Łukasz Pisarczyk Uniwersytet Warszawski Prawo pracy w

Łukasz Pisarczyk
Uniwersytet Warszawski
Prawo pracy w samorządzie terytorialnym
Uwagi wstępne. Jednym z elementów rządowego programu kontynuacji przebudowy struktur
administracji publicznej było uchwalenie 21 listopada 2008 r. ustawy o pracownikach samorządowych,
której celem jest zapewnienie zawodowego, rzetelnego i bezstronnego wykonywania zadań publicznych
przez samorząd terytorialny (art. 1 ustawy). Przyjęte rozwiązania mają przyczyniać się do poprawy
jakości pracy jednostek samorządowych, zwiększając ich samodzielność oraz efektywność w
kształtowaniu struktury zatrudnienia1. Obok nowej ustawy status prawny pracowników samorządowych
kształtować będą jak dotychczas akty ustrojowe oraz odpowiednio stosowane przepisy Kodeksu pracy i
inne przepisy powszechnego prawa pracy2.
Zakres stosowania ustawy. Ustawa o pracownikach samorządowych, powtarzając rozwiązania
dotychczasowej pragmatyki, pozostała aktem o szerokim zakresie podmiotowym, znajdującym
zastosowanie do wszystkich pracowników jednostek samorządowych wskazanych w art. 2 ustawy bez
względu na charakter stanowiska oraz rodzaj wykonywanej pracy3. Status pracownika samorządowego
zachowały w ten sposób nie tylko osoby zatrudnione na stanowiskach urzędniczych, w tym
kierowniczych stanowiskach urzędniczych, lecz równieŜ na stanowiskach doradców i asystentów, a takŜe
na stanowiskach pomocniczych i obsługi. Wykaz stanowisk z uwzględnieniem tego podziału określa
Rada Ministrów w drodze rozporządzenia. Przepisów ustawy nie stosuje się natomiast do pracowników
1
Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458), dalej jako „ustawa”, z dniem 1
stycznia 2009 r. zastąpiła ustawę z dnia 22 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593, z późn. zm.). Dotychczasowa pragmatyka
uchwalona u progu przemian ustrojowych zarówno od strony rozwiązań merytorycznych, jak teŜ techniki legislacyjnej, budziła
zasadnicze wątpliwości, utrudniając prawidłowe funkcjonowanie jednostek samorządu terytorialnego. W myśl uzasadnienia rządowego
projektu ustawy (druk nr 752) nowa ustawa miała uregulować prawa i obowiązki pracowników samorządowych, zwłaszcza
zatrudnionych na stanowiskach urzędniczych, w sposób spójny i bardziej nowoczesny. Oczekuje się, Ŝe ustawa ta będzie „sprzyjać
ukształtowaniu sprawnej, słuŜącej społeczeństwu lokalnemu administracji, a praca w niej ma być nie mniej atrakcyjna od pracy w sferze
pozabudŜetowej.” Nowa regulacja ma równieŜ umoŜliwić dostosowanie słuŜby publicznej w Polsce do standardów sformułowanych w
rekomendacji Komitetu Rady Europy nr R/2000/6 przyjętej 24 lutego 2000 r. Planowane działania zbliŜają teŜ prawo polskie do
koncepcji statusu pracowników samorządowych sformułowanej w art. 6 ust. 2 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego (Dz. U. z
1994 r., Nr 124, poz. 607).
2
Tak pomimo literalnego brzmienia ustawy (obecnie jej art. 43 ust. 1) m.in. Z. Góral, Prawo pracy w samorządzie terytorialnym,
Warszawa 1999, s. 27-28.
3
Kryterium wyodrębnienia kategorii pracowników samorządowych pozostało miejsce pracy (placówka zatrudnienia). Zob. m.in. szersze
rozwaŜania H. Szewczyk: Zakres pojęcia "pracownik samorządowy po wejściu w Ŝycie reformy administracji publicznej, PiZS 1999, nr
12, s. 18-19 oraz krytyczną ocenę takiego rozwiązania Z. Górala, Prawo pracy w samorządzie terytorialnym, Warszawa 1999, s. 37-39.
1
zatrudnionych w jednostkach samorządowych, jeŜeli ich status prawny określają odrębne przepisy.
Wobec tak jednoznacznego sformułowania przyjąć naleŜy, Ŝe wobec tych pracowników ustawa znajdzie
zastosowanie jedynie w razie wyraźnego odesłania sformułowanego w odrębnych przepisach4. MoŜna
Ŝałować, Ŝe ustawodawca nie skorzystał z okazji, aby kwestię tę w nowej ustawie jednoznacznie
rozstrzygnąć5.
Pracodawcy samorządowi. Ustawa bezpośrednio potwierdza, Ŝe przymiot pracodawcy przysługuje
jednostkom organizacyjnym, w ramach których pracownicy samorządowi są zatrudnieni. Dotyczy to
równieŜ osób pełniących funkcje organów oraz wchodzących w skład organów kolegialnych (np.
pracodawcą marszałka, wicemarszałka oraz członków zarządu województwa jest urząd marszałkowski).
Utrzymano zasadę, Ŝe w odniesieniu do pracowników poszczególnych urzędów oraz samorządowych
jednostek organizacyjnych czynności z zakresu prawa pracy dokonują wójt (burmistrz, prezydent
miasta), starosta, marszałek województwa oraz kierownicy innych jednostek samorządowych. DąŜąc do
wyeliminowania pojawiających się wątpliwości oraz starając się zapobiegać potencjalnym naduŜyciom
ustawodawca zmodyfikował w pewnym zakresie zasady reprezentacji pracodawcy wobec osób
kierujących jednostkami samorządowymi6. Do dokonywania czynności z zakresu prawa pracy moŜna
wyznaczyć, na zasadach ogólnych, inną osobę (art. 31 K.p.), w tym osobę zatrudnioną na stanowisku
sekretarza, które powinno zostać utworzone we wszystkich urzędach gmin, starostwach powiatowych
oraz urzędach marszałkowskich7. Ustawa wyraźnie przewiduje, Ŝe sekretarza moŜna upowaŜnić do
4
Odmiennie m.in. T. Szewc, Komentarz do ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych, LEX/el., 2003, komentarz
do art. 1a. Wykładnia ta wydaje się o tyle uzasadniona, Ŝe pragmatyka samorządowa jest bliŜsza specyfice zatrudnienia tych grup
pracowników niŜ przepisy powszechnego prawa pracy.
5
Na ten temat zob. m.in. M. Taniewska-Peszko, Komentarz do ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych w:
Prawo pracy, pod. red. Z. Salwy, Warszawa 2005, II/B/285-286.
