wojewoda małopolski

WOJEWODA MAŁOPOLSKI
Kraków, 8 kwietnia 2015 r.
WN-IV.0521.1.2015
Pan
Andrzej Halicki
Minister
Administracji i Cyfryzacji
ul. Królewska 27
00-060 Warszawa
Szanowny Panie Ministrze
W nawiązaniu do pisma z dnia 24 marca 2015r. nr DP-WL.0211.11.2015.JRM
Wojewoda Małopolski zgłasza do projektu ustawy – Prawo o zgromadzeniach następujące
uwagi:
1. W art.17 projektu ustawy określono, że w przypadku, gdy planowane zgromadzenie
stacjonarne będzie powodować zagrożenie bezpieczeństwa lub porządku ruchu
drogowego na drogach publicznych lub utrudnienia dla ruchu drogowego, to wówczas
do zgromadzenia stacjonarnego stosuje się przepisy o marszach. Dokonanie przez
komendanta powiatowego (miejskiego) Policji oceny, że ewentualne zagrożenia
istnieją, skoro przepisy o marszach należy do zgromadzeń stacjonarnych stosować
odpowiednio, może zakończyć się wydaniem przez komendanta decyzji zakazującej
zgromadzenie stacjonarne. Jeżeli jednak zgłoszenie zgromadzenia stacjonarnego ma
polegać na telefonicznym informowaniu komendanta powiatowego (miejskiego)
Policji przez organizatora zgromadzenia o planowanym zgromadzeniu stacjonarnym ze
wskazaniem ewentualnych zagrożeń, a od decyzji komendanta będzie organizatorowi
31-156 Kraków, ul. Basztowa 22 * tel. 012 39 21 104 * fax 012 39 21 999
http://www.malopolska.uw.gov.pl
przysługiwało odwołanie do wojewody, wnoszone w trybie odpowiednio stosowanego
przepisu art.10 ustawy, kluczowym problemem wymagającym wyjaśnienia w
postępowaniu odwoławczym będzie kwestia zagrożeń wskazanych przez organizatora
zgromadzenia w rozmowie telefonicznej, którą organizator przeprowadził z
funkcjonariuszem Policji zgłaszając zgromadzenie stacjonarne. Administracyjne
rozstrzygnięcie sprawy w formie decyzji administracyjnej nie powinno opierać się na
rozmowie telefonicznej. Ponadto, przepisy ustawy nie przewidują możliwości
dokonania przez komendanta powiatowego (miejskiego) Policji samodzielnej oceny
zagrożeń bezpieczeństwa lub porządku ruchu drogowego na drogach publicznych, gdy
organizator zgromadzenia stacjonarnego nie wskazuje w trakcie rozmowy telefonicznej
na żadne zagrożenia, gdyż w jego ocenie zagrożenia takie nie występują. W ocenie
Wojewody Małopolskiego wyłączenie możliwości dokonywania przez komendanta
powiatowego (miejskiego) Policji samodzielnej oceny zagrożeń bezpieczeństwa lub
porządku ruchu drogowego na drogach publicznych nie jest zasadne. Organizatorzy
zgromadzeń nie muszą bowiem posiadać wiedzy dotyczącej porządku ruchu
drogowego, którego zakłócenia mogą powodować zagrożenia bezpieczeństwa.
2. Projekt ustawy w art.5 ust.2 oraz w art.14 ust.1, ust.2 określa terminy notyfikacji
zgromadzenia. Podobnie jak obecnie obowiązująca ustawa również ustawa
projektowana nie określa skutków przedwczesnej jak i spóźnionej notyfikacji. W
przypadku
notyfikacji
przedwczesnej
organ
ma
możliwość
informacyjnego
zawiadomienia organizatora, kiedy zawiadomienie może być zgłoszone najwcześniej.
Jednakże w przypadku zawiadomień spóźnionych, jak wynika z analizy orzecznictwa
dotyczącego tzw. zgromadzeń spontanicznych, nie ma podstaw do wydawania decyzji
zakazujących przeprowadzenie zgromadzenia. Z punktu widzenia bezpieczeństwa i
porządku prawnego wskazane jest, by przepisy ustawy określały konsekwencje
naruszenia przez organizatora terminu notyfikacji. Ma to również istotne znaczenie dla
oceny decyzji administracyjnych rozwiązujących nienotyfikowane zgromadzenia,
dokonywanej przez wojewodów w postępowaniach odwoławczych.
3. Projekt ustawy określa tryb postępowania, gdy została wydana decyzja zakazująca
marsz. Przyjęto, że decyzja organu gminy jest udostępniana organizatorowi na stronie
podmiotowej w BIP. Termin do wniesienia odwołania do wojewody biegnie dla
organizatora od udostępnienia decyzji na stronie podmiotowej w BIP i wynosi 24
godziny. Odwołanie zgodnie z odpowiednio stosowanym art.6 projektu ustawy, ale też
zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego może być złożone
2
pisemnie. Proponowana regulacja uniemożliwia organowi odwoławczemu dokonanie
ustalenia, czy odwołanie zostało wniesione z zachowaniem terminu ustawowego tzn. w
ciągu 24 godzin liczonych od godziny udostępnienia na stronie podmiotowej BIP
decyzji zakazującej marsz. Jeżeli bowiem organizator marszu wniesie odwołanie w
formie pisemnej składając je w urzędzie pocztowym lub ogólnie dostępnej pocztowej
skrzynce oddawczej, ustalenie godziny wniesienia odwołania, co jest niezbędne dla
ustalenia, czy odwołanie zostało złożone w terminie – nie będzie możliwe. Zgodnie z
ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego rozpatrzenie przez organ
odwoławczy odwołania wniesionego z naruszeniem terminu ustawowego, który nie
został przywrócony, stanowi naruszenie prawa. Naruszeniem prawa będzie również
stwierdzanie wniesienia odwołania z naruszeniem terminu, gdy godzina wniesienia
podania nie została jednoznacznie ustalona. Zarówno w pierwszym jak i drugim
przypadku akty administracyjne wydawane przez wojewodę byłyby dotknięte wadą,
która w razie wniesienia na nie skargi będzie skutkowała koniecznością ich uchylenia
przez sąd administracyjny.
