Zapis panelu Towarzystwa Ekonomistów Polskich „Czy nowa reguła

Zapis panelu Towarzystwa Ekonomistów Polskich
„Czy nowa reguła fiskalna uzdrowi finanse publiczne w Polsce” z dnia 26.06.2013
Celem panelu Towarzystwa Ekonomistów Polskich było udzielenie odpowiedzi na pytania
dotyczące nowej reguły fiskalnej. Prelegenci zastanawiali się nad jej celem, a także ochroną,
jaką jest w stanie zapewnid w czasie głębokiego spowolnienia gospodarczego. Uczestnicy
rozmawiali również na temat wydatków sztywnych, które nie zostały uwzględnione w regule,
mimo że 70-80% wydatków w Polsce określanych jest na podstawie ustaw. To sprawia, że
trudno jest je zmienid. Ostatnim zagadnieniem podjętym przez zaproszonych gości był brak
sankcji dla rządu oraz Sejmu w przypadku, gdy reguła nie będzie przestrzegana, a także
stopieo skomplikowania nowej reguły.
Przesłanki dla stworzenia nowej reguły fiskalnej
Reguła wydatkowa została oficjalnie ogłoszona kilka tygodni temu, jednak prace nad nią
trwały już od kilku lat. Reguły, którymi dysponowaliśmy w Polsce do tej pory okazały się
niewystarczające. Dowodem na to jest fakt, że średni roczny deficyt z ostatnich 8-10 lat to
4%, co nie jest pożądanym stanem w finansach publicznych. Założeniem nowej reguły jest
poprawienie tej sytuacji.
Cel reguły i sposób działania
Ludwik Kotecki stwierdził, że dotychczasowe wyniki pokazują, iż finanse publiczne nie są
dostatecznie dobrze regulowane. Głównym problemem jest zbyt duża swoboda
procykliczności. Reguła powinna przede wszystkim mied ważną cechę- powinna byd
antycykliczna.
Wytworzył się mały mit, ze ta reguła jest bardzo skomplikowana, jednak w rzeczywistości nie
jest to zgodne z prawdą. Limit dynamiki wydatków w kolejnym roku zależy od
średniorocznego PKB i prognozowanej dynamiki cen, co wynika z ogólnej postaci reguły.
Poza tym działa ona w każdych warunkach, a nie jak do tej pory tylko w okresie trudności.
Nie „wyłącza się”, kiedy nie przekraczamy ustalonego poziomu. Ma jednak pewne
obowiązujące korekty. Są to kolejne progi: 50, 55%, podobnie jak przy regule długu
publicznego. Nie burzy ona systemu dzisiejszych reguł oraz nie ingeruje w nie. Zamyka
jedynie ramy instytucjonalne finansów publicznych. Powinna byd zgodna z Konstytucją
(kwestia długu), ale jednocześnie zapewnid cele unijne (3% - procedura nadmiernego
deficytu oraz średniookresowy cel budżetowy -1 deficytu strukturalnego).
1
Istnieją dwa warianty warunków włączenia korekty, aby osiągad wyżej wymienione cele :
Wariant 1
Warunki zależą od paostwowego długu publicznego, procedury nadmiernego deficytu
oraz skumulowanego odchylenia od MTO
Wariant 2
Jest łatwiejszy i bezpośrednio bazuje na istniejących progach długu.
Cechy reguły
1. Ma charakter wydatkowy, ponieważ wydatki można najłatwiej kontrolowad.
2. Jest wyposażona w mechanizm korekty uruchamiany w momencie przekroczenia
przyjętego poziomu długu, deficytu, odchylenia MTO.
3. Jest zaprojektowana w ten sposób, aby zapewnid przestrzeo do prowadzenia
antycyklicznej polityki fiskalnej.
4. Jej przestrzeganie powinno zapewnid średnio- i długookresową stabilnośd finansów
publicznych.
5. Cechuje się nieuznaniowością: istnieją ściśle określone warunki korekty i sankcje, a
reguła oparta jest na zmiennych obserwowalnych.
Zakres reguły
Dzisiejsze reguły są umiejscowione w różnych miejscach i działają tylko na wybrane grupy
jednostek sektora finansów publicznych. Założeniem nowej reguła jest działalnośd we
wszystkich sektorach.
Uwagi Ludwika Koteckiego dotyczące reguły
1. Reguła ma byd długookresowym narzędziem, dlatego też powinna byd oceniana
z długookresowej perspektywy.