6
Wobec wójta (burmistrza, prezydenta miasta), starosty oraz marszałka województwa czynności z zakresu prawa pracy związane z
nawiązaniem i rozwiązaniem stosunku pracy wykonują odpowiednio: przewodniczący rady gminy, przewodniczący rady powiatu albo
przewodniczący sejmiku województwa. Pozostałe czynności wykonują wyznaczona przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta),
starostę albo marszałka województwa osoba zastępująca lub sekretarz. Wynagrodzenie wójta (burmistrza, prezydenta miasta), starosty
oraz marszałka województwa ustala w drodze uchwały rada gminy, rada powiatu albo sejmik województwa. Wobec kierowników
gminnych jednostek organizacyjnych w imieniu pracodawcy działać będzie wójt (burmistrz, prezydent miasta), natomiast w stosunku do
kierowników innych samorządowych jednostek organizacyjnych odpowiednio: wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta lub
marszałek województwa. Wobec członków zarządu związku jednostek samorządu terytorialnego w imieniu pracodawcy występować
będzie przewodniczący zgromadzenia tego związku. W stosunku do sekretarza czynności z zakresu prawa pracy dokonuje wójt
(burmistrz, prezydent miasta), starosta albo marszałek województwa.
7
Na stanowisku sekretarza moŜe być zatrudniona jedynie osoba posiadająca co najmniej czteroletni staŜ pracy na stanowisku
urzędniczym w jednostkach samorządowych, w tym co najmniej dwuletni staŜ pracy na kierowniczym stanowisku urzędniczym w tych
jednostkach lub osoba posiadająca co najmniej czteroletni staŜ pracy na stanowisku urzędniczym w jednostkach samorządowych oraz co
2
wykonywania zadań w imieniu kierownika jednostki (któremu sekretarz bezpośrednio podlega), w
szczególności z zakresu zapewnienia właściwej organizacji pracy urzędu oraz realizowania polityki
zarządzania zasobami ludzkimi. Sekretarz jest zatrudniany na podstawie umowy o pracę, stając się
najwyŜszym apolitycznym stanowiskiem w urzędzie (sekretarz nie ma prawa tworzenia partii
politycznych ani przynaleŜności do nich).
Co istotne, nowa ustawa rozszerza stopień samodzielności jednostek samorządowych w
kształtowaniu struktury zatrudnienia. Wraz z ograniczeniem zakresu przedmiotowego rozporządzenia
Rady Ministrów w zakresie wymogów kwalifikacyjnych dla pracowników samorządowych, zasad ich
wynagradzania czy wreszcie przebiegu zatrudnienia, zwiększy się rola aktów wewnętrznych
(regulaminów) samorządowych jednostek organizacyjnych. Wzrośnie teŜ znaczenie kierowników
jednostek samorządowych, którzy poza większą swobodą w zatrudnianiu pracowników, będą określać w
drodze zarządzenia takie kwestie, jak organizacja słuŜby przygotowawczej czy zasady oceny okresowej.
Podstawy zatrudnienia pracowników samorządowych. Kluczową zmianą w strukturze zatrudnienia w
administracji samorządowej jest rezygnacja z mianowania jako podstawy nawiązania stosunków
pracy z pracownikami samorządowymi. Stosunki pracy osób zatrudnionych na podstawie mianowania
na zasadach określonych w ustawie o pracownikach samorządowych z 1990 r. przekształcą się z dniem 1
stycznia 2012 r. w stosunki pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony. Do pracowników
samorządowych mianowanych znajdzie zastosowanie nowa ustawa, z tym Ŝe do dnia 31 grudnia 2011 r.
stosuje się do nich dotychczasowe przepisy dotyczące wynagrodzeń oraz przepisy przejściowe odnoszące
się do ustania stosunku pracy (art. 55 oraz art. 59 ust. 2 ustawy). Nowa ustawa ograniczyła takŜe zakres
podmiotowy stosunków pracy z powołania, które nawiązuje się obecnie na stanowiskach zastępcy wójta
(burmistrza, prezydenta miasta), skarbnika gminy, skarbnika powiatu, skarbnika województwa8. Z dniem
wejścia w Ŝycie ustawy stosunki pracy z powołania na stanowiskach, na których nowa ustawa powołania
nie przewiduje, przekształcają się w stosunki pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony,
najmniej dwuletni staŜ pracy na kierowniczym stanowisku urzędniczym w innych jednostkach sektora finansów publicznych (art. 5 ust.
2 ustawy). Na dotychczasowych stanowiskach mogą pozostać sekretarze zatrudnieni w dniu wejścia w Ŝycie ustawy, którzy nie
posiadają wymaganego staŜu pracy.
8
Na podstawie powołania nie będą zatrudniani sekretarze, co wobec potrzeby większej stabilizacji zatrudnienia tej grupy pracowników
samorządowych naleŜy ocenić pozytywnie: B.M. Ćwiertniak, Podstawy zatrudniania pracowników samorządowych (uwagi de lege
ferenda) w: Stosunki pracy pracowników samorządowych, pod red. M. Steca, Warszawa 2008, s. 112.
3
chyba Ŝe nawiązanie stosunku pracy na podstawie powołania przewidują odrębne przepisy. Nie ulega
natomiast zmianie krąg pracowników, z którymi nawiązuje się lub moŜna nawiązać stosunek pracy na
podstawie wyboru. Katalog pozaumownych podstaw zatrudnienia pracowników samorządowych
zachowuje zamknięty charakter, co oznacza, Ŝe zatrudnienie na innej podstawie niŜ umowa o pracę jest
moŜliwe tylko w przypadkach wyraźnie wskazanych przez ustawodawcę9.
Na szczególną uwagę zasługuje prawna regulacja umów o pracę, które na gruncie nowej ustawy
stały się bezsprzecznie podstawową formą zatrudnienia pracowników samorządowych. W myśl art. 16
ust. 1 ustawy stosunek pracy pracownika samorządowego zatrudnionego na podstawie umowy o pracę
nawiązuje się na czas nieokreślony lub na czas określony (chodzi w tym przypadku o umowę na czas
określony zawieraną na zasadach ogólnych). Ustawodawca dopuścił takŜe wyraźnie moŜliwość
zawierania umów na czas zastępstwa nieobecnego pracownika. Wprowadzone zostały równieŜ dwie
szczególne umowy o pracę na czas określony, które są zawierane obligatoryjnie: na okres nie dłuŜszy niŜ
6 miesięcy z osobami, które po raz pierwszy podejmują pracę na stanowiskach urzędniczych w
jednostkach samorządowych oraz na czas pełnienia funkcji przez organ administracji – wójta (burmistrz,
prezydenta miasta), starostę albo marszałka województwa z osobami na stanowiskach doradców i
asystentów10.
Nawiązanie stosunku pracy w samorządzie terytorialnym. Charakter zatrudnienia pracowników
samorządowych, w tym zwłaszcza udział w realizacji zadań publicznych powoduje, Ŝe ustawodawca
posługuje się konstrukcją rygorów selekcyjnych (dodatkowych wymagań formalnych stawianych
kandydatom na pracowników samorządowych), a takŜe stara się w odpowiedni sposób kształtować
procedurę naboru.
