Nowelizacja Ustawy o lasach i co

1
Nowelizacja Ustawy o lasach i co dalej?
Małgorzacie Kołodziejczyk udało się nakłonić wysoko usytuowanego pracownika Służby
Leśnej z województwa warmińsko – mazurskiego do rozmowy na temat obecnych prac nad
nowelizacją Ustawy o lasach. Rozmówca zastrzegł sobie anonimowość.
Małgorzata Kołodziejczyk: Dlaczego nie chce Pan ujawnienia swojego nazwiska ? Jest
Pan przecież osobą powszechnie znaną wśród leśników a poza tym należy Pan do grona
tzw. leśników „nietykalnych” ....
Istotnie – jestem kojarzony z „obozem” obecnie sprawującym władzę w Lasach
Państwowych. I jeśli decyduję się na zabranie głosu na temat wprowadzania głębokich zmian
w przepisach ustawy o lasach to dlatego, bo uważam iż „miarka się przebrała”. Moim
zdaniem nie wolno psuć prawa leśnego - które jest naszym wspólnym sukcesem – tylko
dlatego, że nadchodzą trudne do przewidzenia rozstrzygnięcia polityczne. A dlaczego nie chcę
ujawniać swojego nazwiska? Kto przepracowałby w leśnictwie tyle lat co ja, nie stawiałby
takiego pytania.
Fakt – nie przepracowałam w leśnictwie tyle lat, co Pan. Wykazując zrozumienie dla
Pana prośby – przejdźmy do rzeczy. Na czym polegają zmiany, jakie szykują się w
ustawodawstwie leśnym? Jak Pan je ocenia?
Nowelizacja prawa leśnego jest przedmiotem daleko posuniętych prac legislacyjnych nad
dwiema ustawami: nad tzw. ustawą kompetencyjną oraz zmianą ustawy o lasach. Oba akty
zostały uchwalone przez Sejm i tylko patrzeć, jak wrócą z Senatu.
Ustawa kompetencyjna oznacza zasadnicze przesunięcie kompetencji administracji rządowej
na szczebel samorządowy. Jest to kierunek generalnie słuszny, zgodny z programami prawie
wszystkich ugrupowań naszej sceny politycznej. Nie jestem politykiem ale muszę powiedzieć,
że ze strony opozycji, z którą przecież kontaktuję się na szczeblu regionalnej dyrekcji Lasów
Państwowych, docierają do mnie zjadliwe pytania. A postawiono ich kilka:
1.Czy formacja polityczna, dominująca w ustępującym Parlamencie, ma merytoryczne
prawo do kreowania w ostatnich miesiącach przed wyborami do Sejmu i Senatu wizji
nowego państwa ?;
2.Czy nasze państwo – na obecnym poziomie rozwoju i porządkowania samorządności –
jest przygotowane do tak nagłego ubogacenia samorządu w nowy zakres praw i
obowiązków ? ;
3.Czy stworzone zostaną należyte gwarancje prawne powodujące to , że w ślad za
przesunięciem uprawnień i zadań o których mowa, zapewniony będzie wystarczający
strumień dotacji do samorządów na pokrycie kosztów ich realizacji ?;
4.Czy całe przedsięwzięcie nie jest pomyślane jako sposób zachowania przez obecną
formację polityczną na czas po wyborach parlamentarnych (do momentu wyborów
samorządowych) realnej władzy w terenie ?
5.Czy po przyjęciu ustawy kompetencyjnej nie dojdzie do faktycznej marginalizacji
wojewody i organów administracji rządowej z nim zespolonej ?
Powtarzam, nie jestem politykiem, więc pytania te niewiele mnie obchodzą. Pewnie prawda
leży gdzieś pośrodku. Co się zaś tyczy zmian, jakie ustawa kompetencyjna wprowadza do
ustawy o lasach, to muszę przyznać, że kilka spraw szczerze mnie niepokoi.
Co takiego?
2
Dotychczas nadzór nad gospodarką leśną w lasach nie stanowiących własności Skarbu
Państwa sprawował: starosta oraz w zakresie określonym w ustawie - wojewoda. Po
nowelizacji odpowiedni zapis będzie brzmiał: „1. Nadzór nad gospodarką leśną sprawują: (...)
starosta – w lasach nie stanowiących własności Skarbu Państwa”.
