pobierz

WOJEWODA LUBELSKI
PN-II.4131. 288 .2016
Lublin, dnia 4 sierpnia 2016r.
Rozstrzygnięcie nadzorcze
stwierdzające nieważność uchwały Nr XIII/91/16 Rady Gminy Garbów
z dnia 28 czerwca 2016r. w sprawie nieodpłatnego przejęcia na rzecz
Gminy Garbów prawa użytkowania wieczystego nieruchomości
położonych w Zagrodach.
Na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r.
o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r. poz. 446)
stwierdzam nieważność
uchwały Nr XIII/91/16 Rady Gminy Garbów z dnia 28 czerwca 2016r.
w sprawie nieodpłatnego przejęcia na rzecz Gminy Garbów prawa
użytkowania wieczystego nieruchomości położonych w Zagrodach.
Uzasadnienie
Uchwała Nr XIII/91/16 Rady Gminy Garbów została doręczona
organowi nadzoru w dniu 5 lipca 2016r.
Przedmiotową uchwałą Rada Gminy wyraziła zgodę na nieodpłatne
nabycie na rzecz Gminy Garbów prawa użytkowania wieczystego
nieruchomości położonych w miejscowości Zagrody o łącznej powierzchni
0,1003 ha od dotychczasowego właściciela Skarbu Państwa i ustanowienia na
tych gruntach drogi gminnej.
W ocenie organu nadzoru przedmiotowa uchwała podjęta została
z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencje organów gminy,
a w szczególności art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym.
Na wstępie należy podnieść, iż wynikający z art. 169 ust. 1 Konstytucji
RP podział na organy stanowiące i wykonawcze gminy, uszczegółowiony
w przepisach ustawy o samorządzie gminnym, zobowiązuje do ścisłego
przestrzegania kompetencji przyznanych poszczególnym organom gminy.
Przypisane ustawowo danemu organowi kompetencje nie mogą być
realizowane przez wójta i odwrotnie, chyba, ze ustawa na to zezwala (wyrok
NSA z dnia 19 listopada 1996 r., II SA/Wr 469/96, OwSS 2000/3/78).
Regulacją art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ustawodawca
wprowadził domniemanie kompetencji na rzecz organu stanowiącego rady
gminy, wyznaczając jednocześnie granice tego domniemania przez zapis: „do
właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie
działania gminy o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej”. Przepis ten
2
stanowi generalną klauzulę kompetencyjną, pozostawiając poza właściwością
rady jedynie te sprawy lokalne o znaczeniu publicznym, które z mocy ustaw
należą do właściwości innego organu. Gdy więc przepis ustawy o samorządzie
gminnym lub ustawy szczególnej stanowi inaczej, niedopuszczalne jest
podjęcie działania przez radę gminy, gdyż prowadzi to do naruszenia przepisu
wyznaczającego kompetencję do działania wójta (tak w wyroku NSA z dnia 19
listopada 1996 r., II SA/Wr 469/96, OwSS 2000/3/78 oraz z dnia 20 kwietnia
1999 r., II SA/Wr 364/98, OwSS 1999/3/84).
Katalog uprawnień rady gminy określa art. 18 ust. 2 powołanej wyżej
ustawy. Stosownie do treści art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy do wyłącznej
właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach
majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu dotyczących
określania zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz
ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata, o ile ustawy
szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również
w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony
zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do
czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za
zgodą rady gminy.
Art. 30 ustawy o samorządzie gminnym obliguje wójta do wykonywania
uchwał rady gminy oraz zadań gminy określonych przepisami prawa.
Wskazany przepis wśród kompetencji organu wykonawczego gminy wymienia
gospodarowanie mieniem gminy (ust. 2 pkt 3).
Zgodnie z art. 4 pkt. 3b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce
nieruchomościami (Dz. U. z 2015r., poz.1774 ze zm.), pod pojęciem zbywania
lub nabywania nieruchomości należy rozumieć dokonywanie czynności
prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności
nieruchomości
lub
przeniesienie
prawa
użytkowania
wieczystego
nieruchomości gruntowej albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste.
Jak stanowi art. 11 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami,
z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z przepisów tej ustawy oraz
odrębnych ustaw, organami reprezentującymi jednostki samorządu
terytorialnego w sprawach gospodarowania nieruchomościami są ich organy
wykonawcze.
W konsekwencji ustawodawca przyznał organowi wykonawczemu gminy
kompetencję do gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości (art. 25
ust. 1 ww. ustawy).
Porównanie przywołanych wyżej przepisów wskazuje, że kompetencje
organu wykonawczego gminy należy wiązać z bieżącym gospodarowaniem
mieniem komunalnym, zaś kompetencje rady z ustaleniem zasad
gospodarowania przekraczającego zakres zwykłego zarządu. Ponadto, mocą
przepisów zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami rada gminy
uzyskała uprawnienia szczególne do dokonania określonych czynności
prawnych z zakresu gospodarowania nieruchomościami. Rada na podstawie
tych przepisów współdecyduje z organem wykonawczym gminy w zakresie
gospodarowania nieruchomościami komunalnymi gminy. W konsekwencji
uprawnienia organu wykonawczego gminy w zakresie gospodarowania
nieruchomościami w niczym nie naruszają uprawnień, jakie w tym zakresie
3
przyznano organowi stanowiącemu gminy. Reprezentowanie gminy przez
organ wykonawczy w sprawach gospodarowania nieruchomościami oraz
gospodarowanie przez niego gminnym zasobem nieruchomości musi
honorować kompetencje rady, o których mowa wyżej i odwrotnie. Przekazanie
pewnych spraw do kompetencji rady jest wyjątkiem, który musi być
interpretowany ściśle i nie może prowadzić do swobodnego przejmowania
przez radę do rozstrzygania w drodze uchwał wszystkich spraw ważnych
z punktu widzenia gospodarki gminy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7
października 2004 r., II SA 3144/03, LEX 16073; wyrok WSA we Wrocławiu
z dnia 31 stycznia 2008 r. II SA/Wr 554/07, LEX 398905).
