10) Stanisław Bułajewski_Zadania i kompetencje powiatu związane

Dr Stanisław Bułajewski
Uniwersytet Warmińsko-Mazurski w Olsztynie
Wydział Prawa i Administracji
Katedra Prawa Konstytucyjnego
Zadania i kompetencje powiatu w zakresie ochrony zdrowia
1. Wstęp
Wykonywanie zadań związanych z ochroną zdrowia należy do najważniejszych
obowiązków organów władzy publicznej, które zgodnie z art. 68 ust. 2 Konstytucji RP1, mają
zapewnić obywatelom, niezależnie od ich sytuacji materialnej, równy dostęp do świadczeń
opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych. Co więcej, nie tylko obywatel
ubezpieczony, ale każdy obywatel posiada to uprawnienie – nie ma też mowy o różnicowaniu
według kryterium sytuacji materialnej. Jeżeli zaś chodzi o wskazanie podmiotu, na którym
spoczywa obowiązek zoorganizowania systemu ochrony zdrowia zapewniającego efektywne
wykonanie omawianego prawa, to z całą pewnością spoczywa on na władzach publicznych2.
Oczywiście, zgodnie z art. 68 ust. 1 Konstytucji RP, prawo do ochrony zdrowia
przynależy każdemu człowiekowi3, jest to więc prawo uniwersalne, choć znaczna część
doktryny ma sporo wątpliwości zarówno do wykładni tego ustępu, jak i całego artykułu.
Między innymi Janusz Trzciński wskazuje, że z jednego punktu widzenia ust. 1 Konstytucji
RP, który stanowi, że każdy ma prawo do ochrony zdrowia, „nie pozostaje w ścisłym związku
z ustępami kolejnymi – może być wykładany samodzielnie, a więc jako prawo podmiotowe,
którego adresatem jest każdy [obywatel]”. Według drugiej interpretacji, z którą autor się
utożsamia, postanowienia art. 68 powinny być czytane i interpretowane w związku ze sobą.
To oznacza, że postanowienie, iż „każdy ma prawo do ochrony zdrowia” (ust. 1) należy
czytać łącznie z postanowieniami, takimi jak: »obywatelom, niezależnie od ich sytuacji
Konstytucja z dnia 2 kwietna 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483 z późn. zm.).
P. Bała, Prawo do ochrony zdrowia i prawa pacjęta, [w:] P. Bała, M. Załucki (red.), Prowadzenie
działlności leczniczej – aspekty prawne, Warszawa 2013, s. 17.
3
Trybunał Konstytucyjny prawidłowo wskazuje, że z art. 68 ust. 1 „należy wywieść podmiotowe prawo
jednostki do ochrony zdrowia oraz obiektywny nakaz podejmowania przez władze publiczne takich działań,
które są konieczne dla należytej ochrony i realizacji tego prawa“ (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23
marca 1999 r., K 2/98, OTK 1999, nr 3, poz. 38). Trybunał stwierdza też: „Treścią prawa do ochrony zdrowia
nie jest naturalnie jakiś abstrakcyjnie określony [...] stan »zdrowia« poszczególnych jednostek, ale możliwość
korzystania z systemu ochrony zdrowia, funkcjonalnie nakierunkowanego na zwalczanie i zapobieganie
chorobom, urazom i niepełnosprawności“ (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 stycznia 2004 r., K
14/03).
1
2
1
materialnej, władze publiczne zapewniają równy dostęp do świadczeń opieki zdrowotnej
finansowanej ze środków publicznych« (ust. 2). Przy takim rozumieniu art. 68, pomimo innej
redakcji ustępu pierwszego w porównaniu do ust. 2-5, art. 68 stanowi jedną całość
redakcyjną”4. Moim zdaniem, słowo „każdy“ użyte w art. 68 ust. 1 odnosi się do każdego
człowieka, niezależnie od tego, czy posiada obywatelstwo polskie, czy też nie5.
Zadania z zakresu ochrony zdrowia spoczywają również na poszczególnych szczeblach
samorządu terytorialnego6. Zakres działania i zadania powiatu określa ustawa z dnia 5
czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym7. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy,
powiat wykonuje określone zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie
promocji i ochrony zdrowia. Szczegółowy zakres kompetencji powiatu w interesującym nas
obszarze określają jednak inne ustawy, odnoszące się m.in. do takich zagadnień, jak
przeciwdziałanie alkoholizmowi, narkomanii, zwalczanie zagrożeń epidemiologicznych,
zapewnienie dostępu do opieki ambulatoryjnej. Zadania powiatu w zakresie ochrony zdrowia
można podzielić na: wynikające z pełnienia funkcji organu założycielskiego dla
samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej (dotyczące pełnienia funkcji
właścicielskich) oraz pozostałe zadania, które w tym miejscu wystarczy jedynie wymienić.
Chodzi
mi
tu
oczywiście
o
takie
zadania,
jak:
rehabilitacja
zawodowa
osób
niepełnosprawnych; wystawianie skierowań do zakładu opiekuńczo-leczniczego i do zakładu
pielęgnacyjno-opiekuńczego; tworzenie powiatowego planu zabezpieczenia medycznych
działań ratowniczych; organizowanie i zapewnienie usług o odpowiednim standardzie w
domach pomocy społecznej dostosowanych do szczególnych potrzeb osób z zaburzeniami
psychicznymi; udział w realizacji zadań z zakresu ochrony zdrowia psychicznego, w tym w
szczególności dzieci i młodzieży; udział w realizacji zadań z zakresu ochrony przed
następstwami używania tytoniu, jak też profilaktyki i rozwiązywania problemów
alkoholowych; realizacja zadań z zakresu inspekcji sanitarnej; ustalanie rozkładu godzin
pracy aptek ogólnodostępnych; obowiązek zapewnienia kobietom w ciąży opieki medycznej,
J. Trzciński, Komentarz do art. 68 Konstytucji RP, [w:] K. Działocha, L. Garlicki, P. Sarnecki, W.
Sokolewicz, J. Trzciński, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej – komentarz, Warszawa 2003, t. 3, s. 2.
