Sprawozdabie z misji ekspertów MOP

SPRAWOZDANIE MISJI
(Warszawa, Polska – 14-16 maja 2014)
Cel misji
1. W skład Misji Międzynarodowej Organizacji Pracy (MOP), która miała miejsce
w dniach 13-16 maja 2014 r. na zaproszenie Ministerstwa Pracy i Polityki
Społecznej, wchodziły Pani Karen Curtis, Szef Wydziału ds. Wolności Zrzeszania
w Departamencie Międzynarodowych Standardów Pracy oraz Pani Christine
Bader, Radca Prawny.
2. Cel misji został opisany w założeniach ogólnych przekazanych przez rząd, które
zostały załączone do niniejszego sprawozdania (Załącznik I) wraz z programem
misji (Załącznik II).
Spotkania
3. Misja spotkała się z Sekretarzem Stanu Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej,
Panem Jackiem Męciną oraz z innymi urzędnikami i przedstawicielami
Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej. Misja spotkała się też z
przedstawicielami Kancelarii Prezesa Rady Ministrów oraz z przedstawicielem
Państwowej Inspekcji Pracy.
4. Misja uczestniczyła w indywidualnych spotkaniach technicznych – na temat
problemów poruszonych w założeniach ogólnych – z partnerami społecznymi,
czyli przedstawicielami związków zawodowych, w tym z Niezależnym
Samorządnym Związkiem Zawodowym NSZZ "Solidarność" i z Ogólnopolskim
Porozumieniem Związków Zawodowych (OPZZ); z przedstawicielami
organizacji pracodawców, w tym z Konfederacją Lewiatan (PKPP),
Pracodawcami Rzeczpospolitej Polskiej oraz Związkiem Rzemiosła Polskiego. W
ostatnim dniu, podczas trójstronnego spotkania, Misja podzieliła się końcowymi
przemyśleniami z rządem i partnerami społecznymi. Wykaz przedstawicieli
związków zawodowych i organizacji pracodawców został załączony do
niniejszego sprawozdania (Załącznik III).
Podsumowanie rozmów
5. W ramach uwag wstępnych Sekretarz Stanu wyraził nadzieję, że Misja pomoże w
odbudowie zaufania wśród partnerów społecznych. Rok temu związki zawodowe
zawiesiły swój udział w Komisji Trójstronnej. Zauważył, że dialog społeczny w
czasach kryzysu (globalnego kryzysu ekonomiczno-finansowego, okresu
wyborów itd.) jest zawsze trudny, wyraził też obawę, że Komisja Trójstronna nie
jest wykorzystywana jako miejsce do przedstawiania poglądów partnerów
społecznych jako że w takich przypadkach społeczeństwo obywatelskie często
1
stosuje szybsze ścieżki w celu załatwienia interesów. W celu wzmocnienia
dialogu społecznego wprowadzono pewne mechanizmy. Spotkania, takie jak te
zorganizowane przy okazji Misji MOP, w szczególności spotkanie trójstronne
podsumowujące wizytę, są uważane za jedne z najlepszych sposobów na
odbudowę zaufania. Misja przyjęła prośbę rządu skierowaną do MOP, o
udzielenie pomocy w zakresie przywrócenia zaufania wśród partnerów
społecznych oraz zwróciła uwagę na fakt, że jej wysiłki w obszarze
międzynarodowych standardów pracy zostały uznane poprzez umieszczenie
Polski na liście przypadków do omówienia na 103. sesji MKP w 2014 r. jako
przykładu dobrej praktyki dotyczącej stosowania Konwencji Nr 142 dotyczącej
dotycząca roli poradnictwa i kształcenia zawodowego w rozwoju zasobów
ludzkich z 1975 r.
Prawo do organizowania dla wszystkich osób pracujących bez wyjątków
6. Sekretarz Stanu podkreślił przede wszystkim szczególne znaczenie kwestii prawa
do organizowania osób pracujących na podstawie umów innych niż tradycyjne
umowy o pracę. Organy kontrolne MOP wystąpiły do rządu o podjęcie
koniecznych środków zapewniających, żeby wszystkie osoby pracujące, w tym
samozatrudnieni oraz zatrudnieni na podstawie umów cywilnoprawnych, mieli
prawo do tworzenia i wstępowania do organizacji własnego wyboru w rozumieniu
Konwencji. Rząd był gotowy do zajęcia się tym problem poprzez modyfikację
ustawy o związkach zawodowych, lecz musiał rozstrzygnąć szereg problemów
powstałych w przypadku rozszerzenia prawa koalicji na te kategorie osób
pracujących. Misja została poproszona o pomoc techniczną w tym zakresie.
Przedstawiciel Rządu zwrócił uwagę na pewne problemy, na przykład jak radzić
sobie z przywilejami przyznawanymi na podstawie ustawy o związkach
zawodowych, takimi jak prawo do zwolnienia z obowiązku świadczenia pracy na
okres kadencji w zarządzie związku zawodowego (art. 31 ust. 1 ustawy o
związkach zawodowych) lub prawo do zwolnienia z obowiązku świadczenia
pracy w przypadku doraźnych czynności związków zawodowych (art. 31 ust. 3);
w jaki sposób zapewnić skuteczną ochronę przed dyskryminacją dla
przewodniczących związków zawodowych wybieranych na wiele lat, jeżeli
umowy tych kategorii osób pracujących pozostają na ogół tymczasowe; oraz które
sądy powinny decydować o sprawach związanych z umowami cywilnoprawnymi
(w Polsce sądy pracy zajmują się umowami o pracę, a sądy cywilne umowami
cywilnoprawnymi).
7. Misja przypomniała, że wszystkie osoby pracujące w szerokim tego słowa
znaczeniu powinny mieć prawo do organizowania się, ochrony swoich praw do
organizowania i mieć prawo do wspólnego głosu. Organy kontrolne MOP nie
oczekują, że prawo to będzie gwarantowane przez ustawę o związkach
zawodowych ani że wszystkie prawa w niej zawarte zostaną zapewnione osobom
samozatrudnionym i pracującym na podstawie umów cywilnoprawnych. Jedynym
oczekiwaniem Misji w zakresie wspomnianych kategorii osób pracujących jest to,
że powinny one mieć prawo do zrzeszania, być chronione przed dyskryminacją ze
względu na działalność w związkach zawodowych i mieć możliwość wyrażania
swojego wspólnego głosu – niekoniecznie poprzez porozumienie zbiorowe w
tradycyjnym tego słowa znaczeniu, czy też poprzez tradycyjny system rokowań
zbiorowych, ale nie mogą istnieć żadne przeszkody w zbiorowych negocjacjach;
2
powinna też istnieć możliwość realizacji pewnych form akcji protestacyjnych w
sposób zbiorowy (zaprzestanie pracy; akcje protestacyjne), ale niekoniecznie w
ramach ustawy o rozwiązywaniu sporów zbiorowych. Na przykład, prawo do
organizowania się umożliwiłoby muzykom rokowania zbiorowe z rządem oraz
współpracę z głównymi liderami branży (ponieważ nie mają oni jednego
pracodawcy).
8. W odpowiedzi na postawione pytania, Misja podkreśla, że z uwagi na to, iż
umowy tych kategorii osób pracujących nie oznaczają stosunku pracy, żaden
pracodawca nie musi zapewniać im takich udogodnień jak prawo do zwolnienia z
obowiązku świadczenia pracy lub dostęp do pomieszczeń. Niemniej jednak,
gdyby te kategorie osób pracujących miały prawo do organizowania się (prawo
do tworzenia i wstępowania do organizacji), mogliby wykorzystywać te grupy do
zawierania porozumień zbiorowych z głównymi liderami w branży, co
stwarzałoby ramy do potencjalnego negocjowania dostępu do pomieszczeń i
innych obiektów oraz przyznania przywilejów, w tym możliwego wypłacania
wynagrodzenia działaczy pracujących na rzecz związku w pełnym wymiarze
godzin. Dla tych kategorii osób pracujących wspomniane aspekty są trudne do
uregulowania prawnego i powinny one raczej podlegać uzgodnieniom
zainteresowanych stron jak w przypadku muzyków lub dziennikarzy pracujących
jako wolni strzelcy. Jeśli chodzi o ochronę przed dyskryminacją związkową
samozatrudnionych lub pracujących na podstawie umów cywilnoprawnych, nie
można zakładać obowiązku kontynuacji lub rozszerzenia umów tymczasowych z
powodu pełnienia (z powołania lub wyboru) funkcji w związku zawodowym.
Niemniej jednak, ochrona przed dyskryminacją związkową powinna zapewnić
brak możliwości przerwania, rozwiązania lub niepodpisania umowy z powodu
sprawowania funkcji bądź działalności w związku zawodowym. Takie sytuacje
należy sprawdzać w każdym indywidualnym przypadku. Przykładowo,
przewodniczący związku zawodowego muzyków, którego zespół otrzymuje co
roku zlecenie na zagranie określonego koncertu, ulega dyskryminacji w
przypadku, gdy po objęciu przez niego przewodnictwa w związku zawodowym,
zespół nagle nie otrzyma zlecenia - taki zarzut powinien być zbadany przez sąd.
Jeśli chodzi o odpowiedni rodzaj sądu, sąd pracy byłby bardziej odpowiedni w
takich kwestiach, jako właściwy z zakresu stosunków pracy. Misja przypomniała
rządowi, że istotne mogłyby poinformowanie Komitetu Ekspertów ds. Stosowania
Konwencji i Zaleceń o jakiejkolwiek wszczętej pracy nad zmianami ustawowymi,
aby mógł on uznać dokonywane starania.
9. Podczas spotkania ze związkami zawodowymi, NSZZ "Solidarność"
przypomniała, że złożyła skargę do Komitetu Wolności Związkowej (KWZ) w
tej sprawie (Sprawa nr 2888). Liczba samozatrudnionych i osób zatrudnionych na
podstawie umów cywilnoprawnych wynosi ok. 2,5 mln. Według związków
zawodowych powinny one posiadać pełną swobodę zrzeszania się. Ostatnio
wniosek o rejestrację związku zawodowego muzyków pracujących na podstawie
umów cywilnoprawnych został odrzucony przez sąd. Warto zwrócić uwagę, że
statuty NSZZ "Solidarność" oraz OPZZ nie odpowiadały zakresowi ustawy o
związkach zawodowych, lecz były zgodne z Konwencją nr 87, ponieważ prawo
obowiązujące w chwili ich przyjęcia również przewidywało możliwość zrzeszania
się osób pracujących na podstawie umów cywilnoprawnych; Jednak obecnie takie
osoby zrzeszone nie są traktowane jako członkowie związku zawodowego i nie
3
liczą się do przyznawania przywilejów dla związkowców. OPZZ podzieliło
stanowisko NSZZ "Solidarność" dodając, że w czerwcu 2012 r. złożyło skargę do
Trybunału Konstytucyjnego w związku z tym problemem. Jak dotąd
przedstawiono dwie opinie podzielające stanowisko związku w tej sprawie
(Prokurator Generalny i Sejm) oraz oczekuje się na wydanie orzeczenia.
