrażenia „pierwsza instancja” uzasadnia
twierdzenie o konieczności istnienia kolejnej, drugiej instancji, stanowiącej także część aparatu administracyjnego. Odpowiedź twierdząca oznacza przyjęcie dwuinstancyjności
postępowania jako zasady konstytucyjnej, a w konsekwencji
istnienia prawa do odwołania administracyjnego. Autorzy wypowiadający pogląd odmiennej treści wskazują z kolei, że
użyte sformułowanie „prawo do zaskarżenia” może równie
dobrze oznaczać skargę do sądu administracyjnego, która by
mogła być wnoszona od decyzji pierwszoinstancyjnej. W ten
sposób konstytucyjne zakotwiczenie dwuinstancyjności musiałoby zostać odrzucone. Przykładowo W. Taras stwierdził, iż
art. 78 Konstytucji odnosi się do postępowań pozasądowych, w
tym oczywiście do postępowania administracyjnego, gdyż do
procedur sądowych będzie miał zastosowanie art. 176 ust. 1
ustawy zasadniczej, przewidujący co najmniej dwuinstancyjne
postępowanie sądowe. W art. 78 Konstytucji RP nie wspomina
się o dwuinstancyjności procedur pozasądowych, lecz jedynie
o prawie zaskarżenia rozstrzygnięć wydanych przez pierwszą
instancję. W konsekwencji oznacza to, że powyższy przepis dopuszcza sytuację jednoinstancyjnego postępowania administracyjnego lub innego postępowania pozasądowego, o ile
osobom zainteresowanym (stronom) ustawa zapewni prawo
wniesienia na nie skargi do sądu13.
Rację należy jednak przyznać zwolennikom poglądu reprezentowanego przez Z. Kmieciaka, co zasadza się zwłaszcza na
argumencie, iż odmienna interpretacja pociągałaby za sobą odmowę przyznania jakiegokolwiek znaczenia wskazanemu
zwrotowi („pierwsza instancja”), a to jest trudne do zaakceptowania w świetle ogólnie przyjętych zasad wykładni. Można
też zaryzykować tezę, że samo użycie określenia „instancja”
wskazuje na konstytucyjne założenie istnienia administracyjnego toku instancji. W nauce prawa administracyjnego poprzez instancję rozumie się najczęściej każdy ze stopni
rozczłonkowanego aparatu państwa lub ściślej: organy
różnych stopni. W tym najprostszym znaczeniu instancja to
każdy organ, który jest wkomponowany w strukturę administracji: podlega w jakiś sposób organowi wyższemu lub jest organem nadrzędnym nad innym organem. Obok elementu
strukturalnego wskazuje się też na element funkcjonalny tego
pojęcia (przypisany zakres właściwości i kompetencji)14. Jakkolwiek pojęcie „instancji” jest także współcześnie przedmiotem sporów doktrynalnych, w kontekście odniesienia tego
pojęcia do organu rozpatrującego niedewolutywny środek od-
woławczy15, dla sedna sprawy nie ma to znaczenia, gdyż środek zaskarżenia i tak będzie miał charakter administracyjny
(a nie sądowy).
Podobne rezultaty daje wyjście poza wykładnię językową.
Jeśli przyjąć założenie, że celem omawianego przepisu jest
ochrona jednostki przed naruszeniem prawa, to cel ten realizuje w sposób pełniejszy dwuinstancyjne postępowanie administracyjne. Chybiony jest moim zdaniem pogląd żywy w
trakcie prac nad reformą sądownictwa administracyjnego, że
rozbudowana kontrola sądowa w lepszym stopniu wypełni zadanie ochrony jednostki niż dwuinstancyjne postępowanie administracyjne16. Ograniczając się jedynie do argumentów
czysto prawniczych (nie podejmując wątku argumentów pragmatycznych), trzeba wskazać, że tylko organ administracyjny
drugiej instancji ma możliwość przeprowadzenia pełnej kontroli merytorycznej sprawy (co ma szczególne znaczenie w warunkach uznania administracyjnego), bez ograniczeń
wynikających z kasacyjnego modelu sądownictwa administracyjnego. Nie bez znaczenia jest też niewielki formalizm postępowania odwoławczego, bez porównania mniejszy, niż ma to
miejsce w przypadku procedur sądowych, co zwiększa dostępność środka odwoławczego17.
Nadmienić warto, że orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego sprzyja poglądowi upatrującemu w art. 78 Konstytucji
prawa do weryfikacji decyzji w administracyjnym toku instancji18. Ponadto akceptacji w orzecznictwie Trybunału nie znalazł przytaczany wyżej pogląd zawężający art. 78 tylko do
postępowań pozasądowych, w tym sensie, że stał się on wzorcem kontroli konstytucyjności także przepisów procedury
sądowej cywilnej i karnej19.
***
Akceptacja przeważającej wykładni art. 78 Konstytucji, legitymizującej prawo do odwołania administracyjnego, każe uznać
je za prawo podmiotowe publiczne. Mnożenie definicji tego pojęcia nie jest w tym miejscu konieczne. Nie budzi bowiem
współcześnie wątpliwości, że prawa i wolności gwarantowane
w Konstytucji RP są prawami podmiotowymi publicznymi,
które mają przemożny wpływ na kształtowanie się stosunków
jednostki z państwem w sferze prawa administracyjnego20.
Można zatem poprzestać na wyrażeniu myśli, że kwalifikacja
prawa do odwołania administracyjnego jako podmiotowego
publicznego oznacza istnienie sytuacji, w której od zachowania
konkretnej osoby zależy, czy dla organów władzy publicznej
powstanie obowiązek oparty na prawie (wynikający z prawa).
Tym obowiązkiem będzie, jak trafnie ujął to J. Zimmermann,
obowiązek przyjęcia i rozpatrzenia środka zaskarżenia, który
jednocześnie stanowi wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy
administracyjnej (w znaczeniu ogólnym, a nie k.p.a.).
Bliższa charakterystyka tak ujętego prawa do odwołania administracyjnego ujawnia jednakże złożone problemy teoretyczne i interpretacyjne.
Na wstępie tej charakterystyki na wyeksponowanie zasługuje
kwestia podstawowa: brak możliwości zaskarżenia ma charakter wyjątku od zasady, którego ustanowienie wymaga
spełnienia dwóch wymogów (art. 78 zd. 2 Konstytucji): wyrażenia tego odstępstwa w ustawie oraz uczynienia tego w sposób wyraźny i jednoznaczny. Zakazane jest domniemywanie
wyłączenia możliwości zaskarżenia. Ma to znaczenie
jesień 2010
32
DZIAŁ NAUKOWY
nie tylko w procesie tworzenia prawa, ale też jego stosowania, jako wskazówka dla prawodawcy, ale też dla podmiotu dokonującego wykładni prawa. Taka sytuacja występuje dziś
m.in. w przypadku wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzeczenia o oddaleniu wniosku o stwierdzenie, że
aktualizacja opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej
wysokości albo orzeczenia o ustaleniu nowej wysokości tej
opłaty (art. 79 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami21).
Konstytucja nie precyzuje charakteru tych wyjątków, nie
wskazuje bowiem ani zakresu podmiotowego, ani przedmiotowego, w jakim odstępstwo od tej zasady jest dopuszczalne.
Nie oznacza to jednak, że ustawodawca ma pełną, niczym nieskrępowaną swobodę w ustalaniu katalogu takich wyjątków.
W pierwszej kolejności należy się liczyć z tym, że nie mogą
one prowadzić do naruszenia innych norm konstytucyjnych.
Ponadto nie mogą powodować przekreślenia samej zasady
ogólnej, która na gruncie zwykłego ustawodawstwa stałaby się
de facto wyjątkiem od wprowadzanej w różnych regulacjach
procesowych reguły postępowania jednoinstancyjnego. Należy zatem uznać, że odstępstwo od reguły w każdym razie powinno być podyktowane szczególnymi okolicznościami, które
usprawiedliwiałyby pozbawienie strony postępowania środka
odwoławczego22.
W pełnym zakresie na aprobatę zasługują te orzeczenia
sądów administracyjnych, które odrzucają próby domniemywania braku możliwości zaskarżenia wydanej decyzji w administracyjnym toku instancji. W pełnym zakresie należy
zaaprobować pogląd wyrażony w postanowieniu NSA z dnia
27 czerwca 2008 r. II OZ 506/08, w którym Sąd orzekał na
gruncie przepisów, które expressis verbis gwarantowały
wyłącznie skargę do sądu na decyzję o nałożeniu na kierownika szpitala przez wojewodę kary pieniężnej, a milczały na
temat zaskarżenia decyzji do organu wyższego stopnia (art.
65b ust. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki
zdrowotnej23. Sąd stanął na stanowisku, że w świetle art. 78
Konstytucji i art. 15 k.p.a. decyzja wojewody nie jest decyzją
ostateczną, podlegającą zaskarżeniu do sądu, a dopuszczalność skargi jest uzależniona od wyczerpania drogi odwoławczej na szczeblu administracyjnym, której istnienie mimo
milczenia ustawy należy przyjąć. Tę samą wymowę ma
uchwała NSA z dnia 19 maja 2003 r. OPK 31/02, w której
stwierdzono, iż od decyzji w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości, wydanej na podstawie art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 17
maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne24, umarzającej postępowanie administracyjne i przekazującej sprawę
z urzędu do rozpatrzenia sądowi, przysługuje odwołanie do samorządowego kolegium odwoławczego.
Pogłębionej refleksji wymaga zagadnienie granic prawa do
odwołania administracyjnego w odniesieniu do tego, od jakich
aktów Konstytucja gwarantuje odwołanie administracyjne. W
przepisie akty te zostały ujęte jako „orzeczenia i decyzje”. Odrzucenie omawianego już poglądu, który ograniczał zakres zastosowania art. 78 tylko do procedur pozasądowych, a
przeciwnie – traktowania go jako przepis statuujący generalną
zasadę dotyczącą tak postępowania administracyjnego, jak i
sądowego zasadę kontroli instancyjnej, może skłaniać do przypisania kategorii „orzeczeń” do procedur sądowych, a „decyzji”
do postępowania administracyjnego. Taki właśnie pogląd reprezentuje W. Skrzydło, stwierdzając, że „każda ze stron może
zatem zaskarżyć do wyższych instancji orzeczenie sądowe i decyzję
administracyjną”25. Jeśli iść tym torem myślenia, to tylko pod
warunkiem przyjęcia znaczenia materialnego decyzji administracyjnej, wedle którego decyzjami administracyjnymi są jednostronne rozstrzygnięcia właściwych organów administracji
publicznej, określające w sposób prawnie wiążący sytuację konkretnie oznaczonego adresata w sprawie indywidualnej26. Przyjęcie koncepcji formalnej, tj. kwalifikującej, jaką decyzję
administracyjną decyzję wydaną w trybie k.p.a. pozostawiłoby
poza granicami prawa do odwołania administracyjnego szeroką
współcześnie paletę rozstrzygnięć wydanych w innym trybie27.
Z pewnością nie taka była rzeczywista intencja ustawodawcy
konstytucyjnego.
Za przyjęciem takiej koncepcji, łączącej prawo do odwołania
administracyjnego z uprzednim faktem wydania aktu
administracyjnego, który można zaklasyfikować jako decyzję
administracyjną, a nie z wydaniem przez organ administracyjny
orzeczenia w ogóle, pośrednio przemawia orzecznictwo sądów
w sprawach dotyczących rozstrzygnięć nadzorczych w stosunku do uchwał jednostek samorządu terytorialnego. Problem
relacji jednoinstancyjnego postępowania przed organem nadzoru (przepisy ustrojowe nie przewidują jakiegokolwiek środka
weryfikacji tych orzeczeń w administracyjnym toku instancji)
w relacji do art. 78 Konstytucji został przez sądy dostrzeżony, ale
nie skutkował twierdzeniem o ich niezgodności28. Owo pośrednie potwierdzenie polega na tym, że według poglądów judykatury rozstrzygnięcie nadzorcze nie jest decyzją administracyjną,
gdyż przedmiotem rozstrzygnięcia nie jest werdykt w sprawie
indywidualnej z zakresu administracji, lecz orzeczenie o zgodności lub sprzeczności z prawem uchwał organów gminy29.
Można na tej podstawie domniemywać, iż sądy przyjmując ograniczenie art. 78 do postępowań administracyjnych kończących
się wydaniem decyzji administracyjnej, odstąpiły od rozważania
zgodności regulacji kształtujących jednoinstancyjną procedurę
z tą normą konstytucyjną.
Art. 78 Konstytucji nie formułuje żadnych ograniczeń ani
wskazówek co do określenia podmiotu, który wydaje orzeczenie lub decyzję. Nie ma tym samym podstaw, by z jego zakresu wyłączać te przypadki, gdy kompetencja do wydawania
aktów administracyjnych jest wykonywana przez podmiot niebędący organem administracyjnym. Odnotować jednak trzeba,
że na tym tle ujawnia się sporne, choć raczej teoretyczne zagadnienie kolizji prawa do odwołania administracyjnego i
władztwa zakładowego.
Współcześnie z coraz większą intensywnością ustawodawca
wyposaża organy zakładów administracyjnych w kompetencje
do wydania aktów administracyjnych. Kompetencje w tym zakresie mogą też płynąć z przepisów upoważniających organy
administracji do wyposażania w takie kompetencje (jak np. art.
39 ust. 4 ustawy z dn. 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym30). Z reguły prawo wprost dopuszcza możliwość wniesienia
odwołania od decyzji organów zakładowych i wskazuje organ
wyższego stopnia w stosunku do konkretnego typu zakładu.
Rozwiązania te nie składają się na jakikolwiek zintegrowany
model weryfikacji tych decyzji, przeciwnie – w rozproszonych
przepisach ustawodawca ucieka się do zróżnicowanych rozwiązań (kontrola wewnątrzzakładowa, kontrola organu nadzo-
jesień 2010
33
GŁOSY I GLOSY
rującego, organu założycielskiego itp.). Z punktu widzenia rozważań na temat granic prawa do odwołania administracyjnego
interesujące są przypadki rozstrzygnięć organów zakładowych
zaliczanych do grupy wewnętrznych aktów zakładowych
(a więc nie niebędących decyzjami administracyjnymi). Taka
sytuacja zachodzi m.in. w odniesieniu do uchwał rady pedagogicznej szkoły, w sprawie promowania lub niepromowania
uczniów. NSA stanął na stanowisku, że tego typu uchwała nie ma
charakteru indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej, a w związku z tym uchwały te nie są zaskarżalne do organu wyższego stopnia pozostającego poza strukturą zakładu31.
Jak przypomina P. Chmielnicki, w doktrynie prawa administracyjnego od długiego czasu toczy się dyskusja na temat charakteru
prawnego (zaliczenia do grona aktów administracyjnych) takich
aktów, jak świadectwa szkolne, rozstrzygnięcia władz uczelni czy
skierowania lekarskie32. Nie podejmując w tym miejscu zagadnienia władztwa administracyjnego, którego istnienie jest współcześnie podważane, ani kwestii charakteru prawnego wymienionych
aktów, poprzestaję na stwierdzeniu, że wewnętrzne akty
zakładowe są zasadniczo wyłączone z możliwości zaskarżenia i
wzdłuż tej właśnie linii przebiega obecnie granica prawa do odwołania administracyjnego.
***
Analiza orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego ujawnia, że
stosunkowo często wskazuje się jako na pożądaną cechę dewolutywności środka zaskarżenia. Jest to przejaw szerszej tendencji
postrzegania wymogów wynikających z art. 78 Konstytucji nie
tylko w sposób formalny (co sprowadzałoby się do samego
stwierdzenia ustanowienia środka zaskarżenia), ale także w sposób uwzględniający spełnianie przez ten środek określonych
standardów (zwłaszcza dostępności i efektywności)33. W przypadku postępowania administracyjnego – odmiennie niż ma to
miejsce w odniesieniu do postępowań sądowych – cecha dewolutywności nie jest bezwzględnie wymagana jako element sprawiedliwości proceduralnej, gdyż nie zawsze jest możliwe takie
ukształtowanie procedury, aby w sprawie orzekał inny organ
(wyższej instancji)34. W moim przekonaniu jednak, dewolucyjny
charakter środka zaskarżenia ma kluczowe znaczenie z punktu
widzenia niezależności, bezstronności i obiektywizmu orzekania.
Z tego punktu widzenia środki niedewolutywne, w postępowaniu
administracyjnym przybierające na ogół postać wniosku o ponowne
rozpatrzenie sprawy, powinny stanowić ścisły wyjątek i być ustanawiane tylko z uwagi na uwarunkowania struktury administracji
publicznej, tj. brak organu wyższego stopnia. Tak też wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy sytuuje k.p.a., przewidując jego stosowanie, gdy decyzję w pierwszej instancji wydaje minister35 albo
samorządowe kolegium odwoławcze (art. 127 ust. 3 k.p.a.).
W tym kontekście z niepokojem należy odnotować zjawisko
ustanawiania niedewolutywnych środków zaskarżenia od decyzji (lub innych czynności) organów administracji terenowej.
Ich usytuowanie w strukturze administracji publicznej wskazuje jasno, że przemawiają za tym innego rodzaju względy niż
niemożność skonstruowania układu kompetencyjnego organów, w którym realizowana mogłaby być kontrola instancyjna.
Świadczy to o intencji ustawodawcy złożenia w ręce konkretnego, jednego organu swoistego „monopolu” na rozstrzygnięcie sprawy na etapie administracyjnym, co może odbywać się
kosztem praw strony postępowania, prowadzić do arbitralności
itp. Ten problem można zobrazować dwoma przykładami
regulacji wprowadzonej w ostatnich latach.
Taka sytuacja ma dziś miejsce na gruncie ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju36. Zgodnie
z jej art. 30b ust. 1 w przypadku negatywnej oceny projektu
wnioskodawca, po otrzymaniu przedmiotowej informacji, może
wnieść środki odwoławcze przewidziane w systemie realizacji
programu operacyjnego, w terminie, trybie i na warunkach tam
określonych. Jak wskazuje przegląd orzeczeń sądów
administracyjnych rozpatrujących skargi w tych sprawach,
środek ten przybiera najczęściej postać zbliżoną do wniosku o
ponowne rozpatrzenie sprawy (jest wprost ta nazywany) i zawsze ma charakter niedewolutywny. Formą rozstrzygnięcia
sprawy na etapie odwoławczym jest pisemna informacja o jej
wynikach (art. 30b ust. 4). Na podstawie art. 30c ust. 1 powyższa informacja jest zaskarżalna do sądu administracyjnego. Przepisów k.p.a. nie stosuje się.
Zgodnie z art. 179 ust. 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. –
Prawo wodne37 decyzja starosty orzekająca o nieważności
uchwały organu spółki wodnej jest ostateczna, a spółka wodna
może zwrócić się do starosty z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, a po wyczerpaniu tego trybu służy jej skarga do
sądu administracyjnego. Z przepisu tego wynika, że od ostatecznej decyzji starosty, stwierdzającej nieważność uchwały organu spółki wodnej służy wniosek o ponowne rozpatrzenie
sprawy, który wnosi się do tego samego organu i organ ten
właściwy jest do jego rozpoznania. Ponieważ przepisy prawa
wodnego nie regulują trybu postępowania z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, w związku z tym postępowanie to
toczy się zgodnie z zasadami przewidzianymi w kodeksie postępowania administracyjnego. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy reguluje art. 127 § 3 k.p.a. i zgodnie z nim do tego
wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dot. odwołań.
Przytoczone rozwiązania są w moim odczuciu przykładami
nieuprawnionego ograniczenia prawa do odwołania administracyjnego. Trudno przecież dostrzec takie okoliczności, które
by uniemożliwiały oddanie w tych przypadkach kontroli instancyjnej innemu organowi. To obrazuje, jak duże znaczenie
ma dewolutywny charakter środka odwoławczego.
***
Poczynione spostrzeżenia, choć z pewnością nie wyczerpują
tematu, pozwalają ukazać złożoność konstrukcji prawnej
prawa do odwołania administracyjnego. Sądzę, że racja jest po
stronie tych autorów, którzy przyjmują istnienie prawa podmiotowego publicznego tej treści i upatrują legitymizacji tej
niemłodej już przecież koncepcji w art. 78 Konstytucji RP. Powinien on być postrzegany jako przepis statuujący generalną
zasadę kontroli instancyjnej, dotyczącą tak postępowania administracyjnego, jak i sądowych.
Ramy teoretyczne prawa do odwołania administracyjnego nie
zostały jak do tej pory zarysowane w wyrazisty sposób ani
przez doktrynę, ani przez judykaturę. Chyba największe wyzwanie wiąże się z wytyczeniem granic tego prawa zarówno
pod względem przedmiotowym (jakie orzeczenia i decyzje),
jak i podmiotowym (pod względem podmiotu orzekającego).
W odniesieniu do pierwszego z aspektów stoję na stanowisku,
że można je łączyć z wydaniem decyzji administracyjnej w znaczeniu materialnym.
jesień 2010
34
DZIAŁ NAUKOWY
W finale tych rozważań można postawić pytanie o kierunek
przyszłej ewolucji prawa do odwołania administracyjnego. Analiza orzecznictwa sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego pokazuje, że jest to już koncepcja zakorzeniona w
polskim prawie i nic nie wskazuje na to, by miała zostać w przyszłości zarzucona. Przeciwnie, wydaje się, że będzie rozwijana,
jakkolwiek dynamika i kierunek tego rozwoju zależą od przeobrażeń, jakie dokonają się w postrzeganiu chociażby władztwa
zakładowego czy rozumienia standardów sprawiedliwości proceduralnej, a zwłaszcza znaczenia, jakie będzie przypisywać się
dewolutywnemu charakterowi środka zaskarżenia. W tej ostatniej kwestii wyrażam pogląd, że środki o charakterze niedewolutywnym powinny być marginalizowane i sprowadzane do
absolutnej konieczności, gdyż tylko kontrola instancyjna realizowana przez inny organ gwarantuje realne prawo do odwołania
administracyjnego.
13
K. Chorąży, W. Taras, A. Wróbel, op. cit., s. 97-98.
14
J. Zimmermann, Administracyjny…, op. cit., s. 11.
15
Por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 2009 r., s.147-148. Por. też Z. Kmieciak, Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w k.p.a. (odwołanie czy remonstrancja?, „Państwo i Prawo”
3/2008.
16
Na ten temat szerzej A. Korzeniowska, Odwołanie od decyzji uznaniowych,
„Państwo i Prawo” 8/2000 s. 70 i przywołana tam literatura.
17
Na ten temat Z. Kmieciak, Dwuinstancyjność postępowania administracyjnego wobec reformy sądownictwa administracyjnego, „Państwo i Prawo”
5/1998.
18
Por. np. wyrok TK z 16 listopada 1999 r., SK 11/99, opubl. w: OTK 1999, nr
7, poz. 158.
19
Por. np. wyrok TK z dn. 12 marca 2002 r., P 9/01, opubl. OTK 2002 nr 2 poz.
14 i SK 39/02 z dnia 17 lutego 2004 r. , opubl. OTK 2004 nr 2 poz. 7.
20
Por. A. Wróbel, Prawo podmiotowe publiczne, [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, System prawa administracyjnego: instytucje prawa
administracyjnego, t. I, wyd. C.H. Beck INP PAN, Warszawa 2010, s. 308.
dr PAWEŁ DĄBROWSKI
21
Tekst jednolity Dz.U. z 2010 r. nr 102 poz. 651.
22
Por. wyrok TK z dn. 12 czerwca 2002 r. P 13/01.
23
Dz.U. z 2007 r. nr 14, poz. 89 z późn. zm.
Autor jest pracownikiem naukowym w Katedrze Administracji
24
Dz.U. z 2000 r. nr 100, poz. 1086 ze zm.
i Prawa Administracyjnego Akademii im. L. Koźmińskiego
25
W. Skrzydło „Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz”, Zakamycze, 2002, wyd. IV, komentarz do art. 78
oraz członkiem Rady ds. Uchodźców
26
Por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego.
Przypisy:
Komentarz, Zakamycze, 2000, komentarz do art. 1.
27
1
2
3
Niezależnie od powyższego przypisanie kategorii orzeczeń tylko do proce-
Art. 82 i n. rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22
dur sądowych jest dość ryzykowne tak ze względów językowych, jak i ze
marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz.U. z 1928 r. nr 36, poz.
względu na fakt, że jest to pojęcie zastane, którego przypadki użycia nie po-
341); pisownia według zasad ortograficznych wtedy obowiązujących (postę-
zwalają na jednoznaczne powiązanie orzeczeń z sądami. Np. art. 145 § 2
powaniu administracyjnem, dziś: administracyjnym).
k.p.a. stanowi: „Z przyczyn określonych w § 1 pkt 1 i 2 postępowanie może być
Na ten temat S. Kasznica, Polskie prawo administracyjne. Pojęcia i instytucje
wznowione również przed stwierdzeniem sfałszowania dowodu lub popełnie-
zasadnicze, Warszawa 1938 (wydane w konspiracyjnym obiegu w 1943 r.),
nia przestępstwa orzeczeniem sądu lub innego organu, jeżeli sfałszowanie do-
s. 147-148.
wodu lub popełnienie przestępstwa jest oczywiste, a wznowienie postępowania
Ibidem; pisownia według zasad ortograficznych wtedy obowiązujących (pod-
jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludz-
miotowem prawem publicznem, dziś: podmiotowym prawem publicznym).
kiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego”.
4
Ibidem, s. 112.
28
5
Art. 82 stanowił: „Od decyzji głównej wydanej w I instancji służy stronie od-
29
Np. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2006 r. II OSK 447/06.
wołanie tylko do jednej instancji i przytem bezpośrednio wyższej, o ile poszcze-
30
Dz.U. z 2001 nr 142 poz. 1591 z późn. zm.
gólne ustawy wydane po dniu 14 września 1923 r. nie stanowią odmiennie”.
31
Wyrok NSA z dnia 14 września 2005 r sygn. akt IOSK 105/05.
Art. 84 stanowił: „Decyzję incydentalną można zaskarżyć tylko łącznie z od-
32
P. Chmielnicki, Zakłady administracyjne w Polsce: ustrój wewnętrzny, Lexis-
została wydana po wydaniu decyzji głównej oraz wypadków przewidzianych w
33
por. wyrok TK z dn. 15 grudnia 2008 r. P 57/07 opubl. OTK 2008 nr 10 poz. 178.
poszczególnych ustawach”; pisownia według zasad ortograficznych wtedy
34
Por. wyrok WSA w Gdańsku z dn. 5 marca 2007 r. I SA/Gd 24/07.
Nexis, Warszawa 2008, s. 111 i n.
wołaniem od decyzji głównej, z wyjątkiem wypadku, gdy decyzja incydentalna
por. np. wyrok TK z 16 listopada 1999 r., SK 11/99, opubl. w: OTK 1999,
nr 7, poz. 158.
obowiązujących (przytem, dziś: przy tym).
6
J. Zimmermann, Administracyjny tok instancji, Kraków 1986, s. 41-45.
7
Ibidem.
pełniący funkcję ministra kierującego określonym działem administracji
8
Ibidem, s. 51.
rządowej, minister kierujący określonym działem administracji rządowej,
9
J. Zimmermann, Polska jurysdykcja administracyjna, Wydawnictwa Prawni-
przewodniczący komitetu wchodzącego w skład Rady Ministrów, kierow-
cze, Warszawa 1996, s. 180 i 184.
nik centralnego urzędu administracji rządowej podległego, podporządko-
K. Chorąży, W. Taras, A. Wrócel, Postępowanie administracyjne, egzekucyjne
wanego lub nadzorowanego przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego
i sądowo administracyjne, 4. Wyd. Oficyna Wolter Kluwer Business 2009, s.
ministra, a także kierownik innego równorzędnego urzędu państwowego
97-98.
załatwiający sprawę, o której mowa w art. 1 pkt 1 i 4 k.p.a. (art. 5 § 2 pkt 4
10
11
12
35
Ministrem w rozumieniu k.p.a. jest Prezes i wiceprezes Rady Ministrów
Z. Kmieciak, Ogólne zasady prawa i postępowania administracyjnego,
k.p.a.).
Wydawnictwa Prawnicze PWN, Warszawa 2000, s. 181.
36
Dz.U. z 2009 r. nr 84 poz. 712 z późn. zm.
