BOLESŁAW WOLNY Szczecin Prawo geodezyjne i kartograficzne
Transkrypt
BOLESŁAW WOLNY Szczecin Prawo geodezyjne i kartograficzne
BOLESŁAW WOLNY Szczecin Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawa o gospodarce nieruchomościami nakładają na gminy obowiązek prowadzenia postępowań administracyjnych z zakresu geodezji i kartografii. Tekst artykułu polecam w szczególności uwadze władz gminnych oraz pracowników urzędów gmin, wykonujących obowiązki służbowe z tego zakresu. GEODEZJA W GMINACH Wizyty bez zaproszenia we wszystkich urzędach gminnych Są takie wizyty. Zdarza się, że obie strony są z ich przebiegu i wyniku niezadowolone. Ale mają służyć dobremu celowi. To kontrole. W tym roku Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Szczecinie rozpoczął cykl kontroli prowadzenia przez urzędy gminne spraw z dziedziny geodezji i kartografii. Program kontroli został rozesłany do wszystkich prezydentów miast, burmistrzów i wójtów z terenu województwa zachodniopomorskiego. Reprezentatywna ilość badanych spraw z okresu co najmniej 6 miesięcy powinna dawać szansę na ocenę działań urzędu gminy i wyciągnięcia wniosków pokontrolnych. Podstawą prawną prowadzenia kontroli są przepisy: − art. 7b ust. 1 pkt 1 oraz art. 40 ust. 3a ustawy z dnia 17 maja 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. nr 100 poz. 1086 z późn. zm.), − rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 sierpnia 2001 roku w sprawie kontroli urzędów, instytucji publicznych i przedsiębiorców w zakresie przestrzegania przepisów dotyczących geodezji i kartografii (Dz. U. nr 101 poz. 1090), w zakresie merytorycznym określonym w § 3 ust. 1, a w szczególności w § 3 ust. 2 pkt 4d, 4e oraz § 5 ust. 4 pkt 1 tegoż rozporządzenia. 2 Program kontroli, jak już wspomniałem, obejmuje zadania z zakresu geodezji i kartografii, realizowane przez organy gminy. A więc: 1. Kontrola prawidłowości postępowań administracyjnych w sprawach rozgraniczeń nieruchomości obejmuje: a) dokumentację wszczęcia postępowania (art. 30 ust. 1, 2 i 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego), b) dokonywanie oceny prawidłowości czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez upoważnionego geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami (art. 33 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego), c) wydane przez organ gminy decyzje o rozgraniczeniu nieruchomości – ich ocenę formalną i merytoryczną (art. 33 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego). Ustalenia kontroli przedstawia się w wykazie zawierającym rubryki: − − − − − Pozycja wykazu (lp.). Numer sprawy, lokalizacja obiektu. Wnioskodawca, data wniosku. Data wszczęcia postępowania. Geodeta uprawniony (nazwisko i imię), data wyznaczenia geodety do wykonywania czynności rozgraniczenia. − Data oceny prawidłowości czynności rozgraniczenia. W dodatkowym opisie do pozycji wykazu omawia się formę i treść merytoryczną oceny. − Data przyjęcia dokumentacji do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. − Data decyzji o rozgraniczeniu. W dodatkowym opisie do pozycji wykazu ocenia się formę i poprawność merytoryczną decyzji. Wynika to z obowiązku określonego w art. 40 ust. 3a Prawa geodezyjnego i kartograficznego, zapewnienia w trybie nadzoru właściwej jakości dokumentów i danych, wpływających do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. 3 2. Kontrola prawidłowości postępowań administracyjnych sprawach podziałów nieruchomości obejmuje: w a) dokumentację geodezyjną do wniosków o podział nieruchomości (§ 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17.02.1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziałów ... Dz. U. nr 25 poz. 130), a następnie § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7.12.2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości – Dz. U. nr 268 poz. 2663), oraz wydawanie opinii w tym przedmiocie (art. 93 ust. 4 i 5 oraz art. 94 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami – tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. nr 46 poz. 543 z późn. zm.), b) zatwierdzanie projektów podziałów nieruchomości (art. art. 96, 97, 98 i 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz §§ 7,8,9 i 