4. Do wniesienia do wojewody odwołania od decyzji o zakazie marszu stosuje się
odpowiednio przepisy art.6 projektu ustawy co oznacza, że dopuszczalne jest
wniesienie odwołania faksem. Dopuszczenie możliwości wnoszenia odwołania przy
użyciu faksu oznacza, że odwołanie, które otrzymuje wojewoda jest dotknięte brakiem
formalnym – nie może być uznane jako odwołanie podpisane. Wiąże się to z
koniecznością wzywania organizatora zgromadzenia do uzupełniania braków
formalnych poprzez złożenie odwołania podpisanego, a w konsekwencji może
zniweczyć zakładany cel regulacji a także cel odwołującego się organizatora, jakim jest
rozpatrzenie odwołania przed planowanym terminem zgromadzenia. Rozpatrzenie
odwołania po terminie zaplanowanego marszu, gdy miałaby zostać wydana decyzja
odwoławcza uchylająca decyzję zakazującą marsz, jest w zasadzie bezprzedmiotowe,
skoro przedmiotem stanu faktycznego sprawy ustalanym i ocenianym w postępowaniu
jest przeprowadzenie marszu w określonym dniu, który minął. Dlatego zdaniem
Wojewody Małopolskiego byłoby zasadne zrezygnowanie z takich sposobów
wnoszenia odwołania, które będą wymagały podejmowania czynności zmierzających
do usunięcia przez organizatora braków formalnych odwołania. Przedmiotowa uwaga
wynika z zapatrywania sądów administracyjnych, które traktują pismo wnoszone
faksem jako pismo dotknięte brakiem formalnym wymagającym wezwania
wnoszącego pismo do usunięcia braków poprzez podpisanie pisma.
3
5. Projekt ustawy przewiduje możliwość zawiadamiania organu gminy o zamiarze
odbycia marszu pisemnie, za pomocą faksu, ustnie do protokołu lub za pomocą
środków komunikacji elektronicznej – art.6 projektu ustawy. Przewiduje też, że
odpowiednio w tych trybach mogą być wnoszone odwołania od decyzji zakazujących
marsz (art.10 ust.3 projektu ustawy). Brak wymogu, że zawiadomienia lub odwołania
mające postać dokumentu elektronicznego powinny być wnoszone przez elektroniczną
skrzynkę podawczą organu będzie skutkować tym, że organizatorzy zgromadzeń będą
mogli przesyłać w/w pisma na dowolne skrzynki elektroniczne w urzędzie gminy
(zawiadomienia) i w urzędzie wojewódzkim (odwołania). Zawiadomienia lub
odwołania od decyzji można będzie też w praktyce przesyłać na dowolne faksy w
urzędzie. W przypadku odwołań od decyzji zakazujących odbycie marszu będzie to
rodziło niebezpieczeństwo nierozpatrzenia odwołania w terminie 24 godzin licząc od
godziny jego otrzymania gdy np. odwołanie w formie faksu wpłynie np. w sobotę na nr
faksu inny niż nr faksu dyżurujących służb wojewody.
6. Z przepisu art.10 ust.1 projektu ustawy wynika, że organ gminy przekazuje decyzję
zakazująca marsz wraz z aktami sprawy wojewodzie. Przepis ten nie nakłada na organ
gminy obowiązku przekazania aktu wojewodzie w formie elektronicznej. Może to
doprowadzić do sytuacji, gdy akta wysłane do wojewody pocztą tradycyjną, wpłyną do
wojewody po upływie 24 godzin licząc od godziny otrzymania przez wojewodę
odwołania.
7. Projekt ustawy w art.13 ust.4 przewiduje prawo organizatora do wniesienia odwołania
do wojewody od decyzji rozwiązującej marsz. Jednocześnie przewidziano w tym
przepisie, że do określenia terminu, w jakim wojewoda ma rozpatrzyć odwołanie
stosuje się odpowiednio przepisy art.10 od ust.4 do ust.6, a więc również ust.5 projektu
ustawy nakazujący wojewodzie rozpatrzenie odwołania od decyzji zakazującej marsz
w ciągu 24 godzin od otrzymania odwołania. Nie jest jasne, na czym miałoby polegać
odpowiednie stosowanie tego przepisu do odwołań od decyzji rozwiązujących marsze.
W szczególności nie jest jasne, jaki termin byłby odpowiedni do rozpatrzenia
odwołania od decyzji rozwiązującej marsz. Zdaniem Wojewody Małopolskiego,
zbędne jest wskazanie terminu rozpatrzenia odwołania. Termin 24 godzin w przypadku
decyzji zakazujących marsz jest podyktowany koniecznością rozpatrzenia odwołania
przed planowanym dniem marszu. Natomiast w przypadku rozpatrywania odwołania
od decyzji rozwiązującej marsz, odwołanie będzie rozpatrywane po terminie marszu.
Zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego organ odwoławczy rozpatruje
4
odwołanie w terminie jednego miesiąca od dnia otrzymania odwołania i ta zasada
mogłaby być zdaniem Wojewody Małopolskiego zastosowana, bez konieczności
regulacji tego zagadnienia w nowej ustawie Prawo o zgromadzeniach.
Otrzymują do wiadomości:
- Wydział Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców MUW
5