Z E S Z Y T Y N...

Transkrypt

Z E S Z Y T Y N...

WY¯SZA SZKO£A SUWALSKO-MAZURSKA
IM. PAPIE¯A JANA PAW£A II
W SUWA£KACH
ZESZY TY NAUK OWE
Rok 10
nr 20/2009
PÓ£ROCZNIK
ISSN 1730 6418
Wydawnictwo WSSM
Suwa!ki 2009
1
Wyższa Szkoła Suwalsko-Mazurska
im. Papieża Jana Pawła II
w Suwałkach
Redaktor naczelny:
Zespół redakcyjny:
Jan F. Terelak
Ks. Jarema Sykulski (z-ca red. naczelnego)
Krystyna Szyłejko (sekretarz redakcji)
Rada redakcyjna:
Andrzej Barczak Akademia Podlaska, Instytut Informatyki)
Adam Cieszyński (WSSM w Suwałkach, Wydział Administracji; UMK w Toruniu,
Wydział Prawa i Administracji)
ks. Józef Dołęga (UKSW w Warszawie, Wydział Filozofii Chrześcijańskiej)
Grażyna Dryżałowska (WSSM w Suwałkach, Wydział Pedagogiki; UW,
Wydział Pedagogiki)
Janusz Gajda (WSSM w Suwałkach, Wydział Pedagogiki)
Henryk Gasiul (UKSW w Warszawie, Instytut Psychologii)
Kajetan Hądzelek (WSSM w Suwałkach, Wydział Pedagogiki;
Polski Komitet Olimpijski)
Jadwiga Izdebska (WSSM w Suwałkach, Wydział Pedagogiki; Uniwersytet w Białymstoku,
Wydział Pedagogiki i Psychologii)
Andrzej Jakubik (UKSW w Warszawie, Instytut Psychologii)
Inetta Jankowska - Jędrasik (WSSM w Suwałkach, Wydział Administracji; UW,
Stanisława Józefa Pogorzelska (WSSM w Suwałkach, Wydział Pedagogiki; Uniwersytet
w Białymstoku, Wydział Pedagogiki i Psychologii)
Jan Rowiński (AWF w Warszawie)
Tadeusz Wasilewski (WSSM w Suwałkach, Wydział Administracji; UMK w Toruniu,
„ZESZYTY NAUKOWE WSSM”
Adres Redakcji: Wyższa Szkoła Suwalsko-Mazurska im. Papieża Jana Pawła II,
16-400 Suwałki, ul. Marii Skłodowskiej-Curie 5
tel. (087) 565-81-28, e-mail: [email protected]
Nakład: 200 szt.
2
SPIS TREŚCI
SŁOWO WPROWADZAJĄCE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4
T e r e l a k Jan F., M a l i n k o v a Renata: Problemy mniejszości
narodowej na Litwie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
M a z u r u k Piotr: Prawo własności na Litwie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30
P o t o c z e k Andrzej: Zarządzanie strategiczne jako metoda
zarządzania rozwojem jednostki terytorialnej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42
F a l k o w s k a Anna Maria: Rękojmia we współczesnym prawie polskim
– geneza i historyczna ewolucja . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66
C i e s z y ń s k i Maciej: Umowy międzynarodowe i prawo wspólnotowe
w Konstytucji V Republiki Francuskiej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82
Ś m i g i e l s k a Ewa: Harmonizacja prawodawstwa polskiego w zakresie
obrotu nieruchomościami z udziałem podmiotów zagranicznych
ze standardami Unii Europejskiej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90
Z d o n Sylwia: Rozdźwięk pomiędzy fundamentalnym prawem
człowieka - prawem do zdrowia a prawami własności intelektualnej
przysługującymi podmiotom w branży usług medycznych: W jaki sposób
kraje rozwijające się dążą do efektywnego dostarczania najważniejszych
usług medycznych? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106
D y t ł o w Sandra: Romowie – Sytuacja społeczna i dostęp
do rynku pracy na terenie Unii Europejskiej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127
D y t ł o w Sandra: Spis Romów, w oparciu o pochodzenie etniczne,
we Włoszech – ochrona Romów, czy akt dyskryminacji . . . . . . . . . . . . . . 146
REGULAMIN ZAMIESZCZANIA PRAC . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161
3
SŁOWO WPROWADZAJĄCE
Nr 20/2009 Zeszytów Naukowych WSSM przygotowany przez pracowników naukowo-dydaktycznych Wydziału Administracji otwiera artykuł Jana F.
Terelaka i Renaty Malinkovej przedstawiający problem mniejszości narodowej Polaków na Litwie, a w następnym artykule Piotr Mazuruk przedstawia
prawo własności na Litwie. Zaś Andrzej Potoczek w swoim artykule określa
zarządzanie strategiczne jako kompleksowy i ciągły proces zarządzania nastawiony na formułowanie i wdrażanie skutecznych strategii sprzyjających wyższemu stopniowi zgodności organizacji i jej otoczenia oraz osiągnięciu celów
strategicznych. Anna Maria Falkowska zawarła w artykule rozwój instytucji
rękojmi we współczesnym prawie polskim.
Umowom międzynarodowym i prawu wspólnotowemu w Konstytucji V
Republiki Francuskiej poświęcił artykuł Maciej Cieszyński.
Ewa Śmigielska przedstawiła harmonizację prawodawstwa polskiego w
zakresie obrotu nieruchomościami z udziałem podmiotów zagranicznych ze
standardami unii europejskiej.
Natomiast Sylwia Zdon prezentuje międzynarodowy stan ochrony praw
własności intelektualnej, szczególnie patentów, z perspektywy dostępu do leków i opieki medycznej, w kontekście prawa do zdrowia.
Sandra Dytłow w obu zawartych w Zeszytach Naukowych artykułach zajmuje się Romami, największą, a zarazem najbardziej narażoną na ubóstwo,
grupą mniejszościową w Europie. Wykazuje jednocześnie, że Romowie to w
dalszym ciągu najmocniej dyskryminowana grupa w Europie.
4
Zeszyty Naukowe
WSSM
(20/2009) s. 5-29
Jan F. Terelak, Renata Malinkova*1,
Wyższa Szkoła Administracji Publicznej im. Stanisława Staszica w Białymstoku;
Wyższa Szkoła Suwalsko-Mazurska im. Papieża Jana Pawła II w Suwałkach
PROBLEMY MNIEJSZOŚCI NARODOWEJ POLAKÓW NA LITWIE
Problems of Polish national minority on Lithuania
Summary
The work concerns on Lithuania problems of Polish national minority. The Pole
make up the largest national resident the terns of Lituania minority at present. They
to the most important problems belong: the turn of the ground, spelling of full Polish names, spelling of toponyms in living majorities by Polish minority as well as
the names of streets in these localities and also matter of receipt of citizenship of
different country than the Lithuania by person of national minority. They confirm
this own empirical conducted per person Polish nationality investigations, resident
on Lithuania.
WPROWADZENIE
Celem niniejszej pracy jest przedstawienie problemów mniejszości polskiej na Litwie. W pierwszej części zdefiniowano pojęcia mniejszości narodowej, wyznaczniki jej funkcjonowania oraz problemy, z jakimi spotyka się
ludność mieszkająca na Litwie.
Dane empiryczne dotyczyły badań na grupie obywateli Litwy deklarujących polską przynależność narodową. Badania ankietowe pozwoliły zweryfikować hipotetyczne poglądy na temat problemów Polaków mieszkających na
Litwie, na temat ich dążeń, pragnień i praw, jakie im przysługują. Pożądane i
zasadne do opracowania niniejszego tematu wydało się nawiązanie do Konwencji Ramowej, a także do ustaw dotyczących mniejszości narodowych.
Największym problemem było znalezienie fachowej literatury na Litwie.
Żadna biblioteka w Wilnie nie posiada w swoich zbiorach jakichkolwiek opracowań dotyczących spraw mniejszości narodowych. Jedyne dane, jakie uzyskano to ogólne dane statystyczne oraz lapidarne informacje dotyczące życia
1 Autorka jest Polką zamieszkującą na stałe na Litwie i absolwentką Wyższej Szkoły Suwalsko-Mazurskiej im. Papieża
Jana Pawła II w Suwałkach oraz wykonawczynią badań empirycznych w ramach licencjatu na kierunku administracji.
5
Jan F. Terelak, Renata Malinkova
kulturalnego Polaków mieszkających na Litwie. Posiłkowano się literaturą polską w tym zakresie. Z danych departamentu Statystyki przy rządzie Republiki
Litewskiej w 2001 roku według spisu ludności wynika, że Litwę zamieszkiwało 234989 osób narodowości polskiej, która tworzy 6,74 % całości mieszkańców tego państwa. Ludność narodowości polskiej stanowi największą grupę
mniejszościową na Litwie. Polacy są rozsiani po całej Litwie, są jednak tereny,
na których mieszka zdecydowana większość, bo około 90% mieszkańców, są
to Wilno, Soleczniki, rejon trocki, święciański i wileński (http://www.tmid.
lt/index.php?page_id=694).
Zdaniem Zbigniewa Kurcza (2005, s. 11) „Polacy na Wileńszczyźnie
są przede wszystkim zbiorowością etniczną, połączoną licznymi więzami,
powstałymi na gruncie tej samej kultury i wartości, które zostały uznane
za własne, a uczestnictwo w nich wzbudza emocje towarzyszące życiu każdej wspólnoty”.
1. MNIEJSZOŚĆ POLSKA NA LITWIE
Według Jarosława Wołkonowskiego (2005) mniejszości narodowe charakteryzują się następującymi cechami: (a) zamieszkiwanie na terytorium
danego państwa i posiadanie jego obywatelstwa, (b) pozostawanie w liczebnej mniejszości wobec jego pozostałej ludności kraju, (c) odróżnianie się od
reszty populacji cechami etnicznymi, językowymi, kulturowymi, (d) kultywowanie swej odrębności, prezentowanie aspiracji ujmowanych w kategoriach
państwa, dysponowanie trwałymi formami integracji.
W tradycji europejskiej z pojęciem mniejszości narodowej wiążą się dwa
aspekty: więź z regionem i obywatelstwem kraju.
Zdaniem węgierskiego socjologa Nicola Girosoli (za: Potašenko, 2007)
trzeba byłoby wyróżnić dwa pojęcia: mniejszość narodową z historycznymi
korzeniami i etniczną mniejszość z jasno rozpoznawaną religijną, kulturalną
i językową tożsamością. Ta różnica jest ważna, ponieważ prawa mniejszości
narodowej przywidują swobodne związki międzykulturowe z państwem, z
którego pochodzi ta mniejszość. Według Girosoli, pojęcie mniejszości narodowej wskazuje grupę obywateli państwa ilościowo mniejszą od pozostałej
części mieszkańców kraju i zajmującą nie dominującą pozycję. Ta grupa z powodu powstałych okoliczności była odłączona od swojej ojczyzny, ale zachowała jej religijne, językowe i kulturowe cechy i chce przetrwać jako etniczna całość, szanując suwerenność zamieszkałego kraju, dążąc do faktycznej i
prawnej równości z większością.
„Mniejszość narodowa jest to wspólnota obywateli mniejszości pań6
Problemy Mniejszości Narodowej Polaków na Litwie
stwowej zamieszkałej w danym kraju, która stanowi mniejszą część od
przeważającej części tego narodu, których język, tradycje, kultura różnią się od większości cech mieszkańców i których członkowie starają się zachować swoje narodowe tradycje, religię, wzajemną solidarność
a także prawa obywatelskie” (Lietuvos Istorijos Problemos. Lietuvos pedagogų
kvalifikacijos institutas, 1998, s.4).
1.1. Kontekst historyczny
Od XIV do XIX wieku następuje cofanie się litewskości i kurczenie się etosu. Spowodowane jest to przez bariery językowe. Pokonani książęta ruscy czy
zagrożeni książęta mazowieccy potrafili się porozumieć. To stanowiło pewne
zagrożenie dla Litwinów, tym bardziej, że język litewski różni się bardzo od
języka sąsiadów. Jeszcze wtedy język litewski nie stworzył piśmiennictwa, ani
form kultury, dlatego Litwini ulegli wpływom białoruskim, a z czasem polskim. Język białoruski ruski umożliwiał komunikowanie się z sąsiadami, sporządzanie zapisów prawnych, zawieranie układów, aż do czasu gdy ten język
został zastąpiony językiem polskim. Wzrosło zainteresowanie polską kulturą,
zaczęto przejmować polskie wzorce i wartości. Litewskiemu narodowi przyszło rywalizować z narodem, który już osiągnął znaczną dojrzałość. Wilno
i Wileńszczyzna przekształciły się z centralnego ośrodka przedunijnej litewskości (Wielkie Księstwo Litewskie) w region wielonarodowościowy, który
uległ wpływom atrakcyjnej polskości (Kurcz, 2005).
„Do połowy XIX wieku relacje między Polakami i Litwinami były bardzo
poprawne. Doszło do tego, że ze strony polskiej postrzegano obie nacje jako
jeden naród. (...) W połowie XIX wieku wyższe warstwy społeczeństwa litewskiego były w większości spolonizowane. Proces ten był tak daleko posunięty,
że nawet dzisiaj jesteśmy skłonni traktować wiele dawnych rodów litewskich
jako czysto polskie. Trzeba tu podkreślić, że polonizacja była całkowicie dobrowolna i w pewnym sensie zainicjonowana przez wspomniane rody, które
przyjmując język i kulturę polską wchodziły w krąg kultury zachodniej. (...)
W końcu XVIII i na początku XIX wieku Wilno było jednym z ważniejszych
centrów kultury polskiej i odgrywało ważną rolę w dobie reform Rzeczypospolitej, szczególnie w pracach Komisji Edukacji Narodowej. (...) Smutnym
paradoksem dla Litwinów było to, że dawna stolica Wielkiego Księstwa Litewskiego, do której pretendowali, stała się miastem zdominowanym przez polską
oraz żydowską kulturę, w której udział Litwinów był znikomy. Według danych
niemieckiego spisu ludności jaki przeprowadzono w czasie I wojny światowej
(9 III 1916 r.) w Wilnie mieszkało: 50,2% Polaków, 43,5 % Żydów, 2,6 % Litwi7
nów, 1,5 % Rosjan oraz w mniejszej liczbie kilka innych narodowości.
Mimo licznych represji i utrudnień Polakom udało się jednak przetrwać
na Litwie do wybuchu II wojny światowej, zachowując 6 organizacji kulturalno-oświatowych, 6 gospodarczych i 4 towarzystwa samopomocowe. Ponadto
istniało jeszcze wtedy 10 polskich szkół powszechnych, do których uczęszczało 222 dzieci oraz trzy gimnazja, liczące 416 uczniów. Instytucje te przeznaczone były dla – jak podają oficjalnie Litwini – 65 599 Polaków (polskie
szacunki podają liczbę 202 026)” (Srebrakowski, „Losy ludności polskiej na
Litwie”, http//www.najmici.net/losy_litwa.htm-46k-).
Mimo wszystko nie obyło się także bez problemów w okresie międzywojennym. Jak podaje Jarosław Wołkonowski (2005) pod koniec lat 30 w szkołach z polskim językiem nauczania mogły się uczyć dzieci, których oboje rodziców byli narodowości polskiej. Proces nękania szkolnictwa polskiego trwał
do ostatnich dni niepodległego państwa litewskiego, kiedy to 14 czerwca 1940
roku minister oświaty Litwy Kazys Jokantas wydał rozporządzenie o zamknięciu 2 ostatnich gimnazjów w Poniewieżu i Wiłkomierzu oraz likwidację ostatnich ośmiu szkół początkowych.
Aleksander Srebrakowski uważa, że „wojna i jej niebezpieczeństwo (Sowieci wywozili na wschód Polaków, jak i Litwinów) zbliżą do siebie oba zwaśnione narody. Okazało się inaczej, a podczas kilkuletniej okupacji różnice
jeszcze bardziej się pogłębiły. (...) Zgodnie z oficjalnymi danymi na temat
ewakuacji, podpisanymi przez stronę polską i litewską, do 1 listopada 1946
roku Litwę opuściło 171 168 uprawnionych osób. (...) Liczba gazet spadła z
26 do 5 liczba uczniów w szkołach i klasach polskich spadła z 32 260 w roku
szkolnym 1953/54 do 9 995 w roku 1988/89, a stopień uznawania przez Polaków języka polskiego za ojczysty spadł z 96,8% w roku 1959 do 85% w 1989
roku. Nastąpił wzrost liczby małżeństw mieszanych, np. w 1990 roku aż o 52,
5% polskich mężczyzn i 59, 8% polskich kobiet miało partnerów innej narodowości. Wszystko to w konsekwencji przyczyniło się do znacznego zmniejszenia liczby Polaków w tym kraju” (Srebrakowski, „Losy ludności polskiej na
Litwie”, http//www.najmici.net/losy_litwa.htm-46k-).
Historia litewskich Polaków była trudna, czasami dramatyczna. W czasach
sowieckich ta grupa ludności była systematycznie „rusycyzowana” około 60%
Polaków za ojczysty język uważało język rosyjski. Natomiast w Sowieckiej Litwie, Polacy mieli większą możliwość utrzymania swojej narodowościowej,
językowej, kulturowej tożsamości niż Polacy w innych Republikach Związku
Radzieckiego (Tautinių mažumų ir išeivijos departamentas prie Lietuvos Respublikos vyriausybės, Vilnius, 1999).
8
1.2. Atrybuty polskości Polaków na Litwie
Mniejszość polska zawsze dbała o swój język, tradycje i życie kulturalne.
Jak podaje Adam Bobryk (Bobryk, 2006, s. 310-311) „w listopadzie 1991 roku
działało na Litwie ponad 80 różnych polskich zespołów amatorskich, z czego
11 w Wilnie. W 1990 roku były 42 takie grupy zarejestrowane w dziale kultury Związku Polaków na Litwie. W warunkach swobody, gdy nie utrudniano
już ich działalności, funkcjonowały one praktycznie w każdej polskiej szkole.
(...) Jeżeli by się uwzględniało wszystkie formy aktywności artystycznej a nie
tylko wyżej wymienione, ale także kapele ludowe i chóry to liczby te byłyby
znacznie wyższe.
Na stronie internetowej www.wspolnota-polska.org.pl umieszczone są informacje, że „na Litwie funkcjonuje ponad 60 polskich zespołów artystycznych, z których wyróżniają się m. in. : (a) Polski Zespół Artystyczny „Wilia”,
(b) Ludowy Zespół Pieśni i Tańca „ Wileńszczyzna”, (c) Młodzieżowy Zespół Tańca „Zgoda” z Wilna, (d) Dziecięcy zespół folklorystyczny „Sto uśmiechów” z Wilna oraz wiele innych zespołów folklorystycznych. Działają dwa
teatry: Polskie Studio Teatralne w Wilnie oraz Polski Teatr w Wilnie. Wyróżnić należy też Polską Galerię Artystyczną „Znad Wilii”, organizującą wystawy
artystów polskiego pochodzenia.
„Oświata polska na Litwie ma ponad pięciowiekową tradycję. Miewała
ona okresy rozkwitu, jak też przeżywała ciężkie chwile zakazów, ograniczeń
i prześladowań. Po II wojnie światowej czynione były przymiarki do likwidacji systemu oświaty w języku polskim na Litwie. Tym niemniej szkolnictwo
polskie przetrwało i stanowi trwały element oświaty republiki. (...) Ogółem
w szkołach uczyło się 12 153 dzieci. W szkołach polskich było ich 6 025, czyli
50% ogółu, co stanowi 82 % wszystkich polskich dzieci w rejonie.
(...) W końcu lat 80-tych wraz z odrodzeniem narodowym na Litwie,
szkolnictwo polskie złapało świeży oddech. Upadł mit o braku perspektywy
dla absolwentów polskich szkół, znacząco wzrosła liczebność polskich klas
oraz rozszerzył się zakres geograficzny ich występowania. Maturzyści polskich szkół uzyskali możliwość studiowania za granicą.
(...) W ciągu ostatnich lat wzrosła liczba uczniów wstępujących na wyższe
uczelnie: jeżeli w roku 2002 na studia dostawało się 49 % absolwentów szkół
rejonu wileńskiego, to w 2006 roku wskaźnik ten wyniósł 58 %” (za: Apel
Rodziców Polaków XII konferencja Wileńskiego Oddziału rejonowego ZPL
„Polskie dziecko w polskiej szkole”, Magazyn Wileński 7/2007, s.4).
Ważną rolę dla szkolnictwa polskiego na Litwie odgrywa organizacja
„Polska Macierz Szkolna”. Jest to Stowarzyszenie Nauczycieli Szkół Polskich
9
na Litwie. Pełni ona opiekę nad wszystkimi polskimi szkołami, a jest ich 121.
„Polska Macierz Szkolna” prowadzi kursy dla nauczycieli szkół i przedszkoli, przeprowadza szkolenia w Polsce, zaopatruje szkoły, przedszkola w podręczniki i literaturę. Dla dzieci organizowane są wakacje, wycieczki do Polski
(www. wspólnota.polska.org.pl/index.php?id=kw5_1_03 –39k_).
Według danych statystycznych w 2007 roku w szkołach i klasach z polskim
językiem nauczania było około 18 tysięcy uczniów, gdzie pierwszoklasistów
było tysiąc. Liczba uczniów spada z powodu braku polskich przedszkoli, polskich szkół znacznie oddalonych od miejsc zamieszkania Polaków, a także wyboru szkół litewskich przez polskie rodziny (Lisiewicz, 2007).
Także część rodziców narodowości polskiej decyduje się na szkoły nie polskie z myślą, że w tych szkołach jest wyższy poziom nauki i większe szanse na
łatwiejsze dostanie się na studia wyższe.
Organizacje polskie na Litwie, jak i organizacje z Polski starają się stworzyć jak najlepsze warunki dla rozwoju szkół polskich.
Zdaniem Tadeusza Andrzejewskiego 2005, s. 78) „do pozytywów należy
zaliczyć przyjęcie przez Sejm jeszcze w poprzedniej kadencji Ustawy o oświacie, której ostateczna wersja gwarantuje Polakom litewskim pobieranie nauki
w języku ojczystym na wszystkich szczeblach szkoły ogólnokształcącej. Posłowie AWPL przyczynili się do zablokowania poprawek konserwatystów, którzy nalegali, by Ustawa o oświacie gwarantowała pobieranie nauki w języku
mniejszości tylko na szczeblu szkoły podstawowej” .
Zbigniew Kurcz (2005, s. 329) uważa, że „negatywne konsekwencje dla
polskiej oświaty niesie wdrażana na Litwie reforma szkolnictwa, która zakłada m. in. dokonanie tzw. optymalizacji w zakresie sieci szkół. Optymalizacja
zakłada likwidację małych szkół i rozwój dużych placówek, do których będą
dowożone dzieci z mniejszych miejscowości. Dla Wileńszczyzny optymalizacja oznacza zamykanie małych polskich szkół i przenoszenie dzieci do zbiorczych szkół litewskich” .
Jan Sienkiewicz (2001, s. 109) stwierdza, że „jednym z głównych problemów, z jakimi się boryka polskie szkolnictwo na Litwie, jest brak kadry pedagogicznej. Wielu nauczycieli pracuje mając przekroczony wiek emerytalny,
jeszcze więcej ma do emerytury rok czy dwa lata, część naucza niezgodnie z
wyuczoną specjalnością. Katedra polonistyki na Uniwersytecie Pedagogicznym w Wilnie nie jest w stanie sprostać zapotrzebowaniom i nie ma koncepcji, jak problem braku kadr w szkołach polskich ma być rozwiązany”.
Zdaniem Adama Bobryka (2006, s. 264-265) „po uzyskaniu dyplomu w
Polsce absolwenci musieli zwracać się do Ośrodka Oceny Jakości Studiów w
10
Wilnie w celu nastryfikowania dyplomu oraz obowiązywał ich egzamin z języka litewskiego.(...) Z pewnymi problemami spotykali się natomiast absolwenci
Kolegiów Nauczycielskich. Ich wykształcenie nie było uznawane jako wyższe,
ale jako średnie specjalistyczne. Nie chciano ich też przyjmować na uczelnie
litewskie, na studia uzupełniające, oczekując odbycia pełnego toku studiów.
Jak wskazywali absolwenci, uzyskiwali oni też niższe wynagrodzenie niż ich
koledzy, którzy skończyli szkoły wyższe na Litwie oraz obawiali się, że w przypadku redukcji etatów mogą podlegać zwolnieniom częściej niż absolwenci
innych uczelni”.
W szkołach brakuje polskich podręczników, coraz większe są naciski na
wprowadzenie nauczania w języku litewskim historii oraz geografii. Jest deficyt nauczycieli języka litewskiego w szkołach z polskim językiem nauczania.
W dalszym ciągu nie przywrócono obowiązkowej matury z języka polskiego
w szkołach z polskim językiem nauczania. Język ten można wybrać na maturze ale jako przedmiot do wyboru (Sienkiewicz, 2001).
Ważną rolę w zachowaniu polskości wśród mniejszości polskiej na Litwie
pełnią różnego rodzaju organizacje. Obecnie działa na Litwie ponad 40 zarejestrowanych organizacji polskich. Oto niektóre z nich: Związek Polaków
na Litwie oraz oddziały miejskie i rejonowe, Stowarzyszenie Nauczycieli Szkół
Polskich na Litwie „Polska Macierz Szkolna”, Stowarzyszenie Naukowców Polaków Litwy, Związek Harcerstwa Polskiego na Litwie, Polski Teatr w Wilnie,
Polskie Studio Teatralne, Centrum Kultury Polskiej im. S. Moniuszki, Polska
Galeria Artystyczna, Klub Poetów Wileńskich.
2. GŁÓWNE PROBLEMY MNIEJSZOŚCI POLSKIEJ NA LITWIE
Według Tadeusza Andrzejewskiego (2005, s. 76) „ ...gros problemów społeczności polskiej jako wspólnoty narodowej bierze się z odmiennego postrzegania przez władze państwa litewskiego i przez liderów polskiej mniejszości
narodowej samego pojęcia integracji, jego modelu. (...) Mniejszość polska na
Litwie spełnia wszystkie kryteria (takie jak autochtoniczność, zwartość zamieszkania w terenie, kryterium ilościowe), by wobec niej stosować standardy
europejskie o pełnym zakresie i bez żadnych wyjątków”.
Zdaniem Zbigniewa Kurcza (2005, s. 12) „proces ożywienia etnicznego
na Wileńszczyźnie dotyczy dwóch zbiorowych podmiotów, Litwinów i Polaków. Każda z grup dąży do uzyskania dla siebie jak największej ilości praw
i ta rywalizacja prowadzi do konfliktu. Uzyskanie bowiem przez Litwinów
prerogatyw kojarzonych tradycyjnie ze statusem narodu państwowego bądź
dążenie Polaków do odzyskania kiedyś posiadanych praw lub ich dążenie do
11
uzyskania praw wpisanych w międzynarodowe standardy ochrony mniejszości narodowych pozostaje w sprzeczności z interesami drugiej strony” .
Jan Sienkiewicz (2000, s. 73) stwierdza, że kompleks antypolski jest u
Litwinów niezwykle głęboki. Na negacji polskości kształtowała się litewska
świadomość narodowa w końcu XIX wieku. Antypolskość była też istotnym
elementem konsolidującym w obecnym odrodzeniu narodowym. Nie należy
więc się spodziewać rychłego jej zaniku.
Jednak Polaków przed problemami chroni art. 11 Konwencji Ramowej: „w rejonach tradycyjnie zamieszkałych przez znaczną liczbę osób należących do mniejszości narodowej strony będą starać się zgodnie z obowiązującym prawem, w tym także tam, gdzie to stosowane, umowami z
innymi państwami oraz przy uwzględnianiu ich specyficznych warunków,
umieszczać również w języku mniejszości tradycyjne nazwy lokalne, nazwy ulic
i inne oznakowania topograficzne o charakterze publicznym o ile istnieje tam
wystarczające zapotrzebowanie na takie oznakowanie” (Sienkiewicz, 2001, s. 28).
Zdaniem Tadeusza Andrzejewskiego (2005, 79) „problemy społeczności polskiej na Litwie poruszane są w trakcie większości oficjalnych spotkań
polityków Polski i Litwy. Postulatami zgłaszanymi przez polskie organizacje
na Litwie od lat zajmują się międzynarodowe komisje ekspertów. Politycy z
Warszawy w czasie niemal każdej wizyty na Litwie spotykają się również z
posłami AWPL. Jednak wyniki tych wszystkich poczynań w najważniejszych
dla społeczności polskiej sprawach są mówiąc delikatnie „mierne”
2.1. Zwrot ziem obywatelom mniejszości polskiej
Termin składania dokumentów dotyczących zwrotu własności początkowo ustalono na 31 grudnia 1991 roku. Następnie jednak był on kilkakrotnie
przesuwany, a byli właściciele i spadkobiercy ziemi na Wileńszczyźnie mieli
duże trudności związane z jej odzyskaniem. Dodatkową uciążliwością było
żądanie by do dokumentów sporządzonych w innym języku niż litewski, dołączyć tłumaczenie, którego koszt był znaczny. Do połowy grudnia 1992 roku
nie uznano także przedstawionych przez byłych właścicieli aktów własności
wystawionych przez „instytucje polskich władz okupacyjnych”. Traktowano je
jako informacje o stanie faktycznym, nie będące dokumentami.
Według Jana Sienkiewicza (2001, s. 106-108) w okresie zarządzania bezpośredniego w miejscowościach podwileńskich rozdano przybyłym z innych
regionów osadnikom kilka tysięcy parceli. Otrzymywali je posłowie, wysocy
urzędnicy państwowi, łącznie z sędziami i prokuratorami. W charakterze rekompensaty, zgodnie z ustawą, ziemię pod Wilnem dostawali wracający z Rosji byli
12
zesłańcy-Litwini i ich przodkowie. Po zakończeniu zarządzania bezpośredniego wszczęte śledztwo ujawniło, iż większość parceli przydzielono wbrew prawu
i obowiązującym przepisom, nikt jednak nie poniósł żadnych konsekwencji,
a nowym właścicielom nikt przydzielonych parceli nie odbierał. (...) Ziemia zajęta
pod budynki mieszkalne lub przemysłowe w ogóle nie podlega zwrotowi”.
Zdaniem Aleksandry Akińczo (2008a, s. 6) „proces zwrotu ziemi na Wileńszczyźnie, wbrew obietnicom rządu sprzed roku, nie zostanie zakończony
do końca 2007 roku – uznali uczestnicy grudniowej narady u premiera Litwy
Gediminasa Kirkilasa. (...) Proces zwrotu ziemi na Litwie, znacjonalizowanej
przez władze sowieckie, rozpoczął się przed 17 laty. W niektórych rejonach
kraju już się zakończył. Natomiast w rejonie wileńskim ziemię zwrócono tylko 70 % osób ubiegającym się o jej odzyskanie, a w Wilnie jedynie dla 12 % .
Zarówno w rejonie wileńskim, jak i w Wilnie byłymi właścicielami ziemi są
głównie Polacy. (...) Powodów przedłużania się procedur zwrotu ziemi na Wileńszczyźnie wymienia się kilka, ale najbardziej skomplikowało ów proces to,
że w 1997 roku sejmowa większość konserwatywna zezwoliła na przenoszenie
odzyskanej ziemi z jednego miejsca na inne. (...) Zgoda na „ przenoszenie” ojcowizny z jednego miejsca na inne umożliwiła osobom bardziej wpływowym
na „ zamianę” ziemi przodków w mało atrakcyjnych rejonach kraju na działkę
w okolicach Wilna, nad morzem czy np. w kurortach, gdzie ziemia jest znacznie droższa. W efekcie prawowici właściciele w atrakcyjnych rejonach utracili
ją, gdyż została rozdana przybyszom z innych rejonów. W rejonie wileńskim i
Wilnie ten proceder był szczególnie popularny, dlatego dla prawowitych właścicieli ziemi brakuje”.
Jak wynika z danych statystycznych, sytuacja ze zwrotem ziemi w największych miastach jest bardzo skomplikowana. Szczególnie trudna sytuacja jest w
Kownie, gdzie zaledwie 48% pretendentów otrzymało ojcowiznę lub rekompensatę za znacjonalizowany majątek. Natomiast nie inaczej jest w Wilnie, gdzie
o zwrot ziemi wciąż ubiega się ponad 5,5 tys. byłych właścicieli lub ich spadkobierców. W skali kraju proces restytucji praw własności na ziemię jest faktycznie zakończony (Tarasiewicz, 2008, s.3).
2.2. Pisownia polskich imion i nazwisk oraz nazw ulic
Zbigniew Kurcz (2005) zwraca uwagę na fakt, że w czasach radzieckich
polskie nazwiska były w urzędach rusyfikowane (przede wszystkim przez wydłużanie końcówki – dodanie długiego „i”, na przykład Dobrowolski przybierało formę Dobrowolskij itd. W okresie pierwszej akcji wydawania paszportów na Litwie przypadającej na lata 19992-1994, wcześniej zrusyfikowane
13
polskie nazwiska podlegały z kolei lituanizacji, a o ich ostatecznym brzmieniu
często decydował kaprys urzędnika powołującego się na uchwałę Rady Najwyższej „O pisowni nazwisk nie litewskich w nowych dowodach osobistych”.
W myśl tej uchwały rdzeń nazwiska powinien być zgodny z litewskimi zasadami a końcówka może brzmieć z polska choć musi być zapisana przy użyciu
litewskich liter.
Według Adama Bobryka (2006) kłopotliwa dla Polaków była zasada pisowni imion i nazwisk w sytuacji wprowadzania nowych dowodów osobistych.
Polacy od 1988 roku zaczęli domagać się, by ich nazwiska, które uprzednio
rusyfikowano i lituanizowano, otrzymały pierwotne brzmienie. Deklaracja o
przyjaznych stosunkach i dobrosąsiedzkiej współpracy 1992 r. i Traktatu 1994
r. między Polską a Litwą dawała prawo do pisania imion i nazwisk w języku ojczystym czyli polskim. Zawarcie tych umów nic nie wniosło, ponieważ
nie zostały wcielone one w życie. Zdaniem Z. Kurcza (2005) władze nie tylko
przywracały litewskie brzmienie nazwiskom spolonizowanym, ale litwinizowały nazwiska, które nigdy litewskie nie były (np. Bogdanowicz – Bogdanas,
Pawłowski- Povilajtis). Jednocześnie tłumaczono polskie nazwiska na litewskie (np. Wróblewski – Žvirblis, Zajączkowski – Kiškis).
Według Kodeksu Cywilnego Republiki Litewskiej imiona i nazwiska w
dokumentach byłyby pisane nie tylko po litewsku ale także z uwzględnieniem
zasad alfabetu łacińskiego. Do użycia będą podane takie litery „x”, „q”, i „w” z
pominięciem tak ważnych dla społeczności polskiej literek, jak „ż”, „ź”, „ń” i inne.
Wiceprzewodnicząca Państwowej Komisji Języka Litewskiego zaznaczyła, że litewscy Polacy będą mogli dokonać zmian w dokumentach zgodnie z
pisownią języka polskiego co będzie się jednak wiązało z dodatkowymi trudnościami przy wymianie dokumentów (Mikulewicz, 2007). Jak podaje litewska gazeta „Respublika” pisownia nazwisk i imion po polsku jest sprzeczna
z Konstytucją. Można nie naruszyć konstytucji w sposób taki, że nazwiska
nielitewskie można będzie pisać, ale tylko w nawiasach obok wersji litewskiej.
Dla premiera Kirkilasa użycie polskich liter jest śmieszne (Akińczo, 2007).
Problemem jest także pisownia nazw ulic w języku polskim w miejscowościach zamieszkałych przez polską mniejszość, w których stanowi teraz większość.
Według Krzysztofa Piaseckiego (2007) „przedstawiciel rządu na powiat
wileński Jurgis Jurkevičius wespół z Inspekcją Języka Państwowego po kilku
latach względnego spokoju ruszył do walki z polskimi nazwami ulic w rejonie
wileńskim. (...) Zdaniem przedstawiciela rządu na powiat wileński Jurkevičiusa tabliczki z nazwami ulic muszą być wyłącznie w języku litewskim, ponieważ
tego wymaga Ustawa o języku państwowym. A tak naprawdę to domaganie
14
się usunięcia z rejonu wileńskiego tablic z nazwami ulic po litewsku i po polsku jest sprzeczne z zapisami Konwencji, którą Litwa podpisała i ratyfikowała
w całości. Aktualnie obowiązująca litewska Ustawa o mniejszościach narodowych w art. 5 głosi, iż „w jednostkach (administracyjno-terytorialnych zwarcie zamieszkałych przez mniejszości narodowe ) napisy informacyjne obok
języka litewskiego mogą być i w języku mniejszości narodowych”. (...) Ponadto strony, które przystąpiły do Konwencji, zobowiązały się jej postanowienia
stosować w dobrej wierze ( art. 2 ) oraz nie uszczuplać „zapewnionych” już
mniejszościom praw (art. 22).
Sprawa tablic z nazwami ulic w języku polskim znalazła finał w sądzie.
Przedstawiciel rządu oskarżył administrację samorządu. Pisownia ulic, według słów Jurgisa Jurkevičiusa, jest sprzeczna z Ustawą o języku państwowym.
Chociaż takie prawo jest zapewnione Europejską Konwencją Ochrony Mniejszości Narodowych i Europejską kartą samorządową oraz Ustawą o mniejszościach narodowych (Akińczo, 2008b).
2.3. Obywatelstwo
Zdaniem Tadeusza Andrzejewskiego (2005) ważnym problemem dla Polaków litewskich aktem prawnym, do którego poprawki są obecnie omawiane
w Sejmie, jest Ustawa o obywatelstwie. Aktualna wersja tej ustawy dyskryminuje mniejszość polską, ponieważ zezwala na posiadanie podwójnego obywatelstwa jedynie obywatelom Litwy narodowości litewskiej. Natomiast Polacy,
obywatele Litwy, takiego prawa są pozbawieni. Przedstawiciele polskich organizacji w radzie Wspólnot Narodowych przy Departamencie Mniejszości Narodowych i Wychodźstwa zainicjowali więc w imieniu wszystkich litewskich
mniejszości poprawkę do Ustawy o obywatelstwie, która miałaby zrównać
prawa wszystkich obywateli Litwy w zakresie podwójnego obywatelstwa.
3. WŁASNE BADANIA EMPIRYCZNE
3.1. Charakterystyka badanej grupy
Badania własne przeprowadzone zostały na przypadkowych osobach w
miejscowościach, w których mieszka polska mniejszość narodowa, w Wilnie
oraz rejonie wileńskim i solecznickim. Osoby zostały wybrane przypadkowo.
Przebadano 12 kobiet i 8 mężczyzn w wieku od 25 do 73 lat.
3.2. Metoda badań
Badania zostały przeprowadzone za pomocą ankiety, zawierającej 26 py15
tań, z których część miała charakter otwarty a część - zamknięty.
3.3.Przebieg badań
Badania zostały przeprowadzone w miejscach pracy ankieterów oraz w
Domach Kultury w Duksztach Pijarskich, Ejszyszkach i Wilnie. Wszystkie
osoby wyraziły chęć udziału w badaniach.
3.4.Wyniki badań
Pierwsze pytanie dotyczyło posługiwania się językami na co dzień, przez
osoby polskiej narodowości, zamieszkałej na Litwie.
polskim, rosyjskim,
litewskim,angielskim,
5%
polskim, litewskim,
rosyjskim,
25%
polskim,
45%
litewskim,
rosyjskim,
5%
polskim, litewskim,
20%
Ryc. 1. Procentowe zestawienie posługiwania się językami przez Polaków, zamieszkałych
na Litwie.
Jak wynika z ryc. 1 45% Polaków zamieszkujących na Litwie posługuje się
wyłącznie językiem polskim, a tylko nieliczna grupa (5%) wykorzystuje do
komunikacji języki litewski i rosyjski z pominięciem polskiego.
Na pytanie „ Czy zależy Panu (-i) na pisowni imienia i nazwiska w języku
polskim? Ankietowani odpowiadali tak (ryc.2.):
16
tak
20%
``
nie
80%
Ryc. 2. Pisownia imion i nazwisk w języku ojczystym .
Zdecydowanej większości zależy na tym, aby imiona i nazwiska były pisane w języku ojczystym. Podają takie argumenty: bo jesteśmy Polakami,
bo to wskazuje, jakiej narodowości jesteśmy, bo są zniekształcane imiona
i nazwiska polskie.
Natomiast osoby, które odpowiedziały „nie” argumentowały to tym, że jak
się jest obywatelem kraju to imię i nazwisko powinno być pisane w języku danego państwa lub też zależy im na brzmieniu napisanego imienia i nazwiska
po polsku, ale ma być napisane litewskimi literami.
Kolejne pytanie dotyczyło tego „czy wstydzi się Pan(-i) w miejscu publicznym rozmawiać po polsku?” I wszyscy ankietowani udzielili odpowiedzi, że
NIE wstydzą się rozmawiać w języku polskim w miejscach publicznych.
Pytanie 4 dotyczyło poczucia dyskryminacji (ryc.3.), czy czują się dyskryminowani ze względu na swoją narodowość.
oboj!tne
10%
nie
15%
Ryc. 3. Dyskryminacja ze względu na narodowość.
tak
75%
17
Jak wynika z ryc. 3 mimo przejawów dyskryminacji aż 80% Polaków zamieszkujących na Litwie nie ma poczucia dyskryminacji, charakterystycznej
dla mniejszości narodowej. Najbardziej dyskryminowani czują się w urzędach
oraz w miejscach publicznych, takich jak restauracja, przychodnia lekarska
Następne pytanie dotyczyło znajomości języka litewskiego.
nie
25%
tak
75%
Ryc. 4. Znajomość języka litewskiego wśród mniejszości polskiej na Litwie.
Z danych przedstawionych na ryc. 4 co czwarta osoba nie posługuje się
biegle językiem litewskim w mowie i piśmie, ponieważ są to osoby w wieku
emerytalnym.
Kolejne pytanie dotyczyło trudności związanych z odzyskaniem ziemi (ryc.5)
nie pami!tam
5%
tak
40%
nie
50%
brak odpowiedzi
5%
Ryc. 5. Trudności w odzyskiwaniu ojcowizny.
Jak wynika z ryc. 5 spośród badanych 40 % miało problemy z odzyska18
niem ojcowizny. Długi okres oczekiwania na zwrot ziemi, związany był często
z pisownią nazwisk przodków (bo były to polskie nazwiska, a z biegiem historii zmieniała się pisownia nazwisk ,były rusyfikowane, a potem lituanizowane), ciągłym brakiem dokumentów.
Pytanie nr 7 dotyczyło okresu zwrotu ziemi (ryc. 6.).
nie posiada
w"asnej ziemi
30%
d"u#ej ni# 2 lata
25%
d"u#ej ni# 5 lat
25%
oko"o 1 roku
20%
Ryc.6. Okres zwrotu ziem.
Z danych przedstawionych na ryc. 6 wynika, że 30% Polaków na Litwie nie
posiada własnej ziemi, zaś 50% czeka na jej odzyskanie od 2 do 5 lat. Kolejne
pytanie, które brzmiało: „ Co dla Pana (-i) znaczy być Polakiem na Litwie?
Ilustruje ryc. 7.
nie udzieli"o
odpowiedzi
30%
udzieli"o
odpowiedzi
70%
Ryc. 7. Bycie Polakiem na Litwie.
Jak wynika z ryc. 7 nie potrafiło sformułować odpowiedzi na tak postawione pytanie, natomiast wśród tych, którzy udzielili odpowiedzi dominowały następujące:
19
Odpowiedzi były różne, a oto niektóre z nich: (a) przekazać dzieciom tradycje i obyczaje polskie, (b) dbać o kulturę i tradycje polskie, (c) jestem dumna,
że jestem Polką, tu jest moja mała ojczyzna, (d) rozmawiać, uczyć się, modlić
się w języku polskim, € zaszczyt, że jest się Polakiem, (f) jestem Polakiem, a Litwa
– ojczyzną moją , (g) cieszę się, że mieszkam na rodzinnej ziemi moich przodków,
(h) odrębność, bliższe stosunki z rodakami, więź, chęć pomocy dla bliźniego.
Następne pytanie dotyczyło relacji międzykulturowych. Większość ankietowanych ma znajomych, przyjaciół różnych narodowości, co obrazuje rycina nr 8.
litewskiej
10%
litewskiej,
rosyjskiej,
bia"oruskiej,
#ydowskiej
5%
litewskiej,
rosyjskiej
35%
litewskiej,
rosyjskiej,
bia"oruskiej
45%
rosyjskiej
5%
Ryc. 8. Osoby różnych narodowości wśród znajomych i przyjaciół.
Na pytanie, które brzmiało: „Czy ubiegając się do pracy po 1992 roku musiał (-a) Pan (-i) zdawać egzamin z języka litewskiego? osoby, które udzieliły odpowiedzi przeczącej (55%), są po studiach ukończonych na Litwie po roku
1992 i dlatego nie musiały zdawać egzaminu ze znajomości języka litewskiego.
Pytanie nr 11 brzmiało: „Czy problemy Polaków na Litwie są dostrzegane
przez władze litewskie?”, zilustrowane zostało na ryc. 9.
nie wiem
30%
tak
30%
nie
40%
Ryc. 9. Wiedza Polaków na Litwie na temat polityki dot. mniejszości polskiej
20
Z danych przedstawionych na ryc. 9 wynika, że 30% Polaków uważa, że
oficjalna władza dostrzega ich problemy, zaś 40% jest zdania przeciwnego.
Osoby, które udzieliły odpowiedzi przeczącej wymieniały następujące powody: (a) nie, bo ignorują sprawy mniejszości polskiej, odwlekają sprawę zwrotu
ziemi, (b) nie, bo zaniedbana jest oświata i kultura polska na Litwie, (c) nie, bo
słaba jest opieka zdrowotna, (d) nie , bo ciągle odwlekana jest sprawa pisowni
nazwisk i ulic w języku polskim, (e) nie, bo osoby starsze nie znające języka
litewskiego mają problemy w urzędach i z tego powodu są źle traktowani.
Odpowiedzi te świadczą między innymi o zakresie problemów mniejszości
narodowych na Litwie.
Kolejne pytanie dotyczyło aktywności członków mniejszości w życiu
kulturalnym Polaków na Litwie. Stwierdzono, że aż 75% Polaków aktywnie
uczestniczy w szerzeniu kultury polskiej, choć co czwarty Polak nie uczestniczy w życiu kulturalnym, to: (a) brakiem czasu, (b) brakiem informacji o
planowanych imprezach, festynach, wystawach itp.
Pytanie nr 15 brzmiało tak: „ Czy zdarzyło się Panu (-i) mieć konflikty ze
względów narodowościowych? Spośród badanych tylko co 4 osoba nie miała
konfliktów ze względów narodowościowych. Osoby, które miały nieprzyjemności związane ze swoją narodowością wymieniają takie konflikty (pytanie nr 16)
jak: (a) poniżanie i wyśmiewanie starszych osób, które nie znają języka litewskiego, (b) uwagi, że mieszkając na Litwie, należy rozmawiać w języku litewskim.
Kolejne pytanie (nr 18) dotyczyło możliwości korzystania z literatury,
prasy polskiej, co ilustruje ryc. 10.
okazjonalnie
15%
rzadko
20%
cz!s to
65%
Ryc. 10. Czytanie w języku ojczystym.
21
Jak wynika z ryc. 10 w grupie badanych nie było osób, które nie sięgałyby
po literaturę, prasę w języku ojczystym. Ponad połowa ankietowanych często
sięga po prasę, literaturę.
Ryc. 11 (pytanie 19) przedstawia wielkość majątku ulokowanego w ziemi.
wi!cej ni# 3
hektary
35%
3 hektary
5%
nie p osiadam
30%
ok. 1 hektara
30%
Ryc. 11. Wskaźnik posiadania ziemi.
Jak wynika z ryc. 11 30% ankietowanych nie posiada ziemi. Są to osoby,
które sprzedały już ziemię albo odziedziczą ją po rodzicach. Ankietowani posiadający ziemię aż w 86% zamierzają (pytanie nr 20) w przyszłości przekazać
ziemię dzieciom, dając im podstawę przyszłej egzystencji na Litwie.
Rycina 12 ilustruje postawy obywatelskie przejawiające się w aktywności
wyborczej .
Ryc. 12. Frekwencja wyborcza Polaków na Litwie.
Jak wynika z ryc. 12 zdecydowana większość osób bierze udział w wy22
borach tj. 70% ankietowanych. Osoby, które udzieliły odpowiedzi przeczącej
(pytanie 22) podały powód, że nie interesuje ich polityka.
Pytanie 23: „ Czy problemy Polaków na Litwie są poruszane w litewskiej
telewizji, radiu, prasie w sposób wystarczający?”, jak wynika z ryc. 13 połowa
ankietowanych stwierdza, że za mało poruszane są problemy mniejszości polskiej w mediach i w prasie. A powody (pytanie 24) są takie: (a) często problemy
brzmią jak obwinienia, (b) program polski nadawany w Telewizji Litewskiej
trwa zaledwie 15 min. i nie sposób opowiedzieć o wszystkim w tak krótkim
czasie, (c) rząd litewski wcale nie interesuje się mniejszościami narodowymi,
(d) dlatego, że Litwa nie potrafi rozwiązać problemów Litwinów, nie mówiąc
o problemach mniejszości, (e) o mniejszościach mówi się wtedy, gdy wyniknie jakiś konflikt między Litwinami a jakimiś mniejszościami narodowymi
i zazwyczaj rację ,według prasy, radia, telewizji mają ci pierwsi, (f) za mało
jest programów w języku polskim, (g) telewizja, radio, prasa są komercyjne,
dlatego trudno o jakiś obiektywizm.
Ryc. 13. Poruszanie problemów Polaków na Litwie w prasie, radiu, telewizji.
Ryc. 14 przedstawia odpowiedzi na pytanie 25, dotyczące opinii na temat
zmiany pisowni nazwisk, ulic w języku polskim.
23
Ryc. 14. Nazwy ulic i nazwisk pisane w językach mniejszości narodowych
Jak wynika z ryc. 14, aż 70% badanych chciałoby, aby nazwiska były pisane
w języku polskim. Natomiast nazwy ulic – aby obok tablic pisanych w języku
litewskim były tablice pisane w języku polskim w miejscowościach zamieszkałych w większości przez inną narodowość niż litewska. Argumentują to tym:
(a) dlaczego mielibyśmy się wstydzić swego pochodzenia, (b) pisownia w języku polskim odzwierciedlałaby narodowość każdej osoby, (c) świadczyłoby
to o tym, że są miejsca zamieszkałe przez mniejszości narodowe, (d) dla historii, (e dla starszych osób, które nie znają języka litewskiego, (f) bo nas jest
większość i mamy do tego prawo, (g) bo kiedyś tak było. Tylko 10% badanych
nie chce zmiany pisowni, bo uważają, że mieszkając na Litwie trzeba posługiwać się alfabetem litewskim, ponieważ nowe zmiany wprowadzą dużo zamętu
i problemów. Natomiast dla 20 % badanych jest to obojętne.
Ryc. 15 ilustruje lingwistyczny poziom wykształcenia mniejszości polskiej
na Litwie (pytanie 26).
z rosyjskim
j!zykiem
5%
mieszane
15%
z litewskim
j!zykiem
5%
z polskim
j!zykiem
75%
Ryc.15. Ukończone szkoły przez Polaków na Litwie
24
Z powyższej ryciny 15 wynika, że 75% badanych chodziło do szkół z polskim językiem nauczania, 15 % badanych uczęszczało do szkół z dwoma językami nauczania, z polskim i rosyjskim językiem nauczania - 5%, z polskim
i litewskim językiem nauczania - 5 %, z polskim i białoruskim językiem nauczania - 5% .
5. PODSUMOWANIE
Badania zostały przeprowadzone wśród 20 osób deklarujących polską
przynależność narodową, mieszkających w stolicy oraz w miejscowościach
rejonów wileńskiego i solecznickiego. Ankietowani posługują się trzema językami: polskim, litewskim i rosyjskim. Poziom i stopień znajomości tych języków związany jest z wiekiem oraz poziomem wykształcenia osób objętych
badaniami. Nie bez znaczenia była historia państwa litewskiego. W okresie,
gdy stanowiło ono jedną z republik radzieckich obywatele zmuszeni byli uczyć
się języka rosyjskiego, stąd też dobra znajomość tego języka u ludzi starszego
pokolenia.
W 1992 roku zostało wydane zarządzenie, aby każdy zdał egzamin z języka
litewskiego. Dla Polaków Litwy był to okres niepewności i zagrożenia, przede
wszystkim dla osób pracujących w instytucjach litewskich na obszarach, gdzie
posługiwano się językami słowiańskimi. Dotknęło to przede wszystkim osoby
starsze, które mimo wykształcenia i doświadczenia zawodowego przestawały
spełniać oczekiwania pracodawców (Kurcz, 2005).
Z koniecznością zdania egzaminu z języka litewskiego przez osoby narodowości nielitewskiej zetknęło się 45% ankietowanych. Pozostałych 55% to
osoby, które ukończyły naukę już po 1992 roku i nie musiały zdawać takiego
obowiązkowego egzaminu.
Już w roku 1990 rząd litewski postanowił, że imiona i nazwiska wszystkich
obywateli Litwy będą pisane zgodnie z pisownią i gramatyką litewską. Zrezygnowano z możliwości wpisywania oryginalnego nazwiska obok oficjalnego
zapisu. Imiona i nazwiska były lituanizowane, temu także posłużyła wymiana
dowodów. Dla osób narodowości nielitewskiej po ugramatycznieniu imiona i
nazwiska odbiegały od oryginału (Bobryk, 2006).
Polacy mieszkający na Litwie mają bardzo silne poczucie tożsamości narodowej. Dowodzą tego odpowiedzi ankietowanych. Zależy im, aby ich imiona
i nazwiska miały polską pisownię i polskie brzmienie. Aż 75% badanych wyraziło taką chęć, argumentując ją potrzebą deklaracji polskości. Nikt spośród
badanych nie wstydzi się posługiwać językiem ojczystym w miejscu publicznym, choć wielu z nich przyznało, że spotkało się z przejawami dyskryminacji
25
z powodu nieznajomości języka państwowego.
Aż 75% ankietowanych spotkało się z konfliktami na tle narodowościowym. Najczęstszym powodem wyśmiewania się czy poniżania jest brak znajomości języka litewskiego. Jest to najbardziej wyrazisty znak odrębności narodowej, a reakcja jest wyrazem dyskryminacji.
Znaczna większość bo 75% ankietowanych deklaruje dobrą znajomość języka litewskiego. Są to osoby, które uczyły się tego języka w szkole. Ci, którzy
nie znają języka litewskiego to ludzie starsi, emeryci, którzy nie musieli go się
uczyć. Ciekawie argumentowali ten stan rzeczy: język polski znają od kołyski,
rosyjski zmuszeni byli poznać za czasów Związku Radzieckiego, a na naukę
języka litewskiego jest już za późno.