5
Należy także wspomnieć, iż art. 68 Konstytucji RP formułuje m.in. pewne zasady polityki państwa,
takie jak: zapewnienie szczególnej opieki zdrowotnej dzieciom, kobietom ciężarnym, osobom
niepełnosprawnym i osobom w podeszłym wieku (art. 68 ust. 3), zwalczanie chorób epidemicznych i
zapobieganie negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska (art. 68 ust. 4) czy też popieranie
rozwoju kultury fizycznej, zwłaszcza wśród dzieci i młodzieży (art. 68 ust. 5).
6
Oczywiście administracja rządowa powinna (co też się dzieje) wypełniać zadania z zakresu ochrony
zdrowia, jednakże dopiero w sytuacji, w której jednostka samorządu terytorialnego nie może takiemu zadaniu
podołać.
7
Tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 595 z późn. zm.
4
2
socjalnej i prawnej. Powiat realizuje także zadania dotyczące promocji zdrowia i profilaktyki
zdrowotnej w ramach programów polityki zdrowotnej.
Scharakteryzowanie w sposób kompleksowy i wyczerpujący wszystkich kwestii, jakie
zostały zawarte w tytule pracy, nie będzie możliwe w ramach tak krótkiego artykułu. Dlatego
też skoncentruję się na jednym, moim zdaniem najistotniejszym zadaniu, jakie realizuje
powiat jako jednostka samorządu terytorialnego. Postaram się krótko zaprezentować powiat
jako właściciela samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej (SP ZOZ) ze
szczególnym uwzględnieniem procedury ich przekształcania w spółkę kapitałową.
W artykule będę starał się przedstawić wady i zalety dwóch form organizacyjnych
szpitali powiatowych, tj. SP ZOZ oraz tych działających jako spółki kapitałowe. Co istotne,
proces przekształcenia SPZOZ w spółki kapitałowe, czyli spółkę akcyjną lub spółkę z
ograniczoną odpowiedzialnością, zaprezentuję na podstawie własnych doświadczeń jako
radnego Powiatu Mrągowskiego, gdzie w ostatnim okresie nastąpiło takie przekształcenie
szpitala.
Najczęściej wspomniana zmiana polega na przekształceniu SP ZOZ w spółkę z o.o.,
która jest jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną i występuje w obrocie
prawnym i gospodarczym jako spółka z o.o. o ściśle określonym kapitale początkowym, a jej
(zazwyczaj) jedynym wspólnikiem posiadającym 100% udziałów jest powiat. Oczywiście
samo przekształcenie SP ZOZ w spółkę kapitałową nie uzdrowi sytuacji finansowej szpitala, a
nawet sprawi, że zakład będzie od tej pory posiadał zdolność upadłościową. Jednakże ta
forma organizacyjna moim zdaniem generuje więcej pozytywów niż negatywów.
2. Samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej
Wprowadzona w 1999 r. reforma ochrony zdrowia oraz nowy podział administracyjny
kraju sprawiły, że powiat stał się organem założycielskim dla SP ZOZ-ów. Podstawą były
przepisy dwóch aktów prawnych, tj. art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz rozporządzenia
Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 czerwca 2001 r. w sprawie wykazu samodzielnych
publicznych zakładów opieki zdrowotnej, które zostały przejęte przez gminy, powiaty i
samorządy województw.
3
W chwili obecnej kompetencje i obowiązki powiatu jako organu założycielskiego dla
SP ZOZ-ów nie określa już ustawa z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej 8,
ale ustawa o z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej9 oraz wydane na jej
podstawie rozporządzenia Ministra Zdrowia.
Wśród uprawnień właścicielskich powiatu można wymienić m.in.: możliwość
tworzenia, przekształcania i likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej (w drodze
uchwały); nadawanie mu statutu; nawiązywanie z kierownikiem zakładu stosunku pracy;
nadzór nad zakładami opieki zdrowotnej zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia
20 grudnia 2012 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania kontroli podmiotów
leczniczych10. Ustawowa regulacja SP ZOZ-u jest specyficzna, albowiem ten podmiot
leczniczy nie jest przedsiębiorcą. Na marginesie należy dodać, iż zgodnie z art. 7 ustawy o
działalności leczniczej, prawo prowadzenia SP ZOZ-ów posiadają nie tylko jednostki
samorządu terytorialnego, ale i Skarb Państwa, uczelnie medyczne oraz Centrum Medyczne
Kształcenia Podyplomowego11. Co istotne, SP ZOZ jako osoba prawna jest jednostką sektora
finansów publicznych, a więc nie posiada zdolności upadłościowej.
2.1. Istota i podstawy prawne przekształcenia SP ZOZ
Jak słusznie zauważono, funkcjonowanie samodzielnych publicznych zakładów opieki
zdrowotnej w obecnej formule spowodowało ogromne ich zadłużenie, które destabilizuje
system opieki zdrowotnej12. Wielokrotnie podejmowane różnego rodzaju działania naprawcze
(m.in. oddłużanie, restrukturyzacja) zmierzały do poprawy funkcjonowania SP ZOZ-ów i
racjonalizacji gospodarowania zasobami będącymi w ich dyspozycji. Nieefektywna, ułomna
forma prawna tych podmiotów, niewystarczające kwalifikacje kadr zarządzających, jak też
ograniczona odpowiedzialność podmiotów tworzących za zobowiązania SPZOZ-ów to
główne przyczyny braku oczekiwanych efektów. W tych warunkach uznano przekształcenie
tych podmiotów w spółki kapitałowe „za działanie pomocne w rozwiązaniu problemu ich
Tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r., nr 14, poz. 89 z późn. zm.