10. Następnie związki zawodowe postawiły pytania podobne do tych, które
przedstawił rząd w zakresie dostosowania prawa do zwolnienia z obowiązku
świadczenia pracy do wspomnianych kategorii osób pracujących czy metod
ochrony przed dyskryminacją działaczy związków zawodowych należących do
tych kategorii. Po wysłuchaniu odpowiedzi Misji, NSZZ "Solidarność"
zauważyła, że osoby pracujące na podstawie umów cywilnoprawnych powinny
być objęte ustawą o związkach zawodowych i móc korzystać z przywilejów w
niej przewidzianych. Związek w szczególności nawiązał do niektórych osób
pracujących na podstawie umów cywilnoprawnych, takich jak kontrolerzy
biletów lub niektórzy muzycy, którzy pracowali w charakterze pracowników
tymczasowych dla tych samych pracodawców (np. władz transportowych miasta
lub orkiestry filharmonicznej); ich zdaniem, te przypadki powinny być
regulowane ustawą o związkach zawodowych. OPZZ potwierdziło, że umowy
cywilnoprawne są czasami zawierane na czas nieokreślony; niemniej jednak, w
obecnych okolicznościach wspomniane osoby pracujące nie mogą się
zaangażować w rokowania zbiorowe, inicjować sporów zbiorowych (mediacje,
arbitraż, itd.) ani wnosić skarg.
11. Misja podkreśliła, że jest to całkowicie inna sytuacja, jeśli osoby pracujące na
podstawie umów cywilnoprawnych pozostają de facto w stosunku pracy. Jeśli
umowy cywilnoprawne są (źle) wykorzystywane w celu uniknięcia zobowiązań
wynikających ze stałego stosunku pracy, to stanowią one ukryty stosunek pracy,
co powinno podlegać regulacjom ustawy o związkach zawodowych. W tych
przypadkach, pracodawcy mieliby takie same obowiązki i zobowiązania jak w
przypadku pracowników. Jednak trudno byłoby, aby regulacjom ustawy o
związkach zawodowych, która zakłada regularny stosunek pracy, podlegały
autentyczne umowy cywilnoprawne, zawierane w różnych okolicznościach –
wiele części ustawy należałoby poprawić w celu dostosowania do tych
szczególnych okoliczności, a sam proces byłby bardzo czasochłonny. Znacznie
pomocniejsze i prostsze byłoby udzielenie szerokiego prawa do zrzeszania się
wszystkim osobom pracującym w ustawie o związkach zawodowych i
pozostawienie partnerom społecznym i sądom kwestii wynikających ze
stosowania tego prawa. Przepis ten mógłby również stanowić, że wszystkie
związki zawodowe mają prawo do wchodzenia w spory zbiorowe, ponieważ
trudno byłoby zastosować całość ustawy o rozwiązywaniu sporów zbiorowych w
przypadku relacji innych niż stosunki pracy. Części ustawy o związkach
zawodowych odnoszące się do stosunku pracy byłyby nieistotne i tym samym nie
miałyby zastosowania do osób pracujących na podstawie umów cywilnoprawnych
oraz samozatrudnionych.
12. Na spotkaniu przedstawiciele organizacji pracodawców wyrazili wątpliwości i
obawy związane z rozszerzeniem prawa do zrzeszania się na osoby pracujące na
podstawie umów cywilnoprawnych. Umowy te nie obejmują stosunku pracy i tym
samym nie ma podstaw do uwzględnienia tych osób w ustawie o związkach
4
zawodowych. Jako że ustawa przyznaje określone przywileje w oparciu o liczbę
członków związku zawodowego, kwestia ta jest istotna dla związków
zawodowych, ponieważ dążą one do osiągnięcia większej liczby członków aby
zwiększyć swoją reprezentatywność i mieć więcej przywilejów (np. prawo do
zwolnienia z obowiązku świadczenia pracy dla związkowców itd.). Wspomniane
kategorie osób pracujących mają prawo do wstępowania do stowarzyszeń
zawodowych, których w Polsce jest bardzo dużo. Ich umowy nie są regulowane
prawem pracy, lecz prawem cywilnym i niejednokrotnie przyznaje się im lepsze
warunki niż w przypadku umów o pracę. Pracodawcy podkreślili, że kategorie te
nie podlegają regulacjom Kodeksu Pracy i że ustawa o związkach zawodowych
została opracowana dla pracowników zatrudnionych na podstawie umowy o
pracę. Jeśli chodzi o wykorzystanie umów cywilnoprawnych w celu uniknięcia
stosunku pracy, jest to zakazane przez prawo krajowe i zwalczane przez sądy.
Związek powinien zasygnalizować to zjawisko w razie jego wystąpienia,
zwracając się do Inspekcji Pracy, jako że inspektorzy mogą nawet wstecz
zdecydować, że dana osoba powinna była posiadać umowę o pracę. Pracodawcy
powtórzyli, że podczas gdy duże przedsiębiorstwa tylko sporadycznie stosują
umowy cywilnoprawne, małe i średnie przedsiębiorstwa poniosłyby znaczne
obciążenia, gdyby rozszerzenie prawa do zrzeszania się na osoby pracujące na
podstawie umów cywilnoprawnych zwiększyło liczbę członków związków
zawodowych. Podkreślili, że Polska jest młodą demokracją z zaledwie 25-letnią
historią stosunków przemysłowych. Pracodawcy wskazali, że przykładowo w
jednej dużej firmie w sektorze energetycznym, który posiada 160 związków
zawodowych z ponad 100 procentową przynależnością istnienie tych związków
kosztuje przedsiębiorstwo prawie 10 mln dolarów amerykańskich. Rozszerzenie
prawa do zrzeszania się poza pracowników zatrudnionych na podstawie umów o
pracę byłoby przedwczesne.
13. Misja zauważyła, że kwestia przynależności do wielu związków zawodowych, jak
we wspomnianym przypadku, ma znacznie bardziej negatywne skutki dla
pracodawców pozostających w relacjach przemysłowych niż rozszerzenie prawa
do zrzeszania się na osoby pracujące na podstawie umów cywilnoprawnych.
Mając na względzie fakt, iż ta kategoria osób pracujących nie znajduje się w
stosunku pracy, części ustawy o związkach zawodowych odnoszące się do
stosunku pracy byłyby nieistotne i niemające zastosowania do osób pracujących
na podstawie umów cywilnoprawnych oraz samozatrudnionych, przez co
pracodawca nie byłby zobowiązany do zapewnienia prawa do zwolnienia z
obowiązku świadczenia pracy ani zapewnienia pomieszczeń.
Prawo do strajku (art. 19 Ustawy o rozwiązywaniu sporów zbiorowych)
14. W odniesieniu do art. 19 ust. 3 Ustawy o rozwiązywaniu sporów zbiorowych
(zakaz strajku osób zatrudnionych w służbach państwowych, administracji
rządowej i samorządowej, sądach i prokuraturze) rząd oznajmił, że działania
dotyczące zapewnienia prawa do strajku dla pracowników służby cywilnej nie
będących na stanowiskach kierowniczych są zaawansowane.
15. Kancelaria Prezesa Rady Ministrów zwróciła uwagę na fakt, że od 2006 r.
związki zawodowe wszczęły siedem sporów zbiorowych w jednostkach
krajowych i samorządowych, które nie miały prawa do strajku. Jeśli chodzi o
5
gwarancje wyrównawcze dla funkcjonariuszy państwowych nie posiadających
prawa do strajku, aktualna sytuacja zakłada stosowanie mediacji (osoba z listy
Ministra Pracy lub jakakolwiek inna niezależna osoba ciesząca się zaufaniem
stron), poddanie sporu pod rozstrzygnięcie kolegium arbitrażu społecznego,
zaangażowanie w inne formy protestu (np. wywieszanie transparenty) lub
pozwolenie innym pracownikom na zaangażowanie się w działania strajkowe w
ich imieniu (strajk solidarnościowy na podstawie art. 22 ustawy o rozwiązywaniu
sporów zbiorowych).
16. Misja potwierdziła, że restrykcje prawo do strajku w sektorze publicznym
powinno ograniczać się wyłącznie do funkcjonariuszy państwowych
sprawujących władzę w imieniu państwa. Jednakże, organy kontrolne MOP nie
określiły dokładnego znaczenia tego terminu. Jednym ze sposobów ustalenia,
którzy funkcjonariusze państwowi są nie mają prawa do strajku, byłoby
ustanowienie trójstronnego organu odpowiedzialnego za dokładne określenie,
którzy funkcjonariusze państwowi sprawują władzę w imieniu państwa. W
przypadku funkcjonariuszy państwowych, którzy zostali uznani za sprawujących
władzę w imieniu państwa i tym samym nie posiadają prawa do strajku, powinny
być zapewnione gwarancje wyrównawcze, tzn. mechanizmy akceptowane przez
wszystkie stron, które mogłyby doprowadzić do ostatecznego rozstrzygnięcia
sporu.
17. Na spotkaniu ze związkami zawodowymi, NSZZ "Solidarność" wskazała, że
złożyła skargę do Trybunału Konstytucyjnego w związku z tym problemem, lecz
ma pewne wątpliwości co do jego niezależności. Związki zawodowe oznajmiły,
że wyłączenie zawarte w art. 19 ust. 3 ustawy o rozwiązywaniu sporów
zbiorowych jest zbyt obszerne (obejmuje nawet urzędników) naruszając tym
samym art. 51 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz Konwencje nr 87 i 151.
Zakaz strajku powinien ograniczać się wyłącznie do funkcjonariuszy
państwowych wyższego szczebla sprawujących władzę administracyjną. W
Polsce - w odróżnieniu od innych państw europejskich - termin "służba cywilna"
jest niejednoznaczny i dotyczy tylko pracowników administracji państwowej,
którzy są objęci ustawą o służbie cywilnej. Istnieją też inne ustawy dotyczące
organów samorządowych, Kancelarii Sejmu czy sądów, w których zawarty jest
zakaz do strajku. Sam fakt bycia funkcjonariuszem państwowym jest postrzegany
jako pełnienie funkcji politycznej. Związki zawodowe chcą być w stanie
inicjować spory zbiorowe przeciwko rządowi (administracji państwowej),
ponieważ wynagrodzenie pracowników służby cywilnej nie było ani podnoszone,
ani dostosowywane od kilku lat.
18. Ponadto związki zawodowe potępiają brak procedur służących określeniu
legalności nadchodzących strajków z wyprzedzeniem i w sposób obiektywny. W
praktyce, pracodawca przedstawia swoją opinię, związek zawodowy robi to samo,
pracodawca grozi, że poda związek do sądu w przypadku strajku, a związek
zawodowy płaci firmom prawniczym duże sumy pieniędzy za opinię o legalności
strajku. Brak odpowiedniej procedury ogranicza prawo do strajku. W ich
mniemaniu, obie strony (w tym pracodawcy) są zainteresowane możliwością
korzystania z tej procedury zamiast poleganiu na decyzji sądu, na którą zwykle
czeka się miesiącami.
6
19. Misja zauważyła, że art. 19 ust. 1 ustawy o rozwiązywaniu sporów zbiorowych w
istocie zakazuje przestojów w pracy na stanowiskach, "na których zaniechanie
pracy zagraża życiu lub zdrowiu ludzkiemu lub bezpieczeństwu państwa", bez
wzmianki o jakiejkolwiek procedurze określającej, czy dana sytuacja jest objęta tą
definicją. Może to doprowadzić do sytuacji, w której związki zawodowe
ogłosiłyby strajk bez pewności, czy postępowanie to jest zgodne z prawem.
