(styczeń–kwiecień 2014) o zmianach linii orzeczniczej tK

Michał Jackowski
Przegląd orzecznictwa Trybunału
Konstytucyjnego (styczeń–kwiecień 2014)
O zmianach linii orzeczniczej TK
1. Acquis constitutionnel (dorobek orzeczniczy Trybunału Konstytucyjnego) jest budowany krok po kroku. Jego ciągłość odgrywa kluczową rolę dla przewidywalności orzeczeń,
a także dla stabilności całego systemu konstytucyjnego. Stabilność orzecznictwa może
służyć jako dobry, przekonujący, a czasem decydujący argument do przeciwstawienia
się złej praktyce legislacyjnej. Znając linie orzecznicze, prawodawca wie, w jaki sposób
tworzyć prawo z poszanowaniem norm konstytucyjnych. Jednocześnie służy również
sędziom Trybunału Konstytucyjnego oraz innych sądów, którzy poprzez dorobek orzeczniczy, wykorzystywaną tam argumentację i stosowane podejście interpretacyjne oceniają
własną metodologię i rozumowanie zastosowane w konkretnym przypadku.
Realizacji tej wartości służą wywodzone z art. 190 ust. 1 Konstytucji zasady res iudicata
i ne bis in idem. Przysługująca wyrokom TK powaga rzeczy osądzonej wyklucza, co do
zasady, ponowne postępowanie w tej samej sprawie. Jeśli TK stwierdzi, że przedmiot
sporu sądowokonstytucyjnego (czyli przepis zakwestionowany przez skarżącego) jest
osądzony, powinien umorzyć postępowanie na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy
o TK, czyli z powodu niedopuszczalności wydania orzeczenia. Jednakże podnosi się, że
ponowne wyrokowanie o konstytucyjności przepisu jest dopuszczalne, gdy:
1) orzeczenie o konstytucyjności przepisów zapadło przed wejściem w życie obecnie obowiązującej Konstytucji – z uwagi na pojawienie się nowych konstytucyjnych
wzorców;
2) zostaną powołane inne wzorce kontroli;
3) przepis został zaskarżony w innym zakresie albo w innym rozumieniu niż we
wcześniejszym wyroku zakresowym lub interpretacyjnym;
4) podmiot inicjujący kontrolę wskaże nowe, istotne okoliczności, dowody lub argumenty, które nie zostały rozważone przez TK w poprzednim rozstrzygnięciu odnoszącym się do tego samego przepisu;
M. Safjan, Politics and Constitutional Courts A Judge’s Personal Perspective, „EUI Working Papers Law” 2008,
nr 10, s. 20–21.
205
Michał Jackowski
PALESTRA
5) nastąpiła zmiana kontekstu normatywnego tego przepisu;
6) wcześniejsze orzeczenie zapadło w wyniku kontroli prewencyjnej, a drugi raz ma
być badane w ramach kontroli następczej, po pełnym zbadaniu następstwa stosowania
przepisów.
W każdej z tych sytuacji doktryna prawa dopuszcza ponowne badanie przez TK hierarchicznej zgodności przepisów. Taka wykładnia przepisów konstytucyjnych ma służyć
ewolucji linii orzeczniczej TK, co jest impulsem dla rozwoju idei konstytucyjnych.
2. W praktyce orzeczniczej TK zmienia swoje poglądy bardzo rzadko. Z tego punktu widzenia warte odnotowania są trzy wyroki, które zapadły w pierwszym kwartale 2014 r.
Do bardzo interesującego sporu w ramach samego TK doszło w dwóch sprawach
– SK 25/11 oraz SK 12/13. Trybunał w obu sprawach rozstrzygał o konstytucyjności przepisu – art. 34 ust. 2 ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych. Przepis ten
określał opłatę w sprawach skarg na czynności w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego. Wynosiła ona 5% wartości przedmiotu zamówienia, jednak nie więcej
niż 5 milionów złotych. Opłata maksymalna została więc określona na poziomie 50 razy
wyższym niż we wszystkich innych sprawach cywilnych.