Tekst jedno.: Dz. U. z 2013 r., poz. 217 z późn. zm.
10
Dz. U. z 2012 r., poz. 1509.
11
Kwestie dotyczące problematyki ustrojowej SP ZOZ-ów pozostają w niniejszym artykule poza
zakresem naszego zainteresowania.
12
Zadłużenie szpitali (motyw ten wprost nie został wymieniony w ustawie) na koniec 2011 r. wynosiło
ono 10,06 mld zł. Podaję za: Domański, Zakrzewski, Palinka, Przekształcanie SPZOZ i innych podmiotów
leczniczych Szanse i zagrożenia dla spółek powstałych w wyniku przekształcenia SPZOZ,
<http://wartowiedziec.org/attachments/article/8243/przeksztalcenia_DZP.pdf>, dostęp: 15.04.2014 r. (autor
publikacji elektronicznej: P. Pawłowski).
8
9
4
zadłużenia oraz doskonaleniu zarządzania oraz służące poprawie efektywności wykorzystania
posiadanych zasobów”13.
Jeżeli zaś chodzi o samo przekształcenie SP ZOZ, to ogólnie proces ten możemy
scharakteryzować jako ciąg działań podejmowanych przez powiat, czyli organ tworzący, przy
udziale wielu innych podmiotów, wykonywany zgodnie z zasadami i procedurami, w którego
efekcie SP ZOZ uzyskuje status spółki kapitałowej14. Proces przekształcenia SP ZOZ-ów nie
stanowi jednak prywatyzacji tych podmiotów, a jedynie ich komercjalizację, co w
konsekwencji prowadzi do nabycia przez przekształcony podmiot statusu przedsiębiorcy w
myśl ustawy o działalności leczniczej. Oczywiście po przekształceniu zakłady te stają się
spółkami kapitałowymi, jednakże sama ustawowa procedura przekształcania nie może
doprowadzić do ich choćby częściowej prywatyzacji15.
Podstawowym aktem prawnym regulującym m.in. zasady przekształcania SP ZOZ-ów
w spółki kapitałowe jest wielokrotnie już cytowana w niniejszym artykule ustawa o
działalności leczniczej. Zasady przekształcania SP ZOZ określają art. 70–82 ww. ustawy oraz
wydane do niej dwa rozporządzenia wykonawcze:
1) rozporządzenie Ministra Skarbu Państwa z 22 grudnia 2011 r. w sprawie określenia
wzoru
kwestionariusza
samodzielnego
publicznego
zakładu
opieki
zdrowotnej
przeznaczonego do przekształcenia w spółkę kapitałową oraz wykazu niezbędnych
dokumentów do sporządzenia aktu przekształcenia16,
2) rozporządzenie Ministra Skarbu Państwa z 22 grudnia 2011 r. w sprawie określenia
ramowego wzoru aktu przekształcenia samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej
w spółkę kapitałową17.
Przekształcenie, stosownie do art. 69 ustawy o działalności leczniczej, może polegać
na:
– przekształceniu jednego SP ZOZ-u w spółkę kapitałową,
– przekształceniu kilku SP ZOZ-ów w jedną spółkę kapitałową pod warunkiem, że
przekształcane jednostki mają ten sam podmiot tworzący,
– przekształceniu kilku SP ZOZ-ów mających różne podmioty tworzące w jedną spółkę
kapitałową.
M. Hass-Symotiuk, Przekształcenie samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej w spółki
kapitałowe a efektywność gospodarowania zasobami opieki zdrowotnej, „Zeszyty Naukowe Uniwersytetu
Szczecińskiego 757: Finanse, Rynki Finansowe, Ubezpieczenia“ 2013, nr 58, s. 57.
14
Ibidem, s. 58.
15
T. Rytlewski, Komentarz do art. 69 ustawy o działalności leczniczej, [w:] F. Grzegorczyk (red.),
Ustawa o działalności leczniczej – komentarz, Warszawa 2013, s. 241.
16
Dz. U. z 2012 r., poz. 26.
17
Dz. U. z 2012 r., poz. 44.
13
5
2.2. Organ dokonujący przekształcenia
W przypadku samorządu powiatowego organem dokonującym przekształcenia
samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej w spółkę kapitałową, jest zarząd
powiatu18. Jak słusznie zauważono, „każdorazowo dla wszczęcia procedury przekształcenia
SP ZOZ-u kończącej się utworzeniem nowej spółki kapitałowej, której udziałowcem albo
akcjonariuszem będzie jednostka samorządu terytorialnego, będąca wcześniej podmiotem
tworzącym dla przekształcanego SPZOZ-u, konieczna będzie uchwała organu stanowiącego
właściwej jednostki, stanowiąca podstawę do podejmowania przez organ wykonawczy
działań w charakterze podmiotu dokonującego przekształcenia“19. Stanowi tak art. 12 pkt 8
lit. g) i i) ustawy o samorządzie powiatowym.
2.3. Etapy przekształcenia SP ZOZ-u w spółkę kapitałową
W procesie przekształcenia20 można wyróżnić następujące etapy: przygotowawczy,
realizacyjny, wpisy do Krajowego Rejestru Sądowego (KRS) rejestru przedsiębiorców oraz
rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą – powstanie spółki kapitałowej.