20. Na spotkaniu z przedstawicielami KPRM potwierdzono, że ustawa o
rozwiązywaniu sporów zbiorowych nie odnosi się do zapewnienia usług
podstawowych w przypadku strajków lub sporów pracowniczych. Zarówno te
usługi, jak i wytyczne dotyczące organizacji strajków, według których
pracodawcy nie powinni napotykać na utrudnienia w świadczeniu usług
podstawowych, są określane przez pracodawcę. Istnieje tendencja spadkowa w
odniesieniu do liczby strajków z powodu obawy przed utratą miejsc pracy. W
niektórych przypadkach, art. 19 ust. 1 używany jest do zastraszania związków
zawodowych planujących strajk poprzez opracowywanie przez pracodawcę po
lub nawet przed referendum w sprawie strajku rozległych wykazów stanowisk, na
których uczestnictwo w strajku jest zabronione (czasami obejmujących
młodszych ochroniarzy lub praktykantów).
21. Misja zasugerowała stworzenie procedury określającej przypadki, w których
zaniechanie pracy zostałoby uznane za zagrożenie w rozumieniu art. 19 ust. 1
przed lub w czasie sporu. W przypadku określenia z wyprzedzeniem, można
pomyśleć nad procedurą rekomendowaną przez organy kontrolne MOP związaną
z określeniem usług podstawowych, tzn. negocjacje na temat takiego wykazu z
udziałem odpowiednich organizacji pracodawców i pracowników; jakakolwiek
rozbieżność opinii byłaby rozstrzygana przez niezależny organ. Możliwe byłoby
ustanowienie niezależnej komisji lub wykorzystanie organu trójstronnego do
szybkiego określenia stanowisk nieobjętych prawem do strajku. Taka procedura
zabezpieczałaby pracowników i związki przed zastraszaniem przez pracodawcę
co do możliwej nielegalności nadchodzących strajków. Taki system mógłby
również być stosowany do ustalenia, którzy funkcjonariusze państwowi sprawują
władzę w imieniu państwa w myśl art. 19 ust. 3 i określenia usług podstawowych
tam, gdzie ma to zastosowanie.
Weryfikacja liczby członków związków zawodowych
22. Sekretarz Stanu podkreślił znaczenie weryfikacji liczby członków związkach
zawodowych, jako że liczba uprawnień i pomieszczeń zapewnianych przez
pracodawcę zgodnie z ustawą o związkach zawodowych zależy od liczby
członków związków zawodowych, np. prawo do zwolnienia z obowiązku
świadczenia pracy, ochrona przed zwolnieniem bez zgody związku zawodowego,
itp.
23. Misja zauważyła, że sposób określenia reprezentatywności związków
zawodowych często zależy od systemu stosunków przemysłowych danego kraju i
sposobu, w jaki pracownicy się zrzeszają. W niektórych krajach istnieje system
oddolny (najpierw związki zawodowe zakładane są na poziomie firmy, a
następnie zrzeszają się na poziomie sektorowym i krajowym), w innych
7
przypadkach istnieje system odgórny (główne organizacje centralne tworzą
związki zawodowe na poziomie firmy). W systemie odgórnym często nie ma
wyobrażenia co do wielkości członkostwa w związkach zawodowych na
poziomie firmy. Oba systemy wydają się funkcjonować w Polsce. Ustalenie
ilościowej reprezentatywności związków zawodowych może być oparte na liczbie
członków lub na wyborach społecznych.
24. Przedstawiciel rządu oznajmił, że Ministerstwo nie byłoby w stanie zweryfikować
liczby członków związku zawodowego na poziomie firmy. Dlatego zwyczajowo
ufa ono oświadczeniom związków. Niemniej jednak Państwowa Inspekcja Pracy,
który jest niezależna od państwa i w ramach swoich działań bada ochronę praw
związków zawodowych, mogłaby weryfikować liczbę członków związków
zawodowych.
25. Na spotkaniu ze związkami zawodowymi uznano, że obowiązek przedkładania
listy z nazwiskami członków związków zawodowych pracodawcy zgodnie z jego
żądaniem, narusza zarówno zasady swobody zrzeszania, jak i ochronę danych
osobowych. Przedłożenie takich list umożliwiłoby pracodawcom nieprzedłużanie
umów z członkami związków tym samym zagrażając ich istnieniu. Obecnie,
weryfikacja liczby członków związków zawodowych jest możliwa jedynie
poprzez postępowania sądowe, w których sąd wzywa związki zawodowe do
przedstawienia listy, którą następnie bada bez udostępniania jej pracodawcy.
Pracodawcy są przeciwni bieżącym praktykom z uwagi na to, że są one
czasochłonne i angażują sąd.
26. Na spotkaniu z organizacjami pracodawców potwierdzili oni trudność
weryfikowania liczby członków związków zawodowych. Istnieją istotne
rozbieżności w oświadczeniach związków zawodowych dotyczących liczby
członków. Pracodawcy oczekują szybkich i rzetelnych metod weryfikacji,
ponieważ wykorzystywanie sądów wiąże się z trudnościami, kosztami i jest
długotrwałe. W ich mniemaniu, jedną z możliwości jest rozszerzenie uprawnień
inspekcji pracy o weryfikację liczby członków związków zawodowych.
27. Misja przyznała, że postępowania sądowe weryfikujące liczbę członków związku
zawodowego są długie, kosztowne i uciążliwe. Z uwagi na to, że pracodawcy
mają obowiązek przyznania przywilejów w zależności od wielkości związku,
jedynym odpowiednim rozwiązaniem jest ustanowienie szybkiej procedury w
celu weryfikacji tej liczby w przypadku wątpliwości. Istnieje wiele różnych
sposobów weryfikacji w sposób zgodny z zasadami swobodnego zrzeszania się,
np. w niektórych krajach co kilka lat organizuje się wybory społeczne do różnych
związków, z minimalnymi progami do osiągnięcia do celów reprezentatywności i
przyznania przywilejów; w innych krajach liczby te są ustalane za pośrednictwem
systemu sprawdzającego lub poprzez karty członkostwa. Co najważniejsze, organ
zewnętrzny, który może potwierdzić członkostwo w związkach w przypadku
wątpliwości powinien cieszyć się zaufaniem obu stron. Państwowa Inspekcja
Pracy może okazać się dobrym rozwiązaniem. W przypadku rozbieżności opinii,
możliwe powinno być w dalszym ciągu odwołanie do sądu.
28. PIP potwierdziła, że inspektorzy pracy mogliby weryfikować liczbę członków w
razie jej kwestionowania przez pracodawcę lub inny związek zawodowy. PIP
8
oznajmiła, że blisko współpracuje ze związkami zawodowymi oraz że nie istnieją
żadne problemy z wiarygodnością lub zaufaniem związków zawodowych wobec
inspektorów. Nazwiska członków związków byłyby traktowane w sposób ściśle
tajny. Należałoby jednak wprowadzić zmiany legislacyjne, jako że obecnie
zadanie tej weryfikacji jest przypisane sądom. KPRM powtórzyła, że dla
przyznania przywilejów ważna jest jedynie liczba członków związku
zawodowego.
Inne zagadnienia zgłoszone przez partnerów trójstronnych
Komisja Trójstronna
29. Misja zaobserwowała, że choć związki zawodowe nie darzą zaufaniem Komisji
Trójstronnej jako forum i nie oczekują, że może ona rozwiązać problemy
aktualnie omawiane, konieczna jest trójstronna zgoda partnerów co do wszystkich
poruszanych zagadnień. Misja odnotowała też oświadczenie pracodawców, że w
ostatnich latach osiąganych jest zbyt mało porozumień trójstronnych z powodu
różnic interesów, obecnie przeprowadza się rozmowy na temat zmiany formuły
funkcjonowania Komisji Trójstronnej, oraz że z punktu widzenia pracodawców
utworzenie organu trójstronnego o władzy decyzyjnej zgodnie z propozycją
związków zawodowych osłabiłoby ustrój polityczny. Misja uważa, że choć
zaprzestanie pracy w Komisji Trójstronnej nie było wskazane jako problem do
dyskusji, jego wpływ na dialog społeczny nie może być zignorowany. Spotkanie
trójstronne pod koniec misji stanowić będzie dobrą okazję do spotkania się
wszystkich stron.
Promowanie związków reprezentatywnych i rokowań zbiorowych na poziomie
firmy
30. Sekretarz Stanu podkreślił potrzebę umocnienia i promowania reprezentatywnych
związków na poziomie firmy, na przykład poprzez podniesienie progu
reprezentatywności do dziesięciu procent pracowników zrzeszonych
zatrudnionych w zakładzie pracy (por. art. 241-25a Kodeksu Pracy). Niekiedy w
jednym przedsiębiorstwie istnieje kilkanaście związków zawodowych. W tym
kontekście Sekretarz Stanu podkreślił także znaczenie promowania rokowań
zbiorowych na poziomie firmy. Jeśli chodzi o liczbę układów zbiorowych pracy
oraz ich zasięg, przedstawiciel rządu wykazał, że Ministerstwo Pracy rejestruje
jedynie układy ponadzakładowe, oraz że informacje dot. układów zakładowych
dostępne są w Państwowej Inspekcji Pracy, właściwej dla przedsiębiorstw
lokalnych i regionalnych. Na spotkaniu z organizacjami pracodawców,
przedstawiciel spółki posiadającej 15.000 pracowników podał jako przykład, że
obecnie w przedsiębiorstwie funkcjonuje 20 związków zawodowych, z których
sześć stanowi związki reprezentatywne. Zaangażowanie się w układ zbiorowy
pracy jest niezmiernie trudne z powodu postanowienia zobowiązującego
wszystkie organizacje związków zawodowych prowadzące negocjacje w sprawie
układu lub przynajmniej wszystkich organizacje reprezentatywne w zakładzie
prowadzące negocjacje, do podpisania układu zbiorowego. Ponadto wiele
układów zbiorowych zawiera "klauzulę wieczności" mówiącą o tym, że są one
ważne do dnia wprowadzenia nowych postanowień. Chociaż Trybunał
Konstytucyjny utrzymał, że klauzula jest nieważna, orzeczenie to obowiązuje
9
tylko dla układów zbiorowych zawartych po tej decyzji. W efekcie obowiązujący
obecnie układ zbiorowy w zakładzie został podpisany w 1997 i zmodyfikowano
go tylko trzy razy. Misja zauważyła, że pomocniejsze dla harmonijnych relacji
przemysłowych może być zawieranie w firmie lub sektorze układów zbiorowych,
które mogą być dynamicznie dostosowywane co 2-3 lata.
