ceny referencyjne dla ciepła -- pomysł nowy czy

CENY REFERENCYJNE DLA CIEPŁA -- POMYSŁ NOWY CZY
„ODGRZEWANY"?
Autor: Paweł Bogusławski
(„Rynek Energii” – nr 1/2008)
Słowa kluczowe: taryfa dla ciepła, ceny i stawki opłat, ceny referencyjne
Streszczenie. Niniejszy artykuł jest krytycznym spojrzeniem na propozycję nowego sposobu podejścia do
regulacji cen i stawek opłat w ciepłownictwie. Pokazano słabe strony zaproponowanego sposobu, a takŜe
narzędzia istniejące w aktualnie obowiązującym prawie, które mogą być stosowane w celu poprawy
efektywności przedsiębiorstw.
1. WPROWADZENIE
Konferencja Naukowo - Techniczna - RYNEK CIEPŁA, organizowana pod auspicjami
redakcji czasopisma Rynek Energii, która odbyła się w dniach 17-20 października ubiegłego
roku w Nałęczowie, była moim zdaniem wydarzeniem, które jak co roku, oprócz
niewątpliwych wartości merytorycznych zawartych w prezentowanych referatach, niosło
takŜe element towarzyski, niezbędny we właściwych kontaktach interpersonalnych. Często co jest chyba najcenniejsze w tego typu spotkaniach -pojawiały się róŜnice w poglądach,
które owocowały niekiedy Ŝarliwymi dyskusjami.
Po wygłoszonych referatach, zarówno na sali konferencyjnej jak i podczas rozmów w
kuluarach, kierowano pytania do referentów, wygłaszano poglądy, niekiedy spierano się. W
mojej ocenie, najistotniejszym dla ciepłownictwa poruszonym tematem był projekt nowego
rozporządzenia taryfowego, w którym pomysłodawca bazuje na określonej granicy cen
referencyjnych.
2. PROPOZYCJE ZMIAN
Ogólnymi zasadami proponowanych rozwiązań (na podstawie [4]) są:
1. Ustalenie przez Prezesa URE cen referencyjnych dla wytwarzania i przesyłania ciepła,
które mają być cenami jednoczłonowymi (cenami wskaźnikowymi), z którymi porównywane
byłyby średnie ceny jednoczłonowe w przedsiębiorstwach:
a) w zakresie wytwarzania ciepła ustalone miałyby być cztery ceny referencyjne, w
zaleŜności od rodzaju paliwa (paliwa stałe, gaz ziemny, olej opałowy i biomasa),
b) dla usługi przesyłowej ustalona byłaby jedna cena referencyjna obejmująca przesył ciepła
siecią wysokoparametrową do węzła cieplnego.
2.
Przedstawiona propozycja miałaby obejmować działalność w obszarze wytwarzania i
przesyłania ciepła sieciami ciepłowniczymi do węzłów cieplnych (lub do odbiorników ciepła
pobierających ciepło bezpośrednio z sieci). Tylko te obszary miałyby podlegać
koncesjonowaniu i dla tych zakresów działalności miałyby być ustalane ceny referencyjne.
Eksploatacja węzłów, sieci niskoparametrowych, instalacji wewnętrznych nie wymagałaby
koncesji i uregulowana byłaby w umowie z odbiorcą ciepła.
3. Ceny referencyjne (dla wytwarzania ciepła i dla usług przesyłowych) miałyby dotyczyć
zarówno samodzielnych wytwórców ciepła sprzedających ciepło do sieci ciepłowniczych, na
których prowadzą działalność odrębne przedsiębiorstwa ciepłownicze, jak równieŜ tych
przedsiębiorstw ciepłowniczych, które prowadzą jednocześnie działalność wytwarzania i
przesyłania ciepła przez siebie wytworzonego.
4. Przedsiębiorstwa ciepłownicze nadal miałyby obowiązek ustalania cen i stawek opłat na
produkty i usługi objęte swoim zakresem działania. Określona na ich podstawie cena
wskaźnikowa byłaby porównywana z ceną referencyjną ustaloną przez Prezesa URE:
a)
w przypadku, gdy cena wskaźnikowa byłaby niŜsza lub równa cenie referencyjnej,
przedsiębiorstwo miałoby moŜliwość stosowania opracowanego cennika bez obowiązku
przedstawiania taryfy do zatwierdzenia Prezesowi URE,
b) jeŜeli cena wskaźnikowa byłaby wyŜsza od ceny referencyjnej, obowiązek przedstawienia
taryfy do zatwierdzenia Prezesowi URE byłby utrzymany.