W trakcie etapu przygotowawczego organ tworzący podejmuje decyzję o
przekształceniu
SP
ZOZ-u
w
spółkę
kapitałową,
tj.
w
spółkę
z
ograniczoną
odpowiedzialnością lub spółkę akcyjną21. Oczywiście dokonanie przekształcenia na
podstawie ustawy o działalności leczniczej ma charakter fakultatywny. Decyzję w tej kwestii
co do zasady podejmuje organ tworzący. Ustawodawca zachęca jednak jednostkę samorządu
terytorialnego do owego przekształcenia poprzez system zachęt o charakterze finansowym –
stwarza m.in. możliwość umorzenia zobowiązań podmiotu tworzącego przejętych po SP
ZOZ-ie oraz uzyskania przez ten podmiot dotacji celowej z budżetu państwa. Niestety
ustawodawca poprzez konkretne unormowania często nie pozostawia (głównie samorządom
słabym finansowym) wyboru, albowiem przekształcenie SP ZOZ-u w spółkę jest alternatywą
dla corocznego pokrywania ujemnego wyniku finansowego SP ZOZ-u przez podmiot
Art. 75 pkt 2 ustawy o działalności leczniczej.
T. Rytelewski, op. cit., s. 261-262.
20
Zgodnie z art. 73 ustawy o działalności leczniczej, utworzenie spółki kapitałowej może polegać na
przekształceniu SP ZOZ-ów w jedną spółkę, pod warunkiem że zakłady te mają ten sam podmiot tworzący.
Można też przekształcić w jedną spółkę SP ZOZ-y mające różne podmioty tworzące będące jednostkami
samorządu terytorialnego.
21
W przypadku Powiatu Mragowskiego proces przekształcenia szpitala powiatowego w spółkę
kapitałową poprzedziło podjęcie uchwały z dnia 25 stycznia 2013 r. w sprawie określenia zasad wnoszenia
wkładów oraz obejmowania, nabywania i zbywania udziałów i akcji w spółkach.
18
19
6
tworzący22. Ponadto chcąc uzyskać dotację z budżetu państwa, umorzenie z budżetu państwa
albo przeniesienie wydatków z budżetu państwa, trzeba działać szybko 23. Zgodnie z art. 190
ustawy o działalności leczniczej, jeżeli podmiot tworzący przekształcił SP ZOZ w spółkę
kapitałową na zasadach określonych w art. 69-82 w okresie do dnia 31 grudnia 2013 r., to
zobowiązania, o których mowa w art. 191 i art. 192 ust. 1, umarza się24.
Procedura tworzenia i przekształcania spółek została szczegółowo opisana w kodeksie
spółek handlowych, jednakże przepisy tego aktu nie będą miały zastosowania w zakresie
uregulowanym w ustawie o działalności leczniczej. Obecnie praktycznie nie występuje
jakiekolwiek ryzyko podważenia przez sądy administracyjne procesu przekształcenia SP
ZOZ-u w spółkę kapitałową
Co istotne, przekształcenie SP ZOZ-u w spółkę kapitałową pozwala na zmianę formy
prawnej
bez
konieczności
wcześniejszej
likwidacji
zakładu.
W
ramach
procesu
przygotowawczego podmiot tworzący – na podstawie przychodów ze sprawozdania
finansowego za ostatni rok obrotowy oraz danych o zobowiązaniach i inwestycjach
krótkoterminowych według stanu na dzień poprzedzający dzień złożenia wniosku o wpisanie
spółki kapitałowej do rejestru przedsiębiorców – ustala wskaźnik zadłużenia samodzielnego
Art. 59 w zw. z art. 216 ustawy o działalności leczniczej.
M. Dercz, T. Rek, Komentarz do art. 69 ustawy o działalności leczniczej, [w:] M. Dercz, T. Rek,
Ustawa o działalności leczniczej – komentarz, Warszawa 2012, s. 267.
24
Art. 191: Umorzeniu podlegają znane na dzień 31 grudnia 2009 r. zobowiązania podmiotu tworzącego
przejęte od SP ZOZ-u wraz z odsetkami: 1) z tytułu podatków wobec budżetu państwa oraz należności celnych;
2) z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w części finansowanej przez płatnika oraz na Fundusz Pracy, z
wyjątkiem składek na ubezpieczenie emerytalne; 3) wobec Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób
Niepełnosprawnych; 4) z tytułu: a) opłat za gospodarcze korzystanie ze środowiska w rozumieniu przepisów o
ochronie i kształtowaniu środowiska, b) opłat za korzystanie ze środowiska w rozumieniu przepisów Prawa
ochrony środowiska, c) opłat za szczególne korzystanie z wód w rozumieniu przepisów Prawa wodnego –
stanowiących przychody Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, wojewódzkich
funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej oraz dochody budżetów powiatów i budżetów gmin,
niezależnie od tego, na rachunek bankowy którego organu administracji publicznej opłaty te powinny być
wpłacone przez zakład, z zastrzeżeniem art. 195; 5) z tytułu administracyjnych kar pieniężnych określonych w
przepisach ustaw wymienionych w pkt 4; 6) z tytułu opłat za użytkowanie wieczyste gruntów Skarbu Państwa w
części stanowiącej dochód budżetu państwa; 7) z tytułu odsetek za zwłokę, opłaty prolongacyjnej, opłaty
dodatkowej, kosztów upomnienia, od zaległości wymienionych w pkt 1-6. Art. 192: 1. Umorzeniu podlegają
również: 1) zobowiązania z tytułów wymienionych w art. 191, w stosunku do których do dnia przekształcenia, o
którym mowa w art. 80 ust. 1, zostały wydane decyzje rozkładające ich spłatę na raty lub odraczające termin ich
płatności, albo gdy zobowiązania te stanowią należności sporne; 2) opłaty prolongacyjne ustalone w związku z
decyzjami, o których mowa w pkt 1; 3) koszty egzekucyjne dotyczące zobowiązań z tytułów wymienionych w
art. 191. 2. Umorzeniu nie podlegają zobowiązania z tytułu: 1) zaległości podatkowych i celnych określonych w
decyzji właściwego organu podatkowego, organu celnego lub organu kontroli skarbowej, 2) składek na
ubezpieczenia społeczne i składek na Fundusz Pracy, 3) wpłat do Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób
Niepełnosprawnych, 4) opłat i kar dla Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej,
wojewódzkich funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej, budżetów powiatów i budżetów gmin, 5)
opłat za użytkowanie wieczyste gruntów Skarbu Państwa – określone w wyniku postępowania kontrolnego,
jeżeli zaległości te określone zostały w związku z dokonywaniem czynności prawnych mających na celu
obejście przepisów podatkowych, o należnościach celnych, o ubezpieczeniach społecznych lub przepisów
dotyczących wymiaru i poboru tych należności.
