Panel Ekspertów „OCHRONA” LASY I

Panel Ekspertów „OCHRONA”
LASY I GOSPODARKA LEŚNA JAKO NARZĘDZIA KSZTAŁTOWANIA
ŚRODOWISKA NATURALNEGO I OCHRONY PRZYRODY
Termin: 24 czerwca 2014 r.
SESJA 1
MIEJSCE LASÓW I LEŚNICTWA W POLSKIM SYSTEMIE
OCHRONY PRZYRODY – UWARUNKOWANIA PRAWNE
Dr inż. Anna ŻORNACZUK-ŁUBA, inż. Łukasz PARADOWSKI, Ministerstwo Środowiska
Wstęp
Jedną z wiodących przesłanek uznania trwale zrównoważonego charakteru leśnictwa
jest ochrona przyrody. W obecnym porządku prawnym Polski zasadnicza część problematyki
związanej z ochroną przyrody w lasach uregulowana jest w kilku ustawach oraz kilkunastu
aktach wykonawczych. Do najważniejszych z pewnością należy zaliczyć ustawę o ochronie
przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627) oraz ustawę o lasach (Dz. U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59).
Niewątpliwie duże znaczenie mają również zobowiązania międzynarodowe, m.in. wynikające
z wstąpienia Polski do Unii Europejskiej.
Uwarunkowania międzynarodowe
Polski system ochrony przyrody kształtowany jest w ciągłym odniesieniu do
uwarunkowań i działań międzynarodowych. Do najważniejszych można zaliczyć: Konwencję
o różnorodności biologicznej, Konwencję Berneńską, Konwencję Bońską i wynikające z niej
porozumienia, Konwencję Ramsarską, Konwencję Waszyngtońską (CITES), Konwencję z
Aarhus, Konwencję Helsińską, Konwencję Paryską, Europejską Konwencję Krajobrazową
oraz Ramową Konwencję Karpacką i wynikające z niej porozumienia. Wstępując do Unii
Europejskiej Polska zobowiązała się również do wdrożenia Ekologicznej Sieć Obszarów
Natura 2000. Ponadto nasz kraj zaangażowany jest w działania międzynarodowego procesu
politycznego na rzecz trwale zrównoważonej gospodarki leśnej w Europie - Forest Europe
(dawniej Ministerialny Proces Ochrony Lasów w Europie).
Poniżej krótko scharakteryzowano wybrane umowy i procesy międzynarodowe w
kontekście warunków prowadzenia trwale zrównoważonej gospodarki leśnej.
Konwencja o różnorodności biologicznej (CBD) z 5 czerwca 1992 roku, uchwalona
na Szczycie Ziemi w Rio de Janeiro, rozszerzyła pojęcie ochrony przyrody do działań na
rzecz całych ekosystemów. Jej postanowienia wychodzą z ram konserwatorskiej ochrony
wybranych i najcenniejszych składników przyrody, kładąc nacisk na ochronę przez właściwe
kształtowanie i użytkowanie zasobów przyrodniczych. Na dzień dzisiejszy aż 194 Strony
przystąpiły do Konwencji, w tym Unia Europejska.
W celu wsparcia działań na rzecz powstrzymania utraty bioróżnorodności na świecie
opracowuje się krajowe strategie, plany lub programy działań dotyczące ochrony i
zrównoważonego użytkowania różnorodności biologicznej.
Przyjęta w maju 2011 r. „Strategia ochrony różnorodności biologicznej Unii
Europejskiej do roku 2020”, określa ramy działań dla osiągnięcia celów CBD. Kilka z
sformułowanych w tej strategii zadań ma istotne znaczenie dla gospodarki leśnej, w
szczególności powstrzymanie pogarszania się stanu wszystkich gatunków i siedlisk objętych
unijnym prawodawstwem (pełne wdrożenie dyrektywy ptasiej i siedliskowej).
Polska ratyfikowała Konwencję w 1996 r., a tym samym zobowiązała się włączyć
ochronę i zrównoważone użytkowanie różnorodności biologicznej do odpowiednich
sektorowych i międzysektorowych planów, programów i polityk. Obecnie dobiega końca
proces opracowania i konsultacji „Programu ochrony i zrównoważonego użytkowania
różnorodności biologicznej wraz z Planem działań na lata 2014-2020”. Niniejszy dokument
stanowi
kontynuację
Krajowej
strategii
ochrony
i
zrównoważonego
użytkowania
różnorodności biologicznej oraz Programu działań na lata 2007-2013, jak również
analogicznego dokumentu, obejmującego lata 2003-2006.