Szerzej literaturę na ten temat omawia Z. Kmieciak, op. cit., s. 181. W no-
37
Dz.U. z 2005 r. nr 239, poz. 2019 ze zm.
wszej literaturze spośród głosów aprobujących można przytoczyć C. Kosikowski, L. Etel, R. Dowgier, P. Pietrasz, S. Presnarowicz, M. Popławski,
Ordynacja podatkowa. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III.
jesień 2010
35
DZIAŁ NAUKOWY
ODWOŁANIE W CZESKIM POSTĘPOWANIU
ADMINISTRACYJNYM
D r ANNA KRAWIEC
Po rozpadzie Czechosłowacji nie uchwalono w Czechach
nowej ustawy regulującej postępowanie administracyjne,
lecz przyjęto koncepcję nowelizacji ustawy nr 71/1967
z 29 czerwca 1967 r. o postępowaniu administracyjnym –
zákon o správnom konani (správny poriadok)1. Wymieniona
wyżej ustawa utraciła moc obowiązującą dopiero z dniem
1 stycznia 2006 r., kiedy to weszła w życie nowa ustawa o
postępowaniu administracyjnym, tj. ustawa nr 500/2004 z 24
czerwca 2004 r. správní řád (dalej zwana ustawą)2. W powyższej ustawie postępowanie odwoławcze zostało uregulowane w części II ustawy w rozdziale VIII ( § 81-93).
1. Odwołanie
Odwołanie w czeskim postępowaniu administracyjnym („Odvoláni”) podobnie jak w polskiej procedurze administracyjnej
jest podstawowym środkiem prawnym służącym weryfikacji
rozstrzygnięć administracyjnych w celu zapewnienia ochrony
praw podmiotowych i naruszonych interesów prawnych. Odwołanie – zgodnie z § 81 ustawy – przysługuje od każdej decyzji organu administracji publicznej, chyba że przepis prawa
stanowi inaczej. Odwołanie jest niedopuszczalne, jeśli strona
(účastník řizení) pisemnie lub ustnie zrzekła się prawa odwołania. Niedopuszczalne jest również ponowne wniesienie
odwołania, jeżeli strona cofnęła odwołanie.
Odwołaniem w myśl § 82 ust. 2 ustawy można zaskarżyć całą
decyzję, poszczególne rozstrzygnięcia, a także uboczne (dodatkowe) rozstrzygnięcia zawarte w decyzji. Niedopuszczalne
jest odwołanie tylko od uzasadnienia decyzji. Należy podkreślić, że ustawodawca czeski – inaczej niż polski ustawodawca –
traktuje odwołanie jako sformalizowane podanie, które oprócz
wymagań stawianych dla każdego podania3 powinno wskazywać: zaskarżoną decyzję, zakres jej zaskarżenia, a także na
czym polega jej niezgodność z prawem materialnym lub procesowym. Jeżeli jednak odwołujący się nie wskaże, w jakim zakresie zaskarża decyzję, przyjmuje się, że zaskarża ją w całości
(§ 82 ust. 2 ustawy). Organ odwoławczy jest związany zakresem zaskarżenia, jeśli strona zakwestionowała jedynie w części
decyzję bądź jedynie poboczne rozstrzygnięcia; w takim przypadku w pozostałej części co do zasady decyzja nabiera mocy
prawnej4. Ponadto jeśli w postępowaniu występuje wiele stron,
odwołujący ma obowiązek dołączyć dla każdej z nich odpis odwołania. Warto zauważyć, że ustawodawca czeski nie tylko
nadał odwołaniu charakter sformalizowanego podania, lecz
ograniczył również możliwość uwzględniania w toku postępowania odwoławczego dowodów i okoliczności faktycznych,
nieznanych w postępowaniu przed organem pierwszej instancji.
W procedurze czeskiej obowiązuje zatem zasada koncentracji
materiału dowodowego, zgodnie z którą nowe dowody i okoliczności faktyczne wskazane w odwołaniu będą brane pod
uwagę jedynie wówczas, gdy strona nie mogła ich podnieść w
postępowaniu pierwszoinstancyjnym (§ 82 ust. 4 ustawy).
Czeska regulacja przewiduje nieco inny termin na wniesienie
odwołania niż w polskim prawie. Odwołanie przysługuje bowiem w terminie 15 dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, chyba że przepis prawa stanowi inaczej5. Jeżeli jednak
odwołanie zostanie wniesione przed doręczeniem decyzji, to w
takim przypadku przyjmuje się, iż zostało ono złożone w pierwszym dniu terminu jego wniesienia (§ 83 ust. 1 ustawy). W §
83 ust. 2 ustawy ustawodawca wskazuje, że jeśli decyzja nie
zawierała pouczenia lub było ono błędne, odwołanie można
wnieść w terminie 15 dni od dnia doręczenia rozstrzygnięcia
uzupełniającego decyzję, jeżeli takie zostało wydane, jednakże
nie później niż w terminie 90 dni od dnia doręczenia lub
ogłoszenia decyzji (§ 83 ust. 2 ustawy). Ustawodawca określa
również termin do wniesienia odwołania dla osób, które w
myśl § 27 ust. 2 i 3 ustawy są stronami postępowania, a decyzja
organu pierwszej instancji nie została im doręczona lub
ogłoszona. W takim przypadku termin do wniesienia odwołania wynosi 30 dni od dnia dowiedzenia się o decyzji, niemniej jednak odwołanie takie nie może być złożone później niż
w ciągu roku od dnia doręczenia ostatniej ze stron (§ 84
ustawy).
Podobnie jak w polskim postępowaniu administracyjnym odwołanie jest środkiem prawnym o charakterze suspensywnym.
Zgodnie z § 85 ust. 1 ustawy wniesienie w ustawowym terminie
dopuszczalnego odwołania wstrzymuje wykonanie decyzji,
chyba że prawo stanowi inaczej. Ustawodawca przewiduje jednak kompetencję organu administracji publicznej do wyłączenia
suspensywnego skutku odwołania. Powyższego organ może dokonać, jeśli niezwłocznie wymaga tego interes publiczny albo
którejś ze stron grozi ważna szkoda. Organ może nadać rygor
wykonalności decyzji również na wniosek strony, pod warunkiem że żadna strona nie poniesie szkody z tego powodu i nie
jest to sprzeczne z publicznym interesem. Wyłączenie skutku
suspensywnego wymaga uzasadnienia. Rozstrzygnięcie w tym
zakresie stanowi część decyzji merytorycznej, które nie podlega
zaskarżeniu.
2. Postępowanie odwoławcze przed organem
I instancji
Zgodnie z § 86 ust. 1 ustawy odwołanie składa się za pośrednictwem organu pierwszej instancji. Pośredni tryb wnoszenia
jesień 2010
36
DZIAŁ NAUKOWY
odwołania – podobnie jak w polskim postępowaniu administracyjnym – pozwala organowi, który wydał zaskarżoną odwołaniem decyzję, na niezwłoczne skorzystanie z instytucji
autokontroli, tj. weryfikacji własnego rozstrzygnięcia. Zgodnie z treścią § 87 ustawy organ, który wydał zaskarżoną odwołaniem decyzję, może uchylić lub zmienić decyzję, jeżeli
wniesione odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie. W
literaturze czeskiej podkreśla się, że instytucja autokontroli
nazywanej „autoremedurą” służy realizacji zasady szybkości
postępowania i ekonomii procesowej, i w związku z tym zastosowanie instytucji „autoremedury” traktowane jest w kategoriach obowiązku organu pierwszej instancji. W doktrynie
czeskiej (podobnie jak w polskiej doktrynie) panuje bowiem
pogląd, że sformułowanie „organ, który wydał zaskarżoną decyzję, może ją uchylić lub zmienić” nie może być rozumiane w
ten sposób, iż rozważenie słuszności wniesionego odwołania
pozostawione jest jego uznaniu. Takie bowiem sformułowanie
oznacza jedynie jeden z aspektów organu, który wydał zaskarżoną decyzję do odwołania, a mianowicie ustawowe upoważnienie organu pierwszej instancji do wydania decyzji. Jeśli
więc organ rozważy odwołanie i stwierdzi jego zasadność, ma
on obowiązek uchylić lub zmienić swoją decyzję, a nie jest to
pozostawione jego uznaniu6. Instytucja „autoremedury” powinna być stosowana wyłącznie w graniach ściśle określonych
w prawie7. I tak, aby organ mógł wydać decyzję autokontrolą
w trybie § 87 ustawy, muszą zostać łącznie spełnione następujące przesłanki:
– po pierwsze, musi zostać skutecznie wniesione odwołanie;
– po drugie, odwołanie musi zasługiwać w całości na
uwzględnienie;
– po trzecie, decyzja autokontrolna nie może zostać wydana
na niekorzyść innych stron, chyba że strony wyraziły na to
zgodę8.
Jak wynika z powyższego, nie jest możliwe w ramach
„autoremedury” uwzględnienie odwołania jedynie w części,
co nie oznacza oczywiście, iż niedopuszczalna jest zmiana
bądź uchylenie decyzji w części. Jeśli bowiem odwołujący
kwestionuje decyzję organu I instancji w części, uwzględnienie odwołania w całości będzie polegało na zmianie bądź
uchyleniu tej zaskarżonej części decyzji. Podnosi się również,
że w przypadku wniesienia kilku odwołań o różnych żądaniach i zakresach zaskarżenia nie będzie możliwe wydanie
przez organ pierwszej instancji decyzji autokontrolnej9. Zgodnie z treścią § 87 ustawy organ nie może w ramach instytucji
„autoremedury” wydać decyzji niekorzystnej dla innych stron
postępowania, chyba że strony wyrażą zgodę na takie rozstrzygnięcie. Należy podkreślić, że ustawodawca inaczej niż
w polskim postępowaniu administracyjnym dopuścił możliwość wydania – w postępowaniu, gdzie występuje wiele stron
– decyzji autokontrolnej bez konieczności uzyskania zgody
pozostałych stron. Zgoda taka jest wymagana bowiem
wyłącznie wówczas, gdyby w wyniku wydania decyzji autokontrolnej strony te poniosły uszczerbek10. W literaturze podkreśla się, że zgoda stron musi być wyraźnie udzielona, nie
można jej domniemywać11. Stosuje się w tym zakresie przepisy § 37 ust. 4 ustawy, a zatem zgoda taka może zostać
udzielona w formie ustnej do protokołu, pisemnej lub elektronicznej z zastosowaniem bezpiecznego podpisu elektronicznego.
Uwzględnienie odwołania przez organ pierwszej instancji,
który wydał zaskarżoną decyzję, następuje w formie decyzji
administracyjnej. Decyzja ta powinna zatem odpowiadać wymogom określonym w § 68 ustawy. Od decyzji autokontrolnej
przysługuje odwołanie do organu wyższego stopnia. Ustawodawca czeski – podobnie jak polski ustawodawca – wyraźnie
wskazał w zdaniu drugim § 87 ustawy, że od takiej decyzji
można wnieść odwołanie.
Organ, który wydał zaskarżoną decyzję, na zmianę lub uchylenie własnego rozstrzygnięcia ma znacznie dłuższy termin niż
polski organ administracji publicznej. Zgodnie bowiem z § 88
ust. 1 ustawy organ pierwszej instancji ma obowiązek przekazać odwołanie wraz z aktami sprawy oraz ze swoim stanowiskiem oraz stanowiskami innych stron postępowania organowi
odwoławczemu w terminie 30 dni od dnia otrzymania odwołania. Obowiązek ten nie ciąży na organie I instancji w razie
wydania decyzji w trybie § 87 ustawy. Należy zauważyć, że
ustawodawca czeski nakłada na organ pierwszej instancji nieznany polskiej procedurze obowiązek wyznaczenia innym stronom postępowania terminu do zajęcia stanowiska wobec
wniesionego odwołania. Termin ten nie powinien być krótszy
niż 5 dni (§ 86 ustawy). Ustawodawca precyzuje, że obowiązek
ten nie ciąży na organie I instancji, jeżeli odwołanie jest niedopuszczalne albo zostało wniesione z uchybieniem terminu.
W takim bowiem przypadku organ ma obowiązek przekazać
odwołanie ze swoim stanowiskiem w ciągu 10 dni od dnia jego
otrzymania do organu wyższego stopnia. Podobnie jak na
gruncie k.p.a. organem właściwym do wydania rozstrzygnięcia
w przedmiocie odrzucenia odwołania jest organ wyższego
stopnia (§ 92 ust. 1 ustawy). Ustawodawca czeski wprost formułuje obowiązek rozważenia przez organ odwoławczy badania z urzędu, czy istnieją przesłanki uruchomienia
nadzwyczajnych postępowań administracyjnych.
3. Postępowanie odwoławcze przed organem
II instancji
Odwołanie podobnie jak w polskim postępowaniu
administracyjnym ma charakter dewolutywny. Zgodnie bowiem z § 89 ustawy organem odwoławczym jest organ bezpośrednio wyższego stopnia nad organem, który wydał
decyzję12. Organ odwoławczy może rozpoznać odwołanie w zakresie zarzutów podniesionych w odwołaniu. Jeżeli jednak wymaga tego interes publiczny, organ odwoławczy może wyjść
poza zakres zaskarżenia. W ustawie wyraźnie wskazano, że
wady postępowania, które poprzedzało wydanie zaskarżonej
decyzji, nie mogą być uwzględnione, jeśli nie ma wystarczającego powodu, by sądzić, iż mogą one mieć wpływ na zgodność decyzji z prawem (§ 89 ust. 2 ustawy). Powyższy przepis
nie ogranicza jednak prawa do odszkodowania za niewłaściwe
administrowanie.
W § 90 ustawy ustawodawca wskazuje katalog rozstrzygnięć
organu odwoławczego. I tak jeżeli organ odwoławczy, rozpoznając odwołanie, uzna zaskarżoną decyzję za błędną lub niegodną z prawem, może wydać jedno z trzech rozstrzygnięć, tj.:
– uchylić decyzję organu I instancji w całości lub w części i
umorzyć postępowanie;
– uchylić decyzję organu I instancji w całości lub w części i
przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi
jesień 2010
37
DZIAŁ NAUKOWY
I instancji. W razie uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organ I instancji
w ponownym postępowaniu jest związany oceną prawną organu odwoławczego (od nowej decyzji przysługuje odwołanie);
– zmienić decyzję organu I instancji.
Ponadto, zgodnie z § 90 ust. 4 ustawy, organ odwoławczy
może umorzyć postępowanie odwoławcze. Jeżeli zaś uzna, że
nie zachodzą przesłanki do podjęcia któregoś z wyżej wymienionych rozstrzygnięć, wówczas wyda decyzję utrzymującą w
mocy decyzję organu I instancji (§ 90 ust. 5 ustawy). Jeśli
organ odwoławczy uchyli lub zmieni decyzję organu I instancji jedynie w części, w pozostałej części powinien utrzymać decyzję w mocy (§ 90 ust. 5 zd. 2 ustawy).
Należy podkreślić, że ustawodawca wprowadził instytucję zakazu orzekania na niekorzyść (reformationis in peius), która
nie była znana w poprzedniej czechosłowackiej regulacji. Powyższy zakaz obowiązuje w czeskim postępowaniu administracyjnym z ograniczeniami. Organ odwoławczy może bowiem
orzec na niekorzyść odwołującego, jeśli odwołanie wniosły
strony, których interesy nie są identyczne, albo gdy zaskarżona odwołaniem decyzja jest sprzeczna z przepisami
prawa albo z interesem publicznym.
Organ odwoławczy powinien wydać decyzję zgodnie z terminami załatwienia spraw określonymi w § 71 ustawy, a zatem
rozpoznać odwołanie bez zbędnej zwłoki. Jeżeli jednak nie
można wydać decyzji w tym terminie, organ odwoławczy zobowiązany jest podjąć rozstrzygnięcie w terminie 30 dni od
dnia otrzymania odwołania, przy czym dolicza się jeszcze
okres 30 dni, jeżeli np. istnieje potrzeba przeprowadzenia
ustnej rozprawy, konieczność sporządzenia opinii biegłego lub
dokonania innych czynności wymienionych w § 71 ust. 3
ustawy. Od decyzji organu odwoławczego, zgodnie z § 91
ustawy, nie przysługuje odwołanie, a decyzja organu odwoławczego nabiera prawnej mocy, gdy zostanie doręczona
odwołującemu i wszystkim stronom postępowania.
uwagę jedynie wówczas, gdy strona nie mogła ich podnieść w
postępowaniu pierwszoinstancyjnym.
W czeskim postępowaniu administracyjnym istnieją również
rozwiązania, które nie są znane polskiej administracyjnej procedurze, np. instytucja zrzeczenia się odwołania, obowiązek
odwołującego dołączenia dla każdej ze stron odpisu odwołania,
obowiązek przekazania przez organ swojego stanowiska oraz
stanowisk innych stron postępowania organowi odwoławczemu. Niektóre z zawartych w czeskiej ustawie rozwiązań
mogłyby zostać rozważone przez polskiego ustawodawcę – np.
ograniczenie uzyskania zgody na zmianę decyzji w ramach autokontroli do przypadku, gdy w wyniku wydania decyzji autokontrolnej inne strony poniosły uszczerbek. Takie rozwiązanie
nie ogranicza bowiem niepotrzebnie organu I instancji w wydaniu decyzji zgodnej z prawem.
dr ANNA KRAWIEC
Autorka jest pracownikiem naukowym w Katedrze Postępowania Administracyjnego na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego oraz
członkiem etatowym Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie
Przypisy:
1
Zákon č. 71/1967 Zb. o správnom konani (správny poriadok).
2
Zákon č. 500/2004 Sb.
3
Zgodnie z § 37 ust. 2 ustawy podanie powinno zawierać oznaczenie osoby
wnoszącej podanie, wskazanie czego dotyczy podanie i jakie jest żądanie
wnoszącego. Ustawodawca bardzo dokładnie określa wymogi oznaczenia
strony, np. w przypadku osoby fizycznej wymagane jest imię, nazwisko, data
urodzenia oraz adres albo adres mailowy. V. Vopalka, Nový správní řád zákon
č. 500/2004 Sb, správní řád Code Of Administrative Procedure, Praha 2005,
4. Podsumowanie
s. 353.
Analiza przepisów czeskiej ustawy o postępowaniu
administracyjnym prowadzi do wniosku, że są to przepisy
bardzo szczegółowe. Ustawodawca m.in. bardzo precyzyjnie
wskazuje termin na wniesienie odwołania: dla stron, którym
nie doręczono decyzji, a także w przypadku gdy decyzja nie
zawierała pouczenia lub było ono błędne. Pozytywnie należy
również ocenić regulację prawną traktującą za wniesione w terminie odwołanie, które strona wniosła przed doręczeniem decyzji. Ponadto w odróżnieniu od poprzednio obowiązującej
regulacji, jak i polskiej procedury, ustawodawca czeski nadał
postępowaniu odwoławczemu sformalizowany charakter.
Po pierwsze, określił wymagania formalne odwołania. Po drugie, organ odwoławczy jest związany zakresem zaskarżenia,
jeśli strona zakwestionowała jedynie w części decyzję bądź jedynie poboczne rozstrzygnięcia. Po trzecie, ustawodawca ograniczył również możliwość uwzględniania w toku postępowania
odwoławczego dowodów i okoliczności faktycznych, nieznanych w postępowaniu przed organem pierwszej instancji.
W procedurze czeskiej obowiązuje zatem zasada koncentracji
materiału dowodowego, zgodnie z którą nowe dowody i okoliczności faktyczne wskazane w odwołaniu będą brane pod
4
§ 82 ust. 3 ustawy.
5
Zgodnie z § 67 ust. 2 ustawy decyzję wydaje się w formie pisemnej. Przepisy
ustawy lub ustaw szczególnych mogą jednak przewidywać ogłoszenie decyzji w formie ustnej. Z tej czynności sporządza się notatkę do akt.
6
J. Vedral, Správní řád. Komentář, Praha 2006, s. 515-516; R. Ondruš, Správní
7
J. Vedral, Správní řád…, s. 514.
8
P. Čern , V. Dohnal, F. Korbel, M. Prokop, Pruvodce novým správním řádem
9
R. Ondruš, Správní řád, s. 281.
10
J. Vedral, Správní řád…, s. 515; P. Čern , V. Dohnal, F. Korbel, M. Prokop,
11
J. Vedral, Správní řád…, s. 515.
řád, Praha 2005, s. 280.
s podrobným výkladem a vzory podání, Praha 2006, s. 263.
Pruvodce novým správním řádem…, s. 263.
12
jesień 2010
Ustawodawca w § 178 ustawy wskazuje m.in., że organem wyższego stopnia nad organem samorządowym powinien być urząd wojewódzki, a organem wyższego stopnia nad urzędami wojewódzkimi w sprawach z zakresu
zadań własnych jest Minister Spraw Wewnętrznych (w sprawach z zakresu
zadań zleconych minister właściwy w sprawie).
38
DZIAŁ NAUKOWY
PROBLEMATYKA UDZIELANIA ULG W SPŁACIE
ZOBOWIĄZAŃ PODATKOWYCH DOTYCZĄCYCH
PODATKÓW POBIERANYCH PRZEZ URZĘDY SKARBOWE
A STANOWIĄCYCH DOCHODY GMIN*
JU STYNA BARTOSIEWICZ
1. Uwagi wprowadzające
Przedmiotem wielu orzeczeń sądowych jest problematyka
dotycząca udzielania ulg w spłacie zobowiązań podatkowych
dotyczących podatków pobieranych przez urzędy skarbowe,
a stanowiących dochody gmin.
Ulgi w zapłacie zobowiązań podatkowych od dnia 1 września
2005 r. zostały wyodrębnione w Rozdziale 7a Działu III ustawy
z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2005 r.
nr 8 poz. 60 z późn. zm.). W art. 67a wyszczególniono następujące ulgi w zapłacie zobowiązań podatkowych:
– odroczenie terminu płatności podatku lub rozłożenie podatku na raty;
– odroczenie lub rozłożenie na raty zapłaty zaległości podatkowych wraz z odsetkami za zwłokę lub odsetek od zaliczek
na podatek;
– umorzenie w całości lub w części zaległości podatkowych,
odsetek za zwłokę lub opłaty prolongacyjnej.
Decyzja o ulgach w zapłacie zobowiązań podatkowych wydana na podstawie ww. przepisu ma charakter uznaniowy.
Zatem to od rozstrzygnięcia organu podatkowego zależy, czy
uzna on, że w konkretnej sprawie zachodzą przesłanki, o których mowa w tym przepisie, tj. czy wystąpił ważny interes podatnika lub interes publiczny, czy też nie. Podkreślić należy, że
wystąpienie którejś z ww. przesłanek nie przesądza o pozytywnej decyzji organu podatkowego, ponieważ jest on uprawniony, a nie zobligowany do jej udzielenia.
Szczególnym zasadom stosowania ulg w spłacie zobowiązań
podatkowych podlegają podatki pobierane przez urzędy skarbowe, stanowiące w całości dochody gmin, tj. podatek od spadków i darowizn, podatek od czynności cywilnoprawnych,
podatek dochodowy od działalności gospodarczej osób fizycznych, opłacany w formie karty podatkowej. We wskazanych
podatkach, w przypadku wnioskowania o udzielenie ulg w
spłacie zobowiązań podatkowych, poza art. 67a ustawy - Ordynacja podatkowa, ma zastosowanie również art. 18 ustawy z
dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu
terytorialnego (Dz.U. z 2008r. nr 88, poz. 539 ze zm.). Przepis
ten stanowi, że do udzielania ulg podatkowych z postaci umarzania, rozkładania na raty i odraczania terminów płatności należności z tytułu podatków i opłat stanowiących dochody
jednostek samorządu terytorialnego, a także zwalniania z obowiązku pobrania bądź ograniczenia poboru tych należności
mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r.
- Ordynacja podatkowa. W przypadku pobieranych przez
urząd skarbowy podatków i opłat stanowiących w całości dochody jednostek samorządu terytorialnego naczelnik tego
urzędu może umarzać, odraczać termin zapłaty lub rozkładać
na raty należności oraz zwalniać płatnika z obowiązku pobrania bądź ograniczać pobór należności wyłącznie za zgodą przewodniczącego zarządu jednostki samorządu terytorialnego.
Zgoda lub wniosek wydawane jest w formie postanowienia, na
które nie przysługuje zażalenie.
Tryb wydawania postanowień, o których mowa w art. 18
ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, reguluje art. 209 Ordynacji podatkowej. Zgodnie z nim, jeżeli
przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska
przez inny organ, w tym wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie, decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Wójt (burmistrz, prezydent
miasta), do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska, obowiązany jest przedstawić je niezwłocznie, jednak nie później
niż w terminie 14 dni od dnia doręczenia wystąpienia o zajęcie
stanowiska. Organ obowiązany do zajęcia stanowiska może w
razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające.
Po wydaniu stosownego postanowienia przez organ opiniujący naczelnik urzędu skarbowego, mając na względzie wydaną opinię, po zbadaniu ustawowych przesłanek, wydaje
decyzję, mocą której udziela bądź odmawia udzielenia wnioskowanej ulgi.
Zatem zgodnie z obowiązującymi przepisami udzielanie ww.
ulg wygląda następująco: podatnik powinien złożyć wniosek o
ulgę w spłacie zobowiązań podatkowych do właściwego naczelnika urzędu skarbowego. Organ podatkowy na tym etapie, zgodnie z art. 122 i 187 ustawy – Ordynacja podatkowa,
zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania dowodowego, celem zgromadzenia materiału dowodowego, niezbędnego do oceny ważnego interesu podatnika i interesu
publicznego. Kolejny krok to zwrócenie się naczelnika urzędu
skarbowego do właściwego organu opiniującego o zajęcie stosownego stanowiska. Wójt (burmistrz, prezydent miasta), po
analizie otrzymanych akt, w razie potrzeby może przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Następnie organ ten wydaje
postanowienie, w którym wyraża zgodę lub nie na udzielnie
wnioskowanej ulgi. Z kolei organ podatkowy w przypadku
zgody wójta (burmistrza, prezydenta miasta) na udzielenie
wnioskowanej ulgi podejmuje decyzję zgodną z jego stanowi-
jesień 2010
39
DZIAŁ NAUKOWY
skiem bądź negatywną. W przypadku gdy mocą postanowienia nie wyrażono stosownej zgody, naczelnik urzędu skarbowego nie może wydać pozytywnej dla podatnika decyzji.
Z powyższego wynika, że tego typu sprawy nie powinny być
skomplikowane. Niemniej w praktyce natknąć się można na
wiele problemów, nieścisłości, rozbieżności, czego konsekwencje odczuwają najbardziej podatnicy. W szczególności problemy te dotyczą postępowania dowodowego, uzasadnienia
wydanych postanowień i decyzji, związania opinią wójta (burmistrza, prezydenta miasta) oraz, co stanowiło największe rozbieżności – zaskarżalności wydawanych postanowień.
2. Postępowanie dowodowe
Niejednokrotnie zdarza się, że w postępowaniu w sprawie
udzielenia ulgi w spłacie zobowiązań podatkowych dotyczących dochodów gmin, pobieranych przez urzędy skarbowe, organ podatkowy nie przeprowadza w ogóle
postępowania dowodowego bądź dowody ograniczają się do
tych, które podatnik przedłoży do wniosku. Sytuacja ta wynika stąd, że organy podatkowe uznają się w tego typu sprawach wyłącznie za „pośrednika” w pobieraniu gminnych
należności podatkowych. Tymczasem często organy opiniujące nie zgadzają się z tym poglądem i słusznie uznają, że
organem podatkowym w sprawie jest naczelnik urzędu skarbowego, zatem to na nim spoczywa obowiązek przeprowadzenia postępowania dowodowego. Ustawa o dochodach
jednostek samorządu terytorialnego daje wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) prawo jedynie do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co ma mieć wyłącznie
charakter uzupełniający, posiłkowy. W praktyce, jeżeli organ
podatkowy nie przeprowadzi postępowania dowodowego, wójt
(burmistrz, prezydent miasta) odmawia udzielenia wnioskowanej ulgi, bazując wyłącznie na wniosku podatnika bądź materiale, który nie odzwierciedla w całości sytuacji życiowej
zobowiązanego. Organ ten nie może badać podstawowych
przesłanek do udzielenia wnioskowanej ulgi, tj. ważnego interesu podatnika i interesu publicznego.
Omawiana kwestia dotyczy wskazania, kto jest odpowiedzialny za zgromadzenie materiałów dowodowych w toku postępowania: wójt (burmistrz, prezydent miasta) czy też
naczelnik urzędu skarbowego? Z istoty instytucji współdecydowania wynika, że organ gminy wyrażający stanowisko nie
jest organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej, odrębnej sprawie. Powołano go do wyrażenia swojej woli w sprawie będącej rozpatrywaną przed innym organem
(naczelnikiem urzędu skarbowego). Stanowisko wyrażone
przez organ gminy ma formę postanowienia.