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17.02.1998 r., a następnie §§ od 9 do 14 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7.12.2004 r.) Ustalenia kontroli przedstawia się w wykazie zawierającym rubryki: − Pozycja wykazu (lp.). − Numer sprawy, lokalizacja obiektu. − Wnioskodawca, data wniosku. W dodatkowym opisie do pozycji wykazu ocenia się prawidłowość sporządzenia wstępnego projektu podziału. − Data opinii organu o projekcie. − Geodeta uprawniony (nazwisko i imię) wykonujący dokumentację podziałową. − Data sporządzenia przez geodetę geodezyjnego projektu podziału. W dodatkowym opisie do pozycji wykazu ocenia się treść merytoryczną projektu, w tym odnośnie projektowanych dojazdów lub służebności drogowych. − Data przyjęcia operatu podziałowego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. − Data wydania decyzji o podziale. W dodatkowym opisie do pozycji wykazu ocenia się formę i poprawność merytoryczną decyzji, oraz umieszczenie na mapie podziału klauzuli o jego zatwierdzeniu. 4 3. Kontrola prawidłowości prowadzenia porządkowej nieruchomości obejmuje: spraw numeracji a) prowadzenie i aktualizowanie ewidencji numeracji porządkowej nieruchomości (art. 47a pkt 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego), b) ustalanie numerów porządkowych nieruchomości (art. 47a pkt 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25.06.1968 r. w sprawie numeracji nieruchomości – Dz. U. nr 23 poz. 151, a następnie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28.10.2004 r. w sprawie numeracji porządkowej nieruchomości – Dz. U. nr 243 poz. 2432), c) powiadamianie organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków o nadaniu lub zmianie numeru porządkowego (art. 23 Prawa geodezyjnego i kartograficznego). 4. Kontrola przestrzegania przez gminę, jako inwestora, obowiązków wynikających z przepisów, przy realizacji inwestycji drogowych i uzbrojenia terenu, a mianowicie: a) uzgadnianie usytuowania projektowanych sieci uzbrojenia terenu (art. 27 ust. 2 pkt 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego), b) zapewnienie wyznaczenia w terenie obiektów budowlanych wymagających pozwolenia na budowę, a po zakończeniu budowy – dokonanie geodezyjnych pomiarów powykonawczych i sporządzenie związanej z tym dokumentacji (art. 27 ust. 2 pkt 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego), c) w razie niezgodności zrealizowanej sieci uzbrojenia terenu z uzgodnionym projektem – przedkładanie mapy z wynikami inwentaryzacji geodezyjnej właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej (§ 16 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 2.04.2001 r. w sprawie geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu oraz zespołów uzgadniania dokumentacji projektowej – Dz. U. nr 38 poz. 455), d) zgłaszanie zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków wraz z dostarczaniem dokumentacji geodezyjnej niezbędnej do wprowadzenia zmian do tej ewidencji (art. 22 ust. 2 i 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego). 5 Ustalenia kontroli przedstawia się w wykazie zawierającym rubryki: − Pozycja (lp). − Obiekt i jego lokalizacja. − Firma projektowa, firma wykonująca roboty budowlanomontażowe. − Wykonawca robót geodezyjnych na obiekcie. − Czy projekt sieci uzbrojenia uzgodniono z ZUDP, data i numer opinii. − Data wytyczenia obiektu przez geodetę wg dziennika budowy. − Data geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej, nr KERG. − Zgodność lub niezgodność zrealizowanej sieci uzbrojenia z projektem uzgodnionym przez ZUDP. − Czy były dokonywane rozgraniczenia, podziały nieruchomości lub wznowienia granic pasów drogowych. − Zgłoszenie zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków. 5. W toku kontroli należy ustalić osoby prowadzące sprawy opisane w punktach od 1 do 4, ilość lat prowadzenia przez nie tych spraw, posiadane przez nie wykształcenie, kwalifikacje i uprawnienia zawodowe (art. 42 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz w przypadku powierzenia gminie zadań z zakresu prowadzenia spraw należących do zadań i kompetencji starosty - § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10.05.1999 r. w sprawie określenia wymagań, jakim powinni odpowiadać ... geodeci gminni – Dz. U. nr 49 poz. 492, a następnie § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dn. 9.11.2004 r. w sprawie jw. – Dz. U. nr 249 poz. 2498). 