wejście - Benchmarking

Benchmarking – narzędzie efektywnej kontroli zarządczej
w urzędach miast na prawach powiatu, urzędach gmin i starostwach powiatowych
Projekt współfinansowany ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu
Społecznego
Marcin Sakowicz
Raport z pogłębionej analizy i diagnozy zidentyfikowanych problemów na podstawie
przeprowadzonych indywidualnych wywiadów pogłębionych w jednostkach wskazanych
przez kierownika projektu
1. Wstęp
Raport obejmuje prezentacje najważniejszych informacji pozyskanych w trakcie
indywidualnych wywiadów pogłębionych oraz wnioski w jakim zakresie zidentyfikowane
wskaźniki pomiaru efektywności można uznać za modelowe z punktu widzenia efektywności
realizacji kontroli zarządczej.
Zgodnie z otrzymanym zleceniem nr BP.0114.9.2011 pogłębione wywiady zostały
przeprowadzone w pięciu urzędach:
 Urząd Miejski w Jaworznie, ul. Grunwaldzka 33, 43-600 Jaworzno
Artur Dzikowski - Naczelnik Wydziału Organizacyjnego i Kadr
Tel. 032 6181 643
Magdalena Mistarz – koordynator tel. 032 61 81 582
 Urząd Miasta Jastrzębie Zdrój, Al. Józefa Piłsudskiego 60, 44-335 Jastrzębie Zdrój
Michał Domagała - Naczelnik Wydziału Polityki Gospodarczej i Promocji
Tel. 032 4785 224, Tel +48324675126
Beata Czułyt - Tel +48324675126
 Urząd Miejski w Bieruniu, Ul. Rynek 14, 43-150 Bieruń
Adam Kondla - Pełnomocnik ds. Systemu Zarządzania Jakością
Tel. 032 3242 418
 Urząd Miasta Kielce, Ul. Rynek 1, 25-303 Kielce
Agnieszka Ceglińska Koordynator ds. Zintegrowanego Systemu Zarządzania
Tel. 041 3676 140

Urząd Miejski Słupska, Plac Zwycięstwa 3, 76-200 Słupsk
Wojciech Szulc - Pełnomocnik ds. Zintegrowanego Systemu Zarządzania; tel.
508 336 915
1
Powyższe urzędy zostały zidentyfikowane na
ankietowego obejmującego:
podstawie przeprowadzonego badania
a) jednostki stowarzyszone w Śląskim Związku Gmin i Powiatów
b) 64 miasta na prawach powiatów
c) 10 wyższych uczelni prowadzących prace badawcze z zakresu zarządzania w administracji
publicznej
1. Cel badania.
Celem indywidualnych wywiadów pogłębionych było zebranie szczegółowych informacji
o systemach monitorowania efektywności uznanych przez ankietowanych za modelowe.
2. Charakterystyka systemów monitorowania efektywności w badanych urzędach
W rezultacie pogłębionych wywiadów badane urzędy można pogrupować na dwie grupy.
Pierwsza obejmuje urzędy w których funkcjonuje system mierzenia głównie skuteczności
procesów (Urząd Miasta Kielce, Urząd Miasta Bieruń, Urząd Miasta Jastrzębie Zdrój oraz
druga grupa urzędów, w których prowadzone jest również próby pomiaru efektywności
(Urząd Miasta Słupsk, Urząd Miasta Jaworzno).
UM Kielce
W skład modelowego systemu pomiaru efektywności pracy urzędu w UM Kielce wchodzą
trzy systemy. W sumie zintegrowany System Zarządzania obejmuje: System Zarządzania
Jakością wg PN-EN ISO 9001:2009, System zarządzania bezpieczeństwem informacji
zgodnym z normą PN-ISO/IEC 27001:2007 oraz System Przeciwdziałania Zagrożeniom
Korupcyjnym. Celem pierwszego jest usprawnienie zarządzania procesowego w urzędzie a
cel dwóch ostatnich to minimalizacja ryzyka utraty bezpieczeństwa informacji oraz
wystąpienia zjawisk korupcyjnych. Analizy dokonywane są co 3 m-ce i raz na poł roku
przygotowywany jest zbiorczy raport przekazywany na potrzeby kierownika urzędu.