Służebny charakter postępowania prowadzonego przez organ
współdziałający wynika ze szczególnego trybu jego prowadzenia, określonego w art. 209 § 2 Ordynacji podatkowej. Przepis
ten dopuszcza prowadzenie przez wójta (burmistrza, prezydenta
miasta) jedynie postępowania wyjaśniającego, jeżeli zaistnieje
taka potrzeba. Postanowienie to powinno być wydane niezwłocznie, jednak nie później niż w terminie 14 dni od dnia doręczenia. Zatem nawet ten krótki czas na załatwienie sprawy
wskazuje, że wydanie opinii przez właściwy organ ma więc charakter pomocniczego stadium postępowania rozstrzyganego
przez wydanie decyzji.
Jedną z priorytetowych zasad postępowania podatkowego
jest zasada prawdy obiektywnej, z której wynika obowiązek
podjęcia wszelkich działań, które mają na celu wyjaśnienie
stanu faktycznego, a co z kolei daje podstawę do zakończenia
postępowania. Z treści art. 122 i art. 187 ustawy – Ordynacja
podatkowa bezwzględnie wynika, że obowiązek dowodowy
ciąży na organach podatkowych, co oznacza konieczność zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W sytuacji kiedy ciężar dowodu spoczywa na stronie
postępowania, wypływający z zasady prawdy obiektywnej obowiązek organu administracji ogranicza się do wezwania jej, aby
przedstawiła stosowne dowody na okoliczność, która warunkuje korzystne dla niej rozstrzygnięcie1.
W sprawie ulg w spłacie zobowiązań podatkowych materiał dowodowy stanowić ma podstawę do oceny ważnego interesu podatnika i interesu publicznego. Zatem powinny to
być dokumenty, które potwierdzają sytuację materialną,
życiową, bytową i zdrowotną podatnika. Przy czym wskazać
należy, że organ ten może również zbadać sytuację strony
przed powstaniem zobowiązania podatkowego oraz w miarę
możliwości powinien ocenić, jak może się kształtować sytuacja podatnika w przyszłości. Oczywiście jest to katalog
otwarty, uzupełniany indywidualnie, w zależności od potrzeb danego postępowania podatkowego. Zatem mając powyższe na względzie, do obowiązków wójta nie będzie
należało przeprowadzenie postępowania dowodowego, lecz
jedynie – jeżeli zajdzie taka konieczność – postępowania wyjaśniającego. Dla przykładu organ opiniujący może dodatkowo zweryfikować sytuację materialną podatnika na
podstawie własnej bazy danych, chociażby dotyczącej podatku od nieruchomości, rolnego, leśnego czy też podatku
od środków transportowych, co pozwoli np. sprawdzić, czy
podatnik reguluje inne zobowiązania podatkowe wobec
gminy, a co w konsekwencji może mieć wpływ podjęte rozstrzygnięcie w postanowieniu. Z zagadnieniem tym
związany jest istotny element zachowania kolejności czynności procesowych organu wydającego decyzję. Mianowicie najpierw naczelnik urzędu skarbowego powinien
zgromadzić cały materiał dowodowy w sprawie, a dopiero
później występować do organu gminy o zajęcie stanowiska
w sprawie. Jest to logiczna konsekwencja wzajemnych relacji prawnych dwóch organów współdziałających. Odwrotna kolejność postępowania naczelnika urzędu
skarbowego spowoduje zupełnie bezpodstawne przerzucanie obowiązków procesowych na organ niezobowiązany2.
Analizując kwestię postępowania dowodowego, należy
sobie odpowiedzieć na pytanie, czy logiczne jest to, by prowadzić postępowanie dowodowe, jeżeli wójt (burmistrz,
prezydent miasta) odmówi zgody na udzielenie ulgi, a w
konsekwencji organ podatkowy będzie zmuszony wydać negatywną decyzję. Moim zdaniem tak, gdyż wójt (burmistrz,
prezydent miasta), wydając postanowienie, powinien przeanalizować sytuację finansową gminy, uwzględniając, czy
gmina może zrezygnować z części swojego dochodu. Niemniej na podjęcie przez ten organ ewentualnej zgody powinno mieć również wpływ to czy podmiotem wnioskującym
o ulgę jest na przykład majętny mieszkaniec gminy czy
też osoba żyjąca na skraju ubóstwa. Sytuacja finansowa
gminy i przyjęta polityka powinna być wójtowi znana,
jesień 2010
40
DZIAŁ NAUKOWY
natomiast sytuacja życiowa podatnika powinna wynikać z
zebranego przez organ podatkowy materiału dowodowego.
Uzasadnienia postanowień i decyzji wydanych
przez organy współdecydujące
Niejednokrotnie wójt (burmistrz, prezydent miasta) w ogóle
nie uzasadnia w postanowieniu podjętego stanowiska. Zatem
wydane postanowienie ogranicza się wyłącznie do określenia
sentencji, stanowiącej o przyznaniu bądź nie wnioskowanej
ulgi.
W niektórych zaś gminach funkcjonują standardowe wzory
uzasadnienia wydanego postanowienia, ograniczające się do
kilku zdań, stanowiących, że organ opiniujący nie dopatrzył
się w sprawie ważnego interesu podatnika i interesu publicznego. Czasami uzasadnianie postanowienia zamyka się
wyłącznie do wskazania na złą sytuację finansową gminy.
Zarówno w orzecznictwie, jak też doktrynie prawa podatkowego podkreśla się, że wydając zgodę na udzielenie ulg, odroczeń i umorzeń oraz zaniechania poborów podatków i opłat
stanowiących dochody gmin, a pobieranych przez urząd skarbowy, przewodniczący zarządu gminy powinien się kierować
ustawowymi przesłankami stosowania ulg podatkowych.
W wyroku z 22 października 1992 r., akt III AZP 21/923, Sąd
Najwyższy zauważył, że rozstrzygnięcie zarządu gminy wymaga (...) nie tylko ustosunkowania się do stanu finansów
gminy, ale ponieważ dotyczy ono konkretnego podatnika, (...)
musi być podjęte z uwzględnieniem sytuacji faktycznej i prawnej oraz interesów podatnika. Organ opiniujący, współdziałając
w sprawach ulg w spłacie zobowiązań podatkowych o charakterze uznaniowym, powinien się przede wszystkim bezwzględnie kierować określonymi dyrektywami wyboru
zawartymi art. 67a ustawy – Ordynacja podatkowa. Zatem podkreślenia wymaga, że wydane postanowienie ma mieć charakter opiniujący, a nie jedynie wskazujący przyznanie czy
odmowę udzielenia wnioskowanej ulgi. Mimo że z dniem 1
stycznia 2004 r. zniesiono nadzór judykacyjny Sądu Najwyższego nad sądownictwem administracyjnym, również w
wyrokach sądów administracyjnych wskazuje się, że wydane
postanowienie ma mieć charakter opiniujący, a nie jedynie
wskazujący przyznanie czy odmowę udzielenia wnioskowanej ulgi4.
Moim zdaniem, konieczność uzasadnienia postanowienia nie
wynika bezpośrednio z przepisów prawa. Wręcz wskazać należy, że zgodnie z art. 217 § 2 ustawy – Ordynacja podatkowa
postanowienie zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli
służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego
oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienia. Postanowienie w sprawie ulg w spłacie zobowiązań podatkowych, zgodnie z treścią uchwały NSA z 1 marca 2010 r.,
II FPS 9/09, nie podlegają zaskarżeniu. Zatem wynika z tego,
że nie powinny zawierać uzasadnienia. Uzasadnienie decyzji
organu podatkowego powinno się opierać na ustawowych
przesłankach.
Istotą uznania administracyjnego jest rozgraniczenie
sprzecznych interesów, a mianowicie interesu podatnika ubiegającego się o ulgę oraz interesu budżetu państwa (gminy) i
danie priorytetu jednemu z nich na tle okoliczności faktycznych danej sprawy5.
Ważny interes podatnika to sytuacja, gdy z powodu nadzwyczajnych przypadków losowych lub szczególnego splotu
okoliczności nie jest on w stanie uregulować zaległości podatkowej, interes publiczny zaś to dążenie do sytuacji, w której podatnicy regulują swoje zobowiązania podatkowe w
całości i terminowo, to dbałość o interes Skarbu Państwa,
rozumiany jako konieczność zapewnienia stałych dochodów
państwa (gminy), a więc i możliwości realizacji zadań ogólnospołecznych6. Interes publiczny to też dyrektywa postępowania nakazująca respektowanie wartości wspólnych dla
całego społeczeństwa, takich jak: sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie obywateli do organów władzy, sprawność działania aparatu państwowego czy realizacja
zobowiązań podatkowych 7 . Podobną ocenę powołanych
przesłanek poza orzecznictwem sądowym można spotkać
w literaturze8.
Uzasadnienia wydanych w tym zakresie decyzji przez naczelników urzędów skarbowych też nie spełniają ustawowych
wymogów. Organy podatkowe bardzo często ograniczają uzasadnienie do wskazania, że są związani treścią postanowienia
wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zatem
nie posiłkują się ustawowymi przesłankami, podejmując rozstrzygnięcie decyzji. Efektem tego jest popularna opinia wśród
gmin, że naczelnicy urzędów skarbowych traktują wnioski o
przyznanie ulg w spłacie zobowiązań gminnych należności podatkowych drugorzędnie, po macoszemu. Pogląd ten poparty
jest faktem, że postępowanie podatkowe w sprawach ulg w
spłacie zobowiązań podatkowych dotyczy dochodów gmin, a
nie państwa. Oczywiście nie podlega dyskusji, że organom podatkowym w zakresie pozostawionym ich swobodnemu uznaniu nie wolno samowolnie rozporządzać dochodami gmin9,
gdyż takie decyzje naruszają sprawiedliwość i zasadę zaufania
do tych instytucji. Ten słuszny pogląd obliguje naczelnika
urzędu skarbowego do wyczerpującego zbadania okoliczności
faktycznych sprawy oraz szczegółowego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia.
Podkreślenia wymaga, że wydanie zgody w postanowieniu
ma istotne znaczenie dla końcowego rozstrzygnięcia, zatem
też do uzasadnienia decyzji. Współdziałanie dwóch podmiotów administracyjnych polega tu bowiem na dojściu do pewnego konsensusu w rozstrzygnięciu sprawy indywidualnej.
Brak tego konsensusu – z woli ustawodawcy – wyklucza pozytywne dla strony rozstrzygnięcie sprawy10.
Podsumowując powyższe rozważania, należy stwierdzić, że
bezdyskusyjna jest kwestia konieczności uzasadnienia decyzji
organu podatkowego z uwzględnieniem przesłanek w postaci
ważnego interesu podatnika i interesu publicznego. Jednak,
mając na względzie fakt, że wydawane przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) postanowienia nie podlegają zaskarżeniu, to zgodnie z powołanym art. 217 § 2 ustawy –
Ordynacja podatkowa nie muszą zawierać uzasadnienia. Zdaniem autora, mając na względzie „ważność” postanowienia wyrażającego zgodę na udzielenie ulgi w spłacie zobowiązań
podatkowych, wydawałby się rozsądny postulat, by zmienić
przepisy prawa w ten sposób, żeby uzasadnienie tego postanowienia było obligatoryjne, lub też ustanawiając, że postanowienie to jest zaskarżalne, co równoznacznie oznaczałoby
konieczność jego uzasadnienia.
jesień 2010
41
DZIAŁ NAUKOWY
Związanie organu podatkowego opinią wójta
(burmistrza, prezydenta miasta)
W orzecznictwie sądów administracyjnych istnieją rozbieżności co do wiążącej mocy postanowień zarządu j.s.t.11. W
przepisach prawa materialnego wprowadzających obowiązek
współdziałania organów używa się różnych określeń, które
mają duże znaczenie w ocenie stanowiska zajmowanego przez
organ, z którym należy współdziałać przed końcowym rozstrzygnięciem. Regulacje te zawierają takie zwroty jak „w porozumieniu” z innym organem, „za zgodą”, „po porozumieniu”,
„w uzgodnieniu”, „po uzgodnieniu”, „po zasięgnięciu opinii”, ale
z zaznaczeniem np., że „opinia negatywna jest wiążąca”. Każde
z tych określeń nadaje inny ciężar gatunkowy stanowisku organu, z którym się współdziała. Na przykład opinia nie będzie
traktowana jako wiążąca, gdy przepis wprost nie nadaje jej takiej mocy, a ściślejsze formy współdziałania powodują, że decyzja jest w swej treści kształtowana w tej samej mierze
stanowiskiem organu współdziałającego, co organu wydającego tę decyzję. W omawianym przypadku zaś zgoda pozostaje formą kontrolowania wpływów do budżetu gminy.
Organ nie może, w przeciwieństwie do omawianej już kategorii aktów, na podstawie których wydawane są decyzje,
kształtować treści decyzji przygotowywanej przez inny organ.
Może on jednakże przez wyrażenie zgody lub zatwierdzenie
(lub ich odmowę) wpływać na to, że decyzja podjęta przez inny
organ dojdzie lub nie dojdzie do skutku. Obie grupy, tj. akty,
na podstawie których podejmowane są inne decyzje, oraz akty
zatwierdzające wstępnie lub następnie inne decyzje, łączy ta
cecha, że pochodzą one od organów, które w stosunkach wewnętrznych z pozostałymi organami współdziałającymi zajmują
pozycję uprzywilejowaną12.
Część sądowych składów orzekających wyraża pogląd, iż
wobec użycia w art. 18 ust. 2 ustawy o dochodach jednostek
samorządu terytorialnego sformułowania „wyłącznie na wniosek lub za zgodą” organ samorządu ma pełną wierzycielską
kompetencję w zakresie takich dyspozycji jak udzielanie ulg
podatkowych, umarzanie, rozkładanie na raty i odraczanie terminów płatności należności13. W przypadku zaś naczelnika
urzędu skarbowego jest to jednak kompetencja subsydiarna
w stosunku do tej, jaka przysługuje organowi samorządowemu14, gdyż organ podatkowy został w sprawach ulg w
spłacie zobowiązań podatkowych wyposażony w prawo do wyrażania wobec zainteresowanych podatników rozstrzygnięć.
Zatem zgodnie z poglądem wyrażonym w wyrokach i postanowieniach sądowych, z treści „wyłącznie na wniosek lub za zgodą”
wynika, że naczelnik urzędu skarbowego może zrealizować przyznaną mu kompetencję odnośnie podatków i opłat stanowiących
w całości dochody jednostek samorządu terytorialnego, tylko
(„wyłącznie”) zgodnie ze stanowiskiem organu reprezentującego
jednostkę samorządu terytorialnego. Zatem jeżeli organ opiniujący
wyrazi zgodę na udzielenie wnioskowanej ulgi, to organ podatkowy nie może w tej materii podjąć odmiennego rozstrzygnięcia.
Niemniej nie jest to jedyny pogląd wyrażany przez sądy administracyjne. Inne stanowią, że zgoda lub wniosek organu
samorządowego nie wiąże organu podatkowego co do jednej z form preferencji, ale jedynie stwarza możliwość podjęcia decyzji w tym zakresie, jest jedną z przesłanek do
wydania rozstrzygnięcia w sprawie danej ulgi15.
Mimo wydania przez organ opiniujący postanowienia ostatecznie jednak to naczelnik urzędu skarbowego samodzielnie
rozstrzyga o tym, czy w konkretnej sprawie zachodzą okoliczności przemawiające za udzieleniem ulgi. Uzasadnienie
wyższej powołanego wyroku stanowiło, że sąd nie może legitymizować rozstrzygnięć wątpliwych pod względem standardów ochrony praw podatnika, skoro ma sprawować wymiar
sprawiedliwości, a jego obowiązkiem jest takie interpretowanie przepisów prawa, które umożliwi pełne realizowanie zasady sprawiedliwości i idei państwa prawnego. Z oceny tej
wynika, że organy podatkowe, powielając stanowisko zawarte
w postanowieniu wójta (burmistrza, prezydenta miasta), tylko
pozornie orzekały w sprawie. Zgodnie z tym stanowiskiem wydanie pozytywnej decyzji co do wniosku o ulgę w spłacie zobowiązań podatkowych nie jest wiążąca dla organu podatkowego.
Zatem naczelnik mimo zgody wójta (burmistrza prezydenta
miasta) może odmówić przyznania wnioskowanej ulgi. Niemniej
podkreślenia wymaga, że wydanie negatywnego postanowienia
obliguje naczelnika urzędu skarbowego do wydania odmownej
decyzji.
Moim zdaniem, stanowisko przyjęte w tym wyroku nie jest
trafne. Przede wszystkim nie można się zgodzić z poglądem,
że zgoda burmistrza (wójta, prezydenta miasta) jest jedną z
przesłanek do udzielenia wnioskowanej ulgi. Przepisy ustawy
– Ordynacja podatkowa wymieniają dwie przesłanki do zastosowania ulg w spłacie zobowiązań podatkowych: ważny interes
podatnika i interes publiczny. Natomiast zgoda wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jest warunkiem koniecznym, by
organ podatkowy mógł udzielić wnioskowanej ulgi. Zatem pochopne wydaje się stwierdzenie, że zgoda burmistrza jest trzecią przesłanką. Podkreślenia wymaga również, że zgoda
właściwego organu oraz ważny interes podatnika i interes publiczny nie są równoważne. Wynika to stąd, że brak zgody burmistrza uniemożliwia wydanie pozytywnej decyzji przez organ
podatkowy, nawet jeżeli wystąpią obydwie przesłanki wynikające z Ordynacji podatkowej.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż przedstawione wyżej
różnice w wykładni co do związania organu podatkowego postanowieniem wójta (burmistrza, prezydenta miasta) świadczą
o spełnieniu przesłanki do wystąpienia z wnioskiem o podjęcie w
tej sprawie uchwały abstrakcyjnej16. Zatem spodziewać się
można, że kwestia ta będzie przedmiotem wiążącego wyroku
sądowego.
Zdaniem autora, naczelnik urzędu skarbowego nie może
udzielić podatnikowi wnioskowanej ulgi bez stosownej zgody
burmistrza, gdyż podatek od spadków i darowizn, podatek od
czynności cywilnoprawnych, podatek dochodowy od działalności gospodarczej osób fizycznych, opłacany w formie karty
podatkowej stanowią w całości dochód gmin, zatem nie może
być samowolnie rozdysponowany przez organ podatkowy.
Zaskarżalność postanowień
do sądów administracyjnych
W sprawie wydawanych postanowień przez okres paru lat
dyskusyjna była kwestia dotycząca ich zaskarżalności. Generalnie można wskazać na cztery stanowiska w tej kwestii.
Jedne składy orzekające postulowały, by wydawane postanowienia podlegały zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu
jesień 2010
42
DZIAŁ NAUKOWY
administracyjnego, powołując się na art. 3 § 2 pkt. 2 ustawy z
30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi17, stanowiący, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje
orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo
kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Wskazywano, że wprawdzie postanowienie opiniujące wydawane jest na potrzeby
postępowania toczącego się przed naczelnikiem urzędu skarbowego w przedmiocie ulg podatkowych i stanowi niezbędny
warunek do jego zakończenia, to jednak zapada w innym postępowaniu, które ma sobie właściwy przedmiot i organ o nim
orzekający. Istotą rozstrzygnięcia jest wówczas wniosek lub
zgoda (odmowa wyrażenia zgody), odnoszące się do zastosowania konkretnej ulgi18.
W części orzeczeń sądowych przyjmowano, że postanowienia
przewodniczącego zarządu gminy nie podlegają zaskarżeniu
do sądu administracyjnego. Również nie można tu zastosować
instytucji usunięcia naruszenia prawa, co w konsekwencji
dałoby prawo do zaskarżenia postanowienia, określonego w
art. 52 p.p.s.a.19.
Trzeci nurt orzecznictwa przyjmuje, że postanowienie, o którym mowa w art.18 ust. 3 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, nie jest zaskarżalne do sądu
administracyjnego, ale podlega jednak jego kontroli w ramach
badania legalności rozstrzygnięć organu podatkowego, na
podstawie art. 135 p.p.s.a.20.
Zgodnie z czwartą koncepcją art. 18 ust. 3 ustawy o dochodach jednostkach samorządu terytorialnego odnosi się tylko
do postanowień pozytywnych – wyrażenia zgody lub wystąpienia z wnioskiem o udzielenie ulg w spłacie zobowiązań
podatkowych. W takiej sytuacji nie potrzeba weryfikacji postanowienia zgodnego z oczekiwaniami podatnika. W przypadku postanowień odmawiających zgody zastosowanie ma
zaś przepis art. 209 § 5 Ordynacji podatkowej. Postanowienia,
o których mowa w art. 18 ust. 3 ww. ustawy, wydawane są bowiem w ramach współdziałania organów, o którym mowa w
art. 209 § 1 Ordynacji podatkowej. Postanowienia organu
współdziałającego podlegają zaskarżeniu zażaleniem na podstawie art. 209 § 5, z wyjątkiem postanowień uwzględniających
wniosek podatnika, wydanych na podstawie art. 18 ust. 3
ustawy o dochodach (…), będącym przepisem szczególnym w
rozumieniu art. 209 § 5 Ordynacji podatkowej21. Zatem według
tej koncepcji w przypadku wydania przez wójta (burmistrza,
prezydenta miasta) postanowienia, mocą którego odmówiono
przyznania wnioskowanej ulgi, stronie służy prawo zażalenia
aktu do właściwego samorządowego kolegium odwoławczego.
Wnioskiem z dnia 24 września 2009 r. Prezes Naczelnego
Sądu Administracyjnego zwrócił się o podjęcie w składzie
siedmiu sędziów uchwały wyjaśniającej, czy postanowienie
przewodniczącego zarządu jednostki samorządu terytorialnego w przedmiocie ulgi podatkowej podlega zaskarżeniu do
sądu administracyjnego22.
Siedmioosobowy skład sędziów wskazał, że kontrola działalności administracji publicznej przez sąd obejmuje orzekanie w
sprawach skarg na postanowienia, na które przysługuje zażalenie albo kończące postępowanie w sprawie, a także na posta-
nowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Postanowienie
w przedmiocie zgody lub wniosku o udzielenie pomocy jest
klasycznym przykładem postanowienia wydawanego w ramach współdziałania organów, o którym mowa w art. 209 § 1
ustawy – Ordynacja podatkowa.
Konieczność współdecydowania jest w tym przypadku uzasadniona nie tyle nakładaniem się właściwości rzeczowej organów administracji publicznej, ile koniecznością zapewnienia
gminie, jako beneficjentowi dochodów z tytułu określonych
podatków, możliwości współdecydowania o ograniczeniu
(bądź przesunięciu w czasie) osiąganych przez nią dochodów
(z których realizuje ona zadania publiczne) z uwagi na przyznanie ulg czy zwolnień.
Ta sfera stosunków społecznych została zatem poddana kompetencji dwóch różnych organów, choć ostateczne załatwienie sprawy powierzono tylko jednemu z nich – naczelnikowi
urzędu skarbowego23. Stanowisko wójta (burmistrza, prezydenta miasta) nie dotyczy jednak wprost uprawnienia podatnika do skorzystania z jednej z ulg czy zwolnień, ale
możliwości pogodzenia interesu finansowego (polityki finansowej) jednostki samorządu terytorialnego i indywidualnego
interesu podatnika. Jego zgoda jest tylko jedną z przesłanek
materialnoprawnych24.
Prawa do zaskarżenia postanowienia organu opiniującego nie
można także wywieść z powołanego wcześniej art. 3 § 2 pkt 6
ustawy p.p.s.a., gdyż ustawodawca zastrzegł dla stanowiska
organu opiniującego wydanie opinii w formie postanowienia.
Zatem mając na względzie powyższe, zdaniem składu sędziowskiego postanowienie przewodniczącego zarządu jednostki samorządu terytorialnego w przedmiocie ulgi
podatkowej, o którym mowa w art. 18 ust. 3 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego.
Niemniej w uchwale podniesiono też, że nie oznacza to
jednak, iż jest ono całkowicie wyłączone spod kontroli.
Wynika to z tego, że sąd administracyjny powinien ocenić legalność postanowienia opiniującego przy rozpoznawaniu skargi na decyzję dyrektora izby skarbowej w
przedmiocie zastosowania umorzenia, rozłożenia na raty,
odroczenia terminu zapłaty, zwolnienia płatnika z
obowiązku pobrania bądź ograniczenia poboru należności podatkowych i opłat, o których mowa w art. 18
ust. 2 ww. ustawy, stosownie do art. 134 § 1 i art. 135
ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
5. Uwagi końcowe
Podsumowując powyższe, wskazać należy, że postępowania
w sprawie udzielenia ulg w spłacie zobowiązań podatkowych
sprawiają wiele trudności. Niemniej podstawowe z nich, takie
jak kompletowanie dowodów w sprawie przez organ podatkowy, wydają się oczywiste. Nie powinno też budzić żadnych
wątpliwości, że wydana decyzja przez organ podatkowy powinna być rzetelnie uzasadniona.
Pozytywnym aspektem poruszanych zagadnień jest wydanie
przez siedmioosobowy skład sędziowski uchwały z dnia 1
marca 2010r., mocą której wskazano, że wydawane postanowienia nie podlegają zaskarżeniu. Podkreślenia wymaga to,
jesień 2010
43
DZIAŁ NAUKOWY
że uchwała jest pozytywna w tym sensie, iż niweluje rozbieżności, ujednolicając stosowanie przepisów.
Skład sędziowski podkreślił też, że podjęta uchwała jest
uchwałą abstrakcyjną, w związku z czym nie można skorzystać
z możliwości przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu
pytania prawnego co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją RP. Powyższe wynika z faktu, iż takie rozstrzygnięcie
musi dotyczyć konkretnej sprawy. Uchwała podjęta w tej sprawie nie pozostaje w bezpośrednim związku z żadną konkretną
sprawą sądowoadministracyjną i ma charakter generalny.
Na zakończenie wskazać należy, że warta rozważenia byłaby
zmiana przepisów w tej materii w ten sposób, by wójt (burmistrz, prezydent miasta) sam rozpatrywał przedmiotowe
wnioski, analogicznie jak czyni to w przypadku podatku od nieruchomości czy podatku od środków transportowych, gdyż
sprawy te dotyczą podatkowych dochodów, które w całości zasilają budżet gminy.
JUSTYNA BARTOSIEWICZ
2
Wyrok WSA w Krakowie z 26 stycznia 2007 r., I SA/Kr 1872/06.
3
4
OSNC 1993/4/59.
Wyrok WSA w Gliwicach z 1 grudnia 2008 r., I SA/Gl 631/08.
5
Wyrok WSA w Łodzi z 7 grudnia 2007 r., I SA/Łd 991/07.
6
Wyrok WSA w Bydgoszczy z 17 lutego 2010 r., I SA/Bd 968/09.
7
Wyrok WSA w Rzeszów z 11 lutego 2010 r., I SA/Rz 757/09.
8
S. Presnerowicz, Ulgi i zwolnienia uznaniowe w Ordynacji podatkowej,
Warszawa 2001r. s. 87-88.
9
Wyrok WSA w Poznaniu z 21 listopada 2008 r., I SA/Po 784/08.
10
W. Chróścielewski, J. P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie
przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2009, s. 119.
11 Uchwała NSA z 1 marca 2010 r., II FPS 9/09.
12 C. Kosikowski, H. Dzwonkowski, A. Huchla, Ustawa Ordynacja podatkowa.
Komentarz, 2003 r.
13
Wyroki WSA w Warszawie z 17 grudnia 2008 r., sygn. akt III SA/Wa 1769/08
14
Wyrok SN z dnia 10 lipca 2002 r., III RN 135/01.
15
Wyrok WSA w Poznaniu z 21 listopada 2008 r., I SA/Po 784/08.
16
Uchwała NSA z 1 marca 2010 r., II FPS 9/09;
i III SA/Wa 1770/08.
17
Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm.
Autorka jest doktorantką na Wydziale Prawa i Administracji
18
Wyrok NSA z 18 kwietnia 2008 r. II FSK 293/07.
Uniwersytetu Śląskiego
19
Postanowienie WSA w Szczecinie z 25 marca 2009 r., I SA/Sz 218/09.