Promowanie sektorowych rokowań zbiorowych
31. Sekretarz Stanu zasygnalizował, że promowanie rokowań zbiorowych na
poziomie sektorowym zgodnie z propozycją, związków zawodowych napotyka
pewne trudności. W wielu zachodnich krajach sektorowe negocjacje dotyczące
układu zbiorowego stanowią podstawę stosunków przemysłowych; w Polsce tak
nie jest ze względów historycznych. Istnieją trzy krajowe związki zawodowe
pozostałe po okresie socjalizmu z silną reprezentacją sektorową i regionalną oraz
reprezentacją na poziomie firmy. Jeśli przyjrzeć się bliżej sektorom, często
składają się one z komponentów publicznych i prywatnych. Podczas gdy istnieje
wiele silnych i reprezentatywnych związków zawodowych w sektorze
publicznym, jest ich znacznie mniej w sektorze prywatnym i nie są one
reprezentatywne. Związki z sektora prywatnego są zwykle słabe, ponieważ
zostały one utworzone od podstaw. Jeśli chodzi o pracodawców, istnieje brak
zróżnicowania sektorowego ich organizacji. Ponadto, pracodawcy publiczni i
prywatni często stanowią część tej samej organizacji pracodawców i mają bardzo
rozbieżne interesy. PKPP, największa organizacja pracodawców [prywatnych –
przyp. tłum.] w Polsce, obejmuje głównie przedsiębiorstwa z sektora prywatnego;
98% przedsiębiorstw stanowi mikro i małe przedsiębiorstwa; za to średnie i duże
przedsiębiorstwa zatrudniają 40% pracowników. Pracodawcy w sektorze
prywatnym są na ogół niechętni do angażowania się w sektorowe negocjacje nad
układem zbiorowym. Według rządu, w takiej sytuacji, trudno jest takie negocjacje
promować. Pracodawcy potwierdzili, że negocjacje dotyczące układu zbiorowego
mają miejsce głównie na poziomie firmy. Nie są one powszechne na wyższym
poziomie, ponieważ pracodawcy preferują szczegółowe przepisy dotyczące płac,
itp. Ponadto "klauzula wieczności" nadal obowiązuje dla układów zbiorowych na
poziomie ponadzakładowym. Po spostrzeżeniu, że w Polsce funkcjonuje zarówno
system oddolny (związki zawodowe na poziomie firmy zrzeszające się w związki
sektorowe i krajowe) jak i system odgórny (główne organizacje centralne tworzą
związki zawodowe na poziomie firmy) Misja zasugerowała, że promować należy
zarówno zakładowe, jak i ponadzakładowe rokowania zbiorowe.
Prawo dostępu do obiektów
32. Związki zawodowe podniosły kwestię prawa działaczy związków zawodowych
do wstępu do obiektów firmy, w przypadku, gdy nie są oni w niej zatrudnieni, jak
również problem związany z prawem działaczy związków zawodowych do
wchodzenia na teren obiektów w przypadku, gdy w firmie nie ma związków
zawodowych. Misja odpowiedziała, że organy kontrolne MOP nigdy w wyraźny
sposób nie wypowiadały się na temat tego drugiego zagadnienia. Zwykle,
warunkiem dostępu według postanowień ustawodawstwa krajowego jest
obecność przynajmniej jednego członka związku zawodowego w
przedsiębiorstwie. W przypadku obecności członków związku zawodowego w
przedsiębiorstwie, powinno istnieć prawo uzyskania dostępu do obiektów, w tym
10
korzystania z parkingu (patrz sprawa CFA nr 1523), dla liderów związków
zawodowych niezależnie od tego, czy są oni zatrudnieni czy zostali zwolnieni
przez firmę, z uwzględnieniem należnych praw własności i zarządzania. W
przypadku braku związków zawodowych w przedsiębiorstwie, działacze
związkowi nadal mają prawo do przeprowadzenia swoich działań promocyjnych
poza obiektami (np. spotykając się z osobami pracującymi, roznosząc ulotki, itp.).
Definicja strony sporu zbiorowego
33. Związki zawodowe wyraziły obawę odnośnie braku przejrzystości w
prawodawstwie co do określenia stron sporów zbiorowych (np. w przypadku
strażaków, nie jest jasne czy jest to komendant regionalnej czy krajowej straży
pożarnej czy też właściwy minister). Pracodawcy wykorzystują ten brak
przejrzystości utrzymując, że dana strona nie jest odpowiednią stroną sporu, przez
co strajk będzie nielegalny. Uznanie sporów zbiorowych za nielegalne oznacza
negatywne konsekwencje dla związków zawodowych. Ponadto, definicja
pracodawcy zawarta w ustawie o rozwiązywaniu sporów zbiorowych jest zbyt
wąska, jako że nie obejmuje pracodawcy z rzeczywistą władzą (np. w sektorze
edukacji, stroną jest dyrektor szkoły, który nie prowadzi polityki płacowej).
Ustawodawstwo powinno być zmienione w celu zapewnienia, aby stroną sporu
mógł być pracodawca, rząd, samorząd lokalny lub inny podmiot, od którego
odpowiednia grupa jest uzależniona ekonomicznie. KPRM [przyp. tłum. –
podczas spotkania kwestia ta była poruszana przez MPiPS, nie KPRM, błąd
autora] zasygnalizowała, że rozważała już kwestię przedstawicielstwa zgłaszaną
przez związki zawodowe i przewiduje możliwość zamiany terminu "pracodawca"
w art. 1 ustawy o rozwiązywaniu sporów zbiorowych na termin "podmiot
zatrudniający". Misja zauważyła, że restrykcyjne znaczenie terminu
"pracodawca" należałoby rozszerzyć, gdyby prawa zawarte w Konwencji miały
być przyznane osobom pracującym na podstawie umów cywilnoprawnych. Misja
zasugerowała zmianę art. 1 na "pracodawca lub organ odpowiedzialny", z
uwzględnieniem ewentualnych poprawek do art. 19 ust. 3. Ponadto, związki
zawodowe nie mogą oczekiwać, że zawsze będą miały do czynienia z najwyżej
umocowanym przedstawicielem pracodawcy; należy jednak zagwarantować, by
strona sporu zbiorowego po stronie pracodawcy miała uprawnienia do
dokonywania ustępstw i podejmowania decyzji.
Społeczna Inspekcja Pracy
34. Wreszcie, pracodawcy podnieśli kwestię społecznej inspekcji pracy, tzn. kontroli
warunków pracy przeprowadzanej przez działaczy związków zawodowych. Wraz
z kontrolą inspekcji pracy doprowadza to do stosowania mechanizmu podwójnej
kontroli. Misja potwierdziła, że taki system nie istnieje w innych krajach i
podkreśliła potrzebę umocnienia kontroli inspekcji pracy i przyznanie związkom
zawodowym większych możliwości do powiadamiania inspektorów pracy o
problemach.
11
Spotkanie podsumowujące
35. Na końcowym spotkaniu trójstronnym Sekretarz Stanu wyraził nadzieję, że
zebranie wszystkich trzech partnerów oznacza nowy początek dialogu
społecznego w Polsce. Partnerzy społeczni natomiast wyrazili wdzięczność za
możliwość wspólnego przedstawienia swoich poglądów.
36. Misja podziękowała trzem głównym stronom dialogu społecznego za poświęcenie
czasu na pomoc Misji w zrozumieniu stosunków pracy w Polsce oraz związanych
z nimi wyzwań. Obecność trójstronnych partnerów na spotkaniu
podsumowującym wizyty w Polsce została jak najbardziej doceniona. Szczera i
konstruktywna wymiana poglądów, dzięki której każda ze stron uczestniczyła w
dialogu z Misją, stanowiła kluczowy filar zaangażowania dla prawie stuletniej
organizacji trójstronnej reprezentowanej przez Misję, którą jest MOP. Misja
złożyła specjalne podziękowania Sekretarzowi Stanu za jego inicjatywę w
zwróceniu się do MBP o wskazówki i pomoc techniczną odnośnie niektórych
zagadnień podnoszonych przez organy kontrolne MOP na przestrzeni lat.
Wykazuje to ważną polityczną wolę ze strony rządu. Misja wyraziła nadzieję, że
partnerzy trójstronni wspólnie przełożą tę polityczną wolę na trwały i konkretny
postęp. Należy jednak pamiętać, że problemy rozważane przez Misję oraz
wskazówki przez nią dostarczone nie powinny zostawać w próżni. Dotyczyły one
zaleceń systemu kontrolnego MOP, które zostały przedłożone po analizie
pewnych skarg związanych z niezgodnością praktyki z prawem do swobodnego
zrzeszania się. Należy mieć też na uwadze, że zalecenia MOP nie stanowią
jedynie refleksji naukowej oderwanej od rzeczywistości, lecz wynikają z
trójstronnego konsensusu na poziomie międzynarodowym odnośnie tego, czego
oczekuje się od systemu stosunków pracy, który w pełni szanuje zasady
swobodnego zrzeszania się, jednocześnie mając na uwadze obawy rządów, firm i
pracowników. Po jasnych zaleceniach systemu kontrolnego MOP, dwa główne
związki zawodowe reprezentowane na spotkaniu (NSZZ "Solidarność" oraz
OPZZ) podniosły te kwestie na szczeblu krajowym poprzez wystosowanie
wniosków do Trybunału Konstytucyjnego. Kontekst ten jest istotny. Dyskusje
prowadzone w ciągu ostatnich kilku dni nie są owocem filozoficznych rozważań,
lecz niezbędnym wynikiem oceny dotyczącej zgodności ze zobowiązaniami na
poziomie międzynarodowym. Obecnie Trybunał Konstytucyjny również wypowie
się na ten temat. Niemniej jednak aktualny dialog trójstronny stworzył przestrzeń
na osiągnięcie ewentualnych rozwiązań tych kwestii w sposób, który mógłby
uwzględnić uzasadnione obawy wszystkich zainteresowanych stron. Wniosek do
MBP o pomoc wprowadził element zewnętrznego partnera, którym jest MOP, w
celu zapewnienia okazji dla każdej ze stron do pełnego wyrażenia swojego głosu
w celu znalezienia wzajemnie akceptowalnych rozwiązań. Misja wyraziła
głębokie uznanie dla zaufania, jakim partnerzy trójstronni obdarzyli ILO poprzez
prośbę o pomoc w tym ważnym zadaniu i poprzez dzielenie się poglądami w tak
kompleksowy i szczery sposób.
37. Spośród spraw, o które zapytano Misję, dwie zostały podniesione przez system
kontrolny MOP. Najpierw rozważano potrzebę rozszerzenie prawa do zrzeszania
się na wszystkie osoby pracujące łącznie z samozatrudnionymi oraz pracującymi
na podstawie umów cywilnoprawnych, a następnie potrzebę umożliwienia
12
pracowników służby cywilnej, którzy nie sprawują władzy w imieniu państwa,
przeprowadzania akcji protestacyjnych. Dyskusje prowadzone z wszystkimi
trzema partnerami doprowadziły Misję do stwierdzenia, że ich stanowiska nie
były aż tak rozbieżne, oraz że istnieją pewne opcje dostosowania prawa i praktyki
do postanowień ratyfikowanych Konwencji, dopuszczalne dla wszystkich stron.