Jednym z najtrudniejszych pytań dla ankietowanych okazało się: „Co znaczy bycie Polakiem na Litwie?” 70% osób skonkretyzowało odpowiedzi, a
zawierały one przede wszystkim podtrzymywania i przekazywania młodym
obyczajów i tradycji narodowych, deklaracji polskości i dumy z przynależności do narodu polskiego więzi zarówno z Polską, jak i z Litwą, posługiwanie
się językiem polskim.
Według danych statystycznych zwrot ziemi najbardziej skomplikowany
jest w miastach takich jak Wilno, Kowno. W stolicy na zwrot ojcowizny czeka
ponad 5,5 tys. osób, w Kownie tylko 48% właścicieli odzyskało ziemię (Stanisław Tarasiewicz, Kurier Wileński, z dnia 10.01.2008, s. 3). Jest to jeden z
problemów, z którymi musieli się zetknąć Polacy mieszkający na Litwie. Z
trudnościami spotkało się 40% badanych, pozostali nie mieli problemów w
staraniach o zwrot ojcowizny. Okres zwrotu zajął dłużej niż 2 lata dla 25%
osób, mieszkających przeważnie na wsi i dłużej niż 5 lat dla osób, których
ziemia znajduje się w mieście.
Wyniki ankiety pozwalają stwierdzić, że ludność polską mieszkającą na
Litwie łączą dobre stosunki towarzyskie, międzysąsiedzkie z osobami różnych
narodowości, a więc, zarówno litewskiej, jak i białoruskiej czy rosyjskiej. Ci
ludzie wolni są więc od uprzedzeń narodowościowych.
Według dużej części respondentów 40% problemy mniejszości polskiej są
niezauważane przez władze litewskie, 30% ankietowanych stwierdza jednak,
że politycy przywiązują wagę do problemów polskiej mniejszości na Litwie.
Powodami sporów i animozji są: zaniedbanie oświaty polskiej, sprawa pisowni imion i nazwisk Polaków, nazw ulic i miejscowości tam, gdzie Polacy stanowią zdecydowaną większość mieszkańców.
Większość badanych, bo 75% bierze czynny udział w życiu kulturalnym
Polaków na Litwie, a ci, którzy w nim nie uczestniczą twierdzą, że brak im
26
czasu, bądź brak też jest informacji o planowanych imprezach.
Media na Litwie są wolne, a więc wszelka krytyka, nietolerancja rasowa
czy etniczna występuje. Polityka państwa litewskiego ogranicza się jedynie
do działań perswazyjnych. Mimo nakłaniania dziennikarzy do obiektywnego
ukazania problemów mniejszości przykłady są rażące. Przykłady nietolerancji
zdarzają się także w telewizji publicznej. Nadzieją na polepszenie stosunków
jest Komisja Etyki Zawodowej Dziennikarzy, która pilnuje, ażeby mniejszości
narodowe nie były dyskryminowane w prywatnych pismach, programach komercyjnych kanałów telewizyjnych.
Obecnie Polacy uważają też, że w marginalnym stopniu poruszane są problemy polskiej mniejszości narodowej w litewskich mas-mediach. Ich zdaniem
rząd po prostu nie interesuje się życiem mniejszości narodowych albo czyni
to w bardzo małym stopniu. Z rozgoryczeniem twierdzą, że w 15-minutowym
programie trudno przedstawić problemy tak dużej grupy ludzi.
Sięgają często po literaturę i prasę polskojęzyczną. Jest to literatura piękna
oraz książki o tematyce historycznej. 75% ankietowanych ukończyła szkołę z
polskim językiem nauczania. Jest to bardzo wyrazisty znak silnego poczucia
tożsamości narodowej.
Większość respondentów posiada ziemię i zamierza ją w przyszłości przekazać swoim dzieciom.
Wyniki ankiet pozwalają stwierdzić, że Polacy mieszkający na Litwie, jakkolwiek silnie odczuwający i deklarujący swoją polskość, mają świadomość,
że są obywatelami Litwy i uważają ją za swoją ojczyznę. Dla wielu z nich jest
oczywiste, że powinni znać język litewski i sprawnie nim się posługiwać.
Większość spośród ankietowanych, bo aż 70% bierze udział w wyborach
do parlamentu litewskiego. Ci, którzy nie uczestniczą, twierdzą, że sam system
rządzenia jest zły lub też nie wierzą, że ich głos może coś zmienić. Być może
funkcjonuje jeszcze przekonanie pochodzące z czasów systemu totalitaryzmu
sowieckiego, że decyzje o wyborze władz i tak zapadają poza wyborcami.
Mniejszość narodowa Polaków na Litwie stanowi silnie zintegrowaną grupę ludzi świadomych swego pochodzenia, swoich korzeni, narodowych tradycji, polskiej kultury. Mają ugruntowane poczucie tożsamości narodowej i są
wierni przekonaniu, że winni świadczyć o swojej polskości.
Bibliografia
Akińczo, Aleksandra (2007) „Respublika ” Projekt ustawy o pisowni
nazwisk sprzeczny z konstytucją, Magazyn Wileński, 8, s. 7.
Akińczo, Aleksandra (2008a). Zwrot ziem na Wileńszczyźnie nie zakończył
27
w 2007 roku . Magazyn Wileński, 1, s. 6.
Akińczo, Aleksandra (2008b). Sprawa tablic z nazwami ulic w języku
polskim – w sądzie, Magazyn Wileński, 1, s. 6.
Andrzejewski, T. (2005). Rola AWPL w rozwiązaniu problemów polskiej
mniejszości na Litwie, w: Alina Grynia (red.), Rocznik Stowarzyszenia Nauk
Polaków Litwy Rok 2005, Tom IV, s. 76-80.
Apel do rodziców Polaków XII Konferencji Wileńskiego Oddziału
Rejonowego ZPL Polskie dziecko – w polskiej szkole Magazyn Wileński
2007/7, s. 4
Bobryk, A. (2006). Odrodzenie narodowe Polaków w Republice Litewskiej
1987-1997, Toruń: Dom Wydawniczy DUET.
Kurcz, Z. (2005). Mniejszość polska na Wileńszczyźnie. Wrocław:
Wydawnictwo Uniwersytetu Wrocławskiego.
Lietuvos pedagogų kvalifikacijos institutas (1998) Lietuvos Tautinės
Mažumos, Wilno: Wydawnictwo ROSMA.
Lisiewicz, Janina (2007). Nauka w języku ojczystym – świadomy
wybór Polaków z Wileńszczyzny, Magazyn Wileński, 7, s. 4.
Lisiewicz, Janina (2007). Pierwszo wrześniowe kalkulacje, Magazyn
Wileński, 9, s.4.
Mikulewicz, Irena (2007). Przywrócić prawo do nazwiska. Tygodnik
Wileńszczyzny z 7-13 VI 2007, s. 1-2.
Piasecki, K. (2007). Tylko „gatvės” żadnych „ulic”. Tygodnik Wileńszczyzny
z 22-28 XI 2007, s. 4.
Potašenko, G. (2007). Lietuvos Tautinės Mažumos, Wilno: Wydawnictwo
ŠVIESA.
Sienkiewicz, J. (2000). Nasza racja stanu,Toruń: Wydawnictwo Adam
Marszałek.
Sienkiewicz, J. (2001). Ustawy i postawy, Wilno: Wydawnictwo PETRO
OFSETAS.
Tarasiewicz, S. (2008). Zwrot ziemi – nie wystarczy samej obietnicy
potrzebna jest ziemia Kurier Wileński z 10 I 2008, s. 3.
Tautinių mažumų ir išeivijos departamentas prie Lietuvos Vyriausybės
(1998) Tautinės Mažumos Lietuvoje: Wilno
Węglińska, M. (2002). Jak pisać pracę magisterską, Kraków: Oficyna
Wydawnicza IMPULS.
Widtmann, S. (2006). Polityka państwa litewskiego wobec mniejszości
narodowych, w: Alina Grynia, Irena Mikłaszewicz (red.) Rocznik
Stowarzyszenia Naukowego Polaków Litwy Rok 2006, Tom V, s. 17-21,
28
Wilno: Wydawnictwo PETRO OFSETAS.
Wołkonowski, J. (2005). Relacje większości i mniejszości w państwie
narodowym w XX stuleciu na przykładzie krajów bałtyckich. Zarys
problematyki w: Alina Grynia (red.) Rocznik Stowarzyszenia Naukowego
Polaków Litwy Rok 2005,
Tom IV, s. 6-13, Wilno: Wydawnictwo PETRO OFSETAS.
http://www.tmid.lt/index.php?page_id=694-38k- z dnia 28.02.2008 r.
http://najmici.net/losy_litwa.htm-46k- z dnia 28.02.2008 r.
http://www.wspolnota-polska.org.pl/index.php?id=kw5_1_03-39k-z dnia
28.02.2008 r.
PROBLEMY MNIEJSZOŚCI NARODOWEJ POLAKÓW NA LITWIE
Streszczenie
Praca dotyczy problemów mniejszości narodowej Polaków na Litwie. Obecnie Polacy
stanowią największą mniejszość narodową zamieszkującą teren Republiki Litewskiej. Do
najważniejszych problemów należą: zwrot ziemi, pisownia polskich imion i nazwisk, pisownia nazw miejscowości w większości zamieszkałych przez mniejszość polską oraz nazw ulic
w tych miejscowościach a także kwestia otrzymania obywatelstwa innego kraju niż Republiki Litewskiej przez osoby mniejszości narodowej. Potwierdzają to własne badania empiryczne przeprowadzone na osobach narodowości polskiej, zamieszkującej na Litwie.
29
Zeszyty Naukowe
WSSM
(20/2009) s. 30-41
Piotr Mazuruk
Wydział Zarządzania, Katedra Marketingu i Przedsiębiorczości,
Politechnika Białostocka w Białymstoku;
Wydział Administracji, Wyższa Szkoła Suwalsko-Mazurska
im. Papieża Jana Pawła II w Suwałkach
PRAWO WŁASNOŚCI NA LITWIE
Priwate property the Republik of Lithuania
Summary
Inviolability of property is related to two issues – the guarantee of property right
and the guarantee of human rights for their properties, the so called guarantee for
quality and permanence. The nature of this protection varies in different cases.
The constitutional guarantee of the human rights and basic liberties protects the
individual from the interference of the state to the extent of this freedom. It means
that the constitutional guarantee “inviolable property” depends on the special protection of the human activity related to private property. It is the reason for which the
Constitution excludes the possibility of the overall free of charge nationalization.
Summing up, it should be stated that the Constitution of the Republic of Lithuania includes powerful guarantees of the property rights, but also creates other
circumstances for economic development. Establishment of the democratic changes
backed by the economic success enables us to think that the Republic of Lithuania
consciously follows the route, which seems to be rightful from the social and economic perspectives. In our opinion, we should emphasize the importance of the decision to implement the flat tax which simplifies the tax system in an evident manner.
Even the superficial analysis of the economic situation of the countries, which have
opted for a such solution, suggests that this risk has brought the desired effect and
affects the economic competitiveness of these countries.
Na terenie Republiki Litewskiej, po kilku dekadach stanu dalekiego od
normalności, spowodowanego następstwami polityki ZSRR wobec narodów
które zostały podporządkowane doktrynie socjalistycznej nacjonalizacji i
wywłaszczania, nastała era przywracania elementarnego porządku prawnego. Fundamentem stosunków własnościowych, tak ważnych z gospodarczego
30
Prawo Własności na Litwie
punktu widzenia, jest bez wątpienia prawo własności. W kraju, tak mocno doświadczonym przez historię, w którym osoby prywatne często utraciły prawo
do własnego mienia, po odzyskaniu tożsamości narodowej przystąpiono do
dynamicznej odbudowy struktur niepodległego państwa w oparciu o nowoczesne, umożliwiające przyszłą integrację z organizacjami międzynarodowymi prawo. Dzisiejszy obraz Litwy, a także jej dorobek na przestrzeni kilkunastu
lat, które dzielą to państwo od momentu odzyskania niepodległości upoważniają do stwierdzenia, że Republika Litewska odniosła ogromny sukces1. Nie
sposób nie dostrzec roli, jaką odegrało w tym procesie racjonalne i wyważone
podejście do problematyki tworzenia prawa, ze szczególnym uwzględnieniem
Konstytucji Republiki Litewskiej, uchwalonej w drodze referendum 25 października 1992 r. W preambule konstytucji wyrażone zostało dążenie narodu
litewskiego do stworzenia wolnego, sprawiedliwego, harmonijnego społeczeństwa obywatelskiego i państwa prawa. Podstawą tych dążeń jest wolność
osobista i swoboda działalności gospodarczej.
Na uwagę zasługuje fakt, iż w konstytucji nie ma żadnego specjalnego artykułu ani postanowień, które wyróżniałyby własność według typów, form,
rodzajów. Warto też wspomnieć o art. .47 konstytucji2 , w którym stwierdzono, że określonego rodzaju mienie może należeć tylko do określonych podmiotów. Art. 47 ust.1 zawarto ogólną regułę, która stanowi, iż ziemia, wody
wewnętrzne, lasy, parki mogą należeć do obywateli Republiki Litewskiej lub
do państwa. Kolejny ustęp precyzuje tę regułę, określając obszar ziemi, znaczenie państwowe posiadanych wód wewnętrznych, lasy, parki, drogi a także
obiekty kulturalne archeologiczne, historyczne i jednocześnie stanowi, iż tylko państwo może być właścicielem tych obiektów. W myśl postanowień konstytucji, inne państwa mogą nabywać grunty jedynie w celu budowy obiektów
pozostających w służbie dyplomatycznej (ambasady , konsulaty).
W państwie, które niedawno odzyskało niepodległość, ziemia stała się
istotnym elementem tożsamości narodowej. Odgrywa ona bardzo ważną rolę
w politycznym i gospodarczym życiu państwa. W momencie uchwalania konstytucji w 1992 roku konstytucyjnoprawne ograniczenie nabywania ziemi
przez obcokrajowców wydawało się zrozumiałe i uzasadnione. Po kilku latach, rozwój polityczny i gospodarczy spowodował dyskusję dotyczącą rewizji
tego ograniczenia. Jednocześnie często akcentowano, że norma konstytucyjna
stanowiąca odpowiednio, iż tylko obywatele Republiki Litewskiej lub Państwo
mogą być właścicielami ziemi, ograniczała nie tylko prawa obcokrajowców,
lecz także prawa wielu wewnętrznych podmiotów do nabywania ziemi.
1 Litwa – „Zarys wiedzy o kraju”, wydanie trzecie, Artlora 2007, s.8-22.
2 Konstytucja art. 47
31
Piotr Mazuruk
Osobami prawnymi na Litwie są posiadające własną nazwę, instytucje lub
organizacje, które mogą we własnym imieniu nabywać i posiadać prawa oraz
obowiązki, być powodem lub pozwanym w sądzie. Osoba prawna powinna
być zarejestrowana w Rejestrze Osób Prawnych. W Rejestrze Osób Prawnych
osoby prawne powinny zamieścić wszelkie ustawowo wymagane dane dotyczące siebie i swej działalności. Urząd prowadzący Rejestr Osób Prawnych
(instytucja ustanowiona ustawowo przez państwo) Państwowe Przedsiębiorstwo Centrum Rejestru . Uważa się, że podmiot, jakim jest osoba prawna, jest
utworzony od momentu zarejestrowania w Rejestrze Osób Prawnych. Według
Kodeksu Cywilnego osoba prawna powinna być zarejestrowana w terminie 30
dni od chwili przedstawienia wszystkich dokumentów. Prowadzący Rejestr
po zarejestrowaniu osoby prawnej wydaje Świadectwo Rejestracyjne Osoby
Prawnej oraz nadaje osobie prawnej Kod Osoby Prawnej. Osoby prawne nabywają prawa cywilne, podejmują obowiązki cywilne i realizują je za pośrednictwem swych organów, które są powoływane i działają zgodnie z ustawami
i dokumentami założycielskimi osób prawnych. Osobę prawną rozwiązuje się
drogą likwidacji lub reorganizacji.
20 czerwca 1996 roku art. 47 Konstytucji został uzupełniony o nowy ustęp.
Stanowi on, iż samorządy innych narodowych podmiotów, jak również podmioty zagraniczne prowadzące na Litwie działalność gospodarczą będą mogły
nabywać na własność grunty nierolnicze pod budowę i korzystać z gruntów i
urządzeń, które służą bezpośrednio ich działalności3.
Dzierżawa w Republice Litewskiej
Przedsiębiorstwa z kapitałem zagranicznym mają prawo nabywać budynki
oraz dzierżawić grunta lub zabudowania niezbędne do gospodarczej działalności przedsiębiorstwa. Inwestor zagraniczny może dzierżawić grunty na 99
lat z prawem pierwszeństwa przy przedłużeniu tego okresu w przyszłości. Lokalne władze mogą zawierać umowy dzierżawne na grunty nie przekraczające 10ha powierzchni w obrębie granic miast. Dzierżawę większych obszarów,
w tym także poza granicami miast, rozstrzyga się na szczeblu rządowym , w
porozumieniu z władzami lokalnymi. Obszary chronione przez państwo nie
mogą być dzierżawione. Grunty prywatne mogą być dzierżawione na podstawie porozumienia między stronami.
23 maja 1995r rząd litewski zatwierdził szczegółowe regulacje prawne
dotyczące wydzierżawiania ziemi będącej własnością państwa, a przeznaczonej do działalności nierolniczej. Przepisy te odnoszą się do przedsiębiorstw
i przedsiębiorstw z kapitałem zagranicznym. Funkcję właściciela ziemi spe3 Konstytucja art. 47
32
łenia zarząd miejski lub rejonowy umowę o dzierżawę, w imieniu zarządu
miejskiego lub rejonowego, podpisuje kierownik służby regulacji rolnej, a w
przypadku podwynajmu – osoba upoważniona przez dzierżawcę ziemi państwowej . Umowa o dzierżawie ziemi państwowej powinna być zarejestrowana
w terminie 3-ch miesięcy w służbie regulacji rolnej zarządu miejskiego lub
rejonowego. Na życzenie stron może być zatwierdzona przez notariusza. Poza
tym może być podpisane również na życzenie stron, dodatkowe porozumienie
do umowy załącza się szkic wydzierżawionej działki gruntowej sporządzony
zgodnie z wymogami Ministerstwa Rolnictwa. Umowa o dzierżawę może być
sporządzona w dwóch językach- litewskim i obcym (jednak w sprawach spornych priorytet ma wersja litewska). Dzierżawcą ziemi państwowej Może być
obcokrajowiec w wieku co najmniej 18 lat, legitymujący się zaświadczeniem
o stałym zamieszkaniu w Republice Litewskiej oraz wspólne przedsiębiorstwo
lub przedsiębiorstwo z kapitałem zagranicznym posiadające zezwolenie na
prowadzenie działalności na Litwie ziemię państwową przeznaczoną do działalności nierolniczej wydzierżawia się poprzez aukcję lub w drodze pozaaukcyjnej4.
Bez aukcji można wydzierżawić ziemię następujących przypadkach:
- jeśli na działce gruntowej są należące do przyszłego dzierżawcy
budynki, zabudowania lub inne urządzenia ;
- jeśli na działce gruntowej są należące do innych osób budynki,
zabudowania lub inne urządzenia które są wydzierżawiane razem z
ziemią;
- jeśli działka gruntowa leży na terytorium przedsiębiorstwa – założyciela
wspólnego przedsiębiorstwa lub przedsiębiorstwa z kapitałem
zagranicznym.
Jeśli przedsiębiorstwo – założyciel wspólnego przedsiębiorstwa ma przydzieloną parcelę poza granicami zajmowanego przez siebie terenu, a inwestycja zagraniczna wynosi co najmniej 200 000 USD, strona litewska może
zrezygnować z części parceli, która przechodzi w dzierżawę zakładanemu
wspólnemu przedsiębiorstwu.
Jeśli zgodnie z perspektywicznymi planami działka jest przewidziana
dla potrzeb publicznych (budownictwo, eksploatacja kopalin użytecznych) ,
wówczas dzierżawi się ja tylko do terminu rozpoczęcia prac przewidzianych
w planach.
Użytkując działkę zgodnie z jej przeznaczeniem , dzierżawca ma prawo
wznosić budynki i inne zabudowania, wykorzystywać na własne potrzeby (nie
na sprzedaż) wody gruntowe i kopaliny użyteczne z wyjątkiem bursztynu, ropy
naftowej i piasku kwarcowego. Dzierżawca może wynająć użytkowaną ziemię
4 Litwa 97 Poradnik eksportera PLIG Suwałki 1997
33
Piotr Mazuruk
osobie trzeciej, nie zmieniając podstawowego przeznaczenia jej użytkowania.
Umowa o dzierżawę może być rozwiązana:
- gdy dzierżawca dłużej niż 6 m-cy nie płaci czynszu za
użytkowaną ziemię
- gdy dzierżawca samowolnie zmienia podstawowe przeznaczenie
użytkowanej ziemi,
- w razie anulowania zezwolenia na stały pobyt dzierżawcy w Republice
Litewskiej lub anulowania zezwolenia na inwestycję zagraniczną.
Wydzierżawioną ziemię można zabrać na cele publiczne. W takim przypadku dzierżawcy zwraca się straty w trybie ustalonym przez ustawy.
Wykup ziemi na Litwie
20 czerwca 1996r. sejm litewski zatwierdził ustawę określającą szczegółowo warunki zakupu ziemi przez cudzoziemców ( osoby prawne i fizyczne)
prowadzących działalność gospodarczą na Litwie. Działki o ograniczonej
wielkości mogą nabywać przedsiębiorcy z krajów Unii Europejskiej i krajów
stowarzyszonych ( a więc również z Polski ), a także z NATO i OECD. W ustawie zakazuje się sprzedaży gruntów rolnych, ziem położonych w 15-to kilometrowym pasie nadmorskim, rezerwatach przyrody i obiektach o znaczeniu
strategicznym5.
Podmioty zagraniczne powinny spełniać stosowne kryteria, ustanowione
przez Republikę Litewską dotyczące integracji europejskiej i transatlantyckiej.
Porządek, warunki ograniczenia nabywania na własność takich gruntów będą
określone przez Trybunał Konstytucyjny.
Treść art. 47 Konstytucji zawiera więcej aspektów: otóż konstytucja daje
w ujęciu porównawczym szczególne rozwiązanie- sama konstytucja różnicuje
prawne możliwości nabywania własności. Ponadto zróżnicowane wyliczenie
podmiotów jest przyczyną dla której własność chociaż niebezpośrednio, może
zostać zakwalifikowana jako własność prywatna. W odpowiedzi na własność
państwowa, lub własność samorządowa. Choć konstytucyjnie uznana jest zarówno własność państwowa jak i prywatna, to te formy własności mają jednak
różną pozycję prawną w konstytucji, która zapewnia ochronę własności państwowej, stanowi: organizacja administracji, korzystanie i dysponowanie majątkiem państwowym określa ustawa6. Zasadniczo inne są określenia w konstytucji w zakresie własności prywatnej. Podstawą gospodarki litewskiej jest
prawo do własności prywatnej, swoboda prywatnej działalności gospodarczej
i prywatna inicjatywa7. Inaczej mówiąc, konstytucja określa nie tylko priory5 Problemy Transformacji Gospodarczej w Estonii, Litwie, Białorusi i Federacji Rosyjskiej Gdańsk 2002,s.20-37.
6 Konstytucja art.128
34
tetową lecz również podstawową funkcję własności prywatnej w gospodarce
państwa. Jest to ważny element, gdy mówi się o konstytucyjnych gwarancjach
własności, które zostały ustalone w art. 23 konstytucji.
Art. 23 konstytucji jest częścią rozdziału gwarantującego prawa człowieka
i wolności podstawowej. Zresztą rozdział ten rozpoczyna się od określenia,
że prawa i wolności człowieka są prawami naturalnymi. Wymieniony artykuł
brzmi następująco:
Własność jest nienaruszalna.
Prawo własności jest chronione ustawą.
Wywłaszczenie jest dopuszczalne tylko na podstawie ustawy, tylko dla
dobra ogółu i za sprawiedliwym odszkodowaniem8.
O nienaruszalności własności mówi się w konstytucjach niewielu państw.
Przyczynę, dla której w konstytucji RL podkreślono naturalny charakter praw
człowieka, podstawowych wolności i w tym kontekście umocniono nienaruszalność własności, można wyjaśnić tym, iż w niedawnej przeszłości własność
prywatna była niedopuszczalna. Zrozumiałe jest, że wielu ludzi po uchwaleniu konstytucji chciało interpretować określenie „własność jest nienaruszalna”
jako absolutną, bezwarunkową ochronę praw własności. Dyskusje o nienaruszalności własności są jeszcze dzisiaj aktualne.
Nienaruszalność własności dotyczy dwóch momentów – gwarancji instytucji prawa własności i gwarancji prawa człowieka do swoich własności, tak
zwana gwarancja wartości i trwałości. Charakter tej ochrony jest w każdym
wypadku zróżnicowany.
Konstytucyjna gwarancja praw człowieka i wolności podstawowych chroni jednostkę przed ingerencją państwa w obszar tej wolności. Oznacza to, że
konstytucyjna gwarancja „własność jest nienaruszalna” polega na szczególnej
ochronie ludzkiej działalności dotyczącej własności prywatnej. Jest to powód, dla
którego Konstytucja wyłącza możliwość ogólnej bezpłatnej nacjonalizacji.
Wywłaszczenie w Republice Litewskiej
Może być podjęte tylko w wyjątkowych wypadkach na podstawie ustawy,
dla dobra ogólnego, a odszkodowanie powinno być sprawiedliwe9. Gwarancja
instytucji własności prywatnej chroni własność prywatną w zasadzie jak nietykalną instytucję prawną. Ta gwarancja jest istotnym warunkiem do urzeczywistnienia zasady zawartej w konstytucji, zgodnie z którą gospodarka litewska
opiera się na własności prywatnej.
Gwarancja własności została proklamowana w rozdziale konstytucji, któ8 Konstytucja art. 23
9 Konstytucja art. 23 ust. 3
35
Piotr Mazuruk
ry zabezpiecza prawa człowieka i wolności podstawowe. Bez wątpienia konstytucyjnoprawna gwarancja chroni również konkretne indywidualne prawa
własności przed ingerencją ze strony państwa. Konstytucja jest stosowana jednolicie i bezpośrednio. Każdy może dla obrony swoich praw powołać się na
konstytucję.
Przedmiotem ochrony gwarancji są istniejące obecnie prawa własności,
ale nie prawo do nabywania własności. Jednak od rozwiązywania kwestii
własności w konstytucji zależy prawna reglamentacja nabywania własności,
prywatyzacji i reprywatyzacji10. Istotna ochrona własności prywatnej konstytucji zakłada aktywną prywatyzację własności państwowej, wspiera nabywanie własności prywatnej.
Warto też wspomnieć o drugim ustępie , w którym stwierdzono, że prawa własności są chronione przez ustawy11. Interpretacja tego określenia nie
jest jednoznaczna. Jednak nie można zgodzić się ze stwierdzeniem, że norma
konstytucyjna oznacza absolutną ochronę własności prywatnej, ponieważ nie
powiedziano nic o treści i ograniczeniach własności. Interpretację konstytucyjnego sformułowania „prawa własności chronią ustawy” należy rozpocząć
od tego, że konstytucyjnoprawna gwarancja własności spełnia jako prawo
człowieka funkcję ochronną. Powyższa ochrona przed ingerencją państwa
gwarantuje jednocześnie wyłączne prawo właściciela do korzystania z własnego majątku i dysponowania nim. Jest jednak oczywiste, że w zderzeniu z innymi dobrami chronionymi przez konstytucję ograniczenia prawa własności
są nieuniknione i usprawiedliwione. A zatem uzasadnienie tych ograniczeń
można znaleźć w samej konstytucji. Konkretne ograniczenia ustawodawca
może określić w ustawach. Litewski Trybunał Konstytucyjny podkreślał w kilku
orzeczeniach, że w każdym konkretnym wypadku ograniczenie praw konstytucyjnych powinno odpowiadać wymogom konieczności i współmierności.
Ograniczenia własności są najczęściej uwarunkowane przez funkcje socjalne własności. Konstytucja nie wypowiada się o nich bezpośrednio, choć
są one zawarte w wielu jej postanowieniach, wywłaszczenie dla dobra ogólnego. Nawiasem mówiąc, podobne rozwiązania zastosowano w ustawodawstwie
polskim, które przewiduje możliwość wywłaszczenia nieruchomości w celu
realizacji ważnego interesu społecznego12.
Z tego punktu widzenia szczególnie istotny jest również art. 46 bowiem w
pierwszym ustępie tego artykułu zawarta jest zasada określająca własność prywatną jako podstawę gospodarki państwa. Dalsza część tego artykułu brzmi
następująco:
12 Konstytucja art. 23 ust. 3
36
Państwo wspiera służące ogółowi wysiłki i inicjatywy gospodarcze.
Państwo reglamentuje działalność gospodarczą w ten sposób, aby służyła
dobru ogólnemu.
A zatem konstytucja proklamuje dążenie do służącej dobru ogólnemu
działalności gospodarczej, jednocześnie widoczne jest zobowiązanie, aby
polegająca na własności prywatnej działalność gospodarcza służyła dobru
narodu. Właśnie w tych postanowieniach można się dopatrzyć konstytucyjnoprawnego impulsu do rozszerzenia art. 47 konstytucji, co zdarzyło się 20
czerwca 1996 roku. Rozszerzenie listy podmiotów, które mogą nabywać na
własność grunty pod budowę i do korzystania z budynków i urządzeń, które
służą bezpośrednio ich działalności, jest zgodne z postanowieniami konstytucji, ponieważ państwo wspiera ogół pożytecznych dążeń i inicjatyw gospodarczych. Również stosowanie wobec podmiotów zagranicznych kryteriów
integracji europejskiej i transatlantyckiej, wzajemne preferencje, polegające
na gwarantowaniu równych praw dla podmiotów litewskich w innych państwach, powinny służyć ogólnemu dobru narodu.
Z przedstawionych zagadnień można wyciągnąć wniosek, iż przy nabywaniu
własności szczególne znaczenie mają następujące postanowienia konstytucji:
1. własność prywatna tworzy ekonomiczną podstawę państwa i jest to
konstytucyjnoprawna przesłanka prywatyzacji własności państwowej13.
2. własność, która należy wyłącznie do państwa, nie może być
prywatyzowana14
3. konstytucja rozróżnia nabycia własności według podmiotów15
4. prywatyzacja własności państwowej jest reglamentowana ustawą16
5. konstytucyjnoprawna gwarancja instytucji prawa własności wpływa na
restytucję własności znacjonalizowanej przez władzę sowiecką17
Godne uwagi jest to, iż podstawą konstytucyjnoprawną prywatyzacji i reprywatyzacji stały się akty uchwalone wkrótce po uchwaleniu niepodległości
11 marzec 1990 rok. Dzięki nim instytucja własności prywatnej powróciła na
płaszczyznę konstytucyjną. Już 15 listopada 1990 roku Najwyższa Rada Republiki Litewskiej uznała istnienie praw własności obywateli litewskich. Na
bazie tej politycznej decyzji uchwalono 18 czerwca 1991 r. ustawę o porządku
i przesłankach przywrócenia praw własności do pozostałego, nieruchomego
majątku obywateli. Regulowała ona porządek i warunki przywracania praw
własności obywatelom, których nieruchomości zostały uspołecznione przez
13 Konstytucja art. 46 ust.1
15 Konstytucja art. 47 ust. 1-4
37
Piotr Mazuruk
ustawy ZSRR. Ustawa ta przewidywała ograniczoną restytucję:
1) prawa własności będą przywrócone tylko do majątku pozostałego; za
majątek, który nie pozostał nie przysługuje wynagrodzenie;
2) zwrot będzie przysługiwał za grunty o powierzchni nie większej niż 80
ha, a za grunty rolne nie większe niż 50 ha;
3) prawa własności będą przywrócone tylko obywatelom stale
zamieszkującym na Litwie;
4) w wypadku gdy zwrot w naturze pozostałego majątku nie będzie
możliwy, należy udzielić odszkodowania.
W czasie obowiązywania tej ustawy jej postanowienia były poddane burzliwej dyskusji. Ustawa była wielokrotnie zmieniana, trudno ją było wprowadzić w życie. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie sprawdzał czy normy tej
ustawy są zgodne z Konstytucją.
Po uchwaleniu Konstytucji 1992 roku położenie prawne było bardzo osobliwe – nowa konstytucyjnoprawna gwarancja własności prywatnej stała się
podstawą oceny norm prawnych, które reglamentowały przywrócenie odebranych przed pięćdziesięcioma laty praw własności. Polegało to na wyrażonym w 1990 roku przez Najwyższą Radę uznaniu dla praw własności. Warto
zaznaczyć, że ta ustawa gwarantowała ochronę przed naruszonymi przez władzę radziecką prawami własności i odpowiadało to konstytucyjnej gwarancji
prawa własności. Problematyczna była jednak interpretacja warunków ustawowych, które utrudniały zwrot w naturze wcześnie posiadanej własności. Z
różnych powodów ludzie nie chcieli przyjąć odszkodowania pieniężnego ani
innego majątku. W takich wypadkach często poruszano kwestię, czy ograniczenia ustawowe zwrotu majątku w naturze są zgodne konstytucją18. Litewski
Trybunał Konstytucyjny już w pierwszym orzeczeniu o zgodności tych norm
z konstytucją stwierdził, że jeżeli zwrot byłemu właścicielowi nieruchomości w
naturze nie jest możliwy, sprawiedliwa kompensacja odpowiada przywróceniu
prawa własności. W następnych orzeczeniu Trybunał Konstytucyjny wskazał:
znaczące jest to, że przewidziane ustawą warunki, które nie umożliwiają
zwrotu majątku w naturze, odpowiadają konstytucyjnoprawnym
postanowieniom o ochronie własności19.
W orzeczeniach tych TK jednocześnie pouczył, iż należy mieć na względzie, że przywrócenie odebranych pod przymusem podczas okupacji praw
własności w sposób nieunikniony wpływa na stworzony system stosunków
socjalnych i prawnych. Dlatego postępowanie restytucyjne musi być tak przeprowadzone aby można było pogodzić różne interesy prawne.
19 Orzeczenie TK z dn. 15.06.1994 r.
38
Uchwalona w 1991 roku ustawa o restytucji straciła już swoją moc . Sejm
Republiki Litewskiej uchwalił w jej miejsce nową ustawę o przywróceniu praw
własności obywatelom litewskim do pozostałych nieruchomości. Ustawodawca wyraził dążenie do lepszej ochrony posiadaczy, których dobra ucierpiały
podczas okupacji radzieckiej i do pogodzenia tego procesu z innymi gwarantowanymi konstytucyjnie dobrami.
Prywatyzacja na Litwie
Ustawową reglamentację prywatyzacji majątku państwowego rozpoczęto
28 lutego 1991 roku uchwaleniem ustawy o pierwszeństwie prywatyzacji mienia państwowego.
Ustawa prywatyzacyjna na Litwie dopuszczała następujące metody prywatyzacji:
- sprzedaż prywatyzowanych przedsiębiorstw na aukcji (małe
przedsiębiorstwa i części składowe przedsiębiorstw),
- ogłaszanie oferty publicznej na sprzedaż akcji przedsiębiorstw (duże
przedsiębiorstwa),
- ogłoszenie przetargów na sprzedaż przedsiębiorstw za waluty
wymienialne20.
Zgodnie z tą ustawą przedsiębiorstwa przemysłowe, budowlane, komunikacyjne, energetyczne, handlowe, usługowe, żywieniowe, jak również komercyjne zakłady farmaceutyczne, kulturalne, rehabilitacyjne, zdrowotne, zostały
sprywatyzowane. Prywatyzacja ziemi po przedsiębiorstwach rolniczych, leśniczych, pocztowych i informacyjnych, społecznych i państwowych mieszkań
była reglamentowana innymi ustawami. Prywatyzacja była od początku jawna. W postępowaniu prywatyzacyjnym mogły uczestniczyć zarówno krajowe
osoby prawne i fizyczne, jak i podmioty zagraniczne. Możliwości nabywania
określonego rodzaju majątku były bardzo różne. Wyjątkowość pierwszeństwa
prywatyzacji polegała na tym, że obywatele Litwy mogli korzystać przy zapłacie wydanych im przez państwo czeków inwestycyjnych.
Od 1995 roku obowiązuje nowa ustawa o prywatyzacji mienia państwowego i samorządowego. Jest ona bardziej liberalna. Określa, że rozliczenie
możliwe jest tylko w pieniądzach. Na listę prywatyzacyjną wciągnięte zostały
nowe obiekty przemysłowe . Prywatyzuje się obecnie nowe obiekty przemysłowe takie jak: przedsiębiorstwa
telekomunikacyjne, przemysłowe,
energetyczne, komunikacyjne, niektóre banki.
Wspomniany już artykuł 128 Konstytucji stanowi, że porządek korzystania i dysponowania majątkiem państwowym określa ustawa. Oznacza to, że
20 Litwa Przewodnik dla przedsiębiorców Warszawa 2003
39
Piotr Mazuruk
prawna reglamentacja podstaw prywatyzacji jest prerogatywą ustawodawcy.
Jednak ustawodawca jest w tym wypadku związany innymi postanowieniami
konstytucji. Widoczne jest, że na prywatyzację majątku, który należy według
konstytucji wyłącznie do państwa, nie można zezwolić (art. 47 ust.4). Ustawodawca powinien również uwzględniać określone w konstytucji warunki
nabywania ziemi, lasów, wód wewnętrznych i innych obiektów (art. 47 ust.
1-3). Majątek o który osoby fizyczne lub gminy religijne wniosły roszczenia o
przywrócenie praw własności nie może znaleźć się na liście prywatyzacyjnej.
Jednocześnie ustawodawca może zgodnie z tym samym art.128 konstytucji
przez ustawę zaproponować prywatyzację określonego rodzaju majątku państwowego. Przykładem jest tutaj ustawa z 28 grudnia 1994 roku przedsiębiorstwach państwowych, które do roku 2000 nie zostały ani sprywatyzowane , ani
przekształcone w spółki akcyjne. Należy wspomnieć, że kwestia przekształceń
własnościowych, nadal pozostaje przedmiotem dyskusji politycznych o roli
prywatyzacji w gospodarce litewskiej.
Trudno jednak przecenić znaczenie własności w obrocie gospodarczym.
Prawo własności jest fundamentem nowoczesnej gospodarki, a stosowna pozycja tej problematyki w ustawodawstwie oraz klarowne unormowania prawne w
tej jakże istotnej materii, są wyznacznikiem jakości całego systemu prawnego.
Należałoby stwierdzić, że Konstytucja Republiki Litewskiej zawiera mocne
gwarancje prawa własności, ale również kreuje inne przesłanki do rozwoju
gospodarki rynkowej. Ugruntowanie demokratycznych przemian, poparte
sukcesem gospodarczym pozwala sądzić, że Republika Litewska świadomie
podąża drogą, która ze społecznego, ale również gospodarczego punktu widzenia wydaje się ze wszech miar słuszna. Należy także podkreślić znaczenie decyzji o wprowadzeniu podatku liniowego, który w sposób ewidentny
upraszcza system podatkowy. Już choćby pobieżna analiza sytuacji gospodarczej panującej w krajach, które zdecydowały się na takie rozwiązanie sugeruje,
że to ryzyko przyniosło pożądany efekt i realnie wpływa na gospodarczą konkurencyjność tych państw.
Bibliografia:
Konstytucja RL
Praca zbiorowa K. Gomółka, Problemy Transformacji Gospodarczej w
Estonii, Litwie, Białorusi i Federacji Rosyjskiej, Gdańsk 2002;
B. Piasecka ,Litwa zarys wiedzy o kraju, Artlora 2007;
G. Sobecka ,Litwa 97 Poradnik eksportera, PLIG Suwałki 1997;
G. Sobecka ,Litwa przewodnik dla przedsiębiorców ,Warszawa 1995;
40
E. Teichmann, Nowe pogranicze Europy, Warszawa 2003;
B. Wróblewska, M. Starczewski , Litwa, PLIGR, Suwałki 2003;
Litwa przewodnik po rynku, Ambasada RP, Wilno 2002;
Litwa przewodnik dla przedsiębiorców, Warszawa 2003.
Piotr Mazuruk
PRAWO WŁASNOŚCI NA LITWIE’
Streszczenie
Nienaruszalność własności dotyczy dwóch momentów - gwarancji instytucji prawa
własności i gwarancji prawa człowieka do swoich własności, tak zwana gwarancja wartości i
trwałości. Charakter tej ochrony jest w każdym wypadku zróżnicowany.
Konstytucyjna gwarancja praw człowieka i wolności podstawowych chroni jednostkę
przed ingerencją państwa w obszar tej wolności. Oznacza to, że konstytucyjna gwarancja
„własność jest nienaruszalna” polega na szczególnej ochronie ludzkiej działalności dotyczącej własności prywatnej. Jest to powód, dla którego Konstytucja wyłącza możliwość ogólnej
bezpłatnej nacjonalizacji.
Konstytucja Republiki Litewskiej zawiera mocne gwarancje prawa własności, ale również kreuje inne przesłanki do rozwoju gospodarki rynkowej. Ugruntowanie demokratycznych przemian, poparte sukcesem gospodarczym pozwala sądzić, że Republika Litewska
świadomie podąża drogą, która ze społecznego, ale również gospodarczego punktu widzenia
wydaje się ze wszech miar słuszna. Dobra decyzją jest wprowadzenie podatku liniowego ,
gdzie upraszcza on cały system podatkowy. Pobieżna analiza sytuacji gospodarczej panującej w krajach, które zdecydowały się na takie rozwiązanie sugeruje, że ten krok przyniósł
pożądany efekt i realnie wpływa na gospodarczą konkurencyjność tych państw.
41
Zeszyty Naukowe
WSSM
(20/2009) s. 42-65
Andrzej Potoczek
ZARZĄDZANIE STRATEGICZNE JAKO METODA ZARZĄDZANIA
ROZWOJEM JEDNOSTKI TERYTORIALNEJ
Strategic management as a method of the territorial
unit development management.
Summary
Strategy management can be defined as a comprehensive and continuous process-oriented managemeant to formulate and implement effective strategies conducive to a higher degree of conformity of the organization and its environment and
achieve strategy objectives. An essential element of management within the subdivision is to establish long-term developments that would allow the use of existing
opportunities and growth factors. The issue of governance in local govemment system has important meaning both from a theoretical and a practical point of view. In
this process, undertaken in the subdivision, major role of local govemments, which,
being a decision-making center, are carrying out certain regulatory functions in the
sphere of socio-economic. The naturę of this business requires an effort of development programming and implementation of the conclusions. Strategie Management
as a modern management system ineludes a universal way, allowing effectively solving problems in the functioning of individual units. In this context, it is related to
strategie thinking and action, which elements are essential in any modern organization because of the inereasing complexity of management problems and challenges
that poses to the organization around. Strategie planning as an integral part of the
management process is a way to adapt the purposes of subdivision and the possibility
of realization of the projected needs, which arise as a result of an action plan to ensure
achievement of goals. The ability of strategie planning in the regional and local system requires the development of skills in two primary areas: analysis and planning,
and building and developing partnerships. It should be stressed that the successful
development of the subdivision and meeting the needs of residents are closely associated with the efficiency of governance, understood as the knowledge and ability to
control resources and processes to their optimum use in order to achieve the intended results in the framework of existing operating conditions inherent in both the
42
Zarządzanie Strategiczne Jako Metoda Zarządzania Rozwojem Jednostki Terytorialnej
environment and inside the unit territorial.
1. Jednostka terytorialna jako organizacja
Współczesne uwarunkowania rozwoju cechują się narastającą dynamiką
oraz koniecznością systemowego i kompleksowego analizowania otoczenia.
Konieczne staje się zarazem doskonalenie działania wszelkich organizacji oraz
dokonywanie stosownych zmian.
Wynika stąd potrzeba uczenia się współczesnej organizacji, które to uczenie
się staje się podstawową przesłanką efektywnego i długofalowego rozwoju.
Ucząca się organizacja w optymalny sposób zaspokaja potrzeby klientów,
dobrze rozumie istotę czynników wpływających na poziom konkurencyjności
i dostosowuje się do zmian otoczenia i podnosi swoją zdolność innowacyjną.
Organizacja chcąc odnosić sukcesy musi dokonywać zmian w swojej strukturze i działalności, a zmiany zachodzące w otoczeniu powinno traktować nie
jako zagrożenie lecz jako sposobność do nowego, lepszego działania.
Konieczne staje się zatem zarządzanie zmianami, co oznacza wprowadzenie ich w sposób przemyślany i zorganizowany w celu osiągnięcia pożądanego
stopnia efektywności.
Proces wprowadzania zmian jest zjawiskiem wywołującym niepokój i niepewność oraz kształtującym różne rodzaje zachowań wobec rozwiązywanych
problemów. Dlatego też inżynieria wprowadzania zmian nie może się ograniczać tylko do sfery techniczno – organizacyjnej, lecz musi sięgać aspektów
społecznych i roli czynnika ludzkiego w organizacji.
Proces wprowadzania zmian w organizacji powinien być rozumiany jako
wiedza i umiejętność praktyczna w zakresie sterowania, projektowania i stosowania zmian w sposób uwzględniający aspekty społeczne oraz efekty dla
organizacji.1
Tworzy się też model organizacji inteligentnej, sprzyjający przeciwdziałaniu stagnacji, twórczemu uczeniu się, kreowaniu innowacji oraz rozwijaniu
wewnętrznej przedsiębiorczości. Ważną staje się tutaj możliwość elastycznego
wprowadzania rozwiązań, ograniczenia niepewności i optymalnego wykorzystywania informacji oraz doświadczeń.
Taka inteligentna organizacja powinna się cechować następującymi atrybutami:2
- Zaangażowanie się w misję i wizję jako kontekst reorganizacji.
- Efektywność i ukierunkowanie na określenie właściwych działań.
- Budowanie potencjału przyswajania wiedzy.
1 H. Steimann, G. Schreyogg, Zarządzanie. Podstawy kierowania przedsiębiorstwem. Wrocław 1998, s. 302.
2 R. Roosevell Thomas, Zróżnicowanie a organizacje przyszłości w: Organizacje przyszłości. Praca zbiorowa pod red. F.
Hesselbein, M. Goldsmith, R. Beckhard, Business Press, Warszawa 1998, s. 379.
43
Andrzej Potoczek
-
Usprawnienie działań.
Wielofunkcyjne role zakładające współpracę z innymi organizacjami.
Skierowanie na wyniki.
Strategiczne myślenie.
Tworzenie warunków dla odnowy kulturowej.
Ciągłe poszukiwanie i uczenie się.
Należy też podkreślić, że organizacja staje się w pełni organizacją uczącą
się, jeśli:3
- uczy się rozwijać coraz lepsze produkty;
- uczy się doskonalić procesy;
- uczy się rozpowszechniać nowe idee, procesy i procedury;
- uczy się powiększać wiedzę, mechanizmy jej nabywania i
rozpowszechniania;
- traktuje każdą działalność jako okazję do uczenia się;
- jest wrażliwa na zjawiska wewnętrzne;
- jest w pełni otwarta na otoczenie.
Modyfikowanie zasad i sposobów funkcjonowania organizacji wymaga
perspektywicznego, a zarazem twórczego myślenia. Wiąże się to ze zdobywaniem wiedzy i umiejętności, kształtowaniem postaw i stylu działania.
W odniesieniu do sfery publicznej pozostaje ten proces w bezpośrednim
związku z otoczeniem społecznym, realizowaniem na jego rzecz określonych
zadań, a także tworzenia optymalnych struktur organizacyjnych.
W perspektywie, jednostki i instytucje administracji publicznej muszą
odpowiadać standardom nowoczesnej organizacji, zarówno w zakresie planowania pracy, budowy struktur wewnętrznych oraz kształtowania relacji z
otoczeniem. Ważna staje się także racjonalność rzeczowa i metodologiczna w
działaniach organizacji.
Z racjonalnością rzeczową mamy do czynienia, gdy zapewniony jest właściwy wybór celów oraz dobór środków dla ich osiągnięcia, odpowiadający
obiektywnie istniejącej sytuacji. Racjonalność metodologiczna ma miejsce,
gdy dobór środków jest poprawny w ramach posiadanej wiedzy.4
Racjonalność powinna cechować osoby odpowiedzialne w strukturach
publicznych za proces zarządzania, określania celów oraz środków i sposobów
realizacji zadań.
W szczególny sposób odnosi się to do menedżerów publicznych, którzy
3 M. Bartnicki, Transformacja przedsiębiorstwa, AE Katowice, 1998, s. 111.
4 J. Penc, Myślenie strategiczne w organizacji XXI wieku, internet: www.zti.com.pl - instytut (pp) ...ref.8.
44
powinni przezwyciężać istniejące utrudnienia obniżające skuteczność funkcjonowania organizacji.
Do najważniejszych wyzwań w tym zakresie należy zaliczyć:5
- dokonywanie zmian w organizacjach publicznych, którym nie zawsze
towarzyszą zmiany w systemie komunikowania się;
- trudności w mierzeniu rezultatów pracy menedżerów publicznych;
- powiązanie efektywności ekonomicznej z celami i wartościami
organizacji publicznych;
- stworzenie prawidłowych relacji między sferą polityki i sferą
zarządzania publicznego;
- kształtowanie i wdrażanie zasad zarządzania publicznego w kontekście
jego społecznych uwarunkowań.
Spojrzenie na menedżera publicznego swoistego agenta zmiany związane
jest z opanowywaniem ciągłego procesu zmian w organizacjach publicznych,
co jest odpowiedzią na zmiany zachodzące w ich otoczeniu.
Charakter organizacji publicznych generuje występowanie w nich specyficznych wartości i przesądza o specyfice relacji z otoczeniem, determinując
sposób wewnętrznych powiązań oraz strukturę organizacji. Cechą tych organizacji jest wchodzenie w liczne interakcje z otoczeniem, w którym funkcjonują.
Stąd konieczność rozwiązywania różnorodnych problemów związanych z wpływem otoczenia poprzez wdrożenie polityk działania, procedur i planów.6
W organizacjach publicznych zarządzanie strategiczne obejmuje opracowywanie strategii organizacji, jej implementację, kontrolę oraz zarządzanie
zmianą strategiczną, które obejmuje:7
1. Zainicjowanie i uzgodnienie procesu planowania strategicznego. Na
etap ten składa się wynegocjowanie przez najważniejszych uczestników
procesów decyzyjnych celów i zasad planowania.
2. Identyfikację (formalnych i nieformalnych) mandatów
organizacyjnych. Jak podkreśla się w literaturze przedmiotu, w
zadziwiająco niewielkiej liczbie organizacji ludzie wiedzą dokładnie,
jaki mają formalny mandat do wykonywania zadań.
3. Precyzowanie misji organizacji i preferowanych wartości. Misja oraz
mandaty organizacyjne stanowią uzasadnienie dla funkcjonowania
organizacji publicznych. To znaczy, że muszą istnieć wyraźnie
5 B. Kożuch, Zarządzanie strategiczne w organizacjach publicznych, w: Zarządzanie w sektorze publicznym, pod red. B.
Kożuch, Białystok, 2003, s. 37 0 38.
6 B. Kożuch, Zarządzanie strategiczne w organizacjach publicznych, w: Zarządzanie w sektorze publicznym, pod red. B.
Kożuch, Białystok 2003, s. 31.
7 J. M. Bryson, Strategic Planing for Public & Nonprofit Organizations, Jossey-Bass Publishers, San Francisco 1996, s.
21-37.
45
Andrzej Potoczek
4.
5.
6.
7.
8.
46
zidentyfikowane potrzeby społeczne i polityczne, które dana
organizacja stara się zaspokoić. Stąd też podstawowym założeniem
funkcjonowania organizacji publicznych jest traktowanie ich jako
sposobu realizacji określonych celów społecznych i politycznych, a nie
celem samym w sobie. Społeczeństwo przyjmuje istnienie organizacji
za potrzebne, jeśli kierują się one akceptowanymi wartościami oraz
odpowiadają potrzebom i oczekiwaniom interesariuszy. Niekonieczne
przy tym jest rozumowanie w kategorii misji, która jest bardziej bliska
aktywnym ludziom, związanym z organizacją. Natomiast tzw. zwykli
obywatele na ogół mówią o celach i wartościach organizacji.
Przeprowadzenie analizy otoczenia zewnętrznego i wewnętrznego
organizacji.
Identyfikowanie celów strategicznych, czyli takich, które wpływają
na zmiany organizacyjnych mandatów, misji, wartości, poziomu
charaktery produktów i usług oraz użytkowników, klientów, a także
zmiany kosztów, źródeł finansowania, organizacji i zarządzania.
Formułowanie strategii, które jest logicznym następstwem
wcześniejszych pięciu etapów omawianego cyklu. Proces budowy
strategii polega na realizacji następujących kroków:
a) identyfikacja praktycznych możliwości realizacji wizji,
pozwalających sprostać strategicznym wyzwaniom (zrobić,
osiągnąć, zakupić itp.);
b) wskazanie barier realizacji tych możliwości;
c) przedstawienie propozycji realizacji zamierzeń, w tym
przezwyciężenia barier;
d) identyfikacja głównych propozycji realizacji zamierzeń
strategicznych.
Przyjęcie strategii do wdrożenia.
Wyznaczenie skutecznej wizji organizacji traktowane jest jako etap
opcjonalny, Ma on na celu utwierdzenie decydentów, co do przyjęcia
strategii, umotywowanie załogi. Szczególnie ważne przy tym jest
doprecyzowanie zdolności sprostania wyzwaniom strategicznym.
Wizja organizacji publicznych przede wszystkim powinna zawierać
obietnicę, że organizacja będzie wspierać jej członków w dążeniu do
realizacji wizji. Powinna też precyzować kierunek działań organizacji
i oczekiwane skutki, odzwierciedlając jednocześnie szlachetne idee
oraz wysokie wyzwania, którym organizacja pragnie sprostać. Przy
tym wszystkim wizja organizacji publicznej powinna być przedmiotem
ciągłego zainteresowania, konsultacji i ocen, gdyż nikomu nieznana nie
mogłaby przynieść organizacji żadnego pożytku.
9. Skuteczne wdrażanie strategii to kolejny etap, który następuję
po opracowaniu planu strategicznego. Skuteczność wdrażania
strategii zależy od bardzo wielu czynników, przy czym, za jeden z
najważniejszych należałoby uznać specyfikę samych zmian.
10. Ocena strategii oraz procesu planowania i zarządzania strategicznego,
jako ostatni etap omawianego cyklu, ma ogromne znaczenie przede
wszystkim z uwagi na nieustanne zmiany w życiu organizacji. W
zarządzaniu strategicznym nie ma dwóch identycznych sytuacji, a
zatem nie mogą istnieć sztywne zalecenia, co do zarządzania zmianą
strategiczną. Niewątpliwie jednak konieczna jest znajomość zasad
zarządzania i wiedza o procedurach, które w sposób elastyczny trzeba
wykorzystywać w konkretnych rozwiązaniach.