20
* Referat został uhonorowany wyróżnieniem Krajowej Reprezentacji
21
Samorządowych Kolegiów Odwoławczych
22
Uchwała NSA z 1 marca 2010 r., II FPS 9/09.
Wyrok WSA w Krakowie z 31 marca 2009 r., I SA/Kr 1680/08.
Uchwała NSA z 1 marca 2010 r., II FPS 9/09, opublikowany w Orzecznictwie
NSA i WSA 2010 nr 3.
na IV Letnich Warsztatach Doktoranckich w Łodzi
23
S. Presnarowicz, Współdecydowanie organów gmin i urzędów skarbowych,
Przypisy:
1
„Przegląd Podatkowy” z 1998 r., nr 9.
W. Chróścielewski, J. P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie
24
Wyrok NSA z 25 kwietnia 2003 r., III SA 3530/01.
przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2009, s. 119.
jesień 2010
44
GŁOSY I GLOSY
STAROŻYTNE TRADYCJE SAMORZĄDU
TERYTORIALNEGO
MAG D ALENA SIMLAT- RZ EPECKA
Powszechnie przyjmuje się, że początek
nowoczesnego samorządu terytorialnego,
rozumianego jako instytucja reprezentująca
wspólnotę lokalną, przypada na przełom
XVIII i XIX w. i związany jest z rozwojem
liberalizmu politycznego oraz filozofii
praw natury. Jednakże samorząd jako zjawisko społeczne znane było już w starożytności. Idea samorządności wyrażała się w
rozwoju wspólnot sąsiedzkich, ich samoobrony, samopomocy, solidarności. Jednak nie
wszystkie państwa antyczne sprzyjały wolności indywidualnej i społecznej. Większość z nich dążyła do ścisłego poddaństwa
i pozbawienia ludności wszelkich swobód.
Państwa starożytnego Wschodu
W państwach starożytnego Wschodu jednostka i społeczeństwo całkowicie podlegały władcy państwa, administracja była
całkowicie scentralizowana. Silna władza
ograniczała wolność jednostek, co nie
sprzyjało samorządności. Na czele państwa
stał monarcha posiadający absolutną, despotyczną władzę. Władcę uważano za bóstwo albo za przedstawiciela bóstwa, co
stanowiło podstawę niekwestionowanego
autorytetu. Istotną rolę w kształtowaniu
ustroju państwa odgrywały także wielkie
rzeki, stanowiące tak dla Bliskiego, jak i
Dalekiego Wschodu centralną oś tych państw, materialną podstawę władzy, której istotą było centralistyczne regulowanie
zaopatrzenia ludności w wodę oraz konieczność budowy kanałów, regulacji rzek.
Umacniało to despotyczną pozycję monarchy oraz władzę aparatu państwowego1.
Należy jednak podkreślić, że pomimo iż
państwo zarządzane było centralistycznie
przez urzędników podporządkowanych
monarsze, to jednak w ówczesnych warunkach gospodarczych i komunikacyjnych
odległość pomiędzy władzą centralną a organami lokalnymi utrudniały lub wykluczały trwałość centralizacji państwowej.
Było to źródłem słabości despotii i przyczyną ich częstego rozpadania się2.
W Egipcie cała władza państwowa należała do faraona, którego uważano za bóstwo, jego władza miała charakter w pełni
sakralny. Faraon posiadał pełnię władzy,
jego wola była święta i należało mu się
posłuszeństwo oraz oddanie ze strony
wszystkich poddanych. To on stanowił
źródło władzy prawodawczej, z tym że stanowienie prawa rozumiano jako przekazywanie poddanym praw ustanowionych
przez bogów3. Jednakże faraon nie był w
stanie realnie sprawować władzy na całym
terytorium państwa, praktycznie wykonywali ją podlegli mu urzędnicy. Najważniejszym urzędnikiem w państwie był
mianowany przez faraona wezyr, zwierzchnik całej administracji w kraju, a także
wymiaru sprawiedliwości, funkcje sądownicze pełnili bowiem urzędnicy administracyjni. Na szczeblu centralnym z
wezyrem współpracował zespół urzędników, z których najważniejszymi byli kierujący kancelarią monarszą kanclerz oraz
kierujący aparatem skarbowym naczelny
skarbnik. Wezyrowi podporządkowano
również urzędników lokalnych – nomarchów. Każdy z nich kierował administracją
w okręgu administracyjnym noszącym
nazwę nom, na które został podzielony
kraj. Nomarchowie skupiali w rękach całą
władzę administracyjną, sądowniczą i skarbową w okręgu. Do nich należała też realizacja inwestycji państwowych, spośród
których najważniejsze było prowadzenie
prac irygacyjnych i utrzymywanie całego
systemu nawadniania z wykorzystaniem
Nilu4. Taki kształt ustroju przetrwał w
Egipcie do czasu jego zdominowania przez
imperium macedońsko-hellenistyczne, a
następnie Rzym.
Nieco bardziej rozwinięty system władzy
można zauważyć w państwie babilońskim.
Podobnie jak w Egipcie, króla traktowano
jako bóstwo, w związku z czym przysługiwały mu szerokie kompetencje w zakresie
władzy administracyjnej i sądowniczej. Na
szczeblu centralnym najwyższym urzędnikiem po panującym był nubanda (rządca
jesień 2010
dworu), który prócz pełnienia funkcji nadwornych zajmował się wspieraniem monarchy w prowadzeniu całości polityki
państwowej. Jednakże, w odróżnieniu od
Egiptu, ustrój władz lokalnych był bardziej
rozwinięty. Stworzony za Hammurabiego
aparat funkcjonował na trzech szczeblach.
Kraj podzielono na prowincje, w których
władze w imieniu króla sprawowali issaku
(gubernatorowie). Urzędy te obejmowali
zwykle władcy podbitych obszarów. Na
niższym szczeblu prowincje dzieliły się na
okręgi, w których również król powoływał
urzędników nazywanych pahatu (starostowie). Na najniższym szczeblu funkcjonowały jako swego rodzaju wspólnoty
lokalne gminy z naczelnikami zwanymi rabianu. Wszyscy ci urzędnicy w imieniu panującego sprawowali na powierzonym
obszarze władzę administracyjną, a później
przejęli też władzę sądowniczą, pełnili
funkcje skarbowe, prowadzili w imieniu
panującego inwestycje państwowe5.
Persowie, jako pierwsi, ukształtowali
swoje państwo drogą podbojów i aneksji,
ale jednocześnie potrafili podbitym ludom
zapewnić znaczący zakres swobody i autonomii. Przyczyną takiego zjawiska był
fakt, że czynnik religijny nie odgrywał u
Persów tak wielkiej roli jak choćby w
Egipcie. Monarcha perski nie likwidował
podbitych królestw, lecz obejmował w nich
tron, pozostawiając podbitym ich dotychczasowy ustrój. W przeciwieństwie do
ówczesnych rozwiązań Persja stała się
swego rodzaju federacją różnych organizmów państwowych zdominowanych przez
silną władzę króla perskiego. Król koncentrował całość władzy prawodawczej,
administracyjnej i sądowniczej, był najwyższym dowódcą wojskowym, kierował
polityką zagraniczną, pełnił najwyższe
funkcje kapłańskie. Jednak w tak rozległym terytorialnie państwie realne sprawowanie władzy mogło się odbywać w
poszczególnych prowincjach (dahju, grec.
satrapie), na które podzielony był kraj, jedynie za pośrednictwem sieci urzędników
45
GŁOSY I GLOSY
nazywanych po grecku satrapami (peha –
namiestnik). Posiadali oni na powierzonych
obszarach pełnię władzy cywilnej i wojskowej, a także uprawnienie do bicia własnej
monety. Jednocześnie jednak problemem
pozostawało utrzymanie lojalności wyposażonych w olbrzymią władzę satrapów zarządzających prowincjami. Dlatego też król
ustanawiał równolegle do satrapów inspektorów (gauska – dosłownie podsłuchujący),
zwanych „oczami i uszami króla”. Inspektorowie wywodzili się z elit perskich i mieli
weryfikować stopień lojalności satrapy
wobec władzy królewskiej. Instytucja inspektorów stała się swoistą kontrolą administracji państwowej6. Łącząc z jednej
strony silną władzę królewską, z drugiej zaś
znaczną autonomię poszczególnych jednostek
terytorialnych, Persowie zbudowali pierwsze
uniwersalistyczne imperium. Rozwiązania
perskie, pomimo upadku państwa, stały się
wzorem dla imperium macedońskiego i powstałych na jego gruzach monarchii hellenistycznych, a po ich podporządkowaniu
Rzymowi zostały w dużej mierze przejęte
przez to nowe superimperium.
Również w Chinach władza była scentralizowana. Początkowo Chiny podzielone
zostały na drobne państewka. O supremację nad Chinami toczyło walki siedem krajów. Po zwycięstwie państwa Qin nad
rywalami Chiny stały się wielkim cesarstwem. Król Zheng objął władzę w 247 r.
p.n.e. i przyjął tytuł Pierwszego Cesarza.
Pierwszy Cesarz nie tylko scalił Chiny w
jedno państwo, lecz także je ujednolicił. Od
tego czasu powstała scentralizowana monarchia biurokratyczna, która stała się
formą rządów charakterystyczną dla Chin
przez niemal pozostałą część ich historii7.
Efektywne sprawowanie władzy w tak
olbrzymim państwie, jakim stały się Chiny,
musiało się opierać na rozbudowanym aparacie administracji lokalnej. Kraj podzielony został na prowincje (wang – kuo),
które obejmowały co do zasady obszary
byłych królestw lub księstw. Następnie jako
jednostki mające podobny status utworzono
komendantury (chun) w regionach przygranicznych oraz obwody (hsien). Administracją w tych jednostkach kierowali
naczelnicy mianowani przez władze centralne, z tym że naczelnicy w prowincjach
i obwodach podlegali władzom cywilnym,
a w komendanturach – władzom wojskowym. Wszystkie jednostki dzieliły się na
mniejsze dystrykty (hsiang), te zaś na wioski (li). Naczelnicy wyposażeni byli w
znaczny zakres kompetencji cywilnych i
wojskowych, pełnili również funkcje sądownicze8. Należy podkreślić, iż cesarz mianował urzędników stojących na czele jednostek
terytorialnych i sprawował nad nimi kontrolę, ustalając drobiazgowe regulaminy,
wymagające rozlicznych sprawozdań oraz
surowo karząc za niewywiązywanie się z
obowiązków9.
Indyjski model ustrojowy, ukształtowany na
podstawie oryginalnych założeń religijnych,
odbiegał istotnie od modelu charakterystycznego dla kręgu śródziemnomorskiego oraz
chińskiego. W starożytnych Indiach udało się
stworzyć silną władzę cesarską, wspieraną
przez rozbudowany aparat administracyjny
– zarówno centralny, jak i terenowy. Ogrom
zajmowanego obszaru zmuszał do pozostawienia pewnego zakresu swobody społecznościom lokalnym zamieszkującym miasta
i wsie.
System administracji terytorialnej był
różny na terenach wiejskich oraz miejskich.
Wsie zorganizowano w grupy. Na czele
każdej wsi stał starosta, następnie dziesięć
wsi podlegało wspólnemu staroście, dalej
dwadzieścia miało kolejnego starostę, podobnie sto wsi i na koniec tysiąc wsi. Był to
system pięcioszczeblowy, który pozwalał
względnie efektywnie sprawować władzę
cesarską poprzez sieć starostów. Starostowie
odpowiadali przede wszystkim za przestrzeganie porządku przez mieszkańców podporządkowanych im wsi, za wypełnianie
przez nich ciążących wobec państwa obowiązków, ścigali przestępców. Ich władza
miała zatem charakter cywilny i policyjny.
W miastach system władzy był odmienny.
Cesarz wyznaczał dla każdego miasta
swego zarządcę, jednak funkcjonowały
również ciała kolegialne – rady, składające
się z sześciu pięciostopniowych kolegiów.
Kolegia rady miały ściśle określony zakres
działania. Pierwsze odpowiadało za sprawy
rzemiosła w mieście, drugie nadzorowało
kupców przybywających do miasta, trzecie
zajmowało się sprawami ewidencji ludności
miasta i udzielaniem zgody na osiedlenie się
w nim, czwarte regulowało organizację
handlu w mieście, zwłaszcza organizacje
targów, piąte nadzorowało funkcjonowanie
zakładów tekstylnych, a szóste odpowiadało
za sprawy skarbu miejskiego. Administrację lokalną poddawano ciągłej kontroli ze
strony administracji centralnej10.
Greckie polis
Greckie polis znacznie różniły się od państw starożytnego Wschodu. W szczególjesień 2010
ności państwa te związane były z ośrodkami miejskimi i zajmowały niewielki obszar. Władza nie spoczywała w rękach
despotycznego monarchy. W państwach-miastach kształtowały się różne formy
ustrojowe: rządy monarchiczne, ustrój arystokratyczny, później w niektórych z nich
ustrój demokratyczny. W przeciwieństwie
do powyżej przedstawionych państw w
greckich polis uwzględniano prawa jednostek, stąd rozwój praw obywatelskich11. Na
pierwszy plan wysuwają się Ateny, w których wykształcił się wysoko rozwinięty
ustrój demokratyczny.
Analiza ustroju starożytnych Aten pozwala przyjąć, że wykształciły się tam instytucje o charakterze samorządowym. W
wyniku reform Kleistenesa (507 i 506 r.
p.n.e.) w miejsce dotychczasowych czterech fyli plemiennych wprowadzono podział na dziesięć fyli terytorialnych.
Obywatele Aten należeli do nich ze
względu na miejsce zamieszkania. Każda
fyle obejmowała po trzy dzielnice oraz
dziesięć demów. Co istotne, demy stanowiły formę samorządnej gminy. Demy
miały autonomię w sprawach wewnętrznych. Uchwały podejmowały w nich
zgromadzenia zwane agorami, władzę wykonawczą sprawował zaś wybierany przez
agorę demarchos – starosta demu. Jednocześnie każdy obywatel musiał należeć do
określonego demu, bez tego bowiem nie
mógł korzystać ze swych praw politycznych12.
Jednocześnie za instytucje o charakterze samorządowym można uznać instytucje tworzone z inicjatywy związków miast. Związki
greckich polis tworzono ze względów obronnych, gospodarczych oraz religijnych. Ustrój
wszystkich związków był bardzo zbliżony i
niezależnie od tego, jaki ustrój występował
w państwach wchodzących w skład danej
jednostki, miał charakter demokratyczny.
Na ten quasi-samorząd grecki składało się
Zgromadzenie Ludowe, Rada i Kolegium
Urzędników, które z czasem utworzyło tzw.
Radę Synedrów, koncentrującą się na finansach miast. Zgromadzenie Ludowe
miało kompetencje ustawodawcze, a do
zadań Rady Miejskiej należało m.in. przygotowywanie materiałów na Zgromadzenie
Ludowe, formułowanie wniosków, opracowywanie finansów, zawieranie umów z podmiotami zewnętrznymi, interwencje w
bieżące sprawy miasta, np. budowę mostów13.
Wysoki poziom życia publicznego większości greckich miast-państw sprawił, że
nawet wtedy, gdy nad polis stanęło nad-
46
GŁOSY I GLOSY
rzędne imperium macedońsko-helleńskie,
a później rzymskie, polis tracąc swą suwerenność, pozostawały jednostkami samorządowymi w jego obrębie14.
Starożytny Rzym15
Wśród starożytnych państw najlepsze warunki dla rozwoju zasad samorządności i
instytucji samorządu stworzyli Rzymianie,
którzy podbijając nowe narody, pozostawiali im pewną autonomię. Państwo rzymskie nie wykorzystywało swych zwycięstw
do całkowitego podporządkowania sobie
podbitej ludności, ale pozostawiało zwyciężonym ich dawny, własny ustrój, czyli
Zgromadzenie Ludowe, własnych urzędników, prawo tworzenia własnych norm, administracji, narzucając jedynie politykę
zagraniczną i militarną. Ustrój nowo zajmowanych prowincji tworzyli wprawdzie
urzędnicy rzymscy, ale po dokładnym
przeanalizowaniu miejscowych warunków
społeczno-gospodarczych, przyzwyczajeń
ludności oraz dotychczasowych praw i instytucji. Podobnie miejscowych bogów
umieszczali na wspólnym panteonie16.
Początkowo w okresie, gdy Rzym pozostawał jedynie obszarem miejskim z niewielkimi przyległościami, system ustrojowy był
bardzo zbliżony do ustroju greckich polis.
Jednakże wraz z powiększaniem się obszaru republiki rzymskiej konieczne stało
się stworzenie systemu zarządu terytorialnego podbitymi ziemiami. Polityka administrowania terytoriami zależnymi od
Rzymu ulegała ciągłym modyfikacjom,
podstawową jednak zasadą obowiązującą w
okresie republikańskim była dwutorowość
administrowania terytoriami zależnymi od
Rzymu. Inne zasady rządzenia obowiązywały w Italii, inne w tzw. prowincjach.
Rzymianie nigdy nie utworzyli jednolitej
administracji dla Italii. Pozostała ona luźną
federacją silnie uzależnionych od Rzymu
miast-państw. Sam Rzym zachował formy
ustrojowe miasta-państwa (civitas). Można
powiedzieć, że terytorium Italii dzieliło się
na civitas rzymską i resztę miast-państw17.
W III w. p.n.e. rozpoczął się proces nowej
organizacji Italii. Miasta położone wokół
Rzymu, zwłaszcza Lacjum, administracyjnie włączono do Rzymu lub też zachowywały one częściowo autonomię w zakresie
administrowania miastem. Takie miejscowości nazywano municypiami. Municypia
zachowały częściowo swoją dawną organizację, wzbogaconą jednak o nowe urządzenia tworzone na wzór tych, które istniały w
Rzymie. Innym typem kolonizacji Italii
były kolonie, a więc miasta tworzone od
początku; przykładem takiej kolonii jest
dzisiejszy Bejrut. Kolonie mogły być
tworzone dla obywateli rzymskich wywożonych z Rzymu – coloniae civum
Romanorum lub z mieszkańców Lacjum
– coloniae Latinorum. Tylko w pierwszym
przypadku mieszkańcy zachowywali pełne
obywatelstwo rzymskie. Organizacja kolonii była prostsza niż w przypadku municypiów, gdyż konstruowano ją na wzór
Rzymu18.
Jednocześnie należy podkreślić, że od czasów Augusta rozróżnienie na coloniae i municipia ulegało powolnemu zatarciu.
Instrumentem służącym do owego ujednolicenia były ustawy municypalne, regulujące
ustrój poszczególnych miast. Wprowadzały
one prawie jednolitą organizację municypiów
wzorowaną na administracji republikańskiej.
Najstarszą z ustaw stanowiła lex Julia municipalis, pochodząca prawdopodobnie z
okresu panowania Juliusza Cezara.
Zgodnie z ustawami municypalnymi każde
miasto miało swój senat – ordo decurionum,
składający się zazwyczaj ze stu członków
określanych mianem decuriones. Dekurioni mieli w swoich miastach uprawnienia
podobne do rzymskich senatorów w sprawach administracji lokalnej, finansowych
i postępowania sądowego. Podstawowym
zadaniem dekurionów było stanowienie
prawa lokalnego w formie dekretów. Zakres kompetencji legislacyjnych dekurionów ograniczał się do spraw municipium,
stąd wydawane dekrety dotyczyły takich
kwestii jak religijne, organizacja administracji municypalnej, finanse, wybór niektórych urzędników municypalnych,
przyznawanie odznaczeń i tytułów czy naturalizacja obcokrajowców. Prawo lokalne
tworzone przez dekurionów nie mogło być
sprzeczne z ustawami, plebiscytami, edyktami, dekretami czy innymi konstytucjami cesarskimi. Ordo decurionum
pełniło również funkcję instancji odwoławczej w stosunku do kar grzywny
nakładanej na mieszkańców municipium
przez urzędników19.
Urzędnikami municypalni (magistratus)
byli również: duoviri lub quattuorviri iure
dicundo, duoviri aediles i quaestores. Duowirowie stanowili najwyższy organ wykonawczy w municipium, a zarazem organ o
najszerszych uprawnieniach. Urząd ten odpowiadał urzędowi konsula w Rzymie.
Duowirów wybierano spośród dekurionów
na jeden rok. Odpowiedzialni byli oni za
jesień 2010
bieżące prowadzenie spraw publicznych.
Do zadań publicznych municipium zaliczano
sprawy związane z budową lub przebudową
ulic, dróg publicznych, oczyszczaniem rzek,
fos czy kanalizacji. Ponadto ustrój municypalny przewidywał dwóch edylów. Pierwsi
edylowie byli mianowani zawsze przez cesarza na podstawie edyktu, następnych zaś
wyznaczali duowirowie. Do kompetencji
edylów należało m.in. sprawowanie kontroli nad dostarczeniem produktów żywnościowych, sprawowanie pieczy nad
budynkami sakralnymi, miejscami świętymi, murami miejskimi, drogami, dzielnicami, systemem miar i wag oraz nad
bezpieczeństwem publicznym. Również
pierwsi kwestorzy mianowani byli na podstawie dekretu lub edyktu przez cesarza,
natomiast następni już zgodnie z przepisami ustawy municypalnej. Do głównych
zadań kwestorów należała opieka nad
skarbcem municypalnym. Mieli oni także
prawo pobierać podatki, dysponować środkami publicznymi, strzec ich i administrować nimi20. Ponadto w municypiach
występowali urzędnicy nadzwyczajni –
prefekci. Ustanawiani byli oni tylko w specyficznych przypadkach, zasadniczo w
celu zastąpienia duowirów. Mianowany
prefekt, dopóki nie powrócił któryś z duowirów, miał te same uprawnienia co duowirowie, z wyjątkiem mianowania
drugiego prefekta lub nadania obywatelstwa rzymskiego. Uprawnienia te należały
do wyłącznej kompetencji duowirów21. Należy podkreślić, że po dokonanym wyborze
lub po mianowaniu wszyscy urzędnicy municypalni składali przysięgę, zobowiązując
się do rzetelnego wypełniania obowiązków
na nich spoczywających oraz zaniechania
jakichkolwiek działań mogących godzić w
prawo lub dobro municipium. Ponadto w
municypiach występowało zgromadzenie
ludowe – comitia. Zgromadzenia te odbywały się według podziału lokalnej społeczności na kurie, dokonywanego przez
duowirów. Jednym z głównych zadań zgromadzeń ludowych był wybór magistratus.
Należy podkreślić, że urzędnicy ponosili
odpowiedzialność za swe czynności dopiero po zakończeniu urzędowania. Z
otrzymanych pieniędzy każdy urzędnik
władzy magistratury miał złożyć rachunek.
Jeżeli wykroczyli poza swoje kompetencje,
wdrażano przeciwko nim postępowanie
sądowe22.
Jednocześnie należy wskazać, że organizacja wymiaru sprawiedliwości w municypiach opierała się na wzorach rzymskich.
47
GŁOSY I GLOSY
Podstawową cechą wymiaru sprawiedliwości było rozgraniczenie spraw pozostawionym organom lokalnym, najczęściej
duowirom, od spraw zarezerwowanych dla
namiestników prowincji, czyli Rzymu.
Przed sądami municypalnymi toczyły się
wyłącznie procesy prywatne (między
mieszkańcami danego municypium).
Inaczej wyglądał zarząd prowincji wcielanych do republiki. Wojny punickie przyniosły Rzymowi posiadłości zamorskie
oraz nowe terytoria znajdujące się poza Italią. Taki stan rzeczy wymagał nowych rozwiązań politycznych i administracyjnych.
Należy podkreślić, że sam termin „prowincja” oznaczał zakres władzy urzędnika,
jego obowiązków i zadań mu powierzonych. Natomiast w języku politycznym prowincja oznaczała terytorium pozaitalskie,
poddane władzy urzędnika rzymskiego.
Prowincje rzymskie były powoływane do
życia na podstawie ustawy – lex data. Na
podstawie takiego aktu prawnego znoszono
autonomię poszczególnych narodów
wchodzących w skład danej prowincji,
wprowadzając w to miejsce jednolitą dla
danego terytorium organizację. Nie było to
jednak regułą, gdyż granice prowincji dopasowywano zwykle do wcześniejszych
granic i podziałów, z zachowaniem nawet
lokalnych organów władzy, czego
przykładem była Palestyna z Sanhedrynem
i Najwyższym Kapłanem, posiadającym
dosyć szerokie uprawnienia administracyjne i sądownicze. Pierwszymi w pełni
zorganizowanymi prowincjami rzymskimi
była Sardynia i Sycylia23. W początkowej
fazie na czele zdobywanych prowincji stali
pretorowie, którzy mieli olbrzymie uprawnienia administracyjne, sądownicze oraz
pełnię władzy wojskowej na podległym im
obszarze. Z czasem nadzór nad zarządem
prowincjami przejął Senat, który określał
prowincje w zależności od stopnia ich podporządkowania jako spokojne – pretorskie
oraz niespokojne – konsularne. Prowincje
spokojne, które nie wymagały obecności
silnych oddziałów armii rzymskiej, powierzono propretorom, drugie zaś, do których
kierowano oddziały wojskowe, oddawano
prokonsulom24. Zarządca prowincji wspierany był przez legatów wysyłanych przez
Senat, których miał również kontrolować
władzę zarządcy i przesyłać do Senatu stosowne sprawozdania. Zarządcy pomagali
kwestorzy z uprawnieniami fiskalnymi
oraz inni urzędnicy.
W okresie pryncypatu25 zasadniczo zachowano podział terytorium zależnego od
Rzymu na Italię i prowincję. Największe
zmiany dotyczyły zarządu prowincji. Dotychczasowy system zarządu, w efekcie
którego prowincje dzieliły się na prokonsularne i propretorskie, zastąpiony został
podziałem na prowincje senatorskie i cesarskie. Prowincji senackich było dziesięć
i pośród nich utrzymano stary podział na
propretorskie – zarządzane przez propretorów i prokonsularne – zarządzane przez
prokonsulów. Formalnie nadzór nad nimi
należał do Senatu, jednak w praktyce zarządzający nimi namiestnicy musieli wykonywać polecenia cesarskie. W
przypadku nieobecności w prowincji namiestników zastępowali ich legaci. Prowincji cesarskich było około czterdziestu.
Na czele prowincji cesarskich stali namiestnicy nazywani legati Augusti pro
praetore, którym przysługiwała na podległym im terenie całość władzy cywilnej i
wojskowej, a także kompetencje sądownicze. W celu sprawowania lepszej kontroli
sytuacji w prowincjach z czasem ustanowieni zostali komisarze cesarscy, których
zadanie polegało na weryfikowaniu poczynań namiestników pod kątem ich lojalności
wobec imperatora. Należy podkreślić, że
elementem różniącym obie kategorie prowincji było to, iż wszelkie dochody uzyskiwane w prowincjach senatorskich
kierowano do skarbu publicznego, podczas
gdy dochody z prowincji cesarskich zasilały bezpośrednio kasę cesarską oddzieloną
od skarbu państwa. Około III w. podział na
dwie kategorie prowincji się zatarł, a podstawowe uprawnienia w stosunku do zarządu
terytorialnego
przeszły
na
imperatora26.
Ponadto najważniejsze miasta w poszczególnych prowincjach stopniowo uzyskały
status i uprawnienia podobne do miast w
Italii i cieszyły się stopniowo dużym stopniem samorządności. Elementem dodatkowym było istnienie tzw. consilia provinciae,
czyli zgromadzeń prowincjonalnych. Były
to ciała, w których skład wchodzili delegaci
desygnowani przez władze samorządowe
poszczególnych miast prowincji. Kompetencje zgromadzenia nie były zbyt duże,
spełniało ono funkcje opiniodawcze i doradcze dla namiestników27.
Należy także podkreślić, że szczególną pozycję w państwie rzymskim
zachował Egipt. Nie stał się on podobnie jak inne podporządkowane państwa
kolejną prowincją Rzymu. Egipt zachował niezależność, czego wyraz stanowiło przeświadczenie, że władzę w
jesień 2010
nim sprawuje bezpośrednio imperator, ale
jako faraon Egiptu. Właściwie namiestnikiem był prefekt Egiptu, wspierany przez
dwóch urzędników28.
Kolejne reformy ustroju państwa przeprowadzone zostały przez Dioklecjana.
Efektem reform było stworzenie zupełnie
nowej formy ustrojowej – dominatu29. Dioklecjan wprowadził nowy podział terytorialny kraju, likwidując dotychczasowy
podział na prowincje cesarskie i senackie.