2. Reguła nie zastępuje przeglądu wydatków, ale funkcjonuje obok niego. Jej zadaniem
jest sprzyjad, a także wymuszad odsztywnianie wydatków.
3. Gdybyśmy opierali się na dochodach, to działalibyśmy bardzo procyklicznie, dlatego
też wybieramy wydatki.
4. Ministerstwo Finansów zadbało o to, żeby korzystad ze zmiennych obserwowalnych.
Idealna reguła powinna zawierad deficyt strukturalny, jednak wtedy należałoby
2
zaimplementowad produkt potencjalny i lukę produktowa. Wybrane rozwiązanie jest
możliwie najbardziej transparentne.
5. Ministerstwo zaproponowało 2 warianty włączania korekty do dyskusji.
Ocena reguły ze względu na wymogi teoretyczne
Według prof. Rosatiego reguła jest krokiem w dobrym kierunku. Zdaniem prelegenta
powinniśmy byd zadowoleni, że Ministerstwo Finansów nareszcie wyszło z inicjatywą
wprowadzenia reguły wolnej od wad istniejącego systemu: uznaniowości, wąskiego zakresu
i procykliczności oraz mechanizmu ex post.
Regułę można ocenid ze względu na 7 kryteriów:
1. Jasno określony cel
Kryterium nie jest całkowicie spełnione, ponieważ nie zostało jasno sformułowane,
czy chcemy osiągnąd cel w postaci średniookresowego tempa/ celu budżetowego
w postaci salda strukturalnego na poziomie -1 czy stabilizowania długu publicznego
na określonym poziomie.
2. Podstawa prawna
Ekspert nie ma żadnych zastrzeżeo. Najmocniejszy byłby zapis konstytucyjny, jednak
wystarczającą podstawą prawną będzie zapis ustawowy. Ważne jest, aby zapisad nie
tylko regułę, ale również mechanizm kontrolowania.
3. Reguła długookresowa/ wielookresowa
Jest konieczne, aby reguła była długookresowa, a nie krótkookresowa.
4. Wybór właściwego systemu rachunkowości, który umożliwiałby manipulację
W Polsce stosuje się regułę kasową przy rejestracji operacji budżetowych, natomiast
europejski system rachunków narodowych to metoda memoriałowa. Prof. Rosati
zaproponował obydwa rozwiązania, to znaczy zapisywanie reguły w formie kasowej,
natomiast raportowanie w jednej i drugiej. Wtedy otrzymujemy możliwośd spełnienia
wymogów europejskich.
5. Kontrola przestrzegania
Istotne jest, aby powoład niezależną instytucję, która zajęłaby się kontrolowaniem
przestrzegania reguły.
3
6. Mechanizm korekcyjny
Korekta powinna mied charakter automatyczny. W podanej regule automatyzm ten
jest widoczny, ale nieznane są jego szczegóły.
7. Klauzule ucieczki
Istnieje wiele różnych klauzul. Ostatecznie jest ich nawet za dużo. Reguła nie jest
skomplikowana, ale uzależnia faktyczna korektę od 4 różnych parametrów: od
wielkości wyniku budżetowego (czy więcej od 3 procent deficytu czy mniej), od
wielkości zadłużenia (miedzy 50 a 55, powyżej 55 pełen automat), od skumulowanej
sumy deficytów w ramach I kryterium, prognozy PKB (pozwala nie zastosowad reguły
w sytuacji, gdy będziemy prognozowad silne osłabienie koniunktury).
Profesor zastawiał się także, czy zastosowane rozwiązanie jest na tyle przejrzyste, że nie
pozostawi przestrzeni dla żadnych manipulacji. Podstawową cechą reguły powinna byd
wiarygodnośd. Niestety z wiarygodnością wiąże się także sztywnośd, która z kolei pociąga za
sobą procyklicznośd. Wtedy stajemy przed dylematem. Jeśli chcemy mied regułę elastyczną,
to musimy dopuszczad, że będzie zawieszana w czasach słabej koniunktury, ale jednocześnie
im więcej takich wyjątków, tym bardziej ta reguła będzie traciła na wiarygodności w oczach
opinii publicznej. Tutaj trzeba wyważyd potrzebę antycykliczności i elastyczności.