Poddając ocenie proces planowania i zarządzania strategicznego, należy wskazać jego mocne i słabe strony oraz oznaczyć obszary modyfikacji tego procesu
w celu jego doskonalenia.
Wydaje się, że cykl zarządzania zmianą strategiczną w organizacjach publicznych w Polsce należy do mało rozpoznanych. W praktyce dominuje adaptowanie do potrzeb tych organizacji zasad zarządzania strategicznego, wypracowanych dla organizacji zorientowanych na kreowaniu zysku. Ten fakt z
pewnością jest jednym z głównych ograniczeń skutecznego zarządzania organizacjami publicznymi i typu non profit.
Rozwój koncepcji oraz form strategicznego myślenia i działania oraz
uwzględnianie specyfiki i zmienności otoczenia sprzyjać będzie doskonaleniu
funkcjonowania organizacji publicznych, a także procesu strategicznego zarządzania tymi organizacjami z uwzględnieniem ich publicznego charakteru.
Konieczne jest jednak wypracowanie specyficznej dla tego typu organizacji metodologii postępowania, biorącej pod uwagę charakter relacji z otoczeniem, a także potrzeby racjonalności działań w kontekście społecznym i
politycznym.
2. Podstawowe zagadnienia zarządzania strategicznego
Zarządzanie strategiczne można określić jako kompleksowy i ciągły proces zarządzania nastawiony na formułowanie i wdrażanie skutecznych strategii sprzyjających wyższemu stopniowi zgodności organizacji
i jej otoczenia oraz osiągnięciu celów strategicznych8.
8 R. Gryffin, Podstawy zarządzania organizacjami, PWN, Warszawa 1996, s. 233.
47
Andrzej Potoczek
Warunkiem zarządzania strategicznego jest strategia rozumiana jako zbiór
podstawowych decyzji i wyborów, które wyznaczają względnie trwały sposób działania organizacji i alokacji jej zasobów, związany z pozycją organizacji
względem otoczenia9 Strategię można zatem określić jako koncepcję systemowego działania polegającą na formułowaniu zbioru długookresowych celów przedsiębiorstwa i ich modyfikacji w zależności od zmian zachodzących
w jego otoczeniu, określaniu zasobów i środków niezbędnych do realizacji
tych celów oraz sposobów postępowania zapewniających optymalne ich rozmieszczenie i wykorzystanie w celu elastycznego reagowania na wyzwania
otoczenia10.
Podstawy zarządzania są takie same w przypadku każdego rodzaju działań we wszystkich organizacjach. Odnoszą się w mniejszym lub większym
stopniu zarówno do prywatnych, jak i do publicznych organizacji, pomimo
różnych akcentów, na które podmioty te kładą szczególny nacisk. Znajduje
to swój wyraz również w coraz powszechniejszym przekonaniu, że zadania i
odpowiedzialność ponoszona przez pracowników administracji publicznej w
pełni odpowiada definicji pracy menedżera11.
Każda organizacja, zarówno w sektorze prywatnym, jak i publicznym ma
pewne funkcje do spełnienia. Umożliwiają one osiągnięcie celów, jakie nie
byłyby możliwe do osiągnięcia indywidualnie. Dzięki współpracy członków
organizacji możliwy jest bowiem efekt synergii12.
Istnieją jednak zasadnicze różnice wynikające z ról, jakie spełniają jednostki sektora publicznego, w porównaniu do jednostek sektora prywatnego.
Są to m.in.:
– krótki horyzont czasowy działania,
– brak instrumentów pomiaru efektywności projektów,
– polityczne uwarunkowania zatrudnienia personelu,
– polityczne naciski,
– biurokratyczne przepisy,
– brak wyraźnie określonych wskaźników sprawności działania13.
W trosce o dobro publiczne i wzrost efektywności przedsiębiorczości
w sektorze publicznym stworzono prosty i jasny schemat nowego sposobu prowadzenia interesu publicznego. Składa się nań dziesięć podstawowych zasad:
– aktywizowanie społeczności lokalnej,
9 J. Szczupaczyński, Anatomia zarządzania organizacją, Międzynarodowa Szkoła Menedżerów, Warszawa 1998, s. 51.
10 J. Penc, Strategie zarządzania, Agencja Wydawnicza Placet, Warszawa 1997, s.145.
11 D. Bartkowska – Nowak, J. Nowak, J. Webb, Zarządzanie w gminie, Wielkopolska Szkoła Biznesu,
The Nottingham Trend University, Warszawa 1998, s. 40.
12 Ibidem, s. 38.
13 I. Kulas – Klimaszewska, K. Krukowski, Rola samorządu terytorialnego w kształtowaniu przewagi konkurencyjnej
regionu [w:] Konkurencyjność gospodarcza regionu w warunkach nowego ustroju terytorialno-administracyjnego, pod
red. W. Kosiedowskiego,. Wydawnictwo UMK, Toruń 2000, s. 197.
48
–
–
–
–
–
–
–
–
przekazywanie części uprawnień w ręce społeczności lokalnej,
wprowadzanie zasady konkurencji do systemu świadczenia usług,
kierowanie się poczuciem misji,
bycie zorientowanym na wyniki,
zaspokajanie potrzeb klienta,
odznaczanie się przedsiębiorczością,
bycie przewidującym – działać profilaktycznie, nie interwencyjnie,
bycie zdecentralizowanym – zastępować struktury hierarchiczne pracą
zespołową i współdziałaniem,
– bycie nastawionym prorynkowo14.
Zasadniczym elementem zarządzania strategicznego w obrębie jednostki terytorialnej jest ustalenie długofalowych kierunków rozwoju, pozwalających na wykorzystanie istniejących szans i czynników rozwoju. Aby osiągnąć zamierzone efekty niezbędne jest dokonanie kompleksowej oceny stanu
jednostki terytorialnej, a następnie nakreślenie wizji rozwoju, która powinna
ustalić kierunki działań na kilkanaście lub więcej lat. Na tej podstawie należy ustalić działania konieczne do realizacji i podzielić je na szczegółowe cele, zadania i programy15. Istnieje szereg instrumentów pomocnych w
konstruowaniu tych planów.
Zalicza się do nich m. in.:
– budżet zadaniowy - składający się z zakresu, sposobu realizacji,
harmonogramu działań, kalkulacji kosztów, sposobu finansowania,
sposobu oceny; zastosowanie go pozwala na bezpośrednie wymienienie
osoby odpowiedzialnej za realizację poszczególnych działań, odsłania
on niegospodarność i marnowanie środków, pokazuje potencjalną
nieopłacalność niektórych przedsięwzięć,
– wieloletni plan finansowy – projektuje się go na 5 do 10 lat. Jest to
długookresowa prognoza planowanych dochodów i spodziewanych
wydatków przy uwzględnieniu obciążeń ze strony spłacanych
zobowiązań. Dzięki zastosowaniu planu finansowego, jednostka
terytorialna staje się bardziej wiarygodna dla banków oraz inwestorów,
– wieloletni plan inwestycyjny, czyli harmonogram priorytetowych
inwestycji, z rozbiciem na źródła finansowania16.
Wdrożenie systemu zarządzania strategicznego wiąże się z podjęciem
14 I. Kulas – Klimaszewska, K. Krukowski, op. cit., [w:] Konkurencyjność gospodarcza... pod red. W. Kosiedowskiego, s. 198.
15 A. Potoczek, Zarządzanie w systemie samorządu terytorialnego, [w:] Zarządzanie rozwojem regionalnym i lokalnym
pod red. W. Kosiedowskiego, TNOiK, Toruń 2001, s. 147.
16 A. Potoczek, Zarządzanie w systemie..., [w:] Zarządzanie rozwojem...pod red. W. Kosiedowskiego, s. 149.
49
Andrzej Potoczek
określonych działań organizacyjnych, do których możemy zaliczyć:
– wypracowanie i wdrażanie systemu zbierania informacji o potrzebach
jednostki,
– opracowanie i wdrożenie systemu pozwalającego na wszechstronną
analizę zbieranych informacji,
– opracowanie i wdrożenie procedur planistycznych,
– stworzenie i wdrożenie systemu komunikacji z otoczeniem i w ramach
samego samorządu,
– powołanie zespołu pozwalającego na precyzyjne sformułowanie misji,
celów strategicznych, strategii, zadań,
– opracowanie systemu monitoringu i kontroli17.
Posługując się poniższym schematem zauważyć można, że zarządzanie
strategiczne w regionie jest cyklicznym procesem obejmującym analizy i planowanie strategiczne na różnych poziomach organizacji oraz kontrolę skuteczności podejmowanych działań.
Proces zarządzania strategicznego w regionie
Analizy
strategiczne
Przegl!d
skuteczno"ci
dzia#a$
Wdra%anie
strategicznych
decyzji
Stawianie
strategicznych
warunków i celów
Opracowywanie
i wybór strategicznych opcji
Źródło: D. Bartkowska – Nowak, J. Nowak, J. Webb, op. cit., s. 40.
Schemat ten obrazuje zarządzanie strategiczne przebiegające w pięciu etapach:
1. Analizy strategiczne – etap ten dzieli się na dwie części:
– badanie otoczenia organizacji w zakresie, w jakim może ono
17 Ibidem, s. 149-150.
50
2.
3.
4.
5
wpływać na działania jednostki (decyzje i polityka rządu
centralnego, trendy gospodarcze, oczekiwania klientów
organizacji),
– rozpoznawanie całej organizacji, jej zasobów i doświadczeń.
Stawianie strategicznych kierunków i celów - powinny one prowadzić
organizację w dłuższym okresie czasu oraz pozwalać na dokonywanie
wyborów dotyczących krótszej perspektywy.
Opracowywanie i wybór strategicznych opcji – na tym poziomie należy
rozważyć sposoby osiągnięcia postawionych celów i wybrać ten, który
będzie realizowany w organizacji.
Wdrażanie strategicznych decyzji – etap ten obejmuje zaplanowanie
realizacji wybranej opcji, wynikającej z przyjętego planu strategicznego,
uwzględniając przeznaczone środki finansowe i sposoby działania.
Przegląd skuteczności działań oraz analiza zmian powstałych zarówno
w organizacji, jak i w otoczeniu18.
Rozpatrując zarządzanie strategiczne w jednostce tak złożonej, jaką jest
region nie można pominąć także niezwykle ważnego zjawiska, jakim jest
strategiczna kaskada, czyli schodzenie strategii ze szczytu organizacji, poprzez średnie szczeble zarządzania na poziom wykonawczy, operacyjny. Na
każdym z tych szczebli strategia winna zawierać odpowiednie informacje i
horyzont czasowy. Szczebel najwyższy powinien koncentrować się na wyznaczaniu właściwych kierunków strategicznych, zbudowaniu odpowiednich
struktur organizacyjnych dla całego procesu, określeniu metod kontroli prawidłowości przebiegu całego procesu. Drugim szczeblem jest poziom taktyczny. Specyfika tego poziomu polega na przekładaniu długookresowych
(strategicznych) kierunków działania na konkretne czynności wdrożeniowe
realizowane już na niższym szczeblu. Skróceniu ulega także horyzont czasowy do 2-1 roku. Konieczne jest także śledzenie informacji o zapotrzebowaniu na oferowanie działania. Za ten poziom odpowiadają dyrektorzy wydziałów, kierownicy programów, których zadaniem jest umiejętne przełożenie
strategii całej organizacji na konkretne działania jednostek wykonawczych
i przetwarzanie informacji ze szczebla wykonawczego na poziom zarządzania organizacją. Na kolejnym poziomie pracownicy mają za zadanie przygotowanie szczegółowych planów wykonawczych dla poszczególnych działań podjętych w procesie realizacji strategii oraz przygotowanie sprawozdań
z realizacji tych zadań. Dla prawidłowego działania strategii istotne jest występowanie sprzężenia zwrotnego polegającego na informowaniu szczebli wyż18 D. Bartkowska – Nowak, J. Nowak, J. Webb, op, cit., s. 80-81.
51
Andrzej Potoczek
szych o postępach w realizacji zadań19.
Kluczową rolę w zarządzaniu pełni także system monitoringu realizacji strategii, obejmujący zarówno całość procesu wdrażania strategii, jak
i poszczególne jego szczeble. Przepływy informacji pomiędzy poziomami
kontroli powinny dokonywać się w obydwu kierunkach, tzn. ocena realizacji
poszczególnych zadań powinna być uwzględniana przy ocenie realizacji planu
strategicznego na wyższych szczeblach oraz wnioski ze szczebla całej organizacji powinny schodzić i wpływać na decyzje na niższych poziomach20.
Zarządzanie strategiczne winno odznaczać się pewnym zbiorem cech charakterystycznych. Są to:
– kompleksowość rozwiązywania problemów i traktowanie jednostki
jako części otoczenia, które stanowi dla niej zbiór zarówno szans, jak
i zagrożeń rozwojowych, a także determinuje osiąganie sukcesów w
działaniu,
– orientacja na przyszłość, czyli rozwiązywanie dzisiejszych problemów
przez pryzmat przyszłości, a także uznanie, że postęp, jako wyraz
rozwoju jednostki jest znacznie ważniejszy, niż jej przetrwanie,
– orientacja na wyniki, czyli na osiąganie celów poprzez systematyczną,
skuteczną i efektywną realizację – zaplanowanych wcześniej –
konkretnych zadań realizacyjnych21.
Cały proces skierowany na powstawanie strategii rozwoju powinien być
centralną osią, wokół której skupiać się muszą wszelkie działania władz samorządowych zmierzające do jak najlepszego zaspokajania różnorodnych potrzeb mieszkańców jednostki terytorialnej. Jest on również wyznacznikiem
sukcesów, bądź niepowodzeń rozwojowych organizacji22.
Efektywne zarządzanie strategiczne w ciągu ostatnich lat stało się również
w Polsce priorytetem działań samorządów lokalnych, coraz bardziej zdających
sobie sprawę z faktu, że region (jak i inne jednostki terytorialne) przy ograniczonym budżecie i cyklicznie zmieniających się władzach, musi skupić się
na apolitycznych, długookresowych planach rozwoju. Warunki rynkowe wymuszają bowiem zapewnienie zrównoważonego i stabilnego rozwoju regionu,
a przewaga konkurencyjna jednostki, umiejętność pozyskiwania środków pomocowych, jak i dbałość o wykształcone, żyjące w dobrobycie społeczeństwo
jest gwarantem sukcesu w funkcjonowaniu jednostek samorządowych.
19 D. Bartkowska – Nowak, J. Nowak, J. Webb, op, cit., s. 92.
20 Ibidem, s. 93.
21 M. Ziółkowski, Zarządzanie strategiczne w samorządzie gminnym, Gazeta Samorządu i Administracji, nr 25, 2-15
grudnia 2002 r.
22 M. Ziółkowski, Zarządzanie strategiczne w samorządzie gminnym (2), Gazeta Samorządu i Administracji, nr 26, 16-31
grudnia 2002 r.
52
3. Założenia zarządzania strategicznego w obrębie jednostki terytorialnej
Problematyka zarządzania w systemie samorządu terytorialnego posiada istotne znaczenie zarówno z teoretycznego jak i praktycznego punktu widzenia. Ważność ta w sensie teoretyczno-poznawczym polega na opisie i
wyjaśnianiu wszystkich znaczących procesów i zjawisk składających się na
zarządzanie w obrębie samorządu terytorialnego. Znaczenie praktyczne z kolei związane jest z koniecznością ciągłego rozwiązywania problemów w procesie realizacji zadań publicznych. Zatem praktyczne aspekty problematyki
zarządzania będą związane z poszukiwaniem konkretnych rozwiązań, charakteryzujących się odpowiednia efektywnością. W procesie zarządzania w
samorządzie główna rola przypada władzom samorządowym, które stanowiąc
ośrodek decyzyjny, realizują jednocześnie określone funkcje regulacyjne w
sferze działań społeczno-gospodarczych. Charakter prowadzonej w tym zakresie działalności wymaga podjęcia wysiłku w zakresie programowania rozwoju a następnie wdrażania przyjętych ustaleń. Z tego punktu widzenia niezwykle ważne staje się podjęcie wysiłku zarządzania strategicznego, którego
zasadniczym elementem w obrębie jednostki terytorialnej jest ustalanie długofalowych kierunków rozwoju, pozwalających na wykorzystanie istniejących
szans i czynników rozwoju. Aby osiągnąć zamierzone efekty niezbędne jest
dokonanie kompleksowej oceny stanu jednostki terytorialnej, a następnie nakreślenie wizji rozwoju, która pozwoli ustalić kierunki działań na kilkanaście
lub więcej lat. Na tej podstawie możliwe jest ustalenie działań koniecznych do
realizacji założonego celu głównego i podzielenie ich na szczegółowe cele,
zadania i programy.23
Wdrożenie systemu zarządzania strategicznego wiąże się z podjęciem
określonych działań organizacyjnych, do których można zaliczyć:24
- wypracowanie i wdrażanie systemu zbierania informacji o potrzebach
jednostki terytorialnej,
- opracowanie i wdrożenie systemu pozwalającego na wszechstronną
analizę zbieranych informacji,
- opracowanie i wdrożenie procedur planistycznych,
- stworzenie i wdrożenie systemu komunikacji z otoczeniem jak też w
ramach jednostki terytorialnej,
- stworzenie warunków dla sformułowania misji, celów strategicznych i zadań,
- opracowanie systemu monitoringu i kontroli.
Zarządzanie strategiczne w układzie terytorialnym jest cyklicznym procesem
obejmującym analizy i planowanie strategiczne na różnych poziomach orga23 A.Potoczek ,Zarządzanie w systemie samorządu terytorialnego[w] Zarządzanie rozwojem regionalnym i lokalnym
pod red. W.Kosiedowskiego, TNOiK, Toruń 2001 s. 147
24 Ibidem s.149-150
53
Andrzej Potoczek
nizacji oraz kontrolę skuteczności podejmowanych działań.25 W tym kontekście zarządzanie strategiczne przebiega w pięciu zasadniczych etapach:26
1. Analizy strategiczne , polegające na badaniu otoczenia oraz
rozpoznawaniu całego układu terytorialnego, jego zasobów potrzeb i
doświadczeń.
2. Stawianie strategicznych kierunków i celów , które powinny prowadzić
jednostkę terytorialna w dłuższym okresie czasu.
3. Opracowanie i wybór strategicznych opcji, gdzie rozważa się sposoby
osiągnięcia postawionych celów.
4. Wdrażanie strategicznych decyzji związany z planowaniem realizacji
wybranej opcji.
5. Przegląd skuteczności działań w raz z analizą zmian powstałych w
układzie terytorialnym i jego otoczeniu.
Zarządzanie strategiczne winno odznaczać się też określonymi cechami charakterystycznymi, którymi są:27
- kompleksowość rozwiązywania problemów i traktowanie jednostki
terytorialnej jako części otoczenia, które stanowi dla niej zbiór szans
i zagrożeń rozwojowych a także determinuje osiąganie sukcesów w
działaniu,
- orientacja na przyszłość, związana z rozwiązywaniem aktualnych
problemów przez pryzmat przyszłości,
- orientacja na wyniki, czyli osiąganie celów poprzez systematyczną,
skuteczną i efektywną realizację zaplanowanych wcześniej ,
konkretnych zadań.
Efektywne zarządzanie strategiczne staje się priorytetowym działaniem władz
samorządowych zarówno na poziomie regionalnym jak i lokalnym, bowiem
długookresowe plany rozwoju w skomplikowanym i niestabilnym otoczeniu
oraz przy zmieniających się warunkach wewnętrznych dają większą szansę na
osiąganie zamierzonych celów.
Należy je traktować jako proces planowania, podejmowania decyzji i realizacji, który obejmuje działania polityczne i zarządcze, gdzie nacisk położony jest na kilka najważniejszych decyzji, które podjęte, w znacznym stopniu
wpłyną na charakter i kierunek rozwoju jednostki terytorialnej. Szczególną
uwagę zwraca się tutaj na skierowanie ku przyszłości i wpływanie na długofalowe cele rozwoju. W tym przypadku cele jak i działania rozpatrywane są w
25 D.Bratkowska-Nowak,J.Nowak, J.Webb Zarządzanie w gminie, Wielkopolska Szkoła Biznesu, Wa-wa 1998 s. 40
26 D.Bratkowska-Nowak, J.Nowak,J.Webb Op.cit. s.80-81
27 M.Ziółkowski, Zarządzanie strategiczne w samorządzie gminnym, Gazeta Samorządu i Administracji,Nr 25,grudzień
2002
54
aspekcie uwarunkowań wewnętrznych i zewnętrznych , które mogą stanowić
czynniki lub bariery procesu rozwojowego wpływając na podejmowanie konkretnych rozstrzygnięć.
Zarządzanie strategiczne odnosi się do celowości podejmowanych przedsięwzięć i jest skoncentrowane na wybranych i najważniejszych sprawach
oraz działaniach, za pomocą których można je zrealizować.
Zasadnicza część procesu zarządzania strategicznego opiera się na koncepcjach rozwiązywania problemów i rozwoju struktur zorganizowanych co
generuje tendencję do postrzegania rzeczywistości jako zespołu problemów i
możliwości mogących wpływać na przyszłe wydarzenia co stwarza możliwości podejmowania niejednokrotnie odległych ,a zarazem ważnych spraw.
Konieczne jest też podkreślenie specyfiki procesu zarządzania strategicznego w odniesieniu do sfery publicznej jaką stanowią jednostki terytorialne.
W tym przypadku mamy do czynienia z podmiotami sprawującymi władzę z
nadania i w imieniu społeczności lokalnej lub regionalnej. W związku z tym
zasadnicze decyzje w samorządzie mają charakter decyzji politycznych, a prowadzenie polityki odbywa się w procesie demokratycznym z uwzględnieniem
zasady partnerstwa społecznego. W funkcjonowaniu samorządu ważny jest
także profesjonalizm oraz przejrzystość w podejmowaniu decyzji. W zarządzaniu strategicznym realizowanym w sektorze publicznym trzeba wiele czasu poświęcić na zasięganie opinii mieszkańców, konsultowanie i wyjaśnianie
spraw. Należy podkreślić, że celem sektora publicznego jest przede wszystkim
realizowanie zidentyfikowanych i uświadomionych potrzeb społecznych a cele
i misja owego sektora są skomplikowane i bardziej złożone niż w przypadku
sfery niepublicznej. Decydenci podejmujący działania w sektorze publicznym
poddawani są stałym społecznym i politycznym naciskom co wymusza określoną specyfikę działania.
Zarządzanie strategiczne jako nowoczesny system zarządzania obejmuje
uniwersalne sposoby, pozwalające skutecznie rozwiązywać problemy związane z funkcjonowaniem poszczególnych jednostek terytorialnych.
W tym kontekście jest ono związane z myśleniem i działaniem strategicznym, które to elementy są niezbędne w każdej współczesnej organizacji
z uwagi na wzrastającą złożoność problemów zarządzania i wyzwań , które
wobec organizacji stawia otoczenie. Zarówno strategiczne myślenie i działanie powinno obejmować:
- wykorzystanie posiadanej wiedzy do analizy bieżącej i przyszłej
sytuacji,
- przewidywanie zmian w otoczeniu i zapewnienie warunków do
55
Andrzej Potoczek
adaptacji organizacji do tych zmian.28
Z punktu widzenia specyfiki i aktywności jednostki terytorialnej można
przyjąć, iż struktura procesu zarządzania strategicznego składa się z trzech
etapów:29
1. Analizy strategicznej związanej z oceną sytuacji jednostki terytorialnej,
określeniem jej silnych i słabych stron oraz szans i zagrożeń.
2. Planowania strategicznego opartego o stosowanie odpowiednich
instrumentów planistycznych w wymiarze strategicznym, dających
podstawę dla planowania operacyjnego.
3. Zarządzania, będącego etapem realizacyjnym lub też wdrażaniem
przyjętych rozwiązań, uzupełnionym o proces monitorowania i
kontroli.
Proces zarządzania strategicznego w szczególny sposób związany jest z trybem i zakresem planowania strategicznego, będącego częścią owego procesu
a zarazem formalnym i systematycznym podejściem do osiągania celów.
Istotę tego planowania wyrażają następujące cechy:30
- jest podejściem kompleksowym polegającym na połączeniu procesu
decyzyjnego z analityczno-projekcyjnym wymiarem funkcji
planowania,
- w sensie rezultatu szeroki zakres planowania strategicznego obejmuje
programowanie strategiczne oraz opracowanie planów działania,
- powinno się wyróżniać kreatywnością ,innowacyjnością i
adaptacyjnością,
- reprezentuje orientację „ na zewnątrz” ,określoną zarówno przez
spełnianie potrzeb i oczekiwań lokalnej i regionalnej społeczności jak i
sytuację społeczno-ekonomiczną jednostki terytorialnej,
- jest z reguły planowaniem długoterminowym,
- jest czynnikiem integrującym programy i plany funkcjonalne.
Należy też zwrócić uwagę na specyfikę planowania strategicznego w odniesieniu do sfery publicznej, gdzie planowanie to jest instrumentem sprawowania
władzy i pełni istotne funkcje w procesie podejmowania decyzji. Tak więc konieczne jest tutaj zwrócenie uwagi na:31
- racjonalizowanie procesu decyzyjnego,
28 B.Kożuch, Zarządzanie publiczne w zarysie, Białystok 2003 s. 91-93
29 M.Romanowska, Zarządzanie strategiczne firmą, CIM, Wa-wa 1996 s. 2-3
30 A.Stabryła Zarządzanie strategiczne w teorii i praktyce firmy, PWN, Wa-wa – Kraków 2000 s.219-220
31 T.Gołębiowski, Zarządzanie strategiczne. Planowanie i kontrola. Wa-wa 2001 s.52-53
56
- koordynowanie decyzji dotyczących różnych aspektów funkcjonowania
jednostki terytorialnej,
- budowanie zdolności antycypacyjnych oraz zdolności adaptacyjnych i
przeciwdziałanie negatywnym zjawiskom,
- upowszechnienie i konkretyzacji wizji rozwoju jednostki terytorialnej,
oraz zamierzeń strategicznych
- właściwe ukierunkowanie działań władzy publicznej i włączenie w
proces planowania wszystkich właściwych szczebli zarządzania,
- kontrolowanie układu i struktury działań, ich realizacji oraz ocena
efektów,
- dokonywanie oceny władzy publicznej ze strony partnerów społecznogospodarczych.
Cechą charakterystyczną jednostek terytorialnych jest rozwiązywanie problemów w kontekście różnorodnych uwarunkowań wewnętrznych i zewnętrznych przy jednoczesnym wchodzeniu w liczne interakcje z elementami otoczenia. Wywiera to wpływ na specyfikę procesu decyzyjnego oraz charakter
i zakres planowania działań. Jeśli chodzi o proces decyzyjny to w układzie
jednostki terytorialnej jego podstawowym zadaniem jest rozwiązywanie
konfliktów w sposób akceptowany przez środowisko społeczne oraz czynniki
polityczne. W ten sposób powstają polityki i programy posiadające społeczną i polityczną racjonalność. Proces decyzyjny w tych warunkach powinien
prowadzić do określonego poziomu porozumienia a jego rozpoczęcie wymaga pełnej zgodności stron, z jednoczesnym nastawieniem na ułatwianie konsensusu i osiągania porozumienia w toku rozwiązywania problemów. Model
procesu decyzyjnego opartego na takich założeniach jest niezbędny dla wypracowania ustaleń jak najskuteczniej rozwiązywać najważniejsze problemy
oraz jak w największym stopniu zaspokajać potrzeby społeczne.
W tym przypadku planowanie strategiczne stanowi proces dostosowywania celów jednostki terytorialnej i możliwości ich urzeczywistnienia z przewidywanymi potrzebami, w wyniku którego powstaje plan działań zapewniający osiągnięcie wytyczonych celów. Na planowanie strategiczne w obszarze
realizacji celów publicznych składają się następujące etapy :32
- analiza otoczenia zewnętrznego,
- określenie słabych i mocnych stron,
- sformułowanie misji,
- zdiagnozowanie celów i wartości władz publicznych,
- opracowanie alternatywnych strategii.
32 B.Kożuch Zarządzanie publiczne w zarysie ,Białystok 2003 s.99-100
57
Andrzej Potoczek
Odnosząc się do specyfiki jednostek terytorialnych należy przyjąć że zarządzanie strategiczne wspierające proces planowania strategicznego odbywa się
na trzech poziomach: strategicznym, taktycznym i operacyjnym. Na pierwszym z tych poziomów rozwiązuje się najogólniejsze problemy zarządzania,
wynikające z realizacji misji i wizji rozwoju. Na drugim poziomie zarządzanie
koncentruje się na konkretnych sprawach dotyczących problematyki rozwoju
społeczno-gospodarczego i absorbuje odpowiednie struktury władzy publicznej. W końcu na poziomie operacyjnym odbywa się bieżąca realizacja zadań
wynikających z konkretnych problemów oraz konieczności dostosowania celów jednostki terytorialnej do zmian zachodzących w otoczeniu. Proces ten
można zobrazować następująco:
Poziomy zarządzania
Strategiczny
Taktyczny
Operacyjny
Jednostki terytorialne
Kształtowanie polityki regionalnej i lokalnej i
regionalnej zgodnie z wyzwaniami strategii rozwoju
regionalnego kraju.
Opracowanie programu dla realizacji polityki rozwoju,
w tym ustalenie długookresowych celów i zadań w
zakresie wdrażania programu
Integracja nowych form działalności z
dotychczasowymi, planowanie operacyjne działań
umożliwiających realizację programu
Źródło: M.Crow,B.Bozeman Strategic Public Management [w] J.M.Bryson
R.C.Einsweile(red, Strategic Planning, Threats and Opportunities for Planners, American
Planning Association, Chicago 1998
W świetle dotychczasowych rozważań pojawia się koncepcja strategicznego
zarządzania publicznego realizowanego na obszarze jednostki terytorialnej.
Zarządzaniu temu przypisuje się następujące cechy:33
- reagowanie na wymogi polityki wynikające z rosnącej złożoności
środowiska zewnętrznego,
- koncentrowanie się na problemach, wywoływanych przez
niedoskonałości mechanizmu rynkowego,
- obejmowanie zasięgiem bardzo szerokiego zakresu działań i
rozwiązywanie problemów na wszystkich szczeblach zarządzania,
33 J.M.Bryson, B.C.Crosby Leadership for the common good. Tackling Public Problems in a Shared – Power World.
Jossey – Bass Publishers, San Francisco 1992
58
- koncentrowanie się na problemach wywoływanych przez
niedoskonałości mechanizmu społeczno-gospodarczego,
- preferowanie realizacji zadań w ramach programów i projektowanych
przedsięwzięć,
- koncentrowanie się na opracowywaniu nowych programów
umożliwiających realizację przyszłego, określonego w scenariuszu
rozwoju działań społeczno-gospodarczych,
- uwzględnianie jakościowych aspektów funkcjonowania jednostki
terytorialnej,
- wspieranie działań partnerów społeczno-gospodarczych.
Zarządzanie to wspiera proces rozwoju regionalnego, który oznacza trwały wzrost poziomu życia mieszkańców i potencjału gospodarczego w skali
jednostki terytorialnej. Koncepcja rozwoju regionalnego zakłada powiązanie mechanizmów rynkowych z interwencyjnym oddziaływaniem władzy
publicznej. Dla realizacji tej koncepcji niezbędne staje się programowanie
regionalne, które może być prowadzone w dwóch układach. Pierwszy dotyczy przedsięwzięć podejmowanych przez szczebel centralny wobec wszystkich regionów, gdzie celem jest optymalne wykorzystanie zróżnicowanych
predyspozycji rozwojowych poszczególnych obszarów. W drugim układzie
przedmiotem programowania regionalnego jest pojedynczy region, będący
jednostką podziału terytorialnego, gdzie głównym podmiotem programowania są regionalne władze publiczne.34Uwzględniając założenia programowania
strategicznego programowanie regionalne ma charakter procesu ciągłego, jest
też procesem kompleksowym, co oznacza, że obejmuje wszystkie fazy cyklu
programowania a skutki podejmowania i wdrażania decyzji planistycznych
powinny być oceniane w odniesieniu do całej jednostki terytorialnej. Ponadto
ma charakter planowania długookresowego.35 Szczególne znaczenie w procesie programowania rozwoju regionalnego posiadają założenia wyjściowe,
które powinny mieć charakter wielowariantowych rozstrzygnięć. Związane z
tym kwestie dotyczą:
- charakteru i specyfiki programu
- opcji rozwoju związanej z projektowaniem przyszłości,
- wiodących funkcji programu, związanych z potrzebą jego opracowania,
- horyzontu czasowego programu,
- metodologii przygotowania,
- technik planistycznych,
34 J.Hausner (red.) Programowanie rozwoju regionalnego, Kraków 1999 s. 22-23
35 J.Hausner (red) Op.cit. s. 23-24
59
Andrzej Potoczek
- uwarunkowań makroekonomicznych.
W procesie partnerskiego planowania strategicznego muszą współdziałać
trzy układy informacyjno-decyzyjne reprezentujące różne typy ról społecznych. Tak więc będą to :
- układ polityczny , który uruchamia proces planowania, zatwierdza
kierunki rozwoju, rozpoczyna realizację oraz monitoruje jej przebieg,
- układ społeczny , tworzony jest przez partnerów społecznogospodarczych ,zaangażowanych w analiz ę strategiczną oraz
uzgadnianie kierunków rozwoju,
- układ ekspercki – tworzony jest przez ekspertów własnych i
zewnętrznych w celu dostarczenia obu pozostałym układom
odpowiedniej wiedzy i informacji, jak też dla przygotowania
stosownych dokumentów merytorycznych.36
Zdolność strategicznego planowania w układzie regionalnym i lokalnym ,
wymaga rozwinięcia umiejętności w dwu podstawowych obszarach: analityczno- planistycznym oraz budowania i rozwijania partnerstwa. Pierwszy
obszar dotyczy różnorodnych technik i metod odnoszących się do analizy sytuacji społeczno-gospodarczej i jej uwarunkowań, analizy silnych i słabych
stron oraz szans i zagrożeń, oceny potencjału konkurencyjności jednostki
terytorialnej, technik opracowania koncepcji rozwoju, konstruowania zestawu celów strategicznych, ustalenia technik realizacyjnych oraz zestawu
wskaźników odnoszących się do stanu realizacji przyjętych założeń. Sukces
koncepcji rozwoju zaplanowanego i realizowanego w standardach Unii Europejskiej będzie zależny od zaangażowania wszystkich ważnych partnerów na
poziomie lokalnym i regionalnym oraz od doprowadzenia do wspólnej wizji
rozwoju akceptowanej przez wszystkich najważniejszych partnerów społeczno-gospodarczych. Dotyczy to zatem umiejętności związanych z efektywnym
komunikowaniem się w ramach współpracy partnerskiej oraz budowaniem
konsensusu społecznego.
Programowanie traktowane jako integralna część procesu zarządzania
jest działaniem ciągłym, posiadającym kompleksowy charakter co widoczne
jest w obejmowaniu przez nie wszystkich faz cyklu projektowania takich jak :
diagnozowanie, prognozowanie, planowanie podejmowanie decyzji, monitorowanie, ocena.
Skutki podejmowanych i wdrażanych decyzji planistycznych są analizowane i oceniane w skali całej jednostki terytorialnej a samo programowanie
36 J.Hausner (red.) Programowanie rozwoju regionalnego, Kraków 1999 s.80-88
60
ma charakter zintegrowany i jest planowaniem długookresowym dotyczącym
wykorzystania różnorodnych czynników rozwoju. Stąd należy zwrócić uwagę
na pewne cechy programowania wpływające na jego sprawność i skuteczność, do których niewątpliwe zalicza się:
- zdolność strategicznego planowania,
- umiejętności negocjacyjne,
- marketing i reklamę,
- zarządzanie i monitorowanie projektów,
- efektywne planowania i zarządzanie finansami,
- oszacowanie efektów projektów,
- sporządzanie raportów.37
Cechy te sprzyjać będą systematycznemu i planowemu podejmowaniu decyzji
przez władze samorządowe w zakresie rozwiązywania problemów społecznogospodarczych czy ekologiczno-przestrzennych, jak też racjonalizacji i podnoszeniu efektywności w sferze gospodarowania funduszami publicznymi.
Dlatego też oparty o wcześniejsze programowanie proces zarządzania rozwojem musi mieć charakter aktywny i być nastawiony na kreowanie przyszłości
w oparciu o podejście długookresowe. Gwarantuje to skuteczne i efektywne
zaspokajanie potrzeb społecznych przy określonych środkach finansowych.
Sukcesy w rozwoju jednostki terytorialnej i zaspokajaniu potrzeb mieszkańców wiążą się ściśle ze sprawnością zarządzania rozumianego jako wiedza
i umiejętności sterowania zasobami oraz procesami w celu ich optymalnego
wykorzystania dla osiągnięcia zamierzonych rezultatów w istniejących ramowych warunkach działania tkwiących zarówno w otoczeniu jak i wewnątrz
jednostki terytorialnej.38
4. Zarządzanie strategiczne rozwojem jednostki terytorialnej
– niektóre odniesienia do praktyki
Administracja publiczna, wdrażając określone strategie, powinna się skoncentrować na metodach nie władczych o charakterze kreatywnym. Ważna jest
tutaj umiejętność organizowania, mobilizowania, stymulowania oraz negocjowania w odniesieniu do partnerów społeczno-gospodarczych występujących na obszarze danej jednostki terytorialnej.39
Zasadniczym elementem zarządzania strategicznego jest ustalenie długo37 A.Potoczek Polityka regionalna i gospodarka przestrzenna, Toruń ,2003 s.37-38
38 M.Ziółkowski Zarządzanie strategiczne w samorządzie gminnym [w] Gospodarka lokalna w teorii i praktyce pod red.
D.Strahl, Akademia Ekonomiczna we Wrocławiu 2003 s.54
39 J.. Adamiak, W. Kosiedowski, A .Potoczek, B Słowińska, Zarządzanie rozwojem regionalnym i lokalnym. Problemy
teorii i praktyki., A. Potoczek, Toruń 2001, s.147
61
Andrzej Potoczek
falowych kierunków rozwoju, pozwalających na wykorzystanie istniejących
szans i czynników rozwoju. Jest to związane z przewagą myślenia długookresowego nad krótkotrwałym oraz potrzebą długofalowego planowania rozwoju. Aby osiągnąć zamierzone efekty niezbędne jest doskonalenie kompleksowej oceny stanu jednostki terytorialnej, a następnie nakreślenie wizji rozwoju,
która powinna ustalić kierunki działań na kilkanaście lub więcej lat. Na tej podstawie należy ustalić działania konieczne do realizacji. Działania te podzielone
zostaną następnie na szczegółowe cele, a w ramach nich na konkretne zadania
i programy.40
Bardzo pomocne jest tutaj zastosowanie tzw. budżetu zadaniowego. W odróżnieniu od klasycznego budżetu zawiera on wymienione z nazwy zdania
realizowane przez jednostki terytorialne i przypisane do nich sumy wydatków.
Każde zadanie jest tu traktowane oddzielnie i do każdego ustalony jest:41
− zakres – co pozwala na późniejsze rozliczenie dokładności wykonania,
− sposób realizacji- wyznaczający ramy działania,
− harmonogram działań- pozwalający ocenić terminowość prac,
− kalkulacja kosztów-planowanie wydatków,
− sposób finansowania-gwarantuje wykonalność,
− sposób oceny (wskaźniki wydajności, efektywności i jakości)
Istotnym elementem jest również zaprojektowanie Wieloletniego Panu Finansowego. Zwykle opracowany jest on na 5 do 10 lat. Jest to długookresowa
prognoza planowanych dochodów i spodziewanych wydatków przy uwzględnieniu obciążeń ze strony spłaconych zobowiązań. Wieloletni Plan Finansowy
to skuteczne narzędzie zarządzania finansami, niezbędne przy zaciąganiu pożyczek, kredytów i emisji papierów wartościowych. Wykorzystując ten instrument, jednostka terytorialna staje się bardziej wiarygodna dla banków oraz
inwestorów.42
Jednostka terytorialna powinna mieć również Wieloletni Plan Inwestycyjny, czyli harmonogram priorytetowych inwestycji z rozbiciem na źródła
finansowania. Zarówno plan finansowy, jak i inwestycyjny pozwalają przewidywać, w jaki sposób spływały będą fundusze oraz jakie środki potrzebne są
w kolejnych okresach czasu.43
Wdrożenie systemu zarządzania strategicznego wiążę się z podjęciem szeregu działań organizacyjnych, do których należy zaliczyć:44
40 Tamże s.148
41 M.Jendra, Długotrwałe planowanie rozwoju, „Gazeta Samorządu i Administracji”, 2001, nr1
42 J. Adamiak, W. Kosiedowski, A. Potoczek, B .Słowińska, Zarządzanie rozwojem regionalnym i lokalnym .Problemy
43 Tamże, s.149
44 Planowanie i zarządzania strategiczne. Poradnik dla menedżerów miast w samorządach terytorialnych, Warszawa
1997, s.24
62
1. wypracowanie i wdrażanie systemu zbierania informacji o potrzebach
miasta, gminy, regionu czy też innego obszaru działalności. System
taki powinien bazować na aktualnych informacjach zbieranych w
różnych miejscach. Dane te powinny być szczegółowo analizowane i
aktualizowane. Źródła informacji muszą być zróżnicowane. Informacje
powinny docierać z odpowiednim wyprzedzeniem do właściwych
jednostek organizacyjnych urzędu lub do specjalnie wydzielonej
komórki organizacyjnej.
2. Opracowanie i wdrożenie systemu pozwalającego wszechstronnie
przeanalizować zbierane informacje. System taki powinien
porównywać potrzeby z zadaniami aktualnie realizowanymi, bądź
przewidywanymi do realizacji w najbliższym czasie. Umożliwia
to skorelowanie potrzeb, tj. łączenie ich w miarę możliwości w
kompleksowy problem oraz ocenę tego problemu pod katem szans i
zagrożeń, a także wyników działania.
3. Opracowanie i wdrożenie procedur planistycznych. Ma to zapewnić
uporządkowanie prac nad sporządzeniem planów, umożliwić
stworzenie systemu priorytetów i kryteriów wyboru najważniejszych
zadań do realizacji. Procedury te wymagają uwzględnienia już
na etapie planowania możliwości finansowych. Brak środków
finansowych wymaga korekty planu i przyjęcia do realizacji tylko celów
realistycznych.
4. Stworzenie i wdrożenie systemu komunikacji zarówno z otoczeniem,
jak i w ramach samorządu. System taki wymaga zarówno połączenia i
współpracy różnych środowisk, organizacji, jednostek i społeczeństwa,
dzięki czemu będzie możliwa wszechstronna analiza problemów
jednostek samorządowych, wysłuchanie szerszego spektrum opinii, a
tym samym pozyskanie większej grupy sprzymierzeńców dla realizacji
zamierzonych przedsięwzięć.
5. Powołanie zespołu pozwalającego precyzyjnie sformułować misje, cele
strategiczne, strategie, zadania. Zespół taki może stanowić wydzieloną
w ramach urzędu jednostkę organizacyjną, której zadaniem będzie
precyzyjne opracowywanie podstawowych elementów wchodzących
w skład planu strategicznego. Działania opierające się na przyjętych
procedurach powinny umożliwić lepsze przygotowanie przedsięwzięć
do realizacji i lepszą ich realizację. W procedurach zarządzania
strategicznego zespół taki określałby sposoby badania i oceny
realizowanych przedsięwzięć. Wymaga to określenia tzw. punktów
63
Andrzej Potoczek
kontroli, częstotliwości kontroli, zakresu niezbędnej informacji oraz
sposobów jej przetwarzania i przekazywania.
6. Opracowanie zasad systemu monitoringu i kontroli. System taki
powinien zapewnić stały nadzór nad realizowanymi zadaniami.
Równocześnie następowałoby monitorowanie budżetu.
Opracowanie i wdrożenie omawianego systemu zarządzania strategicznego
wymaga odpowiednich działań organizacyjnych. Chodzi o stworzenie grupy
pracowników zdolnych do podjęcia tego rodzaju czynności. Forma organizacyjna może być różna, jednak system powinien zapewnić ciągłość działania,
umożliwić wdrażanie strategii długofalowych, spójnych, a zarazem elastycznych, które w sposób najbardziej racjonalny pozwalają wykorzystać posiadane zasoby. System powinien także zapewnić, poprzez odpowiedni monitoring,
kontrolę przedsięwzięć pod katem ich terminowości, zgodności wydatkowania środków z planami.45
W procesie zarządzania i planowania strategicznego ważne jest zaangażowanie wszystkich istotnych aktorów w obrębie społeczności lokalnej i regionalnej. Aktorami są tu przede wszystkim organy samorządu: urzędy i urzędnicy, na których głównie będzie spoczywać rola wdrożenia i wykonania planu
strategicznego. Lokalna i regionalna społeczność jest również jednym z tych
podmiotów, których poparcie jest ważne dla sukcesu w realizacji planu. Jest
konieczne aby członkowie tej społeczności już od samego początku identyfikowali się z koncepcja zmian, aby mogli współdecydować o kierunkach rozwoju i rozłożeniu priorytetów, zastanowić się nad możliwymi rozwiązaniami
określonych problemów i w konsekwencji przyczynić się do wytyczenia przyszłości swojej „małej ojczyzny”.46
45 J. Adamiak, W. Kosiedowski, A .Potoczek, B. Słowińska, Zarządzanie rozwojem regionalnym i lokalnym. Problemy
46 J. Adamiak, W .Kosiedowski, A. Potoczek, B. Słowińska, Zarządzanie rozwojem regionalnym i lokalnym. Problemy
teorii i praktyki., A .Potoczek, Toruń 2001, s.150
64
Andrzej Potoczek
ZARZĄDZANIE STRATEGICZNE JAKO METODA ZARZĄDZANIA
ROZWOJEM JEDNOSTKI TERYTORIALNEJ
Streszczenie
Zarządzanie strategiczne można określić jako kompleksowy i ciągły proces zarządzania nastawiony na formułowanie i wdrażanie skutecznych strategii sprzyjających wyższemu
stopniowi zgodności organizacji i jej otoczenia oraz osiągnięciu celów strategicznych
Zasadniczym elementem tego zarządzania w obrębie jednostki terytorialnej jest ustalenie długofalowych kierunków rozwoju, pozwalających na wykorzystanie istniejących szans
i czynników rozwoju. Problematyka zarządzania w systemie samorządu terytorialnego posiada istotne znaczenie zarówno z teoretycznego jak i praktycznego punktu widzenia. W
procesie tym podejmowanym na obszarze jednostki terytorialnej główna rola przypada władzom samorządowym, które stanowiąc ośrodek decyzyjny realizują jednocześnie określone
funkcje regulacyjne w sferze działań społeczno-gospodarczych. Charakter prowadzonej w
tym zakresie działalności wymaga podjęcia wysiłku w zakresie programowania rozwoju a
następnie wdrażania przyjętych ustaleń Zarządzanie strategiczne jako nowoczesny system
zarządzania obejmuje uniwersalne sposoby, pozwalające skutecznie rozwiązywać problemy
związane z funkcjonowaniem poszczególnych jednostek terytorialnych. W tym kontekście
jest ono związane z myśleniem i działaniem strategicznym , które to elementy są niezbędne
w każdej współczesnej organizacji z uwagi na wzrastającą złożoność problemów zarządzania
i wyzwań , które wobec organizacji stawia otoczenie. Planowanie strategiczne będące integralną częścią procesu zarządzania jest sposobem dostosowywania celów jednostki terytorialnej i możliwości ich urzeczywistnienia z przewidywanymi potrzebami, w wyniku którego
powstaje plan działań zapewniający osiągnięcie wytyczonych celów. Zdolność strategicznego planowania w układzie regionalnym i lokalnym , wymaga rozwinięcia umiejętności
w dwu podstawowych obszarach: analityczno- planistycznym oraz budowania i rozwijania
partnerstwa. Należy podkreślić, że sukcesy w rozwoju jednostki terytorialnej i zaspokajaniu
potrzeb mieszkańców wiążą się ściśle ze sprawnością zarządzania rozumianego jako wiedza
i umiejętności sterowania zasobami oraz procesami w celu ich optymalnego wykorzystania dla osiągnięcia zamierzonych rezultatów w istniejących ramowych warunkach działania
tkwiących zarówno w otoczeniu jak i wewnątrz jednostki terytorialnej.
65
Zeszyty Naukowe
WSSM
(20/2009) s. 66-81
Anna Maria Falkowska
RĘKOJMIA WE WSPÓŁCZESNYM PRAWIE POLSKIM – GENEZA
I HISTORYCZNA EWOLUCJA
Warranty in Modern Polish Law – the Origin and Historical Evolution
Summary
The presented article is devoted to development of warranty institution in the
Polish modern law. The time frames of this article include the period between 1918
and 2003. The first date marks the beginning of the independent Polish country after
the Second World War. The second date is connected with introducing in Poland a
new law which implements the European Union directive. This new law concerns
consumers and instead of a traditional warranty it introduces a new term of conformity with the contract.
Rękojmia jako instytucja ochrony nabywcy przed nienależytą jakością
świadczenia, pojawiła się w prawie polskim stosunkowo późno. W dawnym
prawie sądowym – w okresie przedrozbiorowym – zwrot „rękojmia” miał odmienne znaczenie, natomiast odpowiedzialność za wady ujęta była w instytucji
„zastępu-ewikcji”1. Określenie „rękojmia za wady” powstało dopiero w XIX w.2.
W nowo odrodzonym w 1918 r. państwie polskim instytucję rękojmi normowały przepisy dzielnicowe: kodeks cywilny niemiecki (BGB) z 1896 r., kodeks cywilny austriacki (ABGB) z 1811 r., Kodeks Napoleona z 1804 r. oraz
t. X cz. 1 Zwodu Praw Cesarstwa Rosyjskiego. Każda z tych regulacji została
oparta na nieco odmiennych założeniach. Przed członkami powołanej w 1919
r. Komisji Kodyfikacyjnej stanęło więc trudne zadanie ujednolicenia przepisów wywodzących się z różnych kultur i systemów prawnych. W trakcie prac
unifikacyjnych zwyciężyła bowiem koncepcja, iż polski kodeks zobowiązań
powinien być kompromisem pomiędzy ówcześnie obowiązującymi na zie1 J. Matuszewski, Ewikcja i rękojmia, CPH 1963, z. 2, s. 126-127. W przedmiocie pojęcia rękojmi w dawnym prawie
polskim zob.: P. Dąbkowski, Rękojemstwo w prawie polskim średniowiecznem, Lwów 1904; J. Matuszewski, Rękojmia w
rozumieniu Kodeksu Zobowiązań i rękojmia w dawnej polszczyźnie, CPH 1963, z. 1, s. 203-222.
2 Z.K. Nowakowski, Ochrona nabywcy rzeczy z wadami, RPEiS 1967, nr 2, s. 4.
66
Rękojmia we Współczesnym Prawie Polskim – Geneza i Historyczna Ewolucja
miach polskich kodeksami. Połączenie tych często różnych koncepcji nie było
zadaniem łatwym, jednakże członkowie Komisji Kodyfikacyjnej wywiązali się z niego doskonale, tworząc dzieło z jednej strony oryginalne, z drugiej
na wskroś nowoczesne. Dokonując bowiem twórczej syntezy bardzo różnych
ustawodawstw, kodeks zobowiązań z 1933 r. (k.z.), przejmował z każdego systemu regulacje najbardziej wartościowe.
W zakresie instytucji rękojmi kodeks zobowiązań czerpał najwięcej z
unormowań niemieckiego kodeksu cywilnego oraz szwajcarskiego prawa obligacyjnego3. Z BGB przejęto konstrukcję sprzedaży według próbki lub wzoru,
uregulowanie odpowiedzialności za wady zwierząt, unormowanie odpowiedzialności za obszar (jednakże w tym zakresie wzięto także pod uwagę rozwiązania francuskie i szwajcarskie). Na prawie niemieckim wzorowane było
również rozwiązanie, zgodnie z którym jeśli nabywca zawiadomił sprzedawcę
o wadzie, sprzedawca mógł wyznaczyć kupującemu odpowiedni termin do
oświadczenia, czy zamierza odstąpić od umowy. Po upływie tego terminu odstąpienie było już niedopuszczalne.
Przepisy niemieckiego i szwajcarskiego prawa obligacyjnego stanowiły
również podstawę unormowania k.z., przewidującego, iż przy sprzedaży kilku
rzeczy, nabywca mógł odstąpić od umowy tylko co do rzeczy wadliwych oraz,
iż odstąpienie co do rzeczy głównej pociągało za sobą odstąpienie od umowy
co do rzeczy ubocznej.
Jak wyżej wspomniano, istotny wpływ na ukształtowanie w polskim kodeksie zobowiązań odpowiedzialności sprzedawcy za wady wywarły regulacje
szwajcarskiego prawa obligacyjnego. Szwajcarski Code des Obligations (CO)
stanowił nie tylko bardzo nowoczesną kodyfikację, zwłaszcza w znowelizowanej wersji z 1911 r. Jego istotną zaletą z punktu widzenia unifikacji prawa w
Polsce było to, iż łączył dwa systemy: germański i romański.
Przede wszystkim za wzorem szwajcarskiego prawa obligacyjnego w kodeksie zobowiązań poszerzono katalog uprawnień nabywcy o żądanie wymiany. Również za przykładem regulacji szwajcarskiej przyznano nabywcy szczególne prawa, ale też nałożono dodatkowe obowiązki, w przypadku ujawnienia
wady rzeczy nadesłanej z innej miejscowości. Ponadto na podstawie CO
ukształtowano skutki odstąpienia od umowy sprzedaży oraz wprowadzono
dłuższy termin do dochodzenia praw z rękojmi w odniesieniu do wad budynku.
3 Autorka przebadała jedynie drobny wycinek kodeksu zobowiązań normujący odpowiedzialność sprzedawcy za wady
fizyczne. Poczynione przez nią ustalenia znajdują jednak potwierdzenie w analizie całości unormowania, której dokonał
L. Górnicki stwierdzając, iż twórcy kodeksu zobowiązań starali się „znaleźć rozwiązania godzące ze sobą oba systemy
– francuski i germański. To dążenie do zachowania równowagi pomiędzy Kodeksem Napoleona i francusko-włoskim
projektem kodeksu zobowiązań i umów z jednej strony, a z drugiej zwłaszcza prawem szwajcarskim i niemieckim,
widoczne było przede wszystkim w części ogólnej kodeksu, którą współtworzył Domański. Natomiast część szczegółowa,
którą przygotowali Longchamps i Till, wykazywała o wiele wyraźniejsze inspiracje systemem germańskim.” (idem, Prawo
cywilne w pracach Komisji Kodyfikacyjnej Rzeczypospolitej Polskiej w latach 1919-1939, Wrocław 2000, s. 469).
67
Uwzględnienie tego postępowego kodeksu umożliwiło stworzenie w okresie dwudziestolecia międzywojennego na wskroś nowoczesnej regulacji, odzwierciedlającej najnowsze prądy epoki. Nowatorski charakter miało wprowadzenie do kodeksu zobowiązań obowiązku zachowania aktów staranności.