5. Ustalanie cen referencyjnych powinno uwzględniać jednocześnie dwie przesłanki:
a) docelowe, całkowite zliberalizowanie rynku ciepła, co oznacza taki wieloletni program
ustalania poziomów cen referencyjnych, który umoŜliwi
liberalizację wszystkich
przedsiębiorstw ciepłowniczych po upływie okresu przejściowego,
b) częściowe zachowanie wpływu Regulatora na rynki lokalne w okresie przejściowym,
oznaczałoby to coroczne ustalanie takiego poziomu cen referencyjnych, który pozwoliłby na
zwolnienie z procedury zatwierdzania taryf dla określonej części przedsiębiorstw objętych
proponowanym systemem regulacji. Ceny mogłyby być ustalane raz na kilka lat (proponuje
się raz na trzy lata) i co roku indeksowane według odpowiedniej formuły uwzględniającej
między innymi wielkość inflacji, zmiany cen podstawowych paliw lub usług energetycznych,
czy zmiany cen usług inwestycyjnych.
Napięty harmonogram spotkania nie pozwalał na obszerniejsze zabranie głosu, a
perspektywiczny temat nie dawał teŜ moŜliwości udzielenia odpowiedzi ad hoc we
wszystkich szczegółach i w szerszym kontekście. WyraŜam swoją opinie odnośnie tego, co
moŜna było usłyszeć na konferencji na powyŜszy temat. W kreowaniu opinii pomocne były
takŜe propozycje dotyczące podejścia do taryfowania ciepła w oparciu o wyznaczanie cen
referencyjnych, składane w celu uzgodnienia przez Izbę Gospodarczą Ciepłownictwo Polskie
i Polskie Towarzystwo Elektrociepłowni Zawodowych Prezesowi Urzędu Regulacji
Energetyki.
3. PRZEWIDYWANE SKUTKI ZMIAN
Niepokojem napawają coraz większe naciski ze strony ciepłowników na kolejną zmianę
rozporządzenia taryfowego, które miałoby wprowadzić tzw. ceny referencyjne. W moim
odczuciu tego rodzaju podejście będzie spłaszczeniem cen i stawek opłat na wysokim ich
poziomie.
Niepokojem napawają takŜe wnioski, które z góry twórcy projektu cen referencyjnych
wyciągają ze swojego opracowania. Twierdzenie, Ŝe proponowany model regulacji daje
szansę na rozwinięcie się mechanizmów rynkowych w ciepłownictwie, jest niczym nie
uzasadnione. W teorii cen referencyjnych brakuje konkretnych opisów sposobu dojścia do
tych mechanizmów. Nie widzę sposobu na dojście do takich mechanizmów przy
zastosowaniu prezentowanego modelu. Ośmielam się nawet wysuwać hipotezę, Ŝe nie ma
moŜliwości pojawienia się mechanizmów rynkowych w ciepłownictwie.
Zaniepokojenie równieŜ wzbudzają tezy o korzystaniu z usług przesyłowych na
korzystniejszych, rynkowych warunkach, zarówno cenowych, jak i jakościowych,
po
zaimplementowaniu
proponowanych zmian. To określenie, moim zdaniem, skłania do
całkiem przeciwstawnej oceny modelu. Przedstawione w propozycji zasady taryfowania
gwarantują wzrost cen i stawek opłat, dla tych przedsiębiorców, którzy w swoich
propozycjach nie wyjdą poza limit określony przez ceny referencyjne. Natomiast załoŜenie,
Ŝe obowiązek przedstawiania do zatwierdzenia taryf Prezesowi URE będą miały
przedsiębiorstwa mające ceny wyŜsze od referencyjnych nie daje Ŝadnej gwarancji, iŜ będzie
to zachętą do obniŜenia cen poprzez redukcję kosztów i wpłynie na poprawę efektywności
przedsiębiorstwa. Przedsiębiorstwo o wyŜszych niŜ referencyjne cenach i stawkach opłat, po
prostu będzie składać wniosek o zatwierdzenie taryfy, a w przypadku odmowy zatwierdzenia
będzie odwoływać się do sądu, stosując nadal ceny i stawki opłat z poziomu
dotychczasowego, wyŜszego niŜ referencyjny, przez cały okres postępowania przed sądem (z
praktyki wiadomo, Ŝe wykorzystując wszystkie moŜliwości odwoławcze, postępowanie moŜe
trwać kilka lat).