6. Do udziału w postępowaniach: - o rozgraniczenie nieruchomości, bądź przy wznowieniu znaków granicznych w trybie przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego, - ustalających linię brzegu wód będących jednocześnie granicami nieruchomości w trybie przepisów Prawa wodnego, - o przyjęciu granic nieruchomości dzielonej oraz utrwalenia na gruncie nowo wyznaczonych punktów granicznych w trybie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, uczestniczący w nich przedstawiciele gminy winni posiadać odpowiednie pełnomocnictwa. W toku kontroli należy ustalić właściwość pełnomocnictw udzielonych przez organy gminy, mając na uwadze fakt, iż 6 rozgraniczenie, jako czynność zmierzająca do ustalenia, jak daleko sięga prawo własności, przekracza ramy zwykłego zarządu, a więc udzielone pełnomocnictwo faktycznie dotyczy dysponowania mieniem gminy (por. wyrok NSA w Warszawie z dn. 14.09.1983 sygn. I S.A. 516/83, ONSA 1983/2/71). 7. W toku kontroli należy uzyskać informację, w jaki sposób gmina, jako właściciel nieruchomości, współdziała z właścicielami sąsiadujących nieruchomości w celu utrzymywania stałych znaków granicznych, zgodnie z art. 152 Kodeksu cywilnego. Wybrane problemy wynikające z ustaleń kontroli Posłużę się dwoma przykładami. Pierwsza z gmin, pięknie położona, z wieloma atrakcjami turystycznymi, to spore miasteczko i kilkadziesiąt otaczających je wsi. Druga – to gmina wiejska, lecz położona w sąsiedztwie dużego miasta, co skutkuje intensywnie rozwijającym się budownictwem typu podmiejskiego. W urzędach obu gmin akta spraw administracyjnych kompletowane są wzorowo. Brak jest jednak w nich geodetów, a sprawy z zakresu geodezji i kartografii prowadzone są przez osoby nieposiadające kompetencji w tym zakresie. Czy więc cała odpowiedzialność za jakość prawno-techniczną dokumentacji geodezyjnej, będącej przecież przedmiotem decyzji administracyjnych organów gminy, ma spoczywać w rękach geodetów uprawnionych, twórców tej dokumentacji ? Można się o to spierać. Lecz przepisy prawa niedwuznacznie wskazują, iż za ocenę dokumentów i podjętą decyzję administracyjną odpowiada organ, który ją wydaje. I cóż się okazuje: 1. Zdarzały się przypadki niezrozumienia sytuacji, gdy gmina zamierzała rozgraniczyć nieruchomość, stanowiącą jej własność. Zlecono oczywiście geodecie uprawnionemu wykonanie czynności rozgraniczenia. Lecz geodeta, pomimo braku pełnomocnictwa właściciela, czyli gminy, występował do gminy z wnioskiem o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego ! Nie dostrzegano, że przy ustalaniu granic nieruchomości będących własnością gminy, gmina ma prawo występować we własnej sprawie, a przepis art. 25 Kodeksu postępowania administracyjnego nie ma zastosowania. 2. Wzór protokółu granicznego, stanowiący załącznik do rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 roku w sprawie rozgraniczenia nieruchomości (Dz. U. nr 45 poz. 453) generalnie 7 traktowany jest przez geodetów uprawnionych jako gotowy „formularz do wypełnienia”. Pełno więc jest w tych protokółach niedokończonych zdań, rozpoczętych drukiem wzoru ... a gdzieniegdzie okazuje się, że „brak jest miejsca” na wpisanie odpowiedniego tekstu. W szczególności „brak jest miejsca” na ocenę dokumentów wziętych pod uwagę przy rozgraniczeniu, a więc takiej oceny po prostu nie wpisuje się. Niestety, protokóły graniczne sporządzane bywają z błędami merytorycznymi, zawierają sprzeczne sformułowania i niedomówienia. Nie będę ich tu omawiał. Wówczas więc organ orzeka o rozgraniczeniu na podstawie dokumentacji, które łatwo mogą być zdyskwalifikowane w ewentualnych późniejszych postępowaniach cywilnych przed sądami powszechnymi. 