Nowa ustawa wprowadziła pewne zmiany do katalogu rygorów selekcyjnych. Wszyscy
pracownicy samorządowi muszą spełniać wymóg posiadania pełnej zdolności do czynności prawnych,
korzystać z pełni praw publicznych, a takŜe posiadać kwalifikacje zawodowe wymagane do
wykonywania pracy na określonym stanowisku. Nowością jest złagodzenie wymogów dotyczących
9
Zob. m.in. wyroki Sądu NajwyŜszego z dnia 9 kwietnia 1997 r., I PKN 68/97, OSNP 1998, nr 3, poz. 77 oraz z dnia 28 kwietnia 1997
r., I PKN 113/97, OSNP 1998, nr 4, poz. 123.
10
Liczba tych pracowników nie moŜe przekroczyć: 3 - w gminach do 20.000 mieszkańców, 5 - w gminach do 100.000 mieszkańców
oraz powiatach i 7 - w pozostałych gminach oraz województwach.
4
obywatelstwa polskiego (art. 11 ust. 3 ustawy), umoŜliwiające zatrudnienie osobom niespełniającym
wymogu obywatelstwa na stanowiskach, na których wykonywana praca nie polega na bezpośrednim lub
pośrednim udziale w wykonywaniu władzy publicznej i funkcji mających na celu ochronę generalnych
interesów państwa, a osoby te posiadają znajomość języka polskiego potwierdzoną dokumentem
określonym w przepisach o słuŜbie cywilnej. Dodatkowe rygory selekcyjne dotyczą pracowników
zatrudnionych na podstawie wyboru lub powołania oraz na stanowiskach urzędniczych. Zatrudnienie w
tych przypadkach jest moŜliwe, jeŜeli kandydat nie był skazany prawomocnym wyrokiem sądu za
umyślne przestępstwo ścigane z oskarŜenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe.
Pracownicy samorządowi zatrudnieni na podstawie wyboru albo powołania, wobec których wymóg
niekaralności nie był dotychczas formułowany, i którzy nie spełniają tego warunku, nie tracą swoich
stanowisk. Kandydaci na stanowiska urzędnicze powinni dodatkowo cieszyć się nieposzlakowaną opinią
oraz posiadać odpowiednie wykształcenie - co najmniej średnie, a na kierowniczych stanowiskach
urzędniczych wyŜsze (pierwszego lub drugiego stopnia). Istotnej zmianie uległy wymagania dotyczące
staŜu pracy kandydatów na kierownicze stanowiska urzędnicze. W miejsce staŜu w urzędach
administracji publicznej lub władzy państwowej pojawił się wymóg co najmniej trzyletniego staŜu pracy
(bez zastrzeŜenia, Ŝe chodzi o administrację publiczną) lub wykonywania przez co najmniej 3 lata
działalności gospodarczej o charakterze zgodnym z wymaganiami na danym stanowisku. Ma to ułatwić
napływ do jednostek samorządowych fachowców i menedŜerów którzy dotychczas prowadzili własną
działalność gospodarczą. Do wymaganego staŜu nie wlicza się okresów wykonywania pracy na
podstawie umów prawa cywilnego, nieobjętych działalnością gospodarczą11. Istnienie rygorów
selekcyjnych jest uzasadnione w przypadku pracowników samorządowych zaangaŜowanych w realizację
zadań o charakterze publicznym (zatrudnionych na stanowiskach urzędniczych). Budzi natomiast
wątpliwości w przypadku pracowników pomocniczych i obsługi, których zatrudnienie nie wykazuje
zasadniczych odmienności w porównaniu z powszechnymi stosunkami pracy. W rezultacie naleŜy
rozwaŜyć, czy wobec braku jednoznacznego uzasadnienia charakterem wykonywanej pracy utrzymanie
11
W przepisach przejściowych wyłączono warunek posiadania co najmniej trzyletniego staŜu pracy lub wykonywania przez co najmniej
3 lata działalności gospodarczej o charakterze zgodnym z wymaganiami na danym stanowisku w odniesieniu pracowników
zatrudnionych na kierowniczym stanowisku urzędniczym przed dniem wejścia w Ŝycie ustawy. Podobnie pracownicy, którzy w dniu
wejścia w Ŝycie ustawy nie spełniają warunku posiadania wykształcenia wyŜszego pierwszego lub drugiego stopnia w rozumieniu
przepisów o szkolnictwie wyŜszym mogą być nadal zatrudnieni na dotychczasowych stanowiskach.
5
rygorów selekcyjnych wobec tej grupy pracowników nie ogranicza nadmiernie dostępu do zatrudnienia i
nie narusza konstytucyjnej zasady wolności pracy12. Stosunki pracy nawiązane z naruszeniem rygorów
selekcyjnych są waŜne, powinny jednak zostać rozwiązane na zasadach ogólnych13.
Procedura naboru, która ma zapewnić równy dostęp do słuŜby publicznej i przejrzystość
rekrutacji14, jest ograniczona do stanowisk urzędniczych. W nowej ustawie nabór staje się instrumentem
bardziej elastycznym. Ustawodawca rezygnuje z konieczności przeprowadzania naboru w kaŜdym
przypadku obsadzania stanowiska samorządowego, stwarzając moŜliwość kształtowania struktury
zatrudnienia z uwzględnieniem pracowników zatrudnionych juŜ w samorządzie terytorialnym. Nowa
ustawa precyzuje, Ŝe wolnym stanowiskiem urzędniczym jest stanowisko, na które, zgodnie z
przepisami ustawy albo w drodze porozumienia, nie został przeniesiony pracownik samorządowy danej
jednostki lub na które nie został przeniesiony inny pracownik samorządowy zatrudniony na stanowisku
urzędniczym, w tym kierowniczym stanowisku urzędniczym, posiadający kwalifikacje wymagane na
danym stanowisku lub nie został przeprowadzony na to stanowisko nabór albo na którym mimo
przeprowadzonego naboru nie został zatrudniony pracownik. W rezultacie obsadzenie stanowiska w
jednostce samorządowej moŜe nastąpić bez przeprowadzania naboru w drodze przesunięć wewnętrznych
(w tym tzw. awansu poziomego oraz właściwego awansu wewnętrznego) lub przeniesienia pracownika
na podstawie porozumienia pracodawców.
Kwestię awansu wewnętrznego reguluje art. 20 ustawy, stanowiąc, Ŝe pracownik samorządowy,
który wykazuje inicjatywę w pracy i sumiennie wykonuje swoje obowiązki, moŜe zostać przeniesiony na
wyŜsze stanowisko. W związku z tym, Ŝe ustawodawca nie zastrzegł, Ŝe chodzi o przeniesienie
pracowników zatrudnionych uprzednio na stanowiskach urzędniczych, powstała wątpliwość, czy
moŜliwe jest przenoszenie na stanowiska urzędnicze równieŜ osób zatrudnionych dotychczas na
stanowiskach doradców lub asystentów, a nawet na stanowiskach pomocniczych lub obsługi. Wydaje się,
Ŝe pomimo literalnego brzmienia przepisów, w tym art. 12 ust. 1 ustawy, problem ten naleŜy oceniać w
12
Z. Góral, Zakres i cel odmiennej regulacji samorządowych stosunków pracy w relacji do kodeksu pracy w: Stosunki pracy
pracowników samorządowych, pod red. M. Steca, Warszawa 2008, s. 70-71.