Po wysłuchaniu obaw partnerów trójstronnych, Misja nie wątpi, że im prostsze
rozwiązanie zostanie przyjęte, tym bardziej prawdopodobne byłoby uzyskanie
porozumienia trójstronnego, pozostawiając kwestię praktycznego wdrożenia
sądom krajowym, które badałyby każdy określony scenariusz w razie takiej
potrzeby. Jeśli chodzi o te dwa powyższe zagadnienia, oznacza to przede
wszystkim możliwość zawarcia ogólnego stwierdzenia w ustawie o związkach
zawodowych, które mogłoby umożliwiać wszystkim osobom pracującym, a nie
tylko zatrudnionym na podstawie umów o pracę, zakładanie i wstępowanie do
organizacji własnego wyboru. Byłoby to całkowicie zgodne z międzynarodowymi
standardami i większością ram legislacyjnych w Europie. Dalsze wątpliwości
dotyczące wstępu do obiektów i przyznania przywilejów, które powinny być
zapewnione pracownikom niezatrudnionym w inny niż tradycyjny sposób w tym
zakresie, mogłyby być sprawnie i skutecznie rozwiązywane poprzez praktyczne
stosowanie, mając na uwadze ustalenie, czy istnieje pracodawca, który zgodnie z
prawem mógłby być pociągnięty do odpowiedzialności.
38. Jeśli chodzi o drugą kwestię, Misja zauważyła, że żadna ze stron nie bierze pod
uwagę faktu, iż udzielenie prawa do strajku niektórym urzędnikom służby
cywilnej stanowiłoby niewykonalne wyzwanie. Bardzo złożona jest kwestia
związana z ustaleniem, kto może lub nie może być uznany za funkcjonariusza
państwowego sprawującego władzę w imieniu państwa. Po raz kolejny Misja jest
zdania, że próba uzyskania porozumienia wśród wszystkich stron w zakresie
sposobu rozwiązania każdego z danych scenariuszy byłaby niezwykle trudna i
najprawdopodobniej nieskuteczna. Prostszym scenariuszem byłoby zastąpienie
ograniczenia zawartego w art. 19 ust. 3 Ustawy o rozwiązywaniu sporów
zbiorowych odniesieniem do funkcjonariuszy państwowych sprawujących władzę
w imieniu państwa. Niemniej jednak to podejście wymagałoby dodatkowego
ustępu ustanawiającego procedurę identyfikacji przypadków przewidywanych w
art. 19 tam, gdzie prawo do strajku mogłoby być ograniczone. Na taką procedurę,
która zapewniałaby mechanizm umożliwiający rozwinięcie trójstronnego zaufania
w tym procesie, powinny zgodzić się wszystkie strony. Informacje podane przez
wszystkich partnerów trójstronnych doprowadziły Misję do stwierdzenia, że w
każdym przypadku mechanizm szybkiego i wydajnego sposobu oceny zgodności
strajku z prawem w przypadku jego kwestionowania, byłby w interesie każdej z
zainteresowanych stron. Ponadto, drobna korekta art. 1 ustawy w celu
uwzględnienia "odpowiedzialnego organu" jako strony sporu zbiorowego może
zapewnić niezbędną spójność do objęcia niektórych urzędników służby cywilnej
zakresem ustawy.
39. W dalszej kolejności Misja wykazała, że inne zagadnienia dotykały konieczności
szybkiej weryfikacji reprezentatywności związków zawodowych w zakresie
określonych przywilejów zapewnionych im na podstawie ustawy o związkach
zawodowych. Każda ze stron zdaje sobie sprawę, że indywidualna weryfikacja
nazwiska przez pracodawcę może wiązać się z ryzykiem zastraszania związków
zawodowych i nie byłaby zgodna ze standardami międzynarodowymi. Z drugiej
13
strony, z rozmów jednoznacznie wyniknęło, że odwołanie się do sądów w tej
kwestii jest kosztowne, uciążliwe i długotrwałe. Tym samym ważne jest
określenie procedury weryfikacji liczebności związków zawodowych poprzez
szybki i skuteczny mechanizm cieszący się zaufaniem stron. Istnieje wiele
możliwych opcji w tym zakresie. Jednak wiarygodność, jaką cieszy się
Państwowa Inspekcja Pracy wskazuje na to, że taka odpowiedzialność mogłaby
na niej spocząć w przypadku kwestionowania członkostwa w związkach
zawodowych. Związki zawodowe podkreśliły inną kwestię, która miała dla nich
duże znaczenie w związku z udzielaniem ich przedstawicielom, którzy nie pracują
w danym przedsiębiorstwie, dostępu do miejsca pracy w uzasadnionych
przypadkach. Uważają one ten aspekt za istotny dla zapewnienia, aby
przedstawiciele związków zawodowych mogli wypełniać swoje funkcje,
komunikować się z członkami związków i powiadamiać pracowników o
potencjalnych zaletach uzwiązkowienia. Chociaż może to stanowić problem
związany głównie z praktycznym wdrożeniem, a nie koniecznością zmiany
legislacyjnej, MOP jest gotowa do zapewnienia dalszych porad w tym zakresie,
łącznie z przykładami dobrych praktyk.
40. Podsumowując, Misja podkreśliła znaczenie wzajemnego wysiłku i
zaangażowania wszystkich partnerów społecznych w trójstronny dialog
społeczny, rozumienie wzajemnych obaw oraz dążenie do znalezienia wzajemnie
korzystnych rozwiązań. Jest to trójstronne dziedzictwo MOP, które jest istotne dla
rozwoju solidnej polityki społecznej i gospodarczej cieszącej się pełnym
zaangażowaniem wszystkich zainteresowanych stron, dzięki czemu może być ona
przełożona na konkretne propozycje odpowiadające realiom rynku. Choć problem
ten nie jest częścią ogólnych założeń Misji, wszystkie strony wyraziły w taki czy
inny sposób obawy dotyczące skuteczności Komisji Trójstronnej lub
długotrwałego zakłócenia jej działania. Misja wyraziła nadzieję, że przedmiotowe
spotkanie zapoczątkuje ponowne zaangażowanie wszystkich trzech partnerów w
forum określone przez nich samych, jako że każdy z nich ma świadomość, że
kwestie wpływające na ich społeczno-gospodarcze interesy wymagają dialogu
trójstronnego, a w najlepszym przypadku konsensusu wszystkich stron.
41. Związki zawodowe przypomniały, że odrzucenie prawa do swobody
stowarzyszania się osób pracujących na podstawie umów cywilnoprawnych oraz
samozatrudnionych jest dyskryminujące i podkreślili konieczność i pilność
wprowadzenia zmian legislacyjnych. Projekt przygotowany przez rząd powinien
też gwarantować wspomnianym kategoriom osób pracujących ochronę przed
dyskryminacją związków, prawo do prowadzenia rokowań zbiorowych i
możliwość odpłatnego wykorzystywania obiektów. W zamian zgodziły się one na
weryfikację członkostwa w związkach zawodowych przez inspektorów pracy pod warunkiem, że nazwiska członków związku zawodowego nie będą
przekazywane pracodawcy - oraz na częstszą weryfikację z uwagi na
krótkotrwałość umów cywilnoprawnych. W odniesieniu do prawa do strajku
związki podkreśliły znaczenie zmiany art. 19 ustawy o rozwiązywaniu sporów
zbiorowych, przy czym stwierdziły, że określenie zakresu ograniczenia prawa do
strajków względem funkcjonariuszy publicznych oraz ogólnej legalności strajków
powinno być dokonane przez organ trójstronny inny niż Komisja Trójstronna, do
której nie mają zaufania. Podkreślili też potrzebę zapewnienia, że stroną sporu
zbiorowego powinien być rzeczywisty pracodawca odpowiedzialny za
14
wynagrodzenia. Związki zawodowe wymagają, aby prawo krajowe było
dostosowane do Konwencji MOP ratyfikowanych przez Polską bez dalszych
opóźnień.
42. Pracodawcy wyrazili brak zgody na zaproponowane zmiany legislacyjne
dotyczące osób pracujących na podstawie umów cywilnoprawnych oraz
samozatrudnionych. Wolą oni zachować obowiązujące akty prawne i zastosować
środki zaradcze w praktyce, w zakresie ukrytych stosunków zatrudnienia. Prawo
do zrzeszania się, zawierania układów zbiorowych i organizacji strajków w
zakresie określonym przez ustawę o związkach zawodowych nie odnosi się do
tych kategorii ze względu na ich autonomię i niezależność (przedsiębiorcy), a
także z uwagi na fakt, że ich prawa i obowiązki mają inny charakter niż w
przypadku pracowników objętych prawem pracy (inny system prawny).
Kategorie te mają już prawo do zrzeszania się na podstawie ustawy prawo o
stowarzyszeniach. O problemach (takich jak ukryte stosunki zatrudnienia poprzez
nadużycie umów cywilnoprawnych) związki zawodowe powinny informować
Inspekcję Pracy. Pracodawcy również potępili kilka negatywnych aspektów
polskiego systemu prawnego, np. przynależność do wielu związków zawodowych
i społeczną inspekcję pracy, które Misja uznała za rzadkie.
43. Sekretarz Stanu przypomniał, że to rząd zwrócił się do MOP z prośbą o pomoc
techniczną. Polska powinna zapewnić poszanowanie podstawowych praw takich
jak prawo do swobodnego zrzeszania się. Wielu ekspertów wskazało, że ustawa o
związkach zawodowych z 1991 r. została opracowana podczas fazy przejściowej
mając na uwadze inne warunki, z pominięciem nowej formy zatrudnienia
istniejącej obecnie. Obszerne części ustawy należałoby poprawić. Jednak
efektywność nowych regulacji będzie zależała od współpracy i porozumienia
partnerów społecznych. Chociaż obecnie istniejący mechanizm dialogu
społecznego nie funkcjonuje poprawnie, rząd ma na celu wysłuchanie wszystkich
trzech stron oraz zmniejszenie napięcia i rozbieżności interesów. Rząd będzie
koncentrować się na sprawozdaniu z pomocy technicznej i będzie korzystać z rad
Misji MOP w celu zapewnienia zgodności z podstawowym prawem swobody
zrzeszania się.
44. Misja wyraziła nadzieję, że jej sprawozdanie pomoże wskazać ścieżki rozwoju
akceptowane przez wszystkie zainteresowane strony. MOP pozostaje do
dyspozycji stron w przypadku jakichkolwiek dalszych próśb o pomoc, łącznie z
udzielaniem informacji na temat porównawczych praktyk prawnych, zwłaszcza w
zakresie postanowień związanych z prawem do zrzeszania się dla osób
samozatrudnionych lub pracujących na podstawie umów cywilnoprawnych.
CHRISTINE BADER
15
Załącznik 1
Specyfikacja problemów do omówienia w ramach pomocy technicznej
Międzynarodowego Biura Pracy
(Terms of reference)
Wstęp
W ostatnim czasie pojawiły się wątpliwości na temat zgodności polskich rozwiązań
ustawowych w zakresie wolności zrzeszania się z przepisami Konstytucji RP
i postanowieniami fundamentalnych Konwencji Międzynarodowej Organizacji Pracy
Nr 87 dotyczącej wolności związkowej i ochrony praw związkowych z 1948 r. i Nr
98 dotyczącej stosowania zasad prawa organizowania się i rokowań zbiorowych z
1949 r. Do Trybunału Konstytucyjnego zostały skierowane wnioski o zbadanie
zgodności z Konstytucją RP przepisów ustaw: o związkach zawodowych (prawo
zrzeszenia
się
osób
zatrudnionych
na
umowach
cywilnoprawnych
i
samozatrudnionych) i o rozwiązywaniu sporów zbiorowych (prawo do strajku
pracowników służby cywilnej). Rozwiązania zawarte w polskim prawie – zwłaszcza
art. 2 ustawy o związkach zawodowych ograniczające prawo koalicji do osób
zatrudnionych w ramach stosunku pracy – były negatywnie oceniane zarówno przez
Komitet Ekspertów ds. stosowania konwencji i zaleceń, jak i przez Komitet Wolności
Związkowej.
Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej podjęło prace analityczne mające na celu
określenie potrzebnych zmian i uznano, że przy opracowywaniu i uzgadnianiu
nowego ustawodawstwa potrzebne byłoby wsparcie Międzynarodowego Biura Pracy
w formie pomocy technicznej. Taka zewnętrzna pomoc pozwoliłaby stronie rządowej
na większą pewność co do słuszności proponowanych rozwiązań, mogłaby być
również pomocna w rozwiązaniu kwestii spornych i osiągnięciu kompromisu.
Kwestia wystąpienia do Międzynarodowego Biura Pracy z wnioskiem o udzielenie
pomocy technicznej w zakresie:
 prawa koalicji osób pracujących na innej podstawie niż stosunek pracy;
 uregulowań dotyczących uprawnień związków zawodowych w szczególności
mechanizmów ochrony osób zatrudnionych na innej podstawie niż stosunek
pracy (ochrona trwałości zatrudnienia a specyfika umów cywilnoprawnych);
 ochrony przed dyskryminacją antyzwiązkową;
 weryfikacji liczebności związków zawodowych;
16
 prawa do strajku pracowników służby cywilnej i administracji publicznej nie
pełniących funkcji władczych;
była przedmiotem konsultacji z partnerami społecznymi.
Obecny stan prawny oraz problemy do omówienia:
1. Prawo koalicji osób pracujących na innej podstawie niż stosunek pracy.
Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych
(Dz.U.2014.167 – tekst jednolity), prawo tworzenia i wstępowania do związków
zawodowych mają pracownicy bez względu na podstawę stosunku pracy,
członkowie rolniczych spółdzielni produkcyjnych oraz osoby wykonujące pracę
na podstawie umowy agencyjnej, jeżeli nie są pracodawcami.
Definicję pracownika zawiera art. 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks
pracy (pracownikiem jest osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę,
powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę).
Dodatkowo:
 Osobom wykonującym pracę nakładczą przysługuje prawo wstępowania
do związków zawodowych działających w zakładzie pracy, z którym
nawiązały umowę o pracę nakładczą (art. 2 ust. 2 ustawy o związkach
zawodowych);
 Prawo tworzenia i wstępowania do związków zawodowych w zakładach
pracy przysługuje również osobom skierowanym do tych zakładów w celu
odbycia służby zastępczej (art. 2 ust. 5 ustawy o związkach zawodowych).
Zgodnie z obowiązującym stanem prawnym, w Polsce prawo do tworzenia i
wstępowania do związków zawodowych nie przysługuje osobom, niemającym
statusu pracownika na podstawie art. 2 Kodeksu pracy, a wykonującym pracę
zarobkową. Są to w szczególności:
1) osoby wykonujące usługi na podstawie umowy zlecenia (w tym umowy o
świadczenie usług),
2) osoby świadczące pracę na podstawie umowy o dzieło,
3) osoby
samozatrudnione,
czyli
prowadzące
własną
jednoosobową
działalność gospodarczą.
Koncepcji polskiego prawa związkowego jest związana z wcześniejszymi
uwarunkowaniami
społeczno-politycznymi
oraz
z
modelem
stosunków
przemysłowych w państwie. Koncepcja ta zakładała usytuowanie związków
17
zawodowych w zakładach pracy i powiązanie członkostwa w związkach
zawodowych niemal wyłącznie z zatrudnieniem na podstawie stosunku pracy.
Istota umowy zlecenia
Zgodnie z art. 734 Kodeksu cywilnego, przez umowę zlecenia przyjmujący
zlecenie zobowiązuje się do dokonania określonej czynności prawnej dla dającego
zlecenie. W przypadku umowy o świadczenie usług, zgodnie z art. 750 Kodeksu
cywilnego stosuje się odpowiednio przepisy o zleceniu. Istota umowy zlecenia
wyraża się w tym, że przyjmujący zlecenie zobowiązuje się do dokonania
określonej czynności prawnej dla dającego zlecenie. Należy ona do kategorii
umów z zakresu szeroko rozumianego pośrednictwa. Zasadniczymi elementami
wyodrębnionymi w definicji tej umowy są: dokonanie czynności prawnej
(określonej) oraz działanie dla dającego zlecenie. Stanowi ona konstrukcję
umożliwiającą dokonywanie czynności prawnych przy wykorzystaniu zastępstwa.
Zastępstwo to polega na dokonywaniu czynności prawnej dla innej osoby
(dającego zlecenie), a tym samym może się wyrażać zarówno w działaniu w jego
imieniu i z bezpośrednim skutkiem prawnym dla niego, jak i w działaniu w
imieniu własnym, ale na rachunek (dla) dającego zlecenie.
Stronami umowy zlecenia są dający zlecenie (zleceniodawca-mandant) i
przyjmujący zlecenie (zleceniobiorca-mandatariusz). Zarówno dającym zlecenie,
jak i przyjmującym zlecenie może być w zasadzie każdy podmiot prawa, a więc
osoba fizyczna, osoba prawna oraz jednostka organizacyjna niebędąca osobą
prawną, lecz mająca zdolność prawną.
Przedmiotem zlecenia jest dokonanie określonej czynności prawnej.
W praktyce obrotu gospodarczego częste są umowy zlecenia, których przedmiotem
nie jest zobowiązanie do dokonania czynności prawnej, ale zobowiązania do
dokonania określonej czynności faktycznej albo szeregu czynności faktycznych, w
tym także do dokonywania ich w sposób stały (trwały) lub periodyczny. Świadczenie
usługodawcy może mieć zatem charakter jednorazowy, ciągły lub okresowy. Rozmiar
świadczenia może być przez strony z góry oznaczony albo nieoznaczony – wówczas
zależy od czasu trwania zobowiązania. Do umów takich stosuje się – na podstawie
art. 750 Kodeksu cywilnego – przepisy dotyczące zlecenia. Występowanie cech
wspólnych pomiędzy umową o pracę a umową o świadczenie usług powoduje
18
niekiedy problem w prawidłowym kwalifikowaniu tych umów. Zgodnie z
orzecznictwem Sadu Najwyższego jeżeli umowa wykazuje wspólne cechy dla
umowy o pracę i umowy prawa cywilnego z jednakowym ich nasileniem, o jej typie
(rodzaju) decyduje zgodny zamiar stron i cel umowy, który może być wyrażony także
w nazwie umowy; przy kwalifikacji prawnej umowy należy uwzględniać
okoliczności istniejące w chwili jej zawierania (wyrok SN z 18.6.1998, I PKN
191/98).
Istota umowy o dzieło
Zgodnie z art. 627 Kodeksu cywilnego, przez umowę o dzieło przyjmujący
zamówienie zobowiązuje się do wykonania oznaczonego dzieła, a zamawiający do
zapłaty wynagrodzenia.
Stronami umowy o dzieło są: 1) ten, czyim wysiłkiem, staraniem i pracą dzieło ma
zostać wykonane - przyjmujący zamówienie, oraz 2) ten, dla kogo dzieło ma być
wykonane – zamawiający.
Elementami przedmiotowo istotnymi umowy o dzieło są określenie dzieła, do którego
wykonania zobowiązany jest przyjmujący zamówienie, a także wynagrodzenie, do
którego zapłaty zobowiązany jest zamawiający.
Umowa o dzieło jest „umową rezultatu”. W wypadku umowy o dzieło niezbędne jest,
aby starania przyjmującego zamówienie doprowadziły w przyszłości do konkretnego,
indywidualnie oznaczonego rezultatu jako koniecznego do osiągnięcia.
Między stronami umowy o dzieło nie występuje jakikolwiek stosunek zależności lub
podporządkowania.
Zasadniczym obowiązkiem przyjmującego zamówienie jest wykonanie dzieła.
Przyjmujący zamówienie odpowiada za jakość dzieła. Metodologia wykonania dzieła
należy do uznania przyjmującego zamówienie, dzieło powinno jednakże posiadać
cechy określone w umowie lub wynikające z charakteru danego dzieła. Wykonanie
dzieła zwykle wymaga określonych kwalifikacji, umiejętności i środków. Na
przyjmującym zamówienie nie spoczywa, zasadniczo, obowiązek osobistego
wykonania dzieła, chyba że wynika to z umowy o dzieło lub charakteru dzieła (co
dotyczy np. wykonania dzieła artystycznego). Przyjmujący zamówienie ma jednak
obowiązek osobistego kierowania osobami, którymi przy wykonywaniu dzieła się
posługuje i za które odpowiada. Należy przyjąć, że odpowiedzialność przyjmującego
zamówienie za niezgodne z umową wykonanie dzieła kształtuje się jednakowo bez
19
względu na to, czy naruszony obowiązek osobistego wykonania dzieła wynikał
wprost z umowy, czy też z natury (charakteru) dzieła.
Podstawowym obowiązkiem zamawiającego jest zapłata przyjmującemu zamówienie
należnego wynagrodzenia. Wynagrodzenie może mieć postać pieniężną lub być
świadczeniem każdego innego rodzaju, które posiada wartość majątkową, a także
stanowi ekwiwalent wartości dzieła.
Różnice miedzy umową o dzieło a umową o pracę
Umowę o dzieło odróżnia od umowy o pracę brak stosunku zależności między
zamawiającym a przyjmującym zamówienie, a także konieczność osiągnięcia
określonego rezultatu pracy człowieka w szerokim tego słowa znaczeniu. W wypadku
umowy o pracę podstawowe znaczenie ma co do zasady wykonywanie pracy, a nie jej
rezultat. Do uprawnień zamawiającego należy udzielanie wskazówek dotyczących
sposobu wykonywania dzieła. W odróżnieniu od przyjmującego zamówienie,
pracownik nie ponosi jednak odpowiedzialności umownej, w sytuacji gdy
wykonywana przez niego praca nie spełnia oczekiwań pracodawcy. Przyjmujący
zamówienie odpowiada za nieosiągnięcie rezultatu. Inny jest zatem rozkład ryzyka
wykonania i jakości usługi (por. uchwała SN z 2 września 2009 r., II UZP 6/09,
OSNAP 2010, nr 3-4, poz. 46).
Różnice miedzy umową o dzieło a umową zlecenia
Od umowy zlecenia umowę o dzieło odróżnia konieczność jej sfinalizowania w
każdym wypadku konkretnym i sprawdzalnym rezultatem. Obowiązek osobistego
wykonania dzieła przez przyjmującego zamówienie będzie miał w odniesieniu do
umowy o dzieło mniejsze znaczenie, jeżeli rezultat końcowy zostanie osiągnięty. W
wypadku umowy zlecenia rezultat nie jest elementem koniecznym, występuje
natomiast jako zasada obowiązek osobistego spełnienia świadczenia przez
zleceniobiorcę, z uwagi na osobiste zaufanie między stronami. Zlecenie w
podstawowej konstrukcji normatywnej odnosi się jedynie do dokonania określonej
czynności prawnej i nie musi być odpłatne.