W związku z tym, Ŝe przedstawiona propozycja dotyczyć ma tylko części związanej z
przesyłem ciepła do węzłów, a rozdział ciepła ma być wykluczony spod działalności
regulowanej, nasuwa się obawa, Ŝe część kosztów działalności, tego samego przecieŜ
przedsiębiorstwa ciepłowniczego, moŜe być przenoszona z działalności podlegającej ocenie
do części będącej poza kontrolą. Wykluczenie poza regulację, pod pozorem rzekomego
istnienia konkurencji, ostatniego etapu zaopatrzenia w ciepło, jakim jest transformacja ciepła
w węzłach cieplnych i transport zewnętrznymi instalacjami odbiorczymi, zwłaszcza gdy te
instalacje i węzły nadal będą eksploatowane przez to samo przedsiębiorstwo, które prowadzi
działalność równieŜ w obszarze regulowanym, jest nieuzasadnione. Nie sposób zgodzić się z
tezą, iŜ działalność zaopatrywania w ciepło (a zwłaszcza zaopatrywania w ciepło siecią),
prowadzona jest w warunkach konkurencji. Potwierdzały to takŜe głosy dyskutantów na
konferencji, w niektórych prezentacjach i wypowiedziach. W sektorze ciepłowniczym nie
występują siły napędowe konkurencji wewnątrz gałęzi, o jakich mowa w art. 49 ustawy Prawo energetyczne [7]. Brakuje równieŜ przesłanek spełniających warunki konkurencji z
teorii Portera [5].
Podobne obawy rodzi propozycja objęcia regulacją tylko tej części działalności, dla której
moc zamówiona w źródle lub w wydzielonej sieci ciepłowniczej jest większa niŜ 5 MW.
Odbiorca, korzystający z dostaw ciepła od przedsiębiorstwa, które posiada dwa źródła, jedno
o mocy powyŜej 5 MW, a drugie o mocy niŜszej, otrzymywałby fakturę, na której
pojawiałyby się dwie róŜne ceny tego samego przedsiębiorstwa. Jedna cena byłaby poddana
regulacji, a druga, po ukształtowaniu przez przedsiębiorstwo po prostu umieszczona w
cenniku. Zachodzi obawa, Ŝe w takiej sytuacji przedsiębiorstwo miałoby łatwość w dąŜeniu
do Sztucznego wykazywania zaniŜonej ceny w źródle większym, Ŝeby znaleźć się poniŜej
progu ceny referencyjnej i uniknąć obowiązku przedstawienia taryfy Prezesowi URE do
zatwierdzenia. Natomiast cena ciepła ze źródła będącego poza regulacją mogłaby
rekompensować ewentualne ograniczenie przychodów, jakie pojawiłyby się w takiej sytuacji
w związku z zaniŜonymi opłatami dotyczącymi źródła podlegającego regulacjom ceny.
W projektach i w dyskusjach strona broniąca pomysłu cen referencyjnych wspomina o
„negocjacjach" z odbiorcami, które to „negocjacje" miałyby zapewnić ustalenie uczciwej
ceny za wytwarzanie lub dystrybucję ciepła w części nie objętej regulacją. Celowo wyraz
negocjacje został wzięty w cudzysłów, gdyŜ na tej płaszczyźnie trudno o negocjacje.
,, Negocjacje to sposób porozumienia się w celu rozwiązania konfliktu oraz dojścia do
porozumienia, które satysfakcjonowałoby zaangaŜowane w konflikt strony" [2].
,, Negocjacje polegają na wzajemnym przekonywaniu się do modyfikacji ofert początkowych
w taki sposób, by obie strony uzyskały moŜliwie duŜe korzyści. Działania zmierzające do
korzyści jednostronnych to szantaŜ, perswazja, przemoc a nie negocjacje. Negocjacje to
wspólne rozwiązywanie problemów a nie konfrontacja przeciwników " [3].