Uchwała Nr XIII/91/16 została podjęta w sprawie nabycia prawa
użytkowania wieczystego nieruchomości, czyli mieści się w katalogu spraw
majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu, na co
wskazuje zresztą powołany w jej podstawie prawnej przepis art. 18 ust. 2 pkt 9
lit. a ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 4 pkt 3b ustawy
o gospodarce nieruchomościami.
W cytowanym wyżej przepisie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawodawca
zastrzegł szczególny tryb współdziałania organów gminy, jaki musi być
zachowany w przypadku braku określonych zasad nabywania, zbywania
i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na
okres dłuższy niż trzy lata.
Ustawodawca podkreślił, iż w takim przypadku organ wykonawczy
gminy dokonuje tych czynności wyłącznie za zgodą rady, co wskazuje na
konieczność zgodnego działania obu organów, które muszą osiągnąć
porozumienie co do zasadności udzielonej zgody na nabycie nieruchomości
(prawa użytkowania wieczystego nieruchomości).
Wykładnia językowa w/w przepisu nie uprawnia do konkluzji, iż
dopuszczalne jest samodzielne decydowanie w zakresie nabycia
nieruchomości (prawa wieczystego użytkowania nieruchomości) przez radę
gminy, bowiem w tym zakresie jej kompetencje ograniczone zostały do
ustalenia zasad nabycia nieruchomości (prawa użytkowania wieczystego
nieruchomości) albo wyrażania zgody na czynności wójta zmierzające do ich
nabycia.
Jak wynika z wyjaśnień przedłożonych przez Wójta Gminy Garbów
(pismo z dnia 25 lipca 2016r., znak: RG.0002.XIII.4.2016), projekt uchwały Nr
XIII/91/16 został zgłoszony na wniosek radnej Agnieszki Pasternak. W piśmie
wskazane zostało, iż: „Wójt Gminy Garbów nie wnioskował do Rady Gminy
Garbów o podjęcie przedmiotowej uchwały, nie wnosił jej projektu jak również
nie przyłączył się w toku obrad do wniosku radnej o podjęcie przedmiotowej
uchwały. Projekt uchwały nie był znany Wójtowi Gminy Garbów przed sesją
Rady Gminy odbytą w dniu 28.06.2016r.”.
Tym samym, wprowadzając do porządku obrad projekt uchwały
przygotowany przez Radną Rady Gminy Garbów i procedując nad nim, Rada
wkroczyła w kompetencje organu wykonawczego, określone w art. 30 ust. 2
pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym i art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce
nieruchomościami.
Analiza art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym
w sposób jednoznaczny przesadza o tym, że wyrażenie zgody przez radę
4
gminy na którąkolwiek czynność wskazaną w przedmiotowym przepisie winno
następować na wniosek wójta. Wniosek ten stanowi niezbędny warunek
podjęcia dalszego działania przez radę (podkreślenie moje). W tym wypadku
ustawodawca przyznał radzie kompetencje o charakterze następczym,
z których może ona skorzystać tylko wtedy, gdy wójt wystąpi do rady
z wnioskiem o wyrażenie zgody na nabycie nieruchomości (prawa
użytkowania wieczystego nieruchomości). W przypadku wpłynięcia do Rady
takiego wniosku, Rada może jedynie wyrazić zgodę na takie nabycie
procedując stosowną uchwałę lub odmówić takiej zgody odrzucając projekt
uchwały w tej kwestii.
Brak takiego wniosku w niniejszej sprawie powoduje, iż wszelkie
działania Rady podjęte w celu nabycia na rzecz Gminy Garbów prawa
użytkowania wieczystego nieruchomości położonych w miejscowości Zagrody
należy uznać za nieważne z mocy prawa.
Trzeba podkreślić, iż uchwała w sprawie wyrażenia zgody na nabycie
na rzecz Gminy Garbów prawa użytkowania wieczystego nieruchomości
wydana w wykonaniu upoważnienia wynikającego z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a
ustawy o samorządzie gminnym nie może naruszać podziału kompetencji
w zakresie gospodarowania mieniem komunalnym, ustalonego przepisami
ustawowymi.
Rada Gminy nie może podejmować czynności, które należą do sfery
wykonawczej, czyli pozostają w gestii wójta, gdyż wprowadza to chaos
organizacyjny i burzy podział kompetencyjny zagwarantowany konstytucyjnie
(art. 169 Konstytucji RP). Nie może więc rozstrzygać w drodze uchwał
wszystkich spraw ważnych z punktu widzenia gospodarki gminy i to bez
względu na motywy takich działań (por. wyrok Naczelnego Sądu
Administracyjnego z dnia 25 października 1999 r. I SA/Ka 1628/99, LEX nr
40852 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z
dnia 31 stycznia 2008 r. II Sa/Wr 554/07).
W tym stanie rzeczy, stwierdzenie nieważności uchwały Nr XIII/91/16
jest uzasadnione.
Na niniejsze rozstrzygnięcie nadzorcze przysługuje skarga do
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, złożona za moim
pośrednictwem w terminie 30 dni od daty jego doręczenia.
w/z WOJEWODY LUBELSKIEGO
Robert Gmitruczuk
WICEWOJEWODA
/podpisano elektroniczne/
Otrzymują:
1) Wójt Gminy Garbów
2) Przewodniczący Rady Gminy Garbów