System zarządzania jakością został wdrożony samodzielnie przez urząd. Rozwiązanie to jest
bardzo pozytywnie odbierane przez pracowników, którzy utożsamiają się z systemem i cały
czas zgłaszają propozycje jego doskonalenia. Modernizacja i dostosowanie do potrzeb
kierownictwa odbywa się więc na bieżąco. Natomiast wdrożenie systemu 2 i 3 odbyło się
przy dodatkowym wsparciu eksperckim.
We wszystkich tych systemach istnieją wskaźniki i mierniki będące podstawą do
dokonywania raportów dla kierownika urzędu. Przykładowo w systemie przeciwdziałania
zagrożeniom korupcyjnym istnieją wskaźniki rzetelności (uczciwości) urzędników, do
których opracowania wykorzystuje się dane z ankiet zadowolenia klientów.
Z punktu widzenia projektu benchmarkingowego najistotniejszy jest system zarządzania
jakością. Powiązany jest on także z audytem i kontrola jakości.
System pozwala na
monitoring i pomiar około 200 procesów (łącznie z podprocesami). Z 200 procesów za ważne
uznanych jest ok 100. W przypadku ważnych ustalane są cele jakie powinny zostać osiągnięte
2
w pracy urzędu np. minimalizacji liczby uchylonych decyzji. Mierniki i wskaźniki pozwalają
na pomiar głównie skuteczności (realizacji zaplanowanych celów). Pomiar efektywności
(odniesienie rezultatu do użytych zasobów) jest planowane, ale do dnia dzisiejszego nie został
wdrożony.
Zdaniem Agnieszki Ceglińskiej – Koordynatora ds. Zintegrowanego Systemu Zarządzania
istnieją pewne bariery porównywania między urzędami m.in.” rzadko wymieniają się
informacjami między sobą”. Jednakże UM Kielce byłby zainteresowany porównywaniem
skuteczności i efektywności urzędów o podobnej specyfice ( miasta na prawach powiatu o
porównywalnej liczbie mieszkańców). Jednakże decyzja o przystąpieniu do takiej inicjatywy
leży w gestii sekretarza miasta - pełnomocnika prezydenta ds. zintegrowanego zarządzania
jak również samego prezydenta.
UM Bieruń
W urzędzie miasta Bieruń istnieje model monitorowania efektywności jednostek samorządu
terytorialnego wraz ze wskaźnikami stworzonymi w oparciu o system zarządzania jakością
ISO. Przegląd jakości zarzadzania procesami wraz z badaniem satysfakcji klienta (ankiety w
urzędzie, analiza skarg i wniosków) dokonywany jest raz na kwartał. Raport przesyłane są do
kierownika urzędu.
Wskaźniki mają charakter ilościowy i ukierunkowane są przede wszystkim na realizację
celów bez powiązania z zasobami służącymi do osiągania zamierzonego celu. Uzyskiwane
informacje porównywane są w 12 miesięcznym cyklu. Planowane jest również stworzenie
zestawu wskaźników ukierunkowanych także na pomiar efektywności. Pomocny ma być
dokonany na jesieni audyt. Pierwsze raporty z poszerzonego pomiaru mają być dostępne w
październiku 2011 r.
W urzędzie wyodrębnione są główne procesy monitorowania funkcjonowania urzędów. Są to
: obsługa klientów (forma przyjmowania spraw, wniosków), przegląd zarządzania procesem,
nadzorowanie jakością. Udział ekspertów w tworzeniu systemu nie jest niezbędny ale w wielu
wypadkach może być pomocny, gdyż znają słabe strony różnych rozwiązań.
Zdaniem przedstawiciela UM Bieruń propozycja porównania efektywności urzędów
pomiędzy urzędami jest ciekawa ale takich porównań można dokonywać pod warunkiem, że
jednostki prowadzą podobne działania. Dodatkowo tak inicjatywa wymaga zaangażowania
więcej pracowników ze strony urzędu, a to może być istotna barierą przy podejmowaniu
decyzji dołączenia do projektu benchmarkingowego.