Propozycje zmian
Dr Bohdan Wyżnikiewicz jest przekonany, że nie byłoby mowy o regule wydatkowej, gdyby
w przeszłości nie popełniano rożnych błędów. Zdaniem prelegenta najważniejszą regułą jest
reguła zdrowego rozsądku i instynktu samozachowawczego, które niestety w polityce jak
można zauważyd nie miały zastosowania. Tymczasem przyszły trudne czasy i pojawił się
problem.
Ekspert wyraził swoje zaniepokojenie treścią dokumentu „Strategie zarządzania długiem
sektora finansów publicznych w latach 2013 - 2016”, co roku publikowanym przez
Ministerstwo Finansów. Według dr Wyżnikiewicza nie jest poprawnym założenie, że nasz
dług nominalny rośnie cały czas. W rzeczywistości przyrasta on w ciągu 5 lat o 180 mld
złotych. W najnowszym wariancie zanotujemy wzrost z 815 mld zł w 2011 r. do 991 w 2016 r.
Ważne jest także, aby sprecyzowad definicję „dobrych i złych czasów”. Już dobrym pomysłem
było to, że zostanie wymuszone zmienianie wydatków sztywnych. Od kilku lat prelegent
propaguje pomysł uporządkowania i zaktualizowania systemu waloryzacji wydatków
sztywnych w Polsce. Obecnie system ten jest chaotyczny i niekonsekwentny. Do każdej
ustawy tworzony jest kolejny. Zdaniem eksperta należy zidentyfikowad wydatki, które są
waloryzowane bez potrzeby. Można na tym zaoszczędzid wysokie kwoty.
4
Dr Wyżnikiewicz podkreśla także, że nie zostały do tej pory udzielone informacje na temat
przejrzystości i prostoty systemu. Nadal nie wiadomo, kiedy przygotowane korekty będą
działały. Warto zwrócid uwagę na fakt, że informacje o inflacji, wzroście gospodarczym, itp.
pojawiają się z opóźnieniem. W tym momencie pojawia się pytanie, czy to będzie ruch
wykonany w trakcie realizacji budżetu w ciągu roku czy w roku kolejnym.
Porównanie nowej reguły fiskalnej z już obowiązującymi
Aleksander Łaszek dokonał porównania reguły fiskalnej pod względem 4 kryteriów:




antycykliczności – jest to jedna z najlepszych reguł w tym zakresie;
wpływu na dług publiczny – reguła także ma dobre notowania;
rozmiaru sektora publicznego – reguła zapobiega wzrostowi a nawet sprzyja
spadkowi – także jest dobrze oceniana;
transparentnośd – jest dużo trudniej ją zakomunikowad opinii publicznej niż np.
regułę długu 60 %.
Według eksperta reguła stanowi dobre uzupełnienie naszych ram fiskalnych. Problematyczny
jest jednak moment jej wprowadzania. Doświadczenia innych krajów pokazują, że reguły
fiskalne były wprowadzane po zakooczeniu konsolidacji fiskalnej, żeby zapobiec powstaniu
kolejnych deficytów. W Polsce natomiast mamy nadal wysoki deficyt, a mimo to już
wprowadzamy nową regułę. Moment ten jest też o tyle niefortunny, że jest to połączone ze
zmniejszeniem sankcji za przekroczenie 50-procentowego progu z ustawy o finansach
publicznych, co może sprawiad wrażenie koniunkturalności i może trochę podważad siłę tych
reguł, ponieważ z jednej strony wprowadzamy jedną regułę, a z drugiej wycofujemy
poprzednią, która w tym roku już nam przeszkadza.
Od strony technicznej reguła jest dobrze skonstruowana, tylko nie uwzględnia
spowalniającego tempa wzrostu polskiej gospodarki. Bierzemy pod uwagę średnią
z 6 poprzednich lat, bieżące szacunki i prognozy na przyszły rok. Ze względów
demograficznych, a także wyczerpywania się powoli konwergencji w stosunku do unii
europejskiej, będzie z roku na rok coraz słabsze. Przez to, że liczymy średnią z lat
poprzednich limit wzrostu wydatków publicznych będzie większy niż wzrost PKB w przyszłym
roku. Przez najbliższe 10 lat zgodnie z tą regułą limit tych wydatków mógłby rosnąd o około
0,6 punktu procentowego szybciej niż PKB.
