Wspólnotowy system handlu emisjami a zasada

Wspólnotowy system handlu emisjami a zasada niedyskryminacji – czy to się da
pogodzić?
autor: Michał Głowacki radca prawny
W odniesieniu do najnowszego ustawodawstwa Unii Europejskiej w zakresie ochrony
klimatu, pakietu klimatycznego, systemu handlu emisjami oraz przydziałów uprawnień do
emisji CO2 wiele kontrowersji budzi w ostatnim czasie kwestia równego traktowania
przedsiębiorstw a nawet Państw Członkowskich.
Warto przyjrzeć się zatem, czy taka zasada obowiązuje również w zakresie alokacji
uprawnień do emisji a jeżeli tak, to jak jest rozumiana.
Dobry i aktualny przyczynek do tych rozważań stanowi wyrok Europejskiego Trybunału
Sprawiedliwości (Wielka Izba) z dnia 16 grudnia 2008 r. sygn. C-127/07 w przedmiocie
orzeczenia w trybie prejudycjalnym ważności Dyrektywy 2003/87/WE Parlamentu
Europejskiego i Rady z dnia 13 października 2003 r. ustanawiającej system handlu
przydziałami emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie oraz zmieniającej dyrektywę Rady
96/61/WE (Dz.U. L 275, s. 32) w brzmieniu zmienionym dyrektywą Parlamentu
Europejskiego i Rady 2004/101/WE z dnia 27 października 2004 r. (Dz.U. L 338, s. 18,
zwana dalej „dyrektywą 2003/87”).
Co ważne, przeprowadzona w postępowaniu dowodowym przez Sądem argumentacja
Komisji Europejskiej, Parlamentu i Rady pokazuje, jakie są kierunki i tendencje dalszego
rozwoju ustawodawstwa unijnego w dziedzinie ochrony klimatu i wspólnotowego systemu
handlu emisjami oraz na jakim etapie to ustawodawstwo aktualnie się znajduje.
Natomiast dokonana przez Sąd reasumpcja dotychczasowego orzecznictwa dotyczącego
zasady równego traktowana oraz ocena zastosowania tej zasady w odniesieniu do ustalenia
zakresu obowiązywania dyrektywy 2003/87 stanowi cenny przyczynek dla dalszych działań
ustawodawczych – zarówno na szczeblu wspólnotowym, jak i krajowym.
Znanym bowiem jest fakt, iż nowy pakiet klimatyczny przyjęty przez Parlament Europejski w
grudniu 2008 r. wymagać będzie w najbliższym czasie implementacji do krajowego porządku
prawnego, w tym poprzez wydanie szeregu aktu prawnych.
W omawianej sprawie wniosek o rozstrzygnięcie zagadnienia prejudycjalnego został
przedłożony przez francuską Radę Państwa (Conseil d’État) w ramach sporu pomiędzy
spółką Arcelor Atlantique et Lorraine i in. a Premierem, Ministrem ds. środowiska
naturalnego i zrównoważonego rozwoju oraz Ministrem ds. gospodarki, finansów i
przemysłu, w przedmiocie implementacji dyrektywy 2003/87 do francuskiego systemu
prawnego.
Strona skarżąca w postępowaniu przed sądem krajowym to przedsiębiorstwa działające w
przemyśle stalowym. Zwróciły się one do właściwych władz francuskich o uchylenie
odpowiednich – implementujących Dyrektywę 2003/87 przepisów francuskich w zakresie, w
jakim rozciągają one swój zakres przedmiotowy na instalacje należące do sektora
stalowego. Strona skarżąca na poparcie swojej skargi podniosła naruszenie szeregu zasad
rangi konstytucyjnej, takich jak prawo własności, wolność prowadzenia działalności
gospodarczej i zasada równego traktowania.
Wspólnotowy system handlu emisjami a zasada niedyskryminacji – czy to się da pogodzić? © Michał Głowacki 2009
www.ochronaklimatu.com
Ten dokument może być używany, kopiowany i rozpowszechniany bez ograniczeń, pod warunkiem, że każda kopia będzie
zawierać tę notę o prawach autorskich. This document may be freely used, copied and distributed on the condition, that
each copy shall contain this copyright notice.
1
Przedłożone przez Conseil d’État Trybunałowi pytanie prejudycjalne brzmiało:
„Czy dyrektywa 2003/87/CE jest ważna z punktu widzenia zasady równego traktowania, w
związku z tym, że nakazuje ona stosowanie systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów
cieplarnianych do instalacji sektora metalurgicznego, nie obejmując tym systemem produkcji
aluminium i tworzyw sztucznych?”
Trochę teorii
Trybunał przypomniał, iż zasada równego traktowania jest ogólną zasadą prawa
wspólnotowego i wymaga, aby podobne sytuacje nie były traktowane w odmienny sposób,
natomiast odmienne sytuacje nie były traktowane jednakowo.