Różnicę między umową zlecenia a umową o pracę
Od umowy o pracę umowa zlecenia różni się możliwością wyznaczenia przez
zleceniobiorcę następcy. W przypadku umowy o pracę, praca musi byś świadczona
20
przez pracownika i przepisy Kodeksu pracy nie przewidują możliwości wyznaczania
następcy. Ponadto przy umowie zlecenia nie występuje podporządkowanie
zleceniobiorcy zleceniodawcy, a także zleceniobiorca nie podlega nadzorowi
zleceniodawcy. Jednakże zleceniobiorca jest zobowiązany stosować się do
wskazówek udzielanych mu przez zleceniodawcę.
Osoby samozatrudnione
Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej
(t.j. Dz. U. z 2013 r. Nr 672 z późn. zm.), osoba fizyczna jest jedną z kategorii
przedsiębiorców, pod warunkiem że wykonuje we własnym imieniu działalność
gospodarczą w znaczeniu przyjętym w art. 2 tej ustawy, tj. zarobkową działalność
wytwórczą, budowlaną, handlową, usługową oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i
wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodową, pod warunkiem że
każdy z tych rodzajów działalności jest wykonywany w sposób zorganizowany i
ciągły.
Przedsiębiorca może podjąć działalność gospodarczą po uzyskaniu wpisu we
właściwym rejestrze – w przypadku osób fizycznych jest to Centralna Ewidencja i
Informacja o Działalności Gospodarczej.
Moment rozpoczęcia działalności gospodarczej jest też istotny z punktu widzenia
przepisów innych ustaw oraz obowiązków nałożonych w nich na przedsiębiorców.
Oprócz wpisu w ewidencji lub rejestrze przedsiębiorca jest zobowiązany uzyskać
numer REGON w urzędzie statystycznym oraz zgłosić działalność gospodarczą w
ZUS i urzędzie skarbowym. W tym zakresie wprowadzono tzw. zasadę „jednego
okienka”, która stanowi istotne ułatwienie dla przedsiębiorcy rozpoczynającego
wykonywanie działalności gospodarczej.
Samozatrudnionym jest przede wszystkim osoba, która podjęła decyzję, by zamiast
pracować na etacie i działać na rynku w cudzym imieniu, na cudzy rachunek i cudze
ryzyko gospodarcze, podejmować działania we własnym imieniu, na własny
rachunek i na własne ryzyko.
Podstawowym atrybutem samozatrudnionego jest działanie w ramach własnego
rachunku gospodarczego. Powoduje to z jednej strony możliwość zwielokrotnienia
zysków, z drugiej – wystąpienie ryzyka upadłości, straty i niewypłacalności.
Działanie jako samozatrudniony nie oznacza wyłącznie występowania we własnym
imieniu. Można bowiem pozostawać samozatrudnionym i działać w imieniu cudzym,
21
jako prokurent, pełnomocnik. Taką formę działań przyjmują przede wszystkim
zawody prawnicze zaufania publicznego wykonywane samodzielnie, na podstawie
zlecenia klienta. Działanie w cudzym imieniu nie wyłącza jednak obowiązku
działania na własny rachunek – pełnomocnik podejmujący się takich działań ponosi
odpowiedzialność za podejmowane czynności i odpowiada za szkody wyrządzone
swojemu mocodawcy.
Samozatrudniony może działać samodzielnie, może jednak również zatrudniać inne
osoby – wówczas oprócz zatrudnienia siebie samego – podejmuje również działania z
pomocą osób trzecich. Zatrudnienie może przyjąć różne formy – może to być umowa
o pracę, może zatrudniać osoby prywatne, nie prowadzące działalności gospodarczej
(nie będące „samozatrudnionymi”) na podstawie umowy o dzieło lub zlecenie, może
wreszcie korzystać z usług innych samozatrudnionych, czyli podzlecać określone
działania na zewnątrz.
Pamiętać jednak musi, że wszystkie formy zatrudnienia osób trzecich nie wyłączą
atrybutu działania w obrocie gospodarczym na własne, swoje ryzyko. Oznacza to, że
jeżeli samozatrudniony zobowiąże się wykonać określone działanie, to korzystając z
pomocy osób trzecich to na nim spoczywa ryzyko błędów, nieterminowości czy też
niezgodności działań z umową.
2. Uregulowania
dotyczące
uprawnień
związków
zawodowych
w
szczególności mechanizmów ochrony osób zatrudnionych na innej
podstawie niż stosunek pracy
W efekcie rozszerzenia prawa koalicji związkowej na osoby wykonujące usługi
na podstawie umowy zlecenia, świadczące pracę na podstawie umowy o dzieło, a
także osoby samozatrudnione, konieczne jest rozważenie konsekwencji prawnych
tego rozszerzenia. Konsekwencje te będą dotyczyć w szczególności:

ewentualnego
zwolnienia
(albo
częściowego
zwolnienia)
działaczy
związkowych, zatrudnionych na ww. podstawach, z obowiązku świadczenia
pracy na okres kadencji w zarządzie zakładowej organizacji związkowej – tj.
rozwiązanie podobne do przyjętego w art. 31 ust. 1 i 2 ustawy o z.z.;

ewentualnego zwolnienia ww. działaczy związkowych od pracy zawodowej
z zachowaniem prawa do wynagrodzenia na czas niezbędny do wykonania
doraźnej czynności wynikającej z ich funkcji związkowej, jeżeli czynność ta
22
nie może być wykonana w czasie wolnym od pracy – tj. rozwiązanie
analogiczne do przyjętego w art. 31 ust. 3 ustawy o z.z.;

prawo do ochrony ww. działaczy związkowych przed wypowiedzeniem lub
rozwiązaniem przez zatrudniający podmiot umowy o współpracy albo
jednostronną zmianą przez pracodawcę warunków tej umowy na niekorzyść
jej wykonawcy – tj. rozwiązanie podobne do przyjętego w art. 32 ustawy o
z.z.;

ewentualnego obowiązku udostępnienia zakładowej organizacji związkowej
złożonej z osób zatrudnionych na ww. podstawach pomieszczeń i urządzeń
technicznych niezbędnych do wykonywania jej działalności związkowej w
zakładzie pracy – tj. rozwiązanie analogiczne do przyjętego w art. 33 ustawy
o z.z.;

ewentualnego obowiązku pobierania składki związkowej z wynagrodzenia
należnego zleceniobiorcy, wykonawcy dzieła albo współpracującemu
przedsiębiorcy prowadzącemu własną działalność gospodarczą, a następnie
niezwłocznego przekazywania tej składki na rachunek bankowy wskazany
przez zakładową organizację związkową, tj. rozwiązanie analogiczne do
przyjętego w art. 331 ustawy o z.z;

możliwości tworzenia podstawowych organizacji związkowych również
poza zakładami pracy, co może być szczególnie uzasadnione w przypadku
osób prowadzących własną działalność gospodarczą i wiąże się z ich dużą
mobilnością zawodową.
3. Ochrona przed dyskryminacją antyzwiązkową
Zgodnie z art. 3 ustawy o związkach zawodowych, nikt nie może ponosić
ujemnych następstw z powodu przynależności do związku zawodowego lub
pozostawania poza nim albo wykonywania funkcji związkowej. W
szczególności nie może to być warunkiem nawiązania stosunku pracy i
pozostawania w zatrudnieniu oraz awansowania pracownika.
Pracownik, który stał się ofiarą dyskryminacji ze względu na status
związkowy,
ma
na
podstawie art.
183d Kodeksu
pracy
prawo
do
odszkodowania. Jego wysokość w konkretnej sprawie określa sąd pracy,
biorąc pod uwagę okoliczności w niej zaistniałe. Nie może być ono jednak
23
niższe niż minimalne wynagrodzenie uregulowane ustawą z dnia 10
października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz. U. Nr 200,
poz. 1679 z późn. zm.). W tej materii ma też zastosowanie mechanizm
gwarancyjny przewidziany w art. 183e Kodeksu pracy (skorzystanie przez
pracownika z uprawnień przysługujących z tytułu naruszenia zasady równego
traktowania w zatrudnieniu nie może być podstawą niekorzystnego
traktowania pracownika, a także nie może powodować jakichkolwiek
negatywnych konsekwencji wobec pracownika, zwłaszcza nie może stanowić
przyczyny uzasadniającej wypowiedzenie przez pracodawcę stosunku pracy
lub jego rozwiązanie bez wypowiedzenia).
Z normatywnego punktu widzenia przynależność do związku zawodowego
bądź jej brak, w płaszczyźnie indywidualnego stosunku pracy ma
indyferentny charakter. Natomiast osoby, które w związku z zajmowanym
stanowiskiem bądź pełnioną funkcją dyskryminują pracownika z powodu
przynależności do organizacji związkowej, pozostawania poza związkiem lub
wykonywania funkcji związkowej, podlegają odpowiedzialności karnej na
podstawie art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy o związkach zawodowych.
W związku z wieloma przypadkami, rozpatrywanymi przez Komitet Wolności
Związkowej, a dotyczącymi aktów dyskryminacji antyzwiązkowej i
zastraszania, w tym zwolnień, przeciągających się postępowań sądowych,
umarzania postępowań z powodu stwierdzenia znikomej szkodliwości
społecznej czynu i niewykonywania orzeczeń
sądów, zasadnym jest
przeanalizowanie możliwości wprowadzenia rozwiązań, które mogłyby
gwarantować odpowiednią ochronę w tym zakresie.
4. Weryfikacja liczebności związków zawodowych.
Uprawnienia zakładowej organizacji związkowej przysługują organizacji
zrzeszającej co najmniej 10 członków będących pracownikami lub osobami
wykonującymi prace nakładczą u danego pracodawcy lub funkcjonariuszami
w jednostce (art. 251 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych)
Reprezentatywną zakładową organizacją związkową jest organizacja będąca
jednostką organizacyjną albo organizacją członkowską ponadzakładowej
organizacji związkowej w rozumieniu ustawy o Trójstronnej Komisji ds.
Społeczno- Gospodarczych, jeżeli zrzesza co najmniej 7% pracowników
24
zatrudnionych u danego pracodawcy, a także organizacja zrzeszająca 10%
takich pracowników lub największa organizacja jeżeli żadna z organizacji nie
spełnia wymogów w/w (art. 24125a Kodeksu pracy).
Zgodnie z art. 251 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych, zakładowa
organizacja związkowa przedstawia pracodawcy co kwartał, według stanu na
ostatni dzień poprzedniego kwartału, informację o łącznej liczbie członków tej
organizacji. Informacja ta może jednak być nierzetelna, zatem zasadne byłoby
wprowadzenie mechanizmu weryfikującego treść tej informacji, np. w oparciu
o dane pochodzące z określonego rejestru publicznego.
Kwestia zapewnienia bezstronnych i niezależnych metod liczebności
związków zawodowych była przedmiotem m.in. sprawy rozpatrywanej przez
Komitet Wolności Związkowej dotyczącej zarzutów łamania wolności
zrzeszania się w przedsiębiorstwie Frito Lay Polska sp. z o.o.