Czas wprowadzenia reguły
Konsultacje dotyczące reguły potrwają jeszcze miesiąc. Ludwik Kotecki stwierdził, że
idealnym wprowadzenia reguły byłby moment, kiedy osiągamy średniookresowy cel
budżetowy, bo jesteśmy tam, gdzie powinniśmy byd. Z drugiej strony obowiązuje nas
5
dyrektywa dla wszystkich paostw członkowskich, które są zobligowane do 31.12.2013
wprowadzid numeryczna regułę wydatkową. Mamy ten obowiązek i dlatego próbujemy go
realizowad.
Sankcje
Minister Finansów nie może łamad prawa. Na etapie planowania, jeżeli wprowadzimy regułę,
to za jej złamanie grozi odpowiedzialnośd przed Trybunałem Stanu. Na etapie wykonania
istnieje ustawa obowiązująca dysponentów budżetowych.
Rachunkowośd
Z jednej strony obowiązują w Polsce wymagania unijne, a z drugiej strony nie można
zarządzad finansami publicznymi operacyjnie i memoriałowo.
Kontrola
Zgodnie z zapowiedzią Ludwika Koteckiego, Ministerstwo Finansów nie będzie kontrolowad
nowej reguły. W Polsce działa Najwyższa Izba Kontroli i to ona będzie odpowiedzialna za
nadzór, dlatego też nie potrzebujemy oddzielnej instytucji.
Pytania z widowni:
1. Reguła jest prosta widząc po wzorze. We wzorze jest zmienna zwana korektą.
Gdybyśmy chcieli napisad wzór na korektę zajęłoby to bardzo dużo miejsca i nie
wiadomo do kooca, jak ten wzór napisad. Więc to chyba nie jest takie proste.
Zależnośd od przeszłości byłaby dobra, gdyby w przeszłości tę regułę stosowano, ale
w przeszłości wydawaliśmy nie troszcząc się o przyszłośd i ze w związku z tym ta
zależnośd od przeszłości powinna wyglądad inaczej.
2. Kwestia kontroli. NIK nie prognozuje, w związku z czym nie będzie mógł spełniad
funkcji ocen ex ante, a to jest potrzebne przy tak skomplikowanym mechanizmie
korekty, wiec nie jest to dobra instytucja. Ex post - tak, ex ante - nie.
Wykres, na którym Minister pokazał, jak będzie wyglądało najbliższe 30-50 lat. W jaki
sposób samorządy zostały uwzględnione w kalkulacji wyników? W jaki sposób
będziecie kontrolowad wydatki samorządów? Jakie ta reguła ma odniesienie do
obecnie projektowanych reguł samorządowych?
Cyklicznośd. Jak wiemy na ostatnie zachowanie PKB w ostatnich 5 latach wpływ miała
ilośd transferów. Ta częśd będzie miała wpływ na wydatki samorządowe. Jak ta reguła
wpisuje się w istniejące reguły i jak to wygląda jeżeli chodzi o prognozy?
3. Finanse publiczne to nie tylko ekonomia, ale przede wszystkim polityka. Gdybym był
politykiem to bym pomyślał tak: rząd przez 6 lat poszalał, powiększył dług o 100
6
kilkadziesiąt miliardów, a teraz chce nałożyd kaftan bezpieczeostwa na następny rząd
i to wydaje mi się sprawa kluczowa. To ma byd reguła wieloletnia, w jakiś sposób
przyjęta ponadpartyjnie. W wielu krajach, gdzie funkcjonują reguły fiskalne to były
przyjmowane na zasadzie porozumienia ponadpartyjnego i nie jako ustawy, ale jako
zapis porozumienia między partiami, które w kolejnych wyborach wymieniają się
w ławach. Najprawdopodobniej reguła zostanie obalona. Zwłaszcza po zmianach
w OFE, gdzie pozostaje jakieś 10 punktów procentowych do progu ostrożnościowego,
więc kolejny rząd pomyśli, że można poszaled. Nie rozumiem, dlaczego rząd boi się
powołania instytucji typu Rada Fiskalna, która mogłaby byd pomocna przy osiągnięciu
porozumienia ponadpartyjnego.
4. Przedmiot dyskusji jest bezcelowy. Jesteśmy w Europie i Polsce w sytuacji, ze mamy
las. W lesie wybucha pożar, strażacy biegają, żeby ugasid ten pożar. Czasami miedzy
tymi pożarami spotykają się, żeby zastanowid się, jak efektywnie te pożary gasid,
zamiast porozmawiad o tym, skąd te pożary się biorą. U podstawy leży brak
odpowiedzialności. Żaden rząd nie poniósł konsekwencji (Grecja, Hiszpania,
Portugalia). U nas też nikt przed Trybunałem Stanu nie stanął. Tutaj leży źródło
problemu, a nie wymyślanie kolejnych reguł i wychodzenie z założenia, że każdy
kolejny rząd jest niefrasobliwy.