Naruszenie zasady równego traktowania poprzez odmienne traktowanie zakłada jednak
podobieństwo sytuacji - z uwzględnieniem ich całościowej charakterystyki.
Elementy charakteryzujące różne sytuacje i ich podobny charakter, winny być w
szczególności określone i ocenione w świetle przedmiotu i celu aktu wspólnotowego, który
wprowadza rozróżnienie. Należy poza tym uwzględnić zasady i cele dziedziny prawa, do
której należy sporny akt.
Z orzecznictwa wspólnotowego wynika, że w celu skutecznego podniesienia zarzutu
naruszenia zasady równego traktowania wobec prawodawcy wspólnotowego, konieczne jest
zaistnienie odmiennego traktowania sytuacji podobnych, stawiającego niektóre podmioty
gospodarcze w sytuacji niekorzystnej w stosunku do innych podmiotów (jak podkreślił
Trybunał, nie musi przy tym dojść do rzeczywistego uszczerbku, wystarczy, iż mniej
korzystna jest sama sytuacja prawna).
Nawet w przypadku ustalenia różnego traktowania sytuacji podobnych, nie dochodzi do
naruszenia prawa, o ile różnica traktowania jest uzasadniona, tj.:
1) oparta na kryterium racjonalnym i obiektywnym,
2) pozostaje w związku z dopuszczalnym prawnie celem realizowanym przez sporne
przepisy,
3) jest proporcjonalna do celu realizowanego za pomocą danego traktowania.
W przypadkach, gdy sprawa dotyczy wspólnotowego aktu normatywnego, do prawodawcy
wspólnotowego należy wykazanie przed Trybunałem istnienia kryteriów obiektywnych
przytoczonych w uzasadnieniu aktu, w tym przedstawienie Trybunałowi odpowiednich
dowodów.
Trybunał uznał szeroki zakres oceny przysługujący ustawodawcy wspólnotowemu w ramach
wykonywania przyznanych mu kompetencji w dziedzinach zakładających konieczność
podejmowania przez niego decyzji natury politycznej, gospodarczej i społecznej oraz
wymagających od niego dokonywania kompleksowych ocen. Ponadto w przypadku decyzji
dotyczących restrukturyzacji lub stworzenia kompleksowego systemu, może on działać
etapowo i postępować w szczególności stosownie do uzyskanych doświadczeń.
Niemniej jednak nawet dysponując taką władzą prawodawca wspólnotowy jest zobowiązany
oprzeć swój wybór na kryteriach obiektywnych i dostosowanych do celu, jaki realizują sporne
Wspólnotowy system handlu emisjami a zasada niedyskryminacji – czy to się da pogodzić? © Michał Głowacki 2009
www.ochronaklimatu.com
Ten dokument może być używany, kopiowany i rozpowszechniany bez ograniczeń, pod warunkiem, że każda kopia będzie
zawierać tę notę o prawach autorskich. This document may be freely used, copied and distributed on the condition, that
each copy shall contain this copyright notice.
2
przepisy, uwzględniając wszystkie okoliczności faktyczne, jak i dane techniczne i naukowe
dostępne w momencie stanowienia danego aktu.
Korzystając z przysługującego mu zakresu uznania prawodawca wspólnotowy jest
zobowiązany uwzględnić oprócz podstawowego celu, jakim jest ochrona środowiska
naturalnego, także interesy zaangażowane w daną dziedzinę.
Przemysł stalowy nie jest dyskryminowany
W sprawie będącej przedmiotem zagadnienia prejudycjalnego Sąd dokonał oceny, iż
przemysł metalurgiczny, tworzyw sztucznych i aluminium znajdują się w podobnej sytuacji
dla celów objęcia zakresem Dyrektywy 2003/87 a zatem konieczne jest ustalenie, czy
różnica w traktowaniu pomiędzy przemysłem metalurgicznym (objętym Dyrektywą) z jednej
strony a sektorami produkcji chemicznej i metalurgii metali nieżelaznych (nieobjętych) z
drugiej strony, jest uzasadniona.
W tym zakresie Parlament, Rada i Komisja Europejska podniosły, iż system handlu
uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych, wprowadzony mocą Dyrektywy 2003/87 jest
systemem nowym i kompleksowym, tak na planie politycznym i gospodarczym, jak pod
kątem koniecznej regulacji. System ten znajduje się na etapie wdrażania. Jego przegląd
przewidziany w art. 30 przywołanej dyrektywy, jest oparty nie tylko na postępie dokonanym
w monitorowaniu emisji gazów cieplarnianych lecz również na doświadczeniach uzyskanych
na tym pierwszym etapie.
W ten sposób prawodawca wspólnotowy uznał za właściwe włączanie do pierwotnego
zakresu stosowania dyrektywy 2003/87 jedynie CO2 który stanowił 80% emisji gazów
cieplarnianych we Wspólnocie oraz stosunkowo ograniczoną liczbę sektorów gospodarki
przyczyniających się w istotny sposób do ogólnego poziomu emisji gazów cieplarnianych.