22
23
7
publicznego zakładu opieki zdrowotnej25. Obowiązek ten został wprowadzony w jednym celu
– ma zapobiec tworzeniu spółek, które działałyby z zadłużeniem SP ZOZ-u, co w
konsekwencji determinowałoby konieczność postawienia takich spółek w stan upadłości już
w pierwszym etapie ich działalności26.
Następnie organ tworzący może kontynuować proces przekształcenia lub zaniechać
dalszych czynności, które są zależne właśnie od wysokości ustalonego na podstawie art. 7072 ustawy o działalności leczniczej wskaźnika zadłużenia i przedstawiają się następująco:
1) wskaźnik zadłużenia powyżej 0,5 – podmiot tworzący przed dniem przekształcenia
przejmuje zobowiązania SP ZOZ-u o takiej wartości, aby wskaźnik zadłużenia wyniósł nie
więcej niż 0,5;
2) wskaźnik zadłużenia na poziomie 0,5 lub mniej – podmiot tworzący może przed
dniem przekształcenia przejąć zobowiązania SP ZOZ-u.
Ustawodawca wprowadził również zasadę kolejności przejmowania zobowiązań SP
ZOZ-ów przez organ tworzący i ustalił, że przejęciu podlegają przede wszystkim
zobowiązania najdawniej wymagalne, obejmujące kwotę główną wraz z odsetkami27.
Ostatnim
etapem
czynności
przygotowawczych
jest
doręczenie
przez
kierownika
przekształconego SP ZOZ-u wypełnionego kwestionariusza oraz dostarczenie wymaganych
dokumentów, których wzory znajdują się w cytowanym już rozporządzeniu Ministra Skarbu z
22 grudnia 2012 r.
W fazie realizacyjnej następuje określenie kosztów przekształcenia, wybór stosownych
procedur i metod oraz przygotowanie przez podmiot tworzący aktu przekształcenia SP ZOZ
w spółkę z o.o. lub w spółkę akcyjną. Na sfinalizowanie tej decyzji ustawa o działalności
leczniczej określa 12-miesięczny termin bez możliwości jego przedłużenia, dlatego też
zakończenie procesu przekształcenia SP ZOZ powinno nastąpić nie później niż do końca
2014 r. Zakresem aktu przekształcenia obejmuje się28:
– akt założycielski spółki, będący odpowiednikiem umowy lub statutu spółki, w którym
należy określić wielkość kapitału zakładowego oraz liczbę i wysokość udziałów (akcji)
spółki;
– skład i dane identyfikacyjne członków organów spółki (zarządu i członków rady
nadzorczej) pierwszej kadencji oraz długość jej trwania;
– regulamin organizacyjny.
25
26
27
28
Zob. art. 70 ustawy o działalności leczniczej.
T. Rytlewski, op. cit., s. 243.
P. Bała, op. cit., s. 63.
M. Hass-Symotiuk, op. cit., s. 61.
8
Kolejnym etapem procesu przekształcenia jest jest złożenie przez zarząd spółki wniosku
o wpis do KRS – rejestru przedsiębiorców, a następnie do rejestru podmiotów
prowadzących działalność leczniczą29. Co istotne, dzień wpisania spółki do rejestru
przedsiębiorców jest dniem przekształcenia SP ZOZ w spółkę kapitałową. Ponadto nie jest
konieczne dodatkowe składanie wniosku o wykreślenie z KRS podmiotu podlegającego
przekształceniu, albowiem wykreślenie to następuje z urzędu z dniem zarejestrowania
powstałej w wyniku przekształcenia spółki30. Oczywiście z dniem przekształcenia pracownicy
SP ZOZ-u stają się z mocy prawa pracownikami spółki powstałej na bazie tego zakładu,
natomiast stosunki pracy osób zatrudnionych na podstawie powołania w danym SP ZOZ-ie
wygasają z dniem przekształcenia31.
3. Etapy przekształcania Szpitala Powiatowego w Mrągowie
W ramach tego podrozdziału pragnę krótko omówić niektóre uchwały, jakie zostały
podjęte zarówno przez Radę Powiatu, jak i Zarząd Powiatu Mrągowskiego w trakcie
przekształcania SP ZOZ-u w spółkę z o.o. Oczywiście sytuacja tego przekształcenia była
specyficzna, albowiem wiązała się również z wyborem operatora, który w perspektywie miał
zarządzać szpitalem. Oto te uchwały:
a) uchwała nr XXIX/194/2013 Rady Powiatu w Mrągowie z dnia 25 stycznia 2013 r. w
sprawie przekształcenia Szpitala Powiatowego im. M. Kajki w Mrągowie w spółkę z
ograniczoną odpowiedzialnością32;
b) uchwała nr XXIX/195/2013 Rady Powiatu w Mrągowie z dnia 25 stycznia 2013 r. w
sprawie określenia zasad wnoszenia wkładów oraz obejmowania, nabywania i
zbywania udziałów i akcji w spółkach33;
c) uchwała nr 140/1010/2013 Zarządu Powiatu Mrągowskiego z dnia 8 marca 2013 r. w
sprawie procedur w celu przekształcenia Szpitala Powiatowego im. M. Kajki w
Mrągowie w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością34;
Trzeba pamiętać, że wniosek o wpis do rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą należy
złożyć dopiero po uzyskaniu wpisu do rejestru przedsiębiorców.