UM – Jastrzębie Zdrój
Pomiar efektywności funkcjonowania urzędu dokonywany jest w oparciu o system
zarządzania jakością. W urzędzie wyodrębnione są procesy główne i każdy wydział ma
zidentyfikowane podprocesy i monitoring odbywa się w oparciu o wskaźniki realizacji celu,
terminowości bez odniesienie do wykorzystywanych zasobów.
3
Przykładowo w Wydziale Polityki Gospodarczej w procesie głównym tj. procesie
pozyskiwania środków zewnętrznych wyodrębniono podproces przygotowanie i realizacja
projektów w ramach dostępnych programów współfinansowanych z funduszy europejskich,
innych środków zagranicznych oraz krajowych, niepodlegających zwrotowi dla Urzędu
Miasta Jastrzębie Zdrój. Miernikiem jest ilość wniosków, które pozytywnie przeszły ocenę
formalną / ilość złożonych wniosków (Miasto w roli wnioskodawcy); ilość wniosków, które
pozytywnie przeszły ocenę formalną / ilość złożonych wniosków (Miasto w roli partnera).
Wartość oczekiwana jest 0,9 zaś kryterium sukcesu ustalono na 0,8.
Szczegółowe informacje na temat wszystkich podprocesów i stosowanych mierników są
udostępnione na stronie http://www.jastrzebie.pl/ksiega_jakosci.html.
UM Słupsk
W Urzędzie Miasta Słupsk wdrożono zintegrowany systemu zarządzania (jakością oraz BHP)
zgodny z normami PN-EN ISO 9001:2009, Pn-EN ISO 14001:2005; oraz PN-N-18001:2400.
Dodatkowo urząd uczestniczy w dwóch innych projektach ukierunkowanych na usprawnienie
zarządzania – wraz z 6 innymi jednostkami wdraża CAF, a także bierze udział w projekcie
IBNGR w ramach PO KL 5.6 – wzorcowy system monitorowania usług publicznych i jakości
życia mieszkańców.
Monitoring i pomiar zarządzania procesami obejmuje 8 procesów głównych i ok 50
podprocesów. Procesy główne to: planowanie pracy urzędu, obsługa interesanta, doskonalenie
systemu, zarządzanie zasobami ludzkimi (ZSL), obsługa administracyjna urzędu, system
zarządzania środowiskiem, zarządzanie BHP oraz zarządzanie bezpieczeństwem informacji.
W urzędzie dokonywany jest pomiar zarówno skuteczności jak również efektywności
funkcjonowania.
Jednakże rozwiązania przyjęte w UM Słupsk mają swoją specyfikę. Przykładowo w
dziedzinie postępowanie administracyjnego badane jest liczba wszystkich wydanych decyzji i
jakość bez wyodrębniania szczególnie istotnych z punktu widzenia kierownictwa. W wielu
wypadkach punktem odniesienia jest rok 2006 – moment startu systemu i ten rok uznawany
jest za najgorszy jeśli chodzi o jakość wydawanych decyzji. Przykładowo wskaźnik
wadliwości produkcji (liczba uchylonych decyzji w ostatnim roku) nie może być gorszy od
roku 2006 a cel jest taki aby z każdym rokiem wynik się poprawił.
W przypadku ZSL mierzony jest wskaźnik rotacji ilość osób zwolnionych(zmieniających
pracę do ogółu zatrudnionych.
Rola ekspertów w wdrażaniu projektów zależy od specyfiki projektu i posiadanej wiedzy
specjalistycznej. W przypadku CAF-u to przedstawiciel urzędu UM Słupsk w większym
stopniu „uczy” eksperta niż na odwrót.
Jeśli chodzi o efektywność to wskaźniki mogą również obejmować kwestie zużycia zasobów
(zarządzanie środowiskiem) i wyliczane jest zużycie papieru, gazu, energii na 1 decyzje
administracyjną. Dokonywane są również przeliczenia na 1 pracownika.