13
Tak m.in. K. W. Baran, Status prawny pracowników samorządu terytorialnego, Nowe Prawo 1991, nr 1, s. 89.
14
Por. m.in. D.E. Lach, S. Samol, Nabór do pracy w samorządzie terytorialnym a zasada równego traktowania w zatrudnieniu w:
Stosunki pracy pracowników samorządowych, pod red. M. Steca, Warszawa 2008, s. 128-129 oraz powołaną tam literaturę i
orzecznictwo.
6
szerszej perspektywie, przyjmując, Ŝe w załoŜeniu ustawodawcy przesunięcia wewnętrzne mogą
dotyczyć jedynie poszczególnych kategorii pracowników samorządowych, w tym przypadku
pracowników zatrudnionych na stanowiskach urzędniczych. Dlatego naleŜy przyjąć, Ŝe porozumienie
stron lub awans wewnętrzny prowadzący do powierzenia stanowiska urzędniczego pracownikowi
zatrudnionemu dotychczas w ramach innej grupy stanowisk bez przeprowadzenia naboru są
niedopuszczalne. Podobne wątpliwości nie powstają w przypadku przeniesienia między róŜnymi
jednostkami samorządowymi, gdyŜ art. 22 ustawy precyzuje, Ŝe do pracy w innej jednostce
samorządowej w tej samej lub innej miejscowości moŜna przenieść pracownika samorządowego
zatrudnionego na stanowisku urzędniczym, w tym kierowniczym stanowisku urzędniczym (na jego
wniosek lub za jego zgodą). Przeniesienie moŜe nastąpić w kaŜdym czasie, jeŜeli nie narusza to waŜnego
interesu jednostki, która dotychczas zatrudniała pracownika samorządowego, oraz przemawiają za tym
waŜne potrzeby po stronie jednostki przejmującej.
Inne zmiany w procedurze naboru to: 1) skrócenie z 14 do 10 dni terminu do składania
dokumentów, 2) zniesienie wymogu publikowania listy kandydatów, którzy spełniają wymagania
formalne określone w ogłoszeniu o naborze, 3) wprowadzenie nowych elementów do protokołu naboru
(w tym zwłaszcza określenie składu komisji przeprowadzającej nabór), 4) wprowadzenie wymogu
niezwłocznego upowszechnienia informacji o wyniku naboru. Przewidziany w ustawie tryb obsadzania
stanowisk jest obligatoryjny. Ustawodawca nie zdecydował się niestety na wprowadzenie rozwiązań,
które chroniłyby kandydatów przed nieuczciwymi działaniami pracodawców samorządowych,
organizujących fikcyjne konkursy jedynie w celu spełnienia wymogów formalnych, nie mając jednak
rzeczywistego zamiaru zatrudnienia. Nadal brakuje przepisów obligujących jednostki samorządowe do
nawiązania stosunku pracy z najlepszym kandydatem spełniającym sformułowane wymagania, a takŜe
regulacji określających tryb odwoławczy15 oraz konsekwencje wadliwości naboru. Ustawodawca nie
przesądził, czy jest moŜliwe zbiorcze organizowanie naboru na kilka stanowisk. Biorąc pod uwagę
względy racjonalności i gospodarności rozwiązania takiego nie naleŜy z góry wykluczać, oczywiście pod
15
Na temat wątpliwości i postulatów de lege ferenda zob. szerzej H. Szewczyk, Propozycja samorządowej słuŜby cywilnej w: Stosunki
pracy pracowników samorządowych, pod red. M. Steca, Warszawa 2008, s. 150 oraz R. Skwarło, Funkcjonowanie trybu naboru na
stanowiska w administracji samorządowej – podsumowanie pierwszych doświadczeń w: Stosunki pracy pracowników samorządowych,
pod red. M. Steca, Warszawa 2008, s. 40-43.
7
warunkiem, Ŝe wspólny nabór dotyczyłby stanowisk tego samego rodzaju, na których formułowane są
takie same wymagania. Do postępowań dotyczących naboru wszczętych na podstawie dotychczasowych
przepisów i niezakończonych do dnia wejścia w Ŝycie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe (art. 57
ust. 1 ustawy). Przeprowadzenia naboru nie wymaga zatrudnienie osoby na zastępstwo w związku z
usprawiedliwioną nieobecnością pracownika samorządowego. W przypadku takiego pracownika
niemoŜliwy jest jednak dalszy awans wewnętrzny, gdyŜ stosunek pracy jest wówczas związany ściśle ze
stanowiskiem pracy, na którym wystąpiła potrzeba zastępstwa (oznacza to konieczność późniejszego
udziału w naborze). Przed przystąpieniem do wykonywania obowiązków słuŜbowych na stanowiskach
urzędniczych pracownicy samorządowi składają ślubowanie w obecności kierownika urzędu lub
sekretarza (art. 18 ustawy). Wątpliwości budzi, czy ślubowanie składa się jedynie podejmując po raz
pierwszy pracę w jednostkach samorządowych, czy równieŜ w razie zmiany pracodawcy
samorządowego, a nawet zmiany stanowiska („przed przystąpieniem do wykonywania obowiązków
słuŜbowych”).
Osoby podejmujące po raz pierwszy pracę na stanowiskach urzędniczych. Kolejną istotną zmianą
wprowadzoną przez nową pragmatykę są wymogi dotyczące podstaw zatrudnienia oraz obowiązku
odbycia słuŜby przygotowawczej przez osoby podejmujących po raz pierwszy pracę na stanowisku
urzędniczym (równieŜ na kierowniczym stanowisku urzędniczym). Osobą podejmującą po raz
pierwszy pracę na stanowisku urzędniczym jest osoba, która nie była wcześniej zatrudniona w
jednostkach samorządowych na czas nieokreślony albo na czas określony, dłuŜszy niŜ 6 miesięcy, i nie
odbyła słuŜby przygotowawczej zakończonej zdaniem egzaminu z wynikiem pozytywnym. Z osobami
tymi zawiera się umowy o pracę na czas określony, nie dłuŜszy niŜ 6 miesięcy. W czasie trwania takiej
umowy organizuje się słuŜbę przygotowawczą, której celem jest teoretyczne i praktyczne
przygotowanie pracownika do naleŜytego wykonywania obowiązków słuŜbowych (obowiązkowi
odbycia słuŜby przygotowawczej nie podlegają natomiast pracownicy zatrudnieni na czas zastępstwa).