Jest to rozstrzygnięcie w zasadzie prawidłowe. W ustawie o lasach wojewoda ma szczątkowe
uprawnienia do sprawowania bezpośredniego nadzoru nad gospodarką leśną w lasach nie
państwowych. Unormowania te w ustawie o lasach pozostały. W związku z tym rzeczywiście
nie ma większego sensu powtarzać w art. 5. ust.1, że wojewoda sprawuje nadzór nad
gospodarką leśną w zakresie określonym w ustawie o lasach. Przy okazji zauważmy, że
według kodeksu postępowania administracyjnego oraz innych przepisów ogólnych –
dotychczas w sprawach decyzji administracyjnych, wydawanych przez nadleśniczego w
imieniu starosty, w ramach nadzoru nad gospodarką leśną – występował wojewoda jako organ
drugiej instancji. W toku prac nad ustawą należałoby się upewnić, czy ten stan faktyczny i
prawny nie ulegnie zmianie.
Inna zmiana wiąże się z dotychczasową regulacją:
„Wojewoda może powierzyć, w drodze porozumienia, prowadzenie w jego imieniu spraw z zakresu nadzoru, o
którym mowa w ust. 1, w tym wydawanie decyzji administracyjnych w pierwszej instancji, dyrektorowi
regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych.”
Po nowelizacji stosowny przepis będzie miał następującą treść:
„W przypadku lasu, który obejmuje obszar więcej niż jednego powiatu, właściwym miejscowo jest starosta
powiatu, na którego terenie znajduje się większa część tego lasu. Starosta ten może powierzyć, w drodze
porozumienia, prowadzenie w jego imieniu spraw z zakresu nadzoru, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, w tym
wydawanie decyzji administracyjnych w pierwszej instancji, dyrektorowi regionalnej dyrekcji Lasów
Państwowych.”,
Nie mam wątpliwości, że nowa regulacja będzie praktycznie niewykonalna. Dla każdego, kto
zna realia działalności leśnej nie powinno ulegać wątpliwości, że sprawowanie nadzoru nad
gospodarką leśną w lasach nie stanowiących własności Skarbu Państwa nie może odbywać
się z poziomu regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych. W praktyce – dyrektor regionalnej
dyrekcji Lasów Państwowych i tak musiałby posiłkować się wewnętrznymi usługami,
sprawowanymi na jego rzecz przez nadleśniczych. Wątpliwości budzi to, czy uprawnienie
dyrektora rdLp do wydawania w imieniu starosty decyzji administracyjnych można uważać
za zbywalne (nie jest wcale oczywiste, że dyrektor regionalnej dyrekcji LP swoje prawo do
stanowienia decyzji administracyjnych będzie mógł przelewać na właściwych nadleśniczych).
Tak więc w praktyce realizacja proponowanego przepisu musiałaby uwzględnić następujące
rozwiązania:
•
dyrektor rdLP umawia się z odpowiednimi nadleśniczymi, że
to oni będą wykonywać czynności faktyczne, związane z w/w
nadzorem;
•
po każdorazowej lustracji terenowej
nadleśniczowie ci
wysyłają do dyrektora rdLP wniosek o wydanie decyzji
administracyjnej, zobowiązującej właściciela lasu nie
państwowego do określonego działania (trzeba mieć świadomość,
że nadzór dotyczy lasów, należących do osób, nie będących
z
nadzorującym w związkach podległości służbowej. A zgodnie z prawem
administracyjnym wszelkie oddziaływania w trybie nadzoru na zachowania
tych osób muszą odbywać się za pośrednictwem aktu administracyjnego.
Nadleśniczy - sprawując nadzór w imieniu dyrektora rdLP – nie może
wydawać nadzorowanym poleceń, które nie są aktami administracyjnymi).
Jeśli weźmiemy pod uwagę, że od decyzji można się odwołać do wojewody – to mamy
dodatkowy argument, przemawiający za zupełną niewykonalnością proponowanych
3
rozwiązań legislacyjnych. Do rzadkości należą przypadki, w których las tej samej własności
znajduje się na terenie więcej niż jednego powiatu. Nadzór nad gospodarką leśną w lasach
nie stanowiących własności Skarbu Państwa w praktyce sprawowany jest w ramach tzw.
„obwodów nadzorczych”. Nie ma żadnych przeszkód, aby w sporadycznych przypadkach
obwód nadzorczy, związany z danym nadleśnictwem, wkraczał w zasięg terytorialny innego
nadleśnictwa. Jeżeli już ustawodawca swą regulacją chce koniecznie objąć hipotezy
sporadyczne, powinien raczej zdecydować się na następujący zapis: „W przypadku lasu, który
obejmuje obszar więcej niż jednego powiatu, właściwym miejscowo jest starosta powiatu, na
którego terenie znajduje się większa część tego lasu. Starosta ten może powierzyć, w drodze
porozumienia, prowadzenie w jego imieniu spraw z zakresu nadzoru, o którym mowa w ust. 1
pkt 2, w tym wydawanie decyzji administracyjnych w pierwszej instancji nadleśniczemu,
kierującemu nadleśnictwem, w zasięgu terytorialnym którego znajduje się przeważająca
największa część powierzchni tego lasu”.