Ponadto przeprowadzono rozdział kompetencji pomiędzy administrację cywilną i
wojskową, wprowadzono ścisłą hierarchię
i podporządkowanie urzędów niższych
urzędom wyższym rangą oraz podzielono
urzędy na centralne i lokalne, ustalając
właściwą między nimi hierarchię. Dioklecjan wprowadził podział państwa na dwanaście diecezji, na czele których stali
wikariusze. O szczebel niżej kraj został podzielony na prowincje, których było około
stu. Każda diecezja obejmowała kilka lub
kilkanaście prowincji. Kierownictwo w
prowincjach sprawowali – w zależności od
okresu i okoliczności powstania prowincji
– legaci, prezesi, prefekci, rektorzy lub sędziowie. To właśnie na szczeblu diecezji
pełniono podstawowe funkcje zarządu terytorialnego państwem. Sprawowano cywilną i wojskową władzę administracyjną,
przenoszono stopniowo również funkcje
sądownicze.
Na najniższym szczeblu jednostkę administracyjną stanowił okręg – civitates.
Okręg stał się jednostką obejmującą
większe miasto wraz z otaczającym go terytorium, obejmującym inne miasta, wsie
i latyfundia. Za pryncypatu w okręgach
istniał pewien samorząd, tzn. organy
okręgowe były wybieralne i prowadziły,
pod kontrolą państwa, część administracji państwowej. Samorząd ten uległ za
dominatu rozkładowi, a jego dotychczasowe kompetencje przejmowali kierujący
prowincjami. Urzędników na wszystkich
szczeblach mianował i odwoływał cesarz,
który nadzór nad administracją terytorialną
wykonywał przez Święty Konsystorz oraz
czterech prefektów. Nieco później Konstantyn wprowadził nową jednostkę podziału, dzieląc kraj na cztery prefektury z
prefektami. Ich podstawowym zadaniem
było nadzorowanie w imieniu cesarza sposobu wykonywania zarządu niższymi jednostkami terytorialnymi przez odpowiednich
urzędników. Tym samym doszło do ustalenia czterostopniowego systemu: prefektura
– diecezja – prowincja – okręg.
48
GŁOSY I GLOSY
18
Jest to o tyle istotne, że te podziały administracyjne przetrwały częściowo w późniejszych podziałach kościelnych oraz
podziałach administracyjnych państw średniowiecznych, zwłaszcza państwa frankońskiego30.
Należy podkreślić, że stworzona przez cesarstwo rzymskie koncepcja administracji,
polegająca na podziale administracyjnym
kraju i stworzeniu sieci hierarchicznie od
siebie uzależnionych urzędników, przewyższała wszelkie inne, znane starożytności
sposoby zarządzania wielkim państwem.
Stworzony system zapewniał ciągłość organizacji państwowej, która zdolna była przetrwać głębokie wstrząsy na szczeblu
najwyższej władzy. Wedle rzymskiej koncepcji administracja przestała być systemem
eksploatacji poddanych, a stała się służbą
publiczną, uregulowaną prawnie i mającą
służyć użyteczności publicznej. W administracji rzymskiej pojawiały się już zasady,
które dopiero wiele wieków później zostały
wprowadzone w Europie przez monarchie
absolutne i które legły u podstaw nowożytnej administracji państwowej31.
Przypisy:
1
2
3
Ibidem, s. 45-46.
19
B. Sitek, Prawo municypalne, [w:] B. Sitek, P.
S. Wójcik, Samorząd terytorialny w Polsce w XX
Krajewski (red.), op. cit., s. 69-70.
w., Lublin 1999, s. 21-22.
20
M. Sczaniecki, Powszechna historia państwa i
21
prawa, Warszawa 1994, s. 14.
22
G. Górski, S. Salmonowicz, Historia ustrojów państw, Warszawa 2001, s. 22.
4
Ibidem, s. 23.
5
G. Górski, Historia administracji, Warszawa 2002,
Ibidem, s. 71-2.
Ibidem, s. 73.
S. Wójcik, op. cit., s. 27.
23
24
A. Jurewicz, B. Sitek, op. cit., s. 46.
G. Górski, S. Salmonowicz, op. cit., s. 56.
25
Forma władzy w okresie Cesarstwa Rzymskiego
wprowadzona po 27 r. p.n.e. przez Oktawiana Au-
s. 18 - 19.
6
G. Górski, S. Salmonowicz, op. cit., s. 28.
7
P. Buckley Ebrey, Historia Chin, Warszawa 2002, s.
gusta, polegająca na koncentracji władzy w rękach
pierwszego senatora (princeps senatus). Jako „ojciec
ojczyzny” i „wspaniały” (pater patriae i Augustus)
60.
8
9
P. Buckley Ebrey, op. cit., s. 61.
10
G. Górski, S. Salmonowicz, op. cit., s. 77.
11
M. Sczaniecki, op. cit., s. 21.
12
G. Górski, S. Salmonowicz, op. cit., s. 37.
13
14
15
Oktawian przejął władzę prokonsula, uzyskał
G. Górski, S. Salmonowicz, op. cit., s. 73.
dożywotni tytuł trybuna ludowego oraz został najwyższym kapłanem. Ten model władania Rzymem
utrzymał się przez trzy stulecia i przez cały ten okres
był de facto fikcją republikańską (G. Górski, S. Salmonowicz, op. cit., s. 58).
S. Wójcik, op. cit., s. 23.
26
Ibidem, s. 28.
G. Górski, S. Salmonowicz, op. cit., s. 62-63.
27
Ibidem, s. 63.
Dzieje miasta Rzym i imperium rzymskiego można
28
podzielić na następujące okresy: 1. Okres królestwa
Ibidem.
29
Dioklecjan (284 – 305 r.) wprowadził nowy system
– dzieje miasta Rzym i państwa rzymskiego od 753
rządów oparty na wzorze wschodnich despotii.
do 509 r. p.n.e., 2. Republika rzymska – losy państwa
Władza cesarza była w pełni absolutna. W jego
rzymskiego w latach 509-27 p.n.e. (za początek re-
ręku skupiało się całe ustawodawstwo, pełnia
publiki przyjmuje się upadek króla Tarkwiniusza
władzy sądowej, cesarz był naczelnym wodzem i
Pysznego, a za koniec przyjęcie przez Oktawiana ty-
kapłanem. Wszystkie instytucje republikańskie,
tułu „augustus”), 3. Okres pryncypatu – 27 r. p.n.e.-
które utrzymały się za pryncypatu, zostały znie-
284 r. n.e., 4. Okres dominatu – 284-476 r. (M.
MAGDA LENA SIMLAT- RZEPECKA
Autorka jest członkiem SKO w Krakowie
sione lub zredukowane do minimum. Na ich
Sczaniecki, op. cit., s. 22-24).
16
S. Wójcik, op. cit., s. 24-25.
17
A. Jurewicz, B. Sitek, Ustrój republikański, [w:] B.
miejsce wprowadzony został nowy zarząd państwa
o charakterze skrajnie centralistycznym (M. Sczaniecki, op. cit., s. 31-32)
Sitek, P. Krajewski (red.), Rzymskie prawo pub-
30
liczne, Olsztyn 2004, s. 44.
31
M. Sczaniecki, op. cit., s. 33-34.
Ibidem, s. 32-33.
IV Letnie Warsztaty Doktoranckie, Łódź 30 czerwca – 2 lipca 2010 r.
„S Ą D O W A K O N T R O L A A D M I N I S T R A C J I
W S P R A W A C H P O D A T K O W Y C H”
JOA N N A W YPORSKA- FRANKIEWICZ
Tradycją stały się już coroczne letnie
spotkania z doktorantami. W tym
roku odbyły się one po raz czwarty.
Spotkaliśmy się w Łodzi, a więc w
miejscu, gdzie zrodził się pomysł takich spotkań. W organizację tegorocznych warsztatów zaangażowany
był – jak zresztą co roku – ich pomysłodawca, prof. dr hab. Jan Paweł
Tarno, a także kierowany przez
niego Zakład Sądownictwa Admi-
nistracyjnego, nadto Fundacja
Centrum Dokumentacji i Studiów
Podatkowych UŁ, Wojewódzki Sąd
Administracyjny w Łodzi oraz Wydział Prawa i Administracji Uniwersytetu Śląskiego. Honorowy patronat
nad tegorocznymi warsztatami objął
prezydent Łodzi.
Należy podkreślić, że z roku na rok
te letnie spotkania adeptów nauki
cieszą się coraz większym zainterejesień 2010
sowaniem, a poziom prezentowanych
referatów jest naprawdę bardzo wysoki. Równocześnie nie bez znaczenia
jest też to, że idea warsztatów ma
coraz większe grono gorących zwolenników, i to nie tylko wśród przedstawicieli środowiska naukowego i
sędziów sądów administracyjnych.
Idea ta wspierana jest również przez
Krajową Reprezentację Samorządowych Kolegiów Odwoławczych, sa-
49
GŁOSY I GLOSY
morząd radców prawnych, samorząd
doradców podatkowych, a także
środowisko łódzkich przedsiębiorców i rotarian. Od samego początku
znaczącego wsparcia inicjatywie letnich
warsztatów doktoranckich udzieliło sadownictwo administracyjne z prezesem
NSA prof. dr. hab. Romanem Hauserem na czele, który od trzech lat jest
czynnym uczestnikiem tych spotkań,
przewodnicząc jury warsztatów.
W tym roku Radę Naukową Letnich
Warsztatów Doktoranckich tworzyli
prof. dr hab. Bogumił Brzeziński z
UMK w Toruniu, prof. dr hab. Bogdan Dolnicki z UŚ w Katowicach,
prof. dr hab. Roman Hauser z UAM w
Poznaniu, prof. dr hab. Andrzej Matan
z UŚ w Katowicach, prof. dr hab. Robert Sawuła z WSPiA w Przemyślu,
prof. dr hab. Włodzimierz Nykiel z UŁ
oraz prof. dr hab. Jan Paweł Tarno z
UŁ. Rada – jak co roku – rozpoczęła
pracę już wczesną wiosną, dokonała
wtedy wstępnej weryfikacji nadesłanych referatów, wybierając
spośród nich te, których autorzy
zostali zaproszeni do wzięcia udziału
w warsztatach. W finale znaleźli się
przedstawiciele pięciu polskich
wyższych uczelni, którzy zaprezentowali 28 referatów.
Jury tegorocznych warsztatach tworzyli:
– prezes NSA prof. dr hab. Roman
Hauser (przewodniczący);
– prof. dr hab. Bogumił Brzeziński z
UMK (wiceprzewodniczący);
– prof. dr hab. Jan Paweł Tarno z UŁ
(wiceprzewodniczący),
– prezes WSA w Łodzi Tomasz Zbrojewski,
– prof. dr hab. Bogdan Dolnicki;
– prof. dr hab. Andrzej Matan z UŚ –
którzy bez wahania podjęli pionierską
przecież inicjatywę i od samego początku czynnie uczestniczą w warsztatach;
– prof. dr hab. Robert Sawuła z
WSPiA w Przemyślu tak skutecznie
„zarażony” ideą letnich spotkań z doktorantami, że trudno sobie dziś wyobrazić warsztaty bez jego udziału;
– sędziowie NSA Barbara Wiśniewska, Adam Bącal i Bogusław
Dauter, których wiedza, temperament, dociekliwość, poczucie humoru i życzliwość ożywiały atmosferę
panującą na sali obrad;
– Dorota Apostolidis – sędzia Sądu
Okręgowego w Łodzi;
– Ewa Radomińska z klubu Rotary
Łódź-Centrum;
– Tomasz Miłek, wiceprzewodniczący Krajowej Rady Doradców Podatkowych;
– Krzysztof Podsiadło. przewodniczący Zarządu Łódzkiego Oddziału
Krajowej Izby Doradców Podatkowych;
– Bożena Zybura, przewodnicząca
Zarządu Lubelskiego Oddziału Krajowej Izby Doradców Podatkowych.
Funkcję sekretarza jury pełnił dr
Dariusz Strzelec z UŁ. Nadto w obradach brał udział redaktor Grzegorz
Jarecki, przedstawiciel Wydawnictwa Wolters Kluwer, które zobowiązało się wydać prezentowane
referaty w formie książkowej.
Prezentowane na tegorocznych warsztatach referaty dotyczyły szeroko rozumianej problematyki sądowej kontroli
administracji w sprawach podatkowych. Szczególnym zainteresowaniem
autorów cieszyły się: 1) zagadnienia
związane z analizą problemów procesowych rodzących się na tle sądowej kontroli aktów i czynności w sprawach
podatkowych; 2) problematyka interpretacji poszczególnych przepisów
ustawy z 11 marca 2004 r. o podatku od
towarów i usług; 3) specyfika orzekania
w sprawach podatków lokalnych; 4)
kwestia pozycji doradcy podatkowego
w postępowaniu sądowoadministracyjnym; 5) zagadnienia związane z zasadą
prawdy obiektywnej i ciężarem dowodu
w postępowaniu podatkowym, a także
6) znaczenie prawa unijnego dla sytuacji prawnej polskiego podatnika.
Poruszana problematyka wielokrotnie prowokowała do dyskusji, co
świadczy o doskonałym wyczuleniu
doktorantów na sprawy naprawdę
ważne. Za każdym razem podejście
do prezentowanych zagadnień było
oryginalne i nowatorskie. Gruntowne
przygotowanie prelegentów przejawiało się nie tylko w świetnych prezentacjach, ale i znakomitych
odpowiedziach na zadawane przez
członków jury pytania, a tych było
bez liku.
Program warsztatów był w głównej
mierze podporządkowany prezentacji
zakwalifikowanych referatów, które
zostały wygłoszone – w kolejności aljesień 2010
fabetycznej – w ciągu dwóch pierwszych dni. Ze względów porządkowych obrady zostały podzielone na
trzy sesje robocze, podczas których
głos należał do doktorantów – każdy
z nich miał 15 minut na zaprezentowanie przygotowanego zagadnienia.
Oprócz części roboczej był też czas
na rozrywkę i odpoczynek. Podobnie
jak co roku organizatorzy zapewnili
warunki sprzyjające mniej oficjalnym
spotkaniom i dyskusji. Program
warsztatów został bowiem tak pomyślany, aby połączyć pracę z integracją i letnim wypoczynkiem.
W każdym dniu przewidziano jakąś
atrakcję.
W pierwszym dniu obrady zakończył się wspólnym grillowaniem, w
drugim dniu odbyła się wspólna uroczysta kolacja, a trzeci dzień warsztatów zarezerwowano na wycieczkę po
ciekawych miejscach i osobliwościach Łodzi – tej współczesnej i tej pamiętającej czasy Ziemi Obiecanej.
Podczas tych mniej oficjalnych punktów programu był czas na integrację
środowiska doktorantów, rozmowy, a
także na zadawanie pytań członkom
jury. Tradycją warsztatów stało się już
bowiem to, że podczas letnich spotkań
każdy z doktorantów ma prawo pytać
o nurtujące go probelmy naukowe, a
nikt z pytanych nie może odmówić
udzielenia na nie odpowiedzi, może co
najwyżej tę odpowiedź odroczyć w
czasie, jeśli pytanie wymaga dłuższego
zastanowienia.
W ideę warsztatów wpisana jest bowiem nie tylko ocena przez członków
jury prezentowanych wystąpień,
ale i udzielanie młodym naukowacą
wszechstronnej pomocy w budowaniu
warsztatu naukowego, rozwiązywaniu
nurtujących ich problemów badawczych, czy wskazywaniu literatury do
której warto by sięgnąć. Z przywileju
zadawania pytań doktoranci korzystali bardzo szeroko, tym bardziej że
mieli oni szansę skorzystać z bogatej
wiedzy i doświadczenia członków
jury. Również i w tym roku było ku
temu wiele okazji.
Podobnie jak w latach ubiegłych, tak
i w tym roku był niemały kłopot z
wyłonieniem najlepszych prac, ponieważ prezentowany przez doktorantów poziom był bardzo wysoki.
Ostatecznie jednak jury uhonorowało
50
GŁOSY I GLOSY
pierwszą nagrodą – ufundowaną
przez rektora UŁ prof. dr. hab. Włodzimierza Nykiela, rektora WSPiA w
Przemyślu prof. dr. hab. Jerzego
Posłusznego oraz prezesa NSA prof.
dr. hab. Romana Hausera
– Romana Wiatrowskiego z UAM
w Poznaniu za referat pt. „Sądowa kontrola interpretacji indywidualnych”.
Druga nagroda, którą ufundowali
rektor WSPiA w Przemyślu prof. dr
hab. Jerzy Posłuszny i prezes WSA w
Łodzi sędzia NSA Tomasz Zbrojewski, przypadła Michałowi Mące z UŚ
w Katowicach za pracę zatytułowaną:
„Zasada prawdy materialnej w postępowaniu podatkowym przez pryzmat
wybranego orzecznictwa sądów administracyjnych”.
Trzecią nagrodę, którą ufundowali:
Fundacja Centrum Dokumentacji i
Studiów Podatkowych UŁ, dziekan
WPiA UŚ prof. dr hab. Zygmunt
Tabor i firma „Partner Center” z siedzibą w Łodzi, otrzymała Ilona Waksmundzka z UŁ za opracowanie pt.
„Sądowa kontrola indywidualnych pisemnych interpretacji prawa podatkowego – zagadnienia wybrane”.
Nagroda czwarta przypadła w
udziale ex aequo Izabeli Andrzejewskiej-Czernek z UMK w Toruniu za
referat pt. „Wykładnia prawa Unii
Europejskiej dokonywana przez polskie
organy podatkowe” i Anecie Woź-
niak z UŁ za studium zatytułowane
„Wzruszenie ostatecznej decyzji podatkowej wskutek orzeczenia ETS”. Te nagrody zostały ufundowane przez
Krajową Izbę Doradców Podatkowych i Łódzki Oddział Krajowej Izby
Doradców Podatkowych, dziekana
WPiA UŁ prof. dr hab. Małgorzatę
Pyziak-Szafnicką i firmę „Partner
Center” z siedzibą w Łodzi.
Ponadto jury postanowiło przyznać trzy
wyróżnienia, których fundatorami byli:
Krajowa Reprezentacja Samorządowych
Kolegiów Odwoławczych, przewodnicząca Lubelskiego Oddziału Krajowej
Izby Doradców Podatkowych – Bożena
Zybura oraz Klub Rotary Łódź–Centrum.
Pierwsze wyróżnienie otrzymała Justyna
Bartosiewicz z UŚ w Katowicach za referat pt. „Problematyka udzielania ulg w
spłacie zobowiązań podatkowych dotyczących podatków pobieranych przez
urzędy skarbowe a stanowiących dochody gmin”. Drugie wyróżnienie przypadło w udziale Agnieszce Grosińskiej
z UŁ, która przygotowała wystąpienie
zatytułowane: „Doradca podatkowy w
postępowaniu przed sądem administracyjnym”. Wyróżnienie trzecie otrzymał
Konrad Purski z UAM w Poznaniu za
referat pt. „Sądowa kontrola decyzji
podatkowych w republice francuskiej
– podstawowe zasady”.
Swoją nagrodę przyznali też w drodze głosowania uczestnicy IV Letnich
JOANNA WYPORSKA-FRANKIEWICZ
Autorka jest adiunktem w Zakładzie
Sądownictwa Administracyjnego
na Wydziale Prawa i Administracji UŁ
oraz etatowym członkiem SKO w Łodzi
Na swej drodze życia, nie tylko tej
prawniczej, służbowej, ale również prywatnej, osobistej, zostawił po sobie niezatarty ślad swej bytności pełnej
życzliwego oddania ludzkim problemom i kłopotom.
Jego postawa jako prawnika (radcy
prawnego), pełna szlachetności przyjaźń i życzliwe relacje, jakie potrafił
tworzyć ze wszystkimi osobami, z którymi los Go zetknął, ułatwiały mu zawieranie licznych przyjaźni.
Śmierć nagle wyrwała Go z naszego
grona.
Zostanie jednak na zawsze w naszej
pamięci, w naszych sercach.
Zmarł
STANISŁAW BRYLSKI,
Prezes Kolegium we Włocławku
Mors ultima linea rerum
Śmierć ostateczną granicą (wszystkich) rzeczy
HORACY
Z głębokim żalem zawiadamiamy, że
24 lipca 2010 r. zmarł Stanisław Brylski.
Od momentu utworzenia Samorządowych Kolegiów Odwoławczych pełnił
funkcję Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku.
Był pełnym inwencji inspiratorem i
zarazem motorem działań nie tylko w
Kolegium. Udzielał się czynnie w korporacji radcowskiej, pełniąc tam przez
dwie kadencje stanowisko sędziego w
Warsztatów Doktoranckich, przypadła ona w udziale Michałowi Korszunowi z UŚ w Katowicach, który
zaprezentował referat pt. „Kontrowersje związane z wykładnią przepisu
art. 19 ust. 13 pkt 5 lit. a ustawy PTU
w orzecznictwie sądowym”. Nagroda
ta została ufundowana przez Kancelarię Radców Prawnych Fortak & Karasiński z Łodzi.
Tegoroczne warsztaty zakończyło
wystąpienie prof. dr. hab. Jana Pawła
Tarno, który podziękował członkom
jury, fundatorom nagród i współpracownikom. Tym razem ostatnie słowo
należało jednak do prof. dr. hab. Bogdana Dolnickiego, który zaprosił na V
Letnie Warsztaty Doktoranckie, które
odbędą się w dniach 29 czerwca – 1
lipca 2011 r. w Katowicach, a tematem
przewodnim tego spotkania będzie:
„Samorząd terytorialny w Polsce a
sądowa kontrola administracji”. Organizacji przyszłorocznych warsztatów
podjęły się Wydział Prawa i Administracji UŚ w Katowicach i Wojewódzki
Sąd Administracyjny w Gliwicach.
Sądzie Dyscyplinarnym Okręgowej
Izby Radców Prawnych w Toruniu.
Aktywnie uczestniczył w działalności
orzeczniczej Urzędu Zamówień Publicznych.
jesień 2010
BOLESŁAW KACZMAREK,
wiceprezes, wraz z koleżankami
i kolegami SKO we Włocławku
51
PRO DOMO SUA
jesień 2010
52
PRO DOMO SUA
Dwadzieścia lat minęło
jak jeden dzień…
K R YSTYNA SIENIAWSKA
W kolegiach wszystko zaczęło się od
raptem trzech przepisów (art. 39 ust. 4,
art. 77 ust. 1 pkt 11 i art. 81 i 102)
wchodzącej w życie wiosną 1990 r. ustawy
z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, która na trwałe zmieniła oblicze naszego kraju. Zapoczątkowany
dzięki niej mozolny proces odradzania
się samorządu terytorialnego i szeroko
pojętej samorządności sprawił, że dzisiaj
żyjemy w – może jeszcze niedoskonałym, ale jednak – demokratycznym
państwie prawa i coraz bardziej obywatelskim społeczeństwie. I chociaż proces
ten jeszcze trwa – i zdaniem specjalistów
nigdy się nie zakończy, bo taka jest specyfika ciągłego doskonalenia – to powiedzieć
dziś
można
z
pełnym
przekonaniem, że warto było jesienią
1990 r. podjąć trud organizacji od podstaw zupełnie nowej w polskim systemie
prawnym instytucji, a zarazem odrębnego organu w strukturze samorządu –
kolegium odwoławczego.
Z sentymentem wracamy dziś myślami
do tamtych pierwszych miesięcy, pierw-
szych lat naszej kolegialnej działalności.
Nasze „urzędowanie” jako kolegia odwoławcze przy sejmikach samorządowych rozpoczynaliśmy w jednym lub
dwu pokojach – udostępnionych najczęściej przez władze sejmiku lub woje-
nia wykwalifikowanej kadry orzeczniczej.
Początki – jak to często bywa – były bardzo trudne, prezes Maciej Ciesielka tak
oto wspomina organizowanie Kolegium
w Nowym Sączu: „Zaczęło się od jednego
Spotkanie w Krakowie związane z powołaniem kwartalnika „Casus”, lato 1996 r. Od lewej: K. Rzepecka (1 IX 1990 r. oddelegowana przez sejmik woj. na dyrektora biura SKO
w Krakowie), R. Sawuła, D. Sachanbińska, D. Jurewicz, H. Krajewski (wiceprezes SKO w Bydgoszczy), L. Kamiński, K. Sieniawska, J. P. Tarno, J. Ziubrynowicz-Rozwałka,
I. Skrzydło-Niżnik, W. Szubert, A. Dąbrowska-Puszklewicz
wodę – od organizacji miejsca pracy,
czyli umeblowania i wyposażenia w podstawowe materiały biurowe, a także – a
raczej przede wszystkim – od pozyska-
Spotkanie w Krakowie, jesień 1996 r. Członkowie Prezydium KRSKO – od lewej: R. Sawuła, W. Drabik, L. Kamiński, W. Szubert, D. Jurewicz, R. Chalimoniuk, D. Kijowski,
Z. Pabich, J. Kosowska, K. Sieniawska, A. Dąbrowska-Puszklewicz
jesień 2010
etatu pracownika biurowego i czternastu
członków, z których wszyscy byli delegatami do sejmików. Dość szybko jednak obsada biurowa wzrosła do 3 osób, a ja sam
już od 1 października tegoż roku pełniłem
funkcję etatową (1/2 etatu). Kolegium
dysponowało wówczas w ramach biura
Sejmiku dwoma pokojami” („Casus” nr
15/2000). Z kolei prezes Marek Żmuda,
wracając do tamtych lat, podkreśla pozytywną atmosferę, jaka towarzyszyła rodzeniu się Kolegium w Toruniu: „To był
gorący lipiec 1990 r. Trzy osoby do pracy
(w tym ja, prezes) i stosy akt przekazane
przez wojewodę… Początki były naprawdę
trudne. Było jednak dużo entuzjazmu i
świadomość pewnej misji do spełnienia”
(„Casus”, nr 15/2000).
Wbrew trudnościom związanym z
wprowadzaniem reform demokratyzujących państwo entuzjazm pracowni-
53
PRO DOMO SUA
ków samorządowych kolegiów był
olbrzymi, czuli oni, że uczestniczą w tworzeniu nowej instytucji administracyjnej
opartej na zasadach, których dopiero
mieliśmy się uczyć w praktyce. To wiedza praktyczna miała szczególne
znaczenie w tym pierwszym okresie
funkcjonowania samorządu terytorialnego i ona właśnie charakteryzowała
tych, którzy 20 lat temu „przecierali
szlaki”, tworząc samorządowe kolegia
odwoławcze; ponadto osoby te cechował
zapał i wiara w sens podjętych działań.
To właśnie wówczas, 5 września 1991 r.
podczas ogólnopolskiego spotkania przewodniczących kolegiów odwoławczych z
udziałem prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ w Krakowie Jana Blata
ukonstytuowała się Krajowa Reprezentacja Kolegiów Odwoławczych, a także
uchwalono pierwszy regulamin Krajowej
Reprezentacji, którego par. 1 brzmiał:
„1. Krajową Reprezentację Kolegiów
Odwoławczych stanowią Przewodniczący
Kolegiów Odwoławczych przy Sejmikach
Samorządowych.
Wywiad z prof. J. Buzkiem, Prezesem Rady Ministrów, zima 1998 r.
Prof. dr hab. Mirosław Stec celnie
określił ich mianem „pionierów samorządności” – ich rola miała polegać na
przekształceniu idei w praktykę życia
publicznego oraz nadaniu profesjonalnego charakteru funkcjonowaniu samorządu terytorialnego, tak aby stanowił
organiczny element demokratycznego
państwa prawa.
Samodzielnie organizujący pracę swoich kolegiów – w 49 województwach –
przewodniczący szybko dostrzegli potrzebę integracji całego środowiska, wymiany doświadczeń, współpracy i
wzajemnego wsparcia na forum samorządowo-rządowym. Dlatego już 17 listopada 1990 r. w Krakowie odbył się
pierwszy ogólnopolski zjazd przewodniczących kolegiów przy sejmikach samorządowych, a następnie w 1991 r. trzy
kolejne: 5 czerwca w Skierniewicach –
gdzie powołano Zespół Organizacyjny w
celu „opracowania podstaw statutowych i
organizacyjnych dla nowo tworzonej
struktury, jaką miała być Krajowa Reprezentacja Przewodniczących Kolegiów
Odwoławczych”, 21 czerwca w Warszawie oraz 5 września w Krakowie.
2. Organem stanowiącym Krajowej
Reprezentacji Kolegiów Odwoławczych
jest Zjazd Przewodniczących Kolegiów
Odwoławczych.