Obawiam się, Ŝe w powyŜej opisanej sytuacji, przewaga przedsiębiorstwa posiadającego
infrastrukturę ciepłowniczą, moŜe prowokować do narzucania swojej woli. Nawet bardzo
zdeterminowani odbiorcy, aby przeciwstawić się dyktatowi cenowemu, musieliby
jednomyślnie podjąć działania dotyczące inwestycji w inne sposoby ogrzewania swoich
mieszkań albo wybudować konkurencyjne źródło ciepła wraz z równoległym rurociągiem
zasilającym obiekty dotychczasowych kontrahentów przedsiębiorstwa. Mając to na uwadze,
pomysł „negocjacji" przedsiębiorstwa z odbiorcami na temat wysokości cen i stawek opłat za
dostarczane ciepło ma istotne ograniczenia. Dodatkowym ograniczeniem wspomnianych
negocjacji są trudne do przewidzenia warunki pogodowe, jakie będą panowały w
nadchodzącym sezonie grzewczym, co ma znakomity wpływ na większość kosztów
przedsiębiorstwa ciepłowniczego oraz na opłaty ponoszone przez odbiorców.
Przyjęcie w załoŜeniach coroczną waloryzację opartą na wskaźniku inflacji, nie bacząc na
rodzaj paliwa stosowanego do wytwarzania ciepła (indeksacja w odniesieniu do
wytwórców ma uwzględniać ruchy cenowe węgla, w odpowiednich proporcjach stosowane
takŜe dla przedsiębiorstw wytwarzających ciepło z innych paliw), wielkość przedsiębiorstwa i
jego lokalny charakter, jest w duŜej mierze analogiczne do modelu cen urzędowych ciepła,
jaki w Polsce obowiązywał przed wejściem w Ŝycie ustawy - Prawo energetyczne i wydanych
na jej podstawie rozporządzeń taryfowych dla ciepła. Takie podejście niesie z sobą ryzyko
zniweczenia lub co najmniej deformacji efektów osiągniętych w wyniku prac związanych z
regulacją rynku ciepła, prowadzonych od dziesięciu lat.
Cena, jaką dany przedsiębiorca moŜe uzyskać za oferowany produkt lub usługę na rynku
konkurencyjnym, nie zaleŜy tylko od kosztów tego przedsiębiorcy. Ceny, jakie przychodzi
konsumentom płacić na danym rynku, uwzględniają warunki prowadzenia na nim działalności
przez przedsiębiorców (chociaŜby dostępność czynników produkcji). W dotychczasowym
modelu opartym na kosztach, taryfy przedstawiane do zatwierdzenia przez poszczególne
przedsiębiorstwa odzwierciedlają lokalne uwarunkowania działalności ciepłowniczej. W
przedstawianej propozycji naleŜy spodziewać się w długim okresie czasowym wyrównywania
cenników w skali kraju - co wobec istnienia lokalnych uwarunkowań (rynki ciepła maja
charakter lokalny!!!), stawia część przedsiębiorstw - w sposób całkowicie niezaleŜny od nich
-w pozycji niekorzystnej, część zaś w pozycji uprzywilejowanej.
W projekcie zaproponowano dokonywanie wyznaczania cen referencyjnych przez Prezesa
URE co trzy lata. JeŜeli przez trzy lata projektowanego indeksowania początkowego poziomu
cen referencyjnych i nawet limitowanego zwiększania cen przedsiębiorstw będących poniŜej
wyznaczanego poziomu, nastąpi ponowne wyznaczenie wartości referencyjnej, nic nie
wskazuje na to (nawet jeŜeli ceny powyŜej poziomu referencyjnego nie będą rosły w duŜym
tempie), Ŝeby poziom ceny referencyjnej, mógł wskazywać tendencję spadkową.
4. BODŹCE STOSOWANE DOTYCHCZAS
Propozycja cen referencyjnych to według pomysłodawców metoda bodźcowa, która pomoŜe
przedsiębiorstwom zwiększyć efektywność, da środki na niezbędne remonty i modernizacje.
Trudno jest doszukać się w tej metodzie jakiegokolwiek bodźca, który powodowałby
zwiększenie efektywności przedsiębiorstw, aby te poprzez pryzmat cenowy dostrzegały
interes odbiorcy. Nie naleŜy zapominać, Ŝe w dotychczasowej metodzie, od ponad roku, takŜe
pojawił się element bodźcowy, o wiele efektywniejszy od zdezaktualizowanego juŜ
współczynnika poprawy efektywności przedsiębiorstw Xw - zwrot z kapitału zaangaŜowanego
w działalność gospodarczą w zakresie zaopatrzenia w ciepło. Innym mechanizmem
bodźcowym funkcjonującym od dawna w rozporządzeniach określających zasady
kształtowania i kalkulacji taryf dla ciepła, jest moŜliwość zaproponowania obowiązywania
przedstawionej do zatwierdzenia Prezesowi URE taryfy dla ciepła na co najmniej okres
dwóch lat, co powoduje moŜliwość stosowania zaproponowanego współczynnika Xr, który
wraz ze średniorocznym wskaźnikiem cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem w
poprzednim roku kalendarzowym, wyznacza procentowy, coroczny wzrost cen i stawek opłat
w zatwierdzonej taryfie. W aktualnym rozporządzeniu taryfowym dla ciepła [6], przepis jest
określony w § 26. Niestety, niewiele przedsiębiorstw korzysta z takiej moŜliwości.