Rozwiązanie to było wzorowane na najnowocześniejszych tekstach prawnych
tamtego okresu: szwajcarskim kodeksie zobowiązań i projekcie francuskowłoskim. Obowiązujące wcześniej na ziemiach polskich przepisy nakładały
na nabywcę określone obowiązki w zakresie zbadania rzeczy i zawiadomienia
o wadach tylko w obrocie handlowym. W stosunkach powszechnych ochronę
interesów sprzedawcy zapewniał jedynie krótszy termin dochodzenia roszczeń. W świetle kodeksu zobowiązań nabywca w każdym wypadku był zobowiązany zawiadomić sprzedawcę o wadzie rzeczy, w ciągu miesiąca od jej
wykrycia, w określonych sytuacjach zobligowany był także do zbadania rzeczy. Rozwiązanie powyższe umożliwiało sprzedawcy sprawdzenie czy wada
rzeczywiście istniała i jakie były przyczyny jej wystąpienia.
Mniejszy wpływ na kształt instytucji rękojmi w kodeksie zobowiązań wywarły przepisy austriackiego kodeksu cywilnego oraz kodeksu Napoleona.
Jest to o tyle zaskakujące, iż były to regulacje najbliższe głównym twórcom
kodeksu zobowiązań. E. Till i R. Longchamps de Berier – autorzy projektu
głównego części szczególnej prawa o zobowiązaniach - byli profesorami Uniwersytetu Jana Kazimierza we Lwowie, nauczali więc oraz prowadzili badania
w kręgu kultury prawnej ABGB. Adwokat L. Domański praktykował w Warszawie, na obszarze obowiązywania kodeksu Napoleona. Członkowie Komisji
Kodyfikacyjnej w dziele tworzenia norm wspólnych dla całego państwa odrzucili jednak rodzime przyzwyczajenia i oparli się na regulacjach najlepiej
zabezpieczających interes obu stron umowy sprzedaży.
Z regulacji austriackiej zaczerpnięto ograniczenie dochodzenia roszczeń z
tytułu rękojmi terminami zawitymi, podobne rozwiązanie przewidywał również francusko-włoski projekt kodeksu zobowiązań i umów. Na tymże projekcie oraz na kodeksie Napoleona wzorowana była, wprowadzona do k.z.,
możliwość umownego rozszerzenia, ograniczenia bądź wyłączenia odpowiedzialności z tytułu rękojmi. Na tym samym wzorcu oparto zastrzeżenie, iż wyłączenie lub ograniczenie odpowiedzialności było nieważne, jeśli sprzedawca
zataił podstępnie wadę przed kupującym.
Jak wyżej wskazano, prace nad kodeksem zobowiązań oparte zostały na
szerokiej bazie źródłowej. Nie był on jednak powieleniem żadnej z ówcześnie
obowiązujących regulacji, lecz efektem twórczych badań członków Komisji
Kodyfikacyjnej, polegających na pogłębionej analizie prawnoporównawczej,
68
prowadzącej w konsekwencji do wybierania rozwiązań najlepiej dostosowanych do istniejących wówczas warunków obrotu. Rozwiązania te następnie
modyfikowano w sposób najbardziej odpowiadający zasadzie słuszności, tak
aby wyważyć interesy zarówno sprzedawcy, jak i kupującego.
Kodeks zobowiązań stanowił kolejny krok w ewolucji instytucji rękojmi
– oprócz uprawnień wywodzących się ze skarg edylskich, wprowadzał możliwość żądania przez kupującego wymiany towaru na niewadliwy. Z uprzednio obowiązujących na ziemiach polskich kodeksów, jedynie BGB przyznawał
nabywcy uprawnienie do żądania dostarczenia zamiast rzeczy wadliwych takiej samej ilości rzeczy wolnych od wad. Nastąpiło tym samym wzmocnienie
pozycji prawnej kupującego: uprawnienia o rzymskim rodowodzie pozwalały
jedynie na przywrócenie zakłóconej wskutek wadliwości rzeczy ekwiwalentności świadczeń obu stron umowy. Uprawnienie do żądania wymiany umożliwiało nabywcy uzyskanie natomiast nowego, niewadliwego świadczenia.
Ważną zaletą przepisów kodeksu zobowiązań o rękojmi była ich jasna i
przejrzysta systematyka: wyodrębniono przepisy wspólne dla obu rodzajów
rękojmi oraz osobno unormowano odpowiedzialność sprzedawcy za wady fizyczne i wady prawne. Przewaga kodeksu zobowiązań w zakresie systematyki
uwidoczniła się zwłaszcza w porównaniu z późniejszą regulacją zawartą w kodeksie cywilnym z 1964 r.
Przepisy o odpowiedzialności z tytułu rękojmi zostały ukształtowane w kodeksie zobowiązań jako przepisy iuris dispositivi. Strony mogły przez umowę
odpowiedzialność z tytułu rękojmi rozszerzyć, ograniczyć lub wyłączyć. Takie umowne wyłączenie lub ograniczenie odpowiedzialności nie było jednak
ważne, jeśli sprzedawca zataił podstępnie wadę przedmiotu sprzedaży przed
kupującym. Przepisy o rękojmi odzwierciedlały w tym zakresie dwie istotne zasady kodeksu zobowiązań: zasadę swobody umów oraz zasadę uczciwego obrotu.
Nabywcy w świetle kodeksu zobowiązań przysługiwało pełne prawo wyboru między uprawnieniem do odstąpienia od umowy, obniżenia ceny oraz
wymiany (w przypadku rzeczy zamiennych). Kodeks zobowiązań przewidywał tylko jeden przypadek gdy prawo wyboru jednego z alternatywnych
uprawnień doznawało ograniczenia. W przypadku niezupełności zapewnionego obszaru sprzedanej nieruchomości nabywca mógł odstąpić od umowy
tylko wówczas, gdy niezupełność była tak znaczna, że utrzymanie umowy w
mocy nie przedstawiało dla niego żadnego interesu. Co do zasady więc kodeks zobowiązań pozwalał nabywcy na swobodny wybór przysługujących
mu uprawnień, pozostawiając w jego gestii zwłaszcza decyzję o odstąpieniu od umowy.
69
Dochodzenie uprawnień z tytułu rękojmi podlegało ścisłemu ograniczeniu terminami zawitymi. Jak wskazał R. Longchamps de Berier: „Formę tę
uznano za odpowiedniejszą od formy przedawnienia, gdyż interesowanym
jest także porządek prawny w tym, aby stosunki prawne, wynikające z umów,
były możliwie rychło wyjaśnione i nie dawały po upływie dłuższego czasu powodów do procesów, w sprawach o rękojmię zwykle dość zawiłych”4. Roszczeń z tytułu rękojmi za wady fizyczne nie można było dochodzić sądownie
po upływie roku, a w przypadku wad budynku po upływie pięciu lat, licząc od
dnia otrzymania rzeczy przez kupującego.
Po II wojnie światowej, pomimo radykalnej zmiany stosunków społeczno-ustrojowych, kodeks zobowiązań zachował w Polsce Ludowej moc obowiązującą w całej rozciągłości. Możliwość zastosowania k.z. do zasadniczo
odmiennych realiów gospodarczych wynikała z jego wysokiego poziomu legislacyjnego, a zwłaszcza elastyczności uregulowań oraz uwzględnienia w szerokim zakresie postulatu uspołecznienia prawa zobowiązań.
Przeobrażenia polskiej gospodarki z modelu kapitalistycznego na gospodarkę centralnie sterowaną, wywarły istotny wpływ także na regulację odpowiedzialności sprzedawcy za wady. Nacjonalizacja handlu i przemysłu oraz
w konsekwencji skupienie niemal całej działalności gospodarczej w rękach
państwa, spowodowało wyeliminowanie konkurencji, która w stosunkach kapitalistycznych w naturalny sposób przyczyniała się do wypierania z rynku
sprzedawców towarów złej jakości. W państwie socjalistycznym natomiast
odpowiedni poziom jakości rzeczy starano się osiągnąć w drodze rozbudowanego systemu przepisów o charakterze prewencyjnym, a nierzadko także
represyjnym. W licznych wypowiedziach, zarówno naukowych jak i politycznych, podkreślano, iż z podstawowych założeń ustrojowych wynikała troska
państwa socjalistycznego o jakość produkowanych i sprzedawanych przedmiotów. Troska ta znajdowała wyraz na gruncie normatywnym m.in. w przepisach normalizacyjnych oraz w aktach z dziedziny prawa karnego. Walka z produkcją złej jakości została podniesiona do rangi problemu ogólnospołecznego.
Po II wojnie światowej nastąpiła również zasadnicza zmiana podejścia do
instytucji rękojmi za wady. W gospodarce kapitalistycznej punktem wyjściowym dla oceny jakości rzeczy była zawsze umowa, cel w niej oznaczony wyraźnie lub domniemany, wynikający z natury lub przeznaczenia rzeczy. Jeśli
natomiast umowa nie dawała wystarczających wskazówek co do jakości towaru, sprzedawca powinien świadczyć rzecz średniej jakości. W ustroju socjalistycznym natomiast pierwszoplanowym wyznacznikiem poziomu jakości
4 Komisja Kodyfikacyjna. Podkomisja prawa o zobowiązaniach, Uzasadnienie projektu kodeksu zobowiązań z
uwzględnieniem ostatecznego tekstu kodeksu w opracowaniu głównego referenta projektu Prof. Romana Longchamps de
Berier, z. 7, art. 294-369, Warszawa 1937, s. 48.
70
rzeczy miała być nie wola stron umowy sprzedaży, lecz interes społeczeństwa.
Zasadnicze cechy jakościowe, jakim odpowiadać powinien produkt, ustalone
zostały w aktach planowania i aktach ustalających normy produkcji (normy
państwowe, resortowe, zakładowe). Umowy jedynie bliżej i dokładniej określały przeznaczenie produktu i jego cechy.
Pomimo opisanych powyżej zmian, nie znowelizowano w żadnym stopniu przepisów kodeksu zobowiązań o rękojmi za wady fizyczne. W latach
1945-1964 obowiązywały więc w dalszym ciągu uregulowania międzywojenne. Zostały one jednak niejako „zepchnięte na dalszy plan” przez niezwykle
rozbudowane przepisy regulujące stosunki pomiędzy jednostkami gospodarki uspołecznionej. Obrót uspołeczniony unormowany został gąszczem przepisów, niekiedy sprzecznych ze sobą, tworzących nieskoordynowany zbiór
wywołujący zasadnicze wątpliwości w procesie wykładni. Oprócz tych licznych przepisów szczególnych w obrocie uspołecznionym obowiązywały nadal
przepisy kodeksu zobowiązań i kodeksu handlowego. Żaden akt prawny rangi
ustawowej nie uchylił bowiem ich mocy. W obrocie uspołecznionym o obowiązkach stron w umowie sprzedaży rozstrzygały jednakże przede wszystkim
bezwzględnie wiążące zarządzenia organów kierujących gospodarką narodową. Jeśli zarządzenia te nie określały obowiązków stron należało w następnej
kolejności sięgać do rozwiązań przyjętych w danej umowie. Dopiero w braku
dyspozycji umownej zastosowanie znajdowały przepisy kodeksowe. W ustroju
socjalistycznym odwrócono więc hierarchię między przepisami cywilnoprawnymi. Przepisy szczególne, które w okresie dwudziestolecia międzywojennego
były wyjątkiem, w obrocie uspołecznionym stały się zasadą.
W 1950 roku wydana została ustawa o umowach planowych w gospodarce socjalistycznej. Jej przepisy wprowadziły w obrocie uspołecznionym odstępstwa od zasad zawartych w kodeksie zobowiązań, również w zakresie odpowiedzialności za wady fizyczne. Ustawa ta została zastąpiona w 1956 roku
dekretem o umowach dostawy pomiędzy jednostkami gospodarki uspołecznionej. Na podstawie tego dekretu trzykrotnie, przed wejściem w życie kodeksu cywilnego, wydano ogólne warunki dostaw (o.w.d.): w 1956 r., 1959 r. i 1963
r. Wydano również liczne akty odnoszące się do obrotu towarami poszczególnych branż (tzw. branżowe warunki dostaw). Przepisy wyżej wymienionych
aktów wprowadzały szereg odrębnych reguł, często całkowicie wypaczających
zasady, na jakich opierała się instytucja rękojmi w kodeksie zobowiązań.
Przepisy o odpowiedzialności za wady w kodeksie zobowiązań miały charakter dyspozytywny (art. 308 k.z.). Uznano jednak, iż w obrocie uspołecznionym zasada ta mogłaby prowadzić do wielu niekorzystnych następstw dla
71
całej gospodarki, a w szczególności powodowałaby rozluźnienie dyscypliny
umownej. Dlatego też przepisom ogólnych warunków dostaw w zakresie rękojmi nadano moc bezwzględnie obowiązującą. Postanowienia umowne z
nimi sprzeczne dotknięte były sankcją nieważności.
W obrocie uspołecznionym doszło też do rozszerzenia pojęcia wadliwości
rzeczy. Kodeks zobowiązań traktował jednolicie wszystkie wady fizyczne rzeczy. Przepisy ogólnych warunków dostaw wprowadzały natomiast nie tylko
gradację mierników jakości, ale ponadto kryterium użyteczności przyznały
dopiero ostatnie miejsce w tym katalogu. Na pierwszorzędną pozycję w hierarchii kryteriów jakości wysunięto natomiast zgodność z obowiązującymi
normami państwowymi lub branżowymi. Tą odmienność regulacji pomiędzy obrotem powszechnym a uspołecznionym, tłumaczono koniecznością zrealizowania postulatu zapewnienia należytej jakości artykułów znajdujących się w
obrocie oraz dążeniem do jak najpełniejszego wykonywania zadań przez j.g.u.
W obrocie uspołecznionym odmiennie unormowano została również
kwestia uprawnień z tytułu rękojmi. Odbiorcy przysługiwały trzy podstawowe
uprawnienia znane kodeksowi zobowiązań: odstąpienie od umowy, żądanie
obniżenia ceny, a jeśli rzecz była oznaczona co do gatunku, odbiorca mógł
również żądać dostarczenia, zamiast rzeczy wadliwych takiej samej ilości rzeczy wolnych od wad (nieodpłatna wymiana). Przepisy ogólnych warunków
umów wprowadzały ponadto nowe roszczenie – o dokonanie naprawy. Jeśli
przedmiotem dostawy była rzecz oznaczona co do tożsamości, odbiorca mógł
żądać usunięcia wady, wyznaczając w tym celu dostawcy odpowiedni termin
z zastrzeżeniem, iż po jego bezskutecznym upływie od umowy odstąpi lub
dokona naprawy na koszt dostawcy. Po raz pierwszy więc uprawnienie do żądania naprawy zostało przyznane nabywcy w obrocie uspołecznionym. Przewidywał je co prawda już wcześniej kodeks zobowiązań, jednakże tylko przy
umowie o dzieło. Poszerzenie katalogu uprawnień odbiorcy o żądanie naprawy
uzasadniano w obrocie uspołecznionym postulatem maksymalnego wykorzystania wadliwych artykułów. Oszczędność surowców i produktów stanowiła bowiem
konieczność w obliczu nieustannych braków na rynku towarowym.
Ponadto odbiorcy w obrocie uspołecznionym przyznano jeszcze jedno
uprawnienie w sytuacji, gdy dostawca dostarczył przedmiot o mniejszej wartości użytkowej niż zastrzeżono w umowie. Wówczas był on zobowiązany na
żądanie odbiorcy wyrównać straty poprzez dostarczenie dodatkowo i nieodpłatnie przedmiotów tego samego rodzaju, w ilości do tego celu potrzebnej.
Zasadnicza różnica pomiędzy instytucją rękojmi w obrocie uspołecznionym i powszechnym nie sprowadzała się jednakże tylko do kwestii katalogu
72
uprawnień. W systemie gospodarki planowej uznano, iż prawo odbiorcy do
odstąpienia od umowy zawartej między jednostkami gospodarki uspołecznionej powinno zostać ograniczone tylko do wypadków wyjątkowych. Przepisy ogólnych warunków umów pozwalały nabywcy odstąpić od umowy tylko
wówczas, gdy jej wykonanie w późniejszy terminie byłoby dla niego bezprzedmiotowe lub naraziłoby go na szkodę. Ograniczony charakter tego uprawnienia z tytułu rękojmi w obrocie uspołecznionym podkreślało także wielokrotnie orzecznictwo arbitrażowe.
Specyfika obrotu uspołecznionego wyrażała się także w tym, iż główną
sankcję za wadliwą dostawę stanowiły nie uprawnienia z tytułu rękojmi, lecz
kary umowne czyli, jak stanowiły przepisy o.w.d., odszkodowanie umowne.
Określone procentowo, w stosunku do wartości przedmiotu umowy, odszkodowanie umowne przysługiwało ex lege, niezależnie od tego czy strony przewidziały je w umowie. Ponadto nałożono na odbiorcę obowiązek dochodzenia kar umownych. Kary umowne ułatwiały naprawienie szkody, stanowiły
bowiem zryczałtowaną postać odszkodowania. Ich zasadniczym celem jednak
w gospodarce uspołecznionej było zabezpieczenie wykonywania umów oraz
oddziaływanie na nierzetelnego dłużnika poprzez niekiedy bardzo dotkliwe
sankcje finansowe. Charakterystyczna dla kar umownych w obrocie uspołeczniony była przede wszystkim dominacja funkcji represyjno-wychowawczej
nad funkcją kompensacyjną. Niekiedy represyjne elementy tych kar nasilone
były do tego stopnia, iż dochodziło do całkowitego wyeliminowania roli kompensacyjnej. Miało to miejsce zwłaszcza w sytuacji, gdy wierzyciel nie ponosił
żadnej szkody, a mimo to na dostawcy ciążył obowiązek zapłaty wysokiej kary
umownej. Dłużnik zobowiązany był bowiem do zapłaty kary bez względu na
wysokość szkody i nawet wówczas, gdy wierzyciel nie był w stanie wykazać
jakiejkolwiek straty.
Gospodarka planowa spowodowała deformacje tradycyjnych i fundamentalnych instytucji cywilistycznych. Również instytucja rękojmi po II wojnie
światowej uległa istotnym modyfikacjom w obrocie uspołecznionym. Oparto
ją na szczególnych zasadach wprowadzanych w drodze przepisów pozakodeksowych, precyzowanych następnie przez orzecznictwo arbitrażowe. Pomimo,
iż walka o należytą jakość towarów stała się jednym z głównych haseł głoszonych przez władze komunistyczne, rozbudowany system aktów szczególnych
nie spełnił pokładanych w nim nadziei. O wadliwości funkcjonowania tego
systemu świadczy m.in. znaczna liczba orzeczeń arbitrażowych zapadłych z
zakresu rękojmi. W orzecznictwie arbitrażowym za lata 1949-1958 znajdujemy aż 45 orzeczeń dotyczących rękojmi. Oczywiście nie są to wszystkie orze73
czenia w tym przedmiocie, liczba ta odzwierciedla jednak ogólną tendencję
do rozwiązywania sporów na drodze arbitrażu. Z drugiej strony to właśnie
dorobek orzecznictwa arbitrażowego wpływał również na specyfikę instytucji
rękojmi w stosunkach między j.g.u. Główna Komisja Arbitrażowa oraz komisje okręgowe wypracowały w tym zakresie szereg swoistych zasad, starały
się bowiem łagodzić rygoryzm wynikający z przepisów o.w.d., niekiedy nawet
poprzez wykładnię contra legem.
W odróżnieniu od obrotu uspołecznionego, problematyce rękojmi w
obrocie powszechnym poświęcono jedynie nieliczne, pozakodeksowe normy
wprowadzane w drodze zarządzeń, instrukcji i okólników Ministra Handlu
Wewnętrznego. Postanowienia tych aktów określały sytuację prawną konsumenta w sposób mniej korzystny niż przepisy kodeksu zobowiązań. Ponieważ
wskazane wyżej ograniczenia praw kupującego wprowadzono w drodze ministerialnych zarządzeń, trafnie podnoszono w literaturze, iż zostały one dokonane bez podstawy prawnej i jako postanowienia aktu prawnego niższego
rzędu nie mogły uchylać regulacji zawartych w ustawie - kodeks zobowiązań.
Akty kierownictwa wewnętrznego, obowiązywały bowiem w ramach podległości instytucjonalnej jedynie jednostki podporządkowane Ministerstwu
Handlu Wewnętrznego. Jednakże ich faktyczne zastosowanie przez jednostki
podległe MHW powodowało wiele utrudnień dla nabywców chcących skorzystać z uprawnień z tytułu rękojmi.
Jak wcześniej wspomniano, pomimo zasadniczej transformacji ustrojowej
i gospodarczej, przepisy kodeksu zobowiązań w zakresie rękojmi nie uległy
zmianie. Również orzecznictwo Sądu Najwyższego, wbrew postulatom stawianym przez władze, nie wlało w te przepisy nowej treści. Orzecznictwo sądowe z pierwszego dwudziestolecia PRL w zakresie rękojmi było nieliczne,
zwłaszcza w porównaniu z bogatym dorobkiem arbitrażu w sprawach tego
rodzaju. W praktyce bowiem, występowanie na drogę sądową przez podmioty
prywatne w sprawach o rękojmię było bardzo rzadkie w tym okresie. Przyczyną takiego stanu rzeczy były nieustanne braki towarów na rynku. Konsument
wolał zachować wadliwą rzecz niż realizować uprawnienia z tytułu rękojmi,
zwłaszcza odstąpienie od umowy.
W 1947 r. rozpoczęto prace nad kodeksem cywilnym. W ciągu niespełna
dwóch lat przygotowano pierwszy projekt, stanowiący kontynuację dorobku
międzywojennej Komisji Kodyfikacyjnej. Po przełomie jaki nastąpił w 1948 r.
na sierpniowo-wrześniowym plenum KC PPR, przerwano jednak prace nad
gotowym projektem i całkowicie zmieniono koncepcję prac kodyfikacyjnych.
Stwierdzono, iż prawo cywilne oparte na przepisach międzywojennych wy74
maga głębokiej przebudowy oraz konieczne jest dostosowanie przepisów o
zobowiązaniach do potrzeb obrotu socjalistycznego.
W tych warunkach pomimo, iż sprawę opracowania nowych kodeksów
Polski Ludowej uznano za sprawę pilną i konieczną, na kodeks cywilny przyszło poczekać aż do 23 kwietnia 1964 r. Wszedł on w życie z dniem 1 stycznia
1965 r. Nowy kodeks w zakresie rękojmi powielał znaczną część dotychczasowych rozwiązań prawnych. Wprowadził też pewne modyfikacje w stosunku do poprzedniej regulacji. Po pierwsze, zmiany te dotyczyły systematyki wszystkie przepisy o rękojmi połączono w jednym dziale. Pod tym względem
nowy kodeks stanowił krok wstecz w porównaniu z przejrzystą systematyką
kodeksu zobowiązań.
Po drugie, przepisy kodeksu cywilnego wprowadziły zasadnicze różnice w
zakresie uprawnień kupującego z tytułu rękojmi, zarówno w zakresie katalogu
tych praw, jak i sposobu ich wykonywania. Oprócz trzech uprawnień nabywcy wymienionych w kodeksie z 1933 r., kodeks cywilny przyznawał kupującemu nowe uprawnienie – żądanie naprawy. Było ono jednak ograniczone
do tych wypadków gdy przedmiotem sprzedaży była rzecz oznaczona co do
tożsamości, a sprzedawcą był wytwórca tej rzeczy. Ponadto sprzedawca mógł
odmówić usunięcia wady, gdyby wymagało ono nadmiernych kosztów. Był to
kolejny etap w ewolucji instytucji rękojmi: obok tzw. środków edylskich, przyznano nabywcy dwa uprawnienia, zwane niekiedy uprawnieniami z rękojmi
niewłaściwej. Pod pewnymi względami kodeks cywilny stanowił więc „krok
naprzód” w historycznym rozwoju instytucji rękojmi. Część jednak zmian stanowiła regres w uregulowaniu tej instytucji. Poza rozszerzeniem bowiem liczby uprawnień nabywcy, kodeks cywilny wprowadził zasadnicze ograniczenia
w zakresie możliwości korzystania z tych praw. Najważniejsze ograniczenie
dotyczyło możliwości odstąpienia od umowy. Kupujący nie mógł skorzystać z
tego uprawnienia, jeśli sprzedawca oświadczył gotowość natychmiastowej wymiany rzeczy wadliwej na rzecz wolną od wad albo niezwłocznie wady usunął.
Najistotniejsze uprawnienie nabywcy mogło więc zostać zniweczone poprzez
realizację jednego z kontruprawnień sprzedawcy.
Kolejna zmiana polegała na objęciu odpowiedzialnością sprzedawcy nie
tylko wad ukrytych, ale też jawnych, które nie były znane nabywcy. W nowym
kodeksie nie powielono bowiem rozwiązania zawartego w kodeksie zobowiązań, który przewidywał utratę przez kupującego uprawnień z tytułu rękojmi,
w sytuacji, gdy mógł się on dowiedzieć o wadach rzeczy przy dołożeniu zwykłej uwagi. W świetle więc przepisów k.c., stracił na znaczeniu podział wad
na jawne i ukryte. Co prawda w praktyce obrotu przetrwało znane kodeksowi
75
zobowiązań pojęcie wady jawnej, jak również będące jego przeciwieństwem
pojęcie wady ukrytej, jednakże odpowiedzialność z tytułu rękojmi sprzedaży
uregulowana w k.c. przestała zależeć od tego charakteru wady. Kodeks cywilny oparto bowiem na założeniu, iż nabywca mógł liczyć, że rzecz jest odpowiedniej jakości, dlatego też nie był on zobowiązany do zachowania należytej
staranności przy zakupie towaru.
Tak jak kodeks zobowiązań, kodeks cywilny ograniczał ściśle określonymi terminami wykonanie uprawnień z tytułu rękojmi. Zasadniczy termin
wynosił rok i był identyczny jak w kodeksie zobowiązań. W porównaniu z
poprzednią regulacją skrócono natomiast termin dotyczący rękojmi za wady
fizyczne budynku - z pięciu do trzech lat. Zmiana nastąpiła także w zakresie terminologii. Kodeks zobowiązań stwierdzał, iż po upływie wskazanych
terminów nie można było dochodzić sądownie roszczeń z tytułu rękojmi,
kodeks cywilny wprowadził bardziej poprawną formułę, iż uprawnienia z
tytułu rękojmi wygasały.
Na funkcjonowaniu instytucji rękojmi w latach 1965-1996 zaważyło przede wszystkim wprowadzenie do kodeksu cywilnego nowej instytucji prawnej – gwarancji. Zawarty w przepisach ją regulujących art. 579 k.c. przewidywał, iż nabywca, który otrzymał gwarancję, mógł wykonywać uprawnienia
z tytułu rękojmi za wady fizyczne rzeczy dopiero wtedy, gdy sprzedawca we
właściwym czasie nie uczynił zadość obowiązkom wynikającym z gwarancji.
Wprowadzono więc swoistą sekwencyjność korzystania z uprawnień z tytułu gwarancji i rękojmi. Istniejący zbieg roszczeń pomiędzy oboma reżimami
odpowiedzialności ustawodawca rozstrzygnął bowiem na korzyść gwarancji,
wprowadzając jej bezwzględne pierwszeństwo. Nowa instytucja, która miała
służyć ochronie interesów nabywcy, w praktyce chroniła bardziej sprzedawców niż kupujących, stanowiła privilegium odiosum. Dyspozytywny charakter unormowania gwarancji i zniweczenie na długi okres (najczęściej jednego
roku) uprawnień z tytułu rękojmi spowodowały oddanie niejako, na czas trwania gwarancji, kupującego „we władzę” gwaranta. Rozwiązanie wprowadzone
przez kodeks cywilny stanowiło zdecydowany „krok wstecz” w porównaniu
ze stanem obowiązującym przed 1 stycznia 1965 r. Pomimo zdecydowanej
krytyki przedstawicieli doktryny, postulujących „oderwanie” rękojmi od gwarancji, rozwiązanie to przetrwało ponad 40 lat.
Również po wejściu w życie kodeksu cywilnego utrzymano istotne odrębności w zakresie obrotu uspołecznionego. Kodeks cywilny dokonał rozgraniczenia umowy sprzedaży i dostawy, dlatego też kolejne akty wykonawcze nosiły nazwę ogólnych warunków umów sprzedaży i dostawy (o.w.s.). Chociaż
76
stanowiły one kontynuację uprzednio obowiązujących ogólnych warunków
dostawy z lat 1956-1963, pod wieloma aspektami się od nich różniły. Wynikało to przede wszystkim z podstawowej zmiany, iż o.w.s. stanowiły przepisy
wykonawcze do kodeksu cywilnego. Kodeks cywilny pozbawił więc ogólne
warunki umów centralnej pozycji, jaką uprzednio zajmowały o.w.d. w zakresie regulacji prawnej obrotu uspołecznionego. Ogólne warunki sprzedaży
zawierały natomiast tylko uzupełnienie bądź konkretyzację przepisów kodeksu na niektórych, określonych odcinkach. Podobnie jak w poprzednim
okresie, obok o.w.s. o charakterze generalnym, obowiązywały tzw. branżowe warunki umów.
Istotną nowością wprowadzoną w o.w.s. było nałożenie na sprzedawcę
obowiązku niezwłocznego, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia
otrzymania zawiadomienia, oświadczenia czy uznawał reklamację, czy też ją odrzucał w całości lub w części. Nieudzielenie odpowiedzi na reklamację w ciągu 14
dni od dnia jej otrzymania, należało traktować jako milczące uznanie reklamacji.
Uprawnienia z tytułu rękojmi zostały w o.w.s. rozszerzone w porównaniu
do kodeksu cywilnego, ponadto uszeregowano je w określony sposób. Przede
wszystkim nabywca w obrocie uspołecznionym mógł żądać wymiany towaru na niewadliwy lub usunięcia wad niezależnie od tego, czy przedmiotem
sprzedaży była rzecz oznaczona co do tożsamości, czy co do gatunku. Kupujący miał także możliwość uzyskania niewadliwego świadczenia w drodze
wykonania zastępczego - mógł usunąć wadę na koszt sprzedawcy lub dokonać
na jego koszt zakupu towaru wolnego od wad. Nie potrzebował w tym zakresie uzyskiwać, odmiennie niż według zasad kodeksu cywilnego, upoważnienia
państwowej komisji arbitrażowej ani sądu. Zwiększeniu liczby dostępnych środków prawnych w obrocie uspołecznionym towarzyszyło z drugiej strony istotne
ograniczenie możliwości odstąpienia przez nabywcę od umowy. Kupujący mógł
skorzystać z tego prawa kształtującego jedynie w nielicznych wypadkach. Ustawodawca bowiem potraktował to uprawnienie jako swego rodzaju malum necessarium i świadomie umieścił je na końcu katalogu praw nabywcy.
Kolejne zmiany w zakresie odpowiedzialności za wady nastąpiły w latach
osiemdziesiątych XX w. Już od schyłku lat siedemdziesiątych w doktrynie coraz częściej postulowano konieczność zapewnienia większej ochrony słabszej
stronie umowy sprzedaży w obrocie mieszanym – konsumentowi. Gospodarka centralnie sterowana powodowała nieustanne deficyty towarowe, które uniemożliwiały nabywcy swobodny wybór towaru i czyniły przyznane mu
uprawnienia iluzorycznymi. Odstąpienie od umowy, które w systemie
gospodarki kapitalistycznej stanowiło główny oręż nabywcy w walce o
77
należytą jakość produktów, w warunkach rynku sprzedawcy stało się
środkiem ostatecznym.
Podobnie jak w latach wcześniejszych, problematykę sprzedaży detalicznej
i rozpatrywania reklamacji konsumenckich unormowano w drodze zarządzeń
i instrukcji Ministra Handlu Wewnętrznego. Akty te jednakże często faworyzowały sprzedawców, którymi najczęściej były jednostki gospodarki uspołecznionej. Ich treść była niejednokrotnie sprzeczna z przepisami kodeksu cywilnego i pozostawała w jaskrawej sprzeczności z deklarowaną przez państwo
ogólną linią polityki prokonsumenckiej. Instrukcje MHW jednakże de facto
kształtowały sytuację nabywcy, chociaż formalnie go nie obowiązywały.
Dopiero w 1983 r. wydano pierwszy powszechnie obowiązujący akt w zakresie sprzedaży z udziałem konsumentów - uchwałę nr 71 Rady Ministrów
w sprawie ogólnych warunków sprzedaży detalicznej towarów oraz ogólnych
warunków gwarancyjnych dotyczących towarów trwałego użytku, sprzedawanych przez jednostki handlu uspołecznionego. Jej przełomowe znaczenie
polegało przede wszystkim na tym, iż wprowadzała rozwiązania korzystne dla
konsumentów, niekiedy idące nawet dalej niż litera kodeksu cywilnego, zgodne jednakże z jego duchem. Uchwała nr 71 nie tyle bowiem twórczo rozwijała przepisy k.c. o rękojmi, ile odwoływała się do ustalonego w orzecznictwie
Sądu Najwyższego oraz w piśmiennictwie naukowym kierunku wykładni tych
przepisów. Przyjmowana w doktrynie i judykaturze interpretacja bowiem
niemal zawsze odbiegała na korzyść konsumentów w stosunku do realnego
poziomu przyznanej im ochrony. Utrwalenie tej prokonsumenckiej wykładni
w akcie normatywnym wpłynęło na podniesienie ogólnego stopnia ochrony
prawnej. Zaznaczyć jednakże w tym miejscu trzeba, iż równocześnie z jakościową zmianą przepisów nie nastąpiły zmiany w sferze gospodarki. Trafnie
ujął to S. Włodyka wskazując, iż nawet najlepiej skonstruowane przepisy zawodzą, w sytuacji gdy struktura rynku nie pozwala na ich realizację. Pozostają
wówczas tylko martwą literą prawa5.
Kolejne akty w tej dziedzinie – zarówno rozporządzenie Rady Ministrów z
30 maja 1995 r., jak i z 25 czerwca 2002 r. - chociaż zostały wydane już w zupełnie innym ustroju społeczno-gospodarczym, w zakresie odpowiedzialności sprzedawcy za nienależytą jakość towaru, powielały w znacznym stopniu
rozwiązania uchwały nr 71.
Transformacja ustrojowa i gospodarcza, jaka dokonała się w Polsce na
przełomie lat osiemdziesiątych i dziewięćdziesiątych XX w., spowodowała konieczność dokonania głębokich korekt całego systemu prawa, a w jego ramach
5 S. Włodyka, Cywilnoprawna ochrona jednostki jako nabywcy wadliwego produktu, ZNUJ - Prace Prawnicze 1979, z.
85, s. 123.
78
także prawa cywilnego. W zakresie instytucji rękojmi zmiany dokonane zostały ustawami z 28 lipca 1990 r. (nowela lipcowa) oraz ustawą z 23 sierpnia 1996
r. (nowela sierpniowa).
Pierwsza z wymienionych ustaw zrównała wobec prawa wszystkie podmioty prowadzące działalność gospodarczą. Eliminując z kodeksu cywilnego
pojęcie jednostki gospodarki uspołecznionej wprowadzono wspólne dla całego obrotu profesjonalnego pojęcie „osób prowadzących działalność gospodarczą”. Najistotniejsza zmiana wprowadzona przez nowelę lipcową w przepisach
o rękojmi, polegała na wprowadzeniu zakazu ograniczania lub wyłączania odpowiedzialności za wady w umowach z udziałem konsumentów, za wyjątkiem
wypadków określonych w przepisach szczególnych.
Głębszych zmian w zakresie odpowiedzialności sprzedawcy dokonała nowela sierpniowa. Przede wszystkim całkowitej transformacji uległ art.
579 k.c., który w nowym brzmieniu stanowił, iż kupujący mógł wykonywać
uprawnienia z tytułu rękojmi za wady fizyczne rzeczy, niezależnie od uprawnień wynikających z gwarancji. W miejsce bezwzględnego priorytetu gwarancji
wprowadzono równoległość obu reżimów, pozwalając nabywcy na dokonanie
wyboru pomiędzy skorzystaniem z uprawnień tytułu rękojmi bądź gwarancji.
Ponadto ograniczono w pewnym stopniu możliwość tamowania przez
sprzedawcę uprawnienia nabywcy do odstąpienia od umowy. Sprzedawca w
świetle nowej regulacji musiał niezwłocznie wymienić rzecz wadliwą na wolną od wad, nie mógł natomiast bronić się „oświadczeniem gotowości natychmiastowej wymiany”. Kontruprawnienie sprzedawcy do udaremnienia odstąpienia od umowy mogło być przez niego wykorzystane zasadniczo tylko jeden
raz, chyba że wady miały charakter nieistotny. Dokonane zmiany pomimo, iż
w założeniu miały zwiększać ochronę przysługującą nabywcy, w istocie wprowadzały kolejne ograniczenie w realizacji przysługujących mu praw. W 1996
r. po raz pierwszy bowiem uzależniono wykonywanie uprawnień płynących
z rękojmi przy sprzedaży od stopnia istotności wady. Samo zaś pojęcie miało charakter nieostry i niedookreślony. Trafnie C. Żuławska stwierdziła, iż
tak znowelizowany przepis zawierał unormowanie anachroniczne, a ponadto krzywdzące dla konsumenta6. Ponadto rozwiązanie to dawało sprzedawcy
swoisty „udział” w prawie wyboru uprawnień z tytułu rękojmi, w efekcie czego naruszono konstrukcję tej instytucji prawnej. Od czasów rzymskich bowiem „poprzez wielkie kodyfikacje XIX w. możność swobodnego rozwiązania
kontraktu kupna (actio redhibitoria) była i jest prawem nabywcy”7.
Zasady wykształcone w prawie rzymskim zostały recypowane przez
6 Żuławska C., Uwagi o propozycjach zmian przepisów o rękojmi za wady, KPP 1996, z. 3, s. 596.
7 Ibidem, s. 596.
79
większość krajów europejskich. Instytucja odpowiedzialności sprzedawcy za
wady, przez kilkanaście wieków, rozwinęła się w sposób bardzo zróżnicowany
w odmiennych państwach. Dlatego też na przełomie XX i XXI wieku, pod
wpływem idei harmonizacji prawa, dokonana została rewolucyjna zmiana w
klasycznych zasadach odpowiedzialności. Tradycyjną rękojmię zastąpiono
pojęciem niezgodności z umową.
Wprowadzenie jednolitych zasad obrotu towarami i związanej z tym odpowiedzialności sprzedawcy za nienależytą jakość świadczenia stanowiło konieczność dla państw członkowskich Unii Europejskiej. Umożliwiło bowiem
urzeczywistnienie idei rynku wewnętrznego obejmującego przestrzeń bez
granic wewnętrznych, gdzie zapewniony jest swobodny przepływ towarów,
osób, usług i kapitałów.
Za wzorem państw należących do Wspólnoty, dotychczasową instytucję
rękojmi w obrocie z udziałem konsumentów, odrzuciły też państwa kandydujące do członkostwa w Unii Europejskiej, w tym Polska. Dokonane w
prawie polskim zmiany nie ograniczyły się jedynie do modyfikacji podstawy
odpowiedzialności sprzedawcy. Ustawa o sprzedaży konsumenckiej z 2003 r.
wprowadziła kilka korzystnych dla obu stron umowy regulacji. Przewidziane
zostały dłuższe terminy dla dochodzenia przez kupującego uprawnień, uregulowana została kwestia roszczeń zwrotnych sprzedawcy, nabywcom umożliwiono uzyskiwanie w szerokim zakresie informacji o produktach i ich właściwościach poprzez nałożenie na sprzedawców obowiązków informacyjnych.
Z drugiej jednak strony, znacznie obniżony został poziom ochrony konsumenta poprzez wprowadzenie sekwencyjności realizacji przysługujących
mu uprawnień i ograniczenie prawa odstąpienia od umowy. Ponadto na
negatywna ocenę zasługuje brak wyraźnego określenia procedury reklamacyjnej i wprowadzenie 14-dniowego terminu jedynie w celu zajęcia stanowiska przez sprzedawcę.
Dlatego też wydaje się, iż obowiązujące obecnie, jedynie poza obrotem
konsumenckim, zasady odpowiedzialności sprzedawcy z tytułu rękojmi lepiej
chronią kupującego. Przepisy kodeksu cywilnego w tym zakresie obowiązują
już prawie czterdzieści lat, z niewielkimi jedynie zmianami. Zostały one w tak
długim okresie doprecyzowane przez doktrynę i orzecznictwo. Takie terminy
jak wada rzeczy, rękojmia, zakorzeniły się dość silnie w świadomości zarówno
sprzedawców jak i kupujących. Pojęcie niezgodności z umową jest zupełnie
nową kategorią, obcą dotychczasowej siatce terminologicznej polskiego języka prawnego. Przyswojenie nowych zwrotów, a przede wszystkim nowych
praw i obowiązków jest z pewnością trudne dla obu stron umowy sprzedaży.
80
Ponadto nowe przepisy są nie zawsze jasne i precyzyjne, posługują się często pojęciami otwartymi bądź nieostrymi. Trudne zadanie dookreślenia tych
zwrotów przypadnie przedstawicielom doktryny i judykatury.
Bibliografia:
Dąbkowski P., Rękojemstwo w prawie polskim średniowiecznem, Lwów 1904.
Górnicki L., Prawo cywilne w pracach Komisji Kodyfikacyjnej
Rzeczypospolitej Polskiej w latach 1919-1939, Wrocław 2000.
Komisja Kodyfikacyjna. Podkomisja prawa o zobowiązaniach,
Uzasadnienie projektu kodeksu zobowiązań z uwzględnieniem ostatecznego
tekstu kodeksu w opracowaniu głównego referenta projektu Prof. Romana
Longchamps de Berier, z. 7, art. 294-369, Warszawa 1937.
Matuszewski J., Rękojmia w rozumieniu Kodeksu Zobowiązań i rękojmia w
dawnej polszczyźnie, CPH 1963, z. 1, s. 203-222.
Matuszewski J., Ewikcja i rękojmia, CPH 1963, z. 2, s. 123-158.
Nowakowski Z.K., Ochrona nabywcy rzeczy z wadami, RPEiS 1967, nr 2, s. 1-29.
Włodyka S., Cywilnoprawna ochrona jednostki jako nabywcy wadliwego
produktu, ZNUJ - Prace Prawnicze 1979, z. 85, s. 123-152.
Żuławska C., Uwagi o propozycjach zmian przepisów o rękojmi za wady,
KPP 1996, z. 3, s. 589-602.
RĘKOJMIA WE WSPÓŁCZESNYM PRAWIE POLSKIM – GENEZA
I HISTORYCZNA EWOLUCJA
Streszczenie
Niniejszy artykuł poświęcony został rozwojowi instytucji rękojmi we współczesnym prawie polskim. Ramy chronologiczne artykułu obejmują okres od 1918 do 2003 roku. Pierwsza data oznacza początek niepodległego bytu państwa polskiego, z którym to momentem
stało się możliwe kształtowanie nowych, rodzimych rozwiązań prawnych. Data końcowa
wyznacza kres instytucji rękojmi w obrocie z udziałem konsumentów. Z dniem bowiem 1
stycznia 2003 r. weszła w życie ustawa o szczególnych warunkach sprzedaży konsumenckiej
oraz o zmianie kodeksu cywilnego. Takie ujecie ram czasowych pozwoliło na przedstawienie
całokształtu instytucji rękojmi w prawie polskim i jej historycznej ewolucji.
81
Zeszyty Naukowe
WSSM
(20/2009) s. 82-89
Maciej Cieszyński
Uniwersytet Mikołaja Kopernika w Toruniu
UMOWY MIĘDZYNARODOWE I PRAWO WSPÓLNOTOWE
W KONSTYTUCJI V REPUBLIKI FRANCUSKIEJ
International treaties and European Union law in the Constitution
of the V French Republic
Summary
The subject of international and european law is mostly placed in Chapter VI
“Des traités et áccords internationaux” and in Chapter XV “(Des Communautés europénnes et de l’Union Europénne”. They both regulate rather completely the problem of taking efect of international law as well as the subjects competent to ratify
them and their influence on domestic law.
Umowy międzynarodowe
Podkreślić należy, iż zgodnie z art. 52 Konstytucji to Prezydent jest głównym organem działającym na arenie międzynarodowej. Przede wszystkim do
jego uprawnień należy prowadzenie rokowań i ratyfikacja traktatów międzynarodowych. Natomiast, jeżeli traktat nie podlega ratyfikacji, na podmiocie
prowadzącym rokowania spoczywa obowiązek poinformowania Prezydenta
o toczących się rozmowach i ich wynikach1.
Tryb wejścia w życie zawartej umowy międzynarodowej określa art. 53
Konstytucji. Stanowi on, iż „traktaty pokoju, traktaty handlowe, traktaty lub
umowy odnoszące się do organizacji międzynarodowych, jak również obciążające państwo finansowo, zmieniające postanowienia natury ustawowej
odnoszące się do statusu jednostki, pociągające za sobą odstąpienie, zamianę
lub przyłączenie terytorium mogą być ratyfikowane lub zatwierdzane tylko
na podstawie ustawy”. Przepis ten jasno określa katalog aktów prawa międzynarodowego, których skuteczność obwarowana jest koniecznością uzyskania
zgody zarówno Zgromadzenia Narodowego jak i Senatu. Wymienione kategorie należą do najważniejszych zagadnień regulowanych między państwami.
Zwrócić szczególną uwagę należy na fakt, że Konstytucja dopuszcza możli1 Cadart J., Institutions politiques et droit constitutionnel, Paris 1975, s. 793.
82
Umowy Międzynarodowe i Prawo Wspólnotowe w Konstytucji V Republiki Francuskiej
wość zmian terytorialnych poprzez odstąpienie, zamianę lub przyłączenie.
Fakt ten nie budzi jednak większego zdziwienia biorąc pod uwagę tereny państwa francuskiego położone poza Metropolią jak Departamenty i Terytoria
Zamorskie. Poza tym wskazać należy, iż omawiany tu przepis in fine nakłada
także obowiązek przeprowadzenia referendum w przypadku zmian terytorialnych, a podmiotem uprawnionym do wzięcia w nim udziału jest ludność
zamieszkiwana przedmiotowy obszar2.
Istotne znaczenie ma art. 53-2 dodany ustawą z roku 1999. Stanowi on
podstawę do uznania jurysdykcji Międzynarodowego Trybunału Karnego.
Został on uznany przez większość państw europejskich, a jego kompetencje
rozciągają się na ściganie i sądzenie osób, które dopuściły się zbrodni ludobójstwa i przeciwko ludzkości w sytuacji, gdy państwo, którego oskarżana osoba
jest obywatelem nie chce bądź nie może osądzić sprawy3. Funkcjonowanie
Międzynarodowego Trybunału Karnego pozostaje jednak problematyczne, w
głównej mierze z uwagi na opozycję Stanów Zjednoczonych, które wykluczają ograniczenie swojej jurysdykcji karnej na rzecz jakiegokolwiek podmiotu
trzeciego. W tym celu USA zawiera umowy bilateralne z innymi państwami w
których wykluczają sądzenie swoich żołnierzy przez omawiany organ.
Szczególnie istotne postanowienia co do roli prawa międzynarodowego w
wewnętrznym systemie prawnym Francji stanowi art. 54. Upoważnia on Radę
Konstytucyjną do kontroli zgodności umów i zobowiązań międzynarodowych zaciągniętych w imieniu Francji z Konstytucją. Kompetencję do złożenia
wniosku o rozpatrzenie zgodności z Konstytucją posiada: Prezydent Republiki,
premier, przewodniczący izby, 60 deputowanych lub taka sama liczba senatorów. Przy czym kompetencję członków władzy ustawodawczej do wystąpienia
z omawianym wnioskiem przyznała im dopiero ustawa nowelizująca Konstytucję z 25 czerwca 1992 roku4. Interesujące rozwiązanie zostało jednak w tym
przypadku zastosowane jeśli chodzi o sytuację, w której Rada Konstytucyjna
uzna niezgodność umowy międzynarodowej z Konstytucją. Takie orzeczenie
nie stanowi trwałej przeszkody dla obowiązywania danego aktu prawnomiędzynarodowego. Przeciwnie, omawiany artykuł dopuszcza jego ratyfikację w
sytuacji, gdy została zmieniona Konstytucja. Takie sformułowanie kwestii pozwala domniemywać, iż twórcy ustawy zasadniczej wyraźnie respektowali zobowiązania międzynarodowe zaciągane przez państwo jednocześnie uznając
je za mniej ważne od samej Konstytucji5. Można jednak spotkać pogląd prze2 Luchaire F., Conac G., La constitution de la République française, Paris 1979, s. 721.
3 Konstytucja Republiki Francuskiej, op. cit., s. 52.
4 Blumann C., L’article 54 de la Constitution et le contrôle de la constitutionalité des traités en France, Revue Génerale du
Droit International Public, nr 2/1978, s. 556.
5 Ibidem.
83
Maciej Cieszyński
ciwny. J. Gicquel i A. Hariou wyrażają opinię, iż brak stwierdzenia absolutnej
bezskuteczności „zobowiązania międzynarodowego”, a także postanowienie
o możliwości rewizji Konstytucji, stanowi o tym, że to właśnie Konstytucja
ma niższą rangę niż akty prawnomiędzynarodowe6. Podobny pogląd wysuwa
F. Luchaire twierdząc, iż w przypadku kolizji omawianych aktów prawnych
zmiana Konstytucji ma charakter obligatoryjny7. Zaznaczyć jednak należy,
iż pogląd wspomnianych autorów należy do mniejszości. Najbardziej trafna
wydaje się być opinia wyrażona przez C. Blaizot – Hazarda, który twierdzi,
iż takie sformułowanie art. 54 Konstytucji było wyrazem dążenia twórców
ustawy zasadniczej do harmonizacji zobowiązań międzynarodowych Francji
z Konstytucją, a wzmianka o możliwości rewizji ustawy zasadniczej miała ten
proces ułatwić8. Z całą pewnością można przyznać rację E. Gdulewicz, która
podnosi, iż omawiany artykuł miał za zadanie głównie zapewnienie, iż prawo
międzynarodowe obowiązujące Francję nie będzie stało w sprzeczności z postanowieniami Konstytucji9.
Istotny w omawianym przepisie jest także dobór słownictwa. Rada Konstytucyjna bada konstytucyjność „zobowiązań międzynarodowych” (engagement international). Takie sformułowanie pozwala domniemywać, iż twórcy
mieli na myśli zarówno umowy (accords) jak i traktaty (traités)10.
Charakterystyczny jest także aspekt temporalny badania zgodności „zobowiązań międzynarodowych” z Konstytucją. W doktrynie francuskiej panuje
zgodna opinia, iż kontroli takiej może być poddany wyłącznie projekt aktu.
Nie jest możliwe zatem jego badanie po ratyfikacji. Należy w związku z tym
przyjąć, iż już skutecznie zawarte zobowiązania międzynarodowe (nie jest tu
istotne czy wymagana była zgoda wyrażona w ustawie), rozporządzenia Unii
Europejskiej, a także dyrektywy unijne nie mogą być przedmiotem procedowania przed Radą Konstytucyjną. Podkreślić również należy, iż podobna sytuacja występuje jeśli chodzi o prawo stanowione przez organizacje międzynarodowe, których Francja jest członkiem11.
Podobnie sytuacja rysuje się jeśli chodzi o zgodę na ratyfikację umowy
międzynarodowej wyrażoną poprzez przyjęcie ustawy w drodze referendum.
Jest ona wynikiem decyzji 62-20 DC wydanej przez Radę Konstytucyjną. W
tym przypadku Rada, po skierowaniu do niej przez przewodniczącego Senatu
G. Monnerville’a wniosku o rozpatrzenie konstytucyjności ustawy przyjętej
6 Gicquel J., Hariou A., Droit constitutionnel et institutions politiques, Paris 1984, s. 879.
7 Luchaire F., Le conseil constitutionnel, Paris 1980, s. 28.
8 Blaizot-Hazard C., Les contradictions des articles 54 et 55 de la constitution face à la hierarchie des normes, RDP
5/1992, s. 1298.
9 Gdulewicz E., System źródeł prawa pod rządami konstytucji V Republiki, Studia Prawnicze 2-3/1989, s. 96.
10 Sulikowski A., Konstytucja w systemie źródeł prawa V Republiki Francuskiej, Wrocław 2003, s. 112.
11 Blumann C., op. cit., s. 556.
84
w referendum dotyczącej wprowadzenia wyborów bezpośrednich na urząd
Prezydenta, podjęła zaskakującą decyzję o braku właściwości rzeczowej do
kontroli aktów prawnych przyjętych zgodnie z postanowieniami art. 11. Rada
wskazała, iż ustawa przyjęta w ten sposób stanowi wyraz suwerenności narodu („l’expression directe de la souveraineté nationale), a żaden organ nie
powinien mieć prawa do kwestionowania tak wyrażonej woli obywateli12.
Istotne postanowienia co do pozycji prawa międzynarodowego zawiera
także art. 55. Stanowi on, iż „traktaty lub umowy należycie ratyfikowane bądź
zatwierdzone, zyskują z chwilą ich ogłoszenia moc wyższą niż ustawy, o ile
zasada ta jest stosowana przez drugą stronę wobec tych umów lub traktatów”.
Konstytuuje on dwie przesłanki niezbędne do tego, aby „zobowiązanie międzynarodowe” miało moc wyższą niż ustawa krajowa. Po pierwsze, wymagane
jest prawidłowe zatwierdzenie lub ratyfikacja. W przypadku, gdy Rada Konstytucyjna wyda postanowienie o niezgodności takiego aktu z Konstytucją,
niezbędne będzie przeprowadzenie odpowiednich zmian ustawy zasadniczej,
które problem rozwiążą. Po drugie, w przypadku gdy akt międzynarodowy
zostanie przyjęty przez stronę francuską, aby zyskał on moc wiążącą wyższą
niż ustawy krajowe konieczne jest spełnienie warunku wzajemności. Polega
on na tym, iż także druga strona umowy musi procedować w taki sposób, aby
umowa łącząca ją z Francją miała rangę wyższą niż ustawa krajowa także w
tym państwie. Wskazać należy, iż warunek ten jest w pewnym sensie obiektywny, tzn. nie zależy od woli władz i społeczeństwa francuskiego, a jedynie
od wewnętrznych unormowań prawnych drugiej strony umowy i jej woli13.
Prawidłowa ratyfikacja „zobowiązania międzynarodowego” oraz spełnienie przesłanek wymienionych w art. 55 Konstytucji skutkuje tym, iż w przypadku kolizji z ustawą krajową – ma on moc wyższą. Nie jest tutaj istotne,
zgodnie z dyrektywami wnioskowań prawniczych, który z aktów jest bardziej
szczegółowy lub który został przyjęty później14.
Istotna jest także kwestia kontroli konstytucyjności aktu prawnomiędzynarodowego w tym aspekcie, iż jest ona możliwa jedynie a priori. W tej sytuacji okazać się może dopiero w toku stosowania, iż dany akt jest niezgodny z ustawą zasadniczą. W takim przypadku Konstytucja nie daje żadnych
uprawnień Radzie Konstytucyjnej do zajmowania stanowiska w tej kwestii.