Celem nadrzędnym Programu jest poprawa stanu różnorodności biologicznej i
pełniejsze powiązanie jej ochrony z rozwojem społeczno-gospodarczym kraju. Ten cel, jak
również cele strategiczne oraz zadania zawarte w Planie działań, są rezultatem dyskusji i
konsultacji
przeprowadzonych
z
przedstawicielami
środowisk
zainteresowanych
2
instytucjonalnie zobowiązaniami wynikającymi z Strategii różnorodności biologicznej Unii
Europejskiej.
Realizacja Programu wymaga zaangażowania wszystkich zainteresowanych stron,
jednakże główny wysiłek spoczywa na Ministerstwie Środowiska wraz z nadzorowanymi
przez siebie jednostkami organizacyjnymi, m.in. Generalną Dyrekcją Ochrony Środowiska,
Głównym Inspektoratem Ochrony Środowiska, Krajowym Zarządem Gospodarki Wodnej
oraz Państwowym Gospodarstwem Leśnym Lasy Państwowe. W realizację Programu
włączone zostały także inne resorty, zgodnie z posiadanymi kompetencjami.
Cele oraz zadania Programu odnoszą się do wielu środowisk angażujących się na
rzecz ochrony i zrównoważonego użytkowania różnorodności biologicznej lub ją
wspierających, a znaczącą rolę w procesie planowania i realizacji działań tego i poprzednich
dokumentów odgrywają również aspekty pośrednio lub bezpośrednio związane z gospodarką
leśną. W zakresie celu „Wzmocnienie różnorodności biologicznej poprzez zrównoważone
gospodarowanie w leśnictwie” w projekcie Planu działań na lata 2014 – 2020 zaproponowano
zadania dotyczące m.in. ochrony populacji rzadkich rodzimych gatunków w ekosystemach
leśnych, czy utrzymania i wspierania struktury i funkcji ekosystemów leśnych.
Natura 2000 - podstawą polityki różnorodności biologicznej w Unii Europejskiej jest
dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/147/WE z dnia 30 listopada 2009 r. w
sprawie ochrony dzikiego ptactwa oraz dyrektywa Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w
sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory, transponowane do prawa
polskiego. Dla wszystkich państw członkowskich Unii Europejskiej stanowią one podstawę
do współpracy dla zachowania najbardziej zagrożonych i cennych gatunków i siedlisk w
Europie.
Ogólnym celem tych dyrektyw jest zapewnienie właściwego stanu ochrony
zagrożonych gatunków i siedlisk przyrodniczych. Państwa członkowskie zobowiązane są do
podjęcia odpowiednich środków dla osiągnięcia tego celu, w tym poprzez stworzenie
zintegrowanego systemu ochrony. Jednocześnie należy uwzględnić wymagania gospodarcze,
społeczne i kulturowe oraz cechy regionalne i lokalne poszczególnych obszarów.
W Polsce tereny leśne zajmują 46% całkowitej powierzchni obszarów specjalnej
ochrony ptaków i aż 52 % tzw. obszarów „siedliskowych". Oznacza to, że lasy odgrywają
kluczową w ochronie siedlisk i populacji gatunków Natura 2000.
Celem Europejskiej Sieci Obszarów Natura 2000 nie jest zapobieganie działalności
gospodarczej, ale promowanie metod godzących potrzeby produkcyjne z ochroną
3
najcenniejszych europejskich gatunków i siedlisk. Pełne wdrożenie postulatów sieci Natura
2000 w lasach stanowi istotne wyzwanie najbliższych lat.
FOREST EUROPE (dawniej Ministerialny Proces Ochrony Lasów w Europie) jest
międzynarodową platformą rozwoju i wsparcia idei zrównoważonego leśnictwa w Europie.
Ten zainicjowany w 1990 r. proces polityczny wywarł ogromy wpływ na gospodarkę leśną w
państwach europejskich, wypracował wiele narzędzi politycznych w celu promowania i
implementacji zrównoważonej gospodarki leśnej (SFM) w Europie. Do podstawowych
osiągnięć zalicza się opracowanie definicji trwale zrównoważonej gospodarki leśnej oraz
kryteriów i wskaźników jej oceny. Sygnatariuszami FOREST EUROPE są wszystkie państwa
członkowskie UE, Unia Europejska oraz 19 innych krajów Europy. Polska jest od wielu lat
głęboko zaangażowana w proces, któremu przewodziła w latach 2004-2007 i zorganizowała
5. Ministerialną konferencję w dniach 5-7 listopada 2007 r. w Warszawie. Podczas
Konferencji Warszawskiej ministrowie odpowiedzialni za lasy krajów sygnatariuszy przyjęli
Deklarację Warszawską oraz dwie rezolucje, dotyczące zagadnień lasów, drewna i energii
oraz wody w lesie.