3. Organem wykonawczym KRKO jest
Wykonawczej oraz siedzibę, która na
stałe miała się mieścić w Krakowie.
W protokole z posiedzenia zapisano:
„Podczas zgromadzenia przedstawicieli
większości kolegiów wybrano członków
Komisji Wykonawczej, w skład której
weszli: Krystyna Sieniawska – jako przewodnicząca KRSKO; Krzysztof Śledziński ze Skierniewic oraz Dariusz
Kijowski z Białegostoku jako wiceprzewodniczący, a Hanna Adamowicz z
Opola jako sekretarz. Ponadto w skład komisji weszło sześciu innych przewodniczących kolegiów: Ewa Markiewicz
(Łódź), Janina Kosowska (Olsztyn),
Jadwiga Czaplicka (Warszawa), Antoni Leśniewski (Gorzów Wlkp.), Jacek
Żyndżo (Płock), Ludwik Żukowski
(Rzeszów). Za rzeczy najistotniejsze w najbliższej przyszłości uznano realizację porozumienia z Sejmikiem Krajowym”.
Rok 1992 r. przyniósł kolejne cztery
ogólnopolskie zjazdy przewodniczących:
3 kwietnia w Białowieży, 2 lipca w Warszawie, 24-25 września w Mogilanach i
10-11 grudnia w Krakowie. W tym czasie,
z inicjatywy Komisji Wykonawczej
KRKO, na podstawie wypełnionych
przez poszczególne kolegia ankiet oraz
sprawozdań z działalności – przeprowadzona została pierwsza analiza organizacji i działania Kolegiów Odwoławczych w
Polsce (M. Garapich, Analiza struktury
organizacyjnej kolegiów odwoławczych,
„Samorząd Terytorialny” 1993, nr 1-2).
Wywiad z min. R. Kaliszem, wiosna 2001 r.
Komisja Wykonawcza”.
Regulamin określał także strukturę organizacyjną KRKO (Przewodniczący
i 9-osobowa Komisja Wykonawcza), zadania Przewodniczącego i Komisji
jesień 2010
Ponieważ w treści art. 81 ustawy o samorządzie terytorialnym konstytuującego
kolegia odwoławcze nie określono ich
struktury – organizacja poszczególnych
kolegiów początkowo przybrała różne
54
PRO DOMO SUA
formy: od organu opartego wyłącznie na
członkach pozaetatowych (rekrutujących
się głównie spośród delegatów sejmiku)
po instytucję, której bazę tworzyli członkowie etatowi niepowiązani mandatowo
z sejmikiem i radą gminy. W 1991 r. 2
kolegia rozpoznały ponad 1500 odwołań, 5 – powyżej 1000, 9 – powyżej
700, a 30 kolegiów pod względem liczby
wydanych orzeczeń mieściło się w przedziale 200-700.
W praktyce szybko okazało się, że przepisy ustawy o samorządzie terytorialnym
oraz regulujący tryb działania kolegiów
odwoławczych kodeks postępowania administracyjnego – to zbyt ogólne regulacje prawne. W związku z tym pojawiało
się niebezpieczeństwo rozmaitych nieprawidłowości w funkcjonowaniu tej instytucji, mających korzenie w uzależnieniu
organizacyjnym, prawnym, a nawet finansowym od sejmiku województwa. Dlatego – w ramach reformy samorządu
terytorialnego – przystąpiono do prac nad
projektem ustawy, która by kompleksowo regulowała kompetencje kolegiów, ich ustrój oraz zasady działania i
finansowania, czyli ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych. W
ciągu następnych dwóch lat Krajowa Reprezentacja Kolegiów Odwoławczych
skupiała się przede wszystkim na ścisłej
współpracy z komisjami Sejmu RP, której celem było wypracowanie takiego
rządowego projektu ustawy o kolegiach, która by umocniła ich pozycję
jako organu chroniącego prawa podmiotowe jednostki wobec działań organów gminy. Starania te doprowadziły
do powołania przez pełnomocnika rządu
ds. reformy prof. Michała Kuleszę – Zespołu do przygotowania projektu ustawy o
sko, kierowanego przez prof.. Dariusza
Kijowskiego. W pracach zespołu uczestniczyli m.in. profesorowie: Wojciech
Chróścielewski, Zbigniew Kmieciak,
Jan Paweł Tarno, dr hab. Iwona
Skrzydło-Niżnik, dr hab. Robert Sawuła,
Lucyna Dzierżyński-Dryll, Grażyna
Zalas, dr Andrzej Grysiński. Uchwalona
przez Sejm RP ustawa z dnia 12 października 1994 r. weszła w życie 5 grudnia 1994
r. i tym samym rozpoczął się nowy rozdział
w życiu kolegiów.
W kwietniu 1995 r. wybrane zostało Prezydium Krajowej Reprezentacji SKO w składzie: przewodnicząca – Krystyna Sieniawska;
wiceprzewodniczący: Roman Chalimoniuk,
Leszek Kamiński, Dariusz Kijowski,
Czesław Martysz, Jan Paweł Tarno;
sekretarze: Iwona Skrzydło-Niżnik,
Puszklewicz, Daria Sachanbińska
oraz pozostali członkowie: Jacek Joachimowski, Bogumił Kacprzak, Robert
Sawuła, Wojciech Szubert, Joanna
Ziubrynowicz-Rozwałka. W czerwcu
1995 r. Zgromadzenie Przewodniczących
SKO przyjęło nowy regulamin Krajowej
Reprezentacji SKO, zgodnie z którym do
podstawowych zadań Zgromadzenia należy wymiana doświadczeń w zakresie organizacji i funkcjonowania kolegiów oraz
ich działalności orzeczniczej, opiniowanie
projektów aktów prawnych, podejmowanie uchwał w istotnych sprawach dotyczących kolegiów.
W ciągu 20 lat KRSKO zyskała trwałą
pozycję w życiu publicznym. Opiniowaliśmy najważniejsze projekty ustawodawcze związane z pracami nad Konstytucją
RP, reformą administracji oraz sądow-
Wywiad z prof. J. Regulskim, lato 1999 r.
Dorota Jurewicz, Janina Kosowska,
Zofia Pabich, Anna Dąbrowska-
Wywiad z prof. M. Kuleszą, lato 1999 r.
jesień 2010
nictwa administracyjnego w kolejnych
kadencjach parlamentu. Współpracujemy z Komisją Wspólną Rządu i Samorządu Terytorialnego przygotowującą
projekty ustaw związanych z dalszą decentralizacją państwa. Działalność Krajowej Reprezentacji SKO z powodzeniem
koordynuje od 1997 r. jej sekretarz
Anna Rzeszowska, która w każdym
wiosennym numerze „Casusa” publikuje
Kalendarium prac KRSKO – swoistą kronikę obejmującą każdy rok naszej
działalności. Dzięki nieocenionym zdolnościom organizacyjnym, umiejętności
doskonałej współpracy z ludźmi oraz sumienności swojego sekretarza – „Krajówka” (nazwą tą posługujemy się na
co dzień w środowisku prezesów sko)
może pomyślne realizować wielorakie, trudne zadania i inicjatywy.
55
PRO DOMO SUA
Siedziba KRSKO i SKO przy ul. J. Lea 10 w Krakowie
W trosce o jednolitość orzecznictwa administracyjnego w czerwcu 1996 r. Krajowa Reprezentacja SKO zadecydowała o
publikacji kwartalnika „Casus” – szkoleniowego, ogólnopolskiego czasopisma
prawniczo-administracyjnego służącego
przede wszystkim ujednolicaniu orzecznictwa administracyjnego, upowszechnianiu wiedzy o samorządowych kolegiach
odwoławczych, wymianie doświadczeń z
organami i instytucjami decydującymi o
kształcie naszego życia państwowo-politycznego oraz systemu prawnego.
Spośród prezesów powołano kierowaną
przez Redaktora Naczelnego Radę Redakcyjną, której skład personalny zmienia się w zależności od zmian na
stanowisku prezesa sko.
W czerwcu 2000 r. uchwałą Krajowej Reprezentacji SKO powołana została Rada
Naukowa kwartalnika KRSKO „Casus”, w
której skład weszli wybitni znawcy prawa,
profesorowie: Jan Boć, Roman Hauser,
Leon Kieres, Zbigniew Kmieciak, Mi-
chał Kulesza, Ewa Łętowska, Stanisław Prutis, Paweł Sarnecki (który
od zimy 2002 r. zastąpił prof. dr. hab.
Ludwik Żukowski oraz Prezes Izby
Ogólnoadministracyjnej NSA – sędzia
Włodzimierz Ryms. Od tego czasu w środowiskach naukowych i uniwersyteckich
kwartalnik „Casus” zaczęto uznawać za
publikator o w pełni naukowym statusie.
To, że „Casus”, stanowiący wizytówkę kolegiów, zyskał uznanie fachowego – pod
względem merytorycznym i redakcyjnym
– czasopisma, jest w dużej mierze zasługą
grona osób redagujących go od pierwszego numeru. Każdemu z naszych drogich Czytelników, którzy biorą do ręki
nowy numer kwartalnika, w pierwszej kolejności rzuca się w oczy okładka, będąca
najczęściej ilustracją rozmowy otwierającej dany numer „Casusa” bądź upamiętnieniem szczególnych okazji w życiu
kolegiów czy kraju. W ten sposób została
jakby zobrazowana historia życia publicz-
Poświęcenie nowej siedziby KRSKO i Krakowskiego Kolegium, październik 1997 r. Od lewej: Z. Ostafil, M. Ciesielka, L. Kamiński, W. Szubert, bp T. Pieronek
Tadeusza Wosia na stanowisku przewodniczącego), Bogusław Sygit,
Jan Paweł Tarno, Marek Szewczyk,
Posiedzenie Rady Naukowej „Casusa”, Kraków, maj 2002 r. Wśród obecnych m.in. członkowie Rady Naukowej – profesorowie: R. Hauser, B. Sygit, T. Woś, L. Żukowski
oraz sędzia NSA W. Ryms; Rady Redakcyjnej: J. Kosowska, K. Sieniawska, I. Skrzydło-Niżnik; zespołu redakcyjnego: E. Barańska-Jamrozik, A. L. Jamrozik, M. Malinowski,
a także prezes SKO w Słupsku B. Nakonieczny.
jesień 2010
nego w Polsce w okresie 15 lat. Autorką
okładek oraz ilustracji w środku numeru
jest ceniona – nie tylko w naszym środowisku – wybitna artystka plastyczka
Ewa Barańska-Jamrozik. Jej mąż, również znany w kręgach artystycznych,
dawny prezes krakowskiego ZPAP – Attila Leszek Jamrozik zajmuje się łamaniem komputerowym i opracowaniem
graficznym całości. O stylistykę i poprawność językową dba mistrz ortografii polskiej – jeden z laureatów ogólnopolskiego
dyktanda w Katowicach, wieloletni dziennikarz i redaktor, sekretarz redakcji, Maciej Malinowski, znany też ze swych
książek i artykułów, które unaoczniają, że
polszczyzna w wielu aspektach wciąż pozostaje dla nas „językiem obcym”.
Sekretarzem redakcji, mieszczącej
się w maleńkim pokoiku na poddas z u k r a kowskiego Kolegium, jest
56
PRO DOMO SUA
Uroczyste wręczenie przez premiera prof. J. Buzka nominacji prezesom SKO, czerwiec 2001 r. Od lewej: K. Sieniawska, S. Brylski, M. Ciesielka, L. Dudarewicz
dr Józef Kuffel. To on kontaktuje się
ze współpracownikami i z ogromną
uprzejmością
i
wyrozumiałością
zwraca się do autorów, prosząc o możliwie terminowe przekazywanie materiałów do każdego numeru, co nie
zawsze jest łatwe… Dzięki doskonałej
współpracy i wysiłkowi tego skromnego
zespołu redakcyjnego – 57 „Casusów”
w numeracji ciągłej oraz 2 wydania specjalne ujrzały światło dzienne, docierając na czas do Czytelników, których
liczba z pewnością znacznie przekracza
stosunkowo skromny do potrzeb
nakład 2500 egzemplarzy. Jako że począwszy od 50. numeru czasopismo
„Casus” dostępne jest także w formie
elektronicznej – w Internecie – nie jesteśmy w stanie nawet w przybliżeniu
oszacować ich liczby. W każdym
razie o zapotrzebowaniu na periodyk
kolegiów i jego pozytywnym odbiorze
świadczą liczne e-maile, telefony i listy
kierowane do redakcji z różnych środo-
wisk mających do czynienia na co dzień
z prawem i postępowaniem administracyjnym w teorii i praktyce. Jesienią
jewodę Małopolskiego samodzielnego
budynku przy ul. Lea 10 i tym samym
Krajowa Reprezentacja SKO oraz
Redakcja kwartalnika „Casus” uzyskały nową siedzibę z prawdziwego
z d a r z e nia.
W uroczystości otwarcia – w dniu 25
października 1997 r. – uczestniczyli prezesi kolegiów z całej Polski oraz przedstawiciele władz lokalnych miasta
Krakowa. Krajowy Duszpasterz Prawników bp Tadeusz Pieronek wygłosił
okolicznościową homilię, a także poświęcił siedzibę Kolegium i Krajowej Reprezentacji SKO.
Wraz z odradzaniem się z końcem 1998 r.
kolejnych szczebli samorządu terytorialnego miała miejsce nowelizacja ustawy o
sko poszerzająca kompetencje i właściwość kolegiów, gwarantująca jednocześ-
Obchody jubileuszu 10-lecia SKO, Kraków, październik 2000 r. Od lewej: R. Sawuła, K. Sieniawska, Z. Pabich, M. Ciesielka, M. Żmuda i Prezes NSA prof. R. Hauser
1997 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie przeprowadziło
się do nowego, użyczonego przez Wo-
Obchody jubileuszu 10-lecia SKO – w październiku 2000 r. w Krakowie, od lewej: prof. L. Żukowski (Prezes WSA w Rzeszowie),
prof. A. Zieliński (od maja 1996 do czerwca 2000 r. – Rzecznik Praw Obywatelskich), A. Irla (Prezes WSA w Krakowie), prof. R. Hauser (Prezes NSA),
sędzia W. Ryms (wiceprezes NSA), T. Wołek (Prezes Sądu Okręgowego w Krakowie)
jesień 2010
nie ich niezawisłość od organów samorządu
i władzy wykonawczej. Wyrazem tego są
m.in. przepisy o wyłanianiu w drodze konkursu kandydatur na członków, nad którymi przeprowadzane jest głosowanie
przez zgromadzenia kolegiów, ponadto
członkowie kolegium wybierają dwóch
kandydatów na prezesa. Zaopiniowane
przez kolegia kandydatury przesyłane są
następnie Premierowi RP i to on powołuje członków i prezesów sko.
Przeniesienie kompetencji nominowania prezesów i członków kolegiów z organu samorządu terytorialnego, którym
w przeszłości był sejmik wojewódzki, do
kancelarii Prezesa Rady Ministrów było
znakiem pełnej niezależności organizacyjnej drugiej instancji administracyjnej
od pierwszej, co wiązało się z potrzebą zapewnienia pełnej bezstronności orzeczniczej w postępowaniu odwoławczym.
57
PRO DOMO SUA
odwoławczych odprawił Krajowy
Duszpasterz Prawników bp Tadeusz
Pieronek. Obchody jubileuszu 10lecia działalności kolegiów zakończyła
uroczysta kolacja w restauracji na
wzgórzu wawelskim.
Uroczystość wręczenia odznaczeń państwowych prezesom i członkom SKO przez min. R. Kalisza, pałac Namiestnikowski, grudzień 2000 r.
W imieniu odznaczonych przemawiał Prezes SKO w Warszawie – L. Kamiński.
W następnym czasie Prezes Rady Ministrów przekazał nadzór nas sko ministrowi
administracji i spraw wewnętrznych.
Jesienią 2000 r. samorządowe kolegia
odwoławcza obchodziły rocznicę 10-lecia
istnienia. W zorganizowanej z tej okazji
uroczystej sesji w sali obrad Urzędu m.
Krakowa uczestniczyli przedstawiciele
metropolity krakowskiego, Prezydenta
RP, Sejmu, Senatu i rządu RP, gospodarze miasta i regionu, przedstawiciele
Naczelnego Sądu Administracyjnego,
sądownictwa powszechnego i świata
nauki, przedstawiciele prasy, radia i telewizji oraz prezesi, członkowie i pracownicy samorządowych kolegiów
odwoławczych z całej Polski.
Sesję prowadziła Przewodnicząca
KRSKO, a wykład okolicznościowy
wygłosił Rzecznik Praw Obywatelskich
prof. Andrzej Zoll. Wiceprzewodniczący
KRSKO Leszek Kamiński odczytał listy
i gratulacje osób, które nie mogły uczest-
niczyć w uroczystości. Znamienitych
gości uhonorowano – wybitymi z okazji
jubileuszu staraniem KRSKO – pa-
Ukoronowaniem roku obchodów jubileuszu była uroczystość wręczenia – w
dniu 13 grudnia 2000 r. w Pałacu Namiestnikowskim przy Krakowskim
Przedmieściu w Warszawie – orderów i
odznaczeń państwowych prezesom,
członkom i pracownikom samorządowych kolegiów odwoławczych. W imieniu
Prezydenta RP Aleksandra Kwaśniewskiego ordery i odznaczenia przekazał wyróżnionym minister Ryszard
Kalisz.
Konferencja w Niepołomicach, styczeń 2009 r. Panel dyskusyjny nt. „Nocne Polaków Rozmowy – kultura prawna” – prowadzą ks. prof. F. Longchamps de Bérier i prof. A. Zoll.
miątkowymi medalami. Po południu w
Bazylice Mariackiej mszę św. w intencji
środowiska samorządowych kolegiów
Konferencja w Niepołomicach, styczeń 2009 r. Od lewej stoją: prof. Z. Niewiadomski i prof. A. Matan; siedzą: prof. P. Sarnecki, prof. J. Szreniawski, K. Sieniawska, prof. J. Borkowski
jesień 2010
W 2004 r. obchodziliśmy dziesięciolecie
uchwalenia przez Sejm RP ustawy samorządowych kolegiach odwoławczych
Wśród wielu inicjatyw upamiętniających
powstanie tego istotnego dla samorządu
terytorialnego aktu prawnego szczególne znaczenie miała konferencja naukowa w Wiśle (w dniach 21-24 czerwca
br.) nt. „Pozycja samorządowych kolegiów
odwoławczych w postępowaniu administracyjnym”, zorganizowana przez Krajową
Reprezentację SKO przy współudziale
Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Śląskiego w Katowicach.
Podczas spotkania m.in. wygłaszali referaty wybitni znawcy doktryn prawa
procesowego administracyjnego, prawa
administracyjnego oraz cywilnego –
profesorowie: Edmund Bojanowski
(UG), Zbigniew Kmieciak, Wojciech
Chróścielewski, Paweł Tarno (UŁ),
58
PRO DOMO SUA
związku z reformami sądownictwa administracyjnego i własną karierą zawodową
– odeszła do sądownictwa lub innych instytucji, zasadniczo sadów administracyjnych, niektórzy są już na emeryturze,
kilku pożegnaliśmy na zawsze.
Posiedzenie Rady Redakcyjnej „Casusa”z udziałem Przewodniczącego Rady Naukowej – prof. P. Sarneckiego, wiosna 2009 r.
Dariusz Kijowski (UwB) oraz Ryszard
Mikosz, Bogdan Dolnicki, Czesław
Marzysz, Andrzej Matan (UŚ).
W 2005 r. – piętnasta rocznica samorządu terytorialnego znów stała się
okazją do refleksji nad rolą samorządowych kolegiów odwoławczych w polskim
postępowaniu administracyjnym. W
różnych ośrodkach kraju odbywały się
uroczystości i konferencje poświęcone
temu zagadnieniu, m.in. w Zielonej
Górze – zorganizowano pod patronatem
Prezesa NSA prof. Janusza Trzcińskiego
ogólnopolską sesję naukową nt. „Miejsce i
rola RIO i SKO w systemie samorządu terytorialnego w Polsce”. Opublikowano też
wydanie specjalne kwartalnika „Casus”
prezentujące w skrócie historię sko, opinie o ich roli wielu znamienitości życia
publicznego, a także fotografie i informacje dotyczące 49 kolegiów.
Piętnaście lat w życiu sko oznaczało nie
tylko wykonywanie obowiązków, jakie
nakłada na nas ustawa. Tak długi okres
wspólnej pracy sprzyjał niewątpliwie nawiązywaniu i umacnianiu więzi między-
Kolejną okazją do podjęcia merytorycznej dyskusji o znaczeniu kolegiów w postępowaniu administracyjnym była
publikacja jubileuszowego 50. numeru
„Casusa”.
Chcąc wyrazić istotę instytucji samorządowych kolegiów odwoławczych, z
którymi nierozerwalnie związany jest
nasz kwartalnik, jubileusz 50. numeru
zdecydowaliśmy się uczcić konferencją
naukową. Jej temat: „Samorządowe Kolegia Odwoławcze jako gwarant prawa do
dobrej administracji” – dał możliwość
Gratulacje z okazji 45-lecia pracy prezesów: W. Felińskiej (pierwszej Przewodniczącej Kolegium w Słupsku), S. Grodzkiego (Prezesa SKO w Łomży),
Z. Suchockiego (Prezesa SKO w Suwałkach), Kraków, czerwiec 2001 r. Od lewej: S. Grodzki, Z. Ostafil, J. Grzyb, A. Kaleta, W. Glinka, M. Szewczyk
ludzkich, integrowaniu środowiska.
Oczywiście skład personalny ulegał pewnym zmianom, część prezesów – w
Zgromadzenie Ogólne Prezesów w siedzibie KRSKO, Kraków, czerwiec 2001 r. Na fotografii: W. Osińska-Nowak, J. Bober, B. Muzyczuk, D. Jurewicz, A. Matan, I. Gargul,
S. Brylski, A. Brylińska, E. Szudrowicz, B. Blankiewicz-Wóltańska
jesień 2010
wielostronnego ujęcia naszej pozycji w
systemie administracyjnym oraz zadań
ustawowych – zarówno z punktu widzenia teorii i filozofii prawa, jak też nauki
prawa administracyjnego oraz praktyki
orzeczniczej.
Konferencja zorganizowana została na
początku 2009 r. – na Zamku Królewskim
w Niepołomicach – pod patronatem
ówczesnego Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, a dziś Marszałka
Sejmu RP Grzegorza Schetyny. Przyjęcie
zaproszenia do udziału w niej przez administratywistów potwierdziło uznanie
znaczenia kolegiów w polskim systemie
odwoławczym.
W referatach rozpatrywano zadania i
funkcje publiczne sko z punktu widzenia
etyki i aksjologii, w świetle zasad konstytucyjnych oraz na tle prawa i orzecznictwa unijnego. Działalność kolegiów
59
PRO DOMO SUA
analizowana była z perspektywy dorobku
WSA i NSA pod kątem realizacji przez
sko prawa do dobrej administracji. Spotkanie środowiska administratywistów z
całej Polski stało się też okazją do ogólnej refleksji i rozmów o kulturze prawnej
i wielkiej tradycji prawa, w której uczestniczymy i którą staramy się kultywować
i pomnażać.
Opublikowanie książki zawierającej teksty
wystąpień i referatów, jak również inne materiały powiązane z tematem stanowiło
ważny wkład naszego środowiska w rozwój
myśli prawnoadministracyjnej, było też wymownym świadectwem uznania kręgów
uniwersyteckich dla roli, jaką pełnią kolegia w polskim systemie administracyjnym.
Ich znaczenie dla naszego państwa w takich oto słowach – skierowanych do
K. Sieniawska z wizytą w Kolegium Suwalskim, czerwiec 2005 r., Od lewej: Prezes Z. Suchocki oraz członkinie SKO – B. Gąglewska i E. Czerniawska-Wąsowicz
rycznym, kiedy świętując kolejny jubileusz, obejmujemy refleksją minione
lata transformacji Polski w demokra-
przyszłości kolegiów, samorządu terytorialnego oraz polskiej administracji.
Najogólniej zatem ujmując myśl, która
rodzi się jako podsumowanie minionego dwudziestolecia naszej działalności – samorządowe
kolegia
odwoławcze powinny nadal trwać
jako administracyjna instancja odwoławcza o poszerzonych kompetencjach – z uprawnieniami do
merytorycznego rozpoznania sprawy
– mająca charakter w pełni niezależnego w zakresie orzecznictwa administracyjnego organu kontroli
przedsądowej.
KRYSTYNA SIENIAWSKA
Rozmowa z wicepremierem G. Schetyną podczas posiedzenia Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego, czerwiec 2008 r.
uczestników konferencji w Niepołomicach
– wyraził min. Grzegorz Schetyna:
„Na szczególną uwagę zasługuje jedna z
podstawowych funkcji sprawowanych
przez SKO a realizujących fundamentalne, zawarte w art. 78 Konstytucji,
prawo obywateli do rozpatrzenia ich
sprawy przez dwie niezawisłe instytucje.
Realizacja tego zadania jest ważną gwarancją i środkiem ochrony praw i własności obywateli. Z drugiej zaś strony
Samorządowe Kolegia Odwoławcze stanowią silny gwarant samodzielności i
niezależności jednostek samorządu terytorialnego w zakresie wydawania decyzji
administracyjnych, weryfikowanych merytorycznie, rozstrzyganych bezstronnie i
zgodnie z prawem”.
Powyższe słowa zachowują pełną aktualność nie tylko w aspekcie histo-
tyczne państwo prawa, ale nabierają
one szczególnego znaczenia również w
perspektywie rozważań i dyskusji o
Uroczystość wręczania przez wicepremiera G. Schetynę nominacji prezesom SKO, MSWiA, kwiecień 2008 r.
jesień 2010
60
PRO DOMO SUA
SPOJRZENIE NA POCZĄTKI
SAMORZĄDOWEGO KOLEGIUM
ODWOŁAWCZEGOW LUBLINIE*
Dr J ANUSZ MAZ UREK
Z inicjatywy Senatu RP pierwszej kadencji
Sejm uchwalił w dniu 8 marca 1990 r.
ustawę o samorządzie terytorialnym. Pierwsze wybory do odrodzonego samorządu lokalnego odbyły się w dniu 27 maja 1990 r.
Zetknąłem się z poglądem, że jedyna reforma, która udała się w naszym państwie
w latach 90. minionego wieku, to reforma
samorządowa. Jest w tym wprawdzie dużo
przesady, gdyż nie tylko reforma samorządowa przeorała oblicze systemu peerelowskiego, jednakże stworzenie w Polsce
prawdziwego samorządu przeobraziło system państwowy, było znaczącym krokiem
w kierunku upodmiotowienia mieszkańców
jako członków wspólnoty samorządowej.
Dziś już nie wyobrażamy sobie funkcjonowania państwa, załatwiania codziennych
spraw bez samorządu terytorialnego.
Po upadku komuny (niektórzy uważają,
że tak naprawdę jeszcze do tej pory całkiem
nie upadła) tak jak wielu moich kolegów
odczuwałem radość z tego powodu, że
mogłem swą aktywność realizować w innych już warunkach, bez nieustannego
zagrożenia represjami ze strony funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa. Jakże
inna była to już sytuacja, gdy mogłem spokojnie, nawet zadumany, chodzić ulicami mojego Lublina bez obawy, że np. „smutni
panowie” wyskoczą z przejeżdżającego obok
samochodu i wciągną mnie do środka.
Ten można powiedzieć nawet komfort
wynikający z nowej sytuacji łączył się z poczuciem odpowiedzialności za bieg dalszych spraw. Odczuwaliśmy tę sytuację,
jak myślę, wszyscy w Komitecie Obywatelskim Lubelszczyzny, któremu przewodniczył prof. Jerzy Kłoczowski. Czas
szybko biegł, wkrótce zostałem radnym
Rady Miejskiej w Lublinie, wybranym z
listy Komitetu Obywatelskiego Lubelszczyzny. Uzyskaliśmy zdecydowaną większość w Radzie, co też zobowiązywało.
Rada Miasta wybrała mnie na delegata do
Lubelskiego Sejmiku Samorządowego.
W tym momencie nie przypuszczałem, że
będzie to wstępny krok do wybrania mnie
przez Sejmik na funkcję przewodniczącego
Kolegium Odwoławczego przy Lubelskim
Sejmiku Samorządowym. Pamiętam, jak
mec. Tomasz Przeciechowski, będący
wówczas delegatem pełnomocnika rządu
ds. reformy samorządu terytorialnego,
przekonywał mnie, że jestem dobrym kandydatem na przewodniczącego Kolegium.