W momencie, gdy umowa międzynarodowa zacznie obowiązywać w systemie
prawa francuskiego, praktycznie nie jest możliwe wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Do wyjątków należą jedynie takie sytuacje jak: stwierdzenie jej
12 Cadart J., op. cit., s. 793.
13 Prélot M., Boulois J., Institutions politiques et droit constitutionnel, Paris 1990, s. 627.
14 Troper M., Souveraineté de l’Etat et hierarchie des normes dans la jurisprudence constitutionnelle, Cahiers du Conseil
Constitutionnel, 9/2000.
85
Maciej Cieszyński
nieważności, wykonanie w całości, wygaśnięcie, wypowiedzenie przez drugą
stronę lub w związku z zastosowaniem reguły rebus sic stantibus. Należy przy
tym podkreślić, iż nawet nowelizacja Konstytucji nie może powodować braku
mocy obowiązującej umowy międzynarodowej15.
Powołując się na wyżej wymienione argumenty część doktryny francuskiej głosi tezę o wyższości prawa międzynarodowego nad postanowieniami
Konstytucji. Podkreśla się przy tym obowiązek stosowania prawa międzynarodowego bezpośrednio przez organy państwa.
Reasumując powyższe stwierdzenia uznać należy, iż kwestia skuteczności
konwencyjnego prawa międzynarodowego w systemie źródeł prawa we Francji jest kwestią sporną. Nie jest możliwym jednoznacznie określić, czy ratyfikowane za zgodą ustawy akty prawnomiędzynarodowe mają moc wyższą czy
niższą niż Konstytucja. Z pomocą może przyjść odwołanie się do regulacji
zawartej w ust. 14 preambuły do konstytucji IV Republiki (która na mocy
preambuły do konstytucji V Republiki zachowała moc obowiązującą), głoszącej, iż „Republika Francuska, wierna swym tradycjom, przestrzega norm
prawa międzynarodowego publicznego”. Przytoczony jednak przepis także nie
jest jednoznaczny. Po pierwsze, w doktrynie wyrażane są wątpliwości co do
znaczenia użytego tam sformułowania „normy” (règles). Pojawiają się głosy,
iż powyższe słowo traktować należy wąsko, tzn. w taki sposób, żeby swoim
zabarwieniem semantycznym dotykały jedynie obszaru podstawowych zasad
prawa międzynarodowego, a wręcz wyłącznie zwyczaju. Inni z kolei twierdzą,
iż taka interpretacja jest nieuprawnionym ograniczeniem woli ustawodawcy,
który postulował związanie Francji także normami traktatowymi, nawet tymi
nie spełniającymi wymogów stawianych przez art. 55 Konstytucji V Republiki. Drugim aspektem spornym omawianego przepisu jest znaczenie zwrotu „Republika Francuska przestrzega”. W doktrynie pojawił się spór, czy jest
to obowiązek jedynie organów władzy państwowej czy także ustrojodawcy.
Większość osób biorących udział w dyskusji opowiada się za pierwszym rozwiązaniem argumentując, podobnie jak Rada Konstytucyjna w przytoczonym
już wcześniej orzeczeniu 62-20 DC, iż wola suwerena jest prawem najwyższym
i ma pierwszeństwo przed jakimkolwiek innym aktem prawnym. W związku z
tym można dojść do wniosku, iż większość doktryny opowiada się przeciwko
prymatowi prawa międzynarodowego nad Konstytucją16.
Prawo wspólnotowe
Prawo stanowione przez organy Unii Europejskiej, zgodnie z traktatami
15 Pinto R., La Constitution de la République Française, Paris 1979, s. 720.
16 Sulikowski A., op. cit., s. 117-118.
86
ją stanowiącymi, orzeczeniami Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, a
także przyjętą praktyką wiążą państwa członkowskie. Co równie istotne, dla
oddziaływania niektórych z nich na wewnętrzny porządek prawny nie jest
niezbędna jakakolwiek ich transpozycja, dzięki czemu obowiązują wprost17.
Unia Europejska i prawo przez nią stanowione, jako unikalny na skalę
światową projekt połączenia gospodarek i harmonizacji prawa części państw
europejskich, musiały zostać uregulowane w Konstytucji V Republiki. Kwestiom tym poświęcony został Rozdział XV „O Wspólnotach Europejskich i
Unii Europejskiej”18.
Zwrócić uwagę należy przede wszystkim na przepis art. 88-1 Konstytucji.
Stanowi on, iż „Republika uczestniczy we Wspólnotach Europejskich i w Unii
Europejskiej złożonych z państw, które swobodnie postanowiły, na mocy traktatów, ustanawiających te organizacje, wspólne wykonywanie niektórych ich
kompetencji”19. Takie jego sformułowanie świadczy przede wszystkim o tym,
iż członkowstwo Francji we Wspólnotach i Unii Europejskiej, w przeciwieństwie do polskiej Konstytucji z 1997r., zostało wyrażone expressis verbis20. Ponadto, istotnym jest prawo władz Francji do przeniesienia prawa do wykonywania niektórych kompetencji władzy publicznej na organy wspólnotowe.
Artykuł 88-2 Konstytucji dotyczy z kolei kwestii gospodarczych. Zezwala
on organom władzy publicznej na „przekazanie kompetencji niezbędnych do
ustanowienia europejskiej unii ekonomicznej i monetarnej”. Warunkiem zawartym w omawianym przepisie jest także zasada wzajemności oraz zgodność
z Traktatem o Unii Europejskiej z 1992 roku. Podobnie, warunek wzajemności
musi być spełniony dla umożliwienia swobodnego przemieszczania się osób
na terenie Unii Europejskiej21.
Artykuł 88-3 przyznaje „prawo głosowania i wybieralności w wyborach
municypalnych” osobom, które są jednocześnie obywatelami Unii i mają
miejsce zamieszkania na terenie Francji. Istotne jest jednak ograniczenie zawarte w omawianym przepisie. Ustanowione zostało jednocześnie zastrzeżenie, iż osoby nie będące obywatelami francuskimi nie mogą być wybierane na
stanowisko mera i jego zastępcy, a także nie mogą brać udziału w wyłanianiu
elektorów senatorskich i w wyborach do Senatu. Jednocześnie przyjęto metodę delegacji ustawowej, gdyż przewidziano wydanie ustawy organicznej określającej warunki stosowania art. 88-3 Konstytucji22.
Wreszcie art. 88-4 zobowiązuje Rząd do przedkładania obu izbom parla17 Turpin D., Droit constitutionnel, Paris 1992, s. 120.
18 Konstytucja Republiki Francuskiej, op. cit., s. 65-66.
19 Ibidem, s. 65.
20 Skrzydło W., Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Kraków 1998, s. 86-87.
21 Konstytucja Republiki Francuskiej, op. cit., s 65.
22 Ibidem, s. 66.
87
Maciej Cieszyński
mentu „projekty aktów Wspólnot Europejskich i Unii Europejskiej natury legislacyjnej”. Dyspozycja omawianego artykułu ogranicza obowiązek Rządu jedynie do informowania deputowanych i senatorów odnośnie projektów. Nie nakłada
jednocześnie obowiązku wyrażenia na nie zgody przez którąkolwiek z izb23.
Przytoczone powyżej odpowiednie artykuły Konstytucji V Republiki stanowią jednoznaczne przyzwolenie dla uczestnictwa Francji we Wspólnotach
Europejskich wyznaczając jednocześnie obowiązek wzajemności uregulowań
pozostałych państw członkowskich, a także ich zgodności z traktatami je tworzącymi. Ogólnikowość sformułowań konstytucyjnych wymusiła interpretacje
postanowień ustawy zasadniczej w toku stosowania, a także poprzez decyzje
Rady Konstytucyjnej, Rady Stanu oraz Sądu Kasacyjnego.
Bibliografia:
Blaizot-Hazard C., Les contradictions des articles 54 et 55 de la constitution
face à la hierarchie des normes, RDP 5/1992.
Blumann C., L’article 54 de la Constitution et le contrôle de la
constitutionalité des traités en France, Revue Génerale du Droit International
Public, nr 2/1978.
Cadart J., Institutions politiques et droit constitutionnel, Paris 1975.
Gdulewicz E., System źródeł prawa pod rządami konstytucji V Republiki,
Studia Prawnicze 2-3/1989.
Gicquel J., Hariou A., Droit constitutionnel et institutions politiques, Paris 1984.
Luchaire F., Conac G., La constitution de la République française, Paris 1979.
Luchaire F., Le conseil constitutionnel, Paris 1980.
Pinto R., La Constitution de la République Française, Paris 1979.
Prélot M., Boulois J., Institutions politiques et droit constitutionnel, Paris 1990.
Skrzydło W., Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Kraków 1998.
Sulikowski A., Konstytucja w systemie źródeł prawa V Republiki
Francuskiej, Wrocław 2003.
Troper M., Souveraineté de l’Etat et hierarchie des normes dans la
jurisprudence constitutionnelle, Cahiers du Conseil Constitutionnel, 9/2000.
Turpin D., Droit constitutionnel, Paris 1992. Konstytucja Republiki
Francuskiej (tł. Skrzydło W.), Warszawa 2005.
23 Ibidem.
88
mgr Maciej Cieszyński
UMOWY MIĘDZYNARODOWE I PRAWO WSPÓLNOTOWE
W KONSTYTUCJI V REPUBLIKI FRANCUSKIEJ
Streszczenie
Omawiane zagadnienie mieści się w znacznej mierze w Rozdziale VI Konstytucji „O
traktatach i umowach międzynarodowych (Des traités et áccords internationaux)”. Aspekt
międzynarodowy regulowany jest także Rozdziale XV „O Wspólnotach Europejskich i Unii
Europejskiej (Des Communautés europénnes et de l’Union Europénne)”. Ich znaczenie jest
o tyle istotne, że w sposób dość wyczerpujący regulują problem obowiązywania umów międzynarodowych, kompetencje do ich zawierania, a także wpływ prawa wspólnotowego na
wewnętrzny porządek prawny Francji24.
24 Konstytucja Republiki Francuskiej (tł. Skrzydło W.), Warszawa 2005.
89
Zeszyty Naukowe
WSSM
(20/2009) s. 90-105
Ewa Śmigielska
Doktorantka w Katedrze Prawa Międzynarodowego,
HARMONIZACJA PRAWODAWSTWA POLSKIEGO W ZAKRESIE
OBROTU NIERUCHOMOŚCIAMI Z UDZIAŁEM PODMIOTÓW
ZAGRANICZNYCH ZE STANDARDAMI UNII EUROPEJSKIEJ
Summary
The Polish Act on the Aquisition of Immovable Properities by Foreign Persons
1920 r. says that acquisition of immovable properties by a foreign person shall require a permit. It means that a foreigner may purchase real estate only after receiving
permission from the Ministry of Internal Affairs and Administration. Since Poland
joined the EU (01 May 2004) restrictions have been eased, so foreigners who are citizens or entrepreneurs of the EEC countries do not need permission to purchase real
estate. However there are some exceptions:
·
in case of farms and woodlands – a foreigner still require a permit during the
first 12 years from the date of Poland’s accession to the EU. But if the foreigner who
wants to purchase the real estate is a leaseholder over a defined period does not need
permission to purchases it.
·
in case of secound house permission is needed during the first 5 years from
the date of Poland’s accession to the EU. But if the foreigner lives legally in that country for 4 years does not need permission to purchase a secound house in order to
conduct business activities in tourism services.
Citizens of European Economic Area (EEA) countries do not require permits unless they are buying farmland ora a second property. In case of farmland a foreigner
does not need permission if their may prove strong bonds with Poland. That can be
renting woodland or being married to Polish citizen.
90
Harmonizacja Prawodawstwa Polskiego w Zakresie Obrotu Nieruchomościami...
1. REGULACJE PRAWNE W UKŁADZIE EUROPEJSKIM
DOTYCZĄCE NABYWANIA NIERUCHOMOŚCI.
Dostosowywanie polskich procedur związanych z nabywaniem nieruchomości przez cudzoziemców do norm obowiązujących w prawie Wspólnot Europejskich i ich państw członkowskich stanowiło rezultat postanowień
Układu Europejskiego. Jego znaczenie w zakresie prawnej regulacji obrotu
nieruchomościami wynikało przede wszystkim z przyjęcia zobowiązania,
którego istotę stanowiła zasada traktowania narodowego (Art. 44). Zgodnie
z powyższym Rzeczpospolita Polska zobligowana została do zapewnienia, iż
nie mniej korzystnie traktować będzie przedsiębiorców ze Wspólnot Europejskich działających na jej terytorium, niż traktuje podmioty krajowe. Z uwagi
na fakt, iż aktywizacja gospodarcza podmiotów zagranicznych na obszarze
Polski ściśle związana była z nabywaniem nieruchomości, Układ Europejski
wprowadził zasady stosowania traktowania narodowego w zakresie zakupu
nieruchomości przez mieszkańców Wspólnot. W myśl art. 44 pkt 6 Układu
Europejskiego (Załącznik XII e) traktowanie narodowe, które dotyczyło zakładania przedsiębiorstw i działalności przedsiębiorstw założonych na terytorium RP, zostało wyłączone w zakresie nabywania, czy też zbywania:
a) zasobów naturalnych, tj., złóż kopalin w rozumieniu ustawy z dnia
4 lutego 1994 r. Zakresem tego wyłączenia objęto nieruchomości
gruntowe, na których występują złoża kopalin stanowiące części
składowe tych nieruchomości,
b) gruntów rolnych i leśnych w rozumieniu odpowiednio Kodeksu
cywilnego oraz ustawy z dnia 28 września 1993 r. o lasach.1
Zasada traktowania narodowego odnosiła się natomiast do zakupu i sprzedaży nieruchomości zabudowanych i gruntów pod zabudowę oraz nieruchomości lokalowych przeznaczonych do celów gospodarczych. W myśl postanowień Układu przesunięto jednakże termin jej obowiązywania do końca
okresu przejściowego w zakresie nabywania nieruchomości lokalowych, jeśli
stanowiły one składniki majątku państwowego, którego zbywanie następowało w procesie prywatyzacji (Załącznik XII d pkt 1 Układu Europejskiego) oraz
własność krajowych podmiotów niepaństwowych bądź były przedmiotem
własności państwowej, lecz ich zbywanie nie nastąpiło w wyniku prywatyzacji
(Załącznik XII d pkt 2 Układu Europejskiego).2
1 Herma C., Jaworski R., Kopytko K., Krawczyk T., Szafrański D., Nabywanie nieruchomości przez cudzoziemców
– aspekty prawne i negocjacyjne, Urząd Komitetu Integracji Europejskiej, Warszawa, maj 2002, s. 45-46.
2 DZ. U. Nr 27, poz. 96, z późniejszymi zmianami.
91
Ewa Śmigielska
Z dniem wejścia w życie Układu Europejskiego RP gwarantowała możliwość nabywania nieruchomości przedsiębiorstwom UE założonym na terytorium Polski, jeśli było to konieczne do prowadzenia działalności gospodarczej,
a do końca 1999 roku agendom i oddziałom założonym przez przedsiębiorstwa Wspólnoty, natomiast do końca 2004 roku obywatelom UE działającym
w Polsce na zasadzie samozatrudnienia. W związku z powyższym, w prawodawstwie polskim nie było ustaleń zakazujących cudzoziemcom nabywania
prawa własności nieruchomości. Obcokrajowcy mogli bowiem kupować je
zgodnie z przepisami ustawy z dnia 24 marca 1920 roku o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, po uprzednim uzyskaniu zezwolenia Ministra
Spraw Wewnętrznych i Administracji. Posiadali oni także prawo do korzystania z nieruchomości na podstawie cywilnoprawnych umów najmu, dzierżawy i użytkowania. Ponadto w określonych w ustawie przypadkach mogli
oni nabywać nieruchomości bez konieczności uzyskania zezwolenia Ministra
Spraw Wewnętrznych i Administracji. Prawo do zakupu nieruchomości w
Polsce nie było więc zastrzeżone a jedynie uzależnione od zgody uprawnionych organów.
W celu harmonizacji ustawodawstwa polskiego z unijnym, RP zobligowała
się do podjęcia wszelkich starań, by jej przyszłe prawo zgodne było ze wspólnotowym. Zaistniał jednakże problem związany z pozycją Układu Europejskiego w
hierarchii aktów prawnych, w stosunku do innych ustaw regulujących kwestie
obcokrajowców. Sytuację tę rozwiązała Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej, która uznała Układ, po jego opublikowaniu w Dzienniku Ustaw za część krajowego porządku prawnego oraz ustaliła, iż jest on bezpośrednio stosowany, chyba że
uzależnione jest to od wydania ustaw. Ponadto zapisami konstytucyjnymi uznano,
iż Układ Europejski ma pierwszeństwo przed krajową ustawą, jeżeli tej ustawy nie
można pogodzić z ratyfikowaną umową międzynarodową.
Znowelizowana ustawa o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców wzbudzała ponadto wiele zastrzeżeń. Wchodziła ona bowiem w kolizję z zasadą o zobowiązaniu RP do powstrzymania się we wprowadzaniu
nowych uregulowań i podejmowaniu środków, które mogłyby dyskryminować obywateli i przedsiębiorców UE przy prowadzeniu działalności gospodarczej na terytorium RP. Zatem stwierdzić można, iż w relacji Układu
Europejskiego do ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców istniały pewne niespójne i niejasne kwestie, które powodowały rozbieżności w momencie jednoczesnego zastosowania obydwu regulacji.
Jednakże w przypadku pewnych niedociągnięć pierwszeństwo nad krajową
ustawą miały postanowienia Układu Europejskiego.
92
2. NOWELIZACJA USTAWY O NABYWANIU NIERUCHOMOŚCI
PRZEZ CUDZOZIEMCÓW W ZWIĄZKU Z DOSTOSOWANIEM DO
POSTANOWIEŃ TRAKTATU AKCESYJNEGO.
Kwestia dynamicznego wzrostu zainteresowania nabywaniem nieruchomości przez obcokrajowców w Polsce poruszana była w wielu dyskusjach o
charakterze społeczno-politycznym. Szczególnie dużo czasu poświęcono
temu tematowi w rozmowach sejmowych i polemice prasowej w latach 19992001, które poprzedzały końcową fazę negocjacji warunków akcesji Polski do
Unii Europejskiej. W obradach tych najwięcej emocji wywoływały dwa tematy. Jednym była kwestia pełnego objęcia polskiego rolnictwa w politykę rolną
realizowaną w państwach Unii Europejskiej, a drugim przyjęcie przez Polskę
zasad dopuszczenia podmiotów gospodarczych i osób fizycznych pochodzących z państw Wspólnoty do udziału w rynku nieruchomości, w tym obrotu
ziemią rolniczą. Wielu polityków i szeroka opinia publiczna wyrażała dezaprobatę dla wprowadzenia zasad wolnego rynku nieruchomościami rolniczymi dla obcokrajowców zarówno przed akcesją, jak i po wstąpieniu do UE.
Argumentem przeciwników były obawy przed masowym wykupem ziemi
przez inwestorów zagranicznych, co w warunkach jakie stwarzał od 1992 r. rynek ziemi rolniczej, mogłyby doprowadzić do sytuacji, w której właścicielami
znacznych obszarów gruntów staliby się inwestorzy zagraniczni stanowiący
silną wewnętrzną konkurencję na rynku producentów żywności. Cudzoziemcy konkurowaliby z polskimi rolnikami o grunty rolne, o rynek produktów
rolniczych, środki przeznaczone na wsparcie rolnictwa z budżetu Polski i z
budżetu wspólnotowego.3
Kwestie sporne pojawiające się w trakcie negocjacji akcesyjnych Polski
dotyczyły więc przede wszystkim nabywania gruntów leśnych i rolnych oraz
drugich domów. Kraj ten występował o okresy przejściowe, dzięki którym
jedna ze swobód Rynku Wewnętrznego UE nie była stosowana wobec Polski.
Oznaczało to, iż w tym czasie obowiązywało polskie, a nie wspólnotowe prawo
regulujące ograniczenia w zakresie nabywania nieruchomości na terytorium
RP. Początkowo Polska starała się o 5 letni okres przejściowy dla zakupu gruntów
w celach inwestycyjnych oraz 18 letni, w przypadku nabycia gruntów rolnych i
leśnych przez obcokrajowców. Ostatecznie jednak ustalono że (patrz tab. 1) :
1. przez 5 lat od daty uzyskania członkowstwa w UE stosowane będą
dotychczasowe przepisy ustawy o nabywaniu nieruchomości przez
cudzoziemców w przypadku nabywania tzw. drugich domów (nabycie
3 Wykup ziemi rolniczej przez kapitał zagraniczny i jego wpływ na rozwój obszarów wiejskich – stymulanty i
destymulanty procesu, Projekt badawczy własny nr 2 H02C 001 23 realizowany przez dr inż. Sławomira Anusza ze
środków Komitetu Badań Naukowych w ramach umowy nr 1092 z dnia 06.11.2002, s. 5.
93
Ewa Śmigielska
tych rezydencji wymagało zgody Ministra Spraw Wewnętrznych).
To ograniczenie nie dotyczyło jednak nieruchomości o charakterze
rekreacyjnym, nabywanej w celu prowadzenia działalności
gospodarczej oraz obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej
i Europejskiego Obszaru Gospodarczego, nie będących członkami
Wspólnoty, tj. Lichtensteinu, Norwegii i Islandii, którzy mieszkają w
Polsce przynajmniej cztery lata przez nabyciem nieruchomości.
2. przez 12 lat od wstąpienia do UE będą stosowane przepisy o zakazie
nabywania nieruchomości przez cudzoziemców w odniesieniu do
nieruchomości rolnych i leśnych. To ograniczenie nie objęło rolników,
którzy dzierżawią i uprawiają ziemię w Polsce przynajmniej od
trzech lat (od siedmiu w województwach: warmińsko-mazurskim,
pomorskim, kujawsko-pomorskim, zachodniopomorskim, lubuskim,
wielkopolskim, dolnośląskim, opolskim).
Polska pomimo, iż proponowała najdłuższy spośród wszystkich państw
kandydujących do UE okres przejściowy (wyjątek stanowiła jedynie Malta,
która ze względu na niewielkie rozmiary swojego terytorium, mogła na stałe utrzymać własne przepisy krajowe) jej stanowisko w zakresie nabywania
nieruchomości rolnych zostało zmodyfikowane i obejmowało 12-letni okres
przejściowy. Ustaleń tych nie stosowano jednak w sytuacji, gdy ziemię chcieli
nabyć obywatele Unii Europejskiej, którzy podjęli pracę w Polsce na zasadzie
samozatrudnienia lub mogli wylegitymować się odpowiednio długą dzierżawą gruntów. Wymagany czas trwania tej dzierżawy różny był w zależności od
położenia województwa. W województwie podkarpackim rolnik z Unii Europejskiej mógł kupić ziemię, jeśli dzierżawił ją przez 3 lata. Podobne rozstrzygnięcia dotyczyły innych województw, za wyjątkiem 8 położonych w północnej i zachodniej Polsce. Należy zauważyć, iż ogólny 12 letni okres przejściowy
był najdłuższym, jaki udało się wynegocjować państwom, które przystąpiły
do UE razem z Polską w 2004 r.4 Natomiast okres przejściowy dotyczący nabywania drugich rezydencji, który wynosił 5 lat nie obowiązywał tych, którzy
zamieszkiwali od 4 lat przed nabyciem nieruchomości na terytorium RP.
Po zakończeniu okresów przejściowych zaczęły obowiązywać wspólnotowe ustalenia związane z nabywaniem nieruchomości przez obcokrajowców.
Ustawa z dnia 20 lutego 2004 r. o zmianie ustawy o nabywaniu nieruchomości
przez cudzoziemców i o opłacie skarbowej wchodząc w życie 26 kwietnia 2004
r., dostosowała polskie prawodawstwo do unijnego oraz wprowadziła zmia4 Jurkowska A., Wolińska A., Lewandowska A., Polska w Unii Europejskiej, 21 najważniejszych pytań, Wyższa Szkoła
Informatyki i Zarządzania w Rzeszowie, Rzeszów 2003, s. 24.
94
ny i przejrzyste kryteria wydawania zezwoleń na zakup nieruchomości, akcji
i udziałów przez obcokrajowców. Wyeliminowane zostały bariery związane
z nabywaniem nieruchomości przez osoby fizyczne i prawne z Europejskiego
Obszaru Gospodarczego i Konfederacji Szwajcarskiej. Postanowiono, iż zezwolenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nie wymaga się w
przypadku nabycia:
· samodzielnego lokalu mieszkalnego w rozumieniu ustawy z dnia 24
czerwca 1994 roku o własności lokali,
· samodzielnego lokalu użytkowego o przeznaczeniu garażowym
lub udziału w takim lokalu, jeżeli jest to związane z zaspokojeniem
potrzeb mieszkaniowych nabywcy lub właściciela nieruchomości lub
samodzielnego lokalu mieszkalnego,
· nieruchomości przez cudzoziemca zamieszkującego w Polsce co
najmniej 5 lat od udzielenia mu zezwolenia na osiedlenie się lub
zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego WE,
· nieruchomości – przez cudzoziemca, będącego małżonkiem obywatela
polskiego i zamieszkującego w Polsce co najmniej 2 lata od udzielenia
mu zezwolenia na osiedlenie się lub zezwolenia na pobyt rezydenta
długoterminowego WE – które w wyniku nabycia stanowić będą
wspólność ustawową małżonków,
· nabycie przez cudzoziemca nieruchomości, jeżeli w dniu nabycia jest
uprawniony do dziedziczenia ustawowego po zbywcy nieruchomości,
a zbywca nieruchomości jest jej właścicielem lub wieczystym
użytkownikiem co najmniej 5 lat.5
Nie wymagano także zgody na zakup nieruchomości, w tym i rolniczych, o
powierzchni do 1 ha na obszarze wsi i 0,4 ha na terenie miast przez:
· banki będące wierzycielami hipotecznymi, w trybie przejęcia
nieruchomości w wyniku bezskutecznej licytacji w postępowaniu
egzekucyjnym lub w trybie przejęcia akcji bądź udziałów w spółce,
· banki w trybie przejęcia akcji lub udziałów w spółkach kontrolowanych
przez cudzoziemców, w związku z dochodzeniem przez banki roszczeń
wynikających z dokonanych czynności bankowych.6
Zatem od obywateli państw członkowskich Europejskiego Obszaru Gospodarczego oraz Konfederacji Szwajcarskiej nie wymagano stosownych zezwoleń, chyba że zamierzali oni nabyć nieruchomości rolne, leśne przekracza5 Zakup nieruchomości przez cudzoziemców w Polsce, http://www.powroty.gov.pl, 13.05.2009.
6 Swobodny przepływ kapitału, Nabywanie nieruchomości, Centrum Informacji Europejskiej, www.cie.gov.pl,
13.05.2009.
95
Ewa Śmigielska
jące 1 ha, bądź drugi dom. Uzyskanie zezwolenia dotyczyło także nabywania
nieruchomości znajdujących się w strefie nadgranicznej, których szczegółowy
spis zawierał załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych
i Administracji z dnia 29 sierpnia 2005 roku w sprawie wykazu gmin i innych
jednostek zasadniczego podziału terytorialnego państwa położonych w strefie
nadgranicznej oraz tablicy określającej zasięg tej strefy. 7 W celu uzyskania
stosownego zezwolenia na zakup nieruchomości obcokrajowiec występował z
wnioskiem, który zawierał takie elementy jak:
· określenie wnioskodawcy – obywatelstwo oraz adres zamieszkania,
· określenie zbywcy,
· cel nabycia nieruchomości,
· szczegóły dotyczące nabywanej nieruchomości – jej położenie,
powierzchnię, numer księgi wieczystej,
· określenie czynności prawnej, w wyniku której dojdzie do nabycia
nieruchomości,
· określenie okoliczności potwierdzających więzi wnioskodawcy z
Polską (jedną z takich okoliczności jest małżeństwo z obywatelem
Polski).8
Prawidłowo wypełniony wniosek dostarczał on łącznie z:
· dokumentem świadczącym o więzi cudzoziemca z Polską,
· odpisem dokumentu tożsamości,
· dokumentami określającymi nieruchomość wystawionymi nie później
niż 6 miesięcy przed złożeniem wniosku, w tym:
· odpisem księgi wieczystej,
· wypisem z rejestru gruntów wraz z mapą ewidencyjną,
· wykazem zmian gruntowych lub decyzją zatwierdzającą podział bądź
scalenie nieruchomości – w wypadku gdy nabywana nieruchomość
poswatała w wyniku scalenia lub podziału,
· wypisem z aktualnie obowiązującego planu zagospodarowania
przestrzennego lub zaświadczeniem o braku planu lub decyzją o
lokalizacji celu publicznego, bądź decyzją o warunkach zabudowy,
· oświadczeniem zbywcy wyrażającym wolę zbycia nieruchomości na
rzecz cudzoziemca.9
Przy rozpatrywaniu wniosków osób fizycznych o wydanie zezwolenia, Mini7 Dz. U. nr 188, poz. 1580.
8 Wniosek do MSWiA o zgodę na nabycie nieruchomości przez cudzoziemca, http://e-prawnik.pl/, 13.05.2009.
9 http://www.powroty.gov.pl, 13.05.2009.
96
ster Spraw Wewnętrznych i Administracji uwzględniał przede wszystkim więzi łączące obcokrajowca z Polską, czyli posiadanie przez niego narodowości
bądź pochodzenia polskiego, zawarcie związku małżeńskiego z obywatelem
RP, posiadanie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, wykonywanie
na obszarze Polski działalności gospodarczej lub rolniczej zgodnie z polskim
ustawodawstwem.10 Odnośnie osób prawnych zaś, o zezwolenie starać mogły
się nie posiadające osobowości prawnej spółki cudzoziemskich osób fizycznych lub prawnych, utworzone zgodnie z ustawodawstwem państw obcych,
osoby prawne i spółki handlowe nie posiadające osobowości prawnej, mające siedzibę na terytorium RP, kontrolowane bezpośrednio bądź pośrednio przez cudzoziemskie osoby fizyczne lub spółki oraz osoby prawne z siedzibą za granicą.11
Liberalizacja przepisów ustawy o nabywaniu nieruchomości oraz obecny
jej kształt zachęcają do podejmowania inwestycji na tutejszym rynku przez
podmioty zagraniczne. Świadczy o tym z roku na rok powiększająca się liczba
wydawanych zezwoleń, w tym dotyczących nieruchomości gruntowych. Ujednolicenie i standaryzacja procedur nabywania mieszkań i gruntów oraz zwolnienie ze zgody na ich zakup Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w
przypadku obywateli EOG doprowadziły do większej atrakcyjności inwestycyjnej Polski po 1 maju 2004 r. Świadczą o tym statystyki. W całym 2004 r. do
Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wpłynęło łącznie 1620 wniosków o udzielenie zezwolenia na nabycie nieruchomości, udziałów i akcji w
spółkach, będących właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym nieruchomości w Polsce. W ramach tej liczby, 1435 z nich dotyczyło nieruchomości,
a 185 udziałów i akcji. W tym samym roku Minister Spraw Wewnętrznych i
Administracji wydał w sumie 2709 rozstrzygnięć administracyjnych na rzecz
obcokrajowców. W ramach wymienionej liczby rozstrzygnięć wydano m.in.
1364 zezwoleń na nabycie nieruchomości, lokali, udziałów i akcji, 30 promes,
303 decyzji odmownych, 33 decyzji zmieniających, 49 decyzji po ponownym
rozpatrzeniu wniosków, 699 decyzji umarzających, 37 decyzji uchylających.12
3. WNIOSKI DOTYCZĄCE USTAWY Z DNIA 20 LUTEGO 2004 O
ZMIANIE USTAWY O NABYWANIU NIERUCHOMOŚCI PRZEZ
CUDZOZIEMCÓW ORAZ USTAWY O OPŁACIE SKARBOWEJ.
Polski rynek nieruchomości regulowany jest przepisami ustawy, w myśl
10 Sprawozdanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z realizacji w 2004 r. Ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o
nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, Rzeczpospolita Polska, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji,
Warszawa, marzec 2005, s.9.
11 tamże, s. 10.
12 Sprawozdanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z realizacji w 2004 r. Ustawy z dnia 24 marca 1920 r., op.
cit., s. 51.
97
Ewa Śmigielska
której podmioty zagraniczne traktowane są na równi z obywatelami RP w zakresie zakupu ziemi. Postanowienia tego aktu wprowadzają administracyjnoprawne ograniczenia obrotu nieruchomościami ze względu na osobę nabywcy,
w postaci obowiązku pozyskania pozwolenia Ministra Spraw Wewnętrznych
i Administracji. Podobnie, jak inne państwa należące do Unii Europejskiej,
Polska stosuje różne formy kontroli obrotu nieruchomościami, jednocześnie
wcielając w życie zasadę wolnego rynku Wspólnoty opierającego się na swobodach gospodarczych. Zgodnie z Dyrektywą 88/361/EEC państwa UE nie
mogą stosować ograniczeń w przepływie kapitału pomiędzy krajami stowarzyszonymi oraz pomiędzy państwami Wspólnoty a krajami trzecimi. Mimo
iż regulacja rynku nieruchomości leży w wewnętrznych kompetencjach poszczególnych państw wspólnotowych, nie mogą one ograniczać wspominanych wolności. Nowelizacja polskiego prawodawstwa do wzorów unijnych w
zakresie nabywania nieruchomości przez podmioty zagraniczne wprowadziła
liczne zmiany, a obecny stan uregulowań prawnych w tej materii pozwala na
wysunięcie następujących wniosków:
1. Nabycie nieruchomości na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej przez
obcokrajowca podlega reglamentacji określonej w ustawie z dnia 24
marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców.
2. Nabycie nieruchomości wymaga uzyskania uprzednio przez
podmiot zagraniczny zezwolenia wydawanego przez Ministra Spraw
Wewnętrznych i Administracji.
3. Nie posiadanie właściwego zezwolenia powoduje nieważność czynności
prawnej, z wszelkimi tego konsekwencjami.
4. Nabycie spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego
bądź użytkowego nie podlega ograniczeniom określonym w ustawie z
1920 r., gdyż jest to ograniczone prawo rzeczowe.
5. Obcokrajowcy będący mieszkańcami lub przedsiębiorcami państw
członkowskich EOG mogą bez zezwolenia MSWiA nabywać każdą
nieruchomość na terytorium Rzeczypospolitej, na równych zasadach
jak osoby fizyczne i prawne, będące obywatelami Polski z wyjątkiem
zakupu:
· nieruchomości rolnych i leśnych przez okres 12 lat od dnia
przystąpienia Rzeczpospolitej Polskiej do Unii Europejskiej,
· drugiego domu przez okres 5 lat od dnia przystąpienia
Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej. W rozumieniu
ustawy nabyciem drugiego domu jest nabycie nieruchomości
98
przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową, bądź na cele
rekreacyjno-wypoczynkowe, która nie będzie stanowiła
stałego miejsca zamieszkania cudzoziemca. Nabycie drugiego
domu nie wymaga jednak zezwolenia gdy nabywca legalnie,
nieprzerwanie zamieszkuje co najmniej cztery lata na terytorium
Rzeczypospolitej Polskiej oraz w przypadku, gdy inwestor
zamierza prowadzić działalność gospodarczą, związaną ze
świadczeniem usług turystycznych.13
6. Sprzedaż ziemi rolniczej na rzecz cudzoziemców wcześniej
dzierżawionej będzie możliwa w zachodniej części Polski po upływie
7 lat dzierżawy, a w części wschodniej po upływie 3 lat dzierżawy.
Przyjęto również, że okres trwania dzierżaw będzie liczony nie od
momentu wstąpienia do Unii lecz od momentu zawarcia umowy
dzierżawnej.
7. Samodzielny lokal mieszkalny wraz z udziałem nie uznaje się za
drugi dom, stąd też jego nabycie przez podmioty z EOG nie wymaga
zezwolenia MSWiA, również w przypadku, gdy lokal jest położony w
strefie nadgranicznej.
8. W ocenie czy podmiot gospodarczy pochodzi z państwa
członkowskiego EOG należy kierować się wyłącznie miejscem siedziby
przedsiębiorcy, które potwierdzone może być właściwym dokumentem
rejestracyjnym, a nie własnością kapitału, udziałów i akcji.
Harmonizacja polskiego prawa, w związku z przystąpieniem tego kraju
do struktur unijnych istotnie zmieniła pierwotny kształt ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców z dnia 24 marca 1920 roku., lecz jej
zasadniczy cel pozostał zachowany. Wiadomym jest, iż zakup nieruchomości
zwłaszcza gruntów rolnych napotyka wciąż na protekcjonistyczne zakusy każdego państwa. Kraje bowiem, zabezpieczają własne interesy gospodarcze oraz
uwzględniają interesy środowisk oraz miejscowych grup społecznych. Jednakże przynależenie do UE oraz perspektywa postępującej globalizacji wymaga,
aby każde państwo, w tym także Polska traktowało podmioty zagraniczne na
równi z własnymi obywatelami. Kwestia ta dotyczy zarówno zasad nabywania
prawa do nieruchomości, ale i innych przepisów regulujących status i bezpieczeństwo cudzoziemca na terytorium danego kraju. W gestii państw wspólnotowych leży bowiem zachęcanie inwestorów zagranicznych do lokowania
swego kapitału, ukazując im przy tym atrakcyjność poszczególnych rynków
13 Piwek A., Nabywanie nieruchomości przez cudzoziemców, Biuletyn Informacyjny dla przedsiębiorców, Wydawnictwo
IURIS LINK, luty 2005, s. 19.
99
Ewa Śmigielska
nieruchomości. Można zatem domniemywać, iż zwiększony przepływu kapitału pomiędzy krajami członkowskimi oraz polityka Polski ukierunkowana
na promocję tutejszego rynku nieruchomości zdynamizuje skalę zainteresowania cudzoziemców nabywaniem nieruchomości w Polsce.
Tabela 1. Okresy przejściowe i derogacje dotyczące liberalizacji nabywania nieruchomości
przez cudzoziemców w negocjacjach krajów kandydujących do członkowstwa w UE.
KRAJ
WNIOSKI O OKRESY
PRZEJŚCIOWE PODCZAS
NEGOCJACJI
OKRESY PRZEJŚCIOWE PO
ZAMKNIĘCIU NEGOCJACJI
GRUPA LUKSEMBURSKA
CYPR
Niesprecyzowany okres przejściowy w
zakresie nabywania drugich rezydencji
5 lat (nabywanie rezydencji)
CZECHY
10 lat (nabywanie gruntów rolnych,
leśnych)
5 lat (nabywanie drugich rezydencji
oraz działek przeznaczonych pod
ich budowę). Pierwotne stanowisko
negocjacyjne nie zawierało propozycji
długości obowiązywania okresów
przejściowych
7 lat (nabywanie gruntów rolnych i
leśnych, z wyjątkiem nabywania ziemi
przez rolników indywidualnych),
oraz działek przeznaczonych pod ich
budowę)
ESTONIA
Brak wniosków
Brak okresów przejściowych
12 lat (nabywanie gruntów rolnych)
5 lat (nabywanie drugich domów)
Pierwotne stanowisko negocjacyjne
nie zawierało propozycji długości
obowiązywania okresów przejściowych
12 lat (nabywanie gruntów rolnych
i leśnych, z wyjątkiem nabywania
gruntów rolnych przez rolników
– obywateli UE, podejmujących
pracę na zasadzie samozatrudnienia,
pod warunkiem nieprzerwanej
dzierżawy gruntu przez 7 lat w
ośmiu zachodnich i północnych
województwach oraz 3 lat w
pozostałych)
5 lat (nabywanie drugich domów)
POLSKA
SŁOWENIA Brak wniosków
100
WĘGRY
10 lat (nabywanie i dzierżawa gruntów
rolnych oraz obszarów ochrony
przyrody)
5 lat (nabywanie innych kategorii
nieruchomości)
leśnych, z wyjątkiem nabywania ziemi
przez rolników indywidualnych.
Obywatele państw UE przebywający
na Węgrzech ponad 3 lata i
prowadzący działalność w rolnictwie
mogą do momentu akcesji nabywać
grunty rolne na zasadach dotyczących
obywateli węgierskich
oraz działek przeznaczonych pod ich
budowę)
GRUPA HELSIŃSKA
10 lat (nabywanie wszystkich kategorii
nieruchomości)
leśnych)
5 lat (nabywanie drugich rezydencji)
LITWA
Brak wniosków (zastrzeżenie
możliwości złożenia wniosku w
późniejszym terminie)
ŁOTWA
Brak wniosków
MALTA
Stała derogacja w zakresie nabywania
nieruchomości z przeznaczeniem na
drugie miejsca zamieszkania lub ze
względów negocjacyjnych
Stała deklaracja pozwalająca na
utrzymanie własnych przepisów
dotyczących nabywania przez
cudzoziemców drugich domów
RUMUNIA
leśnych i obszarów pokrytych
wodami śródlądowymi oraz wszelkich
nieruchomości położonych poza
obszarami miejskimi)
5 lat (nabywanie nieruchomości
położonych w granicach miast)
Okresy przejściowe zgodne z
założeniami podczas negocjacji
BUŁGARIA
leśnych) Zawarty w pierwotnym
stanowisku wniosek o 5-letni okres
SŁOWACJA
przejściowy dotyczący nabywania
drugich rezydencji został wycofany na
początku 2001 r.
leśnych)
Źródło: Herma C., Jaworski R., Kopytko K., Krawczyk T., Szafrański D., Nabywanie
nieruchomości przez cudzoziemców – aspekty prawne i negocjacyjne, Urząd Komitetu
Integracji Europejskiej, Warszawa, maj 2002, s. 45-46.
Tabela 2. Zezwolenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na nabycie
101
Ewa Śmigielska
nieruchomości gruntowych wydane w okresie od 01-01-2001 do 31-12-2001 (według
wybranych krajów pochodzenia wnioskodawcy,
powierzchni nieruchomości gruntowych).
KRAJ POCHODZENIA
WNIOSKODAWCY
DLA OSÓB
PRAWNYCH
DLA OSÓB
FIZYCZNYCH
RAZEM
POWIERZCHNIA NIERUCHOMOŚI GRUNTOWYCH W HA
AUSTRIA
81,280
13,448
94,728
BELGIA
73,704
1,964
75,668
BIAŁORUŚ
1,803
0,504
2,307
CZECHY
5,318
0,193
5,512
DANIA
116,088
0,751
116,838
FINLANDIA
133,328
0,200
133,528
FRANCJA
339,137
1,287
340,423
GRECJA
1,006
0,023
1,029
HISZPANIA
23,534
0,192
23,726
HOLANDIA
1177,644
22,013
1199,657
IRLANDIA
138,265
0,000
138,265
KANADA
9,174
0,095
9,269
LICHTENSTEIN
6,684
0,000
6,684
LITWA
1,100
0,197
1,297
LUXEMBURG
63,119
0,182
63,300
ŁOTWA
0,000
0,066
0,066
NIEMCY
793,492
42,557
836,049
NORWEGIA
12,779
0,492
13,271
PORTUGALIA
67,251
0,017
67,268
ROSJA
3,966
2,006
5,972
RUMUNIA
0,104
0,000
0,104
SŁOWACJA
0,136
0,000
0,136
SZWAJCARIA
48,065
0,738
48,802
SZWECJA
67,519
4,636
72,155
TURCJA
1,092
0,664
1,756
UKRAINA
0,486
1,256
1,742
187,685
11,487
199,172
USA
WĘGRY
1,848
0,000
1,848
WIELKA BRYTANIA
43,443
3,053
46,496
WŁOCHY
82,744
2,784
85,528
102
OGÓŁEM
3 512,56
116,20
3 628,76
Źródło: Sprawozdanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z realizacji w 2001
r. ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców,
Rzeczpospolita Polska, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, Warszawa, marzec
2002, s. 87-89.
Tabela 3. Zezwolenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na nabycie
nieruchomości rolnych i leśnych przez przedsiębiorców państw członkowskich
Europejskiego Obszaru Gospodarczego w okresie od 01-05-2004 do 31-12-2004.
KRAJ
POCHODZENIA
WNIOSKODAWCY
POWIERZCHNIA
NIERUCHOMOŚCI ROLNYCH
I LEŚNYCH W HA
LICZBA ZEZWOLEŃ
AUSTRIA
6,87
4
BELGIA
3,80
5
CYPR
1,27
3
DANIA
35,97
5
FRANCJA
29,05
7
HISZPANIA
9,01
5
HOLANDIA
203,62
26
IZRAEL
1,91
1
KANADA
4,68
2
LICHTENSTEIN
6,58
3
120,92
35
NORWEGIA
4,44
1
ROSJA
0,69
1
SZWAJCARIA
30,37
3
SZWECJA
3,80
3
UKRAINA
0,25
2
USA
3,28
1
WIELKA BRYTANIA
0,04
1
WŁOCHY
13,49
3
480,04
111
NIEMCY
OGÓŁEM
Źródło: Sprawozdanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z realizacji w 2004
r. Ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców,
Rzeczpospolita Polska, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, Warszawa, marzec
2005, s.137.
103
Ewa Śmigielska
Bibliografia:
Dziennik Ustaw nr 27, pozycja 96.
Dziennik Ustaw nr 188, pozycja 1580.
Herma C., Jaworski R., Krawczyk K., Kopytko K., Szafrański D., Nabywanie
nieruchomości przez cudzoziemców, akty prawne i negocjacyjne, Urząd
Komitetu Integracji Europejskiej, Warszawa, maj 2002.
http://www.powroty.gov.pl.
Jurkowska A., Wolińska A., Lewandowska A., Polska w Unii Europejskiej,
21 najważniejszych pytań, Wyższa Szkoła Informatyki i Zarządzania w
Rzeszowie, Rzeszów 2003.
Piwek A., Nabywanie nieruchomości przez cudzoziemców, Biuletyn
Informacyjny dla przedsiębiorców, Wydawnictwo IURIS LINK, luty 2005.
Swobodny przepływ kapitału, Nabywanie nieruchomości, Centrum
Informacji Europejskiej, www.cie.gov.pl.
Sprawozdanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z realizacji
w 2001 r. ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez
cudzoziemców, Rzeczpospolita Polska, Minister Spraw Wewnętrznych i
Administracji, Warszawa, marzec 2002.
Sprawozdanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z realizacji
w 2004 r. Ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez
cudzoziemców, Rzeczpospolita Polska, Minister Spraw Wewnętrznych i
Administracji, Warszawa, marzec 2005.
Wniosek do MSWiA o zgodę na nabycie nieruchomości przez
cudzoziemca, http://e-prawnik.pl/, 13.05.2009
Wykup ziemi rolniczej przez kapitał zagranicznej jego wpływ na rozwój
obszarów wiejskich, stymulanty i destymulanty procesu, Projekt badawczy
nr 2H02C00123 realizowany przez dr inż. Sławomira Anusza ze środków
Komitetu Badań Naukowych w ramach umowy nr 1092 z dnia 06.11.2002.
Zakup nieruchomości przez cudzoziemców w Polsce, http://www.powroty.gov.pl.
104
Ewa Śmigielska
HARMONIZACJA PRAWODAWSTWA POLSKIEGO W ZAKRESIE OBROTU
NIERUCHOMOŚCIAMI Z UDZIAŁEM PODMIOTÓW ZAGRANICZNYCH
ZE STANDARDAMI UE
Streszczenie
Nabywanie nieruchomości przez cudzoziemców w Polsce nie jest zjawiskiem nowym,
ani także sporadycznym. Analizując zdarzenia historyczne można wykazać, iż koloniści napływający z przeludnionych terenów Europy Zachodniej szukali takiego obszaru, który zapewniałby bezpieczeństwo i rozwój ich rodzinom. Proces ten miał miejsce zarówno w Polsce
królów, jak i pod zaborami, a ziemia którą obejmowali pochodziła albo z nadania, lub też
z wolnego zakupu. Dopiero po odzyskaniu przez Polskę niepodległości w 1918 r. państwo
wprowadziło kontrolę i reglamentację sprzedaży ziemi cudzoziemcom. Zapoczątkowana
wówczas zasada, w myśl której nabywanie nieruchomości przez obcokrajowców było możliwe po uzyskaniu zezwolenia właściwej władzy państwowej, obowiązuje do dzisiaj. W dniu
akcesji Polski do Unii Europejskiej weszła w życie ustawa o zmianie ustawy o nabywaniu
nieruchomości przez cudzoziemców oraz ustawy o opłacie skarbowej. Nowa wersja tego
aktu przejrzyście i jednoznacznie ustaliła przesłanki nabywania nieruchomości przez obcokrajowców. Obecnie obywatele Europejskiego Obszaru Gospodarczego i Konfederacji Szwajcarskiej
zwolnieni są z obowiązku posiadania zezwolenia na zakup nieruchomości w Polsce, chyba że
Minister Obrony Narodowej wniesie sprzeciw bądź - w przypadku nieruchomości rolnych właściwy minister do spraw rozwoju wsi. Polska otworzyła więc swój rynek nieruchomości, stając się
niezwykle atrakcyjnym miejscem do lokowania zagranicznego kapitału.
105
Sylwia Zdon
Zeszyty Naukowe
WSSM
(20/2009) s. 106-126
Sylwia Zdon
Katedra Prawa Międzynarodowego Wydziału Prawa i Administracji,
THE CLASH OF THE “HUMAN RIGHT TO HEALTH” WITH
INTELLECTUAL PROPERTY RIGHTS OF HEALTH CARE
PROVIDERS: HOW DO DEVELOPING COUNTRIES EFFECTIVELY
ACCOMPLISH DELIVERY OF CRITICAL HEALTH CARE SERVICES?
Rozdźwięk pomiędzy fundamentalnym prawem człowieka – prawem do
zdrowia a prawami własności intelektualnej przysługującymi podmiotom
w branży usług medycznych: W jaki sposób kraje rozwijające się dążą do
efektywnego dostarczania najważniejszych usług medycznych?
Streszczenie
Artykuł prezentuje międzynarodowy stan ochrony praw własności intelektualnej, szczególnie patentów, z perspektywy dostępu do leków i opieki medycznej, w
kontekście prawa do zdrowia. Celem artykułu jest zaproponowanie właściwego balansu pomiędzy, z jednej strony prawem do zdrowia, a z drugiej strony, ochroną praw
własności intelektualnej. Zagadnienie to jest szczególnie ważne dla krajów rozwijających
się, które borykają się z trudnościami w płaceniu za ratujące życie i inne najpotrzebniejsze
chronione patentami farmaceutyki, produkowane głównie w krajach rozwiniętych.
Prawo do zdrowia, jako fundamentalne prawo człowieka od dawna jest rozpoznawane w dokumentach międzynarodowych. Według klasycznej definicji, prawo do
zdrowia oznacza, że wszyscy obywatele cierpiący na poważne choroby muszą mieć
zapewniony dostęp do, jak najszerszego zakresu, możliwej opieki medycznej. Analizy definicji prawa do zdrowia wskazują, że prawo to nakłada na państwo obowiązek
zapewnienia dostępu dla obywateli do farmaceutyków i do opieki medycznej w przypadku ciężkich chorób. Jednocześnie prawo do zdrowia pośrednio zakazuje dyskryminacji opartej na statusie majątkowym w kontekście dostępu do leczenia.1
Agreement on Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights (TRIPS)
to obecnie jedno z najważniejszych źródeł prawa międzynarodowego w dziedzinie
ochrony praw własności intelektualnej. Porozumienie TRIPS reguluje wszystkie
obszary własności intelektualnej, tj. ochronę praw autorskich i pokrewnych, w tym
1 P.L. Wojahn, A conflict of rights: Intellectual property under Trips, the right to health, and aids drugs, UCLA Journal of
International Law and Foreign Affairs; vol. 6, afl. 2, pag. 463-497, 2001, p. 473.
106
The Clash Of The “Human Right To Health” With Intellectual Property...
ochronę programów komputerowych i zbiorów danych oraz ochronę wykonawców,
producentów fonogramów i organizacji nadawczych, patentów, praw do wzorów
przemysłowych, znaków towarowych, geograficznych oznaczeń pochodzenia towarów, układów scalonych, a także ochronę poufnego know-how oraz kontrolę praktyk
antykonkurencyjnych w licencjach umownych.
Współcześnie własność intelektualna jest bardzo ważna dla globalnego ekonomicznego systemu i odgrywa coraz to większą rolę zarówno na krajowych, jak i międzynarodowych arenach politycznych i społecznych, w krajach rozwiniętych, jak i
rozwijających się. Najważniejszym elementem ochrony własności intelektualnej jest
zapewnienie równowagi pomiędzy, z jednej strony, prawami twórców, wynalazców,
odkrywców, a z drugiej, ogólnym interesem społeczeństwa. Ochrona prywatnych
praw autorów dzieł, wynalazków i odkryć powinna być na tyle silna, ażeby stanowić
bodziec zachęcający do twórczych zachowań. Jednocześnie, dostęp osób trzecich do
owoców kreatywności powinien zapewnić maksymalizowanie społecznej wartości
stworzonych przez twórców nowych inicjatyw. Wyważenie tych interesów jest zadaniem kluczowym dla Porozumienia TRIPS i jego postanowień, szczególnie dlatego,
że prawa własności intelektualnej nie tylko mają charakter handlowy, ale także uważane są za prawa człowieka.
Zdrowie milionów pacjentów, szczególnie tych żyjących w krajach rozwijających
się zależy od zapewnienia właściwej równowagi pomiędzy dostępem do leków a ich
ochroną.2 W wyniku podpisania Porozumienia TRIPS, które wymaga ochrony patentowej nowych farmaceutyków, wiele krajów rozwijających się borykających się
współcześnie z kryzysem zdrowotnym zostało skonfrontowanych z dylematem: dostarczyć do swojej populacji leki, które są przystępne cenowo i ryzykować naruszenie
TRIPS, bądź naruszyć prawo do zdrowia swoich obywateli i postępować z zgodzie z
postanowieniami TRIPS.
Introduction.
This article considers the present conventional international patent regime
from the public health perspective. The aim is to find a possible approach to
the problem of balancing the right to health and the protection of intellectual
property rights. The main stress is put on access to patented medicines in developing countries which struggle with difficulties to pay for life-saving and
other most needed medicines which are mainly produced by companies in
developed countries.
In April 2006, a World Health Organization (WHO) commission published a detailed report on the access to patented medicines in the world. In
the report, the WHO emphasized the need for ensuring access to medicines,
especially in developing countries - over 50% of the countries in Africa and
2 B.C. Rangel, Moving forward: A new, bipartisan trade policy that reflects American values, 45 Harv. J. on Legis. 377,
2008, p. 401.
107
Sylwia Zdon
Asia do not have access to medicines due to the issue of pricing.3 This is mainly caused by the fact that poor countries cannot afford to pay prices for patentable pharmaceuticals to companies.4 WHO estimates that one-third of the
world’s population lacks access to essential medicine.