Decyzję w sprawie skierowania do słuŜby przygotowawczej i jej zakresu podejmuje kierownik jednostki,
w której pracownik jest zatrudniony, biorąc pod uwagę poziom przygotowania pracownika do
wykonywania obowiązków wynikających z opisu stanowiska oraz na podstawie opinii osoby kierującej
komórką organizacyjną, w której pracownik jest zatrudniony. Na umotywowany wniosek osoby
8
kierującej komórką organizacyjną, w której pracownik jest zatrudniony, kierownik jednostki moŜe
zwolnić z obowiązku odbywania słuŜby przygotowawczej pracownika, którego wiedza lub umiejętności
umoŜliwiają naleŜyte wykonywanie obowiązków słuŜbowych. Zwolnienie z obowiązku odbycia słuŜby
przygotowawczej nie wyłącza konieczności uzyskania pozytywnego wyniku z egzaminu kończącego tę
słuŜbę. SłuŜba przygotowawcza trwa nie dłuŜej niŜ 3 miesiące i kończy się egzaminem. Szczegółowy
sposób przeprowadzania słuŜby przygotowawczej i organizowania egzaminu określa kierownik jednostki
samorządowej w drodze zarządzenia. Pozytywny wynik egzaminu kończącego słuŜbę przygotowawczą
jest warunkiem dalszego zatrudnienia pracownika. Pracownik ten moŜe zostać zatrudniony na podstawie
umowy na czas określony (na zasadach ogólnych) albo na podstawie umowy na czas nieokreślony. Po
uzyskaniu pozytywnego wyniku egzaminu, a przed zawarciem nowej umowy o pracę, pracownik składa
ślubowanie.
Ustanie stosunku pracy. Rozwiązanie oraz trwała zmiana treści stosunków pracy pracowników
samorządowych następują w sposób właściwy dla poszczególnych podstaw zatrudnienia. Ustawa
wprowadza jedynie pewne wyjątki uzasadnione szczególnym charakterem wykonywanej pracy. W
sposób wyraźny zostały uregulowane zasady rozwiązywania umów na czas określony zawieranych na
okres do 6 miesięcy z pracownikami, którzy po raz pierwszy podejmują pracę na stanowiskach
urzędniczych oraz umów z osobami zatrudnionymi na stanowiskach doradców i asystentów. Umowy te
w kaŜdym czasie mogą zostać rozwiązane z zachowaniem 2-tygodniowego okresu wypowiedzenia,
nawet jeśli strony nie przewidziały takiej moŜliwości w umowie. Przedmiotem wyraźnej regulacji jest
równieŜ rozwiązanie stosunku pracy w razie negatywnej oceny sposobu wykonywania pracy przez
pracownika. W przypadku otrzymania przez pracownika ponownej negatywnej oceny okresowej umowa
o pracę rozwiązuje się z zachowaniem okresów wypowiedzenia (art. 27 ust. 9 ustawy). UŜycie przez
ustawodawcę sformułowania „skutkuje rozwiązaniem umowy o pracę” moŜe wskazywać, Ŝe rozwiązanie
następuje z mocy prawa bez potrzeby składania przez pracodawcę oświadczenia woli. Natomiast jeŜeli
pracownik samorządowy zatrudniony na stanowisku urzędniczym, w tym kierowniczym stanowisku
urzędniczym, narusza zakaz podejmowania zajęć pozostających w sprzeczności lub związanych z
zajęciami, które wykonuje w ramach obowiązków słuŜbowych, wywołujących uzasadnione podejrzenie
o stronniczość lub interesowność oraz zajęć sprzecznych z obowiązkami wynikającymi z ustawy,
9
niezwłocznie rozwiązuje się z nim, bez wypowiedzenia, stosunek pracy w trybie art. 52 § 2 i 3 K.p. lub
odwołuje się go ze stanowiska (art. 30 ust. 2 ustawy). Rozwiązanie stosunku pracy ma w tym przypadku
charakter obligatoryjny. W nowej ustawie nie znalazł się przepis umoŜliwiający zwolnienie pracownika
samorządowego z obowiązku świadczenia pracy w okresie wypowiedzenia. Wobec rezygnacji z
mianowania jako podstawy nawiązania stosunku pracy oraz zarzucenia koncepcji tzw. słuŜbowej umowy
o pracę niepokoi brak stabilizacji zatrudnienia, który zagraŜa niezaleŜności pracowników
samorządowych16.
Obowiązki pracownika samorządowego. Ustawodawca kształtuje treść stosunków pracy w sposób
uwzględniający charakter zatrudnienia poszczególnych grup pracowników samorządowych, w tym
zwłaszcza udział w realizacji zadań publicznych w przypadku pracowników na stanowiskach
urzędniczych. Katalog podstawowych obowiązków pracownika samorządowego (art. 24 ustawy) nie
uległ zasadniczym zmianom. Zwraca uwagę obowiązek stałego podnoszenia umiejętności i kwalifikacji
zawodowych, który ma zapewnić odpowiedni poziom merytoryczny pracowników samorządowych.
Ustawodawca stara się równieŜ stworzyć materialne gwarancje realizacji tego obowiązku, stanowiąc, Ŝe
pracownicy samorządowi uczestniczą w róŜnych formach podnoszenia wiedzy i kwalifikacji
zawodowych (nie jest to jednak program rozwoju zawodowego na wzór rozwiązań przyjętych w słuŜbie
cywilnej), a w planach finansowych jednostek samorządowych powinny być przewidziane środki na
podnoszenie kwalifikacji zawodowych (art. 29 ustawy)17. Ustawodawca zmodyfikował nieco konstrukcję
obowiązku wykonywania poleceń słuŜbowych. JeŜeli pracownik samorządowy jest przekonany, Ŝe
polecenie jest niezgodne z prawem albo zawiera znamiona pomyłki (co stanowi nowy element), jest on
obowiązany poinformować o tym na piśmie swojego bezpośredniego przełoŜonego. W przypadku
pisemnego potwierdzenia polecenia pracownik ma obowiązek je wykonać, zawiadamiając jednocześnie
kierownika jednostki, w której jest zatrudniony. Pracownik samorządowy nie wykonuje polecenia, jeŜeli
16
W literaturze zwraca się uwagę, Ŝe na stanowiskach ściśle merytorycznych, które w sposób szczególny powinny wiązać się ze
stabilizacją zatrudnienia, naturalną podstawą nawiązania stosunku pracy wydaje się mianowanie. Por. m.in. A. Dubowik, Stosunki pracy
pracowników administracji rządowej i samorządowej a reforma administracji publicznej, PiZS 1999, nr 2, s. 20 i nast. W nowej ustawie
z mianowania jednak zrezygnowano, wybierając bardziej elastyczne formy zatrudnienia.
17
Poza tym pojawiły się pewne korekty uwzględniające szeroki zakres podmiotowy ustawy oraz zmiany wprowadzone w innych aktach
prawnych. I tak ustawodawca nie posługuje się obecnie pojęciem urzędu, co na gruncie dotychczasowej ustawy mogło sugerować
ograniczenie kręgu adresatów niektórych obowiązków (np. sumiennego, sprawnego i bezstronnego wykonywania zadań) do
pracowników jedynie niektórych jednostek samorządowych.