Rola Ministra Środowiska w polskim systemie ochrony przyrody
Zgodnie z ustawą o działach administracji rządowej (Dz.U.2013, poz.743) Minister
Środowiska kieruje działami administracji rządowej - gospodarka wodna i środowisko. Dział
środowisko obejmuje sprawy ochrony i kształtowania środowiska oraz racjonalnego
wykorzystywanie jego zasobów, ochrony przyrody, w tym w parkach narodowych i
krajobrazowych, rezerwatach przyrody, oraz ochrony gatunków roślin, zwierząt i innych
tworów przyrody, leśnictwa, ochrony lasów i gruntów leśnych oraz łowiectwa. Minister jest
również organem sprawującym nadzór nad jednostkami bezpośrednio odpowiedzialnymi za
ochronę przyrody w lasach, w tym nadzór nad Generalnym Dyrektor Ochrony Środowiska,
parkami narodowymi, Państwowym Gospodarstwem Leśnym „Lasy Państwowe”.
Do głównych zadań Ministra Środowiska w zakresie ochrony przyrody należy
sprawowanie nadzoru nad realizacją ustawy o ochronie przyrody, w tym wydawanie
rozporządzeń wykonawczych, a także koordynacja procesu organizowania i funkcjonowania
sieci Natura 2000 oraz przygotowywanie projektów dokumentów strategicznych.
Ministerstwo
Środowiska
jest
urzędem
administracji
rządowej,
powołanym
rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 26 października 1999 r. w sprawie utworzenia
Ministerstwa Środowiska (Dz. U. Nr 91, poz. 1017) do obsługi Ministra Środowiska. Za
realizację zadania Ministra Środowiska w zakresie leśnictwa, ochrony przyrody, ochrony
4
lasów i gruntów leśnych, łowiectwa, ocen oddziaływania na środowisko oraz organizmów
genetycznie zmodyfikowanych odpowiada Departament Leśnictwa i Ochrony Przyrody.
Podstawy prawne, cele i zakres ochrony przyrody w lasach
Od czasu przełomowej Konferencji Narodów Zjednoczonych na temat Środowiska i
Rozwoju, która odbyła się w 1992 roku, w brazylijskim mieście Rio de Janeiro, wiele państw
oraz
międzynarodowych
organizacji
uznało
godzenie
potrzeb
środowiskowych,
ekonomicznych
i społecznych za najwłaściwszy model postępu cywilizacyjnego. Również Polska przystąpiła
do tego procesu, zapewniając w ustawie zasadniczej z dnia 2 kwietnia 1997 r. ochronę
środowiska naturalnego - zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju (art. 5 Konstytucji
Rzeczypospolitej Polskiej).
W ostatnich rząd RP podjął prace nad zintegrowanym systemem dokumentów
strategicznych. W zakresie ochrony przyrody najistotniejsza wydaje się być tu zatwierdzona
w kwietniu 2014 r. „Strategia Bezpieczeństwo Energetyczne i Środowisko - perspektywa do
2020 r.”. W dokumencie tym wskazano zrównoważone gospodarowanie zasobami środowiska
jako istotny cel rozwoju kraju. Będzie on realizowany między innymi poprzez działania na
rzecz zachowania bogactwa i różnorodności biologicznej oraz wielofunkcyjnej gospodarki
leśnej.
Przekonanie co do potrzeby wdrażania aksjomatu zrównoważonego rozwoju przybrało
więc praktyczny wymiar w istniejącym prawodawstwie, dokumentach strategicznych i
podjętych zobowiązaniach międzynarodowych. Regulacje te mają istotny wpływ na wiele
aspektów życia, w tym oddziałują na zakres, metody i możliwości prowadzenia gospodarki
leśnej.
W ramach procesu politycznego Forest Europe (dawniej Ministerialny Proces
Ochrony Lasów w Europie) opracowano wspólną definicję trwale zrównoważonej gospodarki
leśnej, która została przyjęta na Konferencji w Helsinkach w 1993 roku (MCPFE 1993,
rezolucja H1). Definicja ta została wdrożona w 1997 roku do polskiego porządku prawnego –
art. 6 ust. 1 pkt. 1a ustawy o lasach.