Nie ukrywam, że łatwo dałem się przekonać, gdyż pociągała mnie praca wymagająca wykazania się w praktyce zarówno
wiedzą prawniczą, jak też dużym zaangażowaniem organizacyjnym w tworzenie
regionalnej struktury niezmiernie ważnej
dla samorządu terytorialnego.
Nie muszę chyba nikogo przekonywać,
że mocno zaangażowałem się w organizację
Kolegium Odwoławczego przy Lubelskim
Sejmiku Samorządowym. Początkowe warunki mojej pracy jako przewodniczącego
Kolegium Odwoławczego były skromne,
żeby nie powiedzieć siermiężne – dwa pokoje bez niezbędnego umeblowania i
sprzętu biurowego w budynku przy ul. Spokojnej 4 (wówczas jeszcze ul. 22 Lipca 4).
O sprzęcie komputerowym można było
wtedy tylko marzyć, chociaż na marzenia
czasu nie wystarczało (jakże się czasy zmieniły). Akta pierwszych spraw, które
wpłynęły do Kolegium nosiłem więc przez
kilka dni w swojej prywatnej teczce (czarnej), gdyż nie było porządnej szafy na akta.
Nie było pracowników. Z sentymentem
wspominam pierwszego pracownika, którego zatrudniłem – młodego Wojciecha
Skalskiego (dzisiaj już statecznego i doświadczonego członka SKO), z którym
mogłem podzielić się pierwszymi troskami
związanymi z funkcjonowaniem Kolegium.
Akta pierwszych wpływających do Kolegium spraw upychałem w mojej czarnej
teczce, a terminy przewidziane w kodeksie
postępowania administracyjnego przecież
obowiązywały (…). Dlatego pragnę odnotować pomoc, jakiej udzielił mi wówczas dr
Eugeniusz Stobiecki w „rozkręceniu” merytorycznej pracy Kolegium. Dr E. Stobiecki był m.in. autorem, o ile dobrze
pamiętam, pierwszej decyzji wydanej
przez członków Kolegium. Decyzja utrzyjesień 2010
mywała w mocy zaskarżoną decyzję, co
było wyrazem chyba pewnej życzliwości
autora dla organu pierwszej instancji,
działającego w nowych warunkach. Treści
i przedmiotu decyzji nie pamiętam, ale
utkwiło mi w pamięci, że w jej obszernym
uzasadnieniu zostało wytknięte wiele usterek zawartych w zaskarżonej decyzji, jednak w konkluzji na tyle nieistotnych, że nie
przesądziły one ostatecznie o jej uchyleniu.
Dzięki pomocy płynącej z wielu stron
moje wysiłki zmierzające do zatrudnienia
odpowiednich osób przyniosły efekty i to
szybciej niż się spodziewałem. Udało mi się
skompletować kompetentną kadrę, na której mogłem polegać. Każdego nowo zatrudnionego pracownika postrzegałem jako skarb
na pożytek Kolegium. Skorzystałem np. z
kilku podpowiedzi personalnych ze strony
Pawła Bryłowskiego, który znał środowisko
radców prawnych. Wprawdzie później nasze
drogi polityczne nieco się rozeszły, ale muszę
przyznać, że Paweł Bryłowski potrafił wskazać mi dobre osoby w pracy orzeczniczej w Kolegium.
Przy przyjmowaniu do pracy kierowałem
się względami merytorycznymi. Każde przyjęcie do pracy traktowałem jako sukces, jako
wzmocnienie Kolegium. Zdawałem sobie
sprawę z roli samorządowych kolegiów odwoławczych w systemie samorządu terytorialnego, z potrzeby zapewnienia wysokiego
poziomu orzecznictwa. Świadomie też starałem się przyjmować do pracy osoby w
różnym wieku, o różnym stażu zawodowym
i doświadczeniu. Uważałem i nadal uważam,
że niewłaściwym podejściem byłoby zarówno
zatrudnianie w nowo tworzonej instytucji takiej jak kolegium odwoławcze osób głównie
o wieloletnim stażu zawodowym, odznaczających się dużą rutyną przy załatwianiu
spraw, jak też odwrotny sposób działania, a
więc zatrudnianie głównie osób młodych, bezpośrednio po studiach. Myślę, że połączenie
rutyny z młodością daje dobry efekt synergii.
Doświadczenie pozwala unikać błędów
młodości, młodość zaś to nowe, często ożywcze
i krytyczne spojrzenie na zastaną rzeczywistość.
61
PRO DOMO SUA
Na początkowym etapie funkcjonowania
Kolegium starałem się czytać wszystkie
projekty wydawanych decyzji celem wychwycenia ewentualnych lapsusów czy
niejasności, dość szybko jednak nabierałem coraz większego zaufania do profesjonalizmu członków Kolegium i wkrótce
odstąpiłem od tego zwyczaju. Poza tym w
miarę zwiększającego się napływu spraw
czytanie przeze mnie projektów decyzji stawało się niemożliwe. Pragnę uspokoić, że
nie narzucałem w ten sposób swego stanowiska co do rozstrzygnięcia czy uzasadnienia, szanując niezawisłość i autonomię
zespołów orzekających. Dowodem tego
mogłyby być występujące przykłady rozstrzygnięć niezgodnych z moim poglądem na sprawę. Z kolei zasiadając w
zespołach orzekających, doceniłem znaczenie wysłuchania stron dla wszechstronnej oceny okoliczności sprawy.
Jakże często obraz sprawy inaczej wyglądał na podstawie akt sprawy i zmieniał się, bywało że radykalnie, po
wysłuchaniu stron postępowania czy
przesłuchaniu świadków. Oczywiście
niezbędną czynnością jest zapoznanie
się z aktami sprawy przed rozpoczęciem
posiedzenia zespołu orzekającego.
Miałem opory wewnętrzne przed wprowadzeniem listy obecności dla pracowników. Można powiedzieć, że zwracałem
mniejszą uwagę na dyscyplinę formalną w
sytuacji stosunkowo niewielu pracowników, przy nie najlepszych warunkach lo-
kalowych. Po latach mogę się przyznać, że
jeszcze jeden czynnik odgrywał rolę w tym,
że nie wprowadzałem listy obecności.
Moim zdaniem pracownicy, członkowie
Kolegium byli permanentnie przeciążeni
sprawami. Nie było możliwości wprowadzania określonych limitów załatwianych
spraw przypadających na członka Kolegium. Zastanawiałem się nawet nad tym,
co będzie, jeśli ktoś z członków Kolegium
zacznie się rozliczać głównie z godzin
obecności w pracy, czy nie ucierpi na tym
terminowość załatwiania spraw w Kolegium. Wolałem więc pytać o załatwiane
sprawy, a nie o godziny obecności w pracy.
W pewnym sensie było to drobne asekuranctwo z mojej strony. Myślę jednak, że
w ówczesnych warunkach takie podejście
się sprawdzało. Nie oznacza to oczywiście,
że sprawdza się zawsze.
Po pierwszym okresie funkcjonowania
kolegiów odwoławczych dokonano zmian
ustawowych, które to zmiany m.in. oddzieliły kolegia odwoławcze od wojewódzkich
sejmików samorządowych. Z perspektywy
mojego doświadczenia uważam ten kierunek zmian za słuszny o tyle, że wzmacnia
niezależność samorządowych kolegiów odwoławczych również w zakresie orzecznictwa, eliminuje bezpośrednią zależność
obsady kadrowej kolegiów odwoławczych
od układu sił politycznych w wojewódzkich sejmikach samorządowych.
Z perspektywy dwudziestolecia samorządowych kolegiów odwoławczych po-
zwalam sobie wyrazić pogląd, że kolegia
od początku były i są nadal istotnym elementem reformy samorządowej, w tym zakresie niezmiennie pełniły i nadal pełnią
pozytywną rolę. Tę rolę kolegiów zawdzięczamy nie tylko ustawowym rozwiązaniom ustrojowym, lecz także w
dużym stopniu wysiłkowi organizacyjnemu i pracy członków samorządowych
kolegiów odwoławczych i innych zatrudnionych osób.
Ta pozytywna ocena, którą przecież nie
tylko ja wyrażam, nie oznacza zamknięcia
się na poglądy krytyczne, wytykające
ewentualne wady rozwiązań ustrojowych,
proceduralnych i innych rozwiązań prawnych dotyczących funkcjonowania samorządowych kolegiów odwoławczych.
Chodzi jednak o to, żeby nie dopuścić do
nieprzemyślanych zmian, osłabiających
znaczenie dotychczasowych dokonań samorządowych kolegiów odwoławczych.
dr J A N U S Z M A Z U R E K
Autor jest byłym przewodniczącym Kolegium
Odwoławczego przy Lubelskim Sejmiku Samorządowym
*
Artykuł stanowi zmodyfikowaną wersję referatu
przygotowanego na konferencję rocznicową
Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie
w dniu 25 czerwca 2010 r., pt. „Początek”, [w:]
„Dwadzieścia lat odrodzonego samorządu terytorialnego w Polsce”, pod red. P. Smolenia, W. Tarasa,
Lublin 2010, s. 65-67
A było to tak…
MA Ł GORZ ATA WITEK
Pod koniec sierpnia 1990 r. wróciłam z rodziną z wakacji w Bieszczadach i jak to często
po urlopie bywa, rzuciłam się w wir przygotowywania dzieci do szkoły. Roboty wtedy,
jak wiadomo, mnóstwo, a tu w jeden z pięknych poranków – telefon. Odbieram, w
słuchawce przedstawia się przemiły głos:
„Mówi Krystyna Sieniawska, chciałabym
panią zainteresować nowo powstającą instytucją, którą właśnie organizuję”. Tu padła
jakaś nazwa (której, słowo daję, w całości nie
zapamiętałam): „kolegium”, „sejmik samorządowy”, „reorganizacja administracji”.
Słuchałam w napięciu i usiłowałam nadążyć
za przekazywanymi mi informacjami. W
końcu dotarło do mnie, że rozmówczyni serdecznie zaprasza mnie do przyszłego miejsca
działania tej opisywanej mi instytucji, czyli na
ul. Basztową 22, żeby bardziej szczegółowo
omówić zasygnalizowaną mi sprawę i porozmawiać o ewentualnej przyszłej mojej pracy.
Szczerze mówiąc, nie bardzo wiedziałam, co
zrobić i czy rzeczywiście jestem tym wszystkim zainteresowana, gdyż miałam już poukładane życie zawodowe, ale po pierwsze,
chciałam się rzeczywiście dowiedzieć, o co w
tym wszystkim chodzi, a po drugie, wyznaję
zasadę, że jeśli ktoś tak serdecznie zaprasza
i jest taki miły, to nie wypada odmówić.
Poszłam. Wskazane mi miejsce znałam doskonale, był to bowiem budynek Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie. Na miejscu
okazało się, że muszę się wdrapać na ostatnie piętro, ponieważ tam ma się znajdować
szukana przeze mnie siedziba tego nowego
tworu.
jesień 2010
Pomieszczenie, do którego weszłam, okazało się ogromnym pokojem ze zgromadzonym na chybił trafił wyposażeniem biurowym,
co w pierwszej chwili nasuwało myśl, że
upchnięto tu pousuwane przez innych, wyeksploatowane stoły, biurka, szafy, krzesła.
Na domiar tego wszystkiego na sprzętach i
pod ścianami leżały wielkie sterty akt. Ze
zdziwieniem patrzyłam na tę jedną wielką
zbieraninę rzeczy, która nie wyglądała zachęcająco. W tym galimatiasie pracowało już
kilka osób.
Na szczęcie od razu znalazłam się przy Krystynie Sieniawskiej, którą znałam z widzenia
jeszcze z czasów mojej aplikacji w Sądzie Wojewódzkim w Krakowie, i zaczęło się moje
wtajemniczanie w mającą się rozpocząć,
nową przyszłość administracji samorządowej.
62
PRO DOMO SUA
O wprowadzanej reformie administracji wiedziałam tyle, co z gazet, gdyż wówczas zajmowałam się na co dzień prawem podatkowym.
Rzecz jasna, zdawałam sobie sprawę z tego,
czym zajmuje się administracja, miałam bowiem za sobą pracę w Biurze OrganizacyjnoPrawnym Urzędu m. Krakowa.
Po bardzo sympatycznej rozmowie padło
pytanie: „Czy chciałaby tu pani pracować?”.
Odparłam, że spróbuję, no i tak to się zaczęło! Na początku mało kto wiedział, od
czego zacząć, jak pracować nad aktami,
jaki układ powinna mieć wydawana przez
kolegium decyzja, co się powinno w niej
obligatoryjnie znajdować, jak formułować
orzeczenia itp. Oczywiście, istniało coś takiego jak kodeks postępowania administracyjnego, były jakieś ustawy, ale od teorii do
praktyki droga jednak daleka.
Od 1 września 1990 r. tak jak ja zaczęło pracować w Kolegium Odwoławczym przy Sejmiku Wojewódzkim w Krakowie zaledwie
kilka osób (wstyd się przyznać, ale nie jestem w stanie sobie przypomnieć wszystkich
nazwisk). Wiem na pewno, że była już wówczas Jola Reiss-Dutka, a za kilka miesięcy
dołączyły do niej Grażyna Zalas, Wisława
Kłodzińska-Batruch i Barbara Gierczak
(wszystkie orzekają zresztą do dziś). Wtedy
też przyszła Anna Baczyńska, która miała organizować sekretariat, a w 1992 r. Anna Przebinda, również do dziś niezastąpiony filar
sekretariatu. Nie zapomnę urokliwej dyrektor Krystyny Rzepeckiej (chodząca dobroć i
prawość), a także Ireny Dobosz zajmującej
się księgowością.
Nie muszę dodawać, że w owym czasie nie
istniało jeszcze coś takiego jak komputery,
Lex czy Internet, zatrudniano natomiast maszynistkę panią Irenę. W początkach naszej
pracy logistycznej pomagali nam zaproszeni
przez panią mecenas Sieniawską sędzia
Sądu Wojewódzkiego Zygmunt Bidziński
(niestety, nieżyjący już od dobrych kilku lat)
i mec. Wiktor Szczypiński oraz Jan Blat, prezes NSA OZ w Krakowie. Ponieważ również
i my wywodziliśmy się niejednokrotnie z
sądów, wzorowaliśmy się, jeśli chodzi o elementy decyzji czy postanowień, układ aktu i
kolejność zamieszczanych tam danych, na
tym, co nam było znane, czyli właśnie na
wyrokach sądowych. Również osoby zatrudnione w sekretariacie zaczęły wówczas
ewidencjonować sprawy jak w repertoriach
sądowych, które zresztą w początkach zostały „pożyczone” od przyjaciół z sądu.
Muszę mocno podkreślić, że czasu na organizację pracy w kolegium było bardzo
mało, jako że organy I Instancji, wiedząc o
tym, że dojdzie do podziału na administrację
rządową i samorządową i że ma powstać nowy
organ II instancji, czyli kolegium, od około pół
roku przed rozpoczęciem naszej działalności
nigdzie nie przekazywały akt z odwołaniami.
Kiedy już nadeszła godzina naszego poczęcia,
najprawdopodobniej ciężarówką przywożono
sterty akt, które nie mieszcząc się w nielicznych zresztą rozlatujących się szafach, po prostu zalegały wszystkie wolne ściany.
Wkrótce otrzymaliśmy w tym samym budynku Urzędu Wojewódzkiego nowe lokum,
tym razem na 2. piętrze: kilka pokoi usytuowanych w amfiladzie, sekretariat i gabinet
szefowej. Takie rozlokowanie, „z przechodem
i przegonem”, nie sprzyjało skupieniu osób
pracujących, jednak z punktu widzenia biurowego życia towarzyskiego wydawało się
świetne. Można było krzyknąć do kolegi dwa
pokoje dalej, żeby natychmiast oddał rocznik
Dzienników Ustaw z 1985 r, albo zapytać koleżankę siedzącą w pokoju za nami, czy
udało jej się wczoraj kupić szpilki, które wypatrzyła, lub czy robimy w końcu herbatę.
Z miesiąca na miesiąc nas przybywało. Towarzystwo stawało się zacne: pracownicy
naukowi (obecnie kilku z nich jest już profesorami), przyszli sędziowie sądów powszechnych oraz sądu administracyjnego,
adwokaci i radcowie prawni, prowadzący
obecnie wzięte kancelarie. Nic więc dziwnego, że udawało nam się „przegryźć” zarówno przez procedurę, jak i prawo
materialne. Muszę zaznaczyć, że pierwsze
lata pracy zdominowane były w dużej mierze
prawem lokalowym, w Krakowie istniała bowiem publiczna gospodarka lokalami, czyli
decyzjami administracyjnymi rozdzielało się
skromne zasoby mieszkań komunalnych.
Była to materia tyle trudna, co bardzo specyficzna, gdyż dotykała ogromnie ważnej sfery
życia ludzi - mieszkań. Rodziła przeto niesamowite emocje i to nie tylko po stronie naszych klientów, czyli obywateli, ale i nas.
W tych sprawach bardzo często przeprowadzało się rozprawy administracyjne, z których
część odbywała się również w naszych „gabinetach” (ściągało się zewsząd najprzeróżniejsze
krzesełka, ustawiało się właśnie na szlaku
wspomnianego „przechodu i przegonu”). Potem
zaczęło nam być trochę lepiej, bo nastała era
komputeryzacji. Podostawaliśmy komputery i
zaczęła się nowa nauka, tym razem informatyczna. Co mądrzejszy w tym względzie uczyli
mniej rozgarniętych. I tak to leciało. Dość nam
to się nawet podobało, mniej natomiast naszej
maszynistce, bo straciła pracę.
Muszę jeszcze wspomnieć o tym, że dużą
trudność w owym czasie nastręczało zgrojesień 2010
madzenie przepisów materialnych. Jeśli
rzecz dotyczyła istniejących właśnie ustaw
wydawanych w formie książkowej, wszystko
wydawało się w porządku. Jeśli natomiast
chodziło o jakiś przepis w brzmieniu poprzednio obowiązującym czy też o akt
prawny, np. dekret, rozporządzenie już uchylone, należało sięgać do roczników dzienników ustaw. A z tym był już niejaki kłopot. Ileż
to się bowiem razy okazywało, że akurat szukanego właśnie dziennika w roczniku brakuje, bo ktoś go po prostu wytargał, albo
„wcięło” cały rocznik? Biegało się więc po innych, bardziej lub mniej zaprzyjaźnionych
wydziałach UW albo do księgarni w sądzie,
żeby zdobyć to, co potrzeba. Owego trudu
kompletnie nie da się dziś porównać z jednym kliknięciem w Lexie czy z wejściem na
strony NSA bądź WSA. Kto tego nie doświadczył, nie pojmie naszych zmagań i straty
czasu w tamtej rzeczywistości.
A czas pędził, zmienialiśmy się nie tylko
my, ale i przepisy, zakresy naszej pracy. Publiczna gospodarka lokalami przestała istnieć,
co spowodowało, że ten smutny fragment naszego orzeczniczego życia mieliśmy za sobą.
Pojawiały się natomiast nowe problemy,
takie jak choćby Ordynacja podatkowa czy
wciąż zmieniające się i zasady, i możliwości
w pomocy społecznej, wymagające kolejnego mozolnego „wgryzania się” w temat.
Niezwykle ważnym dla nas, pracowników
SKO w Krakowie, etapem w pracy była
zmiana miejsca naszej siedziby i przeprowadzka w październiku 1997 r. do samodzielnego, tylko nam przydzielonego, budynku
przy ul. Józefa Lea 10 w Krakowie. Wszyscy
przeżywaliśmy ów fakt, poprzedzony zresztą
dużym remontem budynku od kilku ładnych
lat niezagospodarowanego. Był on przed
wojną willą znanego krakowskiego okulisty,
który w czasie działań wojennych wyjechał do
Ameryki i już do Polski nie wrócił. Ze
względu na ten charakter mieszkalny budynku należało go zaadaptować do celów
biurowych. Pamiętam, jak z wielką ciekawością przychodziliśmy na ul. Lea patrzeć,
jak postępują prace i jak budynek zmienia się
na nasze potrzeby. Wybieraliśmy kolory
ścian, przymierzaliśmy się do zajęcia już konkretnych pokoi, a potem, wspólnymi siłami,
upiększaliśmy w końcu własne pomieszczenie oddane w zarząd SKO w Krakowie.
Od początku było nam tam bardzo dobrze.
W nowej siedzibie atmosfera od razu zrobiła
się przyjacielsko-rodzinna, co broń Boże nie
przeszkadzało w pracy, ale odwrotnie, sprzyjało wzajemnemu dzieleniu się wiadomościami i wspólnemu rozwiązywaniu ciągle,
63
PRO DOMO SUA
niestety, jawiących się problemów prawnych
zgodnie z powiedzeniem „co dwie głowy, to
nie jedna”.
Miejscem takim, w którym właściwie
wszyscy przynajmniej raz na dzień się pojawiali, była i jest nadal, tzw. kuchnia. To niewielkie pomieszczenie, w którym stoi mały
stół jadalny, kilka krzesełek, szafka kuchenna oraz lodówka, mikrofalówka, czajnik
i ekspres do kawy. To tutaj przygotowujemy
sobie herbatę i kawę, tu robimy śniadania czy
jak wolą niektórzy – lunch, tu znajduje się codzienna prasa i tu przede wszystkim gadamy,
plotkujemy i DYSKUTUJEMY.
W kuchni, jeszcze przed oficjalnymi zebraniami, które co piątek gromadzą nas na dyskusji prawniczej z ustawą na ekranie,
obgaduje się wszystkie problemy, orzeczenia, stara się wspólnie rozwikłać wątpliwości
czy po prostu szuka się potwierdzenia prezentowanego w jakiejś trudnej sprawie stanowiska. Tu wiesza się wszystkie kolegialne
ogłoszenia, w tym zarządzenia pani prezes,
jako że w ten sposób mamy prawie absolutną
pewność, że dotrą do wszystkich. Jest to
według mnie bardzo cenna sprawa i mam nadzieję, że z biegiem czasu kuchnia nie straci
swego charakteru i dalej będzie pełnić
wszystkie swoje dotychczasowe zadania.
Oprócz kuchni nowym pomieszczeniem,
którego przedtem nie mieliśmy, jest prawdziwa sala rozpraw, ze stołem i fotelami dla
składu orzekającego (zawsze trzy osoby oraz
protokolant) oraz ławami dla stron. Muszę
podkreślić, że całkiem inny jest wymiar takiego orzekającego gremium za stołem, pod
godłem państwowym, niż, jak to bywało poprzednio, w maleńkim pokoju, z porozstawianymi w przejściu krzesłami.
Tak jak zmieniło się nasze biurowe bytowanie, tak coraz lepsza stawała się technika
służąca pracy. Drukarki, kserokopiarki, niszczarki, Internet - wszystko to na pewno ułatwia nam dzisiaj pracę, ale rośnie też ogrom
problemów, zawiłości prawnych, wielość interpretacji przepisów. Czasem zastanawiam
się, dlaczego tak jest, czy to tylko efekt niechlujnie pisanych aktów prawnych, różnorodnego orzecznictwa, zmieniających się co
rusz poglądów na poszczególne zagadnienia,
czy też pewna nasza dojrzałość prawna i
życiowa, zdecydowane pogłębienie znajomości przepisów i bardzo duża praktyka, zdobyta poprzez tych, jak w moim przypadku, 20
lat pracy w kolegium. Jedno nie podlega jednak dyskusji: to, że gdybym miała wybierać
raz jeszcze moją zawodową drogę życiową, a
znałabym te realia, w których przyszło mi
pracować, przebywać i obcować z tymi samymi ludźmi, ani sekundy bym się nie zastanawiała: wybrałabym moje kolegium…
MAŁGORZATA WITEK
Autorka jest członkiem etatowym Samorządowego
Kolegium Odwoławczego w Krakowie
DWADZIEŚCIA LAT
SAMORZĄDOWYCH KOLEGIÓW ODWOŁAWCZYCH
OCZYMA MŁODEGO PRACOWNIKA
ŁUKASZ PUSZYŃSKI
Wstęp
Kraków jako jeden z najważniejszych ośrodków akademickich w kraju szczyci się
liczbą około 180 tys. studentów. W grudniu
2009 roku przestałem być jednym z nich i
ściskając w dłoni świeżo uzyskany dyplom
potwierdzający uzyskanie wyższego wykształcenia, podjąłem intensywne poszukiwania stałej, perspektywicznej pracy, która
choć trochę przyniesie satysfakcję młodemu
absolwentowi Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego.
Początki, jak to zwykle bywa, były trudne,
wręcz odstraszające, poszukiwania pracy
przeciągały się niemiłosiernie. Po upływie
kliku bezowocnych miesięcy pojawiła się
możliwość odbycia stażu w Samorządowym
Kolegium Odwoławczym w Krakowie, z której też skwapliwie skorzystałem. Sama instytucja i jej działalność była mi znana, jednak
przyznaję, że szerszą wiedzę na jej temat posiadłem dopiero w trakcie pracy w gmachu
przy ul. Lea.
Pierwszymi obowiązkami, jakie przypadło
mi wypełniać, były prace związane z funkcjonowaniem biura kolegium. Aby instytucja
samorządowa sprawnie funkcjonowała, potrzebuje sprawnego działania na wszystkich
szczeblach – jest to truizm często powta-
rzany, jednak dopiero wykonywanie tego rodzaju obowiązków pozwala zrozumieć, jak
ważna jest sprawnie działająca obsługa biurowa dla zapewnienia płynnego działania organu administracyjnego. Praca ta, często
marginalizowana w wyniku koncentracji
uwagi na samych aktach prawnych wydawanych przez organ, jest podstawą zapewnienia
płynnego funkcjonowania każdej jednostki
spełniającej zadania o charakterze publicznym. „Pożyteczna praca jest zawsze cicha i niezauważalna”, jak zauważył Lew Tołstoj.
Analizując działalność biura krakowskiego
SKO, należy przyznać mu rację.
Jednym z zadań przydzielonych mi w okresie późniejszym było przygotowanie materiału w związku z obchodami 20-lecia
samorządowych kolegiów odwoławczych.
Praca polegała na zapoznaniu się z wszystkimi numerami czasopisma „Casus” i wyborem artykułów mogących służyć późniejszej
publikacji. Analiza 57 numerów „Casusa”
(oraz dwóch specjalnych) była interesującą
podróżą przez historię Polskiej administracji
ostatnich dwudziestu lat, doniosłych wydarzeń, ważnych rozwiązań prawnych. Powyższe zadanie było pobocznym skutkiem
powstania niniejszego artykułu – krótkiej
analizy dwudziestu lat działania samorządojesień 2010
wych kolegiów opracowanej na podstawie
wypowiedzi pracowników kolegiów, polityków, wyższych urzędników państwowych oraz publikacji dotyczących
działalności kolegiów.
Odejście w roku 1989 od systemu państwa
socjalistycznego na rzecz demokratycznego
państwa prawa było początkiem gruntownych reform, jakie miały wkrótce nastąpić.
W wyniku stopniowej transformacji przestarzałego scentralizowanego aparatu państwowego nastąpiło odrodzenie po blisko 40
latach samorządu terytorialnego powołanego na mocy ustawy z dnia 8 marca
1990 roku. Trudności młodej administracji
dodatkowo komplikował jeden z palących
problemów całego państwa – brak przepisów
w licznych kwestiach prawnych, które były
przedmiotem orzecznictwa. Nie przeszkodziło to jednak w funkcjonowaniu kolegiów,
orzekano bowiem powołując się nie na konkretny przepis (którego najczęściej było
brak), lecz zgodnie z obowiązującymi zasadami prawnymi. Praktyka stała się kluczowa
w początkowym funkcjonowaniu samorządu
terytorialnego, dlatego też większość pracowników samorządowych kolegiów odwoławczych, którzy 20 lat temu „przetarli
szlak”, musiała charakteryzować się dużą
64
PRO DOMO SUA
wiedzą, doświadczeniem, a nader wszystko
zapałem i wiarą, iż to, co robią, ma sens w tworzeniu sprawiedliwego, sprawnie działającego
i uczciwego państwa. Prof. dr hab. Mirosław Stec
celnie określił ich jako „pionierów samorządności.
Z wypowiedzi pracowników kolegiów, gdy instytucja ta dopiero się formowała, znamienne
jest, że zapał, zaangażowanie i poczucie uczestniczenia w pewnej misji pozwoliło pomimo olbrzymich trudności na rozpoczęcie prac.