30
T. Rytlewski, op. cit., s. 268.
31
Art. 81 ustawy o działalności leczniczej.
32
Akt ten rozpoczął proces przekształcenia ww. SP ZOZ-u w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z
100% udziałem Powiatu Mrągowskiego w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 15 kwietnia 2011 r.
o działalności leczniczej.
33
Przedmiotowa uchwała, stanowiąca wstęp do działań powiatu, dała podstawę do przekształcenia
szpitala powiatowego w spółkę z o.o.
34
W ramach tej uchwały zostały określone terminy przygotowania dokumentów niezbędnych do
przekształcenia szpitala.
29
9
d) uchwała nr XXXII/210/2013 Rady Powiatu w Mrągowie z dnia 18 kwietnia 2013 r. w
sprawie
wyrażenia
zgody
na
zbycie,
oddanie
w
użytkowanie
udziałów
przekształconego w spółkę z o.o. Szpitala im. M. Kajki w Mrągowie35;
e) uchwała nr 146/1043/2013 Zarządu Powiatu Mrągowskiego z dnia 19 kwietnia 2013 r.
w sprawie ogłoszenia o naborze operatora zarządzającego w tworzonym podmiocie
prawa handlowego pod firmą Szpital Mrągowski im. M. Kajki Spółka z o.o. w
Mrągowie36;
f) uchwała nr 150/1081/2013 Zarządu Powiatu Mrągowskiego z dnia 25 maja 2013 r. w
sprawie powołania komisji konkursowej do wyboru operatora zarządzającego
przekształconym w spółkę z o.o. Szpitalem Powiatowym im. M. Kajki w Mrągowie37;
g) uchwała nr 168/1169/2013 zarządu Powiatu Mrągowskiego z dnia 6 września 2013 r.
w sprawie wyboru operatora do dalszych negocjacji w celu zawarcia umowy na
zarządzanie Szpitalem Powiatowym im. M. Kajki w Mrągowie po przekształceniu w
spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością;
h) uchwała nr 177/1220/2013 r. Zarządu Powiatu Mrągowskiego z dnia 6 listopada 2013
r. w sprawie upoważnienia do złożenia oświadczenia woli o przyjęciu zrzeczenia się
użytkowania nieruchomości;
i)
uchwała nr 178/1234/2013 Zarządu Powiatu Mrągowskiego z dnia 6 listopada 2013 r.
w sprawie użyczenia dla Szpitala Powiatowego im. M. Kajki w Mrągowie
nieruchomosci stanowiących własność Powiatu Mrągowskiego38;
j) uchwała nr XL/261/2013 Rady Powiatu w Mrągowie z dnia 18 listopada 2013 r. w
sparwie wyrażenia zgody na użyczenie na okres 5 lat nieruchomości gruntowej
W uchwale tej Rada postanowiła wyrazić zgodę na zbycie, oddanie w użytkowanie do 70% udziałów
powiatu w przekształconym w spółkę z o.o. Szpitalu Powiatowym im. M. Kajki w Mrągowie, co nie wiązało się
z obawą utracenia przez powiat wpływu na kluczowe decyzje, które będą podejmowane przez spółkę w
przyszłości.
36
W ogłoszeniu o naborze zarząd sprecyzował swoje oczekiwania względem operatora zewnętrznego.
37
Tego typu uchwała nie była obligatoryjna, gdyż zarząd powiatu posiada kompetencję do wyboru
operatora zarządzającego, a ponadto decyzja komisji ma jedynie charakter opiniodawczy.
38
Powiat Mrągowski prowadzi czynności zmierzające do przekształcenia Szpitala Powiatowego im. M.
Kajki w spółkę z o.o. na podstawie ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej. Ustawa ta nie
ogranicza możliwości i form przekazywania nieruchomości na prowadzenie działalności w zakresie ochrony
zdrowia. Wśród nieruchomości niezbędnych do dalszej działalności szpitala znajduje się budynek kotłowni, na
którym zamontowano kolektory słoneczne. W związku z zapewnieniem trwałości projektu „Wykorzystanie
kolektorów słonecznych w celu poprawy efektywności energetycznej w Szpitalu Powiatowym im. M. Kajki w
Mrągowie” nieruchomość nie może być przedmiotem działalności odpłatnej. Wobec powyższego niezbędne jest
podjęcie uchwały o przekazaniu jej do użyczenia, tak aby środki z Regionalnego Programu Operacyjnego
Warmia i Mazury 2007-2013 w ramach osi priorytetowej 6 – Środowisko przyrodnicze, działanie 6.2 – Ochrona
środowiska przed zanieczyszczeniami i zniszczeniami, poddziałanie 6.2.1 – Wykorzystanie odnawialnych źródeł
energii nie podlegały zwrotowi.
35
10
zabudowanej budynkiem kotłowni spółki z ograniczoną odpowiedzialnością powstałej
w wyniku przekształcenia Szpitala Powiatowego im. M. Kajki w Mrągowie39;
k) uchwała nr XL/262/2013 Rady Powiatu w Mrągowie z dnia 18 listopada 2013 r. w
sprawie wyrażenia zgody na wydzierżawienie na okres do 30 lat nieruchomości dla
spółki z ograniczoną odpowiedzialnością powstałej w wyniku przekształcenia Szpitala
Powiatowego im. M. Kajki w Mrągowie40;
l) uchwała nr XL/263/2013 Rady Powiatu w Mrągowie z dnia 18 listopada 2013 r. w
sptrawie wyrażenia zgody na wydzierżawienie na okres następnych 20 lat
nieruchomości gruntowej zabudowanej41;
m) uchwała nr XL/264/2013 Rady Powiatu w Mrągowie z dnia 18 listopada 2013 r. w
sprawie zasad zbywania, oddawania w dzierżawę, najem, użytkowanie oraz użyczania
aktywów trwałych przez Szpital Powiatowy im. M. Kajki w Mrągowie42;
n) uchwała nr XL/265/2013 Rady Powiatu w Mrągowie z dnia 18 listopada 2013 r. w
sprawie wyrażenia zgody na zrzeczenie się użytkowania nieruchomości przez Szpital
Powiatowy im. M. Kajki w Mrągowie43;
o) uchwała nr 181/1242/2013 Zarządu Powiatu Mrągowskiego z dnia 19 listopada 2013
r. w sprawie powołania Prezesa Zarządu Szpitala Mrągowskiego im. M. Kajki Spółka
z o.o.;
p) uchwała nr 181/1243/2013 Zarzadu Powiatu Mrągowskiego z dnia 19 listopada 2013
r. w sprawie powołania członków Rady Nadzorczej Szpitala Mrągowskiego im. M.