4
W przypadku porównania z innymi urzędami to zdaniem przedstawiciela UM Słupsk taka
forma współpracy na pewno byłaby korzystna dla jednostek samorządowych. Jednakże pod
warunkiem, że wszystkie strony zainteresowane benchmarkiem miałyby wdrożone i
utrzymywane systemy zarządzania zgodne z zastosowanymi przez UM Słupsk dokumentami
odniesienia-normami międzynarodowymi. Przedstawiciel UM Słupsk wyraził pogląd, iż tylko
dwa obszary zarządzania urzędem są wspólne dla wszystkich jednostek o podobnej kategorii
(miasta na prawach powiatu). Mianowicie jest to obszar budżetu oraz przywództwa. W
innych występuje wiele specyficznych rozwiązań, które uniemożliwiają dokonywanie
porównań.
Istotnym ograniczeniem współpracy ze ŚZGiP jest brak możliwości pełnego zaangażowania
w kolejny projekt o podobnym charakterze. Ze względu na dotychczas realizowane projekty i
dużą czasochłonność kolejnych przedsięwzięć w tym momencie nie jest to możliwe. W
przyszłości jednak UM Słupsk nie wyklucza przystąpienia do inicjatywy ŚZGiP.
UM Jaworzno
Pomiar jakości funkcjonowania urzędu odbywa się w oparciu o system controllingu wdrażany
w urzędzie Jaworzno od 2003 r. Pierwszy etap (lata 2003-2004) był realizowany w oparciu o
firmę zewnętrzną, która zidentyfikowała w urzędzie kilkaset procesów. Rola ekspertów
szczególnie na tym pierwszym etapie była ważna ze względu na wyraźną wole kierownika
urzędu aby w ten sposób dokonać usprawnienia funkcjonowania urzędu. Obecnie system ten
jest nadal doskonalony, m.in. pozyskano 2 mln zł w projektu finansowanego z Unii
Europejskiej i stworzenie programu narzędziowego do przetwarzania danych. Równocześnie
trwa przegląd procesów z zamiarem wyodrębnienia kilkunastu kluczowych i ich bardziej
szczegółowy pomiar. Początkowo cel był taki aby dokonywać przeglądu nawet 1 w miesiącu,
ale z powodu trudności w uzyskiwaniu danych kosztowych obecnie przegląd dokonywany
jest rzadziej (1 na kwartał, 1 na pół roku).
Obecnie w urzędzie wyodrębnia się cele wspólne dla wszystkich jednostek, są one ustalone na
okres 1 roku w specjalnym zarządzeniu wydawanych przez kierownika urzędu. W 2010 r.
było to: skrócenie czasu wydawania decyzji administracyjnych do 25 dni (o 5 dni krócej),
podjęcie działań przygotowujących urząd do wdrożenia budżetu zadaniowego, a także
optymalizacji wydatków (obniżka wydatków) o 15 %, pozyskiwanie środków z UE
(przynajmniej 3 projekty lub projekt co najmniej 15% rocznego budżetu jednostki
samorządowej). Poza tym poszczególne komórki organizacyjne jak również jednostki
podległe mają własne wyodrębnione cele. Większość mierników ma charakter ilościowy i jest
są one odniesione do pomiaru skuteczności pracy urzędu oraz jednostek podległych (MOPS,
ośrodki kultury). Pomiar efektywności będzie możliwy po wdrożeniu nowego projektu.
3.Wnioski
Przeprowadzone wywiady pogłębione z przedstawicielami wyżej wymienionych urzędów
miast świadczą o tym, że istniejące modelowe rozwiązania pomiaru efektywności urzędu
przeznaczone dla kierownika urzędu dotyczą przede wszystkim realizacji celów (skuteczności
działania), terminowości i tylko w niewielkim stopniu efektywności rozumianej przez
5
odniesienie rezultatu/wyniku do wykorzystanych zasobów. Z tego też względu istniejące
rozwiązania nie mogą zostać uznane za modelowe w przygotowaniu projektu
benchmarkingowego ŚZGiP.
Najbardziej rozbudowany pomiar w zakresie efektywności stosuje Urząd Miasta Słupsk, a w
przyszłości także Urząd Miasta Jaworzno po wdrożeniu nowego projektu. Ze względu na
stałą rozbudowę systemu pomiaru zasadne jest więc utrzymanie kontaktu (przynajmniej raz
na pół roku) ze wszystkimi wyżej wymienionymi urzędami miast, wymiana doświadczeń i
być może w przyszłości wspólne w oparciu o benchmarking
badanie efektywności
funkcjonowania urzędów.
6