Lasy zajmują blisko jedną trzecią powierzchni kraju i bezsprzecznie są bardzo
istotnym elementem ochrony przyrody w Polsce. Niewątpliwie wynika to z ich unikalnego
potencjału do pełnienia ważnych funkcji środowiskowych. Podstawą do włączenia wszystkich
właścicieli i zarządców lasów do działań na rzecz ochrony przyrody jest art. 4 ust. 1 ustawy o
ochronie przyrody. W przepisie tym zobowiązano zarówno osoby fizyczne i prawne, jak i
5
inne jednostki organizacyjne (w tym PGL „Lasy Państwowe”) do dbałości o przyrodę będącą
dziedzictwem i bogactwem narodowym. Cel ten w szczególności obejmuje:
utrzymanie procesów ekologicznych i stabilności ekosystemów;
zachowanie różnorodności biologicznej;
zachowanie dziedzictwa geologicznego i paleontologicznego;
zapewnienie ciągłości istnienia gatunków roślin, zwierząt i grzybów, wraz z ich
siedliskami, przez ich utrzymywanie lub przywracanie do właściwego stanu ochrony;
ochrona walorów krajobrazowych, zieleni w miastach i wsiach oraz zadrzewień;
utrzymywanie lub przywracanie do właściwego stanu ochrony siedlisk przyrodniczych,
a także pozostałych zasobów, tworów i składników przyrody;
kształtowanie właściwych postaw człowieka wobec przyrody przez edukację,
informowanie i promocję w dziedzinie ochrony przyrody.
Zgodnie z przedstawionym w prawie modelem – realizacja wyżej przytoczonych
celów ochrony przyrody w lasach następuje głównie poprzez zrównoważone wykorzystanie
wszystkich funkcji lasów i specjalną ochronę obszarów szczególnie cennych przyrodniczo.
Wdrożony w Polsce ekologiczny model leśnictwa zakłada również powszechną ochronę,
trwałość i powiększanie zasobów leśnych naszego kraju, co odzwierciedlają ujęte w prawie i
wewnętrznych regulacjach „Lasów Państwowych” szczegółowe zasady prowadzenia
gospodarki leśnej.
Cele ochrony przyrody uwzględniane są już na etapie planowania gospodarki leśnej.
Od roku 1996 w ramach planu urządzenia lasu sporządza się program ochrony przyrody dla
nadleśnictwa. Dokument ten systematyzuje wiedzę oraz określa zadania z zakresu szeroko
rozumianej ochrony przyrody w nadleśnictwie.
Podstawowym narzędziem służącym do oceny wpływu planu urządzenia lasu na
elementy przyrodnicze jest prognoza oddziaływania na środowisko, wykonywana w ramach
strategicznej oceny oddziaływania na środowisko. Procedura ta zapewnia analizę wszystkich
dostępnych informacji o możliwym oddziaływaniu zaprojektowanych działań na środowisko i
jego poszczególne elementy. Zakres proceduralny tego procesu został uregulowany w ustawie
z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie,
udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko
(Dz. U. z 2013 r., poz. 1235, z późn. zm.).
Najwyższą formą ochrony przyrody w Polsce, zgodnie z ustawą o ochronie przyrody,
jest park narodowy. Działalnością parku narodowego kieruje dyrektor parku narodowego. W
zakresie planowania gospodarki leśnej przewidziano, że projekty planów urządzenia lasu,
6
uproszczonych planów urządzenia lasu i zadania z zakresu gospodarki leśnej, w granicach
parku narodowego i otuliny parku narodowego wymagają uzgodnienia z dyrektorem parku
narodowego w zakresie ustaleń tych planów lub zadań, mogących mieć negatywny wpływ na
ochronę przyrody parku narodowego.
Wszystkie z dziewięciu pozostałych form ochrony przyrody bezpośrednio dotyczą
zarówno lasów prywatnych, jak i gruntów będących w zarządzie Lasów Państwowych.
Dlatego też właściciele, użytkownicy i zarządcy lasów są obowiązani do realizacji
uwzględnionych w planach urządzenia lasu, czy uproszczonych planach urządzenia lasu,
zabiegów ochronnych. Lasy niezależnie od formy własności pełnią funkcje publiczne.
Funkcje te ze względu na swoją wagę podlegają powszechnej ochronie. Jak wskazuje w tym
zakresie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 czerwca 2006 r. K23/05 władze
publiczne są zobowiązane do „prowadzenia polityki zapewniającej bezpieczeństwo
ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom”. Mając na uwadze tak rozumiane
bezpieczeństwo społeczeństwa, prawo do korzystania z własności (w drodze określonej
ustawą) może podlegać pewnym ograniczeniom, jeżeli nie narusza to samej istoty prawa
własności. Ustawodawca określając prawa i obowiązki właścicieli lasów, kieruje się więc
nadrzędnym interesem publicznym w zakresie ochrony środowiska przyrodniczego.