Kajki Spółka z o.o.;
q) uchwała nr 182/1244/2013 Zarzadu Powiatu Mrągowskiego z dnia 19 listopada 2013
r. w sprawie użyczenia dla Szpitala Powiatowego im. M. Kajki w Mrągowie
nieruchomości stanowiących własność Powiatu Mrągowskiego;
39
Zob. przypis 37.
Niniejsza uchwała zapobiegła przekazaniu nieruchomości w formie aportu do tworzonej spółki. Powiat
w tym wypadku proponuje, aby nieruchomości niezbędne do prowadzenia działalności określonej w akcie
założycielskim spółki przekazać w formie dzierżawy. Długoletnie okres dzierżawy umożliwi podejmowanie
długofalowych decyzji związanych z funkcjonowaniem i rozwojem spółki, zabezpieczając niezbędny majątek
nieruchomy.
41
Ta uchwała nie miała bezpośredniego związku z przekształceniami dokonywanymi w mrągowskim
szpitalu, jednakże środki uzyskane z realizacji tej uchwały znacznie polepszyły płynność finansową tej jednostki.
42
Przy podejmowaniu ww. uchwały chodziło jedynie o dostosowanie zasad do postanowień nowej
ustawy o działalności leczniczej, gdyż stara uchwała regulująca tę materię była wydana na podstawie
nieobowiązującej już ustawy o zakładach opieki zdrowotnej.
43
Ta uchwała została podjęta w celu wyposażenia nowo powstałej spółki w majątek.
40
11
r) uchwała nr 183/1245/2013 Zarządu Powiatu Mrągowskiego z dnia 22 listopada 2013
r. w sprawie przekształcenia Szpitala Powiatowego im. M. Kajki w Mrągowie w
spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością i przyjęcie treści aktu przekształcenia44;
s) uchwała nr 183/1246/2013 Zarządu Powiatu w Mrągowie z dnia 22 listopada 2013 r.
w sprawie upoważnienia do złożenia oświadczenia woli do podpisania aktu
notarialnego dotyczącego przekształcenia Szpitala Powiatowego im. M. Kajki w
Mrągowie w spółkę z ograniczoną odpowiedzialności i przyjęcie treści aktu
przekształcenia;
t) uchwała nr XLI/266/2013 Rady Powiatu Mrągowskiego z dnia 25 listopada 2013 r. w
sprawie
przejęcia
zobowiązań
Samodzielnego
Publicznego
Zakładu
Opieki
Zdrowotnej w Mrągowie45;
u) uchwała nr 198/1340/2014 Zarządu Powiatu Mrągowskiego z dnia 25 lutego 2014 r. w
sprawie
zakończenia
postępowania
kwalifikacyjnego
na
wybór
operatora
zarządzajacego w tworzonym podmiocie prawa handlowego pod firmą Szpital
Mrągowski im. Michała Kajki Spółka z o.o. w Mrągowie;
v) uchwała nr 200/1357/2014 Zarządu Powiatu Mrągowskiego z dnia 11 marca 2013 r. w
sprawie wniesienia wkładów pieniężnych do Szpitala Mrągowskiego im. Michała
Kajki spółka z o.o. w Mrągowie.
Jak widać, przekształcanie SP ZOZ-u w spółkę prawa handlowego nie jest procesem
prostym i często towarzyszy mu obowiązek podjęcia szeregu uchwał zarówno przez organ
uchwałodawczo-kontrolny, jak i organ wykonawczy powiatu.
3. Podsumowanie
Z konstytucyjnych zasad pomocniczości oraz decentralizacji wynika nie tylko prawo,
ale również obowiązek przejęcia przez jednostki samorządu terytorialnego części zadań, które
44
Szpital Powiatowy, im. M. Kajki w Mrągowie jest samodzielnym publicznym zakładem opieki
zdrowotnej, dla którego organem założycielskim jest powiat. Uchwałą nr XXXIX/194/2013 Rada Powiatu w
Mrągowie w dniu 25 stycznia 2013 r. wyraziła wolę przekształcenia szpitala w spółkę z o.o. Na podstawie
kwestionariusza sporządzonego przez p.o. dyrektora szpitala oraz innych wymaganych dokumentów
przygotowano akt przekształcenia. Przekształcenie to pozwoli na ubieganie się o dotację z budżetu państwa, w
kwocie stanowiącej wartość pożyczki udzielonej przez powiat szpitalowi przed dniem 31 grudnia 2009 r., która
zostanie przeznaczona na pokrycie przejętych zobowiązań tej jednostki. Po sporządzeniu aktu przekształcenia
niezwłocznie zostanie złożony wniosek o wpisanie spółki do KRS. Spółka z dniem przekształcenia wstąpi we
wszystkie prawa i obowiązki, których podmiotem był szpital. Następnie przyjęto akt przekształcenia, którego
załącznikami są: akt założycielski spółki, pierwszy regulamin organizacyjny spółki.