Następna zmiana polega na przesunięciu uprawnienia do wydawania decyzji w
sprawie zmiany lasu nie będącego własności Skarbu Państwa – na użytek rolny – z poziomu
wojewody od razu na poziom starosty. Otóż trzeba mieć świadomość, że w polskim systemie
prawnym grunty leśne oraz rolne podlegają szczególnej ochronie. To zabezpiecza je przed
traktowaniem jako rezerwy powierzchni ziemskiej na różne cele nierolnicze i nieleśne.
Dotychczas o zmianie lasu na rolę decydował wojewoda. Nie ulega wątpliwości, że misja
lasów jako elementu kształtowania środowiska i bezpieczeństwa ekologicznego kraju – jest o
wiele większa aniżeli gruntów rolnych. Nie można oprzeć się wrażeniu, że po uruchomieniu
dopłat bezpośrednich do gruntów rolnych, może pojawić się zrozumiała pokusa do zamiany
lasów na rolę. W tym miejscu trzeba postawić pytanie, czy świadomość ekologiczna
społeczeństwa jest na tyle duża, że usprawiedliwia przeniesienie uprawnienia o wylesianiu
gruntów od razu na szczebel powiatu. Według mnie należałoby rozważyć następujący zapis:
„w stosunku do lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa decyzję wydaje marszałek
województwa na wniosek właściciela lasu,
po zasięgnięciu opinii właściwego
nadleśniczego.”
Kolejna nowelizacja polega na wprowadzeniu zapisu mówiącego o tym , że „starosta po
uzgodnieniu z właścicielem lasu i po zasięgnięciu opinii rady gminy, w drodze decyzji, uznaje
las za ochronny lub pozbawia go tego charakteru - w odniesieniu do pozostałych lasów.”.
W dotychczasowej historii ustawy o lasach – zagadnienie stanowienia lasów ochronnych
ulegało kilku zmianom nowelizacyjnym. Od dawna występuje naturalny opór przed
uznawaniem lasów za ochronne, ponieważ z lasami ochronnymi wiążą się ograniczenia w
prowadzeniu w nich gospodarki leśnej oraz określone uszczuplenia fiskalne. Las nie należący
do Skarbu Państwa nie może stać się lasem ochronnym bez zgody jego właściciela oraz bez
zasięgnięcia opinii rady gminy. Jeżeli do tego organem decyzyjnym w tym zakresie miałby
być nie – jak dotychczas wojewoda - lecz starosta ( w sposób oczywisty bardziej podatny na
opinie swojego elektoratu) – to możemy przyjąć, że po nowelizacji proces stanowienia lasów
ochronnych w ramach zasobu lasów nie państwowych - ustanie zupełnie. Będzie to zapis
martwy. Należy rozważyć następujące rozwiązanie: „1a. Marszałek województwa po
uzgodnieniu z właścicielem lasu i po zasięgnięciu opinii rady gminy, w drodze decyzji, uznaje
las za ochronny lub pozbawia go tego charakteru - w odniesieniu do pozostałych lasów.”;
Następna sprawa. Według dotychczasowego prawa – „wojewoda, po uzyskaniu opinii
właściwego terytorialnie nadleśniczego, zatwierdza uproszczony plan urządzenia lasu.”
Przepis ten po nowelizacji będzie miał następującą treść:
„2. Starosta, po uzyskaniu opinii właściwego terytorialnie nadleśniczego, zatwierdza
uproszczony plan urządzenia lasu.” Proponowana nowelizacja wydaje się trudna do przyjęcia.
Plan urządzenia lasu od bardzo dawna jest narzędziem reglamentującym przez państwo
działalność leśną w takim zakresie, aby w ramach tej działalności nie dochodziło do
naruszania zasady trwałości oraz ciągłości użytkowania lasów. Obowiązek wykonania planu
4
spoczywa na właścicielu. W ustawie o lasach została wykreowana i utrwalona długowieczną
praktyką zasada, że ten, kto zleca wykonanie planu urządzenia lasu nie może go zatwierdzać.
Na przykład wykonanie planu urządzenia nadleśnictwa zleca dyrektor rdLP , lecz plan
zatwierdza minister do spraw środowiska.. W imieniu osób fizycznych i wspólnot
gruntowych to starosta zleca wykonanie uproszczonego planu urządzenia lasu i pokrywa jego
koszty. Tak więc konsekwentnie nie powinna mu przypadać rola organu zatwierdzającego ten
plan. Należy rozważyć następujące rozwiązanie: „2. Marszałek województwa, po uzyskaniu
opinii właściwego terytorialnie nadleśniczego, zatwierdza uproszczony plan urządzenia lasu.”