Odpowiedzi:
Aleksander Łaszek stwierdził, że reguła jest odpowiednia i stanowi dobre uzupełnienie ram
fiskalnych. Jedynym problemem jest korekta na spowalniające tempo wzrostu i nie ma
potrzeby wznoszenia sankcji 50-procentowgo progu. Łączenie tych dwóch ruchów podważa
jedynie wiarygodnośd ram fiskalnych.
Dr Wyżnikiewicz jest zdania, że tego typu reguła powinna obowiązywad, ponieważ stanowi
zabezpieczenie przed niefrasobliwością polityków. Nie zgodził się z prof. Rosati, że nie
mielibyśmy ograniczyd relacji długu do 15 - 20%. Kraje, które mają niski poziom długu są
znacznie lepiej postrzegane.
Prof. Rosati uznał natomiast, że istnieje sens w zadłużaniu się. W warunkach rozwijającej się
gospodarki zaciąganie długu wygładza konsumpcję w perspektywie międzypokoleniowej.
Według prelegenta opłaca nam się pożyczad od przyszłych pokoleo, bo zakładamy, że będą
one zamożniejsze. Uwzględniając malejącą kraocową użytecznośd dochodu opłaca się
pożyczad pieniądze. Tyle, że istnieją granice (30-40), ponieważ przy nich istnieje
prawdopodobnie najsilniejszy prorozwojowy wpływ tych pożyczek. Zadłużenie na wyższym
poziomie powoduje także wzrost ryzyka i koszty obsługi długu są duże. Poniżej natomiast nie
wykorzystujemy możliwości korzystania z oszczędności przyszłych pokoleo. Profesor odniósł
się do wypowiedzi jednego z dyskutantów, który powiedział, że ta dyskusja nie ma sensu,
7
ponieważ patrząc na przypadki Grecji i Hiszpanii widad, że politycy nie ponoszą żadnej
odpowiedzialności. Na tym właśnie polega sens tej zmiany. Jeżeli chodzi o Grecję, tamtejszy
rząd zadłużał się w sposób bezkarny, ponieważ nie istniały reguły krajowe a jedynie
europejskie, za którymi nie stały sankcje. Złamanie własnej ustawy to jest zupełnie inna
sytuacja. Polski Minister Finansów bardzo stara się, żeby nie przekroczyd owego progu 55 %,
a ministrowie Włoch czy Grecji lekceważyli reguły europejskie. To są zupełnie
nieporównywalne sytuacje. Mechanizm jest bardzo użyteczny. Oczywiście dobrze by było,
gdyby istniało porozumienie polityczne. Jednak, żeby w celu osiągnięcia porozumienia nie
trzeba było zmieniad ustaw warto by było stworzyd pakt. Zawsze trzeba próbowad, chociaż
szanse takiego porozumienia są niewielkie.
Ludwik Kotecki podkreślał, że jednostki takie jak uczelnie publiczne, PAN, agencje
wykonawcze, paostwowe lub samorządowe osoby prawne powinniśmy wyłączyd z limitu
wydatkowego, ponieważ nie mają zdolności do tworzenia deficytów, a poza tym są to bardzo
małe jednostki. Wydatki samorządów i NFZ odejmowane są od limitów. Są to jednostki
niezależne, dlatego nie możemy narzucad tempa ich wydatków, natomiast musimy brad je
pod uwagę. Wyróżniamy także jednostki, które podlegają sublimitowi. Są to m.in. : budżet
paostwa, FP, fundusze w BGK. Celem reguły jest osiągniecie stabilności finansów
publicznych, a nie naprawianie struktury. Nie można jednym instrumentem osiągnąd tych
dwóch celów. Generalnie wzór na korektę jest skomplikowany, ale możemy zauważyd, że
pojawi się tam jedna z czterech liczb. Dwa czyli korekta po 2 punkty tego limitu, półtora,
podpółtora, jeden albo zero. Korekta może wynosid zero, jeżeli nie ma potrzeb korygowania.
Będzie ona używana do kontroli.
8