Określony w ten sposób zakres zastosowania dyrektywy 2003/87 obejmuje około 10 000
instalacji, które odpowiadają niemalże połowie emisji CO2 na poziomie wspólnotowym i co
za tym idzie, ważnym punktowym źródłom emisji gazów.
Sąd uwzględnił powyższe argumenty podzielając w szczególności pogląd, iż system handlu
uprawnieniami do emisji CO2 wyprowadzony dyrektywą 2003/87 jest systemem nowym i
kompleksowym, którego wdrożenie i funkcjonowanie może zostać utrudnione wskutek
zaangażowania zbyt dużej liczny uczestników a z drugiej strony początkowe ograniczenie
zakresu zastosowania dyrektywy 2003/87 zostało podyktowane próbą osiągnięcia masy
krytycznej uczestników koniecznej dla wprowadzenia tego systemu.
Sąd uznał także, iż początkowe ograniczenie zakresu zastosowania dyrektywy 2003/87 i
przyjęte podejście progresywne w obejmowaniu Dyrektywą nowych sektorów gospodarki oparte w szczególności na doświadczeniu nabytym w pierwszym etapie jej wykonywania mieściły się w ramach zakresu uznania, jakim dysponuje prawodawca wspólnotowy.
Istotne znaczenie miała w tym zakresie również okoliczność, iż dyrektywa 2003/87
przewiduje dokonanie przeglądu wprowadzonych środków, w szczególności sektorów nią
objętych, w sensownych odstępach czasu (zgodnie z przepisami art. 30).
Co z tego wynika?
Ustalenia poczynione przez Sąd w powyższym rozstrzygnięciu zagadnienia prejudycjalnego
mogą posiadać szczególne znaczenie w świetle artykułu 24 Dyrektywy 2003/87
określającego procedurę jednostronnego włączenia przez Państwa Członkowskie do
Wspólnotowy system handlu emisjami a zasada niedyskryminacji – czy to się da pogodzić? © Michał Głowacki 2009
www.ochronaklimatu.com
Ten dokument może być używany, kopiowany i rozpowszechniany bez ograniczeń, pod warunkiem, że każda kopia będzie
zawierać tę notę o prawach autorskich. This document may be freely used, copied and distributed on the condition, that
each copy shall contain this copyright notice.
3
wspólnotowego systemu handlu emisjami dodatkowych działań oraz gazów cieplarnianych,
które nie są wymienione w załączniku I do Dyrektywy.
W art. 24 Dyrektywa stanowi, iż Państwo Członkowskie dokonując takiego jednostronnego
włączenia powinno wziąć pod uwagę wszelkie odpowiednie kryteria, w szczególności skutki
dla rynku wewnętrznego, możliwość zakłócenia konkurencji, integralność środowiskową
systemu oraz wiarygodność planowanego systemu monitorowania oraz sprawozdawczości.
O tym, iż możliwość wynikająca z art. 24 Dyrektywy nie jest tylko możliwością teoretyczną
świadczy decyzja Komisji Europejskiej z dnia 17 grudnia 2008 r. zatwierdzająca
jednostronne włączenie (z mocą od dnia 1 stycznia 2008 r.) przez Holandię do
wspólnotowego systemu handlu emisjami tlenku azotu (N2O) związanego z produkcją
kwasu azotowego (HNO3) jako dodatkowego gazu cieplarnianego oraz dodatkowej
działalności objętej systemem.
Z omawianego wyroku Trybunału wynika jednak, iż Państwo Członkowskie dokonując
wyboru ewentualnych dodatkowych działań oraz gazów cieplarnianych, dla celów włączenia
do wspólnotowego systemu handlu emisjami, powinno wziąć pod uwagę – oprócz kryteriów
wymienionych w art. 24 Dyrektywy – także wymogi równego traktowania. Może bowiem
zostać zmuszone przez przedsiębiorstwa objęte systemem do wykazania przed sądem, iż
przyjęte w tym zakresie kryteria nie są dyskryminacyjne.
Ogólniejsze zastosowanie może także znaleźć teza Trybunału wyrażona w omawianym
wyroku Wielkiej Izby, iż w przypadkach, gdzie wchodzi w grę budowa nowych systemów o
znacznym stopniu złożoności, uprawnione jest podejście, zakładające stopniowe (step-bystep approach) wdrażanie pewnych instytucji a zasada równego traktowania – o ile
wdrożenie jest oparte o odpowiednie analizy – nie stoi temu na przeszkodzie.
Michał Głowacki
autor jest radcą prawnym
Wspólnotowy system handlu emisjami a zasada niedyskryminacji – czy to się da pogodzić? © Michał Głowacki 2009
www.ochronaklimatu.com
Ten dokument może być używany, kopiowany i rozpowszechniany bez ograniczeń, pod warunkiem, że każda kopia będzie
zawierać tę notę o prawach autorskich. This document may be freely used, copied and distributed on the condition, that
each copy shall contain this copyright notice.
4