Wyrokiem z 14 stycznia 2014 r., SK 25/11, OTK-A 2014, nr 1, poz. 1, TK rozstrzygał dwie
skargi konstytucyjne. Skarżący byli zobowiązani, na podstawie art. 34 ust. 2 ustawy, uiścić
opłaty od skargi na rozstrzygnięcie Krajowej Izby Odwoławczej Urzędu Zamówień Publicznych w wysokości odpowiednio 1 096 667 zł i 70 409 zł. Nie byli w stanie uiścić tych
opłat, a ich skargi od orzeczenia KIO zostały odrzucone. Badając konstytucyjność art. 34
ust. 2 ustawy, TK stwierdził, że wynikają z niego dwie normy: pierwsza, wyznaczająca opłatę stosunkową w wysokości wartości przedmiotu zamówienia (5%), oraz druga,
określająca górną granicę opłaty sądowej na 5 milionów złotych. Żaden ze skarżących
nie musiał wnieść opłaty sądowej w wysokości maksymalnej. Dlatego Trybunał uznał, że
kwestionowany przepis stanowił podstawę ostatecznych orzeczeń sądowych w sprawach
obu skarżących tylko w zakresie odnoszącym się do procentowego określenia wysokości
opłaty. Natomiast zaskarżony przepis nie był podstawą ostatecznych orzeczeń w zakresie,
w jakim stanowi o górnej granicy opłaty sądowej. W tym zakresie postępowanie zostało
umorzone. Z tego też względu, wbrew żądaniom skarżących, Trybunał nie badał kwestii
„opłacalności” lub „nieopłacalności” zaskarżenia orzeczeń Krajowej Izby Odwoławczej
albo „horrendalnej wysokości” opłat sądowych w sprawie zamówień publicznych, uznając, że takie zagadnienia konstytucyjne – na tle rozpatrywanych skarg – nie wystąpiły.
Badając zatem wyłącznie konstytucyjność normy, która ustanawiała w postępowaniu
sądowym opłatę stosunkową liczoną od wartości przedmiotu zamówienia, TK nie dostrzegł argumentów przemawiających za jej niezgodnością z Konstytucją. Wyrok ten
zapadł stosunkiem głosów trzy do dwóch, przy dwóch zdaniach odrębnych. Sędziowie,
którzy je złożyli, zakwestionowali przeprowadzoną przez TK wykładnię art. 34 ust. 2
ustawy o kosztach sądowych. Podnosili, że przepis określający mechanizm pobierania
opłaty od skargi na orzeczenie KIO składa się z dwóch elementów, które jednak, odmiennie, niż twierdzi Trybunał, nie są – każdy z osobna – niezależnymi normami prawnymi zawartymi w jednym przepisie, ale przeciwnie – stanowią fragmenty większej
M. Wiącek, Odstąpienie przez Trybunał Konstytucyjny od swojego wcześniejszego poglądu
prawnego, „Przegląd Legislacyjny” 2007, nr 2, s. 67–68.
206
5–6/2014
Przegląd orzecznictwa Trybunału...
całości, dopiero wspólnie składając się na normę prawną. Te dwa elementy nie podlegają rozdzieleniu w taki sposób, że w rezultacie np. jeden z nich może zostać oceniony
merytorycznie, drugi zaś – tylko formalnie, i to w dodatku z negatywnym skutkiem.
Innymi słowy, art. 34 ust. 2 u.k.s.c. nie można podzielić na dwie autonomiczne części
(część poświęconą opłacie stosunkowej i jej procentowej wysokości oraz część dotyczącą
górnej kwotowej granicy opłaty), a następnie każdą z nich interpretować i analizować
osobno, w oderwaniu od ich normatywnego związku.