Zasady uwzględnienia w taryfie zwrotu z kapitału zaangaŜowanego w działalność
ciepłowniczą określa § 25 rozporządzenia taryfowego dla ciepła, a ocena dokonana przez
Regulatora musi być oparta na twardych dowodach (w celu wyeliminowania dowolnej
uznaniowości), zawartych w dokumentach przedstawianych przez przedsiębiorstwa - bilans
przedsiębiorstwa i sprawozdanie finansowe, porównanie kosztów jednostkowych, wzrost
i poziom ceny wskaźnikowej, udokumentowane oszczędności wynikające z poprawy
efektywności funkcjonowania przedsiębiorstwa.
5. ZAKOŃCZENIE
Propozycja taryfowania ciepła oparta na cenach referencyjnych, w obecnym kształcie, jest
daleka od sposobu, który prowadziłby do równowagi pomiędzy interesami odbiorców i
przedsiębiorstw energetycznych. DuŜy stopień skomplikowania przedstawionej propozycji
stwarza moŜliwość pomyłek przy wyznaczaniu cen i stawek opłat, utrudnia kontrolę. W
przyjętych załoŜeniach nie ma moŜliwości zatrzymania, czy chociaŜby ograniczenia wzrostu
cen i stawek opłat. Mało prawdopodobnym jest załoŜenie, Ŝe moŜliwości zwiększenia
przychodu, które będą zagwarantowane prawnie, mogłyby być w przyszłości ograniczane
przez same przedsiębiorstwa. Na ten temat, moim zdaniem powinno się jeszcze sporo
dyskutować aby w przyszłości wypracować taką metodę, która byłaby na tyle dobra, Ŝeby
mogła funkcjonować przez kilkanaście lat bez zmian, dając satysfakcję przedsiębiorstwom,
ale jednocześnie nie stawiając odbiorcy na pozycji wykorzystywanego przez monopolistę
podmiotu.
LITERATURA
[1] Bogusławski P, Szypulska A, Wróbel A.: ZróŜnicowanie sektora ciepłowniczego a
efektywność jego przedsiębiorstw. Rynek Energii nr 6, 2006.
[2] http://pl.wikipedia.org/wiki/Negocjacje
[3]http://www.jastrzebie.pl/dqe/file/application/pdf/file00004922/negocjacje_krotkie_podsum
owanie.pdf
[4] Kędziora W., Zapałowski M.: Główne bariery rozwoju rynku ciepła. Rynek ciepła 2007.
Materiały i studia. KAPRINT, Lublin 2007.
[5] Porter M.E., Strategia Konkurencji, PWE, Warszawa 1992, rozdział I.
[6] Rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 9 października 2006 r. w sprawie
szczegółowych zasad kształtowania i kalkulacji taryf oraz rozliczeń z tytułu zaopatrzenia w
ciepło (Dz. U. z 2006 r. Nr 193 poz. 1423).
[7] Ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz. U. z 2006 r. Nr 89, poz. 625,
Nr 104, poz. 708, Nr 158, poz. 1123 i Nr 170, poz. 1217 oraz z 2007 r. Nr 21, poz. 124, Nr
52, poz. 343, Nr 115 poz. 790 i Nr 130 poz. 905).
[8] Szymczyk S.: Przyczyny trudnej sytuacji ekonomicznej polskiego ciepłownictwa
sieciowego. Rynek Energii 2007, nr 5.
REFERENCE PRICES OF HEAT - AN INNOVATION OR A "REHASHED" IDEA?
Key words: tariff for heat, prices and rates of heat, reference prices
Summary. This paper is a critical contribution to discussion about a new approach to
regułation of prices and rates in the heating sector. The author showed some weak points of
the proposed method as well as existing legał tools which can be used to improve
effectiveness of district heating companies.
Paweł Bogusławski, mgr, Radca Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki, ul. Chłodna 64, 00872 Warszawa.