6 grudnia 1994 roku ustawa o samorządowych kolegiach odwoławczych potwierdziła
dotychczasowe kompetencje kolegiów,
uznała niezawisłość orzecznictwa jako organu quasi-sądowego oraz sformalizowała
Krajową Reprezentację Samorządowych Kolegiów Odwoławczych. Kolejnym krokiem w
umocnieniu się pozycji samorządowych kolegiów była reforma administracyjna wprowadzona od 1999 roku. Wielkim sukcesem
był wynik walki o zachowanie dotychczasowej liczby 49 kolegiów na przekór wytężonych prób zmniejszenia ich liczby do 16
(lub całkowitej likwidacji, na rzecz przejęcia
kompetencji przez sądy administracyjne).
Nieustępliwość i siła przekonywania KRSKO
zaowocowały pozostawieniem kolegiów w
liczbie, w jakiej zostały stworzone. Utrzymanie liczby 49 kolegiów z perspektywy ostatnich lat wydaje się decyzją jak najbardziej
prawidłową, potwierdzaną przez liczną rzeszę osobistości z kręgów politycznych i prawniczych.
Jednym z najważniejszych argumentów
przeważających w sprawie utrzymania kolegiów było i jest odciążanie sądów administracyjnych. Dr Grzegorz Kurczuk1 stwierdził,
że gdyby nie działalność SKO, sądy administracyjne przestałby funkcjonować.
Wypowiedzi z kręgu przedstawicieli sądownictwa administracyjnego wskazują, jak istotna
dla funkcjonowania sądów wojewódzkich i
NSA jest działalność kolegiów. Już w 1996
roku Roman Hauser, prezes NSA, w rozmowie udzielonej prezes Krystynie Sieniawskiej
stwierdził, że: „roli kolegiów nie sposób przecenić. (…) Niejednokrotnie też podkreślam, że
wśród sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego poziom orzecznictwa samorządowych
kolegiów odwoławczych oceniany jest wysoko,
potwierdzają to także dane statystyczne”2. Także
prof. Janusz Trzciński, późniejszy prezes NSA,
uważał kolegia za sprawnie wypełniającą swą
rolę i działającą instytucję3. Wynikiem docenienia osiągnięć kolegiów była reforma sądownictwa administracyjnego, w wyniku której
zwyciężyła opcja „2 plus 2”. Tym samym potwierdziła ona status prawny samorządowych
kolegiów.
Należy także dodać, że działanie SKO w trybie kolegialnym jest jednym z najważniejszych elementów jego skuteczności –
zapewnia utrzymanie odpowiedniego merytorycznego i procesowego poziomu orzecznictwa administracyjnego. Wskazują na to
badania przeprowadzone w latach 2006-2007
przez biuro tragicznie zmarłego w katastrofie
smoleńskiej Rzecznika Praw Obywatelskich
dr. Janusza Kochanowskiego. Wynika z nich
sześcioprocentowy wskaźnik skarg wnoszonych do sądu administracyjnego na decyzje
organów odwoławczych, z których tylko
mała część została uwzględniona, co jest potwierdzeniem jakości orzecznictwa. W porównaniu z innymi organami należy uznać
ten wynik za bardzo dobry4.
Do połowy lat 90. następowało „okrzepnięcie”
samorządowych kolegiów odwoławczych.
Wpisanie na trwałe w schemat administracji
Polskiej, uzyskanie niezależności pozwoliło nie
tylko na skuteczniejsze wypełnianie swych
obowiązków, ale także na działania zmierzające
do realizacji stałego udoskonalania nowego
systemu prawego, nie ograniczając się jedynie do samorządu terytorialnego.
Działalność pozaorzecznicza
Krajowej Reprezentacji Samorządowych
Kolegiów Odwoławczych od momentu powstania przyświecał cel czynnego udziału w
realizacji głównych zasad państwa prawa.
Doskonale dostrzegano mankamenty w
funkcjonowaniu administracji, problemy
funkcjonowania prawa, stałego podnoszenia
kompetencji zawodowych oraz poprawy i
ujednolicenia orzecznictwa w momencie
uzyskania przez kolegia niezależności znalazły się teraz na pierwszym planie. By sprostać tym wyzwaniom, KRSKO czynnie
działało poprzez organizowanie konferencji,
spotkań i dyskusji z pracownikami samorządowych kolegiów odwoławczych, sędziami, pracownikami uczelni wyższych,
których jednocześnie wielu godziło pracę
nauczycieli akademickich z pełnieniem funkcji członka samorządowego kolegium odwoławczego. Warto zaznaczyć, że przez ów
fakt dla kolegiów pojawiły się możliwości nawiązania współpracy z ośrodkami naukowymi nie tylko w Polsce, ale także poza jej
granicami. Efektem była m.in. nawiązana
współpraca z Wydziałem Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego, Uniwersytetem im. Karola w Pradze oraz kontakty z
gronem wykładowców akademickich z większości wydziałów prawa i administracji polskich
uczelni. Zwłaszcza współpraca z Uniwersytetem w Pradze zaowocowała wspólną konfejesień 2010
rencją w stolicy Czech organizowaną przez
Uniwersytet im. Karola oraz SKO w Krakowie. Na konferencji obecna była elita czeskich prawników i administratywistów.
Przedstawiciele uczelni, najczęściej pracownicy wydziałów prawa i administracji, stali się
stałymi gośćmi spotkań organizowanych
przez KRSKO oraz poszczególne kolegia.
Należy wspomnieć o tym, że konferencje,
szkolenia i spotkania organizowane były w
różnych rejonach Polski (można by rzec „od
morza aż po Tatry”). Krynica Morska, Zakopane, Karpacz, Stare Jabłonki, Wieliczka,
Niepołomice to tylko kilka z miejscowości w
których organizatorzy postanowili odbyć
spotkania. Często – z uwagi na miejsce – dodawało to im atrakcyjności, dlatego mimo napiętego planu starano się także zadbać o
zaspokojenie potrzeb kulturalnych.
Analiza spotkań organizowanych w ciągu
minionych lat przez Krajową Reprezentację
Samorządowych Kolegiów Odwoławczych
oraz poszczególne kolegia daje pogląd na
olbrzymią pracę, jaka została wykonana w
kwestii integracji, jednolitego działania oraz
wymiany poglądów nie tylko samorządowych kolegiów odwoławczych, ale także pozostałych instytucji administracji.
Z uwagi na skromną ilość miejsca w niniejszym artykule nie sposób rzetelnie przedstawić
wszystkich spotkań, konferencji i sympozjów,
organizowanych przez SKO oraz tych, w których przedstawiciele SKO brali udział od
momentu powstania organu. Corocznie – w
wiosennym „Casusie” – odnotowywane są w
Kalendarium prac KRSKO za rok poprzedzający przez Annę Rzeszowską pełniącą
funkcję sekretarza Krajowej Reprezentacji
SKO. Tematyka organizowanych spotkań
nie ograniczyła się jedynie do problemów
bieżących, dotyczących samorządowych kolegiów odwoławczych. Do momentu wstąpienia Polski do Unii Europejskiej dostosowanie
standardów administracji obowiązujących w
naszym kraju do standardów państw członkowskich było jednym z głównych problemów integracji Polski w nowej Europie.
W dnia 6-11 października 1997 r. odbyła się
wizyta przewodniczących samorządowych
kolegiów odwoławczych w Brukseli, Luksemburgu i Strasburgu. Wizyta miała dwa
główne aspekty, a mianowicie zapoznanie
się z funkcjonowaniem organów europejskich oraz zapoznanie z modelem funkcjonowania w zjednoczonej Europie instytucji
samorządu terytorialnego.
Organizowanie zarówno przez KRSKO, jak
i poszczególne kolegia konferencje i spotkania, na których jednym z tematów była inte-
65
PRO DOMO SUA
gracja europejska i modele administracji
funkcjonujące na zachód od Odry, w okresie
kandydatury Polski do Unii Europejskiej, pośrednio przygotowywały pracowników kolegiów do nowych zmian w strukturach państwa ,
czekających w niedalekiej przyszłości.
Nadmienić także należy, że stworzenie samorządowych kolegiów odwoławczych w
systemie polskiego prawa docenione zostało
w krajach Unii Europejskiej. Prof. dr hab.
Jerzy Regulski, prezes Fundacji Rozwoju
Demokracji Lokalnej, w wypowiedzi z 2006
roku stwierdził, że: „Do dziś, także za granicą, uważa się, że był to nasz podstawowy
sukces. Polskie rozwiązanie najbardziej odpowiada zasadom samorządności, bo w wielu
krajach odwołanie od decyzji samorządu terytorialnego kierowane jest do administracji
rządowej, co niewątpliwie osłabia samodzielność wspólnoty samorządowej”5.
Działalność kolegiów nie ograniczała się –
jak wynika z powyższego – tylko do realizacji
zadań statuowanych ustawą. Liczne inicjatywy KRSKO, poszczególnych kolegiów, a
także ich pracowników stanowią solidny
wkład w rozwój polskiej myśli administracyjnej.
Kwartalnik „Casus”
Jednym z najważniejszych dokonań Krajowej Reprezentacji Samorządowych Kolegiów
Odwoławczych było stworzenie czasopisma
– kwartalnika „Casus”. W 1996 roku ukazał
się jego pierwszy numer, czasopismo w
swym założeniu miało być periodykiem, którego głównym tematem jest działalność samorządowych kolegiów odwoławczych. W
ciągu 14 lat wydano 57 numerów (w tym 2
specjalne), przeprowadzono dziesiątki rozmów, najczęściej z autorytetami w świecie
prawa i polityki, osobami duchownymi oraz
zużyto olbrzymie ilości farby drukarskiej dla
przybliżenia czytelnikom problemów, działań
i kierunku w jakim zmierza samorząd terytorialny. Wart podkreślenia jest fakt, że mimo
częstych rozbieżności w poglądach osób
goszczących na łamach „Casusa” z opiniami
reprezentowanym przez samorządowe kole-
gia odwoławcze potrzeba stałego doskonalenia aparatu państwowego zaowocowała rzetelnymi i merytorycznymi dyskusjami, co
niewątpliwie jest dobrym znakiem gdy zechcemy spojrzeć w przyszłe lata rozwoju i
funkcjonowania administracji.
Treść publikacji nie odnosi się tylko do problemów samorządowych kolegiów odwoławczych i zagadnień z nimi związanymi. Jedno z
głównych zadań, jakie postawili sobie twórcy
„Casusa” – podnoszenie poziomu i ujednolicenie orzecznictwa – wymagało ujęcia problemu
w szerszej perspektywie, nie ograniczając się
do wybranych zagadnień. Dlatego też charakterystyczna jest różnorodność pod względem
tematyki, publikacji zamieszczanych w „Casusie”, dominujący temat samorządu terytorialnego nie przysłania poruszania kwestii
sądownictwa, etyki, historii administracji, innych gałęzi prawa. Mimo że charakter artykułów jest w większości naukowy, nie brakuje
również publikacji materiału instruktażowego,
w sposób praktyczny opisującego wybrane zagadnienie i pozwalającego spojrzeć na
działanie prawa z perspektywy funkcjonalnej.
„Casus” mimo skromnego nakładu wynoszącego 2500 egzemplarzy jest czasopismem rozpoznawanym i bezproblemowo
kojarzonym w środowisku prawniczym z
KRSKO. Pochlebne opinie wypowiadane
przez znakomitych specjalistów w swych
dziedzinach pozwalają przypuszczać, że
„Casus” pozostanie rzetelnym i wnoszącym
swoisty wkład w kształtowanie samorządności na terenie państwa polskiego.
działania jest oparte na zasadach państwa
prawnego. Jerzy Miller, minister MSWiA,
stwierdził w rozmowie zamieszczonej w „Casusie” nr 52/2009, iż fundamentalna rola kolegiów sprowadza się do zmiany funkcjonowania
myślenia o administracji państwowej w kategoriach przedmiotowych i podmiotowych
przez jej klientów – obywateli. Jeśli dodamy
do tego niewielkie relatywnie do wykonywanych zadań koszty funkcjonowania kolegiów
oraz fakt, że w SKO notuje się jeden z najniższych wskaźników zaskarżeń do sądu administracyjnego oraz uchyleń orzeczeń w toku
kontroli, możemy śmiało stwierdzić, iż samorządowe kolegia odwoławcze są dziś instytucjami sprawnymi, skutecznymi i rzetelnymi.
Śp. dr Janusz Kochanowski pełniący funkcję Rzecznika Praw Obywatelskich tragicznie zmarły w katastrofie lotniczej w lasach
smoleńskich 10 kwietnia 2010 roku stwierdził, iż kolegia stanowią istotne ogniwo w
czuwaniu nad prawidłowością działań władczych administracji samorządowej, są ostoją
i nadzieją obywateli, którzy czują się skrzywdzeni decyzjami i działaniami władz samorządowych6. To właśnie stawiali sobie za cel
twórcy kolegiów dwadzieścia lat temu –
stworzenie organu będącego wyższą
instancją od orzeczeń samorządu terytorialnego, ale także organu, którego naczelne zasady działania związane są z przestrzeganiem
praw obywatelskich, demokracją i państwem
prawa. Analizując działanie kolegiów od ich
powstania, należny uznać, że zrealizowały
one w pełni intencje ich twórców.
Tytułem zakończenia
W latach poprzedzających odzyskania przez
Polskę niezależności urząd i pracującego w
nim urzędnika postrzegani jako instytucje
bezduszne, karykaturalne, a czasem wręcz
kojarzono je z bohaterami powieści Franza
Kafki. Samorządowe kolegia odwoławcze są
jedną z instytucji, które nie tylko reformowały przestarzały system administracyjny,
ale także zmieniały podejście obywatela do
urzędu jako instytucji, która ma mu służyć i jej
ŁUKASZ PUSZYŃSKI
Autor jest absolwentem Wydziału Prawa i Administracji
Uniwersytetu Jagiellońskiego, stażystą w SKO w Krakowie
Przypisy:
1
„Casus” nr 25/2002.
„Casus” nr 2/1996.
„Casus” 32/2004.
4
Biuletyn RPO 2008 nr 60 s. 113-194.
5
„Casus” nr 41/2006.
6
„Casus” nr 44/2007.
2
3
KWARTALNIK KRAJOWEJ REPREZENTACJI SAMORZĄDOWYCH KOLEGIÓW ODWOŁAWCZYCH.
WYDAWCA: Krajowa Reprezentacja Samorządowych Kolegiów Odwoławczych, ul. Juliusza Lea 10, 30−048 Kraków,
tel./faks 0 12 632 91 34, 012 633 61 86 w. 25; [email protected]
www.kolegium.krakow.pl
Redaktor naczelny: KRYSTYNA SIENIAWSKA.
Rada redakcyjna: Beata Blankiewicz−Wóltańska, Aleksandra Brylińska, Wiesław Drabik, Stanisław Hojda, Janusz Kłos, Andrzej Matan,
Zygmunt Markiewicz, Bogdan Muzyczuk, Wanda Osińska−Nowak, Paweł Smoleń, Maria Szewczyk, Marek Żmuda.
Rada Naukowa kwartalnika „Casus”: prof. dr hab. Ewa Łętowska, prof. dr hab. Jan Boć, prof. dr hab. Roman Hauser, prof. dr hab. Leon Kieres,
prof. dr hab. Zbigniew Kmieciak, prof. dr hab. Michał Kulesza, prof. dr hab. Stanisław Prutis, SNSA Włodzimierz Ryms, prof. dr hab. Paweł Sarnecki (Przewodniczący),
prof. dr hab. Bogusław Sygit, prof. dr hab. Marek Szewczyk, prof. dr hab. Jan Paweł Tarno, prof. dr hab. Ludwik Żukowski, dr hab. Iwona Niżnik-Dobosz
Sekretarz redakcji: dr Józef Kuffel. Redaktor techniczny: Maciej Malinowski.
Projekt i opracowanie graficzne: © Attila Leszek Jamrozik. Projekt okładki i ilustracje: © Ewa Barańska−Jamrozik.
SKANOWANIE: FABRYKA GRAFIKI, Kraków, ul. Trawiasta 3. DRUK I OPRAWA: DRUKARNIA SKLENIARZ, Kraków, ul. Juliusza Lea 118.
Nakład: 2500 egz.
jesień 2010
BIAŁA PODLASKA
Prezes Zbigniew Jastrząb
ul. Brzeska 41,
21−500 Biała Podlaska
tel./faks 83 34 34 636
[email protected]
BIAŁYSTOK
Prezes Dariusz Kijowski
ul. Mickiewicza 3/5,
15−213 Białystok
tel./faks 85 732 46 00,
tel. 85 732 77 14, tel. 732 15 35
BYDGOSZCZ
Prezes Jacek Joachimowski
ul. Jagiellońska 3,
85−950 Bydgoszcz
tel. 52 339 59 10,
faks 52 339 59 22
sekretariat@sko−bydgoszcz.pl
[email protected]
CZĘSTOCHOWA
Prezes Andrzej Matan
al. Niepodległości 20/22,
42−200 Częstochowa
tel./faks 34 363 11 18,
tel. 34 363 13 39
[email protected]
GORZÓW WIELKOPOLSKI
Prezes Wiesław Drabik
ul. B. Chrobrego 31,
66−400 Gorzów Wielkopolski
tel. 95 735 81 00,
faks 95 735 81 11
[email protected]
KATOWICE
Prezes Czesław Martysz
ul. Dąbrowskiego 23,
40−032 Katowice
tel. 32 255 27 75,
faks 32 251 86 72
[email protected]
KONIN
Prezes Ryszard Knapkiewicz
ul. 1 Maja 7,
62−510 Konin
tel. 63 243 76 35,
tel./faks 63 243 76 36
[email protected]
LEGNICA
Prezes Elżbieta Szudrowicz
pl. Słowiański 1,
59−220 Legnica
tel. 76 86 29 881,
tel./faks 76 85 60 498
[email protected]
ŁOMŻA
Prezes Anna Sadowska
ul. Nowa 2,
18−400 Łomża
tel./faks 86 216 61 48
biuro@sko−lomza.pl
OLSZTYN
Prezes Bogdan Muzyczuk
ul. Kajki 10/12,
10−547 Olsztyn
tel./faks 89 527 49 37,
tel./faks 89 523 53 96
[email protected]
PIŁA
Prezes Barbara Kula
ul. Dzieci Polskich 26,
64−920 Piła
tel./faks 67 351 55 01,
tel./faks 67 351 55 10
[email protected]
[email protected]
POZNAŃ
Prezes Krzysztof Świderski
al. Niepodległości 16/18,
61−713 Poznań
tel. 61 852 54 41,
tel./faks 61 854 14 58
[email protected]
RZESZÓW
Prezes Krzysztof Heliniak
ul. Grunwaldzka 15,
35−068 Rzeszów
tel./faks 17 867 19 61,
tel. 17 867 12 20
[email protected]
SKIERNIEWICE
Prezes Ewa Susik
ul. Trzcińska 18,
96−100 Skierniewice
tel. 46 833 34 27,
tel./faks 46 833 22 43
[email protected]
SZCZECIN
Prezes Józef Naumiuk
ul. Wały Chrobrego 4,
70−502 Szczecin
tel. 91 430 33 33,
faks 91 430 33 32
[email protected]
TORUŃ
Prezes Marek Żmuda
ul. Targowa 13/15,
87−100 Toruń
tel. 56 659 16 39,
faks 56 655 34 17
[email protected]
WŁOCŁAWEK
Prezes
ul. Kilińskiego 2,
87−800 Włocławek
tel. 54 411 52 64,
tel./faks 54 411 52 62
[email protected]
ZIELONA GÓRA
Prezes Robert Gwidon Makarowicz
al. Niepodległości 7,
65−048 Zielona Góra
tel. 68 327 14 50,
faks 68 324 80 26
[email protected]
CHEŁM
Prezes Leszek Górny
pl. Niepodległości 1,
22−100 Chełm
tel. 82 563 24 71,
tel./faks 82 563 2471
[email protected]
ELBLĄG
Prezes Urszula Maziarz
ul. Związku Jaszczurczego 14a,
82−300 Elbląg
tel. 55 611 45 00,
tel./faks 55 611 45 01
[email protected]
JELENIA GÓRA
Prezes Aleksandra Brylińska
ul. Obrońców Pokoju 26a,
58−500 Jelenia Góra
tel./faks 75 752 41 28,
tel. 75 752 54 11
[email protected]
KOSZALIN
Prezes Jolanta Wyszyńska
ul. W. Andersa 34,
75−950 Koszalin
tel. 94 34 28 273,
faks 94 34 28 280
[email protected]
KRAKÓW
Prezes Krystyna Sieniawska
ul. J. Lea 10,
30−048 Kraków
tel. 12 633 61 86,
tel./faks 12 632 91 34
[email protected]
LESZNO
Prezes Wiesława Glinka
ul. Słowiańska 54,
64−100 Leszno
tel./faks 65 520 15 50,
tel. 65 528 81 61
[email protected]
ŁÓDŹ
Prezes Zygmunt Markiewicz
ul. Piotrkowska 86,
90−103 Łódź
tel./faks 42 630 72 14,
tel. 42 632 24 85
[email protected]
[email protected]
BIELSKO−BIAŁA
Prezes Józef Zimnal
ul. 3 Maja 1,
43−300 Bielsko−Biała
tel. 33 812 38 64,33 812 37 35,
faks 33 812 38 26
[email protected]
CIECHANÓW
Prezes
Beata Blankiewicz−Wóltańska
ul. Rzeczkowska 6,
06−400 Ciechanów
tel. 23 672 68 25,
faks 23 673 77 56
[email protected]
GDAŃSK
Prezes Dorota Jurewicz
ul. Podwale Przedmiejskie 30,
80−824 Gdańsk
tel./faks 58 301 12 26,
tel./faks 58 346 26 11
[email protected]
KALISZ
Prezes Andrzej Kałużny
ul. Częstochowska 12,
62−800 Kalisz
tel./faks 62 757 63 61
[email protected]
KROSNO
Prezes Zbigniew Ostafil
ul. Bieszczadzka 1,
38−400 Krosno
tel. 13 432 75 00,
tel./faks 13 432 03 14
[email protected]
LUBLIN
Prezes Paweł Smoleń
ul. Zana 38c,
20−601 Lublin
tel. 81 532 72 54,
tel./faks 81 743 62 14
[email protected],
[email protected]
NOWY SĄCZ
Prezes Maciej Ciesielka
ul. Gorzkowska 30,
33−300 Nowy Sącz
tel. 18 442 89 70,
faks 18 442 89 40
[email protected]
OSTROŁĘKA
Prezes Halina Kwiatkowska
ul. Gorbatowa15,
07−400 Ostrołęka
tel./faks 29 760 27 69
[email protected]
PIOTRKÓW TRYBUNALSKI
Prezes Zofia Pabich
ul. Słowackiego 19,
97−300 Piotrków Trybunalski
tel./faks 44 649 79 20,
44 649 64 98, tel. 44 649 78 66
[email protected]
PŁOCK
Prezes Bogumił Kacprzak
ul. Królewiecka 27,
09−402 Płock
tel. 24 262 76 97,
tel./faks 24 262 75 02
sekretariat@sko–plock.pl
PRZEMYŚL
Prezes Jerzy Bober
ul. Borelowskiego 1,
37−700 Przemyśl
tel./faks 16 670 20 91
sko−[email protected]
RADOM
Prezes Grażyna Mazur
ul. Żeromskiego 53,
26−600 Radom
tel. 48 362 02 76,
faks 48 362 08 51
[email protected]
SŁUPSK
Prezes Bogdan Nakonieczny
ul. Jana Pawła II nr 1,
76−200 Słupsk
tel./faks 59 842 73 05
[email protected]
TARNOBRZEG
Prezes Danuta Wydra
ul. Świętej Barbary 12,
39−400 Tarnobrzeg
tel. 15 822 25 25,
faks 15 823 22 32
[email protected]
WAŁBRZYCH
Prezes Zbigniew Rutecki
ul. Dmowskiego 22,
58−300 Wałbrzych
tel. 74 666 36 10,
faks 74 666 36 44
[email protected]
WROCŁAW
Prezes Stanisław Hojda
pl. Powstańców Warszawy 1,
50−951 Wrocław
tel. 71 340 64 84,
tel/faks 71 340 64 01
biuro@sko−wroc.org
2 − Krystyna Sieniawska, Wstępniak
3 − O 20-leciu Samorządowych Kolegiów Odwoławczych
Dwugłos Krystyny Sieniawskiej, przewodniczącej Krajowej Reprezentacji Samorządowych
Kolegiów Odwoławczych, i prof. dr. hab.
Andrzeja Zolla, kierownika Katedry Prawa
Karnego na Wydziale Prawa i Administracji
DZIAŁ NAUKOWY:
10 − Prof. dr hab. Dariusz Dudek, Samorządowe
kolegia odwoławcze w świetle Konstytucji
Rzeczypospolitej Polskiej
KIELCE
Prezes Wanda Osińska−Nowak
al. IX Wieków Kielc 3,
25−955 Kielce
tel. 41 34 21 210,
faks 41 368 10 46
[email protected]
OPOLE
Prezes
ul. Oleska 19a,
45−052 Opole
tel./faks 77 453 83 67,
tel. 77 453 86 35
[email protected]
SIEDLCE
Prezes Andrzej Marek Dębiński
ul. Piłsudskiego 38,
08−110 Siedlce
tel./faks 25 632 73 53
[email protected]
W numerze:
SIERADZ
Prezes Zofia Kijankowa
pl. Wojewódzki 3,
98−200 Sieradz
tel. 43 822 64 50,
tel./faks 43 822 57 97
[email protected]
SUWAŁKI
Prezes Tadeusz F. Bujkowski
ul. Noniewicza 89,
16−400 Suwałki
tel./faks 87 566 36 61
[email protected]
18 − Prof. dr hab. Andrzej Matan, Ochrona samodzielności gminy wobec aktów współdziałania
podejmowanych przez inne organy
24 − Prof. dr hab. Bogusław Sygit,
dr Zbigniew Bukowski, Udział społeczeństwa
w postępowaniach administracyjnych w sprawach ochrony środowiska
29 − Dr Paweł Dąbrowski, Zagadnienie prawa
do odwołania administracyjnego – źródło,
istota i granice
35 − Dr Anna Krawiec, Odwołanie w czeskim
postępowaniu administracyjnym
38 − Justyna Bartosiewicz, Problematyka udzielania ulg w spłacie zobowiązań podatkowych
dotyczących podatków pobieranych przez
urzędy skarbowe a stanowiących dochody gmin
Uniwersytetu Jagiellońskiego
GŁOSY I GLOSY:
44 − Magdalena Simlat-Rzepecka, Starożytne
tradycje samorządu terytorialnego
48 − Dr Joanna Wyporska-Frankiewicz, Sądowa
kontrola administracji w sprawach podatkowych (IV Letnie Warsztaty Doktoranckie,
Łódź 30 czerwca – 2 lipca 2010 r.)
PRO DOMO SUA:
50 − Zmarł Stanisław Brylski, Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku
51 − Adres okolicznościowy z okazji 20-lecia
Samorządowych Kolegiów Odwoławczych
TARNÓW
Prezes Irena Gargul
ul. Bema 17,
33−100 Tarnów
tel./faks 14 655 63 22 ,
tel./faks 14 655 19 21
[email protected]
WARSZAWA
Prezes Bożena Zembska−Sawicka
ul. Kielecka 44,
02−530 Warszawa
tel. 22 622 49 62 − 64,
tel./faks 22 625 21 66
[email protected]
ZAMOŚĆ
Prezes Stanisław Majewski
ul. Partyzantów 3,
22−400 Zamość
tel./faks 84 627 07 18
[email protected]
z Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej
52 − Krystyna Sieniawska, Dwadzieścia lat minęło
jak jeden dzień
60 − Dr Janusz Mazurek, Refleksje o początkach SKO
w Lublinie
61 − Małgorzata Witek, A było to tak…
63 − Łukasz Puszyński, Dwadzieścia lat SKO oczyma
młodego pracownika
66 − Program konferencji naukowej z okazji 20-lecia
Samorządowych Kolegiów Odwoławczych
„Samorządowe Kolegia Odwoławcze
Krajowa Reprezentacja Samorządowych Kolegiów Odwoławczych
ul. J. Lea 10, 30−048 Kraków, tel./faks 0 12 632 91 34
[email protected], www.kolegium.krakow.pl
- przeszłość i przyszłość”
(Kraków, 26-27 września 2010 r.)