Which kind of relation, if any, exists between the right to health and intellectual property rights? Without any doubt the right to health is one of the
most important human rights. Intellectual property rights are also regulated
in human rights treaties. The right to health is fundamentally related to human dignity, life and development. Intellectual property rights have been controversial since their inception in the pharmaceutical field.5 The questions remain
whether the right to health is more important than intellectual property rights (for
instance, patent rights of inventors of medicines) and whether the right to health
should trump intellectual property protection in situations where thousands of
lives are at stake because of lack of access to necessary drugs?
Some people could read the right to health as an implicit right to access
to pharmaceuticals in the context of intellectual property rights. But others,
strongly disagree with such an interpretation and emphasize that something
like a right to access to pharmaceutical simply does not exist. However, the
right to health is implicitly recognized in the Trade Related Aspects of Intellectual Property Rights Agreement (TRIPS) – the current most important
international agreement on intellectual property rights, in art. 8.1. However,
this recognition is only applicable to the extent that the adopted measures are
“consistent with the provisions of this Agreement”.
A range of international human rights instruments such as declarations,
regulations and other treaties affirm that good health is a precondition for the
enjoyment of all other human rights.6 The great majority of us think that the
right to health is more important than intellectual property rights and that is
why the right to health should be given a priority in conflicting situations.7
3 A.H. Khoury, The public health of the conventional international patent regime & the ethics of ethicals: Access to
patented medicines, 26 Cardozo Arts & Ent. L.J. 25, 2008, p. 40.
4 The assessment of the relationship between patent rights and human rights has resulted in several findings, such as by
the UN Sub-Commission on the Promotion and Protection of Human Rights, that there are actual or potential conflicts.
Also the World Intellectual Property Organization (WIPO) says that conflicts between the two may exist. Haugen Hans
Morten, Patent rights and human rights: Exploring their relationships, The Journal of World Intellectual Property,
Vol. 10, no. 2, 97, 2007, p. 97 (arguing, analyzing the relationship between the right to food and the TRIPS Agreement,
that the relationship between the two is based on an established understanding of conflict in international law, namely
incompatible obligations).
5 V. Vadi, Balancing the human right to health and intellectual property rights after Doha, The Italian Yearbook of
International Law, Volume XIV, 195, 2004, p. 195-196.
6 D.M. Chirwa, The right to health in international law: Its implications for the obligations of state and non-state actors
in ensuring access to essential medicine, 19 S. Afr. J, on Hum. Rts. 541, 2003, p. 541.
7 D.M Chirwa, op. cit., p. 541 (Arguing that access to medication, treatment and care is an essential element of effective
responses to pandemics and other diseases and that international law imposes a minimum core obligation on states to
provide essential medicine); Al Taylor, Making the World Health Organization Work: A legal framework for universal
access to the conditions for health, 18 American J of L & Medicine 301, 1992, p. 311 (arguing that good health is basic to
the enjoyment of all human rights and a precondition for participation in social, political and economic life).
108
And we are right about it. Access to medication, treatment and care is an essential element of effective responses to pandemics and other diseases. However, the issue is not so easy and obvious, especially if we take into account that
intellectual property rights can encourage developments of life-saving medicines. Pharmaceutical companies need incentives to invest in the research and
development of innovative products. There would not be a generic version8
(a cheaper “copy” version) of a medicine if a company did not first develop
a patented version of it. Innovative drug companies – many of them headquartered in the United States - are responsible for extraordinary advances in
public health.
From the outset it is important to stress that access to patented medicines
constitutes only one component of effective disease treatment. In this regard,
one commentator has observed that “effective disease treatment relies on a
long chain of factors, including development and production appropriate
medicines, quality control, adequate distribution networks, good drug supply management and adequate training of healthcare professionals, financial
accessibility, and good patient compliance”. Furthermore, the access to medicines is not intended to substitute the obligation of states and individuals to
engage in disease prevention. Preventive measures, such as the use of contraceptives in the case of HIV/AIDS or the drying of still waters and use of netting in the case of malaria, remain important components for resolving those
health crises. However, such measures alone cannot provide a solution for the
millions of people who are already sick.9
The health of millions of patients, especially these living in developing
countries depends upon striking the right balance between access to innovation and innovation, as such.10 As a matter of fact, after the enactment of the
TRIPS Agreement, which requires patent protection to pharmaceutical drugs,
many developing countries going through health crises have been faced with
a dilemma: provide their population with affordable drugs but risk violating
TRIPS or infringe the right to health of their citizens but act according to the
provisions of TRIPS.
8 A generic drug is a drug which is produced and distributed without patent protection and which contains the same
active ingredients as the original formulation. In most cases, generic products are available once the patent protections
afforded to the original developer have expired. When they become available, the market competition often leads to
substantially lower prices for both the original brand name product and the generic forms: http://en.wikipedia.org/wiki/
Generic_drug.
9 A.H. Khoury, op. cit., p. 34.
10 B.C. Rangel, op. cit., p. 401.
109
Sylwia Zdon
The right to health as a fundamental human right. Intellectual
property rights as human rights.
The right to health is guaranteed in several international human rights
instruments and other instruments of international relevance. It is also recognized in over 60 national constitutions.11 Article 25 of the Universal Declaration of Human Rights (UDHR) states that everyone has the right to “a
standard of living adequate for the health and well-being of himself and of his
family, including food, clothing, housing and medical care”. The International
Covenant on Economic, Social, and Cultural Rights (ICESCR) has similar
provisions in art. 12. The right to health is also recognized in the Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination Against Women, in
the European Social Charter, in the International Labor Organization (ILO)
Convention 102 Concerning Minimum Standards of Social Security and in
other international agreements. The 1946 Constitution of the WHO affirms
that “the enjoyment of the highest attainable standard of health is one of the
fundamental rights of every human being without distinction of race, religion,
political belief, economic or social condition”.
The right to health has long been recognized in international human rights
treaties, but it has been defined in a number of different ways. Under the traditional definition of the right to health, all citizens suffering from serious
illnesses are to have the greatest possible access to medical care. Analysis of
the traditional and other the right to health definitions indicates that all of
they require that states provide access to drugs. Obligations under the right
to health require access to medical treatment for serious illnesses and lack of
discrimination based on personal wealth or income.12
Rights to health and life are without any doubts fundamental human rights
internationally recognized. On the other hand, intellectual property rights are
not only trade related rights but also are considered human rights13 according
to art. 27(2) of the Universal Declaration of Human Rights which states that
“everyone has the right to the protection of the moral and material interests
resulting from any scientific, literary or artistic production of which he is the
author”. Art. 15(1)(c) of the International Covenant on Economic, Social and
Cultural Rights has similar meaning. Several human rights instruments recognize a human right to one’s own intellectual products. The fundamental
goal of intellectual property rights as human rights is to promote both techno11 V. Vadi, op. cit., p. 197.
12 P.L. Wojahn, op. cit., p. 473.
13 Some attributes of intellectual property rights are protected in international human rights instruments, while others
are not protected.
110
logical progress and knowledge diffusion for the benefit of human welfare.14
A human rights approach of intellectual property rights takes what is often an implicit balance between the rights of investors/creators and the interests of the society. From a human rights perspective, intellectual property
protection is understood more as a social product with a social function and
not primarily as an economic activity.15 In order for intellectual property to
fulfill the conditions necessary to be recognized as a universal human right,
intellectual property regimes and the manner in which they are implemented
must be consistent with the realization of all other internationally recognized
human rights, including the right to health.16 However, some commentators
argue that, in the light of human rights instruments, it is difficult to argue that
intellectual property should be always subordinated to other human rights
obligations in the event of a conflict between them.17
Intellectual rights in a global world – Trade Related Aspects
of Intellectual Rights.
In a global world a debate on intellectual property has become intense.
With increasing globalization of trade and the rising importance of intellectual property in the 1980s, many developed nations became concerned with
the lack of strong protection of intellectual property rights.18 Actual global
intellectual property rights have been pursued through the TRIPS Agreement.
TRIPS is an agreement setting international standards of intellectual property that was adopted by the World Trade Organization (WTO) in 1995. It
provides standards and aims for the member states to integrate intellectual
property standards into national legislation and it is the most ambitious international intellectual property treaty. The areas of intellectual property that
TRIPS covers are: copyright and related rights, trademarks, geographical indications, industrial designs, patents, the layout designs of integrated circuits,
and undisclosed information.
Medicines are patented under the TRIPS requirements. However, certain
provisions in TRIPS allow countries, in case of national emergency to permit
private manufactures to produce generic drugs through compulsory licensing
(explanation further). In addition, countries can use parallel importing (explanation further) or importing generic goods from other countries, to provide
14 V. Vadi, op. cit., p. 200.
15 A.R. Chapman, The human rights implications of intellectual property protection, Journal of International Economic
Law 5(4), 861, 2002, p. 867.
16 Id., p. 868.
17 P.K. Yu, Reconceptualizing intellectual property interests in a human rights framework, 4 U.C. Davis L. Rev. 1039, p.
1042, 2007.
111
Sylwia Zdon
cheaper access to necessary drugs.19 Although there are many uncertainties
in TRIPS relating to when, and under what conditions, compulsory licensing
and parallel importing are permitted, TRIPS can be interpreted to allow these
strategies in order to provide greater access to drugs.20
The TRIPS agreement explicitly acknowledges its attempt to balance private and public interests, however the Agreement established global standards
for strict protection of patents for new pharmaceutical developments.21 There
are voices that stringent intellectual property rights causes a direct conflict
with the international right to health. According to these voices, strict protection of intellectual property rights raises the prices of pharmaceuticals, blocking access to these drugs for people in developing countries.22 This tension
is not easily resolved, especially taking into consideration that, for example,
ninety-five percent of people with the HIV live in a developing country. Out
of those ninety-five percent, less than five percent have access to desperately
needed pharmaceuticals.
Development of new drugs and new technologies.
Patents are considered essential to certain industries, such as the pharmaceutical sector, because of the high costs incurred by manufacturers in testing,
developing and getting approval for new drugs.23 Without any doubt, the development of new drugs and new technologies is an expensive, complicated,
time-consuming, and very risky process. Today it costs between 800 million
and 1.3 billion U.S. dollars and between eight and twelve years to develop a
new drug and bring it on the market. The cost of developing new treatments
has more than doubled in the last ten years. Only twenty to thirty percent of
drugs in the final stages of testing actually end up receiving market approval.24
If intellectual property regimes were abolished today, there is a chance that
drug development would cease. We would be left only with the drugs that we
currently have on market and it would not be good for anybody.
In theory, intellectual property rights act as an incentive for the innovation
of new technology. However, a system based on commercial motivation does
not necessarily work well in producing medicines appropriate for the needs
of poor countries. The pharmaceutical industry directs its research towards
20 Id. , p. 464.
21 Id ., p. 478.
22 Id., p. 463.
23 V. Vadi, op. cit., p. 198.
24 Intellectual property: Does IP harm or help developing countries?, Convention Proceedings Panel Discussion, 2006
National Lawyers Convention, Panelists: Alex M. Azar, Graeme B. Dinwoodie, Jerome H. Reichman, Robert Sherwood,
Bruce A. Lehman, U. Ill. J.L. Tech. & Pol’y 65, 2007, p. 67.
112
“profitable” diseases in markets where the return is likely to be big.25 Diseases
that affect people in poorer countries such as tuberculosis and malaria, are
considered to be bad investments.26 That is why the pharmaceutical products
related to neglected diseases are called orphan drugs.
Generally speaking, pharmaceutical corporations set high prices for patented drugs. The possible reason for that, except a need to make a profit, is that
they do so in an attempt to counterbalance the effects of cheap brand medications that are shipped to developing and poor countries, ending up somehow
on the shelves of developed countries’ pharmacies. The logic is that the higher
the price of an imported medicine, the less likely it is that it will be re-exported
to the markets of developed countries.27
Developing countries adopted a critical approach toward pharmaceutical patents claiming that pharmaceutical patents restrain competition, setting
high princes and obstructing access to medicines for the poor. They also argue
that drugs should be distinct from other consumers products, due to their
nature as essential instruments to health.28
How the conventional international patent regime regulates
access to patented medicines? Access to patented medicines
in developing countries.
Among other things, TRIPS allows for inventions relating to ingredients in
medicines to be patented. It also prescribes a minimum patent term of twenty
years. During that patent term, the patentee enjoys a right of sole use over
his patent. Although some exceptions have occurred, the patentee is generally able to set the price of the medicine, thus effectively determining where
it is sold and to whom.29 Patent regime under TRIPS has given pharmaceutical corporations great powers in their endeavors to protect their drug patents
around the globe.
The poorest of the poor, the thirty-two countries, known as the least developed countries are exempt from the TRIPS regime until 2013. However,
countries like India, China and Brazil have cultural and high-tech industries
that are profiting, but they also have problems in their public health sectors
that are trying to catch up.30 These countries are not exempt from following
the TRIPS intellectual property regime.
Is it really necessary to follow what TRIPS wants to be followed? Countries
25 A.R. Chapman, op. cit., p. 877.
26 Id., p. 878.
28 V. Vadi, op. cit., p. 198.
29 Id., p. 27.
30 Intellectual property: Does IP harm or help developing countries?, op. cit., p. 72.
113
Sylwia Zdon
that do not meet intellectual property standards of protection from TRIPS risk
unilateral retaliation by other influential countries. The first threat is the risk
of not attaining WTO membership and losing foreign investments. Foreign
investments are a necessary source of capital for developing countries. The
second threat relates to economic sanctions that other WTO member states
can impose on the non-compliant developing country. This retaliatory tool is
frequently utilized by developed countries, namely the United States, as well
as countries that are members of the European Union (EU).31
The lack of sufficient access to medicines pushes governments to undertake two types of actions which are prescribed in the TRIPS Agreement in
attempts to offset the imbalance. The first method relates to compulsory licensing – when a government forces the holder of intellectual property right,
for instance a patent, to grant use to the state of others actors, which allows
the production of patented medicines. The second method is referred to as
“parallel imports,” or gray market goods, where governments allow for the importation from another country of cheaper generic versions of patented medicines,32 without the permission of the intellectual property owner. In other
words, parallel import means the diversion of low price medicines through international channels to nations in which the patent holder attempts to maintain high prices.33
Some commentators think that lack of sufficient access to medicines is
not a problem caused by intellectual property rights. According to them, the
problem is simply a matter of pricing.34 As a solution, it is reasonable for market prices to vary in different conditions (so called Ramsey pricing)35, and
the United States has supported initiatives to create differential pricing structures.36 Another solution for the issue of pricing would be also for developed
countries to provide a broader help and charitable funding, such as President’s
Emergency Plan for AIDS Relief PEPFAR37 and the Global AIDS Fund, in
order to purchase drugs consistent with the intellectual property regimes and
then send them to developing countries.38
It is important to remember that access to medicines also depends on factors unrelated to intellectual property, such as the level of import duties, taxes,
32 Id., p. 54.
33 V. Vadi, op. cit., p. 205.
35 Frank P. Ramsey (1903-1930) was the first to elaborate the theory. The application of this theory to the drugs markets
have been proposed by several economists during the 1990s.
37 Problems of developing countries with access to patented medicines are widely recognized. As a result, in 2003 the
United States introduced the five-year President’s Emergency Plan for AIDS Relief in an attempt to fight the global
HIV/AIDS pandemic.
114
and local market approval costs.39 Furthermore, there are about 300 essential
medicines on the WHO list of essential medicines. There are only a very few of
them under patent protection. But the problem is that of those 300 medicines,
of which around 290 are not under patent, still at least two-thirds of the people
in the developing world don’t get those medicines. The question remains why?
Many pharmaceutical companies do not even register their patents. Is the patent system a real problem or maybe the problem is somewhere else?40
The issue of access to patented medicines brings a heated theoretical debate regarding values, social priorities, allocation of public and private goods,
and the purpose of intellectual property law. In the light of this debate, a few
following questions need to be addressed and answered:
- Should the scope of patent rights that are granted to pharmaceutical
companies be limited in order to maximize access to patented
medicines?
- Should access to patented medicines rights trump all other
considerations
and social benefits that are attained by patent protection?
- Should property rights that are granted to patent holders also entail
moral obligations towards society at large?41
Should the scope of patent rights that are granted to pharmaceutical
companies be limited in order to maximize access to patented medicines?
Skeptics of the existing patent regime cite various reasons for their concern over the access to patented medicines such as pricing concerns. The reason for the price increase is that TRIPS disallows, as a rule, the use of generic
versions of patented medicines. The inability to use generic drugs creates a
serious problems for developing countries because the low-cost generic drugs
have proved to be life-savers in many developing countries, including Brazil,
Cameroon, South Africa, Thailand, and Kenya.42
Some commentators think that strong patent rights, secured by the conventional intellectual protection regime, have empowered pharmaceutical
companies to capitalize on their achievements to the highest extent possible.43
The high prices of medicines may prevent developing countries not only from
purchasing these products for their citizens but also may push poor countries
39 The High Commissioner, Report of the High Commissioner on the impact of the Agreement on Trade-Related
Aspects of Intellectual Property Rights on Human Rights, s 10-15, 27-58, U.N. Doc. E/CN.4/Sub.2/2001/13 (June 27,
2001), s 43.
43 Especially, costs of medicines for the treatment of AIDS and malaria provides proof of the connection between the
price of medicines and access to patented medicines.
115
Sylwia Zdon
to reduce other health-related expenditures such as investments in hospitals,
health equipment and labs.44
The defenses to patent infringement within the text of the TRIPS Agreement are few and narrow in application. Art. 8 affirms that “members may, in
formulating or amending their law and regulations, adopt measures necessary
to protect public health”. Art. 7 treats on “a balance of rights and obligations”.
Art. 30 provides additional flexibilities by way of limited exceptions to the exclusive rights conferred by a patent. Art. 31 sets up a regulatory framework for
compulsory licensing that allows governments to issue compulsory licenses
in order to permit the generic production of essential medicines without the
consent of patent holders.45 Especially, generic versions of medicines can lead
to improved access in developing countries by dramatically lowering costs.
For example, a few years ago, a year of antiretroviral treatment46 for HIV infections cost approximately $10,000: two or three times the per capita income
in Peru. When generic alternatives became available, the average cost of treatment dropped dramatically. As a result, access to these low-cost generic drugs
lowered the cost to less than $100 per patient.47
The first question is closely related to the question below.
Should access to patented medicines rights trump all other considerations
and social benefits that are attained by patent protection?
There are two approaches on which right – the right to health or patent
right as an example of intellectual property rights, should prevail. The first approach states that patent protection should end where saving lives begins. In
other words, patent law should be subordinate to certain social interests. The
second approach indicates that medicines should be treated in the same manner as any other inventions, and that their prices should be determined by the
patentee, in accordance with the rules of supply and demand. While the first
approach is based on socio-humanitarian motives, the second is based on the
incentive to innovate.48
Millions of people in developing countries lack access to life-saving medicines. According to an expert commissioned by the United Nations, “improving access to existing medicines could save 10 million lives each year”. Access
to medicines is characterized by global inequality: fifteen percent of the world’s
44 Research shows that medicines account for over 80% of health expenditures in developing countries.
45 G.E. Evans, Strategic patent licensing for public research organizations: Deploying restriction and reservation clauses
to promote medical R&D in developing countries, 34 Am. J.L. & Med. 175, 2008, p. 182.
46 Antiretroviral drugs are medications for the treatment of infection by retroviruses, primarily HIV: http://en.wikipedia.
org/wiki/Antiretroviral_drug.
47 C.B. Rangel, op. cit., p. 401.
116
population consumers over ninety percent of the world’s pharmaceuticals”.49
As this speech shows so far, the question which right prevails – the rights
to health or intellectual property rights, still remains without an answer. Answering this question is just difficult.
Should property rights that are granted to patent holders also entail
moral obligations towards society at large?
According to some voices, the main justification for allowing access to patented medicines is that patent rights benefiting the innovator also carry some
social responsibilities. Medicine possess the unique properties of alleviating
pain and suffering and prolonging life50 and because of these attributes, drug
patent owners should be subjected to the dictations of global ethics and responsibility. This is so due to the fact that while medicines are commercial
commodities, they also constitute a common heritage of mankind.51
A patent regime with a strong access to patented medicines mechanism
would generate more worldwide public support because it would be deemed
to contribute to the creation of a more balance and moral regime. This is
especially important given the degree of skepticism surrounding intellectual
property protection, where the TRIPS Agreement is considered a tool in the
hands of the rich intellectual property-owning “North.”52
Property rights that are granted to patent holders should entail some moral obligations towards society. However, less protection for inventors of new
drugs does not seem to help with recognizing moral obligations on the site
of these inventors. On the contrary, it can discourage a moral need to invent
something for the improvement of well-being of the society.
Serious health epidemics in developing countries and access to
patented medicines. Examples of South Africa, Thailand and countries
in Latin America.
Drugs are not universally accessible throughout the world, which exacts an
impact on health. History teaches that public health in developing countries
will sometimes take precedence over intellectual property protection. Many
developing countries are facing health epidemics such as tuberculosis, malaria, and HIV/AIDS but do not have access to effective and expensive drugs. The
global AIDS epidemic is a health catastrophe of unprecedented proportions.
49 UN Rights Export Unveils Draft Guidelines for Drug Companies on Vital Medicines, UN News Serv., Oct. 25, 2007:
http://www.un.org/apps/news/story.asp?NewsID=24423&Cr=Health&Crl (discussing the testimony of professor Paul
Hunt).
51 Id., p. 46.
117
Sylwia Zdon
Although the cure for HIV/AIDS remains unknown, antiretroviral drugs
had proved to be effective in reducing AIDS related death rates in highincome countries.53
In reaction to the health crises, South Africa and several developing countries in Latin America started to change domestic laws to combat their health
crises, which in turn angered developed nations because these laws were in
violation of TRIPS.54 South Africa is a country where the tension between the
right to health and intellectual property protection is particularly strong. In
South Africa, of a total population of thirty-nine million people, five million
have HIV. In replying for lack of access to expensive medicines, the South
African government, disregarding TRIPS, passed the law act55 which allowed
for parallel imports and compulsory licensing in order to guarantee access to
essential medicines. This act was a cause why the US engaged in a court trial
against South Africa and some trade threats.56 At the same time 39 pharmaceutical plaintiffs sued the South Africa government, challenging the 1998 law
act.57 The US administration eventually reversed some of its more draconian
trade threats against South Africa and the lawsuit was also dropped.58 In 1998,
a legal standoff occurred between pharmaceutical corporations and the South
African government over the latter’s authorization to use generic substitutes
of patented HIV. This standoff constitutes a classic example of how much is at
stake for both parties in the debate. While pharmaceutical corporations were
asserting their patent rights, the South African government was citing its obligation towards its citizens such as providing them with affordable medicines.59
Because the AIDS crisis is so widespread in Africa, the South African scenario
is a real possibility for many other African countries.
A similar standoff over generic drugs for treating patients with AIDS took
place in Thailand. The impasse involved the use of generic versions of Didanosine and Fluconazole, both brand-name drugs sold at high prices. Thailand’s actions have prompted trade retaliation by the United States, and that,
in turn, caused Thailand to challenge the patentability of Didanosine.60 The
patent on Dideoxy Purine Nucelosides was issued to a pharmaceutical company Bristol-Myers Squibb in 1998. As an effect of that issuance, Thailand’s
53 AIDS Law Project & The AIDS Legal Network HIV/AIDS and the Law: A resource manual (2ed), 2001, p. 25.
54 B. Binkert, Why the current global intellectual property framework under TRIPS is not working, 10 Intell. Prop. L.
Bull. 143, 2006, p.157.
55 Medicines and Related Substances Control Act.
56 The US Trade Representative put South Africa on the Super 301 List as a country that might be subject to trade
sanctions under section 301 of the US Trade Act 1974. See: Vadi Valentina, op. cit., p. 204.
57 K.B. Baker, Ending drug registration apartheid: Taming data exclusivity and patent/registration linkage, 34 Am. J.L. &
Med. 303, 2008, p. 317.
58 Id., p. 318.
118
government had to stop production of a generic version of it. However, strong
doubts on the validity of the patent because of the combination of its ingredients, led to a civil society campaign involving number of government and civil
actors in Thailand and resulted in a litigation to revoke the patent. The case
settled in December 2003, after 6 years of fighting it, and Bristol-Myers Squibb
withdrew the patent. Thailand is one of the few developing countries in which
a civil society health movement could have mobilized in this way.61
An estimated 1.6 million Latin Americans live with HIV/AIDS, the second
leading cause of death in the region. In 2007, there were approximately 100,000
new cases of HIV, and 58,000 Latin Americans died of the disease. Each country in Latin America is party to the TRIPS Agreement, which affords members
to issue compulsory licenses for patented drugs in the event of serious health
crisis.62 However, six Latin American countries effectively negated their ability to issue compulsory licenses for pharmaceutical products when they agreed
to very restrictive intellectual property provisions in the Central America-Dominican Republic-United States Free Trade Agreement (CAFTA)63 in order to
gain advantageous trading rights with the United States.64
Doha Declaration on the TRIPS Agreement and Public Health, 2001.
In 2001, the WTO Ministerial Conference, convening in Doha, adopted
a Declaration on the TRIPS Agreement and Public Health.65 This declaration
addressed the heated debate between developed and developing countries
with respect to access to patented medicines. The Doha Declaration demonstrates that the WTO is trying to deal with public health crises in developing
countries. However, the proposal of developing states to include in the Declaration a reference to the obligation to “protect and promote the fundamental
human rights to life and the enjoyment of the highest attainable standard of
physical and mental health” was not included in the final declaration. Before
the Doha Declaration, more and more people started seeing that an absolute
guarantee of intellectual property rights conflict with the right to health because it prevents many people from having access to very needed drugs while
61 P. Drahos, “Trust me”: Patent offices in developing countries, 34 Am. J.L. & Med. 151, 2008, p. 166.
62 M.V. Stout, Crossing the TRIPS nondiscrimination line: How CAFTA pharmaceutical patent provisions violate TRIPS
art. 27.1, 14 B.U. J. Sci. & Tech. L. 177, 2008, p. 177.
63 CAFTA represents the so-called TRIPS-plus. It means that an intellectual property regime in the Central AmericanDominican Republic – United States Free Trade Agreement is stricter than the regime from TRIPS. The TRIPS
Agreement is only minima harmonization what means that countries are free to agree on stricter intellectual property
protection.
64 M.V. Stout, op. cit., p. 178.
65 After September 11, 2001, the bio-terror threat caused public health emergencies in many industrialized countries.
Several of them granted compulsory licenses on Ciprobay, an antibiotic supposedly the most effective drug against
anthrax. See: Vadi Valentina, op. cit., p. 208.
119
Sylwia Zdon
the health situation in developing countries is pressing.66 The Doha Declaration emphasized the gravity and primacy of developing countries’ public
health needs, clarified member countries right to promote access to medicines
and reconfirmed countries’ broad discretion to issue compulsory licenses and
to permit parallel importation.67 At the same time, it promulgated a new strategy and stated that: “The TRIPS Agreement does not and should not prevent members from taking measures to protect public health. Accordingly,
while reiterating our commitment to the TRIPS Agreement, we affirm that
the Agreement can and should be interpreted and implemented in a manner
supportive of WTO members’ right to protect public health and, in particular,
to promote access to medicines for all”.
The Doha Declaration acknowledges that TRIPS provides some concessions to developing countries. Here, it is important to point out that because of
conflicting nature of many international obligations put on states in different
international agreements, what is worded as a right of governments to apply
an exception in the TRIPS Agreement, might well be an obligation in human rights law.68 Art. 27 TRIPS allows a country to exclude an invention from
patentability if exclusion is necessary to prevent commercial exploitation of
that invention within the country’s territory “to protect public order or morality, including to protect human, animal or plant life or health”. This provision
permits countries to refuse a patent for products, such as pharmaceuticals,
the exploitation of which would be contrary to public order.69 Art. 30 clarifies
that such exceptions may be permitted “provided that such exceptions do not
unreasonably conflict with a normal exploitation of the patent and do not unreasonably prejudice the legitimate interests of the patent owner”.
As originally drafted, TRIPS envisions that member states will have the ability to issue compulsory licenses, subject to some limitations and after meeting
certain requirements. Compulsory licenses mean that a third party can be admitted by competent public authority to make, use or sell a patented invention
without the patent owner’s consent for reasons of public policy.70 According
to art. 31, TRIPS explicitly authorizes members to adopt limited exceptions to
these exclusive rights, however, when necessary “to protect public health and
nutrition, to promote the public interest in sectors of vital importance to their
socio-economic and technological development and to prevent the abuse of
intellectual property rights by right holders or the resort to practices which
67 K.B. Baker, op. cit., p. 319.
68 E.U. Petersmann, Introduction, Journal of International Economic Law, 8(2), 347, 2005, p. 354.
70 V. Vadi, op. cit., p. 201.
120
unreasonably restrain trade or adversely affect the international transfer of
technology”.71 Furthermore, the Preamble of TRIPS recognizes the “special
needs of the least-developed Member States” in respect of flexibility in domestic implementation of TRIPS.
In relying on the abovementioned flexibilities, it should be possible for developing countries to have access to medicines either by means of compulsory
licensing or parallel importation, or by making exceptions to the rules of patents rights in their countries in order to facilitate the manufacture of generic
pharmaceuticals.72 Also, the Doha Declaration provides a procedure by which
WTO members can issue a compulsory license for the purpose of exporting
pharmaceuticals to countries that otherwise meet the requirements for compulsory license under TRIPS but have insufficient manufacturing capacities
to produce significant quantities of off-patent generic drugs and, as a result,
to make effective use of the compulsory licensing provisions under TRIPS.73
TRIPS art. 31bis that would allow a country to produce drugs under a compulsory license in order to export those drugs to an importing country with
insufficient manufacturing capabilities, took almost five years to accomplish.
More than four years after WTO members adopted the Doha Declaration
on TRIPS and Public Health, relatively few developing countries have been
able or willing to actually implement provisions of art. 31 bis. It was not until
July 2007 that Rwanda became the first country to notify the WTO that it
intended to import generic versions of the HIV/AIDS drug, which is manufactured in Canada. In January 2007, Thailand issued a compulsory license
to allow generic manufacture of expensive antiretroviral HIV/AIDS drugs
patented by US companies. In May, Brazil followed Thailand’s lead, and issued a compulsory license for a lower-cost version of Merck’s antiretroviral
HIV/AIDS drug. In June 2008, the Philippines introduced the Universally Accessible Cheaper and Quality Medicines Act with the aim of making it easier
for the government to issue compulsory licenses and lower costs by allowing
parallel imports of pharmaceuticals.74
When it comes to taking action based on the TRIPS exceptions to patent rights, developing countries are reluctant because WTO case law indicates that these exceptions are narrow and because the US and the EU use
their economic and political power to discourage developing countries from
restoring to compulsory licensing. Mindful of foreign direct investment and
access to the markets of the US and the EU, when negotiating bilateral free
71 M.V. Stout, op. cit., p. 188.
72 G.E. Evans, op. cit., 2008, p. 182-183.
121
Sylwia Zdon
trade agreements, developing countries have been reluctant to invoke the flexibilities of the TRIPS Agreement as a means of providing access to affordable
medicines.75
Conclusion.
The question remains what role do human rights play inside the TRIPS
Agreements in the establishment of an appropriate balance between intellectual property rights and the right to health? On the one hand, access to
medicine is a fundamental component of the human right to health. As a consequence any state must consider its international obligations when entering
into agreements with other states that have an effect on access to medicines.
The state is bound to raise awareness on this right, give sufficient recognition
of the right in its domestic system, ensure the training of personnel, provide
health related facilities and provide a health insurance system which is affordable to citizens.76 On the other hand, TRIPS constitutes a great achievement
in the battle against “free-riders” who infringe intellectual property rights,
however it has generated various problems related to the public health dimension, including access to patented medicines. The examination of access to
patented medicines brings a theoretical debate over values, social priorities,
allocation of public goods and the purpose of intellectual property.77
The major question is whether the interest on the part of the human rights
community will influence the development of intellectual property systems.
In some ways it already did. Human rights actors were part of the coalition
which lobbied at the WTO ministerial meeting in Doha for addressing the
needs of developing and least-developed countries and reinterpreting of the
TRIPS Agreement in a manner supportive of the protection of public health.78
The treatment access movement has won victories over the past few years. The
first, was building a consensus of world opinion that it was morally intolerable
that millions of people infected with HIV/AIDS would die untreated despite
the existence of drugs that could extend their lives. This consensus was given
material form in campaigns that forced the pharmaceutical industry to lower
their prices, in the clear establishment of a public health exception to TRIPS
and in the formation of a Global Fund to Fight AIDS, Tuberculosis and MALARIA in 2001.79
During the next few years, as the WTO holds more TRIPS-related talks and
75 G.E. Evans, op. cit., p. 184.
76 D.M. Chirwa, op. cit., p. 565.
78 A.R. Chapman, op. cit., p. 881.
79 A. Berkman, The global AIDS crisis: Human rights, international pharmaceutical markets and intellectual property, 17
Conn. J. Int’l L. 149, p. 154, 2002.
122
negotiations, a satisfying solution for both developing and developed nations, as
well as for pharmaceutical companies and consumers, will hopefully be developed.
Perhaps drug companies will adjust prices to increasing global sales and to
avoid their products being subject to a compulsory license or perhaps more
governments will introduce price controls.80 The maintenance and improvement of human physical well-being must be considered when allocating intellectual property rights. In order to maximize both the benefits derived from
intellectual property and the physical well-being of its citizens, developing
and developed countries must work to draft policies that strike a fine balance
between these values.81
Strong protection of intellectual property rights provided by TRIPS can
only generate optimal economic and social results if combined with the necessary flexibility with which to mitigate possible short-term negative effects.
The real value of compulsory licensing lies in its ability to temporarily cope
with health emergencies, differential pricing seems to be a more viable means
to promote access to essential drugs. For orphan drugs international subsidies
are necessary. Direct aid provides funds for research and development, shifting the cost of aid from pharmaceutical companies to States.82 A comprehensive strategy to deal with the spread of global diseases requires also transfer of
technology, tax subsidies, public funding, essential medicine donation, public-private partnerships, the development of a stable medical infrastructure in
poor countries.83
The TRIPS Agreement must be interpreted in good faith and be consistent with public international law. That is why it should be also consistent with
human rights treaties and customary international law.84 A human rights approach would place the promotion and protection of human rights among the
objectives of trade.85 I agree with a proposition that the solution for balancing
the right to health with intellectual property rights begins with a new outlook
on the nature of patent rights in the pharmaceutical field and with considering
the issue from a wider perspective that takes human rights into account. There
is a pressing need to counterbalance “private goods” with “public goods,” as
they relate to the needs of the sick and dying masses in poor and developing
countries.86
80 B. Binkert, op. cit., p.159.
81 R.L. Ostergard, Jr., Intellectual property: A universal human right, 21 Hum,.Rts. Q. 156, 1999, p. 178.
82 V. Vadi, op. cit., p. 221.
83 V. Vadi, op. cit., p. 221.
84 S.H. Cleveland, Human rights sanctions and international trade: A theory of compatibility, JIEL, 5(1), 2002, p. 133189; Addo M.K., Human perspectives of international economic law, in: Perspectives in international economic law, The
Hague/ ed. By A.H. Qureshi, London, Kluwer law International, 2002, p. 145-162.
85 E.U. Petersmann, The WTO Constitution and human rights, JIEL, 2000, p. 19-25.
123
Sylwia Zdon
Bibliografia:
Addo M.K., Human perspectives of international economic law, in: Perspectives in international economic law, The Hague/ ed. By A.H. Qureshi,
London, Kluwer law International, 2002, p. 145-162.
Al Taylor, Making the World Health Organization Work: A legal framework for universal access to the conditions for health, 18 American J of L &
Medicine 301, 1992.
Baker Brook K., Ending drug registration apartheid: Taming data exclusivity and patent/registration linkage, 34 Am. J.L. & Med. 303, 2008.
Berkman Alan, The global AIDS crisis: Human rights, international pharmaceutical markets and intellectual property, 17 Conn. J. Int’l L. 149, 2002.
Binkert Brigitte, Why the current global intellectual property framework
under TRIPS is not working, 10 Intell. Prop. L. Bull. 143, 2006.
Cleveland Sarah H., Human rights sanctions and international trade: A
theory of compatibility, JIEL, 5(1), 2002, p. 133-189.
Chapman Audrey R., The human rights implications of intellectual property protection, Journal of International Economic Law, 5(4), 861, 2002.
Chirwa Danwood Mzikenge, The right to health in international law: Its
implications for the obligations of state and non-state actors in ensuring access to essential medicine, 19 S. Afr. J, on Hum. Rts. 541, 2003.
Drahos Peter, “Trust me”: Patent offices in developing countries, 34 Am.
J.L. & Med. 151, 2008.
Evans Gail E., Strategic patent licensing for public research organizations:
Deploying restriction and reservation clauses to promote medical R&D in developing countries, 34 Am. J.L. & Med. 175, 2008.
Haugen Hans Morten, Patent rights and human rights: Exploring their
relationships, The Journal of World Intellectual Property, Vol. 10, no. 2, 97,
2007, p. 97
Khoury Amir H., The public health of the conventional international patent regime & the ethics of ethicals: Access to patented medicines, 26 Cardozo
Arts & Ent. L.J. 25, 2008.
Ostergard Robert L., Jr., Intellectual property: A universal human right,
21 Hum,.Rts. Q. 156, 1999.
Petersmann E.-U., The WTO Constitution and human rights, JIEL, 2000,
p. 19-25.
Petersmann E.-U., Introduction, Journal of International Economic Law,
8(2), 347, 2005,
Rangel Charles B., Moving forward: A new, bipartisan trade policy that
124
reflects American values, 45 Harv. J. on Legis. 377, 2008.
Yu Peter K., Reconceptualizing intellectual property interests in a human
rights framework, 4 U.C. Davis L. Rev. 1039, 2007.
Vadi Valentina, Balancing the human right to health and intellectual
property rights after Doha, The Italian Yearbook of International Law, Volume
XIV, 195, 2004.
Wojahn Patrick L., A conflict of rights: Intellectual property under Trips,
the right to health, and aids drugs, UCLA Journal of International Law and
Foreign Affairs; vol. 6, afl. 2, pag. 463-497, 2001.
Stout Maria Victoria, Crossing the TRIPS nondiscrimination line: How
CAFTA pharmaceutical patent provisions violate TRIPS art. 27.1, 14 B.U. J.
Sci. & Tech. L. 177, 2008.
Intellectual property: Does IP harm or help developing countries?, Convention Proceedings Panel Discussion, 2006 National Lawyers Convention,
Panelists: Alex M. Azar, Graeme B. Dinwoodie, Jerome H. Reichman, Robert
Sherwood, Bruce A. Lehman, U. Ill. J.L. Tech. & Pol’y 65, 2007.
Sylwia Zdon
THE CLASH OF THE “HUMAN RIGHT TO HEALTH” WITH INTELLECTUAL
PROPERTY RIGHTS OF HEALTH CARE PROVIDERS: HOW DO DEVELOPING
COUNTRIES EFFECTIVELY ACCOMPLISH DELIVERY OF CRITICAL HEALTH
CARE SERVICES?
Summary
This article considers the present conventional international patent regime from the
public health perspective. The aim is to find a possible approach to the problem of balancing
the right to health and the protection of intellectual property rights. The main stress is put
on access to patented medicines in developing countries which struggle with difficulties to
pay for life-saving and other most needed medicines which are mainly produced by companies in developed countries.
The right to health has long been recognized in international human rights treaties, but
it has been defined in a number of different ways. Under the traditional definition of the
right to health, all citizens suffering from serious illnesses are to have the greatest possible
access to medical care. Analysis of the traditional and other the right to health definitions
indicates that all of they require that states provide access to drugs and to medical treatment
for serious illnesses.
Actual global intellectual property rights have been pursued through the TRIPS Agreement. TRIPS is an agreement setting international standards of intellectual property that
was adopted by the World Trade Organization (WTO) in 1995. It provides standards and
aims for the member states to integrate intellectual property standards into national legislation and it is the most ambitious international intellectual property treaty. The areas of
125
Sylwia Zdon
intellectual property that TRIPS covers are: copyright and related rights, trademarks, geographical indications, industrial designs, patents, the layout designs of integrated circuits,
and undisclosed information. The health of millions of patients, especially these living in
developing countries depends upon striking the right balance between access to innovation
and innovation, as such.87 As a matter of fact, after the enactment of the TRIPS Agreement,
which requires patent protection to pharmaceutical drugs, many developing countries going
through health crises have been faced with a dilemma: provide their population with affordable drugs but risk violating TRIPS or infringe the right to health of their citizens but act
according to the provisions of TRIPS.
87 B.C. Rangel, op. cit., p. 401.
126
Sandra Dytłow
Zeszyty Naukowe
WSSM
(20/2009) s. 127-145
Sandra Dytłow
Wydział Prawa i Administracji, Uniwersytet Mikołaja Kopernika w Toruniu
ROMOWIE1 – SYTUACJA SPOŁECZNA I DOSTĘP DO RYNKU
PRACY NA TERENIE UNII EUROPEJSKIEJ
The Roma – Social Situation and Access to Labor Market
in the European Union Area
Summary
The Roma are the largest minority group and are the major poverty risk group in
Europe. In Europe the Roma form a community of approximately 10 million individuals. For centuries, policies devised to deal with them have been aimed at their cultural and even physical destruction. They suffered racist violence during the Second
World War. The Roma have their “forgotten Holocaust” – Porrajmos.
At the present time, they have gained international attention, especially the one
of the European Union (EU). This international organization promotes the Roma
integration and participation in a modern European society. The EU safeguards their
social, political and cultural rights. The Roma’s biggest problems are: education, health, unemployment and housing conditions. The EU, by European funds and relevant
law-making, has been trying to solve this issue.
1. JAME ROMA SAM – JESTEŚMY ROMAMI
Romowie uważani są za największą grupę mniejszościową. Ich liczebność
szacuje się na kilkanaście milionów2, w tym w samej Europie ok. 10 milionów3.
Jest to społeczność bardzo silnie zróżnicowana4. Podzielona wewnętrznie, wg
przede wszystkim przynależności do określonych grup rodowo-plemiennych,
często hierarchicznie uporządkowanych. Kontrowersje budzi nawet sposób
nazywania tej społeczności. Jeszcze do niedawna mówiono o nich Cyganie,
1 Na potrzeby niniejszego artykułu pojęcie Romowie obejmuje społeczności Roma, Sinty, Kale, Manusze oraz inne
powszechnie znane jako Cyganie.
2 Strach przed dyskryminacją lub zamykaniem w gettach to niektóre z czynników utrudniających podanie dokładnej
liczby Romów; por. Council of Europe, Roundtable “Roma and Statistics ” MG-S-ROM (2000) 13. UN Development
Program Avoiding the Dependency Trap Bratislava, 2002, s. 24-25 na: www.coe.int.
3 Za: European Commission, Employment and Social Affairs, The situation of Roma in an Enlarged European Union,
2004 - raport dostępny na: http://www.europa.eu.int.
4 Report of the High Commissioner on National Minorities Roma (Gypsies) in the CSCE Region CSCE, 1993, at. 3.
http://www.osce.org Por. H. O’Nions, Minority rights protection in international law: the Roma of Europe, Ashgate
Publishing 2007, s. 14-16.
127
Sandra Dytłow
Gipsy, Gitan itp. Jednakże współcześnie odchodzi się od tego. Stało się to
głównie za sprawą samych Romów. Oryginalne romskie nazwy własne to np.
Roma, Manusze, Kale lub Sinty. Jest to uzależnione od przynależności szczepowej. Nazwy nadane im przez nie-Romów budziły niekorzystne skojarzenia5, stąd też walka Romów o uszanowanie prawa do samookreślenia, choćby
w nazewnictwie. Znalazło to poparcie organizacji międzynarodowych, takich
jak Rada Europy6, Unia Europejska7, OBWE8 lub ONZ9.
Język romski, czyli romani także stanowi o bogactwie kulturowym tej społeczności. Wywodzi się z grupy języków indoaryjskich10. Do jemu pokrewnych
zaliczamy hindi, urdu, bengalski, pendżabski, nepalski, syngaleski i sindhhi.
Wszystkie one mają wspólny początek – jest nim staroindyjski język, którego
literacką formą był sanskryt, również z dialektem wedyjskim. Do dziś w języku romani można odnaleźć wiele wspólnych elementów z tym starożytnym
językiem poetów i filozofów. Romowie wędrując po całym świecie przyswajali
rzecz jasna nowe słowa11 i tak doszło do stworzenia różnych jego dialektów12.
Współcześnie coraz częściej podejmowane są inicjatywy zmierzające do kodyfikacji tego języka. Było to szczególnie silnie forsowane przez francuskiego
językoznawcę Marcela Cortiade podczas IV Światowego Kongresu Romów,
który miał miejsce w Jadwisinie pod Warszawą w 1990 roku13. Przekonywał,
iż winno się stworzyć nowy język ogólny, na bazie wszystkich dialektów. Przeciwnego zdania jest inny językoznawca Vania de Gila-Kochanowski. Postuluje
on standaryzację opartą na dialektach z grupy bałtyckiej, uznawanej za zachowującą w największym stopniu oryginalną gramatykę i leksykę. Warto dodać,
że język romski jest objęty, jako język nie-terytorialny, ochroną Europejskiej
karty języków regionalnych lub mniejszościowych14.
Status prawny w różnych krajach europejskich jest także zróżnicowany15.
5 W. Guj, Romani Identity and post-Communist Policy, s. 19 w: pod red. W. Guy, Between Past and Future. The Roma of
Central and Eastern Europe, University of Hertfordshire Press 2001.
6 Recommendation 11 (1995) on „Towards a tolerant Europe: the contribution of Roma (Gypsies)”; Resolution 44(1997)
on „Towards a Tolerant Europe: the contribution of Roma (Gypsies)”, Recommendation 1557 (2002) The legal situation of
Roma in Europe. Teksty na: https://wcd.coe.int.
7 Resolution on discrimination against the Roma - Dz. U. C Nr 249 z 25.09.1995, s. 0156; European Parliament resolution
of 31 January 2008 on a European strategy on the Roma - Teksty przyjęte P6_TA(2008)0035. Teksty na: http://eur-lex.
europa.eu.
8 Document of the Copenhagen Meeting of the Conference on the Human Dimension of the CSCE (1990); Csce Helsinki
Document (1992).Teksty na: http://www.osce.org.
9 Rezolucja nr 65 Komisji Praw Człowieka ONZ z dnia 4 marca 1992 r. o ochronie Romów (Cyganów) - E/CN.4/1992/
L.72; Rezolucja Zgromadzenia Ogólnego z dnia 27 marca 2002 r. nr 56/267 w sprawie walki ze współczesnymi formami
rasizmu i rasowej dyskryminacji, ksenofobii i podobnej nietolerancji - A/RES/56/267. Teksty na: www.un.org.
10 Języki indyjskie z grupy aryjskiej rodziny indoeuropejskiej.
11 Por. L. Mróz, Cyganie, Warszawa 1971, s. 206 – 207.
12 Por. H. Kyuchukov, M. Hubschmannova, V. Kalinin, What is the Romani language? University of Hertfordshire Press
2000, s. 24-27.
13 Zob. P. Bakker, The Genesis of “Angloromani”, s. 14-31 w: P. Bakker, D. Kenrick, T. A. Acton, Scholarship and the
gypsy struggle: commitment in Romani studies, University of Hertfordshire Press 2000.
14 http://conventions.coe.int/treaty traktat ETS nr 148.
15 Zob. Doc 9397 pn. „The legal situation of Roma in Europe” z dnia 19 kwietnia 2002 r. Sprawozdawcą był p. Csaba
Tabajdi z Węgier. Por. Recommendation 1557 (2002) The legal situation of Roma in Europe na http://assembly.coe.int.
128
Romowie – Sytuacja Społeczna i Dostęp do Rynku Pracy na Terenie Unii Europejskiej
Posiadają uznanie prawne jako mniejszość narodowa lub etniczna16, w tym
również jako tradycyjna mniejszość narodowa17 albo chroniona grupa rasowa18. W wielu państwach funkcjonują bez specjalnego statusu prawnego.19 Jest
to dla nich niekorzystne. Może to prowadzić do wzrostu zachowań o charakterze dyskryminacyjnym. Romskie organizacje pozarządowe oraz instytucje
europejskie zwracają uwagę na ten problem od lat20. Jednakże wielokulturowa
społeczność romska stanowi poważne wyzwanie dla tradycyjnego rozumienia
pojęcia mniejszości narodowej. Sytuację prawną Romów w Polsce reguluje
ustawa o mniejszościach narodowych i etnicznych oraz o języku regionalnym
z dnia 6 stycznia 2005 roku21. W myśl artykułu 2 tej ustawy Romowie stanowią mniejszość etniczną. To, co odróżnia ich, wg polskiego prawodawcy, od
mniejszości narodowej to brak poczucia tożsamości „z narodem zorganizowanym we własnym państwie”22. Takie rozróżnienie nie jest dla tej społeczności
bez znaczenia. Mniejszości narodowe stawiane są w korzystniejszej sytuacji
w świetle polskiej ordynacji wyborczej23. Mianowicie, zwalnia ona komitety
wyborcze utworzone przez organizacje mniejszości narodowych z wymogu
przekroczenia 5% progu wyborczego. Takim ułatwieniem nie mogą cieszyć
się mniejszości etniczne.
Wspólne dla Romów jest natomiast pochodzenia, które bardzo długo stanowiło zagadkę. Snuto różnorodne przypuszczenia. Przez jakiś czas popularnym był pogląd o ich egipskim pochodzeniu, stąd też rodowód nazw tej
społeczności: Egipcjanie (Gipsy, Gitan, Gitanos, Pharao Nepék). Zresztą sami
Romowie często podawali jako miejsce swego pochodzenia „Mały Egipt”24.
16 Austria, Chorwacja, Czechy, Węgry (zob. Y. Dinstein, M. Tabory, The protection of minorities and human rights,
Martinus Nijhoff Publishers 1991, s. 93, 456), była Republika Jugosławii i Macedonii, Norwegia, Polska, Rumunia,
Słowacja, Szwecja, Ukraina i Federalna Republika Jugosławii.
17 Finlandia.
18 Anglia.
19 Belgia, Dania, Niemcy, Grecja, Włochy, Holandia, Słowenia i Szwajcaria. Uznano, że Romowie nie zamieszkują
Andorę, Islandię Maltę. Nie wyjaśniono ich sytuacji w wielu krajach (Albania, Bułgaria, Cypr, Estonia, Francja, Gruzja,
Irlandia, Litwa, Lichtensztain, Łotwa, Mołdawia, Portugalia, Rosja, San Marino, Hiszpania i Turcja).
20 Podczas I Światowego Kongresu Romów w 1971 r. zwrócono się do państw członkowskich ONZ o uznanie Romów
za odrębną grupę narodową i nazwanie ich Romami. Zatwierdzono także flagę romską oraz hymn – por. G. Puxon, The
Romani Movement: Rebirth and the First World Romani Congress In Retrospect s. 94-113 w: P. Bakker, D. Kenrick, T.
A. Acton, Scholarship and the gypsy struggle: commitment in Romani studies, University of Hertfordshire Press 2000.
W trakcie II Kongresu (1978) delegaci potwierdzili to. Światowy Związek Romów (Internacional Romani Union), w 1981
r. w Getyndze, zaapelował do państw członkowskich ONZ o uznanie Romów za odrębny naród oraz traktowanie jako
pełnoprawnej mniejszości narodowej podkreślając ich nonterytorialny charakter. Wg tej organizacji Romowie stanowią
przykład narodowości bezterytorialnej lub rozproszonej. Por. W. Guj, Romani Identity and post-Communist Policy, s. 1920 w: pod red. W. Guy, Between Past and Future. The Roma of Central and Eastern Europe, University of Hertfordshire
Press 2001.
21 Dz. U. z 2005 r. Nr 17, poz. 141; http://ks.sejm.gov.pl.
22 Ibidem.
23 Art. 134 Ustawy z dnia 12 kwietnia 2001 r. Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczpospolitej Polskiej i do Senatu
Rzeczpospolitej Polskiej - Dz. U. z 2007 r. Nr 190 poz. 1360.
24 Do Europy przywędrowali z Indii poprzez Azję Mniejszą i Grecję, czyli tereny określane w średniowieczu jako „Mały
Egipt”. Zob. Arne B. Mann, An Overview of Romani Studies in Slovakia na: http://www.quniverse.sk P. Molesworth
Sykes, Ten Thousand Miles in Persia: Or, Eight Years in Irán, University of Harvard 1902, s. 393; H. Kyuchukov, M.
129
Sandra Dytłow
Powody exodusu są niejasne. W średniowieczu Romowie tłumaczyli wędrowanie prześladowaniami doznanymi z rąk pogan. Popularnym był także motyw pokutniczy. Aktualnie Romowie identyfikują się z inną historią, przedstawioną również przez Jerzego N. Grzegorka. W tym przypadku Romów
poznajemy jako „synów Ramy”. Stało się tak za sprawą legend sanskryckich,
w których pojawia się historia o Romani Chiavi – synach Ramy, bohaterach
z rodzin Rajptus. Po przegranej wojnie zaczęli wędrować, uchodząc ze swej
ojczyzny. W przeciwnym wypadku popadliby w niewolę.25
Naukowych informacji o ich pochodzeniu dostarczyły badania lingwistyczne26. Porównano język romski (romani) z narzeczami m.in. indyjskimi.
W ten sposób można było prześledzić także ich wędrówkę. Stąd też możemy
przyjąć, że z Indii trafili do Persji oraz Afganistanu i Armenii (IX- X wieku).
Następnie - być może uciekając przed najazdem Seldżuków – dotarli na greckojęzyczne terytorium Bizancjum, a następnie do Europy27. Tam ich obecność odnotowano już w drugiej połowie XI stulecia. Był to Konstantynopol28.
W Polsce mówi się już o nich w Krakowie w 1401 roku. Przybyli do Polski od
południa z terenu Węgier oraz Mołdawii. Romowie wtedy mogli uchodzić za
ludzi majętnych np. kupców. Romowie mogli pojawić się w Polsce znacznie
wcześniej. Świadczy o tym fakt, że jak się przypuszcza, tego pochodzenia byli
ludzie zajmujący nierzadko wysoką pozycję w polskim społeczeństwie, a to
wymagało czasu. Przykładem tego jest Petrus Cygan z Ziemi Sanockiej wymieniony w 1419 roku lub zapis o szlachcicu Mikołaju Czyganie. Dwa lata później
wspomina się o Janie i Jakubie Cyganach z Królikowej. Niejaki Mikołaj Cygan,
szlachcic ze Świerszczowa, był wojewodą sanockim w okresie od 20 września
1427 roku do 20 marca 1428 roku Zasiadał też na Sądach Sanockich. Z kolei
w mieście Sambor w 1445 roku rezydował szlachcic Jan Czygański29. Zatem
początkowo, wzajemne stosunki układały się raczej poprawnie.30 Pierwsze
Hubschmannova, V. Kalinin, What is the Romani language? University of Hertfordshire Press 2000, s. 13; J. Ficowski,
Cyganie na polskich drogach, 1986, s. 10-11.