Pogląd wyrażony w zdaniach odrębnych podzielił skład TK, który wydał wyrok
z 15 kwietnia 2014 r., w sprawie SK 12/13. Przy jednym zdaniu odrębnym uznał, że
art. 34 ust. 2 ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych jest niezgodny z art. 45
ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 77 ust. 2 i art. 78 Konstytucji RP. Stwierdził, że
narusza on prawo dostępu do sądu oraz realizowane przed sądem okręgowym prawo
do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji przez Krajową Izbę
Odwoławczą. Ponadto ustanawia nadmiernie utrudnione (nieproporcjonalne) warunki
wniesienia środka odwoławczego do sądu, jedynie formalnie gwarantując prawo zaskarżenia orzeczenia wydanego w pierwszej instancji.
Zdaniem Trybunału o negatywnej ocenie art. 34 ust. 2 ustawy przesądza wadliwe
(nieproporcjonalne) zakreślenie maksymalnej wysokości opłaty stosunkowej pobieranej
od skargi na orzeczenie KIO, gdy dotyczy ona czynności dokonywanych przez zamawiającego po otwarciu ofert. Kwotę 5 milionów złotych uznał za arbitralną i wygórowaną.
Tym samym odmiennie niż w wyroku styczniowym przyjął, że sama wysokość opłaty
maksymalnej może determinować uznanie przepisu za niekonstytucyjny.
3. Modyfikacji linii orzeczniczej można dopatrzyć się również w wyroku z 24 kwietnia
2014 r., w sprawie SK 56/12. Wyrokiem tym TK orzekał o konstytucyjności art. 160 § 1
k.p.a. w zakresie, w jakim ogranicza do rzeczywistej szkody odszkodowanie za niezgodne z prawem działanie władzy publicznej w przypadku, gdy wadliwą ostateczną
decyzję administracyjną wydano przed wejściem w życie Konstytucji.
Przepis ten był już przedmiotem rozstrzygnięcia w sprawie K 20/02. Wyrokiem
z 23 września 2003 r. TK uznał, że jest on niezgodny z art. 77 ust. 1 Konstytucji w części
ograniczającej odszkodowanie za niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej
do rzeczywistej szkody. Trybunał orzekał w tej sprawie w związku z wnioskiem Rzecznika
Praw Obywatelskich, ale również w sprawie pytania prawnego przedstawionego mu przez
Sąd Apelacyjny w Rzeszowie, który rozstrzygał sprawę odszkodowawczą w związku z decyzją wywłaszczeniową wydaną w latach 80. XX wieku. Pytanie, które postawił sobie w tej
sprawie, brzmiało, czy odpowiada zasadom konstytucyjnym wyrażonym w art. 77 ust. 1
Konstytucji ograniczenie odszkodowania do damnum emergens w wypadkach wyrządzenia
szkody działaniem władzy publicznej, tj. administracji państwowej, która wydała decyzję
o najcięższym stopniu wadliwości (odpowiednio: decyzji i postępowania). Uznał, że pojawienie się w Konstytucji art. 77 ust. 1 wprowadziło gwarancję, iż ekonomiczny skutek ryzyk, błędów czy pomyłek aparatu administracyjnego nie będzie obciążał poszkodowanego.
Przyjął, że niedopuszczalna jest sytuacja, w której organy władzy publicznej co do zasady
odpowiadałyby za szkodę w pełnym zakresie, a tylko w sytuacjach wskazanych w art. 160
k.p.a., tj. w sytuacjach, gdy doszło do rażących błędów przy wydawaniu decyzji admini Wyrok TK z 23 września 2003 r., K 20/02, OTK-A 2003, nr 7, poz. 76.
207
Michał Jackowski
PALESTRA
stracyjnych, ich odpowiedzialność byłaby ograniczona jedynie do straty. Oznaczałoby to
bowiem dyferencjację na szczeblu konstytucyjnym, ale poprzez działanie ustaw zwykłych
zastanych przez Konstytucję, dwóch różnych mechanizmów rekompensacyjnych, wiązanych z różnymi postaciami bezprawnego wyrządzenia szkody przez władzę publiczną.