3. Podobnie ma się rzecz z podziałami nieruchomości. Na dodatek bywało, że do nieruchomości rolnych stosowano przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Bywało też, że organy gminy odmawiały zainteresowanym stronom zgody na podział, choć z dokumentacji można domniemać, iż celem podziału był zamiar powiększenia nieruchomości sąsiadującej, a więc okoliczność dopuszczona wymienioną ustawą. Zabrakło chęci wyjaśnienia spraw, jak tego wymagają przepisy art. 6 i 7 Kpa. A strony, jak widać, pogodziły się ze swym losem, choć w jednym przypadku granica przebiega przez budynek gospodarczy. Osobliwym obyczajem, „dla przyspieszenia sprawy”, stało się uzyskiwanie od stron oświadczeń, że nie będą odwoływać się od decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a nawet zdarzyło się, iż data takiego oświadczenia była wcześniejsza od daty decyzji. Nie wzięto pod uwagę okoliczności, iż jest to sprzeczne z art. 111 Kodeksu postępowania administracyjnego. Klauzula ostateczności decyzji może być bowiem umieszczona nie wcześniej, niż z dniem, w którym decyzja staje się ostateczna. Nie należy mylić pojęcia ostateczności decyzji z pojęciem jej wykonalności (art. 16, 108 i 130 Kpa). Tak więc oświadczenia stron o niekorzystaniu z prawa wniesienia odwołania nie powodują skutków prawnych. 4. Miasteczko rozrasta się. Przybywa inwestorów lokujących swoje zakłady przy drogach wyjazdowych, będących przedłużeniem ulic miejskich. Nie zadbano jednak o zmianę granic administracyjnych miasta. Tak więc drogi wyjazdowe położone już w obrębach wiejskich uważane są za kontynuację ulic miejskich wraz z kontynuacją miejskiej numeracji nieruchomości. Jest to w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa, dotyczącymi numeracji porządkowej nieruchomości i kompetencji organów samorządowych. 8 Od wielu lat nie jest też aktualizowana mapa nazewnictwa ulic i placów oraz numeracji porządkowej nieruchomości, sporządzona dla miasta prawie 20 lat temu. 5. Brak jest prawnej regulacji własności dróg, niebędących drogami krajowymi, wojewódzkimi i powiatowymi. Generalnie, tak zwane „drogi gminne” nie były przedmiotem decyzji wojewody, potwierdzającej własność gmin, jak tego wymaga ustawa o samorządzie terytorialnym. Tak więc gminy faktycznie zarządzają wymienionymi drogami, lecz w ewidencji gruntów i budynków nadal wykazywane są one jako własność Skarbu Państwa. Jest to zgodne z prawem, jednakże może rodzić fatalne skutki przy ustalaniu stron we wszelkich postępowaniach administracyjnych i sądowych. Nie bez znaczenia jest, iż fakt nieuregulowania tych spraw może być niekorzystny dla społeczności gmin przy występowaniu o unijne środki finansowe na realizację projektów gospodarczych. 6. Generalnie urzędy gmin nie zajmują się stanem znaków granicznych, posadowionych na granicach nieruchomości stanowiących własność gmin. Tym samym nie są w stanie dopilnować, czy ich stan posiadania nie został naruszony, a w dalszej perspektywie – zasiedziany, tak jak to określają przepisy art. 172 i 176 Kodeksu cywilnego. Zatem pożądanym działaniem gmin byłoby zlecanie geodetom uprawnionym dokonywanie okresowych przeglądów granic nieruchomości. Natomiast w obu gminach poprawnie rozwiązany jest problem uczestnictwa jej przedstawicieli przy czynnościach związanych z ustalaniem, wznawianiem i okazywaniem granic nieruchomości będących własnością gminy. Ustaleni imiennie pracownicy, wyposażeni są w odpowiednie pełnomocnictwa. Oby tylko uczestniczyli we wszystkich postępowaniach w sprawach granicznych. 7. Gminy są inwestorami. Większość inwestycji, to przebudowa lub budowa dróg i ulic. Przestrzegane są działania wymagane przepisami Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Ale projektując przebudowę jednej z ulic nie dostrzeżono, że jej poszerzenie o zatoki parkingowe znalazło się na gruntach nie będących własnością gminy. Nie ukryło się to przed okiem kontrolującego. Co dalej? 9 Nasuwają się dwie refleksje: − Pierwsza, to konieczność zatrudnienia przez gminy, w niezbędnym wymiarze czasu, mądrych geodetów/geodetek, z odpowiednimi uprawnieniami zawodowymi, a także nie stronienie od konsultacji z prawnikami przy prowadzeniu spraw z zakresu rozgraniczeń i podziałów nieruchomości. − Druga, to przykra refleksja związana z kwalifikacjami geodetów wykonujących prace geodezyjne na terenie gminy. Konieczne są seminaria doskonalące wiadomości i prezentujące prawidłowe procedury prawno-geodezyjne. Zapewne działania takie mogły by być domeną Stowarzyszenia Geodetów Polskich. Koleżance Wioletcie Pawłowskiej uprzejmie dziękuję za współpracę. Bolesław Wolny