5. Prawo do strajku pracowników służby cywilnej i administracji publicznej
nie pełniących funkcji władczych
Zgodnie z art. 17 ustawy o rozwiązywaniu sporów zbiorowych, strajk polega
na zbiorowym powstrzymaniu się pracowników od wykonywania pracy w
celu rozwiązania sporu dotyczącego praw i interesów wskazanych w art. 1
ustawy (spór zbiorowy pracowników z pracodawcą lub pracodawcami może
dotyczyć warunków pracy, płac lub świadczeń socjalnych oraz praw i
wolności związkowych pracowników lub innych grup, którym przysługuje
prawo do zrzeszania się w związkach zawodowych). Przepisy ustawy
jednoznacznie określają, że strajk jest środkiem ostatecznym i nie może zostać
ogłoszony bez uprzedniego wyczerpania możliwości rozwiązania sporu
według zasad określonych w ustawie (zgłoszenie żądań, rokowania,
mediacje). Prawo do strajku jest indywidualnym prawem pracownika, które
może być realizowane tylko zbiorowo. Organizacja związkowa nie może
proklamować właściwej akcji strajkowej przed zakończeniem etapu rokowań
bezpośrednich oraz etapu mediacji. Aby ogłoszoną akcję strajkową uznać za
legalną, wspomniane
etapy muszą się zakończyć sporządzeniem
i
podpisaniem protokołów rozbieżności, przy czym protokół kończący
postępowanie mediacyjne musi zostać podpisany w obecności mediatora. Na
25
każdym z tych etapów strony mogą również podpisać porozumienie i
zakończyć spór.
Strajk może być zorganizowany bez zachowania powyższych zasad, jeżeli
bezprawne działanie pracodawcy uniemożliwiło przeprowadzenie rokowań
lub mediacji oraz w przypadku gdy pracodawca rozwiązał stosunek pracy z
prowadzącym spór zbiorowy działaczem związkowym.
Innym ważnym elementem legalizującym akcję strajkową jest zgoda załogi
zakładu pracy na przeprowadzenie strajku (referendum strajkowe). Strajk
może zostać ogłoszony, jeżeli w referendum wzięło udział co najmniej 50 %
pracowników zakładu pracy, z których zwykła większość głosowała za jego
ogłoszeniem. W przypadku strajku wielozakładowego, strajk może być
proklamowany po uzyskaniu zgody większości głosujących pracowników w
poszczególnych zakładach pracy, które mają być objęte strajkiem, jeżeli w
głosowaniu w każdym z tych zakładów wzięło udział co najmniej 50 %
pracowników. Ustawa nie reguluje jednak formy głosowania, ta uzależniona
jest od decyzji związku.
Zgodnie z ustawą (art. 19 ust. 2) nie jest dopuszczalne organizowanie strajku
w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencjach Wywiadu oraz
Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, w jednostkach Policji i sił zbrojnych
RP, służby więziennej, służby granicznej, służby celnej oraz jednostkach
organizacyjnych ochrony przeciwpożarowej.
Prawo do strajku nie przysługuje również pracownikom zatrudnionym w
organach władzy państwowej, administracji rządowej i samorządowej, sądach
oraz prokuraturze (art. 19 ust. 3). Pracownicy, którym nie przysługuje prawo
do strajku, mogą po wyczerpaniu procedur pojednawczych stosować inne
formy akcji protestacyjnej, nie zagrażające życiu lub zdrowiu ludzkiemu, bez
przerywania pracy z zastrzeżeniem przestrzegania obowiązującego porządku
prawnego (art. 25).
W kwestii prawa do strajku pracowników administracji publicznej (w
szczególności służby cywilnej), Komitet Ekspertów ds. stosowania konwencji
i zaleceń MOP od 2006 r. wyraża stanowisko, że odmówienie prawa do
strajku w sektorze publicznym powinno być ograniczone do urzędników
wykonujących władzę w imieniu państwa. Komitet przypomina jednak, że
tacy pracownicy tracą znaczący środek obrony własnych interesów i dlatego
26
powinni mieć prawo do odpowiedniego środka rekompensującego to
ograniczenie, np. procedury mediacji i koncyliacji, prowadzące w przypadku
impasu do środka arbitrażowego uznawanego przez zainteresowane strony.
Duże znaczenie ma możliwość udziału pracowników w ustalaniu i wdrażaniu
tej procedury, co z kolei powinno stanowić odpowiednią gwarancję
bezstronności i szybkości postępowania; orzeczenia arbitrażowe powinny być
wiążące dla obu stron i kiedy już zostaną wydane powinny być zrealizowane
w całości i szybko (zob. Przegląd ogólny z 1994 r. paragraf 158 i 164). W
związku z tym Komitet zwracał się wielokrotnie do Rządu o podjęcie
niezbędnych środków w celu znowelizowania ustawy o służbie cywilnej tak
żeby zagwarantować, że prawo do strajku będzie ograniczone tylko do
urzędników wykonujących władzę w imieniu państwa oraz o informowanie w
tym zakresie. Jednakże zdaniem Komitetu członkom korpusu służby cywilnej,
których prawo do strajku zgodnie z konwencją może być ograniczone,
powinny uzyskać dostęp do środków kompensujących brak prawa do strajku.
Ratyfikowana przez Polskę Konwencja Międzynarodowej Organizacji Pracy
nr 87 dotycząca wolności związkowej o ochrony praw związkowych z 1948 r.
uprawnia organizacje pracowników m.in. do swobodnego wybierania swych
przedstawiciel oraz powoływania swego zarządu. Komitet ekspertów ds.
stosowania konwencji i zaleceń MOP, zgłaszał Rządowi polskiemu uwagi
dotyczące różnych zakazów, nałożonych na pracowników i urzędników
służby cywilnej przez ustawę o służbie cywilnej (z 1998 r.), a konkretnie
artykułu 69 ust. 3 – zakaz publicznego manifestowania przekonań
politycznych i uczestnictwa w akcjach protestacyjnych; artykułu 69 ust. 4 –
zakaz pełnienia funkcji w związkach zawodowych. Przepisy o takim samym
brzmieniu zostały zawarte w obecnie obowiązującej ustawie o służbie
cywilnej z 2006 r. Uwagi te zostały przekazane do Kancelarii Prezesa Rady
Ministrów jako urzędu odpowiedzialnego za sprawy służby cywilnej.
Uwzględniając te uwagi Rada Ministrów skierowała do Sejmu projekt ustawy
o zmianie ustawy o służbie cywilnej oraz o zmianie innych ustaw. W
konsekwencji ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. w art. 78 ust 6 stanowi, że:
„Członek korpusu służby cywilnej zajmujący wyższe stanowisko w służbie
cywilnej nie może pełnić funkcji w związkach zawodowych.”.
27
Ograniczenie prawa do pełnienia funkcji w związkach zawodowych dotyczy
tylko tych członków korpusu służby cywilnej (urzędników i pracowników
służby cywilnej), którzy zajmują wyższe stanowiska w służbie cywilnej.
Mając na uwadze fakt, że w Polsce korpus służby cywilnej liczy ok. 121.400
osób (w tym urzędników służby cywilnej jest ok. 7.600), a wyższych
stanowisk w służbie cywilnej jest 1574 (stan na koniec 2013 r., dane na
podstawie: www.dsc.gov.pl), to proponowana zmiana ustawowa, wyszła
naprzeciw oczekiwaniom Komitetu Ekspertów, gdyż istotnie zawęża zakres
podmiotowy regulacji.
Ustawa o służbie cywilnej z 2008 r. podtrzymała jednak wcześniejsze
przepisy stanowiące, że „Członkowi korpusu służby cywilnej nie wolno
uczestniczyć w strajku lub akcji protestacyjnej zakłócającej normalne
funkcjonowanie urzędu.”. Korpus służby cywilnej jest specyficzną formą
służby publicznej. Inaczej niż w państwach, gdzie korpus służby cywilnej
obejmuje niemalże cały sektor publiczny, w tym m. in. nauczycieli, służbę
zdrowia, czy pracowników samorządowych, w Polsce ma on stosunkowo
wąski zakres i dotyczy jedynie osób zatrudnionych w urzędach administracji
rządowej (około 2300 urzędów).
Wykonywanie przez członka korpusu służby cywilnej funkcji władczych w
imieniu państwa należy rozpatrywać w kontekście art. 5 ust. 2 ustawy o
służbie cywilnej, w którym ustawodawca posłużył się podobnym pojęciem
„udziału w wykonywaniu władzy publicznej”. Zdaniem Departamentu Służby
Cywilnej w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów udzielenie konkretnej
odpowiedzi na pytanie dotyczące wskazania członków korpusu służby
cywilnej (np. poprzez określenie grupy stanowisk w służbie cywilnej)
wykonujących funkcje władcze w imieniu państwa nie jest możliwe.
Odpowiedź na takie pytanie jest możliwa jedynie po przeanalizowaniu zadań
wykonywanych przez członka korpusu służby cywilnej na danym stanowisku
pracy w służbie cywilnej i będzie ona dotyczyła jedynie konkretnego
stanowiska pracy. Zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy o służbie cywilnej osoba
nieposiadająca obywatelstwa polskiego może zostać zatrudniona na
stanowisku pracy, na którym wykonywana praca nie polega na bezpośrednim
lub pośrednim udziale w wykonywaniu władzy publicznej i funkcji mających
na celu ochroną generalnych interesów państwa, jeżeli posiada znajomość
28
języka polskiego potwierdzoną dokumentem określonym w przepisach
rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów. Udzielenie przez Szefa Służby
Cywilnej zgody na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy o służbie cywilnej na
możliwość ubiegania się o zatrudnienie w służbie cywilnej osób
nieposiadających obywatelstwa polskiego jest każdorazowo poprzedzone
analizą zakresu realizowanych na danym stanowisku zadań z uwzględnieniem
ewentualnego udziału osoby zatrudnionej na tym stanowisku w wykonywaniu
władzy publicznej lub funkcji mających na celu ochronę generalnych
interesów państwa.
Ponadto należy zauważyć, iż z literalnego brzmienia art. 78 ust. 3 ustawy
wynika, że
członkowie korpusu służby cywilnej mogą prowadzić akcje
protestacyjne, które nie zakłócają normalnego funkcjonowania urzędów. Jest
to w Polsce praktykowane i przybiera formę oflagowania budynków,
publicznego wyrażania opinii, czy przedkładania przez stronę urzędniczą
petycji z postulatami.
Należy dodatkowo wskazać, że zgodnie z ustawą o rozwiązywaniu sporów
zbiorowych, w obronie praw i interesów pracowników,
którym nie
przysługuje prawo do strajku, związek zawodowy działający w innym
zakładzie pracy może zorganizować strajk solidarnościowy na czas nie
dłuższy niż połowa dnia roboczego (art. 22). Dodatkowo alternatywą strajku o
charakterze dobrowolnym jest arbitraż (art. 16). Związek zawodowy
prowadzący spór zbiorowy może, nie korzystając z prawa do strajku, podjąć
próbę rozwiązania sporu przez poddanie go rozstrzygnięciu arbitrażu
społecznego. Jeżeli spór dotyczy jednego zakładu pracy, rozpoznaje go
kolegium arbitrażu społecznego przy sądzie wojewódzkim, w którym
utworzony jest sąd pracy i ubezpieczeń społecznych (obecnie sądy
wojewódzkie zostały zniesione, ich kompetencje w tym zakresie przejęły sądy
okręgowe).
Spór
wielozakładowy
rozpoznaje
Kolegium
Arbitrażu
Społecznego przy Sądzie Najwyższym.
29