Trybunał uznał, że z momentem wejścia w życie jego orzeczenia art. 160 § 1 k.p.a. utracił
moc w części, w jakiej ograniczał odpowiedzialność państwa. Zakres naprawienia szkody będzie podlegał zasadzie pełnego odszkodowania. Podkreślił, że konstytucjonalizacja
prawa do reparacji szkód wyrządzonych bezprawnie przez władzę publiczną nastąpiła
z datą wejścia w życie Konstytucji. Dlatego też dotyczyć ona musi tylko szkód powstałych
od tej daty, w sytuacjach ujętych w hipotezach przepisów uznanych za niekonstytucyjne.
Wyjaśniając to stanowisko, wskazał, że w sprawie, gdzie pytanie postawił Sąd Apelacyjny
w Rzeszowie, decyzja wywłaszczeniowa pochodzi z daty 3 czerwca 1982 r., natomiast decyzja drugiej instancji stwierdzająca jej nieważność – z 23 lutego 1998 r. Stwierdzenie nieważności decyzji pociąga za sobą skutki ex tunc. Dotyczy to także skutków odszkodowawczych.
Jednakowoż za czas do 16 października 1997 r. (czyli dnia poprzedzającego wejście w życie
Konstytucji) nie można kwestionować konstytucyjności ograniczenia odszkodowania do
damnum emergens. Sytuacja zmienia się od 17 października 1997 r. i od tego momentu brak
jest podstaw do naliczania odszkodowania z wyłączeniem lucrum cessans.
Z poglądem TK nie zgodził się Sąd Najwyższy, który w uchwale III CZP 112/10
stwierdził, że jeżeli ostateczna wadliwa decyzja administracyjna została wydana przed
dniem wejścia w życie Konstytucji, odszkodowanie przysługujące na podstawie art. 160
§ 1 k.p.a. nie obejmuje korzyści utraconych wskutek jej wydania, choćby ich utrata nastąpiła po wejściu w życie Konstytucji. Orzeczenie to zostało powszechnie zaakceptowane
przez sądy. Taką wykładnię art. 160 § 1 k.p.a. przyjęto także w sprawach skarżących,
których skargi konstytucyjne rozstrzygał Trybunał Konstytucyjny w sprawie SK 56/12.
Skarżący byli osobami, którym wyrządzono szkodę decyzjami administracyjnymi wydanymi na długo przed 1997 r. Decyzje te zostały następnie unieważnione. Na podstawie
art. 160 § 1 k.p.a. skarżący dochodzili odszkodowania, domagając się w szczególności utraconych korzyści, zwłaszcza tych po 1997 r. Sądy oddaliły te żądania. Trybunał Konstytucyjny, akceptując wcześniejsze stanowisko Izby Cywilnej SN i odmiennie niż w sprawie
K 20/02, uznał, że ograniczenie do rzeczywistej szkody odszkodowania za niezgodne
z prawem działanie władzy publicznej w przypadku, gdy wadliwą ostateczną decyzję
administracyjną wydano przed 17 października 1997 r., nawet gdy szkoda nie została
naprawiona do tego dnia, jest zgodne z Konstytucją. Trybunał przyjął, że art. 77 ust. 1
Konstytucji nie jest właściwym wzorcem do oceny konstytucyjnej w tej sprawie, ponieważ
znajduje zastosowanie jedynie do deliktów władzy publicznej, które miały miejsce po
jego wejściu w życie. Brak jest bowiem podstaw prawnych do obejmowania standardami
wynikającymi z art. 77 ust. 1 Konstytucji wcześniejszego okresu. Momentem wyrządzenia szkody, który determinuje zastosowanie art. 77 ust. 1 Konstytucji, jest bowiem data
wydania wadliwej decyzji, a nie data wydania decyzji nadzorczej.
Uchwała pełnego składu Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z 31 marca 2011 r., III CZP 112/2010, OSNC
2011, nr 7–8, poz. 75.
208