10
jest przekonany, Ŝe prowadziłoby to do popełnienia przestępstwa, wykroczenia (dotąd nie było
wymienione w pragmatyce) lub groziłoby niepowetowanymi stratami, o czym niezwłocznie informuje
kierownika jednostki, w której jest zatrudniony.
W nowej ustawie utrzymane zostały adresowane do pracowników zatrudnionych na stanowiskach
urzędniczych zakazy wykonywania zajęć pozostających w sprzeczności lub związanych z zajęciami,
które wykonują w ramach obowiązków słuŜbowych, wywołujących uzasadnione podejrzenie o
stronniczość lub interesowność oraz zajęć sprzecznych z obowiązkami wynikającymi z ustawy, a takŜe
obowiązki składania oświadczeń o prowadzeniu działalności gospodarczej oraz (na Ŝądanie
bezpośredniego przełoŜonego) o stanie majątkowym18. W przypadku niezłoŜenia w terminie
oświadczenia o prowadzeniu działalności gospodarczej na pracownika samorządowego nakłada się karę
upomnienia albo nagany (przepisy art. 109 § 2 i art. 110-113 K.p. stosuje się odpowiednio). Przepisy
dotyczące składania oświadczeń stosuje się równieŜ do doradców i asystentów. Nie stosuje się ich
natomiast, ze względu na istnienie odrębnych regulacji, do pracowników zatrudnionych na podstawie
wyboru i powołania oraz do sekretarzy (art. 33 oraz art. 34 ustawy). W tym zakresie istotną rolę
odgrywają przepisy ustrojowe, rozszerzając zakres obowiązków pracowników samorządowych.
Przedmiotem dość istotnych zmian stała się prawna regulacja czasu pracy pracowników
samorządowych. Przede wszystkim ustawodawca odszedł od konstrukcji sztywnych norm czasu pracy,
otwierając drogę do stosowania bardziej elastycznych systemów czasu pracy, w tym systemu
równowaŜnego czasu. Biorąc pod uwagę przedmiot działalności jednostek samorządowych,
ustawodawca stara się, przynajmniej w niezbędnym zakresie, narzucić określoną organizację procesu
pracy. W rezultacie regulamin pracy jednostki samorządowej powinien określać porządek wewnętrzny i
rozkład czasu pracy w sposób zapewniający obywatelom załatwianie spraw w dogodnym dla nich czasie
(art. 42 ust. 1 ustawy), np. przez przedłuŜenie godzin pracy jednostki co najmniej jednego dnia tygodnia.
Dzięki dopuszczeniu elastycznych systemów czasu pracy pozwalających przedłuŜyć dobowy wymiar
czasu pracy w niektórych dniach tygodnia bez potrzeby modyfikacji pory rozpoczęcia pracy moŜliwe jest
uniknięcie kolizji z konstrukcją doby pracowniczej wynikającą z art. 128 § 3 pkt 1 K.p. Analizowany
18
Obowiązek składania oświadczeń o prowadzeniu działalności gospodarczej oraz o stanie majątkowym dotyczy takŜe doradców i
asystentów.
11
przepis naleŜy traktować równieŜ jako regulację szczególną wobec art. 104 § 1 K.p. Obowiązek wydania
regulaminu pracy, obejmującego co najmniej kwestie wskazane w art. 42 ust. 1 ustawy, mają wszyscy
pracodawcy samorządowi, niezaleŜnie od poziomu zatrudnienia19. Przy wydawaniu regulaminu
zastosowanie znajdą odpowiednie przepisy Kodeksu pracy.
Przedmiotem odrębnej regulacji pozostaje praca nadliczbowa pracowników samorządowych.
JeŜeli wymagają tego potrzeby jednostki (ustawodawca nie zastrzega, Ŝe chodzi o potrzeby szczególne),
w której pracownik samorządowy jest zatrudniony, na polecenie przełoŜonego wykonuje on pracę w
godzinach nadliczbowych, w tym w wyjątkowych przypadkach takŜe w porze nocnej oraz w niedziele i
święta. Obowiązku pracy nadliczbowej nie stosuje się do kobiet w ciąŜy oraz, bez ich zgody, do
pracowników samorządowych sprawujących pieczę nad osobami wymagającymi stałej opieki lub
opiekujących się dziećmi w wieku do ośmiu lat. Pracownikowi samorządowemu za pracę wykonywaną
na polecenie przełoŜonego w godzinach nadliczbowych przysługuje, według jego wyboru,
wynagrodzenie albo czas wolny w tym samym wymiarze, z tym Ŝe wolny czas, na wniosek pracownika,
moŜe być udzielony w okresie bezpośrednio poprzedzającym urlop wypoczynkowy lub po jego
zakończeniu. Pracownikowi samorządowemu nie przysługuje natomiast dodatek za pracę w godzinach
nadliczbowych, co (obok liberalnie sformułowanej przesłanki powierzenia pracy nadliczbowej)
podkreśla podporządkowanie interesu jednostki interesowi publicznemu.
Eliminując mianowanie jako podstawę nawiązania stosunku pracy, ustawodawca zasadniczo
zrezygnował z
instytucji przeniesienia
słuŜbowego,
w
istotny sposób
redukując
element
dyspozycyjności. Pragmatyka przewiduje czasowe powierzenie pracownikowi innej pracy, jeŜeli
wymagają tego potrzeby jednostki samorządowej (art. 21 ustawy), przeniesienie do pracy w innej
jednostce na wniosek lub za zgodą urzędnika samorządowego (art. 22 ustawy) oraz przeniesienie
urzędnika samorządowego na inne stanowisko w razie reorganizacji jednostki, jeŜeli ze względu na
likwidację zajmowanego przez niego stanowiska nie jest moŜliwe dalsze jego zatrudnienie na tym
stanowisku (art. 23 ustawy). W tym ostatnim przypadku przeniesienie następuje co prawda w interesie
pracownika, ale na podstawie jednostronnej decyzji pracodawcy, a zgoda samego zainteresowanego nie
19
M. Taniewska-Peszko, Komentarz do ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych w: Prawo pracy, pod. red. Z.
Salwy, Warszawa 2005, II/B/325-326.
12
jest wymagana. Przeniesiony pracownik zachowuje prawo do dotychczasowego wynagrodzenia, jeŜeli
jest ono wyŜsze od wynagrodzenia przysługującego na nowym stanowisku przez okres 6 miesięcy
następujących po miesiącu, w którym przeniesienie nastąpiło.