Polski system ochrony przyrody przewiduje również sporządzanie specjalnych
dokumentów planistycznych w zakresie ochrony przyrody dla obszarów objętych
określonymi formami ochrony przyrody. Są to plany ochrony i zadania ochronne dla parków
narodowych i rezerwatów przyrody oraz plany zadań ochronnych lub plany ochrony dla
obszarów Natura 2000. Dla obszarów Natura 2000 przewidziano możliwość uwzględnienia
odpowiedniego zakresu zadań ochronnych w właściwym planie urządzenia lasu dla
nadleśnictwa. Projekt planu urządzenia lasu, w takim przypadku, wymaga uzgodnienia z
regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w zakresie zadań ochronnych dla obszaru
Natura 2000.
Ważnym elementem ochrony przyrody w polskich lasach jest ochrona gatunkowa.
Szczególnym jej elementem jest tzw. ochrona strefowa, czyli tworzenie wokół gniazd i
innych miejsc bytowania chronionych gatunków stref wyłączonych z realizacji zadań
gospodarczych. Ustalenie i likwidacja stref ochrony następuje w drodze decyzji
administracyjnej regionalnego dyrektora ochrony środowiska. W obecnym kształcie ta forma
ochrony uznawana jest za bardzo skuteczną, należy jednak pamiętać, że stanowi realne
ograniczenie dla prowadzenia gospodarki leśnej.
7
Podsumowanie
Lasy pełnią ważne funkcje środowiskowe, gospodarcze i społeczne. Właściwe
zrównoważenie tych zadań w polskim systemie prawnym wymaga ścisłej współpracy wielu
instytucji, środowisk zawodowych, naukowych i społecznych. Należy w dalszym ciągu dążyć
do jak najlepszego wdrożenia modelu trwale zrównoważonej gospodarki leśnej, tak aby
wszystkie najważniejsze potrzeby ekologiczne i społeczne, w tym ochrona przyrody były
realizowane na całkowicie zadawalającym poziomie.
Literatura
Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/147/WE z dnia 30 listopada 2009 r. w
sprawie ochrony dzikiego ptactwa
Dyrektywa Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk
przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory
GUS, Leśnictwo 2013
GUS, Ochrona Środowiska 2013
Informacja o stanie lasów oraz realizacji „Krajowego programu zwiększania lesistości” w
2012 r.
Komunikat komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu
Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu regionów - Nasze ubezpieczenie na życie i nasz
kapitał naturalny - unijna strategia ochrony różnorodności biologicznej na okres do 2020 r.
KOM(2011) 244, Bruksela, dnia 3.5.2011
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez
Zgromadzenie Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum
konstytucyjnym w dniu 25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej
Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r. (Dz.U. 1997 nr 78 poz. 483)
Konwencja o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz
dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, podpisana 25 czerwca
1998 w Aarhus (Dz. U. UE z 2005 r. L 124/4)
Konwencja o różnorodności biologicznej, sporządzona w Rio de Janeiro dnia 5 czerwca 1992
r, ratyfikowana przez Polskę w roku 1996 (Dz.U. z 2002 r. Nr 184, poz. 1532)
Krajowa strategia ochrony i zrównoważonego użytkowania różnorodności biologicznej wraz
z Programem Działań na lata 2007-2013, zatwierdzona uchwałą nr 270/2007 Rady Ministrów
z dnia 26 października 2007 r.
8
MCPFE 1993. Rezolucja H1. Ogólne wytyczne dla zrównoważonej gospodarki leśnej dla
lasów Europy, Helsinki
Program ochrony i zrównoważonego użytkowania różnorodności biologicznej oraz Plan
działań na lata 2014-2020 - projekt z dnia 23 maja 2014 r.
Projekt założeń do projektu ustawy o zmianie ustawy o ochronie przyrody z dnia 25.04.2014
r.
Uchwała nr 58 Rady Ministrów z dnia 15 kwietnia 2014 r. w sprawie przyjęcia Strategii
„Bezpieczeństwo Energetyczne i Środowisko – perspektywa do 2020 r.”
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627, z późn.
zm.)
Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59 z późn. zm.)
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego
ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na
środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235, z późn. zm.)
Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 czerwca 2006 r. K23/05
9