A co ze zmianami, wynikającymi z nowelizacji ustawy o lasach?
Nie podoba mi się, że z mocy prawa Biuro Urządzania Lasu i Geodezji Leśnej –
przedsiębiorstwo bardzo zasłużone i bardzo potrzebne Lasom – będzie wykonywało zadania
administracji rządowej. A są to zadania w zakresie wielkoobszarowej inwentaryzacji lasu,
prowadzenia banku danych o lasach oraz aktualizacji bazy danych o zasobach leśnych.
Przypominam, że przedsięwzięcia te pozostały w ustawie o lasach zadaniami, które mają być
realizowane przez PGL LP – w trybie dotacji celowych, udzielanych na podstawie ustawy o
finansach publicznych jednostkom organizacyjnym spoza sektora finansów publicznych.
Czyli będzie tak: Lasy Państwowe będą zobowiązane prawnie do pozyskiwania w/w dotacji
celowych. Lasy Państwowe będą jednak musiały środki tych dotacji „bezzwłocznie”
przekazać do Biura Urządzania Lasu – poza procedurami określonymi w ustawie o finansach
publicznych, na zasadzie „automatu” prawnego . W świetle bowiem nowego przepisu ustawy
o lasach, który powierza BULiGL z mocy prawa (a więc bez żadnej mocy „sprawczo –
reglamentacyjnej” Lasów Państwowych) realizację zadań w zakresie wielkoobszarowej
inwentaryzacji, banku danych i aktualizacji bazy o stanie zasobów leśnych – to Biuro będzie
mogło (a nawet będzie musiało) ustalać szczegółowy sposób realizacji tych zadań.
Nie wiem, kto po rozstrzygnięciach politycznych obejmie ster Biura Urządzenia Lasu. Nie
wiem, czy ten, kto ster ten obejmie – będzie chciał ukształtować doktrynę w/w przepisu, aby
realizacja omawianych zadań przebiegała na warunkach umowy między Biurem a Lasami
Państwowymi. To nie Lasy przecież powierzają realizację tych zadań, lecz czyni to „ustawa o
lasach”. Swoją drogą – jakie jeszcze genialne rozwiązania są w stanie wymyślić nasi
parlamentarzyści? Zadania, z pełnym zakresem odpowiedzialności, należą wprawdzie nadal
do Lasów Państwowych –ale pod warunkiem, że realizować je będzie na warunkach
suwerena prawnego Biuro Urządzenia Lasu !!! Jest oczywiste, że podjęte zabiegi prawne,
stanowią wynik nieroztropnego objęcia Lasów Państwowych ustawą o zamówieniach
publicznych. Zwracam uwagę, że pojęcie banku danych o lasach jest bardzo „rozciągliwe”, a
wiemy, że kto ma informację, ten mam władzę. Zwracam też uwagę, że gdyby niektóre
przynajmniej zadania w zakresie inwentaryzacji wielkoobszarowej oraz banku danych o
lasach pozostały jako zadania bezpośrednie przy Lasach – moglibyśmy uratować kilkaset
miejsc pracy, angażując do niektórych prac naszych ludzi.
Nie podoba mi się ustanowienie prawnego monopolu Biura w zakresie sporządzania
planów urządzenia lasów dla nadleśnictw. Osobiście ratunek dla Biura widziałbym w
wykreowaniu tego przedsiębiorstwa jako „narzędzia” nadzoru nad Lasami Państwowymi,
sprawowanego przez Ministra Środowiska. Bo skoro można było zapisać, iż Biuru powierza
się wielkoobszarową inwentaryzację lasu, równie dobrze można byłoby zapisać, że Biuro jako
jednostka spoza sektora finansów publicznych wykonuje zadania określone przez Ministra
Środowiska, sprawującego nadzór nad Lasami Państwowymi oraz nad gospodarką leśną w
innych lasach Skarbu Państwa.
Po tym, co Pan powiedział, już nie dziwię się, że chce Pan pozostać osobą anonimową.
Ale proszę powiedzieć skąd taka u leśnika taki zasób wiedzy prawniczej?
5
W Lasach Państwowych na stanowisku kierowniczym pracuję od kilkunastu lat. Prawo
zawsze było moją pasją, choć znaną wąskiemu gronu osób. Ale kto wie, co kogo czeka w
przyszłości? Może będę zmuszony zawodowo zająć się interpretacjami prawnymi? Więc
lepiej mieć w zanadrzu awaryjne rozwiązania.
Dziękuję serdecznie za rozmowę.