Jedną z gwarancji prawidłowego wykonywania obowiązków przez pracowników zatrudnionych
na stanowiskach urzędniczych jest system ocen okresowych, które są dokonywane przez bezpośrednich
przełoŜonych w zakresie wywiązywania się z ogólnych obowiązków pracownika samorządowego oraz z
obowiązków wynikających z zakresu czynności na zajmowanym stanowisku. Nowa ustawa zwiększa
autonomię jednostek samorządowych, przewidując, Ŝe to kierownik jednostki w drodze zarządzenia, a
nie jak dotychczas Rada Ministrów, określi sposób dokonywania ocen, okresy, za które jest sporządzana
ocena, kryteria, na podstawie których jest sporządzana ocena, oraz skalę ocen, biorąc pod uwagę
potrzebę prawidłowego dokonywania tych ocen oraz specyfikę funkcjonowania poszczególnych
jednostek samorządowych (art. 28 ustawy). Nowa formuła sprzyja indywidualizacji ocen, co w rezultacie
moŜe równieŜ zwiększać ich efektywność, pozwalając dostosować kryteria i przebieg oceny do specyfiki
poszczególnych jednostek samorządowych20. Nowa ustawa określiła rytm dokonywania ocen, które mają
być przeprowadzane nie częściej niŜ raz na 6 miesięcy. Przewidziano takŜe, Ŝe ewentualne odwołanie
pracownika od oceny okresowej powinno być rozpatrzone w terminie 14 dni od dnia wniesienia. W
przypadku uwzględnienia odwołania ocenę zmienia się albo dokonuje się oceny po raz drugi. Zwraca
uwagę fakt, Ŝe ustawodawca nie przewidział wyraźnie trybu odwołania do sądu pracy w razie
nieuwzględnienia sprzeciwu, jak ma to miejsce choćby w słuŜbie cywilnej. Rozwiązanie to naleŜy jednak
oceniać w kontekście prawa do sądu przewidzianego w art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP.
W przypadku otrzymania przez pracownika samorządowego negatywnej oceny, ponownej jego oceny
dokonuje się nie wcześniej niŜ po upływie 3 miesięcy od dnia zakończenia poprzedniej oceny. Do ocen
okresowych urzędników samorządowych niezakończonych do dnia wejścia w Ŝycie ustawy stosuje się
przepisy dotychczasowe (art. 57 ust. 2 ustawy). Przepisów dotyczących oceny okresowej nie stosuje się
do pracowników zatrudnionych na podstawie wyboru i powołania (art. 34 ust. 1 ustawy).
20
Na temat wątpliwości odnoszących się do dotychczasowej regulacji zob. A. Piskorz-Ryń, Oceny pracowników samorządowych w:
Stosunki pracy pracowników samorządowych, pod red. M. Steca, Warszawa 2008, s. 22-24.
13
W nowej ustawie rozszerzono zakres podmiotowy regulacji dotyczącej zawieszenia stosunku
pracy z mocy prawa w przypadku tymczasowego aresztowania pracownika samorządowego, obejmując
nią wszystkich pracowników samorządowych. W związku ze zniesieniem mianowania ustawodawca nie
przewiduje obecnie odpowiedzialności dyscyplinarnej pracowników samorządowych. Za naruszenie
swoich obowiązków będą oni ponosić odpowiedzialność na zasadach określonych w Kodeksie pracy
(odpowiedzialność
porządkowa).
Do
postępowań
dyscyplinarnych
wszczętych
na
podstawie
dotychczasowych przepisów i niezakończonych do dnia wejścia w Ŝycie ustawy stosuje się przepisy
dotychczasowe (art. 57 ust. 3 ustawy).
Wynagrodzenie pracowników samorządowych. W nowej pragmatyce ustawodawca inaczej rozkłada
akcenty w zakresie kształtowania wynagrodzeń pracowników samorządowych, ograniczając rolę aktów
powszechnie obowiązujących i rozszerzając autonomię pracodawców samorządowych. Pozwoli to
zwiększyć racjonalność i efektywność kształtowania wynagrodzeń w poszczególnych jednostkach, być
moŜe przyczyniając się równieŜ do wzrostu poziomu płac oraz zachęcając fachowców i menedŜerów do
podjęcia pracy w samorządzie terytorialnym.
Wobec potrzeby wprowadzenia minimalnych gwarancji poziomu wynagrodzeń w administracji
publicznej oraz ograniczeń zakresu podmiotowego autonomicznych źródeł prawa pracy (art. 239 § 3 K.p.
w zw. z art. 772 § 5 K.p.) rozporządzenie Rady Ministrów nadal określa warunki i sposób
wynagradzania pracowników zatrudnionych na podstawie umowy o pracę i wyboru, minimalny poziom
wynagrodzenia zasadniczego na poszczególnych stanowiskach dla pracowników umownych,
maksymalny poziom wynagrodzenia zasadniczego dla pracowników zatrudnionych na podstawie
powołania, maksymalny poziom dodatku funkcyjnego, wysokość dodatku specjalnego dla wójta
(burmistrza, prezydenta miasta) starosty oraz marszałka województwa, warunki przyznawania i
wypłacania dodatku za wieloletnią pracę, a takŜe warunki ustalania prawa do nagrody jubileuszowej oraz
jednorazowej odprawy w związku z przejściem na emeryturę lub rentę z tytułu niezdolności do pracy
oraz warunki wypłacania tych świadczeń. Sama ustawa ograniczyła wysokość wynagrodzenia
pracowników samorządowych zatrudnionych na podstawie wyboru. Wynagrodzenie to w okresie
miesiąca nie moŜe przekroczyć siedmiokrotności kwoty bazowej określonej w ustawie budŜetowej dla
osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe osób zajmujących kierownicze stanowiska
14
państwowe na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w
państwowej sferze budŜetowej oraz o zmianie niektórych ustaw21 (art. 37 ust. 3 ustawy). W nowej
ustawie bezpośrednio uregulowano dodatek za wieloletnią pracę, nagrodę jubileuszową oraz odprawę
w związku z przejściem na emeryturę lub rentę z tytułu niezdolności do pracy (art. 38 ustawy).
Dotychczas świadczenia te przysługiwały z mocy odesłania do innych aktów prawnych. JeŜeli chodzi o
odprawę z tytułu rozwiązania stosunku pracy w związku z upływem kadencji, uprawnienie to
przysługuje wójtom (burmistrzom, prezydentom miasta), staroście, wicestaroście, członkom zarządu
powiatu oraz marszałkom, wicemarszałkom i członkom zarządu województwa, jeŜeli osoby te nie
zostały ponownie zatrudnione w najbliŜszej kadencji na podstawie stosunku pracy z wyboru w tym
samym urzędzie. Nabycie odprawy przewidzianej w art. 40 ust. 1 ustawy wyłącza prawo do odprawy z
art. 75 k.p..