25 J.N. Grzegorek, Romowie – kulturowe postrzeganie innych etnicznie, Szczecinek 2007, s. 4.
26 W roku 1763 Węgier Istvan Valyi odkrył podobieństwo między językiem indyjskim (teren Malabaru), a romani.
Następnie J.C.C. Rϋdiger w 1782 r. dokonał porównania słów romskich i dialektu hindustani. Następnie A.F. Pott
język romski porównywał z sanskrytem i językami nowoindyjskimi - dwutomowe dzieło Die Zigeuner in Europa und
Asien (1844-45). Z kolei filolog F. Miklosich ustalił podobieństwa między językiem romani, a narzeczami kairskimi
i dardyjskimi (północno-zachodnie Indie Wschodnie). Tereny te wskazał jako romską kolebkę, a początek exodusu
datował na ok. 1000 r. n.e Inną teorię przedstawił w 1927 r. R.L. Tuner: ścisły związek języka romskiego z grupą dialektów
hindi, centralnej grupy językowej. Dopiero z terenów centralnych Romowie mieli powędrować na tereny wspomnianych
plemion kairskich i dardyjskich– zob. L. Ch. Godfrey, The English Gipsies and Their Language, BiblioBazaar, LLC 2007,
s. 15-29; Por. H. Kyuchukov, M. Hubschmannova, V. Kalinin, What is the Romani language? University of Hertfordshire
Press 2000, s. 14-17; Y. Matras, Romani: a linguistic introduction, Cambridge University Press 2002, s. 3, 14-20.
27 Por. H. O’Nions, Minority rights protection in international law: the Roma of Europe, Ashgate Publishing 2007, s. 3.
28 Jest to „Żywot Jerzego Mtharsmindel z Góry Athos”. Możemy tam napotkać opis ludzi zwanych „Asincan”, którzy mieli
słynąć z parania się czarnoksięstwem i łotrzykostwem – za: J. Ficowski, Cyganie na polskich drogach, Kraków 1965, s. 9;
J. Ficowski, Cyganie w Polsce: dzieje i obyczaje, Gdańsk 2000, s. 8-9.
29 Zob. J. Ficowski, Cyganie na …, s. 13.
30 Tak było nie tylko w Polsce, ale także na terytorium Bizancjum – zob. A. Mirga L. Mróz, Cyganie. Odmienność i
nietolerancja, Warszawa 1994, s. 44 Por. http://www.muzeum.tarnow.pl.
130
źródła prawa odnoszące się do Romów zdają się to potwierdzać. Były to glejty podróżne, swoistego rodzaju listy podróżne, gwarantujące przez władców
ziemskich prawo do swobodnego przemieszczania się na danym terytorium
oraz nierzadko autonomię sądowniczą31.
Jednakże już XVI wiek niósł za sobą niekorzystne zmiany, szczególnie w
Europie Zachodniej. Ten okres wskazywany jest często jako okres krystalizacji narodów, naznaczony był w Europie konfliktem z Turcją. Wędrowców,
ludzi niezwiązanych z ziemią, darzono coraz większą nieufnością. Szczególnie
okrutnie traktowano ich na ziemiach niemieckich32. Szukając bardziej przyjaznych miejsc masowo uciekali do Polski. Jednakże i tam nie mogli czuć się
bezpiecznie. Tutaj dochodzimy do kolejnej cechy wspólnej dla tej społeczności. Romowie doświadczali i doświadczają różnego typu prześladowań33.
Prócz tego Romowie przeżyli także koszmar niewolnictwa. Doświadczyli
tego Romowie np. z Hiszpanii lub terenów aktualnie należących do Rumunii,
Austrii lub Węgier. W Polsce romskie niewolnictwo nigdy nie było zalegalizowane. Pierwsze sprzedaże romskich niewolników odnotowano na terenie Rumunii już w XIV wieku. Koniec tego procederu zapoczątkowano w 1834 roku,
kiedy to władca Walachii wyzwolił wszystkich państwowych niewolników.
Wtedy też zaczęła się kolejna wielka wędrówka Romów. Do Polski napłynęły
liczne grupy rumuńskich wyzwoleńców: Lowarzy (Lovari - handlarze końmi)
i Kełderasze (Kalderari - kotlarze)34.
Romowie ponadto byli jednymi z pierwszych, którzy poznali nowo odkryte ziemie, ale nie zawsze czynili to dobrowolnie. Już w 1538 roku Portugalia
zaczęła ich deportować do swych ziem kolonialnych. Samo bycie Romem wystarczało do tego, by zostać zesłańcem. Na domiar złego w 1568 roku papież
Pius V ogłosił wykluczenie Romów z łona Kościoła Rzymsko-Katolickiego.
Kolejne lata nie przyniosły znaczących zmian. Europejskie państwa kolejno wydawały dekrety godzące w społeczność romską, wydalające ich poza
granice oraz zakazujące wstępu na swe terytoria. Zakazano im osiedlania, a
równocześnie zabroniono tradycyjnego rzemiosła idącego w parze z ich wędrownym stylem życia np. kowalstwa lub handlu końmi. Zmuszano w ten sposób Romów do zachowań sprzecznych z prawem, by następnie wykorzystać
to przeciwko nim. Posunięto się nawet do przymusowego odbierania dzieci
romskich ich rodzicom i oddawania na wychowanie do rodzin nie-romskich.
31 Za: J. Ficowski, Cyganie na..., s. 10; 14-18.
32 J. Ficowski, Pod berłem króla pikowego – sekrety cygańskich wróżb, Warszawa 1990, s. 112.
33 Por. H. O’Nions, op.cit., s. 6-8.
34 J. Ficowski, Cyganie na …, s. 19-29; Por. historia Romów w Polsce w: D. M. Crowe, A history of the gypsies of Eastern
Europe and Russia, Palgrave Macmillan 1996, s. 151-153, 157, 159, 162. Tam też odnajdziemy opis ich bytności w Bugarii
– s. 1-30 – Czechach – s. 31-68 – na Węgrzech –s. 69-106 – Rumunii – s. 107-150 – Rosji – s. 151-194 – oraz w Jugosławii
– s. 195-234.
131
Sandra Dytłow
Czyniono tak na terytorium Cesarstwa Austro-Węgierskiego oraz niektórych
ziemiach niemieckich. Stali się w końcu zwierzyną łowną i należy rozumieć
to dosłownie. Na ziemiach niemieckich polowania na Romów szukających
schronienia w lasach stały się wręcz swoistego rodzaju sportem35.
Jednakże największe niebezpieczeństwo miało dopiero nadejść. Był to czas
określany przez Romów jako Porrajmos, czyli romski holocaust. Dla nazistów
Romowie, mimo swego aryjskiego pochodzenia, byli tak samo „niegodni życia” jak Żydzi. Szykany zaczęły się już w okresie międzywojennym, np. 27 lipca
1920 roku w Düsseldorfie zabroniono im wstępu do jakiejkolwiek publicznej pralni lub miejsc rekreacji (baseny, łaźnie, uzdrowiska, parki). Wdrażany
proces wyniszczenia narodu romskiego tłumaczono ich wrodzoną aspołeczną
postawą. Poparto to wynikami pseudonaukowych badań. W czerwcu 1936
roku Narodowe Ministerstwo Zdrowia rozpoczęło badania nad populacją Romów, którymi kierował dr Robert Ritter - antropolog i lekarz chorób nerwowych. Negował ich czystość krwi, chciał udowodnić, że większość populacji
niemieckich Romów to „mieszańce”, spokrewnieni z przedstawicielami kryminalnego półświatka. W 1940 roku opublikował raport dowodzący niemożność genetyczną Romów do społecznej adaptacji. Zalecano ich eliminację36.
Szacuje się, że w czasie II wojny światowej wymordowano od 300 do 500 tys.
Romów, czyli ok. 50% populacji romskiej w Europie.37
Ten krwawy etap romskiej historii określany jest jako zapomniany lub
przemilczany. Romowie w odróżnieniu od Żydów długo nie mówili o swej
tragedii. Po wojnie jednak nie uniknęli dalszych prześladowań. Szczególnie
źle ich sytuacja przedstawiała się na terenie Europy Środkowo-Wschodniej.
Tam próbowano asymilować ich na siłę. Jednakże na terenie państw należących do Unii Europejskiej (UE) także doświadczali i doznają dyskryminacji i
wykluczenia społecznego38. Od lat siedemdziesiątych można zaobserwować
proces jednoczenia wspólnoty romskiej na arenie międzynarodowej. Przykładem tego jest powstanie Światowego Kongresu Cyganów - Romani Unia, który w 1993 roku zyskał status członka-obserwatora ONZ39.
2. ROMOWIE, A UNIA EUROPEJSKA
Wśród krajów członkowskich Unii Europejskiej (UE), najliczniejsza populacja romska występuje w Rumunii (szacuje się, że żyje tam około 2 milionów
Romów), Hiszpanii, Bułgarii i na Słowacji - w każdym z tych państw mieszka
35 Za: A. Mirga L. Mróz, op. cit., s. 64.
36 Za: Patrin Web Journal na: www.geocities.com.
37 Za: http://www.muzeum.tarnow.pl.
38 Zob. A. Bancoft , Roma and Gypsy Travwellers In Europe, Ashgate 2005, s. 47.
39 www.europarl.europa.eu.
132
ich ponad pół miliona. Również w Czechach, na Węgrzech, w Niemczech, w
Grecji i we Włoszech ich liczba jest znaczna40.
UE, a wcześniej Wspólnoty Europejskie, odnosiła się do zagadnień mniejszości, w tym do Romów, ostrożnie. Koncentrowano się na współpracy gospodarczej oraz rozwoju instytucjonalizmu europejskiego, nie eksponując płaszczyzny kultury lub tożsamości narodowej. UE to organizacja ponadnarodowa,
stanowiąca jednolite prawo, o stosunku nadrzędnym i bezpośrednim do prawa krajowego. To także miało wpływ na niechęć państw członkowskich do
stanowienia wspólnych regulacji dotyczących tak delikatnej materii jak prawa
mniejszości narodowych i etnicznych41. Problem ochrony mniejszości językowych podjęto w latach 80’tych, a od lat 90’tych UE zaczęła aktywnie zwalczać
nietolerancję i dyskryminację etniczną i rasową. Postawiono nacisk na ochronę praw obywatelskich, politycznych, gospodarczych, społecznych i kulturalnych. Ważnym dla tej materii jest art. 13 Traktatu Amsterdamskiego, ponieważ
wprowadza klauzulę antydyskryminacyjną. Artykuł ten stanowi: „Rada może
- nie naruszając innych zapisów tego Traktatu i funkcjonując w ramach pełnomocnictw nadanych jej przez Wspólnotę, działając jednogłośnie na podstawie
propozycji Komisji i po zasięgnięciu opinii Parlamentu Europejskiego - podjąć odpowiednie działania w celu zwalczania dyskryminacji ze względu na
płeć, rasę czy pochodzenie etniczne, religię bądź wyznanie, niepełnosprawność, wiek lub orientację seksualną” 42. W czerwcu 2000 roku przyjęto również
dyrektywę o równym traktowaniu niezależnie od pochodzenia rasowego lub
etnicznego43. Wezwano w niej Radę i Komisję Europejską oraz władze Państw
Członkowskich do koordynacji działań na rzecz zwalczania wszelkich form
dyskryminacji, łącznie z zachowaniami m.in. antyromskimi i romofobią oraz
atakami na grupy mniejszościowe, w tym Romów. Przyznano, że wymagają
oni szczególnej ochrony „ponieważ w związku z rozszerzeniem Unii jest jedną z najliczniejszych mniejszości w UE i, jako społeczność, historycznie była
i do dziś jest, spychana na margines oraz hamowana w rozwoju w niektórych
kluczowych dziedzinach życia”44.
Prócz tego Parlament sygnalizował problem mniejszości narodowych, w
tym Romów, w źródłach prawa dotyczących ochrony praw człowieka, współpracy przygranicznej oraz przeciwdziałania rasizmowi.45 Przyczynił się także
40 Ibidem.
41 Zob. E. Smith, The Evolution and Application of EU Membreship Conditionality, s. 120-123 w: M. Cremona, The
Enlargement of the European Union, Oxford University Press 2003.
42 Treaty of Amsterdam Amending The Treaty on European Union, The Treaties Establishing The European
Communities And Related Acts; Dz.U. WE Nr 340 z 10.11.1997 http://eur-lex.europa.eu.
43 Council Directive 2000/43/EC of 29 June 2000 implementing the principle of equal treatment between persons
irrespective of racial or ethnic origin; Dz. U. L 180 z 19.7.2000, s. 22-26; http://eur-lex.europa.eu.
44 Ibidem.
45 Council Directive 2000/43/EC of 29 June 2000 implementing the principle of equal treatment between persons
irrespective of racial or ethnic origin - Dz.U. L 180 z 19.7.2000, s. 22-26;Resolution on a day to commemorate the
133
Sandra Dytłow
do powstania Europejskiego Centrum Monitorowania Rasizmu i Ksenofobii.
Powołano go w 1997 roku, z siedzibą we Wiedniu. Centrum to monitoruje
sytuację Romów w państwach członkowskich UE.
UE zajęła się także szczegółowo kwestiami romskimi w licznych rezolucjach. Regularnie, począwszy od 1984 roku, przedstawia w nich sytuację Romów na swym terenie46.
Zajęła się także z osobna najbardziej palącymi romskimi problemami. I
tak w rezolucji z dnia 22 maja 1989 roku Szkolne zaopatrzenie dla dzieci Cyganów i Wędrowców nr 89/C 153/0247 zajęto się dostępem Romów do edukacji. W rezolucji o dyskryminowaniu Romów (1995)48 UE skoncentrowała się
tylko na tej społeczności w kontekście tego negatywnego zjawiska, które ze
swej natury dotyka różne grupy. Konsekwencje wojny na Bałkanach odcisnęły się na tej grupie społecznej wyjątkowo niekorzystnie. Doświadczyli agresji
zarówno od Serbów, jak i Albańczyków. Społeczność międzynarodowa była
wysoce zaniepokojona ich sytuacją. W rezultacie Parlament Europejski, dnia
7 października 1999 roku, przyjął rezolucję dotyczącą nadużyć w stosunku
do Romów i innych mniejszości w nowym Kosowie49. Prócz tego zajęto się
także problemami kobiet romskich. One często doświadczają dyskryminacji
nie tylko ze względu na płeć, ale również pochodzenie. Stąd też Parlament
Europejski w roku 2005 przyjął rezolucję w sprawie sytuacji kobiet romskich
w Unii Europejskiej nr 2005/2164 (2005)50.
W 2004 roku Komisja Europejska powołała specjalną grupę, obejmującą
wszystkie służby (Inter-Service Group), celem właściwej koordynacji polityk
i programów skierowanych do Romów. Swoich przedstawicieli w grupie ma
czternaście różnych dyrekcji Komisji i zajmują się oni m.in. problemami dotyczącymi zatrudnienia i kwestiami społecznymi. 51
Holocaust - Dz. U. C Nr 166 z 3.07.1995, s. 0132; Resolution on racism, xenophobia and anti-Semitism - Dz. U. C Nr
308 z 20.11.1995, s. 0140; Resolution of 18 January 1996 on poor conditions in prisons in the European Union - Dz.U.
C Nr 32 z 5.2.1996, s. 102; Resolution on the communication from the Commission on racism, xenophobia and antisemitism (COM(95)0653 - C4-0250/ 96) - Dz. U. C Nr 152 z 27.05.1996, s. 0057; Resolution on racism, xenophobia and
anti-semitism and the European Year against Racism (1997) - Dz.U. C Nr 55 z 24.2.1997, s. 17; Resolution on racism,
xenophobia and anti-Semitism and on further steps to combat racial discrimination - Dz. U. WE Nr 98 z 9.4.1999,s. 488;
European Parliament resolution on the protection of minorities and anti-discrimination policies in an enlarged Europe
(2005/2008(INI)) - P6_TA(2005)0228. Teksty na: http://eur-lex.europa.eu.
46 Resolution on the situation of gypsies in the Community (Dz. U. WE Nr 172 z 2.07.1984, s. 0153); Resolution on the
situation of gypsies in the Community (Dz. U. WE Nr 128 z 9.05.1994, s. 0372); European Parliament resolution on the
situation of the Roma in the European Union (Dz. U. WE Nr 45 E z 23.2.2006, str. 129);. Wszystkie dostępne na: http://
eur-lex.europa.eu.
47 School Provision for Gypsy and Traveller Children - Report on the implementation of measures envisaged in the
Resolution of the Council and of the Ministers of Education meeting with the Council, 22nd May 1989 (89/C 153/02);
http://eur-lex.europa.eu.
48 Resolution on discrimination against the Roma - Dz. U. C Nr 249 z 25.09.1995, s. 0156. Tekst na: http://eur-lex.europa.eu.
49 Resolution on abuses against Roma and other minorities in the new Kosovo - Dz. U. C Nr 107 z 13.04.2000, s. 108.
Tekst na: http://eur-lex.europa.eu.
50 European Parliament resolution on the situation of Roma women in the European Union (2005/2164(INI) - Dz.U. WE
Nr 298 E z 8.12.2006, str. 283 -287. Tekst na: http://eur-lex.europa.eu.
51 http://europa.eu/ ; http://www.ergonetwork.org.
134
Cenną inicjatywą Komisji są także staże oferowane dziesięciu Romom –
absolwentom uczelni wyższych. Program ten jest współfinansowany przez Instytut Społeczeństwa Otwartego (OSI). Jego celem jest zapoznanie romskich
stażystów z celami integracji europejskiej oraz zdobycie przez nich praktycznej
wiedzy na temat pracy w Komisji. Doświadczenie zawodowe oraz nawiązane
kontakty mogą być im niezwykle pomocne w przyszłej karierze zawodowej.
W Parlamencie Europejskim od 2004 roku zasiada dwóch romskich parlamentarzystów z Węgier. Są to: Lívia Járóka z grupy Europejskiej Partii Ludowej/Europejskich Demokratów oraz Viktória Mohácsi, reprezentująca grupę
Liberałów i Demokratów (ALDE). Obie eurodeputowane bardzo aktywnie
działają na rzecz romskiej społeczności.
Komisja Europejska nieustannie zachęca władze krajowe państw członkowskich UE do uwzględniania potrzeb społeczności romskiej przy opracowywaniu Krajowych Planów Działań w zakresie zatrudnienia i integracji społecznej.
Podejmowane przez organy UE działania nie pozostają niezauważone
przez samych Romów. Na początku kwietniu 2009 roku przedstawiciele romskich organizacji uhonorowali Parlament Europejski za poparcie okazane tej
społeczności. Hans-Gert Pöttering - Przewodniczący Parlamentu Europejskiego - powiedział „Pozostało jeszcze wiele do zrobienia na rzecz Romów w
Europie. Nie-Romowie i Romowie muszą wykazać się wspólnym zaangażowaniem52”. Jednocześnie podkreślił, że Parlament Europejski będzie kontynuować politykę zwalczającą dyskryminację.
UE nie działa na tym polu samotnie. Doskonale współpracuje z innymi
organizacjami międzynarodowymi. Komisja Europejska jest członkiem Komitetu Sterującego na rzecz Dekady Integracji Społecznej Romów 2005–2015,
która została zainaugurowana w Sofii w lutym 2005 r. Inicjatywa ta została
podjęta przez rządy Bułgarii, Chorwacji, Republiki Czeskiej, Węgier, Macedonii (FYROM), Rumunii, Serbii i Czarnogóry oraz Słowacji. Jest ona wspierana
przez Instytut Społeczeństwa Obywatelskiego (OSI), Bank Światowy i inne organizacje międzynarodowe. Ma na celu zmniejszenie dysproporcji pomiędzy
Romami, a resztą populacji. Międzynarodowy Komitet Sterujący, w skład którego wchodzą również sami Romowie, wskazał cztery obszary priorytetowe
dla działań: edukacja, zatrudnienie, zdrowie i warunki mieszkaniowe.
3. SYTUACJA SPOŁECZNA ROMÓW ORAZ DOSTĘP DO RYNKU
PRACY NA TERENIE UE
Raport Komisji Europejskiej pt. „The Situation of Roma in an enlarged
European Union” z 2004 roku donosi, że Romowie zazwyczaj są dużo gorzej
52 www.europarl.europa.eu.
135
Sandra Dytłow
wykształceni, niż przedstawiciele społeczności większościowych. Idzie to w
parze z wyższą stopą bezrobocia oraz gorszą sytuacją materialną. Cechuje ich
gorszy stan zdrowia oraz szybsza umieralność53. Jednocześnie, jak pokazują
badania przeprowadzone przez organizacje pozarządowe w 2008 roku, 24%
badanych Europejczyków nie czułaby się pewnie wiedząc, że sąsiadem jest
Rom. Ponadto w niektórych państwach, np. na Słowacji, Czechach lub we
Włoszech niechęć wobec Romów wzrasta.54.
Edukacja Romów dla rządów państw członkowskich stanowi wyzwanie o
priorytetowym charakterze. Z jednej strony wiąże się to z niechęcią samych
Romów do posyłania dzieci do szkoły oraz brakiem tradycji kształcenia dzieci, z drugiej z doświadczanej tam często dyskryminacji. Z ww. raportu Komisji
Europejskiej możemy się dowiedzieć, że w latach 2002–2003 ponad połowa
dzieci w słowackich szkołach specjalnych była pochodzenia romskiego. W
2003 roku połowa romskich dzieci w Niemczech uczęszczała do szkoły. Jednakże 80% do szkół specjalnych. Nadreprezentacja dzieci romskich w tego
typu placówkach występuje także na Węgrzech, w Polsce i w Słowenii55. Godne pożałowania jest to, że do tego typu placówek często trafiają dzieci zdrowe.
Podstawą do umieszczania tam romskich dzieci jest jedynie ich pochodzenie56.
Znany jest także proceder szkolnej segregacji uczniów57. Mowa tu o oddzielnych klasach dla dzieci romskich. Często towarzyszy temu obniżony poziom
nauczania. W ten sposób romski uczeń, po ukończeniu tego typu nauki na
poziomie podstawowym, ma znacznie mniejsze szanse na jej kontynuowanie.
Ma to przełożenie na realną możliwość znalezienia zatrudnienia w dorosłym
życiu58. To z kolei rzutuje na ich późniejszą sytuację społeczną i majątkową59.
UE stara się wpłynąć na rozwiązanie tego problemu poprzez np. dotowanie
53 Raport Komisji Europejskiej pt. „The Situation of Roma in an enlarged European Union” - raport dostępny na: http://
www.europa.eu.int/comm/employment_social/fundamental_rights/pdf/pubst/roma04_en.pdf Por. H. O’Nions, op.cit., s.
8-9, 14-16.
54 http://www.eudebate2009.eu/pol/article/26126/ue-na-temat-romow.html.
55 Raport Komisji Europejskiej pt. „The Situation of Roma in an enlarged European Union” - raport dostępny na: http://
www.europa.eu.int/comm/employment_social/fundamental_rights/pdf/pubst/roma04_en.pdf.
56 Rada Europy, Europejska Komisja przeciwko Rasizmowi i Nietolerancji, General Policy Recommendation No. 3:
Combating Racism and Intolerance against Roma/Gypsies, CRI(98)29, Strasburg, 6 marca 1998 http://www.coe.int/t/e/
human_rights/ecri/; Komitet ONZ ds. Eliminacji Dyskryminacji Rasowej Concluding Observations of the Committee
on the Elimination of Racial Discrimination: Czech Republic CERD/C/304/Add.47, 30 marca 1998 http://www.un.oeg;
Komitet ONZ ds. Eliminacji Dyskryminacji Rasowej, Concluding Observations by the Committee on the Elimination
of Racial Discrimination: Spain, CERD/C/56/Misc.37/Rev.3, 23 marca 2000 http://www.un.org; Komitet ONZ Praw
Dziecka Concluding Observations of the Committee on the Rights of the Child: Italy, CRC/C/15/Add.41, 27 listopad
1995 http://www.un.org; Roma Rights, nr 4, 1999; Roma Rights, summer 1998,; Roma Rights, nr 2, 2000 http://www.errc.
org; Foutrh Periodic Report of Hangary CCPR/C/HUN/2000/4; European Centre for Minority Issues, Mechanisms for
the implementation of minority rights, Council of Europe 2004, s. 48.
57 Problemowi segregacji romskich dzieci w szkołach poświęcony został odrębny raport Komisji Europejskiej: L. Farkas,
Segregation of Roma Children In Education. Adressing Structural Discrimination trough the Race Equality Directive,
European Commision 2007 http://ec.europa.eu.
58 Por. pkt. 13 Rozpatrzenia sprawozdań przedstawionych przez Państwa Strony na podstawie art.8 Konwencji w sprawie
likwidacji wszelkich form dyskryminacji rasowej. Końcowe uwagi Komitetu ds. Likwidacji Dyskryminacji Rasowej; 2003;
na http://www.ms.gov.pl.
59 Por. A. Revenga, D. Ringold, W. M. Tracy, Poverty and ethnicity: a cross-country study of Roma poverty in Central
Europe, World Bank Publications 2002, s. 24-26.
136
specjalnych projektów skierowanych na wyrównywanie szans edukacyjnych
romskich dzieci. Wdrażane są również działania mające na celu edukację dorosłych. Stąd ważną rolę odgrywają programy promujące ideę uczenia się przez
całe życie oraz edukacji nieformalnej. W rezolucji Parlamentu Europejskiego
z dnia 16 października 1981 roku o Wspólnotowej Karcie Języków Regionalnych i Kulturach oraz o Karcie Praw Mniejszości Etnicznych60 uwypuklono
problem odpowiedniej edukacji przedstawicieli mniejszości. Podkreślono ten
problem również w rezolucji z dnia 30 października 1987 roku o Językach
i Kulturach Regionalnych i Etnicznych w Unii Europejskiej. Dnia 16 marca
1984 roku Parlament Europejski podjął rezolucję Edukacja dla dzieci, których
rodzice nie mają stałego zamieszkania61. Wskazano w niej konieczność zapewnienia dostępu do edukacji i zapewnienie jej odpowiedniego poziomu.
Parlament powtórnie zajął się problemem tych dzieci w rezolucji z 1989 roku
dotyczącej kwestii analfabetyzmu i edukacji dzieci, których rodzice nie mają
stałego zamieszkania62. Wspomniana rezolucja Rady UE z dnia 22 maja 1989
roku Szkolne zaopatrzenie dla dzieci Cyganów i Wędrowców nr 89/C 153/0263
przyznaje, że Państwa Członkowskie winny podjąć wszelkie starania by promować wymierne wsparcie dla placówek edukacyjnych, nauczycieli, uczniów
oraz rodziców. Powinny też zadbać o stosowne materiały i metody nauczania, w tym nauczenie na odległość, z poszanowaniem dla historii, kultury i
języka tych społeczności. Ważną rolę w tym procesie odgrywać może odpowiednio wykwalifikowana kadra, składająca się także z nauczycieli romskich.
Należy także podjąć badania kultury, historii oraz języka Cyganów i Wędrowców. Ważna jest także prężna sieć wymiany doświadczeń, na poziomie UE,
ze szczególnym uwzględnieniem reprezentacji romskiej. Podkreślono w niej
konieczność współpracy na tym polu z innymi organizacjami międzynarodowymi, szczególnie Radą Europy. W dniu 8 czerwca 2005 roku, Parlament
przyjął Rezolucję w sprawie ochrony mniejszości i polityki walki z dyskryminacją w rozszerzonej Europie64. Przyznano w niej, że Romowie spotykają się z
segregacją rasową w edukacji i często są niesłusznie umieszczani w szkołach
specjalnych. Dzień później przyjęto Rezolucję w sprawie integracji społecznej w nowych Państwach Członkowskich (2004/2210(INI)65. Stwierdzono w
niej, że w celu przyspieszenia procesu integracji społecznej w nowych Pań60 Resolution on a Community Charter of Regional Languages and Cultures and on a Charter of Rights of Ethnic
Minorities; Dz. U. WE Nr 287 z 9.11.1981, s. 0106 http://eur-lex.europa.eu.
61 Dz. U. C 104/144 z 1984 r. http://eur-lex.europa.eu.
62 A2-379/88 http://eur-lex.europa.eu.
63 School Provision for Gypsy and Traveller Children - Report on the implementation of measures envisaged in the
Resolution of the Council and of the Ministers of Education meeting with the Council, 22nd May 1989 (89/C 153/02);
http://eur-lex.europa.eu.
64 European Parliament resolution on the protection of minorities and anti-discrimination policies in an enlarged
Europe (2005/2008(INI)) P6_TA(2005)0228 http://eur-lex.europa.eu.
65 P6_TA(2005)0244 http://eur-lex.europa.eu.
137
Sandra Dytłow
stwach Członkowskich, należy udostępnić dodatkowe środki finansowe, na
rzecz poprawy sytuacji m.in. Romów np. w zakresie edukacji i zwalczania analfabetyzmu oraz wyeliminowania segregacji na płaszczyźnie edukacji. Także
Rezolucja Parlamentu Europejskiego Europejska strategia dotycząca Romów
z dnia 31 stycznia 2008 roku66 postuluje o podwojenie środków finansowych
i wspierania działań podejmowanych w Państwach Członkowskich, w celu
włączania dzieci romskich od najmłodszych lat do głównego nurtu edukacji.
Zaleca także wsparcia programów promujących pozytywne działania na rzecz
Romów w dziedzinie edukacji na poziomie szkoły średniej i szkolnictwa wyższego oraz kształcenia zawodowego, w tym dorosłych (pkt. 9). Romskie dzieci
oraz młodzież mogły korzystać również ze wsparcia oferowanego w ramach
Programu Wspólnotowego „Socrates”67. Program ten wspierał edukację międzykulturową, w tym edukację dzieci imigrantów, Cyganów68, osób, które ze
względu na swój zawód muszą podróżować oraz wędrowców, a także walkę
z rasizmem i ksenofobią. UE dotuje także przedsięwzięcia proedukacyjne w
ramach funduszy PHARE oraz Europejskiego Funduszu Społecznego (EFS).
Programy PHARE skierowane były do państw Europy Środkowo-Wschodniej
na etapie przedakcesyjnym. Od 1998 roku przeznaczono ponad 100 mln euro
z tych funduszy na poprawę sytuacji mniejszości romskich w krajach, w których stanowią duży odsetek populacji69. EFS jest jednym z unijnych Funduszy Strukturalnych. Jednym z przedsięwzięć, które finansował był projekt pn.
„Zapewnienie dzieciom romskim edukacji o niedyskryminującej jakości”70.
Skierowany był do nauczycieli i ich związków zawodowych, władz oświatowych oraz rodziców. Miał on na celu zwiększenie świadomości problemów
napotykanych przez dzieci romskie oraz konieczności ich rozwiązywania. W
rezultacie przewidywał przeszkolenie min. 750 nauczycieli.
Dostęp do zatrudnienia jest kolejnym bardzo poważnym romskim problemem71, np. w 2003 roku na Słowacji ponad 85% Romów w wieku produkcyjnym nie miało oficjalnego zatrudnienia72. Według badania w ramach Programu Narodów Zjednoczonych ds. Rozwoju (UNDP) przeprowadzonego pod
koniec 2001 r. dochody ponad 80% Romów są poniżej krajowego progu ubó66 P6_TA PROV(2008)0035 http://eur-lex.europa.eu.
67 Decyzja Rady UE Działania Programu Wspólnotowego „Socrates” nr 819/95/EC, z dnia 14 marca 1995 r. oraz Decyzja
Rady UE Drugi etap działań Programu Wspólnotowego „Sokrates” na płaszczyźnie edukacji nr 253/2000/CE, z dnia 24
stycznia 2000 r. http://eur-lex.europa.eu.
68 Nazwy „Cyganie” użyto w omawianych dokumentach.
69 Przykłady projektów na: http://www.europa.eu.int/comm/enlargement/phare_evaluation_pdf/revised_minorities_
thematic_raw_161204.pdf.
70 Szczegółowe informacje na: http://etuce.homestead.com/etuce_en.html.
71 Por. A. Revenga, D. Ringold, W. M. Tracy, op. cit., s. 27-29. Report of the High Level Advisory Group of Exprets on
the Social Integration of Ethnic Minorities and their Full Participation in the Labour Market An Urgent for Better Social
Inclusion, Brussels 2007, s. 34-47, 82-99 http://ec.europa.eu.
72 Komisja Europejska. Dyrekcja Generalna ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Równości Szans. Jednostka D.3,
Równość i brak dyskryminacji. Raport roczny 2005, s. 26.
138
stwa w Bułgarii, na Węgrzech, w Rumunii i Słowacji73. Ponadto są one w dużym
stopniu uzależnione są od świadczeń socjalnych. Ugruntowuje to niekorzystne stereotypy i może być przyczyną konfliktów społecznych. Dyskryminacja
w miejscu pracy i podczas procesu rekrutacji jest dobrze udokumentowana
i należy wdrożyć środki prawne by ukrócić te praktyki. Jako przykład można
podać praktyki czeskich lub słowackich urzędów pracy, które sporządzają rejestry bezrobotnych. Przy nazwiskach Romów zaznacza się literkę R74. Tymczasem UE już w pierwszych Traktatach - Paryskim (1951) i dwóch Traktatach
Rzymskich (1957) gwarantowała wolność zatrudnienia75. Dyrektywa 2000/43/
EC(WE) wdrażająca zasadę równego traktowania wszystkich osób niezależnie
od ich pochodzenia rasowego lub etnicznego zakresem swojej ochrony objęła również politykę zatrudnienia.76 Ponadto Rada UE dnia 27 listopada 2000
roku przyjęła dyrektywę 2000/78/WE ustanawiającą ogólne warunki ramowe
równego traktowania w zakresie zatrudnienia i pracy77. Przywołana wcześniej rezolucja w sprawie ochrony mniejszości i polityki walki z dyskryminacją
w rozszerzonej Europie z dnia 8 czerwca 2005 roku, stwierdza, że Romowie
stanowią wysoki odsetek bezrobotnych, a ich prawa są często kwestionowane przez władze publiczne i nie są dostatecznie reprezentowani politycznie.
Rezolucja Parlamentu Europejskiego Europejska strategia dotycząca Romów
z dnia 31 stycznia 2008 r. podkreśla konieczność wsparcia integracji Romów
na rynku pracy, również finansowego, a także promocji pozytywnych działań, ścisłego egzekwowania przepisów przeciwko dyskryminacji oraz środków
na rzecz promowania samozatrudnienia i rozwoju małej przedsiębiorczości
Romów (pkt. 10-11). Problem romskiego bezrobocia UE stara się rozwiązać
także poprzez projekty skierowane do tej społeczności, a finansowane z EFS78.
Przykładem może być hiszpański projekt ACCEDER79, będący częścią międzyregionalnego programu „Walka z dyskryminacją” ukierunkowanego na
rozwiązywanie problemów na rynku pracy najmniej uprzywilejowanych grup.
Celem projektu było znalezienie zatrudnienia dla 4 tys. Romów do roku 2006.
Ponadto wiele projektów udzielających pomocy Romom było wspieranych
w ramach inicjatywy EQUAL, finansowanej przez EFS. W latach 2001-2004
73 Komisja Europejska. Dyrekcja Generalna ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Równości Szans. Jednostka D.3, op.
cit., s. 26.
74 Roma Rights, nr 4, 1999, http://www.errc.org.
75 Treaty establishing the European Coal and Steel Community, Treaty establishing the European Atomic Energy
Community, Treaty establishing the European Economic Community http://eur-lex.europa.eu.
76 Por. Program Monitoringu Akcesji do Unii Europejskiej (EU) Ochrona mniejszości 2001, Fundacja im. Stefana
Batorego, Warszawa 2001, s. 27; S. Łodziński, Ochrona praw osób należących do mniejszości narodowych i etnicznych
- perspektywa europejska, Kancelaria Sejmu Biuro Studiów i Ekspertyz 2002, s.26-36
77 Szerzej o ochronie mniejszości za płaszczyźnie zatrudnienia we wspólnotowym systemie prawnym w: Blanpain R.,
European Labour Law, Kluwer Law International 2006, s. 150-160.
78 Przykłady: http://www.europa.eu.int/comm/employment_social/fundamental_rights/callspt/result006_en.htm.
79 http://www.euromanet.eu/newsroom/archive/learning_from_the_experience___acceder_study_visit.html.
139
Sandra Dytłow
zostało wdrożonych 45 tego typu projektów. W samym 2005 roku Romom
poświęconych zostało 80 projektów80. Ich przykładem może być austriacki
projekt „Mri Buti” realizowany w regionie Burgenland81. Węgierscy Romowie
zostali przeszkoleni w zawodach, na które istnieje lokalne zapotrzebowanie.
W Niemczech postawiono na takie zawody, jak mediator w edukacji lub pracy
społecznej. We Francji i w Irlandii udzielana jest pomoc przy zakładaniu działalności gospodarczej82. W latach 2000-2006, 275 milionów euro zostało przekazane w ramach EFS na projekty związane z Romami, dodatkowy miliard
euro przeznaczony został na wspieranie i ochronę tzw: „słabych grup”83.
Sytuację mieszkaniową Romów cechuje zazwyczaj segregacja oraz złe warunki życiowe84. Według wspomnianego badania UNDP około 45% Romów
na Węgrzech i Słowacji nie miało w mieszkaniu toalety. Około 65% Romów
w Rumunii i 45% w Bułgarii mieszka w lokalach nieposiadających bieżącej
wody85. W Czechach oraz na Słowacji Romowie mają znacznie utrudnioną
możliwość osiedlenia się86. Osiedla romskie, położone często poza miastem,
są niedostatecznie wyposażone. Brakuje w nich elektryczności, gazu, podstawowej infrastruktury sanitarnej, a nawet wody. Przykładem tego mogą być
skandaliczne warunki panujące na rzymskim obozowisku Casilino 90087.
Przywoływana już rezolucja Parlamentu Europejskiego Europejska strategia
dotycząca Romów z dnia 31 stycznia 2008 roku postuluje likwidację romskich slumsów, stanowiących zagrożenie społeczne, ekologiczne i zdrowotne.
Zachęca też do wsparcia programów zapewniających pozytywne i skuteczne
wzorce w zakresie romskiego mieszkalnictwa, w tym romskich imigrantów
(pkt. 13). UE wspiera finansowo działania przyczyniające się do poprawy
warunków mieszkaniowych. Służą temu Fundusze Strukturalne: Europejski
Fundusz Rozwoju Regionalnego (EFRR) oraz Europejski Fundusz Orientacji i
Gwarancji Rolnej (EFOGR). Dofinansowują one budowę dróg i innej podstawowej infrastruktury, jak np. systemów wodociągowo-kanalizacyjnych, oraz
op.cit., s. 29.
81 www.mributi.at.
82 Komisja Europejska. Dyrekcja Generalna ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Równości Szans. Jednostka D.3, op.
cit., s. 29.
83 http://www.eudebate2009.eu/pol/article/26126/ue-na-temat-romow.html.
84 Por. A. Revenga, D. Ringold, W. M. Tracy, op. cit., s. 8-10.
op.cit., s. 26.
86 Komitet ONZ ds. Eliminacji Dyskryminacji Rasowej, Concluding Observations of the Committee on the Elimination
of Racial Discrimination: Czech Republic, CERD/C/304/Add.47, 30 marzec 1998, Komitet ONZ ds. Eliminacji
Dyskryminacji Rasowej, Concluding Observations of the Committee on the Elimination of Racial Discrimination: Italy,”
CERD/C/304Add.68, 7 kwietnia 1999, http://www.un.org.
87 Projekt sprawozdania dotyczącego delegacji komisji LIBE (Komisja Wolności Obywatelskich, Sprawiedliwości i Spraw
Wewnętrznych) do Włoch w dniach 18-19 września 2008 r. (stan wyjątkowy w obozach nomadów), sprawozdawca:
Gérard Deprez. Dokument dostępny na: http://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2004_2009/documents/dv/757/
757380/757380pl.pdf.
140
renowację szkół i szpitali, a także tworzenie małych przedsiębiorstw88.
Ubóstwo oraz złe warunki mieszkaniowe rzutują na stan zdrowia Romów.
Ponadto doświadczają oni dyskryminacji w dostępie do opieki zdrowotnej.
European Roma Rights Center (ERRC) odnotowało liczne tego przypadki na
Węgrzech, szczególnie w stosunku do romskich kobiet. Przeprowadzono wywiady z 131 kobietami. ERRC w swoim raporcie89 potwierdziło:
· 44 przypadki odizolowania Romek w osobnych pomieszczeniach w
placówkach ochrony zdrowia, tzw. „cygańskie sale”,
· 30 przypadków rasistowskiego traktowania przez personel medyczny,
· 22 przypadki napaści słownej,
· 16 przypadków skierowania do zajęcia się romskimi pacjentkami
personelu o niższych kwalifikacjach, niż w przypadku pacjentek nieromskich, np. pielęgniarka zamiast lekarza,
· 31 przypadków wymuszania łapówki – nieformalnej dodatkowej
„opłaty” wymaganej przez lekarzy dla wydania polecenia
przyspieszenia opieki lub zapewnienia opieki medycznej minimalnego
standardu.
W takich „cygańskich salach” to pacjentki same muszą sprzątać. Otrzymują też gorszej jakości wyżywienie. UE jest zaniepokojona takim stanem rzeczy.
Wspomniana już Dyrektywa 2000/43/EC(WE) wdrażająca zasadę równego
traktowania wszystkich osób niezależnie od ich pochodzenia rasowego lub etnicznego chroni dostęp do ochrony zdrowotnej i socjalnej. W Rezolucji z dnia
15 listopada 2007 roku w sprawie oceny realiów społecznych (2007/2104(INI))
wezwano państwa członkowskie do przyjęcia specjalnych środków dla zaspokojenia potrzeb mniejszości etnicznych w kontekście ochrony zdrowia (pkt.
73). W rezolucji Sytuacja kobiet romskich w Unii Europejskiej z dnia 1 czerwca 2006 roku90 Parlament wezwał Komisję i Państwa Członkowskie do zapobiegania bezprawnej przymusowej sterylizacji oraz segregacji rasowej na oddziałach położniczych. Z kolei w <NoDocSe>Europejskej strategii dotyczącej
Romów z dnia 31 stycznia 2008 roku Parlament Europejski postuluje równy
dostęp do dobrej jakościowo opieki zdrowotnej. Wezwał Radę, Komisję i Państwa Członkowskie do wsparcia systemowych programów krajowych poprawiających stan zdrowia społeczności romskich. Wezwał także Państwa Członkowskie do bezzwłocznej likwidacji i zapobiegania systemowemu wyłączaniu
niektórych społeczności romskich z ram opieki zdrowotnej, w tym m.in. spo88
Komisja Europejska. Dyrekcja Generalna ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Równości Szans. Jednostka
D.3, op.cit., s. 30.
89
Rita Izsák, “Gypsy Rooms” and Other Discriminatory Treatment Against Romani Women in Hungarian
Hospitals na: http://www.errc.org.
90
Dz.U. C 298 E z 8.12.2006, s. 283.
141
Sandra Dytłow
łeczności zamieszkujących na obszarach odizolowanych, a także skrajnym
przypadkom łamania praw człowieka w systemie opieki zdrowotnej.
Biorąc powyższe pod uwagę, nie dziwi fakt, że we wrześniu 2008 roku
Komisja Europejska zainaugurowała pierwszy na szczeblu unijnym szczyt
poświęcony poprawie sytuacji wspólnot romskich we wszystkich państwach
UE. Jego celem była promocja wspólnego zobowiązania przedstawicieli organów
krajowych, instytucji europejskich i organizacji obywatelskich do zwalczania rozpowszechnionej dyskryminacji i wykluczenia, jakiego doświadczają Romowie.
Interesujące nas kwestie są na tyle poważnym problemem, że Parlament
Europejski przyjął dnia <EntPE> </EntPE>11 marca 2009 roku rezolucję w
sprawie sytuacji społecznej Romów i ułatwienia im dostępu do rynku pracy
w UE (2008/2137(INI))91. W uzasadnieniu projektu ww. rezolucji przyznano,
że bez pomocy z zewnątrz społeczność ta nie będzie miała szansy ucieczki
od biedy i marginalizacji. Potępiono także fakt występowania wzrastającej
nienawiści do Romów na terenie całej Europy92. W preambule przywołano
wcześniejsze wspólnotowe źródła prawa np. Traktat WE oraz rezolucje skierowane wprost do Romów. Podkreślono w niej tragiczne ich położenie, szczególnie w Europie Środkowo-Wschodniej. Zauważono, że bywają spychani na
margines społeczeństwa w wyniku wzrostu ubóstwa oraz doświadczają wielostronnej dyskryminacji. Podkreślono korzystną rolę, jaką mogą odegrać fundusze unijne w kwestii zmiany takiej sytuacji. Wzmocnienie ochrony praw
politycznych Romów oraz zwiększenie liczby przedstawicieli tej społeczności
pracujących w sektorze usług publicznych także mogłoby przynieść pozytywne rezultaty. Priorytetowo potraktowano w niej kwestię zagwarantowania Romom równego dostępu do edukacji i rynku pracy. Zwrócono przy tym uwagę, że w szkołach specjalnych jest zbyt wiele dzieci romskich, kierowanych
tam bezzasadnie, głównie z powodu dyskryminacji. Podkreślono szczególnie
niekorzystną sytuację romskich kobiet. Wezwano zatem Państwa Członkowskie do dostosowania programów szkoleń zawodowych do potrzeb lokalnych
rynków pracy i do wprowadzania zachęt dla pracodawców zatrudniających
Romów. Zwrócono uwagę na promocję samozatrudnienia i środków ułatwiających zakładanie własnych małych i średnich przedsiębiorstw, dostępu
do mikrokredytów oraz pobudzaniu gospodarki opartej na usługach w obrębie miejsca zamieszkania. Zauważono, że brak możliwości podjęcia legalnej
pracy zmusza Romów do pracy na czarno. Polecono prowadzenie integracyjnej polityki mieszkaniowej. Odnotowano jednak, że wyeliminowanie osiedli
romskich jest trudne do zrealizowania przy wykorzystaniu środków UE zgod91 Teksty przyjęte: P6_TA(2009)0117.
92 http://www.europarl.europa.eu.
142
nie z zasadami mającymi obecnie zastosowanie do Europejskiego Funduszu
Rozwoju Regionalnego. Zaapelowano do Komisji Europejskiej o zachęcenie
władz krajowych do zaprzestania dyskryminacyjnej praktyki eksmitowania
mieszkańców slumsów romskich i do opracowania zamiast tego konkretnych
projektów mieszkaniowych, przy wsparciu m.in. Komisji, Banku Światowego
i organizacji pozarządowych zajmujących się sprawami Romów. Podkreślono, że rozwiązanie problemów socjalnych i ekonomicznych Romów wymaga
działań kompleksowych i długoterminowych, szczególnie w zakresie polityki
mieszkaniowej, edukacyjnej, zdrowotnej i rynku pracy. Zaakcentowano rolę
organizacji pozarządowych. Poparto także ideę ochrony romskiej tożsamości kulturowej. Wezwano do likwidacji nienawiści rasowej i wszelkiego nawoływania do dyskryminacji i przemocy wobec Romów. Wezwano Komisję
do m.in. monitorowania skali dyskryminacji oraz regularnej oceny sytuacji
Romów w odniesieniu do zmian w zakresie edukacji, zatrudnienia, warunków
socjalnych, zdrowia i sytuacji mieszkaniowej w państwach członkowskich i
krajach przystępujących. Zaapelowano do niej również o wsparcie rozwoju
uniwersyteckiej sieci ekspertów romskich, która dostarczałaby danych naukowych i pomocy, służącej przeanalizowaniu kwestii związanych z integracją
Romów i ustaleniu odpowiednich programów działania. Zadaniem Komisji
byłoby także dążenie do ułatwienia opracowania, weryfikacji i potwierdzenia
zestawu dobrych praktyk w programach dla Romów w odniesieniu m.in. do
mieszkania, edukacji i zatrudnienia. Podkreślono także konieczność przeprowadzenia zakrojonej na szeroką skalę kampanii informacyjnej skierowanej do
opinii publicznej i ludności romskiej na temat krajowych programów państw
członkowskich na rzecz poprawy warunków życia Romów.
Reasumując, Romowie - największa grupa mniejszościowa Europy - obecna jest na tym terenie od wieków. Doświadczyła wielu prześladowań, nierzadko bardzo krwawych. Zakosztowała pogromów, niewolnictwa i odmowy
prawa do człowieczeństwa. Jednak przetrwała, głównie dzięki umiłowaniu
tradycji i głębokiemu szacunkowi dla instytucji rodziny. W źródłach prawa międzynarodowego spotykamy różne określenia Romów jako podmiotu
chronionego: „wędrowcy”, „imigranci”, „uchodźcy”, „mniejszość narodowa”
lub „etniczna”, a także „mniejszość ponadnarodowa” lub „mniejszość transeuropejska”. Świadczy to o stopniu trudności samego określenia tej społeczności na gruncie prawa, a także o stosunkowo świeżej kwestii podejmowania
takich prób. Żyją rozsiani po całej Europie, zazwyczaj w izolacji od otoczenia.
Podzieleni wewnętrznie, wciąż przejawiając tendencje do nomadyzmu, mimo
143
Sandra Dytłow
iż zazwyczaj prowadzą już osiadły tryb życia. To typowa „społeczność nieterytorialna” - nie posiadają własnego terytorium etnicznego, ale i nie zgłaszają żądań terytorialnych wobec innych państw. Do niedawna praktycznie
bez żadnej ochrony prawnej, Romowie borykają się z licznymi problemami.
Najpoważniejszymi są edukacja, bezrobocie, warunki mieszkaniowe oraz stan
zdrowia. Samodzielnie nie są w stanie sobie z nimi poradzić. Unia Europejska,
której Romowie są obywatelami dostrzega to i stara się pomóc. Czyni tak poprzez przyjęte liczne normy prawne oraz przekazywanie środków finansowych
z funduszy pomocowych. Jednakże bez aktywnego zaangażowania zarówno
władz krajowych każdego szczebla, jak i przede wszystkim samych Romów,
wysiłki podejmowane przez tą instytucje mogą okazać się niewystarczające.
Bibliografia:
Bakker, P. Kenrick, D. Acton, T. A (2000) Scholarship and the gypsy
struggle: commitment in Romani studies, University of Hertfordshire Press.
Bancoft A. (2005). Roma and Gypsy Travwellers In Europe. Ashgate.
Blanpain, R. (2006). European Labour Law. Kluwer Law International.
Cremona M. (2003). The Enlargement of the European Union. Oxford
University Press.
Crowe, D. M. (1996) A history of the gypsies of Eastern Europe and Russia,
Palgrave Macmillan.
Dinstein, Y. Tabory, M. (1991) The protection of minorities and human
rights, Martinus Nijhoff Publishers.
Farkas L. (2007). Segregation of Roma Children In Education. Adressing
Structural Discrimination trough the Race Equality Directive. European
Commission.
Ficowski, J. (1965) Cyganie na polskich drogach, Kraków.
Ficowski, J. (1990) Pod berłem króla pikowego – sekrety cygańskich wróżb,
Warszawa.
Ficowski, J. (2000) Cyganie w Polsce: dzieje i obyczaje, Gdańsk.
Grzegorek, J.N. (2007) Romowie – kulturowe postrzeganie innych etnicznie,
Szczecinek.
Godfrey, L. Ch. (2007) The English Gipsies and Their Language,
BiblioBazaar, LLC.
Guj, W. (2001) Between Past and Future. The Roma of Central and Eastern
Europe, University of Hertfordshire Press.
Kyuchukov, H. Hubschmannova, M. Kalinin, V. (2000) What is the Romani
language? University of Hertfordshire Press.
144
Łodziński. S. (2002), Ochrona praw osób należących do mniejszości
narodowych i etnicznych - perspektywa europejska, Kancelaria Sejmu Biuro
Studiów i Ekspertyz.
Matras, Y. (2002) Romani: a linguistic introduction, Cambridge University
Press.
Mirga, A. Mróz, L. (1994), Cyganie. Odmienność i nietolerancja, Warszawa.
Molesworth Sykes, P. (1902) Ten Thousand Miles in Persia: Or, Eight Years
in Irán, University of Harvard.
Mróz, L. (1971) Cyganie, Warszawa.
O’Nions, H. (2007) Minority rights protection in international law: the
Roma of Europe, Ashgate Publishing.
Revenga, A. Ringold, D. Tracy, W. M. (2002). Poverty and ethnicity: a crosscountry study of Roma poverty in Central Europe. World Bank Publications.
Sandra Dytłow
ROMOWIE – SYTUACJA SPOŁECZNA I DOSTĘP DO RYNKU PRACY
NA TERENIE UNII EUROPEJSKIEJ
Streszczenie
Romowie to największa, a zarazem najbardziej narażona na ubóstwo, grupa mniejszościowa w Europie. W Europie Romowie tworzą społeczność liczącą około 10 mln. osób.
Przez wieki podejmowane działania zmierzały do ich kulturowej, a nawet fizycznej destrukcji. Doświadczyli oni agresji na tle rasowym w czasie II wojny światowej. Romowie mają
swój „zapomniany Holokaust” – Porrajmos.
Współcześnie skupiają na sobie uwagę organizacji międzynarodowych, szczególnie
Unii Europejskiej (UE). Ta organizacja promuje integrację Romów i ich udział w nowoczesnym społeczeństwie europejskim. UE stoi na straży ich społecznych, politycznych i kulturalnych praw. Największe romskie problemy to: edukacja, zdrowie, bezrobocie i warunki
mieszkaniowe. UE, poprzez fundusze europejskie oraz odpowiednie prawodawstwo, stara
się je rozwiązać.
145
Sandra Dytłow
Zeszyty Naukowe
WSSM
(20/2009) s. 146-160
Sandra Dytłow
Doktorant – Katedra Prawa Międzynarodowego,
Wydział Prawa i Administracji Uniwersytet Mikołaja Kopernika w Toruniu
SPIS ROMÓW1, W OPARCIU O POCHODZENIE ETNICZNE, WE
WŁOSZECH – OCHRONA ROMÓW, CZY AKT DYSKRYMINACJI
The census of the Roma on the basis of ethnicity in Italy – protection of
the Roma or act of discrimination
Summary
The authority of Italy adopted in 2007-2008 discrimination laws for expulsion
of Roma immigrants. The situation was generated by the incident of a murder of
an Italian woman by a young Roma man – Romanian immigrant in 2007. The local
governments have taken to registering only Roma immigrants, including children,
for example, by taking their fingerprints. The European Union (EU) and international community have protested against it. Those policies have contravened guaranty
secured by the European citizenship and European freedom to move. Therefore, the
European Parliament adopted the resolution of 10 July 2008 on the census of the
Roma on the basis of ethnicity in Italy. The Parliament urges Italy to stop discrimination practices, especially collecting fingerprints from the Roma, including the
minors. The identification procedures to be adopted by the European countries must
be ordinary, non-discriminatory and implemented with full respect for every form of
legal guarantee and protection.