45
Zgodnie z art. 72 ustawy, powiat jako organ tworzący skorzystał z możliwości przejęcia z dniem
przekształcenia zobowiązań SP ZOZ-u. Uchwała ta stanowi bazę do wystąpienia (zgodnie z art. 196 ust. 1
ustawy o działalności leczniczej) przez powiat do budżetu państwa o dotację
12
wcześniej realizowała administracja rządowa, w tym oczywiście zadań z zakresu ochrony
zdrowia obywateli.
W przypadku powiatów zadania te wykonywane są głównie poprzez prowadzenie
szpitali w różnych formach organizacyjnych. Funkcjonowanie tych podmiotów jako
Samodzielnych Publicznych Zakladow Opieki Zdrowotnej-ów moim zdaniem nie jest dobrym
rozwiązaniem. Ich forma organizacyjno-prawna powinna być bowiem bardziej nowoczesna i
efektywna finansowo. W tym miejscu nie pozostaje mi nic innego jak zgodzić się ze
stwierdzeniem, że „niedokreślona i niespójna konstrukcja, jaką jest SP ZOZ, nie powinna
zostać utrzymana. Nowa struktura prawno-organizacyjna zakładu opieki zdrowotnej
zapewniać winna samorządowi możliwość wpływania na dostępność, jakość i efektywność
wykonywanych przez dany podmiot usług, ale jednocześnie uniemożliwiać nepotyzm i
upolitycznienie zarządzania zakładem“46.
Moim zdaniem przekształcenie SP ZOZ-u w spółkę prowadzi do wielu korzystnych
zmian, takich jak:
a) zgodnie z art. 190-203 ustawy o działalności leczniczej, wiele zobowiązań
publicznoprawnych przejętych przez podmiot tworzący ulega umorzeniu z mocy
prawa47;
b) podmiot tworzący może ubiegać się o dotację przeznaczoną na spłatę zobowiązań
pieniężnych przejętych od przekształconego zakładu, odsetek od nich lub kosztów
przekształcenia, oczywiście pod warunkiem, że nowo powstała spółka została
(najpóźniej do 31 grudnia 2013 r.) wpisana do rejestru przedsiębiorców;
c) następuje racjonalizacja w udzielaniu świadczeń zdrowotnych;
d) obniżają się koszty administrowania podmiotem leczniczym;
e) zmienia się zakres odpowiedzialności dotychczasowego podmiotu tworzącego SP
ZOZ/właściciela
spółki
za
ich
zobowiązania;
w
przypadku
SP
ZOZ-u
odpowiedzialność ma charakter pełny i nieunikniony, w przypadku spółki ogranicza
się do wysokości majątku spółki, a wspólnicy nie odpowiadają za zobowiązania
46
Ibidem, s. 5.
Niestety spółka kapitałowa powstała w wyniku przekształcenia (w przeciwieństwie do samodzielnego
publicznego zakładu opieki zdrowotnej) ma zdolność upadłościową. Ponadto przejęcie części zadłużenia
podmiotu leczniczego przez powiat nie gwarantuje, że spółka ta będzie wypłacalna (w tej chwili występuje
sprzeczność postanowień ustawy o działalności leczniczej oraz ustawy – Prawo upadłościowe i naprawcze).
Zgodnie z art. 21 ust. 1. ustawy – Prawo upadłościowe i naprawcze, dłużnik jest obowiązany, nie później niż w
terminie dwóch tygodni od dnia, w którym wystąpiła podstawa do ogłoszenia upadłości, zgłosić w sądzie
wniosek o ogłoszenie upadłości. W przeciwnym razie dłużnik (lub osoba go reprezentująca) ponosi
odpowiedzialność odszkodowawczą. Podstawą upadłości spółki mogą być m.in. zobowiązania, które wynikają z
odpowiedzialności za zdarzenia medyczne oraz zobowiązania wobec ubezpieczycieli z tytułu ubezpieczenia od
zdarzeń medycznych.
47
13
spółki;
f) spółka powstała w wyniku przekształcenia SP ZOZ, zgodnie z wykładnią przepisów
ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych
dokonanej przez Ministerstwo Zdrowia, będzie mogła udzielać świadczeń
komercyjnych w pełnym zakresie;
g) nad spółką prawa handlowego sprawowana jest większa kontrola, m.in. przez
obligatoryjnie powoływaną radę nadzorczą lub komisję rewizyjną (oczywiście w
dalszym ciągu funkcje kontrolne utrzymuje starosta jako przewodniczący zarządu
powiatu oraz Minister Zdrowia);
h) spółka, w której 100% udziałów posiada samorząd powiatowy, jest także pośrednio
kontrolowana przez organ uchwałodawczo-kontrolny powiatu, który nadal uzyskuje
informacje o działalności spółki za pośrednictwem starosty i poszczególnych
członków zarządu powiatu. Radni też mogą sprawować kontrolę poprzez zgłaszanie
zapytań i interpelacji do starosty.
Oczywiście to tylko niektóre korzyści, jakie wynikają z przekształcenia SP ZOZ-u w
spółkę prawa handlowego. Analizując dotychczasowe przekształcenia, mogę z całą
odpowiedzialnością stwierdzić, iż obawy odnośnie do ryzyka upadłości przekształconych w
ten sposób szpitali okazały się nietrafne. Co więcej, przekształcone w spółki prawa
handlowego SP ZOZ-y dużo lepiej sobie radzą nie tylko z działalnościa leczniczą, ale również
z działalnością organizatorską. Także pacjenci przekształconych w spółki szpitali mają
zapewnione leczenie i opiekę na dużo wyższym poziomie niż poprzednio. Szpitale obecnie
funkcjonują jak przedsiębiorstwa, które walczą o klienta. Pacjent (klient) zadowolony i
dobrze obsłużony to większy kontrakt z NFZ. Dlatego uważam, że obecne przekształcenia
szpitali nie są zagrożeniem, ale szansą na lepszą opiekę medyczną, także na poziomie
powiatu.
14