Poza wspomnianymi rozwiązaniami pracodawcy samorządowi uzyskają większą niŜ dotychczas
swobodę w kształtowaniu struktury wynagradzania. Odpowiednie postanowienia powinny się znaleźć w
regulaminach wynagradzania, które mają zostać wydane u wszystkich pracodawców samorządowych
niezaleŜnie od poziomu zatrudnienia (art. 39 ust. 1 ustawy). Minimalną treść regulaminu wynagradzania
stanowi określenie wymagań kwalifikacyjnych oraz szczegółowych warunków wynagradzania, w tym,
co decyduje o znaczeniu autonomicznych aktów płacowych, maksymalnego poziomu wynagrodzenia
zasadniczego dla pracowników samorządowych zatrudnionych na podstawie umowy o pracę. W
regulaminie wynagradzania moŜna równieŜ określić: 1) warunki przyznawania oraz warunki i sposób
wypłacania premii i nagród innych niŜ nagroda jubileuszowa; 2) warunki i sposób przyznawania dodatku
funkcyjnego
i dodatku specjalnego (z zastrzeŜeniem zasad wynikających z rozporządzenia Rady
Ministrów) oraz innych dodatków. Regulamin wynagradzania nie powinien natomiast modyfikować, np.
rozszerzać, katalogu stanowisk określonych w przepisach wykonawczych do ustawy. UŜycie w art. 37
pkt 1 ustawy zwrotu „wykaz stanowisk” sugeruje, Ŝe katalog ustalony w rozporządzeniu Rady Ministrów
ma charakter zamknięty. W zarządzeniu wydanym odpowiednio przez wójta (burmistrza, prezydenta
miasta), starostę lub marszałka zostaną natomiast określone maksymalne miesięczne wynagrodzenie
kierowników i zastępców kierowników jednostek budŜetowych, gospodarstw pomocniczych tych
21
Dz. U. Nr 110, poz. 1255, z późn. zm.
15
jednostek oraz zakładów budŜetowych jednostek samorządu terytorialnego. Pośrednio, w związku ze
zniesieniem mianowania i ograniczeniem zakresu podmiotowego powołania, została zwiększona równieŜ
rola układów zbiorowych pracy, którymi mogą być objęci pracownicy samorządowi zatrudnieni na
podstawie umowy o pracę22.
Model zatrudnienia pracowników samorządowych. Zasady zatrudnienia poszczególnych grup
pracowników samorządowych są dość zróŜnicowane. Specyfikę związaną z charakterem podstaw
zatrudnienia zachowują stosunki pracy z wyboru (stanowiska polityczne w samorządzie terytorialnym,
w przypadku których czas trwania stosunku pracy odpowiada czasowi trwania mandatu) oraz powołania
(nawiązywane na pewnych kluczowych stanowiskach w urzędach samorządowych, umoŜliwiające
pracodawcy ich elastyczną obsadę). DuŜa elastyczność cechuje równieŜ zatrudnienie na stanowiskach
asystentów i doradców będących najbliŜszymi współpracownikami osób pełniących funkcje organów
administracji (często są to stanowiska quasi-polityczne). Inaczej wygląda sytuacja pracowników
zatrudnionych na podstawie umowy o pracę na stanowiskach urzędniczych, w przypadku których
ustawodawca uwzględnia fakt merytorycznego udziału w realizacji zadań o charakterze publicznym. Nie
zdecydowano się co prawda na budowę korpusu urzędniczego opartego na mianowaniu, i
charakteryzującego się dyspozycyjnością oraz stabilizacją zatrudnienia, zostały jednak przyjęte
rozwiązania uwzględniające szczególny charakter wykonywanej pracy, typowe dla prawa urzędniczego i
moŜliwe do zastosowania w umownych stosunkach pracy (odpowiednia procedura naboru, szczególne
obowiązki i ograniczenia, system ocen okresowych). Z kolei w przypadku stanowisk pomocniczych i
obsługi charakter zatrudnienia nie róŜni się w istotny sposób od charakteru zatrudnienia poza sferą
publiczną. W rezultacie zakres rozwiązań szczególnych dotyczących tej grupy pracowników jest
stosunkowo niewielki. W przyszłości naleŜy rozwaŜyć, czy objęcie tej kategorii pracowników przepisami
pragmatyki jest w ogóle uzasadnione23.
Uwagi końcowe. Nowa ustawa stanowi niewątpliwie krok w dobrym kierunku. Przede wszystkim
spełnia rolę porządkującą, kształtując w sposób spójny i bezpośredni zasady zatrudniania
22
Zgodnie z art. 239 § 3 K.p. układów zbiorowych pracy nie zawiera się m.in. dla pracowników samorządowych zatrudnionych w
określonych jednostkach samorządowych na podstawie wyboru, mianowania i powołania.
23
W sprawie krytyki przyjętego rozwiązania zob. m.in. Z. Góral, Zakres i cel odmiennej regulacji samorządowych stosunków pracy w
relacji do kodeksu pracy w: Stosunki pracy pracowników samorządowych, pod red. M. Steca, Warszawa 2008, s. 69-70.
16
poszczególnych grup pracowników samorządowych, podczas gdy dotychczasowa pragmatyka stanowiła
w ostatnim czasie zbiór niejednolitych rozwiązań wzorowanych na róŜnych aktach prawnych,
niejednokrotnie posługując się konstrukcją odesłań do innych ustaw24. DuŜą zaletą nowej regulacji jest
takŜe poszerzenie autonomii pracodawców samorządowych, co moŜe pozytywnie wpłynąć na
efektywność ich funkcjonowania oraz stworzyć szansę na dopływ do samorządu terytorialnego
fachowców i menedŜerów, którzy dotychczas nie byli związani ze strukturami administracji publicznej
(istotną przeszkodą pozostaje jednak nadal ogólny poziom wynagrodzeń). Gdy chodzi o słabe punkty
nowej regulacji, to, abstrahując od sygnalizowanych wątpliwości interpretacyjnych, naleŜy przede
wszystkim Ŝałować, Ŝe w ustawie zabrakło opartej na wyraźnych podstawach aksjologicznych
kompleksowej wizji kształtowania statusu prawnego pracowników (a zwłaszcza urzędników)
samorządowych. Ustawodawca zdecydował się na „słabszą” wersję reformy25, jedynie odsuwając w
czasie nieuniknioną z perspektywy ogólnych załoŜeń ustrojowych dyskusję na temat budowy korpusu
urzędniczego w samorządzie terytorialnym26, który pomimo braku wyraźnej dyrektywy konstytucyjnej
pozostaje chyba rozwiązaniem docelowym. NaleŜy równieŜ zwrócić uwagę, Ŝe ustawa wprowadza
konstrukcje tworzone z myślą raczej o mniejszych jednostkach organizacyjnych, co moŜe utrudniać jej
stosowanie w duŜych urzędach, np. w urzędach marszałkowskich.
24
Na temat krytycznej oceny dotychczasowej ustawy zob. m.in. M. Taniewska-Peszko, Komentarz do ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o
pracownikach samorządowych w: Prawo pracy, pod. red. Z. Salwy, Warszawa 2005, II/B/284 i powołaną tam literaturę.
25
Taki wynik reformy trafnie przewidział B.M. Ćwiertniak, Podstawy zatrudniania pracowników samorządowych (uwagi de lege
ferenda) w: Stosunki pracy pracowników samorządowych, pod red. M. Steca, Warszawa 2008, s. 121 i nast.
26
Argumenty przemawiające za takim rozwiązaniem oraz koncepcję budowy samorządowej słuŜby cywilnej przedstawia H. Szewczyk,
Propozycja samorządowej słuŜby cywilnej w: Stosunki pracy pracowników samorządowych, pod red. M. Steca, Warszawa 2008, s. 141 i
nast.
17