This issue is so important because Italy’s immigration problems and racist violence is not only an Italian phenomenon exclusively. This could have happened in any
European country. Thus, all European countries must protect fundamental freedom
and rights. The Roma continue to be the single group that is the most discriminated
against in Europe. Promoting Roma inclusion is a shared responsibility for the EU
and its member states.
W dniu 10 lipca 2008 roku Parlament Europejski przyjął rezolucję w sprawie spisu Romów we Włoszech w oparciu o pochodzenie etniczne2. Stało się
1 Na potrzeby niniejszego artykułu pojęcie Romowie obejmuje społeczności Roma, Sinty, Kale, Manusze oraz inne
powszechnie znane jako Cyganie.
2 European Parliament resolution of 10 July 2008 on the census of the Roma on the basis of ethnicity in Italy - teksty
przyjęte P6_TA(2008)0361 http://www.europarl.europa.eu.
146
Spis Romów, w Oparciu o Pochodzenie Etniczne, we Włoszech – Ochrona Romów...
to za sprawą podjętej we Włoszech, zakrojonej na szeroką skalę, akcji tworzenia bazy danych żyjących tam romskich imigrantów. Policja zbierała odciski
palców na terenie obozowisk Romów. Pobierano je także od dzieci. Z tej okazji prefektom policji przyznano nadzwyczajne uprawnienia. Zostali nazwani
„specjalnymi komisarzami ds. Romów”. Romom nie wyjaśniono, czemu taka
baza ma służyć, ani nie określono warunków dostępu do niej i innych gwarancji w zakresie ochrony danych osobowych. Spisowi takiemu nie podlegali
imigranci oraz obywatele włoscy pochodzenia nie-romskiego. Z tego też powodu akcja ta od początku wzbudzała kontrowersje. Pojawiły się zarzuty wobec Włoch dotyczące naruszenia praw człowieka i podstawowych wolności,
zasady równości i niedyskryminacji, a także przepisów dotyczących ochrony
danych osobowych. Wytknięto naruszenie obowiązujących przepisów prawa
europejskiego, w tym art. 2, 6 i 7 Traktatu o Unii Europejskiej3 oraz art. 12,
13, 17, 18 i 39 traktatu WE4. Powołano także normy wynikające z dyrektywy
wprowadzającej w życie zasadę równego traktowania osób bez względu na
pochodzenie rasowe lub etniczne (2000/43/WE)5 oraz dyrektywy dotyczącej
prawa do swobodnego przemieszczania się (2004/38/WE)6, a także dyrektywy
w sprawie ochrony osób fizycznych w zakresie przetwarzania danych osobowych i swobodnego przepływu tych danych (95/46/WE)7.
Włoskie władze tłumaczyły podjęte działania względami bezpieczeństwa,
zaprzeczając, iż mają one na celu gromadzenie danych etnicznych. W dniu
25 czerwca 2008 roku, w trakcie przesłuchania przez Komisją Konstytucyjną włoskiego parlamentu, włoski Minister Spraw Wewnętrznych oświadczył,
że „jest to spis (...), który przewiduje pobranie odcisków palców wszystkich
mieszkańców (obozów), w tym osób nieletnich, aby uniknąć zjawisk takich jak żebranie; ostatecznym celem jest zapewnienie tym osobom życia
w akceptowalnych warunkach, jakie powinny mieć miejsce w cywilizowanym społeczeństwie”8.
Wszystko zaczęło się od tragicznego wydarzenia w Rzymie. Dnia 31 października 2007 roku została tam bestialsko pobita przez rumuńskiego Roma,
47-letnia Giovanna Reggiani, żona funkcjonariusza włoskiej marynarki wojennej. Warto zaznaczyć, że to krewna sprawcy zaalarmowała otoczenie. Niestety kobieta po kilku dniach zmarła. Jej pogrzeb przekształcił się w antyromskie i antyrumuńskie wystąpienie. Atmosferę podgrzewały włoskie media
informujące o liczbie 67 morderstw, 320 gwałtów i 2236 napadów w samym
3 Treaty on European Union (Maastricht Treaty) Dz.U. WE Nr 191 z 29.7.1992; http://eur-lex.europa.eu.
4 Treaty establishing the European Economic Community http://eur-lex.europa.eu.
5 Dz. U. L 180 z 19.7.2000, s. 22.
6 Dz. U. L 158 z 30.4.2004, s. 77.
7 Dz. U. L 281 z 23.11.1995, s. 31.
8 Oral Question to the Commission No O-0080/2008 na: http://www.eurloparl.europa.eu.
147
Sandra Dytłow
roku 2007, którymi sprawcami mieli być Rumuni9. Nawoływano do uśmiercenia 24-letniego napastnika. W uroczystościach żałobnych wzięło udział wielu
polityków, w tym przedstawicieli skrajnej prawicy. Konflikt między Włochami
i rumuńskimi imigrantami zaczął bardzo szybko narastać. Rumuni we Włoszech stanowią najliczniejszą grupę imigrantów. Na początku 2007 roku ich
liczba przekraczała 550 tys. osób (na 3,6 mln zarejestrowanych imigrantów10.
Doszło do napięć pomiędzy władzami obu krajów. Ministerstwo Spraw Zagranicznych w Bukareszcie zaprotestowało przeciw chuligańskiej napaści na
rumuńskich imigrantów w Rzymie, w której trzech Rumunów zostało rannych. Podłożono także bombę przed sklepem prowadzonym przez obywatela
Rumunii. Osoby rumuńskiego pochodzenia były obrażane na ulicy11. W nocie protestacyjnej zaapelowało do władz w Rzymie, by „instytucje państwowe
podjęły konieczne działania, aby nie powtórzyły się podobne akty ksenofobii”12. Bukareszt zażądał natychmiastowego schwytania i ukarania sprawców.
Ze strony włoskich obywateli popłynęły oskarżenia wobec władz Rzymu.
Obarczono je odpowiedzialnością za tą zbrodnię, ponieważ miały one tolerować rzekomą bezkarność rumuńskich imigrantów oraz lawinowo rosnące
nielegalne obozowiska na przedmieściach. Obozowiska te, w oczach Włochów, stały się skupiskiem przestępców.
Politycy postanawili działać szybko. Pani G. Reggiani jeszcze żyła, kiedy premier Romano Prodi zwołał nadzwyczajne posiedzenie gabinetu. Na
wniosek Waltera Veltroniego, burmistrza Rzymu, dnia 1 listopada 2007 roku
ogłoszono dekret nr 181, zezwalający prefektom policji na wydalenie z Włoch
obywateli Unii „stanowiących zagrożenie dla porządku publicznego”.
Następnego dnia kilkudziesięciu Rumunów, głównie Romów, deportowano, a na rumuńsko-romskie nielegalne obozowiska ruszyły spychacze. Spotkało się to z krytyką prezydenta Rumunii. Zarzucił włoskim władzom i mediom
podżeganie do rasizmu i ksenofobii. W odpowiedzi na działania Włochów,
w Bukareszcie, pod ambasadą włoską, nacjonaliści grozili odwetem wobec
Włochów mieszkających w Rumunii. Swoje obawy wyraziła także Komisja
Europejska. Chcąc zażegnać dyplomatyczny konflikt, premierzy obu krajów
spotkali się w Rzymie. W rezultacie R. Prodi wycofał się z dekretu. Obaj premierzy wystosowali list do Komisji Europejskiej, z apelem o pomoc – także
finansową – w rozwiązaniu problemów dotyczących społeczności romskiej13.
Zabiegi dyplomatyczne nie wpłynęły na nastroje społeczne i polityczne
9 P. Kowalczuk, Raj Roma, Polityka - nr 49 (2632) z 8.12.2007, s. 56.
10 P. Palumbo, Barakopolie Italii, Wprost Nr 47/2007 (1300).
11 A. Szostkiewicz, Romofobia, 24.07.2008 http://www.polityka.pl.
12 S. Wysocka, Rumuni we Włoszech: wypowiedziano nam wojnę, PAP 3.11.2007 na: http://wiadomosci.wp.pl.
13 P. Palumbo, Barakopolie Italii, Wprost Nr 47/2007 (1300).
148
we Włoszech. W maju 2008 roku włoski eurodeputowany Luca Romagnoli,
przedstawiciel skrajnie prawicowej partii Fiamma Tricolore (Trójkolorowy
Płomień), zaapelował o utworzenie „państwa dla Romów”. Motywował to potrzebą lepszej ochrony ich tożsamości kulturowej. Z kolei Minister Spraw Wewnętrznych Roberto Maroni dążył do wzmożenia kontroli na granicach14. Zabiegi włoskich polityków spotkały sie z krytyką ze strony Hiszpanii. Jednakże
włoski Minister ds. Europejskich zapowiedział w Madrycie, że jego rząd nie
będzie akceptował „pouczeń” z żadnej strony w sprawach polityki imigracyjnej i bezpieczeństwa kraju. Znalazło to potwierdzenie w kolejnych działanich.
Dnia 21 maja 2008 roku rząd włoski wydał dekret, w którym ogłosił stan wyjątkowy w osiedlach nomadów w regionie Kampanii, Lacjum i Lombardii15.
Zrobił to w oparciu o ustawę nr 225 z dnia 24 lutego 1992 roku w sprawie
utworzenia narodowej służby ochrony ludności16. Daje ona rządowi prawo
do ogłoszenia stanu wyjątkowego w przypadku „klęsk żywiołowych, katastrof
lub innych wydarzeń, które ze względu na natężenie i rozmiar wymagają rozwiązania z wykorzystaniem wyjątkowych uprawnień i środków17”. Następnie,
dziewięć dni później, wydano kolejne cztery zarządzenia18. Mianowano w nich
prefektów Rzymu, Mediolanu i Neapolu komisarzami ds. stanu wyjątkowego
dotyczącego Romów („comissari delegati”). Nadano im także nadzwyczajne
uprawnienia do ustalania tożsamości osób, w tym dzieci, również poprzez
pobieranie odcisków palców19. Upoważniono ich zarazem do podejmowania
niezbędnych środków przeciwko osobom, które są lub mogą być wydalone na
mocy środka administracyjnego lub sądowego. Zezwolono im równocześnie
na odstępstwo, jednak bez uszczerbku dla zasad praworządności oraz prawa
Unii Europejskiej (UE), od szeregu ustaw dotyczących szerokiego zakresu
prerogatyw konstytucyjnych (np. prawo do uzyskania informacji przez pobieranie odcisków palców, a także wymóg, by kontroli tożsamości obejmującej
fotografowanie, pobieranie odcisków palców lub zbieranie danych antropometrycznych poddawano osoby niebezpieczne lub podejrzane albo odmawiające podania swojej tożsamości). Stan wyjątkowy wprowadzono do 31 maja
2009 roku. Warto zaznaczyć, że włoskie prawo zakazuje pobierania odcisków
palców od nieletnich. Włoski Minister Spraw Wewnętrznych oznajmił jednak,
że dzieci romskich taka ochrona nie obejmuje. Spis ten miał być elementem
14 http://www.rp.pl.
15 Gazzetta Ufficiale nr 122 z dnia 26.05.2008 r., s. 9.)
16 Gazzetta Ufficiale nr 54 z dnia 24.02.1992 r., s. 3-13.
17 Ibidem.
18 Nr 3676 w sprawie Lacjum, nr 3677 w sprawie Lombardii i nr 3678 w sprawie Kampanii, Gazzetta Ufficiale nr 127 z
dnia 31 maja 2008 r., odpowiednio str. 7, 9 i 11.
19 Pomysł pobierania od wszystkich Romów odcisków palców – przez wielu odbierany jako pierwszy krok do
wyrzucenia ich z Włoch – wyszedł od Alleanza Nationale, jednej z mniejszych partii tworzących koalicję Berlusconiego.
Ugrupowanie to jeszcze niedawno było otwarcie neofaszystowskie.
149
Sandra Dytłow
zwalczania nielegalnej imigracji oraz przestępczości. Przedstawiciele ugrupowań opozycyjnych oraz organizacje obrony praw dzieci, w tym UNICEF, a
także wspólnota żydowska zaprotestowały przeciwko tej decyzji. Deputowany
Marco Minniti oświadczył, że zdejmowanie odcisków palców dzieci romskich
przypomina czasy nienawiści i dyskryminacji20. W Mediolanie imigranci byli
masowo wyprowadzani z autobusów, ustawiani w rzędzie na chodniku, szczegółowo legitymowani i grupami prowadzeni na komisariaty policji. Michele Serra, komentator dziennika „La Repubblica”, zauważył, iż różne odmiany
rasizmu we Włoszech stają się normalnością. Wyraził obawę, że „musiałoby
dojść do pogromów, a może i ofiar śmiertelnych, zanim zdamy sobie sprawę
z tego, że stajemy się problemem nie tylko dla Europy, ale także dla nas samych21. W czerwcu 2008 roku włoski Minister ds. Uproszczenia Legislacji
Roberto Calderoli publicznie oświadczył, że Romowie są predysponowani do
kradzieży i popełniania przestępstw22. W sierpniu 2008 roku nielegalne obozowisko Romów na peryferiach Mediolanu zostało spalone przez organizację
Grupę Czystek Etnicznych. Żywcem spłonęło 4 dzieci. Zaraz po tym podpalono budowany przez mediolańskie władze miejskie duży obóz dla nomadów.
Wprowadzone zostały także łagodne rozwiązania np. w Bolonii ludzie z nielegalnych obozowisk zostali przeniesieni do legalnych ośrodków, a później do
mieszkań. W zamian musieli posłać dzieci do szkoły23.
W lipcu 2008 roku Watykan zaapelował do rządu włoskiego o przestrzeganie praw człowieka w stosunku do imigrantów. Stało się to w odpowiedzi na
wprowadzony w całych Włoszech stan wyjątkowy. Rada Europy także ostro
skrytykowała rząd włoski za jego politykę względem imigrantów, zwłaszcza
Romów. Uczyniła tak po otrzymaniu raportu Komisarza ds. Praw Człowieka
w Radzie Europy - Thomasa Hammarberga. Odnotował on liczne przypadki przemocy wobec Romów i brak ich ochrony ze strony sił porządkowych.
Za najgroźniejsze dla praw człowieka uznał on przepisy, zawarte w przyjętym
we Włoszech w maju 2008 roku „pakiecie bezpieczeństwa”. Stanowisko Rady
Europy zostało odebrane przez rząd włoski, jako bezzasadne. Przeciwnego
zdania jest 69-letni Goffredo Bezzecchi, Rom którego w latach wojny włoscy
faszyści chcieli wysłać z całą rodziną do obozu koncentracyjnego. Kiedy w
jego domu w Mediolanie włoscy urzędnicy pobierali od niego odciski palców,
pomyślał, że historia może się powtórzyć : „Tak samo zachowywali się niegdyś
faszyści, a potem wysyłali Romów do obozów zagłady. Politycy powinni pa20 http://wiadomosci.wp.pl.
21 http://polonia.wp.pl.
22 http://fakty.interia.pl.
23 A. Szostkiewicz, op. cit. http://www.polityka.pl.
150
miętać, że my też jesteśmy ludźmi24”. Dziennik „Financial Times” wydrukował
w czerwcu apel o zakończenie antyromskiej przemocy, podpisany m.in. przez
Emmę Bonino, wiceprzewodniczącą włoskiego senatu: „To byłaby zła wiadomość dla Europy, gdyby podejście rządu Włoch do Romów – wykluczenie
i wypędzenie – miało stać się normą” 25.
Zastanówmy się, czy obawy Romów i obrońców praw człowieka są słuszne.
Wszak nie są to pierwsze w historii tego typu działania. Zniesienie romskiego
niewolnictwa w Rumunii (1834) przyczyniło się do ich masowej emigracji z
tego terenu. Państwa europejskie zaczęły odnotowywać zdecydowanie zwiększoną ich liczbę na swych ziemiach. Zaczęło to wzbudzać niepokój decydentów
i znalazło to odzwierciedlenie w pojawiających się lokalnych źródłach prawa.
Przykładem takich restrykcji może być rozporządzenie Królestwa Polskiego26
z lutego 1853 roku dotyczące kontroli ludności romskiej. Władze powiatowe,
miejskie i gminne miały obowiązek ewidencjonowania Romów, łącznie z informacją o miejscu ich osiedlenia, w specjalnych rejestrach. Na mocy dodatkowego rozporządzenia żandarmi za schwytanie wędrujących Romów mieli
otrzymać zapłatę. Znany cyganolog Jerzy Ficowski tak to opisuje: „Z zachowanych dokumentów władz Królestwa Polskiego wiadomo, jak ludzie ci byli
prześladowani. Więziono ich już za to tylko, że byli Cyganami, bez potrzeby udowadniania im jakichkolwiek przestępstw. Osiedlano pod przymusem
tam, gdzie władze miejscowe nie godziły się na ich stały czy nawet okresowy
pobyt i skreślały ich samowolnie ze spisów mieszkańców. Żandarmi otrzymywali wyznaczoną przepisami nagrodę pieniężną za schwytanie Cygana,
toteż urządzali istne łowy nawet na cygańskie dzieci, aby i w takim wypadku
– co się nierzadko zdarzało – zgłaszać w meldunkach do władz zwierzchnich
pojmanie osób dorosłych, za co przysługiwała wyższa stawka wynagrodzenia.”27 Prowadzona w ten sposób akcja asymilacyjna, doprowadziła do ucieczek Romów z Polski. O wiele groźniejsze szykany czekały na Romów na
terenach ziem niemieckich. Dnia 18 listopada 1870 roku niemiecki kanclerz
Otto von Bismarck zakazał wkraczania na teren Niemiec Romów z innych
państw. Schwytani Romowie mieli być odtransportowani do najbliższej drogi
kraju, z którego przyszli. Romowie niemieccy musieli wykazać się dokumentami potwierdzającymi obywatelstwo niemieckie. W przeciwnym wypadku
nie dostawali przepustek umożliwiających podróżowanie. Sześć lat później
wydany został w Bawarii dekret nakazujący wnikliwe badanie dokumentacji
24 N. Meo, Młot na Romów, Daily Telegraph, 19.08.2008 http://wiadomosci.onet.pl.
25 E. Bonino, J. Marinus Wiersma, A. Wilkens, Europe must end violence against the Roma http://www.ft.com/
4.06.2008.
26 Archiwum Państwowe w Kaliszu, Naczelnik Powiatu Kaliskiego, sygn. 762, s. 33-34; por. http://www.dziedzictwo.
polska.pl.
27 J. Ficowski, Pod berłem króla pikowego – sekrety cygańskich wróżb, Warszawa 1990, s. 28.
151
Sandra Dytłow
posiadanej przez Romów, po obu stronach granic kraju. Można było również
skonfiskować ich majątek z najbłahszego powodu. Ich przemieszczanie miało
być uważnie obserwowane. W 1886 roku kanclerz Bismarck wydał dyrektywę,
do rządów wszystkich landów niemieckich, ostrzegającą ich przed szkodami
spowodowanymi przez bandy podróżujących po Niemczech Romów i ich rosnącym prześladowaniu miejscowej ludności. Szczególnie niebezpieczne miało
być współdziałanie Romów niemieckich z zagranicznymi. Odpowiedzią było
przyjęcie regionalnych polityk służących deportacji Romów nienarodzonych
w Niemczech. Parlament Szwabii w 1890 roku zorganizował konferencję pn.
„Cygańska szumowina” („Das Zigeunergeschmeiß”). Sugerowano tam wdrożenie zintegrowanych działań prowadzących do pozbycia się Romów. Pojawienie się Romów w jednej wiosce miało zostać zasygnalizowane sąsiednim
miejscowościom biciem w kościelne dzwony. Miało to zaalarmować również
wojskowych, którzy zostali upoważnieni do pojmania Romów oraz zmuszenia
ich do wyniesienia się z okolicy. Od 1899 roku w Monachium zaczęła działać
Agencja Informacyjna Centralne Biuro do Walki z Cygańskimi Naruszeniami
(Nachrichtendienst in Bezug auf die Zigeuner). Biuro analizowało raporty dotyczące przemieszczania się Romów w Niemczech. Rejestrowano wszystkich
Romów począwszy od 6 roku życia. Pozyskiwano ich zdjęcia, odciski palców,
dane genealogiczne. Szczególną uwagę zwracano na informacje dotyczące
„przestępstw kryminalnych” dokonywanych przez Romów28. Biuro w 1905
roku stworzyło „Księgi Cyganów”. Księga zawierała 310 stron. Obejmowała
życiorysy ponad 5 tysięcy Romów, wraz z ich fotografiami. We wstępie argumentowano potrzebę kontrolowania Romów przez policję oraz ich, w razie konieczności, bezwzględne karanie. Stwierdzono, iż przynoszą oni szkodę
oraz stanowią „plagę” dla ludności Niemiec. Księgami posłużono się w 1935
roku formułując Prawa Norymberskie29. Biuro to działało do 1970 roku. W
1904 roku pruski Landtag przyjął propozycję uregulowania przemieszczania
się Romów oraz możliwości zarobkowania przez nich. Dwa lata później, 17 lutego, pruski Minister ds. Wewnętrznych wydał dyrektywę „Zwalczanie cygańskich naruszeń” (Die Bekämpfung des Zigeunerunwesens), w której wyliczył
dwustronne umowy gwarantujące wydalenie Romów z Niemiec, cesarstwa
Austro-Węgier, Belgii, Danii, Francji, Włoch, Luksemburga oraz Holandii,
Rosji i Szwajcarii. Prusy wprowadziły „cygańskie licencje” wymagane od Romów chcących pozostać na tym terytorium. Aby je otrzymać musieli wylegitymować się ustalonym miejscem zamieszkania, niekaralnością, edukacją
dzieci oraz właściwym rozliczaniem się z podatków. Mimo to, uzyskanie tych
28 S. Milton, Holocaust: the Gyspsies, s. 162 w: S. Totten, W. S. Parsons, I. W. Charny, Century of genocide: critical essays
and eyewitness accounts, Routledge 2004.
29 J. Bársony, Á. Daróczi, Pharrajimos: The Fate of the Roma During the Holocaust, IDEA 2008, s. 8.
152
licencji nie było równoznaczne z prawem do stałego osiedlenia się. W roku
1907 wielu Romów wyjechało z Niemiec do innych krajów zachodniej Europy30. Szwajcaria w 1909 roku zażądała od Niemiec, Włoch i Austrii wymiany
informacji o przemieszczających się przez wspólne granice Romach. Następnie rozpoczęła narodowy spis Romów, bazując na modelu monachijskim. W
1912 roku francuski rząd wprowadził „carnet anthropométrique”, dokument
zawierający dane personalne, fotografię i odcisk palca dla wszystkich Romów,
którzy zostali zobowiązani do jego noszenia31. W 1922 roku w niemieckim
Baden wprowadzono obowiązek posiadania przez Romów i Sinti specjalnego
dokumentu z fotografią oraz odciskami palców. W 1925 roku, w czasie konferencji „Kwestia cygańska”, Bawaria zaapelowała o przymusowe osiedlania
Romów i Sinty oraz kierowania ich do obozów pracy, w przypadku braku
stałego zatrudnienia. Swoją propozycję tłumaczyła właśnie potrzebą ochrony bezpieczeństwa publicznego. Dnia 16 lipca 1926 roku stało się to obowiązującym prawem.32 W jego ramach wszyscy Romowie musieli być poddani
specjalnej rejestracji i to niezależnie od tego, czy prowadzili osiadły, czy wędrowny tryb życia. Spisy prowadziła policja, urzędy meldunkowe i zatrudnienia w każdym bawarskim dystrykcie. Prusy także, od 3 listopada 1927 roku,
zaczęły rejestrować wszystkich Romów, także dzieci, przy użyciu m.in. metod
polegających na pobieraniu odcisków palców, robieniu portretów oraz zeznań
świadków. Czyniono tak urządzając obławy na Romów, przez uzbrojoną policję. Rok później bawarskie władze zaaprobowały umieszczenie Romów i Sinty
pod stałą obserwacją policji. Środki te wprowadzano pomimo obowiązywania humanitarnej Konstytucji Weimarskiej. Od 3 kwietnia 1929 roku rejestracja Romów prowadzono była już na terenie całych Niemiec. W tym samym
miesiącu nakazano wszystkim policyjnym wydziałom przekazanie odcisków
palców i innych danych dotyczących Romów do monachijskiego Biura oraz
do INTERPOLU we Wiedniu. Oba ośrodki zaczęły ze sobą współpracę dotyczącą kwestii romskiej. 4 lata później, 10 dni przed zaprzysiężeniem Hitlera na
kanclerza III Rzeszy, urzędnicy Burgenlandu (Austria) wezwali do odwołania
wszystkich praw obywatelskich dla Romów oraz wprowadzenie dotkliwych
kar cielesnych wobec nich. Wreszcie, w 1933 roku wprowadzono Prawo Legalizujące Eugeniczną Sterylizację na terenie Niemiec33. Dla Roma i Sinty to był
30 www.romahistory.com.
31 A. M. Fraser, The Gypsies, Wiley-Blackwell 1995 s. 253.
32 Za: Patrin Web Journal na: www.geocities.com.
33 Gesetz zur Verhütung erbkranken Nachwuchses - Reichsgesetzblatt 1933 I, S. 529-531 W roku 1926 szwajcarska
fundacja „Pro Juventute” rozpoczęła działania podtrzymujące teorię eugeniki, czyli systemu poglądów zapoczątkowanych
w 1833 roku przez - kuzyna Karola Darwina – Francisa Galtona, odnoszące się do selektywnego rozmnażania zwierząt
lub ludzi. Głoszące możliwość doskonalenia cech dziedzicznych człowieka przez stwarzanie warunków zachowujących
i rozwijających cechy dodatnie, a ograniczających możliwość dziedziczenia cech ujemnych. Rozróżniono przy tym
specyfikę eugeniki „pozytywnej”, zachęcającej do częstszego reprodukowania się najlepszych osobników, oraz eugeniki
„negatywnej”, zniechęcającej do reprodukcji osobniki „mniej wartościowe”. Kierując się tymi zasadami odbierano dzieci
153
Sandra Dytłow
początek okresu zwanego przez nich samych Porrajmos – czas zagłady.
W roku 1933 wprowadzono w życie Prawo Odwołujące Niemieckie Obywatelstwo. Zostało ono skierowane przeciwko Romom i Żydom bez dowodu świadczącego o urodzeniu na terenie Niemiec. W memorandum z marca
1936 roku Sekretarz Stanowy ds. Wewnętrznych – Hans Pfundtner – wystąpił
o stworzenie nacjonalistycznego Cygańskiego Prawa (Reichzigeunergesetz).
Miało ono umożliwić kompleksową rejestrację Romów, celem ich efektywnego sterylizowania i wprowadzenia restrykcji w przemieszczaniu się Romów.
Prowadziło ono także do wydalenia Romów urodzonych poza granicami Niemiec oraz bezpaństwowców. Apelowano także do policji o dalsze przekazywanie danych do Biura w Monachium. Świadczą o tym okólniki Narodowego
i Pruskiego Ministra Spraw Wewnętrznych z czerwca 1936 roku. Czytamy w
nich „wędrujący po kraju Cyganie utrzymujący się głównie z kradzieży, oszustwa lub żebractwa, są wciąż plagą narzuconą przez obcy lud niemieckiej społeczności. Dlatego poleca się zapobiegać temu złu poprzez wydalenie zagranicznych Cyganów oraz osiedlenie Cyganów krajowych w jednym miejscu,
ażeby uniemożliwić im wędrówkę.”34. Centralne Biuro Walki z Cygańskim
Zagrożeniem w Monachium stało się centralą narodowego banku danych o
Romach. Dzięki jego sprawnej współpracy z władzami jeszcze tego samego
roku kilkaset Romów i Sinty zostało przetransportowanych do obozu w Dachau. W 1936 roku INTERPOL przekazał uprawnienia zewnętrzne swego
Biura Spraw Cygańskich Centralnemu Biurowi Walki z Cygańskim Zagrożeniem. W Berlinie rozpoczęto „oczyszczanie” ulic z Romów i Sinty z powodu
zbliżającej się Olimpiady.35 Innym antyromskim rozwiązaniem, z tego okresu,
był tzw. Festschreibungserlass, czyli Dekret o przypisaniu do miejsca pobytu.
Dekret ten, wydany przez Himmlera dnia 17 października 1939 roku, zabraniał Romom zmiany miejsca pobytu bez specjalnego zezwolenia, pod groźbą
osadzenia w obozie koncentracyjnym. Na jego mocy podjęto szereg środków
takich jak: ściganie i aresztowanie Romów, ich ewidencja „w tym mieszańców cygańskich łącznie z dziećmi” i umieszczanie ich w obozach zbiorczych.
Wprowadzono także formularz, w którym musieli potwierdzić, że zgodnie z
„Festschreibungserlass” nie wolno im opuścić miejsca zamieszkania36. Było
to potwierdzenie powiadomienia Eröffnungsbescheinigu37. W sierpniu 1941
romskie, zmieniano im imiona i przekazywano do domów zastępczych. Program ten kontynuowano do 1973 roku,
a nawet później do 1980 roku. Szwajcaria przeprosiła Romów, ale uparcie odmawia dostępu do spisów ułatwiających
zlokalizowanie zabranych dzieci.
34 Cytat za: K. Smoleń, Nie wolno zapomnieć o holokauście Romów, Naziści - Romowie – zagłada. Dialog – Pheniben
Numer 2/3, 1997 r., artykuł 6 w http://www.stowarzyszenieromow.hg.pl.
35 50 lat później to samo uczyniła policja hiszpańska w Madrycie.
36 Por. W. Benz, J. Sydenham-Kwiet, The Holocaust: a German historian examines the genocide, Columbia University
Press 1999, s. 126 ; W. Stanoski Winter, Struan Robertson, Winter time: memoirs of a German Sinto who survived
Auschwitz, University of Hertfordshire Press 2004, s. 124.
37 Za: http://www.lernen-aus-der-geschichte.de.
154
roku Heinrich Himmler wydał dekret określający w Niemczech kryteria rasowej i biologicznej oceny Romów i Sinty. Zalecano prześledzenie historii
3 pokoleń38 w każdym indywidualnym przypadku badanej osoby. Himmler
wprowadził do systemu oceny klasyfikację bazując na stopniu romskiego pochodzenia. Literą „Z” oznaczono Romów czystej krwi; „ZM+” mających romskie korzenie w więcej niż 50%; „ZM” będących w połowie Romami; „ZM-”
mniej niż w połowie i „NZ” osoby niebędące Romami. Mając 2 pradziadków,
którzy byli tylko częściowo Romami (czyli jeśli byli w mniej niż 25% romskiego pochodzenia) zaliczano do „ZM-”.39
Historycy szacują się, że w czasie II wojny światowej wymordowano od
300 do 500 tys. Romów, czyli ok. 50% populacji romskiej w Europie.40 Trudno
dziś ustalić jak wielki wpływ na liczbę romskich ofiar działań nazistów miało
rasistowskie zbieranie danych osobowych. Jednakże możemy przypuszczać,
że znaczne. W dodatku krwawa lekcja historii nie zmieniła nastawienia do
Romów. W 1948 roku austriackie Ministerstwo Spraw Wewnętrznych brało
pod uwagę projekt „wydalenia obcych i bezpaństwowych Cyganów”. Było to
kontrowersyjne, ponieważ ówcześnie, w wyniku niedawnych rządów nazistów, większość tamtejszych Romów była pozbawiona obywatelstwa austriackiego41. W Kolonii dopiero w latach 1950 - 1967 wydano ocalałym z obozów
koncentracyjnych Sinty i Romom dokumenty tożsamości. Tylko w ten sposób
mogli oni udowodnić swe niemieckie obywatelstwo. Natomiast od 1954 roku
władze policji w Bawarii założyły specjalne biuro związane z INTERPOLEM,
służące rejestracji Sinty i Romów. Dopiero postanowieniem sądu w 1962 roku
w Republice Federalnej Niemiec uznano, że Romowie byli prześladowani z
rasistowskich powodów. Romowie musieli czekać do 1981 roku, by głowa tego
państwa - Prezydent Schmidt - spotkał się z Romani Rose, reprezentatem Romów i Sinty. Wtedy władze Bonn oficjalnie uznały Romów i Sinty jako ofiary
rasistowskich prześladowań.
Viktoria Mohacsi węgierska eurodeputowana, romskiego pochodzenia,
w dniach 17-20 października 2008 roku odwiedziła obozowiska romskie we
Włoszech. Sytuację Romów w tym kraju porównała do tej panującej w Trzeciej Rzeszy. Potwierdziła przypadki, w których dzieci „wydzierane są w sposób niegodziwy, niesprawiedliwy przez władze, żeby uniemożliwić rodzinom
romskim ich wychowywanie na terytorium włoskim”42.
Biorąc powyższe pod uwagę, jakże cennym jest fakt natychmiastowej reak38 W przypadku Żydów wymagano zbadania 2 pokoleń.
39 Por. D. Kenrick, G. Puxon, Gypsies Under the Swastika, University of Hertfordshire Press 2009, s. 11-19; J. Bársony, Á.
Daróczi, op. cit., s. 13-16.
40 J. Bársony, Á. Daróczi, op. cit., s. 16. Por. http://www.muzeum.tarnow.pl.
41 M. Teichmann, Genetic and cultural racism: definition and function, http://romani.uni-graz.at/rombase.
42 http://www.everyonegroup.com.
155
Sandra Dytłow
cji społeczności międzynarodowej na działania podejmowane przez Włochów.
Nie możemy zapomnieć o losach setek tysięcy Romów dla których piekło zaczęło się w momencie złożenia odcisków palców. Współcześnie gromadzenie
danych osobowych, gdzie jedynym cenzusem jest pochodzenie etniczne, jest
nie tylko „niepoprawne politycznie”, ale i całkowicie zbędne.
Takiego stanowiska jest też Unia Europejska (UE). Parlament Europejski w dniu 10 lipca 2008 roku przyjął wspomnianą rezolucję w sprawie spisu
Romów we Włoszech w oparciu o pochodzenie etniczne. W preambule tego
dokumentu powołano się na żródła prawa miedzynarodowego gwarantujące
ochronę praw człowieka i niedyskryminację, również te skierowane bezpośrednio do Romów. Przypomniano, że Unia Europejska, której członkiem są
Włochy, opiera się na zasadach demokracji i praworządności oraz prawach
człowieka i podstawowych wolnościach, obejmujących ochronę członków
mniejszości. Zwalcza również rasizm i ksenofobię. Państwa Członkowskie
mają obowiązek przestrzegać tych zasad. Przyznano, że Romowie są jednym z
głównych obiektów ataków rasistowskich i dyskryminacji oraz zdecydowanie
to potępiono. Stwierdzono przy tym, że są oni nieposiadającą państwa narodowego paneuropejską wspólnotą etniczno-kulturową. Opisano podejmowane przez Włochy czynności prawno-polityczne. Wezwano władze włoskie do
zaprzestania zbierania odcisków palców Romów, w tym nieletnich, a także
wykorzystywania już pobranych. Stanowiłoby to bowiem akt bezpośredniej
dyskryminacji ze względu na rasę i pochodzenie etniczne43. Zauważono, że
najlepszym sposobem ochrony ich praw jest gwarancja równego dostępu do
wysokiej jakości edukacji, mieszkań i opieki zdrowotnej. Zachęcono Państwa
Członkowskie do działań w celu ochrony wykorzystywanych małoletnich, bez
względu na ich pochodzenie etniczne i narodowość. Przyzwolono przy tym na
podejmowanie czynności związanych z identyfikacją dzieci, ale przy wykorzystaniu standardowych i niedyskryminacyjnych metod oraz z poszanowaniem
wszelkich gwarancji i ochrony prawnej. Stwierdzono, iż działania powodujące
wykluczenie społeczne nie sprawdzą się jako skuteczne narzędzie zwalczania
przestępczości. Wezwano Państwa Członkowskie do analizy i uchylenia ustaw
i działań politycznych bezpośrednio lub pośrednio dyskryminujących Romów
ze względu na rasę i pochodzenie etniczne. Zaapelowano do Rady i Komisji o
monitorowanie przestrzegania przez Państwa Członkowskie wspólnotowych
przepisów antydyskryminacyjnych oraz poszanowania swobodnego przepływu osób, a także do podjęcia odpowiednich środków, jeżeli powyższe nie zostanie zapewnione. Komisję ponadto zobowiązano do przeprowadzenia oceny
43 Powołano się przy tym na art. 14 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada
1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61 poz.284 z późn. zm.).
156
środków ustawowych i wykonawczych przyjętych przez rząd włoski w celu
sprawdzenia ich zgodności z traktatami i prawem UE. Jednocześnie wyrażono
zaniepokojenie tym, że podjęte przez Włochów dekrety i zarządzenia administracyjne, rząd włoski uzasadniał samym faktem istnienia romskich obozowisk w pobliżu dużych miast. Właśnie to miało stanowić poważne zagrożenie
rzutujące na bezpieczeństwo publiczne, a tym samym powód ogłoszenia rocznego stanu wyjątkowego. Tym samym prefekci policji mogli podjąć środki
nadzwyczajne, stanowiące odstępstwo od obowiązujących ustaw. Wezwano
także Radę, Komisję oraz Państwa Członkowskie do dalszego wzmacniania
polityki UE dotyczącej Romów, w tym o uruchomienie strategii UE ich dotyczącej. W jej ramach, w kontekście Dekady Integracji Romów 2005-2015,
Państwa Członkowskie miałyby wprowadzić w życie prawodawstwo i działania polityczne wspierające społeczność romską, a także promować pełną
integrację oraz działania antyrasistowskie i antydyskryminacyjne. Stąd też z
zadowoleniem przyjęto utworzenie przez Komisję grupy roboczej ds. niedyskryminacji z udziałem przedstawicieli wszystkich państw członkowskich.
Następnie, dnia 28 listopada 2008 roku, przyjęto decyzję ramową Rady UE
w sprawie zwalczania pewnych form i przejawów rasizmu i ksenofobii za pomocą środków prawnokarnych (2008/913/WSiSW)44. Jej celem jest zapewnienie, aby przestępstwa popełnione z pobudek rasistowskich i ksenofobicznych
podlegały we wszystkich państwach członkowskich skutecznym, proporcjonalnym i odstraszającym sankcjom karnym. Rada UE jednoznacznie potępiła
rasizm i ksenofobię. Uznała je za zjawiska będące „bezpośrednim pogwałceniem zasad wolności, demokracji, poszanowania praw człowieka i podstawowych wolności oraz państwa prawnego, na których opiera się Unia Europejska i które są wspólne wszystkim państwom członkowskim”45. Podkreślono, że
wszczęcie dochodzenia w sprawie przestępstw na tym tle oraz ich ściganie nie
powinno zależeć od tego, czy ofiara złoży doniesienie lub wniesie skargę (art.
8). Zdefiniowano pojęcie przestępstwa na tle rasistowskim i ksenofobicznym
oraz uznano za karalne podżeganie i pomocnictwo (art. 1-2). Przewidziano
karę więzienia od 1 do 3 lat za tego typu postępowanie skierowane przeciw
osobie lub grupie ludzi, wyodrębnionych ze względu na rasę, kolor skóry, religię, przynależność narodową lub etniczną (art. 3). Stwierdzono, że Państwa
Członkowskie winny stosować niezbędne środki, aby w przypadku innych
przestępstw, gdzie pobudki rasistowskie i ksenofobiczne mogły stanowić okoliczność obciążającą, były one uwzględniane przez sądy przy wymiarze kary
(art. 4). Państwa Członkowskie zostały zobowiązane do wykonania przepisów
44 Dz. U. L Nr 328 z 6.12.2008 r., s. 0055 – 0058.
45 Ibidem
157
Sandra Dytłow
decyzji do dnia 28 listopada 2010 roku (art. 10).
Roberto Malini, przedstawiciel grupy Everyone, zajmującej się prawami
Romów tak skomentował przyjęcie ww. decyzji: „Nareszcie nadszedł silny
sygnał z Europy, teraz w jakiś sposób trzeba będzie się z tym liczyć. Społeczności romskie we Włoszech zostały zdziesiątkowane, zostały tylko te w Pesaro
i Florencji, gdzie aktywiści są silniejsi. Także w Mediolanie, ale tam sytuacja jest nieco inna. W Rzymie natomiast największemu obozowi romskiemu
Casilino 900 grozi ryzyko ewakuacji. Niewielu pozostałych Romów żyje w
biedzie, milczą zastraszeni przez lokalne władze. Dwa pokolenia Romów (z lat
siedemdziesiątych i dziewięćdziesiątych) praktycznie zniknęły i zostali tylko ci z
ostatniego pokolenia (pochodzący z Rumunii), którzy chcieliby wyjechać, ale z
powodów finansowych nie mogą i dlatego są uwięzieni w naszym kraju”46.
Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 2 kwietnia 2009 roku dotycząca stosowania dyrektywy 2004/38/WE w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium
państw członkowskich (2008/2184(INI))47 uwzględniła przepisy rezolucji z
dnia 10 lipca 2008 r. w sprawie spisu Romów we Włoszech w oparciu o pochodzenie etniczne, a także opinię Wydziału Prawnego Parlamentu Europejskiego w sprawie zgodności okoliczności obciążających obywateli UE nielegalnie
przebywających w innym państwie członkowskim UE, a także sprawozdanie
Komisji Wolności Obywatelskich, Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych z
wizyty delegacji we Włoszech. Przyznano, że „obywatele niektórych państw
członkowskich i społeczności etnicznych wydają się być obiektem ataków w
pewnych państwach członkowskich i podkreśla, że muszą one wdrożyć dyrektywę 2004/38/WE, nie dyskryminując obywateli Unii i członków ich rodzin
ze względów określonych w art. 21 Karty praw podstawowych48. Wezwano
Komisję, Radę oraz Państwa Członkowskie o zwalczanie dyskryminacji ze
względu na narodowość, rasę lub pochodzenie etniczne zarówno w praktyce,
jak i w prawodawstwie, a także o monitorowanie tej kwestii. Zauważono przy
tym, że środki podjęte ze względów porządku lub bezpieczeństwa publicznego powinny być zgodne z zasadą proporcjonalności i opierać się wyłącznie
na indywidualnym zachowaniu danej osoby. Ponadto, by podjąć takie środki,
takie zachowanie musi stanowić rzeczywiste, aktualne i dostatecznie poważne
zagrożenie. Potwierdzono, że nie wolno powoływać się na klauzulę porządku
46 M. Cerino, Ustawa europejska przeciw nienawisci rasowej, 18.12.2008 na: http://www.eudebate2009.eu.
47 Teksty przyjęte: P6_TA(2009)0203.
48 „1. Zakazana jest wszelka dyskryminacja ze względu na płeć, rasę, kolor skóry, pochodzenie etniczne lub społeczne,
cechy genetyczne, język, religię lub światopogląd, opinie polityczne lub wszelkie inne, przynależność do mniejszości
narodowej, majątek, urodzenie, niepełnosprawność, wiek lub orientację seksualną. 2. W zakresie zastosowania Traktatu
ustanawiającego Wspólnotę Europejską i bez uszczerbku dla jej postanowień szczególnych, zakazana jest wszelka
dyskryminacja ze względu na przynależność państwową” - Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej Dz.U. WE C Nr
364 z 18.12.200, s. 1.
158
publicznego w celach gospodarczych lub żeby realizować ogólne cele prewencyjne. Wezwano Państwa Członkowskie do analizy ewidencji krajowych dotyczących odmowy wjazdu udzielonej obywatelom Unii i członkom ich rodzin.
Podsumowując, możemy stwierdzić jednoznacznie, że ani społeczność
międzynarodowa, ani UE nie przyjęła do wiadomości wyjaśnienia władz włoskich, że ich postępowanie jest jedynie zwykłym działaniem prewencyjnym,
mającym na celu ochronę lokalnych społeczności, a także samych Romów.
Reakcja innych państw europejskich, organizacji pozarządowych oraz międzynarodowych organizacji takich jak Rada Europy także nie pozostawiła
żadnych wątpliwości. UE popiera dążenia Romów do bycia traktowanymi na
równi z przedstawicielami innych narodów. Stara się chronić ich prawa i przyczyniać się nie tylko do zachowania ich tożsamości etnicznej, ale również do
rozwoju romskiej kultury. Surowo sprzeciwia się wszelkim przejawom działań rasistowskich i dyskryminujących. A takie znamiona wykazują czynności
podjęte przez włoskie władze.
Bibliografia:
Bársony, J., Daróczi, Á., (2008), Pharrajimos: The Fate of the Roma During
the Holocaust, IDEA .
Benz, W., Sydenham-Kwiet, J., (1999) The Holocaust: a German historian
examines the genocide, Columbia University Press.
Bonino, E., Marinus Wiersma, J., Wilkens, A., (2008), Europe must end
violence against the Roma, The Financial Times, http://www.ft.com.
Ficowski, J. (1990), Pod berłem króla pikowego – sekrety cygańskich wróżb,
Warszawa.
Fraser, A. M., (1995), The Gypsies, Wiley-Blackwell.
Kenrick, D., Puxon, G., (2009), Gypsies Under the Swastika, University of
Hertfordshire Press.
Kowalczuk, P., (2007) Raj Roma, Polityka, 49 (2632), s. 56.
Milton, S., (2004), Holocaust: the Gyspsies, (s. 162). w: S. Totten, W. S.
Parsons, I. W. Charny, Century of genocide: critical essays and eyewitness
accounts, Routledge.
Palumbo, P., (2007), Barakopolie Italii, Wprost, 47(1300).
Smoleń, K., (1997), Nie wolno zapomnieć o holokauście Romów,
Naziści - Romowie – zagłada, Dialog – Pheniben, 2/3, http://www.
stowarzyszenieromow.hg.pl.
Stanoski Winter, W., (2004), Winter time: memoirs of a German Sinto who
159
Sandra Dytłow
survived Auschwitz, University of Hertfordshire Press.
Szostkiewicz, A., (2008) Romofobia, http://www.polityka.pl.
Teichmann, M., Genetic and cultural racism: definition and function, http://
romani.uni-graz.at/rombase.
Wysocka, S., (2007), Rumuni we Włoszech: wypowiedziano nam wojnę,
PAP, http://wiadomosci.wp.pl.
Sandra Dytłow
SPIS ROMÓW, W OPARCIU O POCHODZENIE ETNICZNE, WE WŁOSZECH
– OCHRONA ROMÓW, CZY AKT DYSKRYMINACJI
Streszczenie
Władze Włoch przyjęły w latach 2007-2008 dyskryminujące unormowania zmierzające
do wydalenia z Włoch romskich imigrantów. Początkiem tego było morderstwo włoskiej
kobiety popełnione przez młodego Roma – rumuńskiego imigranta. Lokalne władze zaczęły rejestrować wyłącznie romskich imigrantów, włączając w to dzieci, przez np. pobieranie
odcisków palców. Unia Europejska (UE) i międzynarodowa społeczność zaprotestowały
przeciwko takim działaniom. Łamią one bowiem gwarancje wynikające z europejskiego
obywatelstwa i wolności do przemieszczania się. Parlament Europejski dnia 10 lipca 2008
roku przyjął rezolucję w sprawie spisu Romów we Włoszech w oparciu o pochodzenie etniczne. Wezwał Włochy do zaprzestania dyskryminujących praktyk, szczególnie zbierania
odcisków palców, także od nieletnich. Przyjęte, przez europejskie państwa, procedury identyfikacji muszą być zwykłe, niedyskryminujące oraz wdrażane z pełnym poszanowaniem
wszelkich gwarancji i ochrony prawnej.
Temat ten jest dlatego ważny, ponieważ włoski problem z imigrantami oraz rasistowską
przemocą nie jest tylko problemem Włoch. To mogło się wydarzyć w każdym państwie Europy. Dlatego, wszystkie kraje europejskie muszą chronić podstawowe wolności i prawa. Romowie w dalszym ciągu pozostają najbardziej dyskryminowaną grupą w Europie. Promocja
romskiej integracji jest wspólną odpowiedzialnością UE oraz jej Państw Członkowskich.
160
REGULAMIN ZAMIESZCZANIA PRAC
W ZESZYTACH NAUKOWYCH WSSM
1. Prace oryginalne powinny zawierać problematykę (przedmiot badań,
prezentację dotychczasowego sposobu rozwiązywania problemu, założenia i
hipotezy), metody i materiał badań, wyniki badań, dyskusję wyników, wnioski, bibliografię, streszczenie w języku polskim i angielskim oraz ewentualne
załączniki.
2. Prace poglądowe winny stanowić oddzielną całość, zawierać cel, tytuły
podrozdziałów, wnioski i krytyczne stanowisko autora, także streszczenie.
3. Recenzje z krajowych i zagranicznych opracowań z zakresu tematu,
któremu poświęcony jest kolejny numer czasopisma, sprawozdania z konferencji i sesji naukowych, doniesienia na temat badań powinny być przedstawione w sposób syntetyczny, przejrzysty, ukazujący istotne elementy.
4. Redakcja przyjmuje teksty pisane w dwóch egzemplarzach sporządzonych na białym papierze formatu A-4. Tekst powinien być napisany na jednej
stronie z zachowaniem podwójnej interlinii (1,5 wiersza) oraz marginesów
– lewy margines 4 cm i prawy margines 1 cm. Na stronie może znajdować się
około 30 wierszy. W tekście należy stosować jeden rodzaj czcionki standardowej (np. 12 pkt.). Wyrazy w języku obcym oraz zamieszczane w bibliografii
nazwy czasopism i tytuły książek powinny być pisane kursywą. Do tekstu
należy również dołączyć dyskietkę z tekstem pracy (preferowany edytor
Word).
5. Artykuły i doniesienia z badań wraz z bibliografią, odnośnikami, rycinami i tabelami nie mogą przekraczać 22 stron maszynopisu, natomiast artykuły przeglądowe 15 stron a recenzje 10 stron maszynopisu.
6. Ponumerowane i zatytułowane ryciny (ilustracje) oraz tabele mają
być dołączone na końcu tekstu. W samym tekście należy natomiast określić miejsce danej tabeli (ryciny). Poleca się ograniczanie liczby tabel do
niezbędnego minimum.
7. Sposób cytowania: przy wymienianiu innych autorów w tekście powinno przed nazwiskiem umieszczać inicjały imion; przy powoływaniu się
na innych autorów w nawiasach należy podać nazwisko i rok wydania (np.
Kelly 1955), a w przypadku dokładnego cytowania również stronę (np.
Kelly 1955, s,. 25-26).
8. Przypisy, jeżeli są niezbędne, należy umieszczać w tekście u dołu strony.
9. Bibliografia zawierać powinna wyłącznie autorów cytowanych w tekście; poszczególne pozycje należy uporządkować alfabetycznie i załączyć na
końcu tekstu zgodnie z następującym wzorem:
a) Książki: nazwisko, inicjały imion (pełne imię autora), w nawia161
sach rok wydania, tytuł (pisany kursywą) miejsce wydania, wydawnictwo. Na
przykład: Terelak, J.F. (2002). Psychologia stresu. Warszawa: PWN.
b) Artykuł w książce: nazwisko, inicjały imion (pełne imię autora), w
nawiasach rok wydania, tytuł rozdziału, w nawiasach strony (od-do), imię
i nazwisko głównego redaktora (lub redaktorów), tytuł opracowania (pisany
kursywą), miejsce wydania, wydawca. Na przykład: Jachnis, Anna (1999).
„Nastawienie” jako źródło stresu (s.184-203). w: J.F. Terelak (wyd.): Źródła
stresu: Teoria i badania. Warszawa: Wyd. ATK.
c) Artykuły: nazwisko, inicjały imion, w nawiasie rok wydania, tytuł
artykułu, tytuł czasopisma (pisany kursywą), tom, numer, strony. Na przykład:
Fischer, B., Weber, H. (1993). Expres saccades and visual attention. Behavioral
and Brain Sciences, 16(3), 553-610.
162
Wyższa Szkoła Suwalsko-Mazurska
im. Papieża Jana Pawła II
w Suwałkach
16-400 Suwałki
ul. Marii Skłodowskiej-Curie 5
http://www.wssm.home.pl
e-mail: [email protected]
tel. +48 (87) 565 81 30 ÷ 36
fax +48 (87) 565 81 37
Wyższa Szkoła Suwalsko-Mazurska im. Papieża Jana Pawła II w Suwałkach
powstała w 1997 roku z inicjatywy „Stowarzyszenia Integracja Europy”.
Szkoła znajduje się w Rejestrze Uczelni Wyższych Niepaństwowych MEN pod
numerem 136.
Uczelnia kształci studentów na dwóch kierunkach:
WYDZIA& ADMINISTRACJI
KIERUNEK: Administracja
(studia licencjackie)
Na Kierunku Administracja kształcimy urzędników XXI wieku. Plan studiów jest zgodny z wymogami stawianymi przez Ministra Nauki i Szkolnictwa
Wyższego i zawiera m.in.:
Ä prawo administracyjne;
Ä zarz$dzanie przedsi!biorstwami;
Ä ekonomi!;
Ä post!powanie administracyjne;
Ä socjologi!;
Ä prawo Unii Europejskiej;
Ä psychologi! zarz$dzania
oraz wiele innych przedmiotów , które rzetelnie przygotowuj$ do przysz"ej pracy.
WYDZIA& PEDAGOGIKI
KIERUNEK: Pedagogika
SPECJALNO&CI:
Ä Promocja zdrowia z socjoterapi$ i arteterapi$;
Ä Edukacja elementarna z terapi$ pedagogiczn$;
Ä Praca socjalna z rewalidacj$;
Ä Edukacja regionalna z wychowaniem 'zycznym i turystyk$.
Szko"a prowadzi tak#e studia podyplomowe zgodnie z zapotrzebowaniem rynku pracy.
163
WARUNKI PRZYJĘCIA
Podstawą przyjęcia na pierwszy rok studiów
jest pozytywny wynik egzaminu maturalnego
oraz:
Ä złożenie kompletu wymaganych dokumentów:
- oryginał świadectwa dojrzałości lub świadectwa maturalnego
albo uwierzytelniony odpis ze szkoły średniej;
- podanie (na druku do pobrania w Dziekanacie,
lub na stronie internetowej);
- 4 fotografie;
- świadectwo zdrowia;
- kserokopia dowodu tożsamości;
- kserokopia książeczki wojskowej (mężczyźni).
Ä dokonanie przewidzianych regulaminem opłat:
- dowód wniesienia opłaty rekrutacyjnej;
- zobowiązanie do opłacania czesnego
i innych regulaminowych należności.
DANE KONTAKTOWE
Rektorat
tel. +48 (87) 565 81 28
[email protected]
Kanclerz WSSM
tel. +48 (87) 565 81 29
[email protected]
Księgowość
tel. +48 (87) 565 81 30
[email protected]
Biblioteka akademicka
tel. +48 (87) 566 59 20
[email protected]
Konta bankowe:
Bank Zachodni WBK S.A.
Kredyt Bank S.A. o/Suwałki
164
23 1090 2776 0000 0006 8601 3858
18 1500 1719 1217 1000 5124 0000

Z E S Z Y T Y N...

Transkrypt

Podobne dokumenty

romowie. zły adres